Consiglio di Stato 2022-”la
controversia in esame è sottoposta alla disciplina sopra richiamata, prevista per le Forze ad ordinamento militare, cui non trova applicazione la normativa stabilita per la Polizia di Stato. “
Pubblicato il 15/07/2022
N. 06079/2022REG.PROV.COLL. N. 10339/2021 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10339 del 2021, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato OMISSIS OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato OMISSIS OMISSIS in Roma, via OMISSIS n. 49; contro il
Ministero
rappresentato
della e
difesa, difeso
in
persona
dall’Avvocatura
del
Ministro pro
Generale
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; per la riforma
dello
tempore, Stato,
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, n. -OMISSIS-/2021, resa tra le parti, concernente diniego di concessione di distintivo d’onore; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2022 il Cons. Carla Ciuffetti, udito l’avvocato OMISSIS OMISSIS; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. La sentenza in epigrafe ha respinto il ricorso dell’odierno appellante diretto: all’annullamento del provvedimento di diniego di concessione del distintivo d'onore per feriti in servizio, di cui alla lettera prot. n. M_D GMIL REG2019 0154723 in data 1 marzo 2019 del Ministero della Difesa Direzione Generale per il Personale Militare - III Reparto - Servizio Ricompense e Onorificenze e degli atti connessi, richiesta in relazione a trauma distorsivo rachide lombosacrale, spondilosi vertebrale ed esiti cicatriziali di ulcera bulbare; alla declaratoria del diritto al riconoscimento di tale distintivo e al risarcimento del danno con reintegrazione specifica “in forma reintegratoria, con retrodatazione anche degli effetti - con riconoscimento degli effetti rivenienti dalla posizione giuridica attiva”. 2. L’appello è articolato sui seguenti motivi: a) “Errores in judicando. Omessa od insufficiente considerazione dei presupposti di fatto, di diritto, processuali e delle emergenze istruttorie. Lesione di canoni esegetici anche letterali del provvedimento di diniego e di clare loqui, garanzia dell’amministrato. Lesione del diritto di difesa (artt. 24 e
113 Cost.). Non consentita sostituzione / eterointegrazione della motivazione. Erroneo apprezzamento del carattere dirimente ed efficiente (logico, giuridico) del 1°motivo (ed articolazioni 1.1., 1.2., 1.3, 1.4., 1.4.1, 1.4.2., 1.4.3, 1.4.4)”. Con tali doglianze, l’appellante assume che la sentenza impugnata abbia trascurato la formulazione letterale della motivazione del provvedimento di diniego, secondo la quale l’autorizzazione a fregiarsi del distintivo d’onore di ferito in servizio non poteva essere concessa “in quanto, a giudizio delle competenti autorità sanitarie, le lesioni riportate non raggiungono l’entità delle imperfezioni previste dall’art. 864 del DPR 15.3.2010 n. 90 e dal d.i. 23.6.2016”. Tale motivazione avrebbe espresso un giudizio quantitativo sulla gravità e non sulla causa della lesione. Ciò in dissonanza da quanto esposto nel preavviso di diniego e nei pareri acquisiti, rispetto ai quali l’atto impugnato non avrebbe potuto essere considerato motivato per relationem come invece erroneamente ritenuto dal Tar. Il primo giudice avrebbe integrato la motivazione dell’atto richiamando l’art. 2 co. 3 lett. b) del decreto interministeriale 23 giugno 2016 e non avrebbe erroneamente ravvisato la censurata violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990. Nella fattispecie ricorrerebbero i presupposti stabiliti dall’art. 4 del decreto interministeriale 23 giugno 2016 ai fini dell’applicazione dell’art. 864 d.P.R. n. 90/2010, avendo il ricorrente riportato una ferita e un’infermità da cui era derivata l’ascrizione alla tabella A, categoria 6, allegata al d.P.R. n. 915/1978, con riconoscimento della dipendenza da causa di servizio. Perciò, contraddittoriamente l’Amministrazione, pur avendo, da un lato, concesso l’equo indennizzo e, dall’altro, per lo stesso oggetto, avrebbe negato il beneficio controverso. Erroneamente il Tar avrebbe considerato inconferente il precedente giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. III, 26 settembre 2014 n. 4857) concernente l’allineamento delle valutazioni mediche in tema di equo
indennizzo e distintivo d’onore, invocato nel ricorso di primo grado, in quanto riguardante l’ordinamento della Polizia di Stato, nonostante che, secondo l’appellante, tale “pronuncia applica disciplina comune ai corpi militari ed alle forze di polizia”. b) “Errores in judicando. Violazione artt. 99, 112 cpc e artt. 40 co. 1 lett. d) e 39, co. 1, cpa e del principio della domanda. Omessa od insufficiente considerazione dei presupposti di fatto, di diritto, processuali e delle emergenze istruttorie. Omessa pronuncia; infrapetizione”. Erroneamente il Tar avrebbe ritenuto che le lesioni in questione non si fossero verificate nell’espletamento di specifici compiti di istituto comportanti un rischio specifico o generico aggravato. In particolare, il trauma in addestramento (caduta in palestra da cui era derivato un trauma distorsivo rachide lombosacrale) sarebbe stato riportato in attività di servizio e la ferita e le infermità (spondilosi vertebrale ed esiti cicatriziali di ulcera bulbare endoscopicamente
accertato)
sarebbero
conseguenza
di
attività
concernente l’espletamento di specifici compiti d’istituto, comportante un rischio specifico o generico aggravato intimamente connesso alla peculiare funzione d’istituto, come sarebbe dimostrato dalla documentazione allegata al ricorso di primo grado. Tanto che le infermità chieste per aggravamento sarebbero “già state in due tempi differenti e in anni differenti riconosciute dalle CMO, in prima battuta quale causa di servizio, nonché
dipendente
anche
per
aggravamento”.
Dunque
il
diniego
dell’Amministrazione e i pareri del Comando Sanità si porrebbero in contraddizione: con il pregresso riconoscimento di cause di servizio, con il rapporto favorevole del Comandante di Corpo, con i pareri espressi dal C.P.P.O. per la dipendenza da causa di servizio in merito alla infermità artrosica e dal Comitato di verifica per le cause di servizio per l’infermità gastrica. Il Tar non si sarebbe accorto che, nella nota dell’Amministrazione
in data 28 dicembre 2018, recante controdeduzioni alle osservazioni dell’istante, si sarebbe ammesso che le patologie dell’appellante fossero conseguenza di attività di servizio e che sussistesse il rischio specifico o generico aggravato. Inoltre il rischio specifico e generico aggravato sarebbe immanente alle funzioni peculiari di istituto, perciò una volta ammesso dall’Amministrazione nella nota in data 28 dicembre 2018, il medesimo rischio non avrebbe potuto “non essere derivante da specifici compiti d’istituto”. L’appellante sottolinea di aver prestato sempre servizio in reparti operativi, con sottoposizione a situazioni di stress e disagio, come attestato dalla documentazione in atti, compresa quella riguardante le cause di servizio e che “l’addestramento costante, e tutte le attività addestrative condotte per mantenere alta la preparazione e l’efficienza delle Forze Armate, funzionale al suo impiego, è la principale funzione di istituto”. L’evidenza documentale - che si trarrebbe dagli atti di causa, compresi i verbali delle competenti C.M.O. e i pareri del C.V.C.S. in merito al nesso di causalità tra l’insorgenza della lesione e delle infermità e le particolari circostanze e modalità d’impiego, nonché dalla relazione medico legale di sanitario di struttura pubblica - paleserebbe i vizi di difetto di istruttoria, di difetto di motivazione e di contraddittorietà del diniego impugnato, nonché l’erroneità della sentenza gravata. Infatti, nessuna delle circostanze poste dall’appellante alla base della richiesta in questione, intimamente connesse alla peculiare funzione d’istituto e caratterizzate dai rischi inevitabilmente
connessi
al
servizio
militare
sottolineati
dalla
giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2020 n. 7557), sarebbe stato debitamente considerato dall’Amministrazione e dal Tar. L’interessato ripropone le censure del ricorso di primo grado dichiarate assorbite o non esaminate dal Tar, in particolare relative a: “assenza di
riferimenti scientifici, per oblio del favorevole parere del Comandante (con lesione dell’art. 5 del decreto interministeriale), per contraddittorietà con tutte le favorevoli anteriori espressioni di qualificati organi collegiali intervenuti nei precedenti provvedimenti assentivi”; “assiomatica tautologica e generica motivazione terminale che non motiva su tutte le favorevoli emergenze ed acquisizioni istruttorie ed è di contraria direzione agli atti amministrativi esistenti e consolidati”; mancanza di attività istruttoria, anche in relazione a detti atti e contraddittorietà rispetto ad essi del diniego dell’Amministrazione. Sulla fondatezza delle esposte censure si baserebbe la domanda risarcitoria, “quale domanda di reintegrazione in forma specifica, come del riconoscimento del diritto a fregiarsi del distintivo”, erroneamente respinta dal Tar. Si reitera la richiesta di disposizione di consulenza tecnica d’ufficio, già avanzata nel primo grado di giudizio. 3. Con atto depositato in data 17 dicembre, l’Amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. 4. La causa, chiamata all’udienza del 24 maggio 2022, è stata trattenuta in decisione. Si osserva che l’impugnato provvedimento di diniego - premesso il riferimento agli atti allegati in copia f. n. M_D E24363 REG2018 68421 in data 3 settembre 2018 di ESERCITO COMLOG SANVET e b. f. n. M_D E24363 REG2018 105353 in data 28 dic. 2018 di ESERCITO COMLOG SANVET – rappresenta che “le lesioni riportate non raggiungono l’entità delle imperfezioni previste dall’art. 864 del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 e dal decreto interministeriale in data 23 giugno 2016”. Il suddetto atto del Comando Sanità e Veterinaria in data 3 settembre 2018 reca parere non favorevole alla richiesta autorizzazione, considerato che: la
lesione trauma distorsivo rachide lombosacrale aveva comportato “esiti che non sono stati valutati dalla C.M.O. di -OMISSIS-, con verbale Mod. AB n. 360 datato 28 febbraio 1995 come non ascrivibile ad alcuna delle Tabelle annesse al al d.P.R. n. 915/1978”; la lesione spondilosi vertebrale riconosciuta dipendente da causa di servizio, con “esiti che sono stati valutati dalla C.M.O. del Centro Militare di Medicina Legale di -OMISSIScon verbale mod. ML/B n. 2950 datato 9 settembre 2002 per constatato aggravamento come ascrivibile alla 8° categoria della Tabella A annessa al D.P.R. 915/78” - “viste le caratteristiche eziopatogenetiche” non poteva essere
considerata
“conseguenza
di
attività
di
servizio
svolta
nell’espletamento di specifici compiti di istituto che comportano un rischio specifico o generico aggravato, intimamente connesso alla peculiare funzione di istituto”; la lesione esiti cicatriziali di ulcera bulbare endoscopicamente accertata - riconosciuta dipendente da causa di servizio con esiti valutati dalla C.M.O. del Centro Militare di Medicina Legale di -OMISSIS- con verbale mod. ML/B n. 2950 datato 9 settembre 2002 per constatato aggravamento come ascrivibile alla 7° categoria della Tabella A annessa al D.P.R. 915/78 - tuttavia, “viste le caratteristiche eziopatogenetiche” non poteva essere considerata “conseguenza di attività di servizio svolta nell’espletamento di specifici compiti di istituto che comportano un rischio specifico o generico aggravato, intimamente connesso alla peculiare funzione di istituto”. Il riconoscimento della dipendenza della causa di servizio delle indicate lesioni e la relativa documentazione di riferimento sono richiamati dall’appellante, con il primo motivo d’appello, a dimostrazione della contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione e, con il secondo motivo d’appello, a dimostrazione dei vizi di difetto di istruttoria e di
motivazione del provvedimento impugnato, tutti erroneamente non ravvisati dal Tar. Tuttavia, come correttamente evidenziato dal primo giudice, “la ragione del diniego, per come emerge chiaramente dal contenuto motivazionale del parere sanitario su cui esso riposa, è rappresentata dall’assenza di un ulteriore requisito richiesto per la concessione dell’onorificenza: quello sub art. 2, co 3, lett b) D.Interm. 23.6.2016”. Tale rilievo del Tar non costituisce un’integrazione della motivazione dell’atto di diniego, non solo perché compete al giudice ricostruire il quadro normativo di riferimento della controversia, ma perché l’intero decreto interministeriale è richiamato dal punto 1 del medesimo atto; perciò non può attribuirsi rilievo, se non nel senso indicato dal Tar, di mero errore redazionale, al richiamo all’art. 4 dello stesso decreto contenuto nell’atto in data 28 dicembre 2018 recante controdeduzioni alle osservazioni presentate dall’interessato a seguito della trasmissione del preavviso di diniego. Ebbene l’art. 2, co. 3, prevede la concessione del distintivo d’onore “quando il decesso, la mutilazione, la ferita, la lesione o l'infermità: a) sono stati riconosciuti dipendenti da causa di servizio; b) sono conseguenza o sono state riportati in attività di servizio nell’espletamento di specifici compiti di istituto che comportano un rischio specifico o generico aggravato, intimamente connesso alla peculiare funzione d’istituto, o, in caso di diversa funzione d’istituto, in attività di supporto in circostanze di emergenza; c) presentano le caratteristiche di cui agli articoli 862, 863 c 864 del regolamento, nonché i requisiti previsti ai successivi articoli 3 e 4.” Considerato che la lesione trauma distorsivo rachide lombo sacrale non aveva comportato l’ascrizione ad alcuna tabella e che le altre due lesioni,
pur ascritte alla Tabella A, non sono state ritenute dal parere del Comando Sanità, cui l’atto di diniego si riferisce, come conseguenza di attività di servizio svolta nell’espletamento di specifici compiti di istituto che comportano un rischio specifico o generico aggravato, intimamente connesso alla peculiare funzione di istituto, il rigetto della richiesta dell’appellante risulta conforme alle prescrizioni del citato art. 2, co.3, poiché non ricorre nella fattispecie quanto ivi stabilito dalla lett. b) dello stesso comma e il riconoscimento della causa di servizio non costituisce sufficiente, seppur necessario, presupposto per la richiesta autorizzazione. La formulazione di tale disposizione non consente di ravvisare un’automatica conseguenza tra il riconoscimento della causa di servizio e la concessione del distintivo d’onore, a differenza dell’automatismo delineato dall’art. 8 dello decreto interministeriale per le ipotesi ivi indicate di riconoscimento dei benefici delle vittime del dovere (considerato “utile” ai fini del distintivo d’onore). Dunque, l’Amministrazione competente è pervenuta all’impugnato diniego sulla scorta del parere tecnico del Comando Sanità e Veterinaria, organo sanitario di vertice di Forza Armata, ai sensi dell’art. 5., co. 2., del citato decreto interministeriale, cui ha legittimamente attribuito un peso dirimente rispetto alle relazioni redatte dai superiori dell’appellante e alla documentazione da questi prodotta. Non avrebbe potuto farsi applicazione nella fattispecie dell’indirizzo di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. III, 26 settembre 2014 n. 4857) invocato dall’appellante fin da primo grado di giudizio, poiché la controversia in esame è sottoposta alla disciplina sopra richiamata, prevista per le Forze ad ordinamento militare, cui non trova applicazione la normativa stabilita per la Polizia di Stato.
Venendo alle censure indirizzate nei confronti dell’atto in data 28 dicembre 2018 recante controdeduzioni alle osservazioni dell’appellante, va rilevato che tale atto: esclusa la patologia per la quale, ai fini della causa di servizio, non era stata disposta alcuna ascrizione a tabella, per le altre due ha rilevato che “date le loro caratteristiche etiopatogenetiche multifattoriali, se possono essere considerate conseguenza di attività di servizio che hanno comportato un rischio specifico o generico aggravato (altrimenti non avrebbero potuto essere riconosciute dipendenti da causa di servizio, poiché tale tipo di rischio ne costituisce conditio sine qua non), non possono invece essere fatte risalire a fatti intimamente connessi “alla peculiare funzione d’istituto”, dato che colpiscono ampi strati di popolazione indipendentemente dalla loro occupazione”. Al
riguardo
si
nota
che
la
pretesa
ammissione
da
parte
dell’Amministrazione riguarda solo il rischio, ma non l’intima connessione con la peculiare funzione di istituto. L’ultimo inciso della suddetta nota, appena riportato, risulta coerente con la formulazione del richiamato parere del Comando Sanità, trasmesso all’interessato in sede di partecipazione procedimentale, laddove, nell’escludere la qualificazione delle lesioni riconosciute dipendenti da causa di servizio ascritta a Tabella come “conseguenza di attività di servizio svolta nell’espletamento di specifici compiti di istituto che comportano un rischio specifico o generico aggravato, intimamente connesso alla peculiare funzione di istituto” ne ha richiamato “le caratteristiche eziopatogenetiche”. Tale linea di coerenza non è interrotta dall’impugnato provvedimento di diniego poiché esso richiama il parere tecnico e le controdeduzioni in data 28 dicembre 2018. Il che rende priva di fondamento la pretesa lettura “quantitativa” della motivazione del medesimo provvedimento di diniego. La formulazione dell’art. 864 d.P.R. n. 90/2010, riferita a “ferite o lesioni
interessanti in modo grave e con esiti permanenti”, trova infatti la disciplina integrativa di riferimento, in forza del rinvio stabilito dal successivo art. 865, nel citato decreto interministeriale, che non prevede un automatismo tra il riconoscimento della causa di servizio e la concessione del distintivo d’onore e postula una valutazione, “espressione della discrezionalità tecnica di cui è depositario l’organo sanitario” (Cons. di Stato, sez. II, 27 aprile 2015, n. 1242). Non può darsi seguito alla tesi dell’appellante circa l’immanenza del rischio specifico e aggravato intimamente connesso ai compiti di istituto ad ogni attività di servizio, poiché da essa deriverebbe un’applicazione generalizzata e automatica dei presupposti di cui all’art. 2, co. 3, lett. b, del citato decreto interministeriale, la cui portata valutativa sarebbe così vanificata, insieme alla natura premiale dell’istituto cui si riferisce. Ciò basta a ritenere infondati i motivi d’appello e le riproposte censure formulate in primo grado, nonché la conseguente domanda risarcitoria. Sicché l’appello deve essere respinto. Avuto riguardo alle circostanze della controversia può disporsi la compensazione delle spese del grado di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese del grado di giudizio compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27
aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2022, con l’intervento dei magistrati: Giancarlo Luttazi, Presidente FF Carla Ciuffetti, Consigliere, Estensore Carmelina Addesso, Consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere Stefano Filippini, Consigliere L'ESTENSORE Carla Ciuffetti
IL PRESIDENTE Giancarlo Luttazi
IL SEGRETARIO In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.