requisiti di idoneità psicofisica per gli atleti paralimpici alla «Sezione Paralimpica Fiamme Azzurre» del Corpo di Polizia penitenziaria e al reimpiego del personale non più idoneo all'attività sportiva paralimpica". Consiglio di Stato 2021-
NUMERO AFFARE 00777/2021
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 20 luglio 2021
NUMERO AFFARE 00777/2021
OGGETTO: Ministero della giustizia. Schema di decreto del Ministro della giustizia recante: "Regolamento di cui all'articolo 43 commi 3 e 4 del decreto legislativo 28 febbraio 2021 n. 36, relativo ai requisiti e alle modalità di accesso nonché ai requisiti di idoneità psicofisica per gli atleti paralimpici alla «Sezione Paralimpica Fiamme Azzurre» del Corpo di Polizia penitenziaria e al reimpiego del personale non più idoneo all'attività sportiva paralimpica". LA SEZIONE
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 000379.U in data 5 luglio 2021con la quale il Ministero della giustizia ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto; Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Ravenna; Premesso: Con nota in data 5 luglio 2021, il Ministero della giustizia ha sottoposto al parere del Consiglio di Stato lo schema di regolamento in oggetto, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. La richiesta è corredata di relazione illustrativa, debitamente sottoscritta dal Ministro, relazione di ATN, dichiarazione di esenzione dall’AIR ai sensi dell’articolo 7, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 169 del 2017, anch’essa sottoscritta dal Ministro e relazione tecnica (peraltro non “bollinata”), nella quale si dichiara che il decreto in esame non è suscettibile di determinare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e che ai relativi adempimenti potrà provvedersi nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Il Ministero riferisce che il decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 36, recante “Attuazione dell'articolo 5 della legge 8 agosto 2019, n. 86, sul riordino e riforma delle disposizioni in materia di enti sportivi professionistici e dilettantistici, nonché di lavoro sportivo”, all'articolo 43, comma 1, ha istituito la sezione paralimpica del Gruppo Sportivo “Fiamme Azzurre” del Corpo di polizia penitenziaria. Lo stesso articolo demanda a un decreto del Ministro della giustizia, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro tre mesi dall'entrata in vigore del decreto legislativo stesso (termine decorso il 2 luglio scorso, giacché il decreto legislativo è entrato in vigore il 2 aprile 2021), la disciplina relativa ai requisiti e alle modalità di accesso alla Sezione paralimpica, nonché ai requisiti di idoneità psicofisica e per il reimpiego per il personale suddetto non più idoneo all'attività sportiva paralimpica. Lo schema in esame è volto dunque a dare attuazione a tale disposizione. Esso si compone di 5 articoli e un allegato. L'articolo 1 disciplina l’accesso alla Sezione Paralimpica, stabilendo che esso è riservato, nel limite dell'organico stabilito per legge, ad atleti paralimpici con disabilità fisiche e/o sensoriali con particolari requisiti sportivi e che i vincitori del concorso (su ciò v. infra le osservazioni di drafting) sono nominati agenti di polizia penitenziaria. L'articolo 2 prevede che l'assunzione degli atleti debba avvenire mediante pubblico concorso per titoli, indica i requisiti di ammissione, le cause di inidoneità, i limiti di età, il contenuto e la procedura di approvazione del bando, la composizione e le modalità di nomina della commissione giudicatrice.
L'articolo 3 disciplina la valutazione dei titoli, facendo fra l’altro rinvio alla tabella A allegata per l’indicazione dei titoli ammessi a valutazione e dei criteri di massima per le valutazioni degli stessi. L'articolo 4 disciplina la “dismissione” degli atleti paralimpici dalla Sezione e il loro reimpiego in attività amministrative di supporto e direttamente connesse ai servizi d'istituto ovvero, nell'ipotesi in cui la disabilità sia tale da escludere tale reimpiego, in altri impieghi presso l’Amministrazione penitenziaria o altre amministrazioni. L'articolo 5 reca una norma di chiusura, di rinvio ad altri regolamenti. Considerato: Come ricordato, lo schema di regolamento ministeriale in esame trova il suo fondamento nell’articolo 43 del decreto legislativo n. 36 del 2021, che ha demandato a un decreto del Ministro della giustizia, da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, la disciplina di: - requisiti e modalità del pubblico concorso per titoli per il reclutamento nella istituenda “Sezione Paralimpica Fiamme Azzurre” di atleti tesserati nel Comitato Italiano Paralimpico; -i requisiti di idoneità psicofisica, differenti da quelli previsti per gli altri ruoli della Polizia Penitenziaria; - il reimpiego nei ruoli del Corpo della Polizia penitenziaria per il personale non più idoneo all’attività sportiva paralimpica, nei limiti dei posti vacanti delle dotazioni organiche e nell’ambito delle facoltà assunzionali disponibili a legislazione vigente. Preliminarmente, la Sezione deve rilevare che la su richiamata norma fondativa del potere regolamentare che viene esercitato mercé lo schema in esame si colloca, nel menzionato decreto legislativo n. 36 del 2001, in
apertura di un apposito Titolo (il VI), dedicato a: “Disposizioni in materia di pari opportunità per le persone con disabilità nell'accesso ai gruppi sportivi militari e dei corpi civili dello stato”, a sua volta suddiviso in un Capo I (“Gruppi sportivi dei corpi civili dello stato”) e un Capo II (“Gruppi sportivi militari”). Vi è poi un Capo III (“Disposizioni in materia di assunzioni nella pubblica amministrazione”), che consta di un solo articolo. Nel Capo I figurano, oltre all’articolo 43 - istitutivo come detto della Sezione Paralimpica nell’ambito del Corpo della Polizia penitenziaria l’articolo 44, dedicato al reclutamento di atleti paralimpici da parte dei gruppi sportivi della Polizia di Stato e l’articolo 45, relativo al reclutamento di atleti paralimpici nelle componenti sportive del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. I tre predetti articoli presentano un impianto sostanzialmente analogo, prevedendo in particolare l’adozione di specifici regolamenti ministeriali. Vi è infine l’articolo 46, concernente le spese di funzionamento. Il Capo II consta di tre articoli: i primi due, a loro volta di impianto fra loro analogo, sono dedicati rispettivamente al “Tesseramento degli atleti con disabilità fisiche e sensoriali con il Gruppo Sportivo Paralimpico del Ministero della difesa” (articolo 47) e al “Tesseramento degli atleti con disabilità fisiche e sensoriali con la «Sezione Paralimpica Fiamme Gialle»” (articolo 48), prevedendo l’adozione di apposite norme attuative. L’articolo 49, che chiude il Capo, disciplina le spese di funzionamento. Da quanto esposto discende che allo schema qui in esame altri seguiranno, volti – con atti di diversa natura e nelle peculiarità proprie delle singole Amministrazioni civili e militari – ad analoghe finalità e indirizzati a una medesima platea di atleti paralimpici.
La Sezione, pertanto, segnala la necessità che la Presidenza del Consiglio – e per essa il DAGL – svolga una doverosa opera di coordinamento fra i testi che verranno predisposti dalle singole Amministrazioni, onde almeno prevenire disparità che non risultino giustificate. Nella medesima prospettiva, la Sezione osserva che, dalle relazioni allegate allo schema in esame, non emerge che il Dipartimento per lo sport della Presidenza del Consiglio abbia partecipato, o comunque sia stato consultato, nell’iter formativo dello schema stesso. La Sezione ritiene quindi necessario che, alla luce delle competenze istituzionalmente spettanti a tale Dipartimento, questo venga consultato anche per le vie brevi prima dell’adozione dello schema in esame e che comunque sia interpellato ai fini della predisposizione delle successive normative in materia di atleti paralimpici. Per quanto attiene al merito dello schema in esame, la Sezione osserva quanto segue. L’articolo 2, comma 1, primo periodo, fa rinvio, per i requisiti di ammissione al concorso, a varie disposizioni del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, recante “Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'articolo 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395”. Pare improprio il rinvio all’articolo 5, comma 1, lettera d) (che richiede il possesso del diploma d'istruzione secondaria superiore), giacché subito dopo il periodo in questione fa altresì rinvio al comma 1-bis del medesimo articolo (ai sensi del quale: “In deroga a quanto previsto dal comma 1, lettera d), il titolo di studio richiesto per l'accesso ai gruppi sportivi del Corpo di polizia penitenziaria Fiamme azzurre e Astrea è sufficiente il possesso del diploma di istruzione secondaria di primo grado”). Pertanto, onde evitare ogni incertezza interpretativa, il rinvio alla suddetta lettera d) andrebbe espunto.
Sull’articolo 2, comma 4: - la Sezione prende atto che il concorso è indetto con decreto del direttore generale del personale e delle risorse. Invece nel decreto del Presidente della Repubblica n. 132 del 2002, recante il regolamento per l’assunzione degli atleti normodotati, il relativo decreto è adottato dal capo del DAP. La relazione illustrativa non offre elementi circa le motivazioni di tale difformità. Analoga osservazione riguarda, all’articolo 2, comma 8, il decreto di nomina della commissione giudicatrice; - il concorso è indetto a seguito di proposta di assunzione formulata dal Responsabile del gruppo sportivo "Fiamme Azzurre" che specifica le discipline sportive, le relative specialità nonché i requisiti di idoneità e le esenzioni ammesse per le diverse categorie di disabilità. Non appare chiaro – né la relazione fornisce elementi al riguardo - il riferimento ai requisiti di idoneità e alle esenzioni ammesse; pare quindi opportuno che la proposta del Responsabile si limiti a specificare quanto deve essere indicato nel bando, e cioè la disciplina, la specialità e la categoria di disabilità. Circa l’articolo 2, comma 6, la commissione esaminatrice è composta di un numero pari di componenti (quattro), mentre la corrispondente commissione di cui all’articolo 2, comma 5, del richiamato decreto del Presidente della Repubblica n. 132 del 2002 è di cinque membri. Appare quindi opportuno che – per esigenze di funzionalità – anche questa commissione sia composta di un numero dispari di membri che, considerata la particolarissima fattispecie, potrebbero essere anche tre. L’articolo 3, comma 1, prevede la valutazione dei titoli sportivi conseguiti nel biennio precedente la data di pubblicazione del bando, mentre nel decreto del Presidente della Repubblica n. 132 del 2002 si considerano invece solo quelli conseguiti nell’anno precedente. Se la diversa disciplina
può intuitivamente giustificarsi per un favor nei confronti degli atleti paralimpici, tuttavia la relazione illustrativa non offre elementi sul punto. L’articolo 4 disciplina la “dismissione” (su tale locuzione v. infra), degli atleti dalla sezione paralimpica e il loro reimpiego nell’Amministrazione. Premesso che l’intero articolo appare ispirato a un opportuno favor nei confronti di tali atleti, in tale condivisibile prospettiva appare da modificare il comma 2, laddove configura come semplice facoltà dell’Amministrazione (“Gli atleti paralimpici dismessi potranno essere, [….] impiegati in attività amministrative di supporto”) l’impiego in attività amministrative degli atleti che hanno lasciato la Sezione, ai sensi dell’articolo 5, comma 3, della legge 15 dicembre 1990, n. 395, “Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria”. Appare preferibile statuire
invece
un
vero
e
proprio
obbligo
in
tal
senso
per
l’Amministrazione, attraverso l’uso del verbo all’indicativo presente (“sono impiegati”). D’altra parte, qualora la disabilità fosse talmente grave da risultare ostativa all’impiego dell’ex atleta nelle attività predette, soccorrerebbe comunque la opportuna previsione del comma 3, che – in subordine a quanto previsto dal comma 2 - fa rinvio all’articolo 75 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, “Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'articolo 14, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395”, nel quale si disciplinano le fattispecie di utilizzazione,
nell’Amministrazione
penitenziaria
o
in
altre
Amministrazioni dello Stato, di personale invalido del Corpo di polizia penitenziaria. Al riguardo, la Sezione ritiene altresì opportuno pronunciarsi su un possibile dubbio interpretativo, anche nella prospettiva dell’adozione dei successivi regolamenti in materia. La norma primaria attributiva del potere regolamentare (il più volte citato articolo 43 del decreto legislativo
n. 36 del 2021) prevede “il reimpiego nei ruoli del Corpo della Polizia penitenziaria per il personale non più idoneo all’attività sportiva paralimpica”. Se si intendesse tale norma come lex specialis, rispetto alla norma generale del sopra citato decreto legislativo n. 443 del 1992 (che prevede la possibilità di reimpiego degli invalidi non solo entro il Corpo, ma anche in altri ruoli dell’Amministrazione penitenziaria o di altre Amministrazioni dello Stato), dovrebbe inferirsene che gli ex atleti paralimpici penitenziaria
–
diversamente divenuti
dagli
invalidi
-
altri
appartenenti
potrebbero
essere
alla
Polizia
reimpiegati
esclusivamente all’interno del Corpo, con esclusione di impiego presso altri comparti dell’Amministrazione penitenziaria o altre Amministrazioni. Poiché tale conclusione appare logicamente incongrua, la Sezione ritiene che l’articolo 36 predetto vada interpretato in connessione logica con il principio generale di cui al citato articolo 75 del decreto legislativo n. 443 del 1992, che mantiene non circoscritta la sua portata. L’articolo 5 fa rinvio, con la clausola “in quanto compatibili”, alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, “Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi”, e dell’articolo 84 del decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1999, n. 82, “Regolamento di servizio del Corpo di polizia penitenziaria”. Tale articolo concerne gli atleti dei gruppi sportivi a livello nazionale del Corpo di Polizia penitenziaria. Al riguardo, occorre tenere conto che lo schema in esame si configura quale regolamento ministeriale, come tale fonte subordinata non solo alle fonti primarie ma anche ai regolamenti governativi, quali i due decreti del Presidente della Repubblica sopra richiamati (cui può aggiungersi il già
citato decreto del Presidente della Repubblica n. 132 del 2002, “Regolamento recante modalità per l'assunzione di atleti nei gruppi sportivi del Corpo di polizia penitenziaria”). Lo schema in esame non può quindi derogare a tali fonti, se non nella misura in cui le sue disposizioni traggono legittimazione da – e danno attuazione a – la fonte primaria attributiva del potere regolamentare al Ministro della giustizia (il più volte citato articolo 43 del decreto legislativo n. 36 del 2021). Ne consegue che lo schema in esame si configura quale lex specialis rispetto alle suddette fonti e che le sue norme sono di stretta interpretazione. Ciò, per concludere, si pone in dubbio la opportunità della clausola “in quanto compatibili”, che potrebbe essere erroneamente intesa quale clausola di supremazia dello schema in esame rispetto ai regolamenti menzionati. Osservazioni di drafting Articolo1, comma 1: poiché al comma 2 si menziona il concorso, peraltro prima mai richiamato, e volendo mantenere tale collocazione del comma 2, si suggerisce di inserire al comma 1, prima della parola: “è”, le seguenti: “avviene mediante il pubblico concorso per titoli, di cui all’articolo 43, comma 3, del decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 36. Tale accesso”. Conseguentemente all’art. 2, comma 1, primo periodo, le parole: “L'assunzione degli atleti avviene mediante pubblico concorso per titoli al quale” vanno sostituite dalle seguenti: “Al concorso di cui all’articolo 1” Articolo 1, comma 1: non appare opportuna la locuzione “e/o”, in quanto ambigua, apparendo preferibile la semplice “o”. Analoga considerazione vale per l’articolo 2, comma 1, secondo periodo. Articolo 2, comma 1. Il secondo periodo fa un richiamo all’articolo 123 del già menzionato decreto legislativo n. 443 del 1992, nel quale sono indicate le cause di non idoneità per l’ammissione ai concorsi. Al riguardo, il fine
della disposizione in esame è sufficientemente chiaro, nel senso che dovrebbero applicarsi le cause di inidoneità previste da tale articolo 123 (quali, ad esempio, l’alcolismo e le tossicodipendenze), ad eccezione delle “patologie invalidanti e/o ad esse connesse ovvero conseguenti per le quali il candidato ha ottenuto la classificazione funzionale specificata nel comma 3 del presente articolo”. Tuttavia la formulazione non appare del tutto perspicua e si suggerisce pertanto una modifica, che potrebbe essere del seguente tenore: “Si applica altresì l’articolo 123 del predetto decreto legislativo n. 443 del 1992 sulle cause di non idoneità, fatta eccezione per le patologie invalidanti o ad esse connesse ovvero conseguenti per le quali il candidato ha ottenuto la classificazione funzionale specificata nel comma 3 del presente articolo”. Articolo 2, comma 3: l’espressione “con chiarezza” appare superflua. Articolo 2, comma 4, secondo periodo: riformulare come segue: “Il bando indica altresì:”. Articolo 3 comma 1. Riformulare come segue: “Sono valutati i titoli sportivi conseguiti nel biennio precedente la data di pubblicazione del bando”. Articolo 4. Le locuzioni “Dismissione”, “dismessi”, riferite agli atleti paralimpici (ancorché sussista uno specifico precedente normativo: decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 2002, n. 316, “Regolamento concernente la disciplina per il reclutamento e la dismissione dall’attività agonistica dei militari atleti della Guardia di finanza”) appaiono scarsamente rispettose della dignità personale di tali atleti, giacché correntemente tali locuzioni risultano impiegate dalla normativa vigente nei più diversi ambiti – e specialmente negli ordinamenti militari – per l’alienazione dei beni materiali (quali veicoli, ecc.) obsoleti e non più utili
per le Amministrazioni. Si suggerisce pertanto l’uso di diversa locuzione, quale “Cessazione dall’appartenenza alla Sezione paralimpica” o simili. Articolo 4, comma 3: non “comma precedente”, ma “comma 2”. Come regola generale, i verbi vanno coniugati al presente e non al futuro (articolo 4, comma 2; articolo 4, comma 3). Altresì, per esprimere il precetto normativo, non si utilizzano i verbi servili, ma i verbi all’indicativo presente (articolo. 2, comma 3: non “deve indicare”, ma “indica”; articolo 2, comma 4; articolo 4, comma 3). P.Q.M. Nei termini suesposti è il parere della Sezione. Ai sensi dell’articolo 58 del r.d. n. 444 del 1942 la Sezione stabilisce di trasmettere il presente parere al Presidente del Consiglio dei Ministri e per esso al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) per le valutazioni di competenza. L'ESTENSORE Daniele Ravenna
IL PRESIDENTE Luigi Carbone
IL SEGRETARIO Cinzia Giglio, Cesare Scimia