Corte dei Conti 2021- impugnato i decreti, nelle parti in cui il Capo del C.F.S. ha
assegnato le ricorrenti, già dipendenti del Corpo Forestale dello Stato, al Ministero delle politiche agricole. Pubblicato il 12/07/2021
N. 08283/2021 REG.PROV.COLL. N. 00245/2017 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 245 del 2017, proposto da .................. e .................. con domicilio digitale presso gli indirizzi di posta elettronica certificata, come risultanti dai registri di giustizia, degli avv.ti .................. e .................. che le rappresentano e difendono nel presente giudizio contro - MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, in persona del Ministro p.t., in proprio e quale successore del CORPO FORESTALE DELLO STATO, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio; - COMANDO GENERALE DELL’ARMA DEI CARABINIERI, in persona del Comandante Generale p.t., in proprio e quale successore del CORPO
FORESTALE DELLO STATO, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio; per l'annullamento dei seguenti atti: - decreti n. 81261 e 81262 del 31/10/16 nelle parti in cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha assegnato le ricorrenti, già dipendenti del Corpo Forestale dello Stato, al Ministero delle politiche agricole; - nota prot. 63009 del 13/09/16 con cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha dettato le modalità attuative dell’art. 12 comma 2 d. lgs. n. 177/16 ed ha comunicato l’avvio dei procedimenti finalizzati all’individuazione del personale da assegnare alle amministrazioni ivi indicate; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti ed amministrazioni in epigrafe indicati; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2021 il dott. Michelangelo Francavilla; Considerato che la pubblica udienza si è svolta, ai sensi degli artt. 25 d. l. n. 137/2020 e 4 d. l. n. 28/2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams” come previsto dalla circolare n. 6305 del 13/03/2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con ricorso notificato il 07/01/17 e depositato il 16/01/17 .................. e .................. hanno impugnato i decreti n. 81261 e 81262 del 31/10/16, nelle
parti in cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha assegnato le ricorrenti, già dipendenti del Corpo Forestale dello Stato, al Ministero delle politiche agricole, e la nota prot. 63009 del 13/09/16, con cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha dettato le modalità attuative dell’art. 12 comma 2 d. lgs. n. 177/16 ed ha comunicato l’avvio dei procedimenti finalizzati all’individuazione del personale da assegnare alle amministrazioni ivi indicate. Il Ministero delle politiche agricole e forestali ed il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, costituitisi in giudizio (anche come successori del Corpo Forestale dello Stato) con comparsa depositata il 28/05/21, hanno chiesto il rigetto del ricorso. Alla pubblica udienza del giorno 08/06/21 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO In via pregiudiziale il Tribunale ritiene necessario valutare l’istanza, depositata il 14/04/21, con cui le ricorrenti, dopo avere premesso di avere presentato il 19/07/19, senza ricevere riscontro alcuno, domanda di accesso volta ad estrarre copia di tutti gli atti relativi al procedimento istruttorio espletato per la valutazione della loro professionalità, sulla base della quale è stata disposta l’assegnazione presso il Ministero delle politiche agricole, hanno chiesto al Tribunale, ai sensi dell’art. 116 comma 2 c.p.a., di ordinare al Ministero stesso l’ostensione degli atti intimati. L’istanza ex art. 116 comma 2 c.p.a. deve essere respinta in quanto: - qualora valutata come richiesta istruttoria, la stessa avrebbe valenza meramente esplorativa in quanto concernente circostanze non rilevanti ai fini della decisione essendo finalizzata a supportare una censura prospettata in via generica;
- nell’ipotesi in cui la stessa dovesse essere intesa come istanza di accesso documentale ex art. 22 l. n. 241/90 presentata in corso di causa (il rimedio ex art. 116 c.p.a. non ha un inquadramento univoco nella giurisprudenza: per la natura autonoma dell’azione si esprime TAR Veneto n. 894/19; nel senso, invece, della valenza istruttoria dell’istanza si veda TAR Pescara n. 23/19), essa sarebbe inammissibile in quanto mera reiterazione di istanza precedentemente respinta con diniego tacito non impugnato senza che la stessa sia caratterizzata da una diversa prospettazione dell’interesse o dall’indicazione di fatti ulteriori, sopravvenuti o meno (Adunanza Plenaria n. 6/06). Nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto. .................. e .................. impugnano i decreti n. 81261 e 81262 del 31/10/16, nelle parti in cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha assegnato le ricorrenti, già dipendenti del Corpo Forestale dello Stato, al Ministero delle politiche agricole, e la nota prot. 63009 del 13/09/16, con cui il Capo del Corpo Forestale dello Stato ha dettato le modalità attuative dell’art. 12 comma 2 d. lgs. n.
177/16
ed
ha
comunicato
l’avvio
dei
procedimenti
finalizzati
all’individuazione del personale da assegnare alle amministrazioni ivi indicate. Con la prima censura le ricorrenti prospettano la violazione e falsa applicazione degli artt. artt. 2, 4 35 e 97 Cost., 23 della dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, 15 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, 1, 3 e 7 l. n. 241/90, 8 l. n. 124/15 e 7 e 12 e ss. d. lgs. n. 177/16 nonché violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, illegittimità derivata ed eccesso di potere sotto vari profili in quanto l’inquadramento delle ricorrenti nel Ministero delle politiche agricole e la conseguente uscita dal c.d. “comparto sicurezza” sarebbero illogiche ed irragionevoli e si porrebbero in contrasto con la scelta effettuata dalle interessate al momento dell’assunzione, non sarebbero coerenti con la
professionalità pregressa e comporterebbero una serie di conseguenze negative anche sotto i profili retributivo e pensionistico. Il motivo è infondato. Il decreto legislativo n. 177/16, emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 8 l. n. 124/15, stabilisce che: - “il Corpo forestale dello Stato e' assorbito nell'Arma dei carabinieri, la quale esercita le funzioni gia' svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando quanto disposto dall'articolo 2, comma 1, e ad eccezione delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell'articolo 9, nonche' delle funzioni attribuite alla Polizia di Stato e al Corpo della guardia di finanza ai sensi dell'articolo 10 e delle attivita' cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, ai sensi dell'articolo 11” (articolo 7); - “in conseguenza delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8, 9 e 10 [attributive delle competenze del Corpo Forestale dello Stato ad altre amministrazioni] le dotazioni organiche dell'Arma dei carabinieri, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, della Polizia di Stato e del Corpo della guardia di finanza, rideterminate ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge, sono incrementate delle unita' corrispondenti al numero complessivo, per ruolo di appartenenza, di cui alla tabella A allegata al presente decreto. Un contingente, indicato nella stessa tabella, e' assegnato, con corrispondente incremento della dotazione organica, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali per le esigenze connesse allo svolgimento delle attivita' di cui all'articolo 11, sulla base dei criteri di cui al comma 2. 2. Il Capo del Corpo forestale dello Stato, con propri provvedimenti adottati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto e pubblicati sul Bollettino ufficiale del medesimo Corpo, individua, per ruolo di
appartenenza,
sulla
base
dello
stato
matricolare
e
della
ulteriore
documentazione attestante il servizio prestato, l'Amministrazione, tra quelle indicate al comma 1, presso la quale ciascuna unita' di personale e' assegnata: a) tenendo conto dell'impiego, alla data di entrata in vigore del presente decreto, nelle unita' dedicate all'assolvimento delle funzioni trasferite a ciascuna delle medesime Amministrazioni, e in particolare: …5)
per le attivita' a cui provvede il Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali ai sensi dell'articolo 11: servizio centrale certificazione CITES; unita' organizzative dirigenziali per i rapporti internazionali e raccordo nazionale e per i rapporti con le regioni e attivita' di monitoraggio, di cui al decreto ministeriale del 12 gennaio 2005; b) tenendo altresi' conto dei seguenti criteri:… 4) per le esigenze connesse allo svolgimento delle attivita' a cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ai sensi dell'articolo 11, l'impiego presso unita' amministrative, contabili e logistiche dell'Ispettorato generale del Corpo forestale dello Stato” (articolo 12). Dall’esame
del
decreto
n.
81261
del
31/10/16
emerge
che
la
ricorrente .................., già appartenente al ruolo dei revisori del Corpo, è stata assegnata al Ministero delle politiche agricole in base al “criterio indicato all’articolo 12, comma 2, lettera b) punto 4” in quanto, al momento dell’entrata in vigore del d. lgs. n. 177/16, era impiegata nelle unità amministrative, contabili e logistiche dell’Ispettorato generale del Corpo forestale dello Stato. Dal decreto n. 81262 del 31/10/16 risulta, poi, che .................. è stata destinata al Ministero delle politiche agricole in applicazione del criterio di cui all’art. 12, comma 2, lettera a), punto 5 d. lgs. n. 177/16 concernente l’“impiego nelle unità dedicate <servizio centrale certificazione CITES> e <unità organizzative dirigenziali per i rapporti internazionali e raccordo nazionale e per i rapporti
con le regioni e attività di monitoraggio, di cui al decreto ministeriale del 12 gennaio 2005>”. L’assegnazione delle ricorrenti, pertanto, è avvenuta in corretta attuazione dei parametri legislativi previsti dall’art. 12 d. lgs. n. 77/16. Per altro, il peggioramento delle condizioni retributive e pensionistiche è dalle ricorrenti dedotto solo in via generica senza alcun riferimento a profili specifici in cui si concretizzerebbe tale pregiudizio. Quanto all’insussistenza di profili d’illegittimità costituzionale della disciplina in esame va richiamata la sentenza n. 170/19 con cui la Corte Costituzionale, in riferimento alla normativa applicabile alla presente fattispecie, ha evidenziato che: - “la struttura complessiva del riordino effettuata dal decreto legislativo in esame realizza un bilanciamento non implausibile tra l'esigenza di rendere più efficiente la tutela ambientale, quella di salvaguardare le posizioni lavorative del personale proveniente dal disciolto Corpo forestale e quella di migliorare l'utilizzazione delle risorse economiche disponibili. Bilanciamento che - come detto - dovrà trovare coerente attuazione, garantendo l'ottimale prestazione dei servizi inerenti alla tutela ambientale e l'impiego, nel nuovo ambito operativo, del personale proveniente dal precedente assetto amministrativo”; -“non può essere configurato un diritto fondamentale incomprimibile al mantenimento del posto di lavoro. È stato al riguardo affermato che «la disciplina dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato [deve essere circondata] di doverose garanzie [...] e di opportuni temperamenti [quando] si renda necessario far luogo a licenziamenti» (sentenza n. 45 del 1965). Licenziamenti che tuttavia non sono previsti dalla riforma in esame, la quale appare conforme all'orientamento di questa Corte secondo cui il diritto al lavoro si contempera con la facoltà di regolarne l'esercizio «mediante l'adozione di opportune cautele
che valgano a tutelare altri interessi ed altre esigenze sociali» (sentenza n. 194 del 1976)”. Con la seconda censura le ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione degli artt. artt. 97 Cost., 1, 3 e 7 l. n. 241/90, 8 l. n. 124/15 e 7 e 12 e ss. d. lgs. n. 177/16 nonché illegittimità derivata ed eccesso di potere sotto vari profili evidenziando, in particolare, che: - il Capo del Corpo forestale dello Stato avrebbe concesso termini perentori troppo esigui per la partecipazione al procedimento; - l’accesso ai fascicoli personali da parte degli interessati sarebbe avvenuto solo presso la sede di Roma; - i fascicoli personali dei dipendenti sarebbero stati incompleti e non aggiornati. In sostanza, gli interessati non sarebbero stati messi nella condizione di partecipare
effettivamente
al
procedimento
il
che
avrebbe
impedito
all’amministrazione di avere compiuta evidenza delle singole professionalità al fine della loro allocazione in modo coerente ed efficiente; inoltre, non sarebbero state esplicitate le modalità in concreto seguite per effettuare la disamina delle posizioni degli interessati le cui aspirazioni non sarebbero state valutate con conseguente difetto d’istruttoria. Non sarebbe, poi, noto il fondamento del potere esercitato dal Capo del Corpo forestale dello Stato. Il motivo è inammissibile ed infondato. Le ricorrenti, infatti, prospettano una censura del tutto generica lamentando presunte illegittimità procedimentali ma non deducono con la necessaria specificità se e in che modo tali illegittimità si siano in concreto riverberate sulle loro specifiche posizioni. In particolare, le esponenti non evidenziano quali siano stati i diritti partecipativi che non avrebbero potuto esercitare né perché i provvedimenti di assegnazione delle stesse non terrebbero conto delle loro professionalità.
A riprova della genericità della censura sta il riferimento della stessa (pagg. 1920) al ruolo di un non meglio precisato “ricorrente” che “è oggi chiamato a dirigere una squadra in eventuali operazioni antincendio sebbene nel corso della propria vita professionale egli non abbia acquisito alcuna specifica esperienza, né alcuna specifica competenza in materia ad eccezione di una presunta abilitazione, conseguita all’esito di un corso di ben più ampio respiro e finalizzato all’acquisizione del grado di vice sovrintendente della Forestale”; trattasi di un presumibile refuso riferibile ad altro gravame che, però, conferma la non pertinenza della censura rispetto alle specifiche posizioni delle ricorrenti. In realtà, proprio il rispetto dei criteri legali di assegnazione previsti dall’art. 12 d. lgs. n. 177/16, di cui si è dato atto in riferimento alla precedente doglianza, palesa l’insussistenza del prospettato difetto d’istruttoria. Quanto al potere esercitato dal Capo del Corpo forestale dello Stato, esso trova espresso fondamento nell’art. 12 comma 2 d. lgs. n. 177/16 il quale, nell’attribuire a tale figura la competenza all’adozione dei provvedimenti di assegnazione del personale alle amministrazioni di destinazione, ovviamente riconosce allo stesso anche l’individuazione dell’iter procedimentale funzionale all’emanazione dei predetti atti. Con la terza censura le ricorrenti deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. artt. 97 Cost., 1, 3 e 7 l. n. 241/90, 8 l. n. 124/15 e 7 e 12 e ss. d. lgs. n. 177/16, dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, nonché illegittimità derivata ed eccesso di potere sotto vari profili in quanto la motivazione dei provvedimenti impugnati non indicherebbe le concrete valutazioni effettuate dall’amministrazione per l’assegnazione delle sedi di destinazione. Il motivo è infondato. Come evidenziato in riferimento alla prima doglianza, nei gravati decreti il Capo del Corpo forestale dello Stato ha specificamente indicato i criteri seguiti
per l’assegnazione delle ricorrenti al Ministero delle politiche agricole ed ivi individuati nei parametri previsti dall’art. 12 comma 2 lettera b) punto 4 e lettera a) punto 5) d. lgs. n. 177/16 la cui legittimità non è, nel merito, contestata dalle esponenti. Con la successiva parte del gravame, rubricata sub B (pagg. 25-31), la ricorrente prospetta l’illegittimità costituzionale della normativa applicabile alla fattispecie per violazione degli articoli: a) 11 e 117 Cost. in riferimento all’art. 4 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo in relazione al trasferimento forzoso delle ricorrenti nei ruoli del personale del Ministero delle politiche agricole, con la fuoriuscita dal comparto sicurezza e con l’attribuzione di mansioni diverse rispetto a quelle prevalentemente svolte nell’arco di tutta la loro precedente carriera e con la conseguente difficoltà di inserimento; b) 76 Cost. perché la legge delega non consentirebbe il trasferimento delle funzioni del Corpo forestale dello Stato al Ministero delle politiche agricole ma solo ad altra Forza di polizia; c) 2, 3, 52 e 76 Cost. in quanto la nuova disciplina del rapporto di lavoro sarebbe retroattiva e peggiorativa rispetto a quella precedente; d) 3 e 37 Cost. perché sarebbe violato il principio di parità retributiva a parità di lavoro. In particolare, si assisterebbe ad un’irragionevole discriminazione tra coloro che sono chiamati a svolgere le loro funzioni presso enti facenti parte del “comparto sicurezza” e i dipendenti destinati al Ministero delle politiche agricole. Le questioni di legittimità costituzionale sono infondate o manifestamente infondate in quanto: a) con la sentenza n. 170/19 la Corte Costituzionale ha ritenuto che, “sotto il profilo delle garanzie riservate al personale del Corpo forestale, la delega è notevolmente articolata, sia con riguardo al transito nella nuova Forza di
polizia, sia con riguardo alle possibili alternative e al trattamento economico e giuridico. Pertanto, non risulta né generica, né lesiva delle situazioni soggettive dei funzionari forestali”. Sempre secondo la Corte, poi, “non può essere configurato un diritto fondamentale incomprimibile al mantenimento del posto di lavoro” e “il diritto al lavoro si contempera con la facoltà di regolarne l'esercizio «mediante l'adozione di opportune cautele che valgano a tutelare altri interessi ed altre esigenze sociali”. Sul punto va, poi, richiamato quanto dalla Corte evidenziato in ordine alla “correttezza del bilanciamento tra interessi antagonisti che il legislatore delegato si è trovato a esprimere nell'ambito della concreta attuazione della riforma” e alla considerazione, esplicitata con riferimento al più impattante passaggio dallo status civile a quello di militare, per cui “il mutamento di status, come rilevato dal Consiglio di Stato nel parere sullo schema di decreto legislativo (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 12 maggio 2016, n. 1183/2016), è espressione di una nuova concezione organizzativa in cui sono le competenze - e non lo status - a dare la misura della professionalità”; b) in riferimento alla prospettata violazione dell’art. 76 Cost., la Corte ha evidenziato che, “in presenza di una delega di riassetto così incisiva e non di mero riordino, non può essere precluso al legislatore di attribuire a quello delegato una scelta tra più opzioni possibili lasciando aperta, nell'ambito di criteri volti a rendere efficienti le funzioni oggetto di trasferimento, «una pluralità di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità del Governo nell'attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l'art. 76 Cost.»”. Va, per altro, rilevato che l’art. 8 comma 1 l. n. 124/15 qualifica come “eventuale” il trasferimento del personale del Corpo forestale dello Stato ad altra Forza di polizia e, comunque, ammette esplicitamente il transito del personale del Corpo anche verso altre amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 d. lgs. n. 15/01. Ne consegue che il trasferimento del
personale presso il Ministero delle politiche agricole, anche perché coerente con il trasferimento alla predetta amministrazione di parte delle funzioni del Corpo forestale, rientra nelle possibilità espressamente preiste dalla legge delega; c) la questione dell’irretroattività e del peggioramento delle condizioni economiche del rapporto di lavoro è irrilevante e, comunque, manifestamente infondata sotto più profili in quanto le ricorrenti non specificano in relazione a quali aspetti il loro trattamento retributivo e pensionistico sia peggiorato. In ogni caso, nella fattispecie non sussiste un problema di retroattività perché viene in rilievo la modifica, per il futuro, di un rapporto giuridico ad efficacia continuata. Va, inoltre, richiamato quanto evidenziato dalla citata sentenza della Corte Costituzionale in ordine alla necessità di contemperare il diritto del dipendente al mantenimento del posto con gli altri interessi di rilevanza costituzionale esistenti nella fattispecie; d) la prospettata ingiustificata disparità di retribuzione, a parità di funzioni, tra dipendenti assegnati al “comparto sicurezza” e gli altri concretizza una questione di legittimità costituzionale non rilevante in quanto si fonda su un assunto indimostrato per cui le mansioni espletate dalle ricorrenti presso il Ministero delle politiche agricole sarebbero uguali a quelle degli altri colleghi destinati agli altri enti e sarebbero retribuite in modo deteriore. Per questi motivi il ricorso è infondato e deve essere respinto. La novità delle questioni giuridiche oggetto di causa, riguardata in riferimento alla data di proposizione del gravame, giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definendo il giudizio, così provvede: 1) respinge il ricorso;
2) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza secondo quanto disposto dall’art. 25 comma 2 d. l. n. 137/2020, con l'intervento dei magistrati: Pietro Morabito, Presidente Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore Roberta Cicchese, Consigliere L'ESTENSORE Michelangelo Francavilla
IL PRESIDENTE Pietro Morabito
IL SEGRETARIO