Виборча реформа для всіх by Agency for Legislative Initiatives NGO

ЗМІСТ 1. Кодифікація виборчого законодавства................................................................................3 2. Виборчі системи для загальнодержавних та місцевих виборів .................................... 11 3. Виборчі комісії. Статус членів виборчих комісій ............................................................. 28 4. Списки виборців ................................................................................................................... 37 5. Фінансування виборчих кампаній..................................................................................... 44 6. Висування і реєстрації і реєстрація кандидатів ............................................................... 53 7. Передвиборна агітація ........................................................................................................ 62 8. Спостереження за виборами ............................................................................................. 72 9. Організація і проведення голосування, підрахунок голосів та встановлення результатів виборів .............................................................................................................. 80 10. Оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами. Відповідальність за порушення виборчого законодавства ........................................... 90

1 A5_zmensheno_100.indd 1

07.11.2011 14:09:39

ВСТУП Процес трансформації виборчого законодавства в Україні має довгу і непросту історію. Протягом 20 років існування незалежної України майже під кожну виборчу кампанію законодавці приймали нові виборчі правила. Їхня якість була різною, але об’єднувало їх одне – основним мотивом прийняття нового виборчого законодавства ставала тимчасова політична кон’юнктура. Разом з тим, експертне середовище постійно виробляло рекомендації для вдосконалення виборчого законодавства з урахуванням вітчизняного досвіду та міжнародних стандартів. Деякі з цих рекомендацій лягали в основу законодавчих ініціатив. Вершиною такої консолідованої експертної роботи стала підготовка проекту Виборчого кодексу, який готувався із залученням експертів у сфері виборчого та медійного права, пройшов публічне обговорення та експертизу Венеціанської комісії. Однак подальша доля цих ініціатив ставала заручником політичної доцільності. Проведення у 2012 році чергових виборів народних депутатів України та підготовка відповідного законодавства вкотре актуалізувало тему виборчої реформи в нашій державі. Усвідомлюючи, що виборче законодавство – занадто серйозна справа, щоб нею займалися виключно політики, представники українського громадянського суспільства розпочали процес широкого та відкритого громадського обговорення питань удосконалення виборчого законодавства. Був створений Громадський консорціум виборчих ініціатив, до якого увійшли провідні організації: Комітет виборців України, Громадянська мережа ОПОРА, Український незалежний центр політичних досліджень та Лабораторія законодавчих ініціатив. Експерти Консорціуму підготували цю публікацію, сподіваючись, що вона ляже в основу і стане відправною точкою для більш широкої громадської дискусії з актуальних питань виборчої реформи, до якої будуть залучені сотні фахівців з усіх регіонів України. Результатом такої дискусії стане вироблення громадянським суспільством власних рекомендацій до виборчого законодавства та будуть створені умови для ефективного діалогу між громадськими експертами, суб’єктами виборчого процесу, організаторами виборів та законодавцями.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 2

07.11.2011 14:09:39

1. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

1. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА Протягом останніх років в Україні було створено розгалужену нормативну базу у сфері виборів, яка включає, зокрема, Конституцію, Закони „Про вибори Президента України”, „Про вибори народних депутатів України”, „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, „Про Центральну виборчу комісію”, „Про Державний реєстр виборців”, низку підзаконних актів. Відповідальність за порушення виборчого законодавства передбачено Кримінальним Основні питання, які можуть регулюкодексом України, Кодексом України про адміністраватись однаково незалежно від виду тивні правопорушення, у той час як питання судового виборів та особливостей виборчих оскарження в ході виборів регулюються Кодексом систем адміністративного судочинства і частково виборчим законодавством. На розгляді Верховної Ради України ▪ основні принципи виборчого права; перебуває ряд законопроектів, пов’язаних із забезпеченням належного проведення виборів в Україні, ▪ засади територіальної організації виборів зокрема, два проекти Виборчого кодексу, а також (порядок утворення, зміни та перегляду меж прийняті у першому читанні проект Закону „Про тевиборчих округів, територіальних округів, вириторіальну організацію виборів і референдумів в борчих дільниць тощо); Україні” №2630 від 11.06.2008 р. та проект Закону ▪ система, засади формування виборчих комі„Про попередню підготовку членів виборчих комісій, порядок їх діяльності та сфера компетенції, сій” №2787 від 18.07.2008 р. (обидва внесені настатус членів виборчих комісій, підстави набуття родними депутатами України Ю.Б. Ключковським та і втрати виборчими комісіями статусу юриС.П. Подгорним). Положення чинних законів про вибори не узгоджені між собою, більше того – вони часто переглядаються безпосередньо перед початком виборчих кампаній або незадовго до голосування. Це ускладнює роботу членів виборчих комісій, не дозволяє запровадити єдину програму їх підготовки до роботи в комісіях, робить виборчий процес непередбачуваним, породжує недоліки у застосуванні прийнятих законів. Нестабільність виборчого законодавства послаблює рівень обізнаності громадян щодо їхніх прав під час виборів, ефективність захисту цих прав. Для того щоб поінформувати виборців про законодавство щодо виборів, державі потрібно проводити фактично три інформаційних кампанії: щодо законодавства про парламентські, президентські та місцеві вибори. Узгодження виборчих процедур для різних виборів спроможне вирішити більшість цих проблем. Воно могло б бути здійснене як шляхом прийняття Виборчого кодексу, так і у разі узгодження чинних законів між собою без прийняття Виборчого кодексу. Переваги та недоліки обох цих підходів висвітлено у нижче наведеній Таблиці 1.

дичної особи, підстави і порядок дострокового припинення повноважень членів комісій;

▪ порядок складення й уточнення списків виборців; ▪ засади здійснення передвиборної агітації та висвітлення у ЗМІ перебігу виборчого процесу; ▪ основні принципи фінансування передвиборної агітації; ▪ статус кандидатів, довірених та уповноважених осіб, офіційних спостерігачів; ▪ процедури, пов’язані з виготовленням виборчих бюлетенів, організацією голосування, підрахунку голосів та встановленням результатів виборів, підстави визнання голосування та виборів недійсними; ▪ порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами; ▪ відповідальність за порушення виборчого законодавства

3 A5_zmensheno_100.indd 3

07.11.2011 14:09:39

Таблиця 1. Виборчий кодекс чи окремі закони про вибори? Основні переваги та недоліки Виборчий кодекс Основні переваги

 Прийняття Кодексу відповідає рекомендаціям міжнародних інституцій  Протягом останніх років у Європі спостерігається тенденція

до кодифікації виборчого законодавства (Болгарія, Польща тощо)  Уніфікується регулювання усіх виборчих процедур  При ознайомленні із загальними положеннями Кодексу одночасно переглядаються процедури для усіх виборів  Зручність користування (один документ, а не низка законів)  Створюються умови для проведення єдиної інформаційної кампанії для виборців та впровадження єдиних програм підготовки членів комісій і спостерігачів

Основні недоліки

 Не вирішується проблема стабільності виборчого законодавства – Кодекс не застраховано від постійних переглядів  Повністю не усувається ризик внутрішньої неузгодженості положень Кодексу  Кодифікація всіх положень, пов’язаних із виборами, є неможливою – певні питання все одно мають регулюватись окремими законами  Політичним силам необхідно дійти консенсусу щодо значної кількості концептуальних положень– ризик відкладення прийняття

Окремі закони Основні переваги

 Приймати і змінювати закон під окремі вибори простіше  Пошук політичного консенсусу щодо одного закону, який

регламентує один вид виборів, є простішим, ніж пошук політичного компромісу щодо положень, що стосуються усіх виборів

Основні недоліки

 Не вирішується проблема стабільності виборчого законодавства – закони можуть часто переглядатись  Регулювання виборів різними законами не відповідає рекомендаціям міжнародних організацій  Посилюється ризик регулювання різних виборчих процедур по-різному  Підготовку спостерігачів необхідно здійснювати за трьома окремими програмами; відмінності у різних виборчих законах мають враховуватись при інформуванні виборців  Незручність користування – одні й ті ж відносини регулюються різними суперечливими законами

1. КОДИФІКАЦІЯ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ТА ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД Загалом у міжнародних документах відсутня єдина відповідь на питання про доцільність або недоцільність кодифікації виборчого законодавства. У Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії зазначається лише, що основні правила, пов’язані з виборами, мають закріплюватись у законі, в той час як технічні питання і більш деталізовані норми можуть міститись у підзаконних актах органів виконавчої влади. Окремо у Кодексі підкреслено необхідність забезпечення стабільності виборчого права: фундаментальні елементи виборчого закону, зокрема виборча система, порядок формування виборчих комісій та визначення меж виборчих округів, не повинні переглядатись менш як за рік до виборів або мають закріплюватись у конституції чи законі, що має вищу юридичну силу порівняно зі звичайним законом. За результатами аналізу українського законодавства про вибори та практики його застосування в ході виборчих компаній, ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія неодноразово рекомендували уніфікувати правове регулювання виборів шляхом прийняття Виборчого кодексу. На необхідності його прийняття також особливо наголошується у Резолюції ПАРЄ 1755 (2010) „Функціонування демократичних інститутів в Україні”. Що ж стосується міжнародного досвіду у сфері кодифікації виборчого законодавства, то це питання у різних країнах вирішується по-різному (див. Таблицю 2). В окремих державах порядок проведення усіх видів виборів (парламентських, президентських, місцевих та виборів до Європарламенту

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 4

07.11.2011 14:09:40

1. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

(в країнах-членах ЄС) визначається виборчим кодексом або іншим кодифікованим актом (Виборчим законом у Казахстані, Боснії, Нідерландах, Люксембурзі, Законі про народне представництво в Норвегії). В ряді інших країн кожні вибори регламентуються окремими законами, тоді як у Німеччині засади та загальний порядок проведення виборів окреслено у Федеральному законі про вибори, а порядок проведення окремих видів виборів (місцевих виборів та виборів до Європарламенту) визначено окремими законами. Подібний до німецького підхід практикується у Бельгії – у цій країні прийнято і Виборчий кодекс, і Закон про вибори до Європейського парламенту, і закони про вибори до регіональних рад Валлонії та Фландрії, до ради регіону Брюссель тощо. В Російській Федерації загальні засади організації та проведення всіх виборів і референдумів визначено федеральним Законом „Про основні гарантії виборчих права та права на участь у референдумі громадян Російської Федерації”, тоді як особливості проведення певних виборів – окремими федеральними Законами („Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації”, „Про формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації”, „Про вибори Президента Російської Федерації”). Таблиця 2. Кодифікація виборчого законодавства: зарубіжний досвід Порядок проведення виборів врегульовано Виборчим кодексом

Азербайджан, Албанія, Білорусь, Болгарія, Боснія і Герцеговина, Вірменія, Грузія, Іспанія, Казахстан, Люксембург, Македонія, Молдова, Нідерланди, Польща, Норвегія, Фінляндія, Франція1, Швеція

Порядок проведення виборів врегульовано окремими законами

Австрія, Великобританія, Данія, Естонія, Ісландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Португалія, Румунія, Сербія, Словаччина, Словенія, Угорщина, Узбекистан, Хорватія, Чехія, Чорногорія

Основні засади виборів визначено в окремому базовому законі, а порядок проведення певних видів виборів врегульовано спеціальними законами

Бельгія, Німеччина, Російська Федерація

Варто відзначити, що прийняття Виборчого кодексу аж ніяк не виключає можливості врегулювання окремих аспектів виборчого процесу в інших законах. Зокрема, у багатьох країнах Європи (наприклад, у Бельгії, Франції, Фінляндії та ін.) порядок фінансування виборчих кампаній врегульовано спеціальними законами. Окремими законами встановлено відповідальність за порушення виборчого законодавства та визначено порядок висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ. В деяких країнах (наприклад, в Італії) окремим законом визначено порядок голосування виборців, що проживають за кордоном, запроваджено автоматизоване голосування (Бельгія). З іншого боку, у тих країнах, де вибори регулюються декількома законами одночасно, положення цих законів уніфіковано настільки, що потреби у кодифікації законодавства не існує взагалі. Серед них – Естонія, Латвія та Литва. Все це дозволяє говорити не стільки про необхідність прийняття виборчого кодексу, скільки про необхідність запровадження єдиного підходу до регулювання різних виборчих процедур і забезпечення стабільності виборчого права. А здійснюватиметься це шляхом кодифікації чи в інший спосіб – не має принципового значення. Наприклад, британське виборче законодавство свого часу було предметом критики ОБСЄ насамперед тому, що різними законами регулюються не просто різні 1 Хоча у Франції порядок проведення виборів регулюється Виборчим кодексом, останній фактично є збіркою законів, якими регулюється порядок підготовки та проведення певних виборів. Тому Франція, попри наявність Виборчого кодексу, може бути віднесена й до другої групи держав.

5 A5_zmensheno_100.indd 5

07.11.2011 14:09:40

вибори, але й окремі питання виборчого процесу (фінансування, адміністрування, статус Виборчої комісії, вимоги до кандидатів тощо), що робить виборче законодавство занадто громіздким і посилює ризики неузгодженостей (хоча у випадку Великобританії вони є мінімальними).

2. ПРОБЛЕМИ КОДИФІКАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА Кодифікації українського законодавства перешкоджає ряд чинників: Нестабільність виборчого законодавства. Закріплений у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії принцип стабільності виборчого права в Україні на практиці не дотримується. Закон „Про вибори народних депутатів Укра]ни” з часу його прийняття (25.03.2004 р.) встиг змінитись 12 разів, Закон „Про вибори Президента України” – 10 разів (з 5.03.1999 р.), Закон „Про вибори депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” – 2 рази, при тому що він був прийнятий лише 10.07.2010 р. Ухвалений у 2007 р. Закон „Про Державний реєстр виборців” було викладено в новій редакції ще до початку його повномасштабного застосування на практиці і повноцінного функціонування Державного реєстру виборців. За поодинокими винятками в Україні не було таких виборчих кампаній, правила проведення яких не були б переглянуті безпосередньо перед їх початком. Часто законодавство змінюється вже під час виборчих перегонів, що аж ніяк не відповідає європейським стандартам. Очевидно, не стане винятком у цьому плані і парламентська кампанія 2012 р., хоча Венеціанська комісія наполегливо не рекомендує переглядати межі округів менш ніж за рік до виборів, проект Закону № 9265-1 (на основі якого, найімовірніше, проводитимуться вибори народних депутатів 2012 р.) передбачає розробку (але не прийняття) законопроекту про територіальну організацію виборів протягом 3 місяців з дня опублікування законопроекту № 9265-1 як закону. Тобто у будьякому разі виборчі округи утворюватимуться безпосередньо перед початком виборчого процесу. Відсутність консенсусу щодо необхідності кодифікації та концептуальних положень майбутнього Кодексу. Про необхідність кодифікації виборчого законодавства неодноразово заявляв як глава держави, так і представники більшості політичних сил. Щоправда, позиція влади щодо необхідності прийняття Виборчого кодексу за 2011 р. встигла змінитись: якщо в 2010 р. Президент виступав прихильником прийняття Виборчого кодексу і саме з цією метою створив Робочу групу з питань удосконалення законодавства про вибори, то вже у 2011 р. Міністр юстиції заперечив необхідність його прийняття, аргументуючи це непоширеністю відповідної практики на європейських теренах та неможливістю забезпечення стабільності виборчого законодавства. Проте, як видно з Таблиці 2, виборчі кодекси прийнято у багатьох європейських країнах, а там, де вони відсутні, забезпечено високий рівень уніфікованості виборчих процедур. Не є достатньо обґрунтованим і той аргумент, що Виборчий кодекс не варто приймати тому, що він не забезпечить стабільність виборчого права. Адже окрім стабільності законодавства кодифікація дозволяє вирішити більш важливе завдання – уніфікувати виборчі процедури. Наприклад, у разі перегляду загальних процедур, типових для всіх виборів, одночасно переглядалися б усі відповідні процедури на всіх видах виборів, а не лише процедури певних видів виборів. В існуючих умовах такий одномоментний перегляд забезпечити не вдається – зміни в одному виборчому законі не дублюються в інших законах про вибори; переглядаючи виборче законодавство, депутати часто „забувають” внести зміни до суміжного законодавства – Кримінального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства тощо. Як наслідок – виборчі та суміжні закони у ряді положень суперечать один одному, а це ускладнює роботу членів виборчих комісій, спостерігачів, партій та інших учасників виборів. З іншого боку, з урахуванням реалій національного законотворення, коли закони приймаються за принципом „із сьогодні на завтра”, без належного

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 6

07.11.2011 14:09:40

1. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

обговорення, часто в інтересах політичної доцільності, існує великий ризик того, що і Виборчий кодекс не забезпечить узгодженість виборчих процедур, а зміни, які вноситимуться до нього, міститимуть внутрішні суперечності.

Позиції політиків щодо кодифікації виборчого законодавства „Я обіцяю, що відразу після цих [місцевих] виборів ми будемо ініціювати прийняття виборчого кодексу, щоб він на тривалий час зафіксував усі необхідні положення виборчого законодавства, і під час виборів цей кодекс використовувався”. В. Янукович, Президент України, 20.09.2010 р.; http://news.dt.ua/POLITICS/yanukovich_hoche_priynyati_viborchiy_kodeks_vidrazu_pislya_mistsevih_viboriv-65292.html „Якщо ми сьогодні заведемося говорити про Виборчий кодекс, тоді всі інші питання будуть десь на периферії уваги влади, оскільки Виборчий кодекс повинен регулювати питання виборів Президента, місцевих органів влади і Верховної Ради. Мені здається, що враховуючи такий настрій, треба не нарощувати конфлікт у цьому відношенні. Потрібно з Виборчого кодексу, який напрацьований робочою групою у Верховній Раді України і який дістав високу позитивну оцінку, вилучити все те, що стосується виборів Верховної Ради країни, і покласти в основу роботи робочої групи над цим документом, аби ми не робили подвійну роботу. Наступний крок повинен полягати в тому, щоб вийти на Виборчий кодекс. Є тут мотивація, що у провідних країнах світу немає виборчих кодексів. Там є роздільні відповідні закони. Коли ми будемо мати високий ступінь дохідності, давайте приймемо таке рішення, покажемо світу, як треба правильно і розумно жити й працювати. А зараз пропоную прийняти правила гри на перспективу, покласти їх, хай вони відлежаться для того, щоб у ході виборчої компанії не було „гарячки”. В. Литвин, народний депутат України, Голова Верховної Ради України, 9.02.2011 р.; http://www.radioera.com.ua/eranews/?idArticle=28795 „Стало недоброю традицією, коли напередодні виборів вносяться зміни до законодавства. Це дуже необережно і небезпечно, що призводить і до порушень, які відбуваються у зв’язку з прогалинами в законі. Тому фракція КПУ наполегливо вносила пропозицію щодо прийняття Виборчого кодексу, в якому будуть всі ці питання прописані, і приймати його треба з урахуванням саме цих помилок, які були допущені. Та не допускати більше напередодні виборів в угоду політичним інтересам чи-то Президента, чи-то партії влади, чи-то будь-яких інтересів фінансово-промислових груп, які сьогодні впливають на політичні процеси, внесення у пожарному порядку змін до законодавств”. І. Алексєєв, народний депутат України, член депутатської фракції Комуністичної партії України, 23.11.2010 р.; http://www.radioera.com.ua/eranews/?idArticle=26099 „Треба обов’язково враховувати висновки Венеціанської комісії та прийняти Виборчий кодекс, встановити правила гри. І лише після цього слід записати в перехідних положеннях, що протягом 20-25 років зміни до нього не вносяться”. С. Гриневецький, народний депутат України, член депутатської фракції Народної Партії у Верховній Раді України; 3.11.2010 р., http://www.segodnya.ua/transcripts/14191484.html „Нам необхідно Виборчий кодекс прописати відразу після виборів поточних, щоб виборче законодавство писалося не під конкретні вибори. А ось вибори закінчились, і ми повинні написати Виборчий кодекс, який би визначав, як ми будемо обирати Верховну Раду, Президента і як ми обиратимемо всі вертикалі”. (переклад з рос.) О. Єфремов, народний депутат України, Голова фракції Партії регіонів у Верховній Раді України, 30.10.2010 р.; http://minprom.ua/news/54359.html „Потреба в уніфікованому законодавчому акті є нагальною. Досі вибори певного виду відбувалися за окремим законом. Але ці закони приймали за різних часів. І тому тотожні речі врегульовувалися у них неоднаково. Якщо зіставити Закони «Про вибори народних депутатів» та «Про вибори Президента», ми побачимо відмінності в розумінні одних і тих самих питань. Тож постає запитання: вдаватися до узгодження чи створити однакове регулювання тотожних процедур. Ідея кодифікації полягає у тому, що коли ми щось змінюватимемо, то одночасно для виборів усіх видів. До загальної частини кодексу увійдуть усі спільні норми, а до спеціальної – усі специфічні. Адже процедура президентських виборів (висунення кандидатів, агітація, голосування тощо) відрізняється від процедури виборів до місцевих рад. Завдання створення такого кодексу стоїть перед Україною вже давно. Більшість посткомуністичних держав мають виборчі кодекси, навіть Білорусь. Молдова, Хорватія, Грузія, Вірменія, Азербайджан – у всіх цих країнах діють виборчі кодекси. Кодифікація свідчить про ступінь зрілості законодавства. Але щоб створити такий кодекс, недостатньо просто зібрати всі однотипні нормативноправові акти, потрібна й уніфікація виборчих процедур. Триває складний пошук єдиного бачення цих процесів і єдиної термінології”. Ю. Ключковський, народний депутат України, член фракції Блоку „Наша Україна – Народна Самооборона”; http://www.viche.info/journal/1503/

7 A5_zmensheno_100.indd 7

07.11.2011 14:09:40

„Сьогодні є актуальним прийняття окремих законопроектів, які будуть регламентувати процедуру проведення виборів як на місцевому, так і на державному рівнях. Думки зводяться до того, що потреби у Виборчому кодексі сьогодні немає. Потрібні конкретні закони, які регулюватимуть виборчий процес”. М. Чечетов, народний депутат України, перший заступник Голови фракції Партії регіонів у Верховній Раді України, 17.04.2011 р.; http://24tv.ua/home/showSingleNews.do?chechetov_nam_ne_potriben_viborchiy_ kodeks&objectId=86826 „Нині серед юристів пішла данина моді в плані того, щоб скрізь були кодекси, не вникаючи при цьому в суть самого поняття “кодифікація”. Норми кодифікуються, якщо є суспільні відносини, які мають спільне коріння, і їх потрібно розбити на окремі спеціальні частини. У цьому випадку сьогодні в Україні немає передумов для того, щоб ми могли це робити... Механізми зміни кодексів і законів – тотожні. Для тих, хто вважає, що кодекс – це більш стабільно, ніж закон, я б порадив подивитися скільки змін внесено в Кодекс про адміністративні правопорушення за 20 років: більше ніж у будьякий чинний закон... У жодній країні Європейського Союзу, так само як у США і Канаді, Виборчого кодексу не існує” О. Лавринович, міністр юстиції України, 8.02.2011 р.; http://gazeta.ua/post/371112 „Я вважаю за необхідне приймати Виборчий кодекс, який вже рік припадає пилом у Верховній Раді, і ні в кого не виникає до нього інтересу. І цей кодекс треба вводити в дію поступово, можливо, через рік після його опублікування, щоб всі змогли належним чином ознайомитися з його змістом”. А. Магера, заступник Голови Центральної виборчої комісії, 8.11.2010 р.; http://ua.glavred.info/archive/2010/11/08/082446-17.html „У майбутньому Виборчий кодекс готуватиметься у державі, і буде можливість протягом найближчого року підготувати пропозиції до нього і говорити після парламентських виборів про прийняття, можливо, цього Виборчого кодексу або до, але за певний короткий період. Венеціанська комісія рекомендує приймати виборчі закони по основних положеннях за рік до виборів”. М. Ставнійчук, радник Президента України, Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента України, 28.04.2011 р.; http://www.radioera.com.ua/ru/print/?idArticle=31825

Відсутність консенсусу щодо необхідності кодифікації пояснюється і ще однією важливою причиною. Справа в тому, що тип застосовуваної виборчої системи на тих чи інших виборах значною мірою впливає на „технічні” виборчі процедури. Наприклад, запровадження пропорційної системи з голосуванням у великих виборчих округах потребує створення чотириланкової системи виборчих комісій (ЦВК, окружні виборчі комісії, територіальні виборчі комісії, дільничні комісії), зумовлює необхідність розмежування повноважень між відповідними комісіями, суттєво впливає на порядок транспортування, прийому і передачі виборчої документації та списків виборців, процедури оскарження тощо. Між тим єдиного бачення серед політиків щодо виборчих систем, які було б доцільно застосовувати на парламентських та місцевих виборах, якраз і немає. „Антикодифікаційні” тенденції у розвитку виборчого законодавства. 7 липня 2005 р. парламентом схвалено нову редакцію Закону „Про вибори народних депутатів України”, в якій було враховано досвід проведення президентських виборів 2004 р. і яка загалом позитивно оцінена Венеціанською комісією. Саме цей закон з урахуванням внесених до нього у листопаді 2005 р. змін міг стати основою для подальшої кодифікації виборчого законодавства. На жаль, протягом 2007-2010 рр. до виборчого та суміжного законодавства було внесено численні зміни, спрямовані не на узгодження правового регулювання різних видів виборів, а на розведення правил проведення виборчих кампаній на загальнодержавному та місцевому рівнях. Так, перед проведенням позачергових парламентських виборів 2007 р. Закон „Про вибори народних депутатів України” було доповнено окремим розділом, який визначив процедуру підготовки саме до дострокових виборів. Ці нововведення закріпили ряд правил, нетипових для чергових парламент-

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 8

07.11.2011 14:09:41

1. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

ських виборів: було скасовано відкріпні посвідчення; встановлено 50% поріг явки виборців на дільниці, недосягнення якого передбачало визнання виборів такими, що не відбулися; змінено процедуру формування виборчих комісій (право вносити подання щодо їх складу було закріплено лише за парламентськими фракціями); зменшено вимоги до кількісного складу виборчих комісій тощо. Цю „антикодифікаційну” тенденцію було продовжено у наступні роки. Зокрема, 21 серпня 2009 року Верховна Рада ухвалила Закон „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України”. Цей закон став кроком назад не лише у напрямі приведення законодавства про президентські вибори у відповідність до прогресивного на той час Закону „Про вибори народних депутатів України”, але й у напрямі погіршення правового регулювання президентських виборів загалом. Зокрема, ним було суттєво звужено можливості для захисту порушених виборчих прав у судах та виборчих комісіях, фактично виключено можливість оскарження результатів виборів, запроваджено значну виборчу заставу розміром 2 500 000 грн, кількість виборців на дільницях збільшено до 3000 осіб, скасовано можливість використання відкріпних посвідчень та громадське спостереження за виборами, передбачено можливість внесення змін до списків виборців у день голосування. Ці зміни були піддані критиці Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, окремі (зокрема, в частині судового та позасудового оскарження) були визнані Конституційним Судом України неконституційними. Черговий виток регресу в напрямі удосконалення й уніфікації правового регулювання виборів відбувся у 2010 р., коли законодавчим органом було схвалено нову редакцію закону про місцеві вибори. Замість того, щоб привести регулювання місцевих виборів у відповідність до закону про парламентські вибори, парламент схвалив дещо модернізований варіант попередньої версії відповідного закону, який не відповідав ні Закону „Про вибори народних депутатів України”, ні Закону „Про вибори Президента України”, ні багатьом демократичним стандартам (наприклад, у частині заборони самовисування), що врезультаті породило численні зловживання під час місцевих виборів 2010 р. Після місцевих виборів Президент В. Янукович і голова фракції Партії регіонів у Верховній Раді України О. Єфремов заговорили про необхідність уніфікації регулювання виборчих процедур. Однак вже через декілька місяців після створення з цією метою Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори ідею кодифікації виборчого законодавства було відкинуто, і Робоча група в подальшому розглядала лише проект нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України”. Хоча у законопроекті було враховано деякі рекомендації міжнародних організацій, його все ж не можна вважати кроком вперед у напрямі уніфікації виборчого законодавства: ним було повністю скасовано державне фінансування передвиборної агітації; досить прогресивну процедуру голосування за відкріпними посвідченнями замінено недостатньо прозорою процедурою голосування зі зміною місця голосування без зміни виборчої адреси; скорочено строки подання і розгляду скарг на рішення, дії і бездіяльність щодо виборів; звужено сферу компетенції комісій щодо розгляду скарг; змінено кворум засідань комісій, а також впроваджено ряд інших нововведень, які не відображено у чинних виборчих законах. 10 жовтня 2011 р. народні депутати О. Єфремов, І.Шаров та інші внесли цей законопроект (реєстр. №9265-1) на розгляд парламенту. У разі його прийняття загалом стане незрозумілим, на якій саме законодавчій основі базуватиметься процес кодифікації: на основі одного з проектів Виборчого кодексу, майбутнього Закону „Про вибори народних депутатів України”, закону про президентські вибори чи закону про місцеві вибори. Дискусії щодо предмету регулювання Виборчого кодексу. У країнах Європи немає єдиного підходу до змістовного наповнення виборчих кодексів. Наприклад, багато питань (висвітлення виборів у ЗМІ, процедура автоматизованого голосування, порядок оскарження, відповідальність за виборчі порушення, статус органу адміністрування виборчого процесу, порядок фінансування виборів тощо) регулюються не Виборчим кодексом, а окремими законами. На розгляді Верховної Ради пере-

9 A5_zmensheno_100.indd 9

07.11.2011 14:09:41

буває два проекти Виборчого кодексу – №4234 від 19.03.2009 р., внесений народним депутатом І. Крілем, та №4234-1 від 23.03.2010 р., внесений групою народних депутатів, які представляють різні фракції, – Ю. Ключковським, С. Гриневецьким, С. Подгорним та іншими. Другий законопроект є більш системним: він не лише зводить воєдино всі закони та законопроекти, так чи інакше пов’язані з виборами (у тому числі Закон „Про Державний реєстр виборців”, Закон „Про Центральну виборчу комісію” тощо), але й враховує положення законопроектів щодо територіальної організації виборів та навчання членів виборчих комісій, рекомендації міжнародних інституцій та правозастосовчу практику. Натомість проект Виборчого кодексу № 4234 фактично зводиться до уніфікації існуючої правової бази і не містить багатьох нововведень, відображених в альтернативному проекті. Крім того, законопроект №4234-1 готувався із залученням експертів у сфері виборчого та медійного права, пройшов публічне обговорення та експертизу Венеціанської комісії, тоді як другий законопроект – ні. У той же час, відображений у проекті Виборчого кодексу Ю. Ключковського та інших депутатів системний підхід до уніфікації регулювання має й іншу негативну сторону – депутатам потрібно буде значно більше часу для пошуку компромісу щодо ключових його положень, аніж вимагалося б, якби ряд питань було виведено з-під сфери його регулювання і віднесено до предмету регулювання окремих законів. З іншого боку, виведення таких питань з-під сфери регулювання кодексу не сприяло б уніфікації виборчих процедур. Тому прийняття Виборчого кодексу вимагає погодження більшістю депутатів його концептуальних положень і винесення тих питань, навколо яких відсутня єдність, за межі регулювання Кодексу. В іншому випадку прийняття Виборчого кодексу стане питанням дуже віддаленої перспективи.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 10

07.11.2011 14:09:41

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ ДЛЯ ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНИХ ТА МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ Від вибору того чи іншого варіанту виборчої системи для загальнодержавних або місцевих виборів значною мірою залежить активність політичної конкуренції у боротьбі за владу, розвиток внутрішньопартійної демократії, ступінь підзвітності обраних представників перед виборцями, можливості зловживання адміністративними ресурсами на виборах, стабільність роботи виборних органів та їх відповідальність за результати такої роботи. Саме тому питання виборчої системи є одним із найскладніших питань виборчої реформи. В Україні пошук найбільш оптимальних варіантів виборчих систем для виборів триває вже багато років. На виборах в Україні було апробовано різні типи мажоритарних виборчих систем, змішану та пропорційну системи із закритими партійними списками. Основні етапи розвитку виборчих систем відображено у нижче поданій Таблиці 3. Таблиця 3. Історія перегляду виборчих систем в Україні Парламентські вибори 1990 р.

На виборах застосовувалась мажоритарна система абсолютної більшості: кандидати висувались у 450 одномандатних округах; обраним вважався кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо у виборчому окрузі балотувалось більш ніж 2 кандидатів і жодного з них не було обрано, в окрузі проводилось повторне голосування по двох кандидатах, які отримали найбільшу кількість голосів. Обраним вважався кандидат, який при повторному голосуванні одержав більше голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, ніж другий кандидат. Якщо в окрузі балотувалось не більше двох кандидатів і жодного з них не було обрано, в окрузі проводились повторні вибори.

1994 р.

На виборах застосовувалась мажоритарна система абсолютної більшості: кандидати висувались у 450 одномандатних округах. Обраним вважався кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менш ніж 25% від кількості виборців, включених до списків виборців відповідного округу. Якщо в окрузі балотувалось більш як 2 кандидати і жодного з них не було обрано, проводилось повторне голосування по двох кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів. Обраним вважався кандидат, який при повторному голосуванні одержав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менш ніж 25% від кількості виборців, включених до списків виборців відповідного округу. Якщо в окрузі балотувалось не більше 2 кандидатів і жодного з них не було обрано, в окрузі проводились повторні вибори.

1998 р., 2002 р.

На виборах застосовувалась змішана виборча система: 225 депутатів обирались в одномандатних округах за мажоритарною системою відносної більшості, 225 депутатів – за пропорційною системою з голосуванням за списки кандидатів від партій і блоків у багатомандатному загальнодержавному окрузі. Право на участь у розподілі мандатів у загальнодержавному окрузі мали партії і блоки, які отримали не менше 4% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримав більше голосів виборців, ніж будь-хто з інших кандидатів в окрузі. Якщо до виборчого бюлетеня було включено лише одного кандидата, він вважався обраним, якщо кількість поданих за нього голосів перевищувала кількість голосів „не підтримую жодного з кандидатів у депутати”.

2006 р., 2007 р.

На виборах застосовувалась пропорційна виборча система з голосуванням за списки кандидатів від партій і блоків у єдиному багатомандатному загальнодержавному окрузі. Право на участь у розподілі мандатів мали партії і блоки, які отримали не менше 3% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні

Президентські вибори 1991 р., 1994 р., 1999 р., 2004 р., 2010 р.

На виборах застосовувалась мажоритарна система абсолютної більшості з uолосуванням у єдиному загальнодержавному окрузі: обраним вважався кандидат, який отримав на виборах більше половини голосів виборців, котрі взяли участь у голосуванні. Якщо до бюлетеня було включено більше 2 кандидатів і жоден з них не був обраний, проводилось повторне голосування по 2 кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів. Обраним вважався кандидат, який при повторному голосуванні отримав більше голосів, ніж другий кандидат.

11 A5_zmensheno_100.indd 11

07.11.2011 14:09:41

Місцеві вибори 1990 р.

На виборах депутатів місцевих рад народних депутатів УРСР застосовувалась мажоритарна система абсолютної більшості з голосуванням в одномандатних або багатомандатних округах. Вибори в багатомандатному окрузі проводились у випадку, коли сільська чи селищна рада приймала рішення про неутворення виборчих округів у межах відповідного села або селища; в усіх інших випадках вибори проводились в одномандатних округах. В одномандатному окрузі обраним вважався кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, у багатомандатному – всі кандидати, котрі одержали найбільшу кількість голосів, у кількості, що дорівнювала кількості мандатів в окрузі. Якщо в одномандатному окрузі балотувалось більше 2 кандидатів і жоден з них не був обраний, відбувається повторне голосування по кандидатурах, які отримали найбільшу кількість голосів виборців; при цьому обраним вважається кандидат, який отримав більше голосів, ніж його суперник.

1994 р.

На виборах депутатів і голів місцевих рад застосовувалась мажоритарна виборча система відносної більшості: кандидати висувались в одномандатних виборчих округах (кількість округів визначалась кількістю виборців у відповідних адміністративних одиницях і коливалась від 15 до 75); обраним вважався кандидат у депутати, який одержав більше голосів виборців, ніж будь-який інший кандидат в окрузі. Обраним вважався кандидат на посаду голови місцевої ради, який одержав більше голосів виборців, ніж будь-хто з кандидатів, за умови, що за нього проголосувало не менш як 10% виборців, внесених до списку виборців.

1998 р., 2002 р.

На виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів застосовувалась мажоритарна система відносної більшості з голосуванням в одномандатних та багатомандатних (вибори депутатів районних та обласних рад) округах. Вибори сільських, селищних, міських голів проводились в одномандатних округах, межі яких збігались із межами відповідно сіл, селищ та міст. Вибори до сільських, селищних, міських та районних у містах рад проводились в одномандатних округах, на які поділялась територія відповідно села, селища та міста; вибори до районних рад – в багатомандатних округах, межі яких збігались з межами сіл, селищ та міст районного значення, вибори до обласних рад – в багатомандатних округах, межі яких збігались із межами районів та міст обласного значення. Обраним в одномандатному окрузі вважався кандидат, який одержав більше голосів виборців, ніж будь-який інший кандидат в окрузі, у багатомандатному окрузі – кандидати, які одержали на свою підтримку більше голосів виборців, ніж будь-які інші кандидати у цьому окрузі, у кількості, що дорівнювала кількості мандатів у багатомандатному окрузі.

2006 р.

Вибори депутатів сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів проводились за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних округах, на які поділялась територія відповідного села чи селища (вибори депутатів сільських і селищних рад), а також одномандатних округах, межі яких збігались із межами відповідно сіл, селищ та міст (вибори місцевих голів). На всіх інших виборах (вибори депутатів районних у містах, міських, районних і обласних рад, міських рад міст Києва та Севастополя, Верховної Ради Автономної Республіки Крим) застосовувалась пропорційна виборча система з голосуванням за виборчі списки від організацій політичних партій та виборчих блоків організацій партій у відповідних багатомандатних виборчих округах, межі яких збігались із межами тих адміністративно-територіальних одиниць, в яких проводились вибори. Право на участь у розподілі мандатів у багатомандатному окрузі мали місцеві організації партій і блоки партійних організацій, списки яких отримали не менше 3% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менше за виборчу квоту (яка визначалась шляхом ділення кількості голосів виборців за списки в окрузі на кількість мандатів в окрузі).

2010 р.

Вибори депутатів сільських, селищних рад та сільських, селищних і міських голів проводились за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних округах, аналогічною тій, що застосовувалась на виборах 2006 р. На всіх інших виборах застосовувалась змішана виборча система, за якою половина депутатів від складу відповідної ради обиралась за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних округах, на які поділялась територія відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті, а друга половина депутатів від складу відповідної ради – за пропорційною виборчою системою з голосуванням за виборчі списки кандидатів від місцевих організацій партій у єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігались з межами адміністративно-територіальної одиниці, в якій проводились вибори. Право на участь у розподілі мандатів у багатомандатному окрузі мали місцеві партійні організації, списки яких отримали не менше 3% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менше за виборчу квоту (яка визначалась шляхом ділення кількості голосів виборців за списки в окрузі на кількість мандатів в окрузі).

1. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ТА ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД Вибір того чи іншого варіанту виборчої системи для загальнодержавних або місцевих виборів є питанням політичної доцільності, саме тому в основних міжнародних документах з „виборчої

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 12

07.11.2011 14:09:42

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

тематики” відсутні будь-які рекомендації щодо запровадження певного типу виборчої системи. У Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанська комісія прямо наголосила на тому, що за умови дотримання принципів виборчого права може бути обраний будь-який варіант виборчої системи. В контексті питання про виборчі системи варто згадати і ще один принцип, зафіксований у Копенгагенському документі ОБСЄ 1990 р.: держави мають поважати право громадян змагатись за політичні і державні посади як самостійно, так і як представники певних політичних партій, без дискримінації. Звідси випливає ще один висновок: незалежно від варіанту виборчої системи, який застосовується на загальнодержавних або місцевих виборах, виборча система має передбачати можливість балотування незалежних кандидатів, тобто кандидатів, висунутих шляхом самовисування. Саме тому Закон „Про вибори народних депутатів України”, який не передбачав можливості самовисування кандидатів в умовах застосування пропорційної системи, неодноразово зазнавав критики з боку БДІПЛ/ОБСЄ та Венеціанської комісії. Серед українських політиків та деяких експертів набув поширення міф про те, що загалом існує три основних види виборчих систем: мажоритарна, пропорційна та змішана. Насправді у світі застосовується набагато більше їх варіантів. Наприклад, серед мажоритарних (плюральних) виборчих систем виділяють мажоритарну систему відносної більшості, мажоритарну систему абсолютної більшості, систему альтернативного голосування (“alternative vote”), систему блокуючого голосування (“block vote”). Серед пропорційних систем виділяють систему єдиного голосу, що передається (“single transferable vote”), „зв’язану” змішану систему („additional member system”) та пропорційну систему з голосуванням за партійні списки (“list proportional representation”). До напівпропорційних систем відносять змішану „незв’язану” або паралельну систему (“parallel system” – саме цей варіант застосовувався на українських виборах), систему єдиного голосу, що не передається („single non-tranferable vote”), систему обмеженого голосу (“limited vote”). Більш детально їх суть висвітлена нижче у вставці.

Основні типи виборчих систем: світовий досвід ▪ Мажоритарна система відносної більшості з голосуванням в одномандатних округах – вибори проводяться в одномандатних округах; виборець може проголосувати за одного кандидата; перемагає кандидат, який отримав на свою підтримку більше голосів, ніж будь-хто з його конкурентів.

▪ Мажоритарна система абсолютної більшості з голосуванням в одномандатних округах – вибори проводяться в одномандатних округах; виборець може проголосувати за одного кандидата; перемагає кандидат, який отримав більше половини голосів виборців; якщо жоден з кандидатів не отримав необхідної кількості голосів, проводиться другий тур голосування, до якого допускаються, як правило, два кандидати, котрі отримали найбільшу кількість голосів; у другому турі перемагає кандидат, за якого проголосувало більше виборців, ніж за його конкурента. Застосовується на президентських виборах у більшості країн Європи, а також на парламентських виборах у Франції. Використовується у парламентських виборах у Великобританії, США, Індії та Канаді, місцевих виборах у багатьох країнах Європи.

▪ Мажоритарна система з голосуванням у багатомандатних округах (система єдиного голосу, що не передається) – вибори проводяться у багатомандатних округах, виборець може проголосувати за одного кандидата; в окрузі перемагають всі кандидати, які отримали найбільшу кількість голосів виборців, у кількості, що дорівняє кількості мандатів в окрузі (наприклад, у 5-мандатному окрузі перемагають 5 кандидатів із найбільшою кількістю голосів). Система застосовується на парламентських виборах в Афганістані, Йорданії, виборах до верхньої палати індонезійського і тайського парламенту, на місцевих виборах у Японії та в окремих округах на виборах до нижньої палати японського парламенту. ▪ Альтернативне голосування – система, за якої виборець може ранжувати кандидатів від найбільш до найменш бажаного. Кандидат, який отримав більше половини перших преференцій, вважається обраним. Якщо жоден з кандидатів не був обраний, кандидат із найменшою кількістю перших преференцій втрачає право бути обраним, і голоси виборців, подані за нього, передаються другому найбільш популярному кандидату. Цей процес триває доти, доки хтось із кандидатів не отримає більше половини преференцій виборців. Така система застосовується на виборах

13 A5_zmensheno_100.indd 13

07.11.2011 14:09:42

до нижньої палати парламенту Австралії, Фіджі, на виборах Президента Ірландії та Індії, на багатьох місцевих виборах у США, Новій Зеландії. У березні 2011 року на британський загальнонаціональний референдум було винесено питання про впровадження цієї системи на виборах до Палати громад, однак виборці проголосували проти, і було збережено мажоритарну систему відносної більшості.

▪ Блокуюче голосування – мажоритарна система з голосуванням у багатомандатних округах, за якої виборець має кількість голосів, що дорівнює кількості мандатів, які розподіляються в окрузі. Виборець може використати або всі голоси, або лише їх частину, однак при цьому одному кандидату не може бути надано більш ніж один голос. Переможцями стають кандидати, які отримали найбільшу кількість голосів у кількості, що дорівнює кількості мандатів в окрузі. Система застосовується на місцевих виборах в окремих графствах Англії та Уельсу, парламентських виборах у Лівані та місцевих виборах у Словаччині.

▪

Система обмеженого голосу – система, яка використовується на виборах у багатомандатних округах. Кожен виборець має більш ніж один голос, але менше, ніж кількість мандатів в окрузі, і може віддати один голос за одного кандидата. Кандидати, які отримали найбільшу кількість голосів, вважаються обраними. Система застосовується на виборах до Сенату Іспанії, місцевих виборах у деяких штатах США.

▪

Система єдиного голосу, що передається, – вибори проводяться у багатомандатному окрузі, кожен виборець має один голос, який може віддати найбільш бажаному кандидату, зазначивши при цьому кандидата, якому цей голос буде переданий у разі необрання того, за якого він голосував. Обраним вважається кандидат, який отримав кількість „перших голосів”, що дорівнює виборчій квоті для округу; надлишок поданих за нього голосів передається другому найбільш бажаному для його виборців кандидату і т.д. Якщо жоден із кандидатів не одержав кількість голосів, що дорівнює квоті, голоси за кандидата, який отримав найменше преференцій виборців, передаються другому найбільш бажаному для них кандидату і т.д. Такий процес перерозподілу голосів триває доти, доки всі мандати в окрузі не буде перерозподілено. Застосовується на всіх виборах в Ірландії (за винятком президентських та проміжних парламентських виборів), місцевих виборах у Шотландії та Північній Ірландії, на виборах до австралійського Сенату, місцевих виборах у Новій Зеландії. За цією ж системою проводяться всі види виборів на Мальті.

▪ “Зв’язана” змішана система („система додаткового депутата” або additional member system). Кожен виборець в одномандатному окрузі має два голоси, один з яких може віддати за кандидата в окрузі, інший – за партійний список, висунутий у більшому окрузі (який може включати одномандатний округ). В одномандатних округах кандидати обираються за мажоритарною системою більшості, що призводить до втрати голосів виборців, поданих за інших кандидатів. За пропорційною складовою системи мандати розподіляються пропорційно до кількості голосів, поданих за партійні списки. В результаті застосування такої системи може виникнути ситуація, коли партія, маючи підтримку, наприклад 15% виборців за пропорційною складовою системи, отримає за мажоритарною складовою, скажімо, 20% місць у парламенті. Для усунення цієї диспропорції і вирішення проблеми „втрачених голосів” додатково розподіляється певна кількість „компенсаційних” мандатів, яка приводить політичний склад виборчого органу у відповідність до результатів партійних уподобань виборців за пропорційною складовою змішаної системи. Ці мандати віддаються тим партіям, кандидати від яких не перемогли в одномандатних округах. За цієї системи склад виборного органу є „плаваючим”: наприклад, у Німеччині за мажоритарною складовою системи обирається 299 членів Бундестагу, стільки ж – за пропорційною складовою, однак за рахунок „додаткових членів” склад Бундестагу становить не 598 осіб, а 622. Система застосовується на виборах до нижніх палат парламенту Німеччини, Нової Зеландії, Мексики, Болівії, на виборах до парламенту Шотландії, Асамблеї Великого Лондона, Асамблеї Уельсу.

▪ „Незв’язана” змішана система („паралельна система”) – кожен виборець має 2 голоси, один з яких може віддати за кандидата, інший – за партійний список, висунутий у регіональному чи загальнодержавному округах. В одномандатних округах кандидати обираються за мажоритарною системою відносної більшості; за пропорційною складовою системи мандати між списками розподіляються пропорційно до кількості поданих за них голосів. За обома компонентами системи обирається фіксована кількість депутатів і, на відміну від „зв’язаної”, спотворення пропорційного представництва за рахунок застосування мажоритарної системи в одномандатних округах додатковими мандатами не компенсується (тобто мажоритарна і пропорційна системи застосовуються паралельно одна одній). Ця система застосовується на парламентських виборах в Андоррі, Вірменії, Гвінеї, Грузії, Литві, Японії та деяких інших країнах.

▪ Пропорційна виборча система з голосуванням за партійні списки – вибори проводяться у багатомандатних округах, залежно від типу системи (система з відкритими чи закритими списками) виборець може проголосувати або за партійний список в цілому, або за окремого кандидата у списку. Мандати між списками діляться пропорційно до кількості поданих за них голосів, а черговість проходження кандидатів до виборного органу визначається або черговістю, визначеною партією, або відповідно до кількості отриманих кандидатом голосів виборців, або шляхом поєднання цих двох способів (наприклад, кандидат, який отримав на свою підтримку певну кількість голосів, стає обраним незалежно від свого номера у партійному списку, якщо ж цю кількість голосів не було отримано, у першочерговому порядку проходять кандидати, розміщені у списках під нижчими порядковими номерами).

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 14

07.11.2011 14:09:42

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

В країнах Європи залежно від типів виборів застосовуються майже всі з вищенаведених систем. Наприклад, президентські вибори в європейських державах зазвичай проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості (якщо не враховувати деякі країни на кшталт Ірландії, де Президент обирається за системою альтернативного голосування). На парламентських виборах (нижні палати) найбільш поширеною є пропорційна виборча система з голосуванням за відкриті або напіввідкриті списки кандидатів. Зокрема, з даними Міжпарламентського союзу (IPU), на виборах до нижніх палат парламентів держав Європи пропорційна виборча система використовується у 59% країн; в той час як змішана і мажоритарна системи є менш поширеними (відповідно 23% та 18% країн). На місцевих виборах тип виборчої системи визначається географічними особливостями, величиною адміністративно-територіальних одиниць та ступенем розвитку партійної системи. Як правило, вибори до представницьких органів місцевого і регіонального самоврядування у більшості європейських держав проводяться за тією ж системою, що і парламентські. Наприклад, „зв’язана” виборча система, на основі якої формується німецький Бундестаг, застосовується і при формуванні земельних парламентів (ландтагів) багатьох федеральних земель. Система єдиного голосу, що передається, в Ірландії та на Мальті застосовується як на загальнодержавних, так і на місцевих виборах. В країнах, де парламентські вибори проводяться за пропорційною системою, за цією ж системою обираються і члени представницьких органів самоврядування. Щоправда, подібність парламентської та „місцевих” виборчих систем спостерігається далеко не завжди. Наприклад, у невеликих комунах, де обирається невелика кількість депутатів, вибори майже завжди проводяться за одним із різновидів пропорційної системи. Крім того, у тих державах, у яких члени парламенту обираються за закритими партійними списками, місцеві вибори проводяться за пропорційною системою з відкритими списками (Австрія). Мери міст у багатьох європейських країнах обираються місцевими радами, що виключає можливість протистоянь між мером і радою (наприклад, в Австрії, Бельгії, Греції, Данії, Естонії, Ірландії, Іспанії, Латвії, Литві, Люксембурзі, Мальті, Нідерландах, Португалії, Фінляндії, Франції, Чехії, Швеції). У тих країнах Європи, де мери обираються безпосередньо членами громад, приблизно однаково поширеними є як система абсолютної, так і відносної більшості. Таблиця 4. Основні типи виборчих систем, які застосовуються на парламентських виборах у європейських країнах (нижні палати парламентів або однопалатні парламенти) Мажоритарна система відносної більшості

Великобританія

Мажоритарна система абсолютної більшості

Білорусь, Франція

Система єдиного голосу, що не передається

Ірландія, Мальта

„Незв’язана” (паралельна) змішана система, за якої частина парламенту обирається за мажоритарною системою, а частина – за пропорційною системою з голосуванням у декількох багатомандатних округах

Болгарія (при виборах за мажоритарною складовою застосовується мажоритарна система відносної більшості), Іспанія (на виборах за мажоритарною складовою використовується мажоритарна система відносної більшості), Литва (за мажоритарною складовою системи кандидат вважається обраним за таких умов: 1) якщо участь у голосуванні взяло не менш ніж 40% виборців: кандидат вважається обраним у випадку, якщо за нього проголосувало більше половини виборців, котрі взяли участь у голосуванні; 2) якщо участь у голосуванні взяло більш як 40% виборців: кандидат вважається обраним у разі, якщо він отримав більше голосів на свою підтримку, ніж будь-хто з його конкурентів в окрузі, однак не менш ніж 20% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні; якщо жоден з кандидатів обраний не був, проводиться повторне голосування щодо двох кандидатур, які отримали найбільшу кількість голосів на свою підтримку), Угорщина (у виборах за мажоритарною складовою застосовується система абсолютної більшості), Хорватія (за мажоритарною складовою змішаної системи розподіляється 8 мандатів, відведених представникам національних меншин; вибори в одномандатних округах проводяться за мажоритарною системою відносної більшості).

15 A5_zmensheno_100.indd 15

07.11.2011 14:09:42

„Незв’язана” (паралельна) змішана система, за якої частина парламенту обирається за мажоритарною системою, а частина – за пропорційною з голосуванням у єдиному багатомандатному окрузі

Вірменія (у виборах за мажоритарною складовою змішаної системи застосовується мажоритарна система відносної більшості), Грузія (у виборах за мажоритарною складовою змішаної системи використовується мажоритарна система відносної більшості)

„Зв’язана” змішана система

Німеччина (у виборах за мажоритарною складовою змішаної системи застосовується мажоритарна система відносної більшості), Румунія (у виборах за мажоритарною складовою змішаної системи застосовується мажоритарна система абсолютної більшості).

Пропорційна система з голосуванням у невеликих виборчих округах за закриті списки

Австрія, Албанія, Італія, Македонія, Португалія, Туреччина.

Пропорційна виборча система з голосуванням у невеликих виборчих округах за відкриті чи напіввідкриті списки

Бельгія, Боснія і Герцеговина, Греція (окрім 12 із 300 членів парламенту, які обираються за закритими списками), Данія, Естонія, Ісландія, Кіпр, Латвія, Ліхтенштейн, Люксембург, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Словенія, Фінляндія, Чехія, Швейцарія (195 членів палати обираються за пропорційною системою із відкритими списками, 5 – за мажоритарною), Швеція.

Пропорційна система з голосуванням за закриті списки у єдиному багатомандатному окрузі

Сербія, Чорногорія (за винятком округу, утвореного для голосування албанців).

Як зазначалось вище, на європейських теренах різні модифікації пропорційних виборчих систем активно застосовуються як на парламентських, так і на місцевих виборах. Саме тому на них варто зупинитись окремо. Особливості пропорційних систем часто визначаються цілями, які необхідно досягти при їх впровадженні. До цих цілей варто віднести насамперед: 1) забезпечення належного рівня підзвітності обраних представників перед виборцями, стимулювання внутрішньопартійної конкуренції; 2) забезпечення політичної стабільності, парламентської підтримки уряду, запобігання зміцненню регіональних партій, надмірній політичній подрібненості представницького органу за рахунок проходження до нього невеликих і маловпливових партій; 3) запобігання спотворенню принципу пропорційного представництва у тих випадках, коли вибори проводяться у невеликих округах (чим меншою є кількість мандатів, які розподіляються в окрузі, тим більше пропорційна система наближається до мажоритарної і тим більше голосів виборців можуть втрачатись при розподілі мандатів у таких округах); 4) забезпечення зрозумілості системи для виборця, зручності голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів; 5) запобігання надмірним фінансовим витратам, пов’язаним із впровадженням і застосуванням системи на практиці. Перша ціль досягається в основному шляхом персоніфікації пропорційної системи. Така персоніфікація забезпечується проведенням виборів у таких округах, в яких серед партій-учасниць перегонів та незалежних кандидатів „розігрується” відносно невелика кількість мандатів. Відповідно, виборець, голосуючи за певну партію, знає тих кандидатів, яких буде обрано до представницького органу, навіть якщо виборець не має можливості впливати на черговість проходження кандидатів до відповідного органу (тобто коли голосування здійснюється за „закритий” партійний список). Більш радикальним

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 16

07.11.2011 14:09:42

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

способом персоніфікації виборів є впровадження на виборах за пропорційною системою так званих „відкритих” та „напіввідкритих” списків”, що в Європі практикується доволі часто (див. Таблицю 4). За „відкритих” списків партія фактично не може впливати на черговість проходження її кандидатів до виборного органу, що має певні недоліки: неможливість обрання кандидатів, які в силу своїх особистих якостей нездатні активно комунікувати з виборцями, навіть якщо їх наявність у представницькому органі є корисною для партії. Саме тому в окремих країнах вибори проводяться за пропорційною системою із „напіввідкритими” списками, за якої пріоритетне право на одержання мандату має лише той кандидат, на підтримку якого було подано значну кількість голосів виборців. Якщо він не був підтриманий достатньою кількістю голосів, то проходить до парламенту в порядку черговості, визначеної партією. Друга ціль досягається шляхом впровадження виборчих бар’єрів та особливих технологій переведення голосів, поданих за партію, у мандати. Величини виборчих бар’єрів різняться від країни до країни. В Нідерландах він є чи не найнижчим і становить лише 0,67% голосів виборців, в Туреччині – 10%, в той час як у більшості країн Європи коливається від 3 до 5%. У ряді країн бар’єри не встановлюються взагалі (Боснія, Ісландія, Фінляндія, Швейцарія тощо). Виборчі бар’єри застосовуються не лише для „відсіву” дрібних партій, але й для забезпечення їх самостійної участі у виборах (наприклад, у Польщі, Чехії, Словаччині для виборчих блоків встановлено вищі, ніж для партій, виборчі бар’єри), або стимулювання представництва у виборних органах партій національних меншин (у вже згаданій Польщі для партій меншин встановлено нижчі бар’єри, ніж для решти партій). Окрім виборчого бар’єру, представництво у виборному органі насамперед великих та середніх партій, які користуються значною електоральною підтримкою, досягається також впровадженням особливих процедур конвертації поданих за партії голосів у мандати – методу найбільших залишків, метода д’Ондта (за яким подані за партію голоси послідовно діляться на цілі числа (1, 2, 3, 4, 5 і т.д.) і мандати отримують ті партії, які від ділення отримали найбільші залишки), метода Сен-Лагю (подібного до метода д’Ондта, однак при ньому голоси діляться на непарні числа (1, 3, 5, 7, 9, 11 і т.д.), що сприяє не лише великим, але й середнім партіям, „датського метода”( голоси послідовно діляться на 1, 4, 7, 10, 13, 16, 19 і т.д.). Наочні результати застосування таких методів наведено у Таблиці 5. З неї видно, зокрема, що метод д’Ондта є найбільш сприятливим для найбільш партій і несприятливим для невеликих партій, у той час як інші технології забезпечують відносно пропорційне представництво партій у виборному органі. Таблиця 5. Приклади конвертації голосів у мандати за різними методами в умовному 14-мандатному виборчому окрузі, в якому вибори проводились за пропорційною системою Метод д’Ондта (парламентські вибори Австрії, Албанії, Бельгії, Данії, Естонії, Болгарії, Ісландії, Іспанії, Люксембурзі, Македонії, Молдові, Нідерландах, Польщі, Португалії, Румунії, Сербії, Словенії, Туреччині, Угорщині, Фінляндії, Хорватії, Чехії, Чорногорії) К-ть голосів

Партія 1

100 000

50 000

33 333

Партія 2

50 000

25 000

16 666

К-ть мандатів

25 000

20 000

16 666

14286

12 500

10 000

8 333

7 142

6 250

5 000

4 166

3 571

3 125

Партія 3

25 000

12 500

8 333

6 250

Партія 4

10 000

5 000

3 333

2 500

2 0

17 A5_zmensheno_100.indd 17

07.11.2011 14:09:42

Метод Сен-Лагю (парламентські вибори в Боснії, Данії (при розподілі 40 вирівнювальних мандатів), Латвії, Німеччині) К-ть голосів

100 000

33 333

20 000

14 285

11 111

9 090

7 692

6 666

4 545

3 846

3 333

/11

/13

К-ть мандатів

/15

Партія 1

100 000

Партія 2

50 000

16 666

10 000

7 142

5 555

Партія 3

25 000

8 333

5 000

3 571

2 777

2 272

1 923

1 666

Партія 4

10 000

3 333

2000

1 428

1 111

909

769

666

/11

/13

/15

К-ть мандатів

Модифікований метод Сен-Лагю (перший дільник 1.4 замість 1) (парламентські вибори в Непалі, Норвегії та Швеції) К-ть голосів

/1.4

Партія 1

100 000

71 428

33 333

20 000

14 285

11 111

9 090

7 692

6 666

Партія 2

50 000

35 714

16 666

10 000

7 142

5 555

4 545

3 846

3 333

Партія 3

25 000

17 857

8 333

5 000

3 571

2 777

2 272

1 923

1 666

Партія 4

10 000

7 142

3 333

2000

1 428

1 111

909

769

666

/16

/19

/22

К-ть мандатів

Датський метод (ділення на послідовні числа з кроком 3) (місцеві вибори та розподіл компенсаційних мандатів на парламентських виборах у Данії) К-ть голосів

Партія 1

100 000

Партія 2

50 000

/10

/13

100 000

25 000

14 285

10 000

7 692

6 250

5 263

4 545

50 000

12 500

7 142

5 000

3 846

3 125

2 631

2 272

Партія 3

25 000

6 250

3 571

2 500

1 923

1 562

1 315

1136

Партія 4

10 000

2 500

1 428

1 000

769

625

526

454

Метод найбільших залишків і проста квота (квота Т. Хейра) Застосовується на парламентських виборах за пропорційною системою в Україні, а також на місцевих виборах (за пропорційною складовою змішаної системи). Окрім України використовується також у Росії, Намібії та Гонконгу.

Сумарна кількість голосів за всі партії

Квота Т. Хейра (кількість голосів ділиться на кількість мандатів)

Результат ділення голосів за партію на квоту

Другий етап розподілу – 3 нерозподілених додаткових мандати К-ть отримаотримують ті партії, них мандатів які мають найбільші після поділу залишки від ділення (кількість додаткових мандатів)

Загальна кількість отриманих мандатів

Партія 1

100 000

7.567

Партія 2

50 000

3.7837

Партія 3

25 000

1.8918

Партія 4

10 000

0.7567

185 000

13214.28

З метою зменшення викривлення принципу пропорційного представництва в більшості європейських країн запроваджено декілька рівнів розподілу мандатів: спочатку мандати розподіляються в багатомандатних округах, після цього – залишки нерозподілених в округах мандатів (т.зв. „компенсаційні” або „вирівнювальні” мандати, які приводять результати партійних уподобань виборців

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 18

07.11.2011 14:09:43

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

в окремих округах у відповідність до їхніх уподобань у загальнодержавному масштабі), діляться між партіями на регіональному та/або загальнодержавному рівні розподілу. Що стосується зрозумілості системи для виборця, то вона зазвичай забезпечується шляхом проведення відповідної інформаційно-роз’яснювальної роботи, включення відповідних роз’яснень до тексту виборчого бюлетеня, а також через простоту процедури голосування (наприклад, надання виборцю одного голосу, який може бути поданий або за список у цілому, або за певного кандидата у списку). Загалом, кожна виборча система має свої переваги і недоліки, які можуть послаблюватись або посилюватись залежно від специфіки кожної окремо взятої країни. Наприклад, мажоритарна система відносної більшості в британських умовах сприяє стабільності уряду і збереженню двопартійної системи, в той час як її застосування в українських умовах могло б призвести до послаблення вже існуючих партій, політичної роздробленості парламенту та послаблення парламентської підтримки уряду. Вибір тієї чи іншої системи визначається й рядом інших факторів – наявністю місць компактного проживання національних меншин, історичними особливостями держави, специфікою її адміністративно-територіального устрою та низкою інших факторів, які варто враховувати при вирішенні питання про впровадження тієї чи іншої системи на певних виборах. Таблиця 6. Переваги та недоліки основних виборчих систем Система

Переваги і недоліки

Пропорційна система з голосуванням за закриті списки партій

Система

Переваги і недоліки

▪ ▪ ▪

▪ Не сприяє регіональним партіям ▪ Сприяє активізації співпраці між партіями ▪ Простота процедури голосування та підрахунку голосів (голоси, подані за партійний список, не рахуються окремо) ▪ Дозволяє забезпечувати представництво у виборному органі жінок та нацменшин незалежно від індивідуальних уподобань виборців ▪ Низькі бар’єри забезпечують представництво партій національних меншин у виборному органі ▪ Відсутня потреба у проведенні проміжних виборів ▪ Забезпечує повне врахування позицій партій при визначенні черговості проходження кандидатів до виборного органу ▪ Сприяє співпраці кандидатів від однієї партії в одному й тому ж окрузі Недоліки ▪ Звужує можливості виборців у виборі найбільш популярних партійців, послаблює зв’язок обраних депутатів з електоратом і не сприяє розвитку внутрішньопартійної демократії, посилюючи вплив партійних лідерів ▪ Не завжди дозволяє забезпечити можливість самовисування кандидатів ▪ Підтримує функціонування партій крайнього політичного спрямування, екстремістських партій ▪ За умови відсутності бар’єрів та інших механізмів запобігання обранню представників маловпливових партій пропорційна система може бути джерелом політичної нестабільності і послаблювати політичну структуризацію виборного органу Ускладнення системи (декілька рівнів розподілу мандатів, високі бар’єри тощо) можуть спотворювати пропорційне представництво і сприяти великим партіям За рахунок технологічних складностей результати застосування системи можуть бути незрозумілими для виборця Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів є більш складними порівняно з мажоритарними системами

▪ ▪ ▪

19 A5_zmensheno_100.indd 19

07.11.2011 14:09:43

Система

Переваги і недоліки

Пропорційна система з голосуванням за напіввідкриті чи відкриті списки

Переваги Забезпечує пропорційне представництво партій та інших соціальних груп у виборному органі Кожен голос виборця має однакову вагу, голоси виборців не втрачаються Сприяє розвитку багатопартійної системи Не сприяє регіональним партіям Сприяє активізації співпраці між партіями Простота процедури голосування Дозволяє забезпечувати можливість самовисування кандидатів Стимулює внутрішньопартійну демократію, зміцнює кадрову основу партій і дозволяє виборцям забезпечувати обрання популярних кандидатів, посилює підзвітність обраних депутатів перед виборцями Низькі бар’єри забезпечують представництво партій національних меншин у виборному органі Відсутня потреба у проведенні проміжних виборів Недоліки Зменшує партійну і фракційну дисципліну, не дозволяє партіям забезпечити обрання кандидатів, які не користуються значною підтримкою електорату, однак сприяють розвитку партії (не обов’язково через фінансові внески) Складність підрахунку голосів за рахунок необхідності проведення окремого підрахунку голосів по кожному кандидату в окрузі Не сприяє співпраці між кандидатами від однієї партії, висунутих в одному окрузі Система є менш сприятливою для розширення представництва жінок і національних меншин у виборних органах Підтримує функціонування партій крайнього політичного спрямування, екстремістських партій За умови відсутності бар’єрів та інших механізмів запобігання обранню представників маловпливових партій пропорційна система може бути джерелом політичної нестабільності і послаблювати політичну структуризацію виборного органу Ускладнення системи (декілька рівнів розподілу мандатів, високі бар’єри тощо) можуть спотворювати пропорційне представництво і сприяти великим партіям За рахунок технологічних складностей результати застосування системи можуть бути незрозумілими для виборця Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів є більш складними, порівняно з мажоритарними системами

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Система єдиного голосу, що передається

Переваги Система дає виборцям значно більше можливостей впливати на обрання тих чи інших осіб до парламенту, ніж будь-яка інша Забезпечує підзвітність депутатів перед виборцями, не передбачає значної втрати голосів виборців (на відміну від мажоритарних систем) Система сприяє представництву жінок та національних меншин, орієнтує партії на висування однаково популярних кандидатів Сприяє співпраці між партіями та блокуванню партій, зменшує „чорний піар” проти конкурентів в окрузі, оскільки кандидати змагаються за другі та треті преференційні голоси своїх потенційних конкурентів Система не сприяє перманентному обранню представників від однієї й тієї ж партії протягом багатьох виборів, що активізує комунікацію партій із виборцями і сприяє політичній конкуренції Найменш популярні кандидати, як правило, не мають шансів на обрання Недоліки Є непридатною для застосування у географічно великих та малонаселених округах Процес підрахунку голосів є складним Існує висока імовірність того, що виборці проставлятимуть преференції відповідно до порядку включення кандидатів до бюлетенів Система може застосовуватись лише в округах з невеликою кількістю мандатів

Мажоритарна система відносної більшості

Переваги Зазвичай стимулює виборців до відповідального вибору (хоча українська практика цю тезу не підтверджує), оскільки проведення другого туру голосування виключається Система є простою і зрозумілою для виборця Сприяє належній підзвітності депутатів перед виборцями Стимулює опозицію до належного контролю за діяльністю уряду

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 20

07.11.2011 14:09:43

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

Система

Переваги і недоліки

▪ Є більш сприятливою для кандидатів-самовисуванців, порівняно з пропорційною системою (хоча і не завжди) ▪ Сприяє досягненню балансу між інтересами кандидата і партії, яка його висунула ▪ Зручність підрахунку голосів та встановлення результатів виборів ▪ Є менш фінансово витратною, порівняно з мажоритарною системою абсолютної більшості ▪ Веде до побудови двопартійної системи й однопартійних урядів Недоліки ▪ Допускає обрання кандидатів, які підтримуються меншістю виборців (переможцем може стати кандидат,

підтриманий 10-20% виборців), спотворює пропорційне представництво партій, веде до втрати значної частини (а то й більшості) голосів виборців, не сприяє невеликим партіям і багатопартійності Сприяє регіональним партіям, що можуть негативно впливати на загальнодержавну політику Змінює тактику голосування – виборці голосують не за найбільш бажаного, а проти найбільш небажаного кандидата Звужує можливість вибору – виборець повинен голосувати за кандидата від улюбленої партії, погляди якого він може не поділяти взагалі Може породжувати проблему „джеррімендерінгу” – утворення округів з територій, де концентруються прихильники певної партії Невелика величина округу часто не дозволяє враховувати його потреби при формуванні регіональної політики Малонаселені та географічно великі округи стають „нецікавими” для партій і змушують амбіційних політиків висуватись не у „рідних” округах, а в округах, більш зручних для їхніх партій

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Мажоритарна система абсолютної більшості

Альтернативне голосування

Переваги Забезпечує більший рівень репрезентативності, легітимності депутатів і втрати меншої кількості голосів виборців, порівняно з системою відносної більшості У першому турі система дозволяє голосувати відповідно до уподобань, у другому – за найкращого з двох найбільш популярних кандидатів (перший тур – „голосування серцем”, другий – „голосування розумом”) Система є простою і зрозумілою для виборця Зручність підрахунку голосів і встановлення результатів Сприяє належній підзвітності депутата перед виборцем Недоліки Система сприяє великим партіям і спотворює пропорційне представництво партій (представники партій, які отримали значну кількість голосів загалом по державі, можуть взагалі не потрапити до виборного органу) Втрачаються всі голоси виборців, подані за інших кандидатів У другому турі голосування зазвичай знижується явка виборців Проведення другого туру голосування є більш фінансово витратним, ніж проведення виборів за системою відносної більшості Періодично виникає потреба у проведенні проміжних виборів „Голосування серцем” може призводити до потрапляння у другий тур популярного, але завідомо „непрохідного” кандидата (президентські вибори у Франції 2002 р. та в Україні 1999 р.)

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Переваги Дозволяє без особливих ускладнень замінити мажоритарну систему відносної або абсолютної більшості, оскільки не потребує перегляду меж виборчих округів Забезпечує підзвітність депутатів перед виборцями та легітимність обраних представників (перемагають кандидати з найбільшою кількістю перших преференцій) Партії крайніх та екстремістських спрямувань мають незначні шанси на обрання своїх представників Є менш фінансово витратною порівняно з системою абсолютної більшості Сприяє співробітництву між партіями, зменшує „чорний піар” проти конкурентів, оскільки кандидати змагаються за другі та треті преференційні голоси (таке змагання ускладнюється, якщо кандидат агітує проти кандидата, який має високі шанси на отримання перших преференцій) Відображує персональні електоральні уподобання виборців і зменшує кількість втрачених голосів – виборець може вказати у бюлетені найбільш чи найменш бажаних для нього кандидатів Недоліки Може призводити до ще більшого викривлення пропорційного представництва, аніж мажоритарна система відносної більшості Кандидат, який є більш прийнятним для більшості виборців (який отримав значну кількість третіх преференцій), може не потрапити до виборного органу

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

21 A5_zmensheno_100.indd 21

07.11.2011 14:09:43

Система

Переваги і недоліки

„Зв’язана” змішана система

Переваги Загалом має ті ж самі переваги, що і пропорційна система Забезпечує пропорційне представництво партій у виборному органі Посилює підзвітність депутатів перед виборцями (за рахунок одномандатних округів) Виборець має можливість голосувати за кандидата від іншої партії Недоліки Голос за кандидата є менш важливим на відміну від голосу за партію Значна кількість депутатів є підзвітною не виборцям, а партійному керівництву (депутати, обрані за пропорційною системою, та ті, хто отримав „додаткові” компенсаційні мандати) Фактично ділить депутатів на 2 класи, залежно від компоненту системи, за яким депутата було обрано. В Шотландії та Уельсі депутати, обрані за пропорційною системою, відносяться колегами з одномандатних округів до „другого класу”, в інших країнах – навпаки Збільшення кількісного складу представницького органу за рахунок компенсаційних мандатів є фактично неконтрольованим Може бути складною для виборця, що підтверджується зарубіжними соціологічними опитуваннями

▪ Система є складною для розуміння виборцями – перемогти може кандидат, який отримав другі преференції ▪ Значна кількість бюлетенів може бути визнана недійсною – система потребує громадської інформаційної кампанії ▪ Підрахунок голосів та встановлення результатів в окрузі мають здійснюватись в одному місці, що породжує логістичні проблеми ▪ Існує висока імовірність того, що виборці проставлятимуть преференції відповідно до порядку включення кандидатів до бюлетенів ▪ Складність і тривалість підрахунку голосів та встановлення результатів виборів ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

„Незв’язана” змішана система з проведенням виборів за мажоритарною складовою на основі мажоритар ної системи відносної більшості (паралельна система), застосовувалась на місцевих виборах 2010 р., парламентських виборах 1998, 2002 рр.

Переваги Пропорційний компонент системи має всі основні переваги пропорційної системи з голосуванням за закриті або відкриті списки (див. вище) Мажоритарний компонент системи має всі переваги мажоритарної системи відносної більшості Посилює підзвітність депутатів перед виборцями (за рахунок одномандатних округів) На відміну від „зв’язаної” системи не потребує збільшення кількості складу виборного органу Виборець має можливість голосувати за кандидата від іншої партії Недоліки Пропорційний компонент системи має всі основні недоліки пропорційної системи з голосуванням за закриті або відкриті списки (див. вище) Має основні недоліки „зв’язаної” системи, окрім необхідності збільшення кількісного складу парламенту Мажоритарний компонент системи має всі недоліки мажоритарної системи відносної більшості Спотворює принцип пропорційного представництва – за рахунок одномандатних округів певні партії можуть отримати більше місць Може сприяти невеликим партіям, послаблювати політичну структуру виборного органу та бути джерелом політичної нестабільності

„Незв’язана” змішана система з проведенням виборів за мажоритарною складовою на основі мажоритарної системи абсолютної більшості (паралельна система)

Переваги Пропорційний компонент системи має всі основні переваги пропорційної системи з голосуванням за закриті або відкриті списки (див. вище) Мажоритарний компонент системи має всі переваги мажоритарної системи абсолютної більшості Посилює підзвітність депутатів перед виборцями (за рахунок одномандатних округів) На відміну від „зв’язаної” системи не потребує збільшення кількості складу виборного органу Виборець має можливість голосувати за кандидата від іншої партії Недоліки Пропорційний компонент системи має всі основні недоліки пропорційної системи з голосуванням за закриті або відкриті списки (див. вище) Має основні недоліки „зв’язаної” системи, окрім необхідності збільшення кількісного складу парламенту Мажоритарний компонент системи має всі недоліки мажоритарної системи абсолютної більшості Спотворює принцип пропорційного представництва – за рахунок одномандатних округів певні партії можуть отримати більше місць Може сприяти невеликим партіям, послаблювати політичну структуру виборного органу та бути джерелом політичної нестабільності

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 22

07.11.2011 14:09:44

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

2. ПРОБЛЕМНІ АСПЕКТИ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ, ЯКІ ЗАСТОСОВУЮТЬСЯ (ЗАСТОСОВУВАЛИСЬ) В УКРАЇНІ Як видно з Таблиці 3, на виборах в Україні використовувались три основних види виборчих систем: мажоритарні системи абсолютної та відносної більшості з голосуванням в одномандатних та багатомандатних округах, мажоритарна система з голосуванням у багатомандатних округах, змішана „незв’язана” (або паралельна) система та пропорційна система з голосуванням у єдиному багатомандатному окрузі. Основні переваги та недоліки цих систем розкрито у Таблиці 6, тому черговий раз зупинятись на них не будемо. Натомість варто окремо розглянути позитивні та негативні наслідки впровадження цих систем. Таблиця 7. Наслідки впровадження виборчих систем, які застосовувались (застосовуються) на виборах в Україні Тип системи

Наслідки впровадження

Мажоритарні системи абсолютної та відносної більшості

Позитивні наслідки Система забезпечувала належний рівень підзвітності депутатів перед виборцями Обрані представники мали рівний статус, зокрема, однакові обов’язки щодо виборців тих округів, у яких їх було обрано Система тою чи іншою мірою дозволяла обиратись незалежним кандидатам та представникам опозиційних партій Система давала можливість забезпечити представництво в парламенті представників національних меншин Негативні наслідки Система призвела до подрібнення фракційної структури парламенту та послаблення підтримки уряду Збільшилась кількість міжфракційних переходів Система посилювала вплив адміністративного ресурсу на результати виборів Система стимулювала обрання до парламенту впливових бізнесменів та регіональних лідерів Система призвела до послаблення партій та їх перетворення на політичні філії основних фінансово-промислових груп Вимоги щодо явки виборців та особливості мажоритарної системи, що застосовувалась на виборах 1994 р., негативно вплинули на результативність голосування – з 5 609 кандидатів, висунутих на парламентських виборах 1994 р., у першому турі голосування було обрано лише 49 депутатів, повторні вибори депутатів тривали до 1998 р. і більш ніж 30 місць в парламенті залишались вакантними На місцевому рівні застосування мажоритарної системи сприяло обранню лояльних до місцевої влади кандидатів (працівників комунальних закладів, освітніх установ тощо), не сприяло розвитку місцевих партійних організацій Застосування мажоритарної системи відносної більшості на виборах мерів міст призвело до обрання кандидатів, які не підтримувались більшістю виборців, а також, у багатьох випадках, до протистояння між міськими головами та відповідними радами Закріплення принципу рівнопредставленості територіальних громад у районних та обласних радах призвело до „перепредставленості” або „недопредставленості” певних громад у складі рад

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Змішана система

Позитивні наслідки Дозволила забезпечити певний рівень представленості опозиційних партій у складі Верховної Ради (за рахунок єдиного багатомандатного округу) Запровадження системи на парламентських виборах сприяло розвитку партійної системи Система забезпечила більшу результативність виборів (за рахунок впровадження її як складової мажоритарної системи відносної більшості) та зменшила кількість вакантних місць у парламенті Система призвела до більш чіткої політичної структуризації парламенту, поділу на „більшість” та „опозицію”, формування відносно стабільних урядів (В. Пустовойтенка, А. Кінаха, В. Януковича) Система дозволяла обрати до парламенту людей, які не володіли достатніми ресурсами для перемоги в одномандатних округах Повернення до змішаної системи у 2010 р. на місцевих виборах з одночасною забороною самовисування кандидатів на більшості виборів зміцнило місцеві партійні організації та компенсувало окремі недоліки пропорційної системи

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

23 A5_zmensheno_100.indd 23

07.11.2011 14:09:44

Тип системи

Наслідки впровадження Негативні наслідки Система не призвела до створення масових та фінансово-незалежних партій – практично всі з них залишились партіями лідерського типу, зорієнтованими не на власний розвиток, а на обрання своїх представників до парламенту За рахунок зловживання адміністративними ресурсами в одномандатних округах кількість мандатів, отриманих провладними партіями, не відповідала їх реальній електоральній підтримці (у 1998 р. НДП, яка в загальнодержавному окрузі отримала 5% голосів за рахунок одномандатних округів, сумарно здобула 91 мандат; аналогічна ситуація у випадку із блоком „За Єдину Україну!” мала місце і в 2002 р.) 4% виборчий бар’єр забезпечив проходження до парламенту партій, підтримка яких носила регіональний характер („Громада”, СДПУ(о) Не було вирішено проблему міжфракційних переходів та постійних фракційних „переформатувань” у Верховній Раді Мажоритарна та пропорційна складові системи збільшили кількість представників бізнесу в парламенті Система зменшила рівень підзвітності депутатів – останні, обрані за її пропорційною складовою, підтримували менш тісні зв’язки з виборцями, порівняно з колегами по депутатському корпусу, обраними в одномандатних округах Система стала одним зі стимулів політичної корупції за рахунок купівлі-продажу місць у партійних списках Виборців було позбавлено можливості впливати на формування половини депутатського корпусу (за рахунок пропорційної системи із закритими списками) Застосування системи на місцевих виборах у 2010 р. не сприяло належному представництву спільних інтересів територіальних громад у районних та обласних радах та зберегло надмірний рівень політизації роботи органів місцевого самоврядування

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Позитивні наслідки Система суттєво знизила вплив адміністративного ресурсу на результати виборів Система усунула необхідність проведення проміжних виборів взагалі Зменшилась кількість міжфракційних переходів та стабілізувалась фракційна структура парламенту, у якому відбувся більш чіткий поділ на більшість та опозицію (у т.ч. через внесення змін до Конституції та впровадження партійного (імперативного) мандату) Система зменшила рівень представленості дрібних і маловпливових партій у парламенті (порівняно з попередніми скликаннями) Система створила умови для розвитку як партій, так і їхніх організацій на місцях Відбулась більш чітка політична структуризація суспільства Негативні наслідки Система негативно вплинула на якість депутатського корпусу за рахунок обрання значної кількості бізнесменів та непідготовлених до роботи у виборних органах осіб, що негативно вплинуло на якість рішень, що схвалюються цими органами Відсутність підвищеного бар’єру для виборчих блоків стало джерелом політичної нестабільності в парламенті за рахунок відсутності дисципліни у фракції Блоку „Наша Україна – Народна Самооборона” Система фактично ліквідувала підзвітність обраних депутатів перед виборцями та позбавила депутатів зацікавленості у підтримці зв’язків з електоратом Система фактично ліквідувала підзвітність обраних депутатів перед виборцями та позбавила депутатів зацікавленості у підтримці зв’язків з електоратом Виборці втратили будь-яку можливість впливати на персональний склад депутатського корпусу (за рахунок впровадження „закритих”) Система посилила вплив партійного керівництва та донорів на ухвалення внутрішньопартійних рішень, сприяла зміцненню партій лідерського типу Система стимулювала політичну корупцію – „купівлю-продаж” місць у партійних списках, „перекуповування” депутатів після обрання (особливо після скасування імперативного мандату) Застосування системи на виборах до органів місцевого самоврядування посилило політизацію їх роботи та не сприяло належному представництву спільних інтересів територіальних громад в обласних та районних радах

▪ ▪ ▪

Пропорційна система з голосуванням у єдиному багатомандатному окрузі

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Таким чином, всі системи, які застосовувались на парламентських та місцевих виборах в Україні, мали як позитивні, так і негативні наслідки. В останні роки політичні експерти неодноразово наголошували на необхідності перегляду виборчих систем для виборів народних депутатів України та місцевих виборів. Результатом цих дискусій стало внесення на розгляд Верховної Ради України значної кількості законопроектів, спрямованих на усунення недоліків існуючих систем. Переважну більшість з них було знято з розгляду або не підтримано, однак це не зупинило процес ініціювання депутатами нових законопроектів із відповідної проблематики. Не вдаючись до огляду всіх

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 24

07.11.2011 14:09:44

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

законопроектів, які розглядались парламентом 6 скликання, зупинимось лише на тих, які не було знято з розгляду. Один із цих законопроектів (№9265-1) має значні шанси на прийняття у цілому як закон. Таблиця 8. Огляд деяких законопроектів, пов’язаних із переглядом виборчих систем для загальнодержавних та місцевих виборів, що перебувають на розгляді парламенту (станом на 18.10.2011 р.)

№4234 від 19.03.2009 р. (проект Виборчого кодексу, внесений І. Крілем)

Опис системи: Вибори депутатів сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів пропонується проводити в одномандатних округах за мажоритарною системою відносної більшості. Вибори народних депутатів та всі інші місцеві вибори пропонується проводити за пропорційною системою з голосуванням за відкриті списки кандидатів, від партій і блоків, у яких депутати (від 1 до 3, залежно від виборів) закріплюватимуться за територіальними виборчими округами (окрім декількох кандидатів, які очолюватимуть виборчий список і не закріплюватимуться за жодним округом). На парламентських виборах для партій встановлено виборчий бар’єр на рівні 3% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, для блоків 3% + кількість партій, що входять до складу блоку. Коментар: Запропонований законопроектом варіант пропорційної виборчої системи з урахуванням величини виборчих округів, у яких ця система має застосовуватись, загалом є нетиповим для загальноєвропейської практики. Ще більш нетиповим є гарантоване проходження до виборного органу певної кількості кандидатів, за яких виборці не голосують взагалі, адже такий підхід суперечить принципу рівності кандидатів. За такої системи можливе виникнення ситуації, коли кандидат, який отримав більшість голосів виборців округу взагалі не отримає мандат, у той час як його крісло в парламенті обійме партійний лідер, за якого виборці не голосували взагалі. За цієї системи є ймовірною і ситуація, коли один територіальний округ у парламенті представлятимуть відразу декілька депутатів, тоді як інший – взагалі ніхто. За рахунок застосування виборчого бар’єру з участі у розподілі депутатських мандатів може бути виключено кандидатів, які отримали на свою підтримку більшість голосів виборців округу, в той час як округ представлятиме кандидат, який отримав найменшу кількість голосів виборців лише тому, що партія, яка його висунула, подолала виборчий бар’єр.

№4234-1 від 23.03.2010 р. (проект Виборчого кодексу, внесений Ю. Ключковським та іншими)

Опис систем: На парламентських виборах пропонується запровадити пропорційну виборчу систему з голосуванням у 30 регіональних виборчих округах (межі більшості з яких збігатимуться із межами областей) за списки від партій. Партії висувають два види списків: регіональні виборчі списки (до кожного списку має включатись не менш як 5 кандидатів) і загальнодержавний список, який формується із кандидатів, які входять до регіональних списків, до якого має включатись не менше 50 кандидатів. Черговість кандидатів в обох списках визначається на партійному з’їзді. У день голосування виборець може проголосувати як за регіональний виборчий список в цілому, так і за окремого кандидата у списку (голосування здійснюється шляхом вписування відповідних порядкових номерів). Право на участь у розподілі депутатських мандатів мають партії, на підтримку регіональних списків кандидатів від яких у межах загальнодержавного округу подано не менше 3% дійсних голосів. Для визначення кількості мандатів, яку кожна партія, що подолала виборчий бар’єр, отримує у регіональному окрузі, загальна кількість голосів, поданих за всі партії, ділиться на 450, після чого – подані за партію голоси діляться на виборчу квоту. Ціла частина числа дорівнює кількості мандатів, яку отримує партія в окрузі. Черговість проходження депутатів, висунутих у регіональних округах, до парламенту визначається кількістю поданих за їхніх кандидатів голосів. Від 450 віднімається кількість мандатів, розподілених у регіональних округах – отримане число вказує на кількість мандатів, які підлягають розподілу у загальнодержавному окрузі. Невикористані в округах голоси за регіональні списки партії діляться на виборчу квоту; отримане число є кількістю мандатів, які одержує загальнодержавний партійний список. Кандидати від цього списку потрапляють до парламенту в порядку черговості, визначеної загальнодержавним списком. Вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим пропонується проводити за пропорційною системою з голосуванням у 10 регіональних округах, межі яких збігатимуться із межами районів та міст республіканського значення. Право висування кандидатів закріплюється лише за республіканськими партійними організаціями; до участі у розподілі мандатів допускаються партійні організації, на підтримку регіональних списків від яких було подано не менше 3% дійсних голосів. Процедура голосування і виборча система загалом є аналогічними тим, які передбачено для парламентських виборів. Вибори депутатів сільських, селищних, міських та районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів (міст районного значення та міст, що входять до складу інших міст) пропонується проводити за мажоритарною системою відносної більшості з голосуванням в одномандатних округах. На виборах міських голів міст обласного та республіканського значення, а також м. Київ пропонується застосовувати мажоритарну систему з певними особливостями: для перемоги кандидату необхідно отримати або більш ніж 50% дійсних голосів, або менш

25 A5_zmensheno_100.indd 25

07.11.2011 14:09:44

ніж 50% голосів, але не менш ніж на 20% дійсних голосів більше, ніж другий за кількістю голосів кандидат; в іншому випадку проводиться повторне голосування, до участі у якому допускаються кандидати з найбільшою кількістю голосів. Вибори до районних і обласних рад передбачається проводити за мажоритарною системою відносної більшості з голосуванням у багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами територіальних громад (на виборах до районної ради) або районів та міст обласного значення (на виборах до обласної ради). Коментар: Основною перевагою всіх запропонованих виборчих систем є їхня персоніфікованість – виборець завжди має можливість проголосувати за певного кандидата від партії. Позбавлення блоків права висування кандидатів стимулюватиме партію до самостійної участі у виборах. З іншого боку, таке обмеження є недостатньо демократичним з точки зору права партій на об’єднання. Застосування за пропорційної системи методу найбільших залишків та 3% виборчого бар’єру запобігатиме надмірній політичній фрагментації відповідних виборних органів. Запропонований тип пропорційної системи дозволяє стимулювати внутрішньопартійну конкуренцію, може сприяти зміцненню регіональних партійних організацій, надає виборцям можливість забезпечувати обрання найбільш популярних кандидатів від партій. З іншого боку, „напіввідкриті” списки дозволяють зберегти за партійним керівництвом певні важелі впливу на порядок проходження кандидатів до парламенту та Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Це дозволяє досягти балансу переваг і недоліків пропорційних систем із „закритими” та „відкритими” списками. Система формування обласних та районних рад враховує конституційний статус органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також передбачає значно менший рівень втрати голосів виборців, порівняно з мажоритарною системою із голосуванням в одномандатних округах. Специфіка обрання мерів міст обласного значення та м. Київ за певних умов дозволить запобігти проведенню повторного голосування та витратам, пов’язаним із проведенням повторного голосування. Виключення можливості самовисування на парламентських виборах запобігатиме політичній роздробленості парламенту. З іншого боку, позбавлення виборців можливості самовисування не відповідає Копенгагенському документу ОБСЄ. Запропонований варіант пропорційної системи для парламентських виборів та виборів до ВР АРК має не лише переваги, але й недоліки. Величина виборчого бар’єру у поєднанні з проведенням виборів у регіональних округах може призвести до регіоналізації парламенту. Система також уможливлює ситуацію, коли окремі виборчі округи будуть представлені меншою кількістю депутатів, ніж у них може бути обрано, а інші – навпаки, більшою кількістю депутатів, ніж може бути обрано від округу (це зумовлено специфікою обрання депутатів у загальнодержавному окрузі). Відсів партій, що не подолали бар’єр у масштабах держави або Криму (залежно від виборів), може призвести до того, що найбільш популярні кандидати в округах не будуть обрані взагалі, натомість – депутатські мандати отримують найменш популярні претенденти, які одержать мінімальну кількість голосів. Величина округу (10-15 мандатів) може певною мірою ускладнити порядок підрахунку голосів та встановлення результатів виборів, особливо якщо участь у виборах братиме значна кількість партій. Система зберігає великий ризик „необдуманого голосування” (або donkey voting) – виборці можуть, як і нині, голосувати за списки партій загалом, а не за окремих кандидатів, що може знівелювати суть голосування за „напіввідкриті” списки. Процедура голосування може бути складною для виборців, в результаті чого виникає ймовірність збільшення кількості бюлетенів, що визнаватимуться недійсними. Тому впровадження запропонованого варіанту голосування потребує активної роз’яснювальної роботи серед виборців.

Законопроект №9265 від 6.10.2011 р., внесений О. Черноволенком, В. Ковалем, Б. Тарасюком

Опис системи: Парламентські вибори пропонується проводити за пропорційною системою із голосуванням у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі за закриті списки партій і блоків. Для партій і блоків виборчий бар’єр пропонується встановити на рівні 1% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Коментар: Система зберігає всі основні переваги і недоліки існуючої пропорційної системи з голосуванням за закриті списки в єдиному загальнодержавному окрузі. Зниження виборчого бар’єру до 1% дозволяє забезпечити представництво в парламенті невеликих партій, однак може призвести до подрібнення фракційної структури парламенту та послаблення підтримки уряду парламентською більшістю. Така величина бар’єру також є нетиповою для загальноєвропейської практики (3-5%). Крім того, у більшості країн бар’єр, як правило, розраховується на основі лише дійсних, а не поданих голосів виборців. Неможливість самовисування кандидатів суперечить Копенгагенському документу ОБСЄ. Пропорційна система з голосуванням у загальнодержавному окрузі застосовується лише у поодиноких європейських країнах.

Законопроект №9265-1 від 10.10.2011 р. (законопроект, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори), внесений О. Єфремовим, І. Шаровим та іншими

Опис системи: Парламентські вибори пропонується проводити за змішаною виборчою системою у тому її варіанті, який застосовувався на виборах 1998 та 2002 рр. Блоки не матимуть права висувати кандидатів на виборах. Виборчий бар’єр для партій пропонується підвищити з 3 до 5%. Вираховувати величину бар’єру пропонується від сумарної кількості голосів, поданих за списки, а не від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні. Коментар: Пропонований варіант виборчої системи може призвести до тих самих наслідків, що і її застосування на виборах 1998 та 2002 рр. Обрання значної кількості представників невеликих партій та незалежних кандидатів може

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 26

07.11.2011 14:09:44

2. ВИБОРЧІ СИСТЕМИ...

послабити рівень політичної структурованості парламенту, а також мати негативний вплив на розвиток партійної системи загалом. Заборона блокування партій не відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії. Підвищення виборчого бар’єру до 5% призведе до зменшення кількості партій, що висуватимуть депутатів у загальнодержавному окрузі – партії, які матимуть незначні шанси на подолання виборчого бар’єру, висуватимуть кандидатів насамперед в одномандатних округах. Позитивом законопроекту є те, що виборчий бар’єр визначатиметься на основі сумарної кількості голосів за всі списки кандидатів, а не на основі кількості виборців, які взяли участь у голосуванні.

Законопроект №9265-2 від 18.10.2011 р., внесений Ю. Ключковським, М. Томенком та іншими

Вибори народних депутатів України пропонується проводити за виборчою системою повністю ідентичній тій, яку передбачено проектом Виборчого кодексу №4234-1 від 23.03.2010 р. Більш детально опис системи та коментарі до неї див. вище.

Законопроект №9265-3 від 18.10.2011 р., внесений Я. Джоджиком, Ю. Костенком та іншими

Опис системи: Парламентські вибори пропонується проводити за пропорційною системою у 27 багатомандатних регіональних виборчих округах, межі яких збігатимуться із межами регіонів. Право на участь у розподілі депутатських мандатів мають партії і блоки, за списки яких у цілому по державі проголосувало не менше 3% виборців, які взяли участь у голосуванні. Право висування кандидатів на виборах передбачається закріпити за партіями і блоками, кожна (кожен) з яких має висунути кандидатів у не менш ніж 18 регіональних виборчих округах. Максимальна кількість кандидатів в окрузі визначається як добуток 450 і кількості виборців в окрузі, поділених на кількість виборців у загальнодержавному окрузі. Як випливає із законопроекту (хоча відповідні його положення сформульовано досить невдало), виборець може проголосувати за кандидата від однієї партії чи блоку або „проти всіх”. Голосування здійснюється за допомогою зброшурованого бюлетеня, кількість аркушів в якому відповідає кількості партій та блоків, що висунули кандидатів у відповідному регіональному окрузі. Волевиявлення здійснюється шляхом пробивання за допомогою спеціального пристрою для голосування отвору на відповідному аркуші бюлетеня у квадраті навпроти прізвищ кандидатів або в квадраті навпроти тексту „Не підтримую жодного учасника виборів” на будь-якому аркуші бюлетеня. Мандати між партіями розподіляються пропорційно до кількості поданих за їхніх кандидатів голосів загалом по державі (використовується метод найбільших залишків); у межах виборчого списку обраним вважається кандидат, за якого було подано більше голосів, ніж за інших кандидатів від партії. Коментар: Законопроектом фактично пропонується запровадити на виборах народних депутатів пропорційну систему з голосуванням за відкриті списки кандидатів. Такий підхід має свої переваги, однак його недоліком є те, що партії і блоки фактично втратять будь-який вплив на черговість проходження висунутих ними кандидатів до парламенту. Відповідно, за цієї системи (особливо з урахуванням певних її специфічних властивостей) навіть керівник партії, який здобув в окрузі значну кількість голосів на свою підтримку, може не потрапити до парламенту. Ще однією особливістю цієї системи є те, що вона не гарантує обрання до парламенту кандидатів, які підтримуються більшістю у регіональних округах, адже партії, які їх висунули, можуть не подолати 3% виборчий бар’єр. Особливістю системи є й те, що виборчі округи носять суто умовний характер – до кожного з них не „прикріплено” певну кількість мандатів. У цьому разі досить імовірною є можливість того, що певні округи будуть представлені значною кількістю обраних депутатів, а деякі – взагалі не матимуть у парламенті власного представника. „Прив’язка” черговості проходження до парламенту тих чи інших кандидатів від однієї партії до арифметичної кількості отриманих цими кандидатами голосів не враховує той факт, що явка виборців у різних округах може бути різною, відповідно – різною буде і „ціна” мандатів в округах. Звідси випливає, що отримавши в окрузі більшість голосів виборців за невеликої явки, кандидат може мати менше шансів на обрання, ніж кандидат, висунутий в окрузі, де явка виборців була значною, однак він мав мінімальну (у відсотковому відношенні до загальної кількості поданих голосів) підтримку виборців. Заборона самовисування кандидатів у депутати може запобігати політичній роздробленості всередині парламенту, однак суперечить Копенгагенському документу ОБСЄ. Використання зброшурованих бюлетенів і „спеціальних пристроїв” для їх пробивання може призвести до зростання видатків на проведення виборів, визнання значної кількості бюлетенів недійсними, ускладнення процедури підрахунку голосів і встановлення результатів виборів. Можливість голосування „проти всіх”, а також вирахування виборчого бар’єру від загальної кількості поданих голосів, а не лише дійсних голосів, суперечить рекомендаціям БДІПЛ/ОБСЄ та Венеціанської комісії.

27 A5_zmensheno_100.indd 27

07.11.2011 14:09:44

3. ВИБОРЧІ КОМІСІЇ. СТАТУС ЧЛЕНІВ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ Проведення виборів у відповідності до демократичних стандартів значною мірою залежить від якості організації виборчого процесу. Своєю чергою, одну з головних ролей в організації виборів відіграють виборчі комісії. Відповідно, від рівня неупередженості, професійності і законослухняності їхніх членів, процедур і ступеня відкритості роботи виборчих комісій, значною мірою залежать як результати виборів, так і ступінь захисту виборчих прав громадян, реалізація прав інших учасників виборчого процесу, рівень поваги до виборчого законодавства і його реалізація на практиці. Практика проведення виборів в Україні засвідчила недостатню ефективність роботи виборчих комісій, їх надмірну політизованість, низький рівень підготовки членів багатьох комісій до виконання покладених на них завдань. Всі ці чинники негативно впливали на підготовку та проведення виборів, встановлення їхніх результатів. Саме тому не викликає особливого подиву той факт, що у виборчих законах чи не основну увагу приділено якраз формам роботи виборчих комісій як до виборів, так і в день голосування, на етапі підрахунку голосів та встановлення результатів виборів.

1. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ДО ФОРМУВАННЯ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ Питання функціонування виборчих комісій довгий час не було предметом міжнародно-правового регулювання. У параграфі 20 Загального коментарю Комітету ООН з прав людини до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права наголошується лише на необхідності створення незалежного виборчого органу для нагляду за виборчим процесом та забезпечення його чесності, неупередженості та відповідності прийнятим законам, які мають відповідати вимогам Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Більш предметно питання функціонування органів адміністрування виборів охоплено Кодексом належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії (див. Вставку).

Стандарти організації та функціонування системи органів управління виборчим процесом: положення Кодексу належної практики у виборчих справах ▪ В державах, у яких адміністративні органи мають усталені традиції незалежності від політичних органів, державні службовці застосовують виборчий закон без політичного тиску. Відповідно практика організації виборів адміністративними органами під наглядом Міністерства внутрішніх справ є нормальною і прийнятною. ▪ У той же час, в державах із незначним досвідом організації плюралістичних виборів існує надто великий ризик того, що уряд примушуватиме адміністративні органи робити те, чого він хоче. Це поширюється як на центральний, так і місцевий рівні самоврядування, навіть якщо останній контролюється опозицією. ▪ Саме тому від загальнодержавного рівня до рівня виборчих дільниць мають бути утворені незалежні та неупереджені виборчі комісії, які забезпечуватимуть належне проведення виборів або, принаймні, нівелюватимуть серйозні підозри у порушеннях. ▪ Центральна виборча комісія має бути постійним адміністративним органом, відповідальним за взаємодію між місцевими органами влади та комісіями нижчого рівня, наприклад, у частині, пов’язаній зі складанням та уточненням списків виборців. ▪ Максимальний рівень неупередженості та компетентності ЦВК може бути забезпечено шляхом: 1) включенням до її складу судді або посадовця-правника (у цьому випадку вони не мають бути підпорядковані кандидатам), представників парламентських партій або партій, які отримали на свою підтримку визначений відсоток голосів, представників

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 28

07.11.2011 14:09:44

3. ВИБОРЧІ КОМІСІЇ...

національних меншин, представника Міністерства внутрішніх справ (щоправда, його введення до складу комісії не завжди може бути прийнятним з огляду на історичний досвід відповідної країни); 2) неможливістю відкликання членів комісій органами, які їх призначили, за власним бажанням (відкликання із дисциплінарних причин може бути допустимим, якщо підстави для цього чітко і вичерпно визначено законом). ▪ Регламент ЦВК має бути чітким і обмежувати час, відведений на виступи членів Комісії. ▪ Доцільно, щоб рішення ЦВК приймались кваліфікованою більшістю голосів, що стимулюватиме обговорення між більшістю та щонайменше однією партією меншістю; варто надати перевагу ухваленню рішень консенсусом. ▪ Засідання ЦВК мають бути відкритими для будь-кого, у тому числі – представників ЗМІ. ▪ Склад регіональних та окружних комісій повинен бути аналогічним складу ЦВК. ▪ Для організації виборів потрібен відповідний та спеціалізований персонал; члени виборчих комісій (у тому числі, призначені політичними партіями) на всіх рівнях адміністрування виборів мають проходити стандартну підготовку. ▪ Закон про вибори має включати положення, які б зобов’язували органи влади забезпечувати потреби та вимоги виборчої комісії

2. ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ ФОРМУВАННЯ, ДІЯЛЬНОСТІ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ ТА СТАТУСУ ЇХНІХ ЧЛЕНІВ Положення чинних законів про вибори в частині регулювання процедури формування, організації роботи виборчих комісій та статусу їхніх членів не узгоджуються між собою. Особливо це стосується строків формування комісій, суб’єктів внесення кандидатур до їхнього складу, вимог до правомочності засідань та ухвалення рішень комісіями, вимог до кількісного складу комісій. Законом „Про вибори народних депутатів України” передбачено рівномірний територіальний розподіл керівних посад у складі виборчих комісій, відведених певним партіям, у той час як закони про президентські та місцеві відповідних положень не містять, що може призводити до домінування представників певних партій у складі комісій певних регіонів. На відміну від законів про загальнодержавні вибори, законодавство про місцеві вибори не закріплює за партіями пропорційні частки у керівних посадах у комісіях. Більш детально неузгодженості у правовому регулюванні формування, діяльності комісій та статусу членів комісій висвітлено Таблиці 9. Таблиця 9. Формування та діяльність виборчих комісій, статус членів комісій згідно з українським законодавством про вибори Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Суб’єкти формування ОВК (ТВК)

Парламентські і президентські вибори: ЦВК Місцеві вибори: ЦВК – обласні, районні, міські (міст обласного значення, м. Київі Севастополя), районні в м. Києві та Севастополі; ВК АРК – районні та міські міст республіканського значення ВК; районні ВК – сільські, селищні, міські міст районного значення ВК; міські – районні в місті ВК.

Суб’єкти і строки подання кандидатур до складу ОВК (ТВК)

Президентські вибори: кандидати у Президенти – по дві кандидатури до кожної комісії, які подаються за 54 дні до дня виборів. Місцеві вибори: місцеві організації партій, кандидатів від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі, кандидати в одномандатних округах (по одній кандидатурі). Кандидатури подаються за 20 днів до дня виборів. Парламентські вибори: партії і блоки, що мають свої парламентські фракції (станом на 15 вересня року, що передує року виборів) – по одному представнику (включаються обов’язково) + партії, блоки – суб’єкти виборчого процесу – по одному представнику (жеребкування). Кандидатури подаються за 68 днів до дня виборів.

29 A5_zmensheno_100.indd 29

07.11.2011 14:09:45

Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Місцеві вибори: місцеві організації партій, фракції яких зареєстровано в парламенті поточного скликання та місцеві організації партій, що входять до блоку, фракція якого зареєстрована у парламенті поточного скликання (всього 15 кандидатур, не більш ніж по 3 кандидатури від фракції) + місцеві організації всіх партій, які мають намір висувати кандидатів (не більше трьох кандидатур від всіх, по одному від кожної; визначаються жеребкуванням). Кандидатури подаються: до обласних, районних, міських (міст обласного значення, м. Києва і Севастополя) ВК – за 49 днів до дня виборів, до міських (міст районного значення), сільських та селищних – за 43 дні до дня виборів, до інших – за 38 днів до дня виборів. Районна, міська (міста обласного значення), районна в Києві та Севастополі ТВК

Суб’єкти формування ДВК

ОВК

Суб’єкти і строки подання кандидатур до складу ДВК

Парламентські та президентські вибори: ті ж, що й ОВК. Кандидатури подаються за 45 днів (парламентські вибори), 34 дні до дня виборів (президентські). Місцеві вибори: місцеві організації партій, кандидатів від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі, кандидати в одномандатних округах (по одній кандидатурі). Кандидатури подаються за 20 днів до дня виборів.

Кількісний склад ОВК (ТВК)

12-18 осіб

не менше 12 осіб

9-18 осіб

Кількісний склад ДВК

4-6 (до 50 осіб на дільниці), 10-18 (малі), 14-20 (середні), 18-24 (великі)

не менше 12 осіб

4-6 (до 50 осіб на дільниці), 10-16 (малі), 14-20 (середні), 18-24 (великі)

Строки формування ОВК (ТВК)

Парламентські вибори: 60 днів до дня виборів. Президентські вибори: 50 днів до дня виборів. Місцеві вибори: обласні, районні, міські (міст обласного значення, м. Києва і Севастополя) – 45 днів до дня виборів; міські, сільські селищні – 41 день до дня виборів; інші – 36 днів до дня виборів.

Строки формування ДВК

35 днів до дня виборів

26 днів до дня виборів

15 днів до дня виборів

Заборона входження до ДВК спеціальних дільниць працівників закладів, у яких утворено дільниці

керівники закладів

Наявність пропорційного розподілу керівних посад між суб’єктами висування кандидатур до складу комісій

Обов’язковість дотримання територіальної рівномірності розподілу посад

Неможливість обіймання усіх керівних посад представниками однієї партії (кандидата)

Систематичне порушення законів – за ініціативою комісії, яка утворила комісію, за власною ініціативою, або на підставі рішення суду

Систематичне порушення законів – за ініціативою комісії, яка утворила комісію, або на підставі рішення суду

Одноразове грубе чи систематичне порушення законів, встановлене судом, ВК, що утворила комісію, ВК вищого рівня з відповідних виборів

Можливість відкликання членів комісій суб’єктами висування кандидатур до складу комісій

Можливість дострокового припинення повноважень члена комісії у зв’язку з систематичним невиконанням ним обов’язків

Підстави припинення повноважень усього складу комісії

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 30

07.11.2011 14:09:45

3. ВИБОРЧІ КОМІСІЇ...

Парламентські вибори Можливість дострокового припинення повноважень члена комісії у зв’язку з систематичним або грубим порушенням ним законодавства, встановленим судом або комісією вищого рівня

Президентські вибори

Повторне або одноразове грубе порушення, встановлене судом або комісією вищого рівня

Місцеві вибори

Одноразове грубе порушення законодавства, встановлене судом чи ВК, яка утворила комісію, порушення законодавства про місцеві вибори, встановлене судом

Закріплення за суб’єктом висування кандидатур до складу комісій права пріоритетного заміщення посади члена комісії, повноваження якого було припинено достроково

В останній день перед виборами рішення про припинення повноважень члена комісії приймається з одночасним включенням іншого представника від того ж суб’єкта подання

+ (також у день голосування)

Обов’язковість проходження підготовки з питань виборів членами комісій

Кількість членів комісій, робота яких оплачується з Державного бюджету

3 особи

Не більше 4 осіб

3 особи (ТВК), 2 особи (ДВК)

Суб’єкти скликання засідань комісій

Голова, заступник голови, секретар, ВК вищого рівня

Голова, заступник голови, секретар, третина складу комісії, ВК вищого рівня

Голова, заступник голови, ВК вищого рівня

Кворум засідання до дня голосування

2/3 від складу комісії

50% +1 від складу

Кворум засідання у день голосування

50% + 1 від складу

Не менше 3 членів комісії

Кількість голосів, необхідна для прийняття комісією рішення (до дня голосування)

50% + 1 від складу

50%+1 від складу

50% +1 від присутніх

Кількість голосів, необхідна для прийняття рішення у день голосування

2/3 присутніх за умови присутності менш ніж 2/3 від складу

50%+1 присутніх

50% +1 від присутніх

Проблеми, пов’язані з визначенням суб’єктів подання кандидатур до складу виборчих комісій. В умовах, коли участь у виборах бере значна кількість партій (на загальнодержавних виборах – також блоків) та кандидатів -„самовисуванців” (на деяких місцевих виборах), будь-який порядок формування виборчих комісій в Україні завжди буде предметом критики з боку тих чи інших політичних сил. Так, на парламентських виборах процедура формування комісій є дискримінаційною щодо позапарламентських партій, адже парламентським фракціям гарантовано представництво у складі всіх виборчих комісій, тоді як представництво у їх складі інших партій визначається шляхом жеребкування. На президентських виборах усім кандидатам гарантовано рівне представництво у складі виборчих комісій, однак той чи інший кандидат завжди може нарікати на те, що рівень його представництва у складі комісій не відповідає рівню підтримки політичної сили, яку він представляє, у суспільстві або кількості місць, відведеній відповідній політичній силі у

31 A5_zmensheno_100.indd 31

07.11.2011 14:09:45

парламенті. На місцевих виборах законодавство надає перевагу у формуванні комісій місцевим організаціям тих партій, які самостійно утворили фракції у Верховній Раді України, дискримінуючи при цьому партії, що входять до складу фракцій блоків: 9 партій блоку можуть бути представлені тією ж кількістю членів комісії, що й одна партія, яка сформувала фракцію. Саме тому відповідні положення закону про місцеві вибори критикувались представниками парламентської опозиції, яка на місцевих виборах 2010 р. була представлена у складі комісій меншістю членів. Водночас, якби на минулих виборах кожна парламентська партія була представлена у складі комісій однаковою кількістю членів, відповідні положення закону критикувалися б партіями парламентської більшості, які б мали меншість у складі комісій. Якби ж усі місцеві організації партій добирались для включення до складу комісій шляхом жеребкування, то цей механізм теж був би розкритикований парламентськими партіями, які, цілком імовірно, були б представлені у складі комісій меншістю членів, тоді як позапарламентські партії – більшістю. До такого висновку підштовхують критичні зауваження деяких політичних сил щодо Закону „Про вибори Президента України”, який гарантує представництво у складі комісій для усіх кандидатів у Президенти. Надання преференцій у формуванні складу комісій парламентським фракціям часто критикується і тому, що їх гарантоване представництво в комісіях аж ніяк не пов’язане з набуттям партіями, які входять до їх складу або утворили відповідні фракції, статусу суб’єктів виборчого процесу – завжди є певна імовірність того, що парламентська партія не висуватиме кандидатів на окремих виборах, однак матиме своїх представників у складі комісій. Саме з огляду на вищезазначене питання про те, які саме партії, у якій пріоритетності і якою кількістю членів мають бути представлені у складі окружних, територіальних та дільничних комісій, завжди було, залишається, і ще тривалий час залишатиметься одним з найбільш дискусійних питань виборчої реформи, яке, до речі, поряд із виборчою системою, є одним із найбільших каменів спотикання на шляху прийняття Виборчого кодексу. Проблеми, пов’язані з визначенням суб’єктів формування виборчих комісій на місцевих виборах. До прийняття нової редакції закону про місцеві вибори (2010 р.), територіальні виборчі комісії на місцевих виборах формувались відповідними місцевими радами. Це породжувало низку проблем, починаючи від політизації процесу формування комісій, і завершуючи несвоєчасністю їх формування, порушенням вимог законодавства щодо їх складу тощо. У випадку порушень вимог законодавства щодо формування комісій місцева рада, на відміну від виборчої комісії, не може бути розпущена або примушена сформувати комісію у спосіб, передбачений законом, адже прийняття нею рішень залежить від того, чи підтримується проект такого рішення більшістю від складу ради. Саме тому у 2010 році порядок формування виборчих комісій було переглянуто, і на місцевих виборах того ж року вони формувались по вертикалі: ЦВК формувала склад обласних, районних та міських виборчих комісій міст обласного значення, ті – склад територіальних комісій нижчого рівня і т.д. Такий порядок формування також мав низку недоліків. Наприклад, для формування комісій після отримання подань від суб’єктів висування кандидатур до складу комісій ЦВК та територіальні комісії нижчого рівня мали від 4 до 2 днів, що призводило до утворення комісій у „ручному режимі” та численних зловживань, процедуру оскарження яких було ускладнено (рішення про відхилення поданих кандидатур згідно із законом не повинно було прийматись). Наділення ЦВК правом формувати склад не лише обласних, але і районних територіальних комісій, а також виборчих комісій районів у містах Києві та Севастополі взагалі було позбавлене належного обґрунтування, адже за логікою, ЦВК мала б формувати склад лише обласних комісій, останні – склад районних комісій та комісій міст обласного значення, районних комісій міст Києва і Севастополя і так далі по вертикалі. Однак відповідний порядок формування неодмінно породив би ризик того, що комісії одного

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 32

07.11.2011 14:09:45

3. ВИБОРЧІ КОМІСІЇ...

з рівнів затримали процес формування комісій нижчого рівня, що в кінцевому підсумку гальмувало б формування складу дільничних комісій. З цієї точки зору, запропонований у законі про місцеві вибори підхід видається досить раціональним. Знову ж таки, будь-яка модель формування виборчих комісій на місцевих виборах з урахуванням того, що ці вибори проводяться одночасно, неодмінно матиме свої недоліки, а тому питання пошуку оптимального механізму їх формування залишається відкритим. Надмірний кількісний склад комісій. Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ неодноразово критикували положення виборчих законів, якими передбачалось формування комісій у складі більш ніж 20 осіб (наприклад, ДВК великих дільниць). Зауваження міжнародних організацій обґрунтовувались тим, що за такої значної кількості членів комісій, а також осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях комісій без дозволу та запрошення, організація роботи комісій, зокрема, у день голосування, може бути істотно ускладненою. Другим аргументом проти такого значного кількісного складу була складність організації роботи самої комісії – необхідність скликання значної кількості членів, високі ризики неявки на засідання і відсутності кворуму тощо. Разом з тим, значний кількісний склад комісій дозволяв забезпечити широке представництво в них не лише парламентських партій, але й інших суб’єктів виборчого процесу. Тому питання про доцільність зменшення кількісного складу комісій залишається доволі дискусійним. Можливість відкликання членів комісій суб’єктами висування їхніх кандидатур. У Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії особливий наголос зроблено на необхідності забезпечення неупередженості та незалежності ЦВК та інших виборчих комісій, яка може досягатись, зокрема, визначенням чіткого та вичерпного переліку підстав для відкликання членів комісій тими суб’єктами, за поданнями яких їх було призначено. Саме тому міжнародні інституції та міжнародні місії зі спостереження за виборами неодноразово рекомендували виключити з чинного законодавства положення, які дозволяють відкликати членів комісій або, щонайменше, визначити вичерпний перелік випадків, за яких таке відкликання є допустимим. Хоча така рекомендація прямо випливає з Кодексу належної практики у виборчих справах, до заборони відкликання членів комісій варто підходити виважено, оскільки її впровадження може призвести до „перекуповування” чи іншого стимулювання членів комісій від опозиційних сил до входження до більшості у складі комісій. Якщо така заборона і буде закріплена, то партіям має бути наданий час для належної підготовки до такого нововведення і добору найбільш сумлінних членів комісій. Проблеми організації роботи виборчих комісій. Протягом останніх років до українського виборчого законодавства було внесено ряд змін, спрямованих на лібералізацію вимог до правомочності засідань виборчих комісій та ухвалення ними рішень. Наприклад, на президентських виборах засідання комісії вважається повноважним за будь-якої кількості присутніх членів, причому у день голосування теоретично можливим є прийняття рішень 2 із 3 присутніх на засіданні членів комісії. Щоправда, на виборах глави держави до дня голосування виборчі комісії повинні приймати свої рішення більшістю від свого складу. Закон про місцеві вибори пішов ще далі, передбачивши можливість ухвалення виборчими комісіями всіх без винятку рішень меншістю від складу комісій (див. Таблицю 9). Такий підхід критикувався Венеціанською комісією та ОБСЄ/ БДІПЛ. Хоча встановлення підвищених вимог до правомочності засідань комісій та ухвалення рішень породжує ряд проблем (наприклад, блокування роботи комісій внаслідок відсутності необхідної для кворуму кількості членів), навряд чи доцільно впадати в іншу крайність, передбачаючи можливість прийняття рішень комісій мінімально можливою кількістю членів. Адже хоча такий підхід і стимулює явку на засідання комісій значної кількості членів, він відкриває можливості для зловживань, особливо у випадках, коли певні члени комісії навмисно не повідомляються про день і час проведення засідань.

33 A5_zmensheno_100.indd 33

07.11.2011 14:09:45

На сьогодні законодавство України передбачає два види рішень виборчих комісій – постанову та протокольне рішення. Проте досі законом чітко не встановлено предмет регулювання цих актів. Тому у контексті вдосконалення роботи виборчих комісій доцільно чітко визначити, чим відрізняються ці два види рішень, встановити чіткий перелік питань, які регулюються постановами, а які – протокольними рішеннями. Проблеми, пов’язані з оплатою праці членів комісій. Закони про вибори суттєво обмежують кількість членів комісій, які можуть здійснювати свої повноваження на оплачуваній основі (2-4 особи залежно від категорії виборів). Разом з тим, не варто сподіватись на те, що громадяни йдуть працювати у комісії виключно з альтруїстичних міркувань, бажаючи безкоштовно допомогти тій чи іншій партії або кандидату перемогти на виборах. Безоплатний характер роботи більшості членів виборчих комісій сам по собі робить їх залежними від тіньового фінансування та вразливими до корупції. Тому забезпечення їх незалежності потребує не лише впровадження механізмів захисту від політичних впливів (наприклад, обмеження можливості відкликання), але і переведення на роботу на оплачуваній основі якомога більшої кількості членів комісій з одночасним посиленням відповідальності за вчинення ним правопорушень. Проблеми, пов’язані з професійною підготовкою членів комісій до роботи в комісіях. Проведення навчання членів комісій з питань організації виборчого процесу передбачене всіма законами про вибори. Разом з тим, проходження такого навчання (на відміну від, скажімо, складання присяги) не є підставою набуття членом виборчої комісії повноважень, а його не проходження після призначення на посаду – підставою для їх припинення. Практика попередніх виборчих кампаній засвідчила, що ключову роль в організації навчання членів комісій відіграють не стільки комісії, скільки партії та міжнародні донори, які фінансують проведення відповідних тренінгів, підготовку посібників для членів комісій тощо. На розгляді Верховної Ради України перебуває два законопроекти, які передбачають запровадження обов’язкового навчання членів комісій – проект Виборчого кодексу (реєстр. №4234-1 від 23.03.2010 р., внесений народними депутатами України Ю. Ключковським, С. Гриневецьким та іншими), а також прийнятий у першому читанні проект Закону „Про попередню підготовку членів виборчих комісій” (реєстр. №2787 від 18.07.2008 р., внесений Ю. Ключковським та С. Подгорним). Прийняття одного з цих проектів дозволило б врахувати неодноразові рекомендації міжнародних місій зі спостереження за виборами, Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо належної підготовки членів комісій з питань організації виборчого процесу. На розгляд парламенту було внесено декілька проектів нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України”, у кожному з яких пропонується окремий підхід до врегулювання питань, пов’язаних із формуванням та діяльністю комісій, а також статусом їхніх членів. Законопроектом № 9265-1 передбачається закріпити низку положень, які можуть негативно вплинути на рівень представленості опозиційних партій у складі комісій. Зокрема, на виборах 2012 року пропонується застосувати той самий механізм формування комісій, який використовувався на місцевих виборах 2010 р., заборонити відкликання членів комісій суб’єктами висування кандидатур, передбачити можливість припинення повноважень членів комісій у випадку вчинення ними одноразових „грубих” порушень. При цьому у разі звільнення членів комісій їх склад доукомплектовуватиметься лише якщо їхній кількісний склад буде нижчим мінімальної межі. Цим законопроектом також передбачена можливість ухвалення рішень комісій меншістю від їхнього складу. Два інших законопроекти базуються в основному на прогресивних положеннях чинного Закону „Про вибори народних депутатів України” (основна відмінність між ними, якщо не враховувати окремих деталей, полягає у процедурах формування виборчих комісій). У законопроекті № 9265-2 зроблено спробу вирішити проблему блокування засідань комісій представниками

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 34

07.11.2011 14:09:45

3. ВИБОРЧІ КОМІСІЇ...

певних партій: у випадку відсутності на дільниці в день голосування або при підрахунку голосів чи встановленні підсумків голосування протягом 1 години повноваження члена комісії можуть бути припинені достроково, але з одночасним прийняттям рішення про включення іншого представника від того ж суб’єкта подання кандидатури. Більш детально положення цих законопроектів розглянуто в Таблиці 10. Таблиця 10. Регулювання формування діяльності виборчих комісій та статусу членів комісій (вибори 2012 р.) згідно з деякими законопроектами, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011 р.) №9265

№9265-1

№9265-2

ЦВК

Суб’єкти і строки подання кандидатур до складу ОВК (ТВК)

Партії та блоки, які зареєстрували кандидатів (по одному представнику; при поданні більш ніж 18 кандидатур проводиться жеребкування). Подання вносяться за 68 днів до дня виборів.

Партії, депутатські фракції яких зареєстровано в парламенті поточного скликання; партії, що входять до фракції блоку, зареєстрованого в парламенті поточного скликання (по три кандидатури від кожної фракції, разом – не більше 15 кандидатур); всі партії – суб’єкти виборчого процесу (по одному представнику, визначаються жеребкуванням; включається не більше трьох кандидатур). Подання вносяться за 68 днів до дня виборів.

Фракції (по одному представнику включається обов’язково) та партії – суб’єкти виборчого процесу (по одному представнику, якщо кандидатур подано більше, ніж є вакантних місць, проводиться жеребкування). Подання вносяться за 55 днів до дня виборів.

Суб’єкти формування ДВК

ОВК

Суб’єкти і строки подання кандидатур до складу ДВК

Ті ж, що й ОВК. Подання вносяться за 45 днів до дня виборів.

Ті ж, що й ОВК, а також кандидати в одномандатному окрузі (жеребкування щодо них проводиться одночасно з жеребкуванням щодо кандидатур, внесених позапарламентськими партіями). Подання вносяться за 39 днів до дня виборів.

Ті ж, що й ОВК. Подання вносяться за 30 днів до дня виборів.

Кількісний склад ОВК (ТВК)

12-18 осіб

Кількісний склад ДВК

4-6 (на дільницях з 50 і менше виборцями), 10-18 (малі), 14-20 (середні), 18-24 (великі)

5-8 (на дільницях з 50 і менше виборцями), 10-18 (малі), 14-20 (середні), 18-24 (великі)

Строки формування ОВК (ТВК)

60 днів до дня виборів

62 дні до дня виборів

50 днів до дня виборів

Строки формування ДВК

35 днів до дня виборів

31 день до дня виборів

20 днів до дня виборів

Суб’єкти формування ОВК (ТВК)

Заборона входження до складу ДВК спеціальних дільниць працівників закладів, у яких утворено дільниці

Наявність пропорційного розподілу керівних посад між суб’єктами висування кандидатур до складу комісій

Обов’язковість дотримання територіальної рівномірності розподілу посад

Неможливість обіймання усіх керівних посад представниками однієї партії (кандидата)

35 A5_zmensheno_100.indd 35

07.11.2011 14:09:45

№9265

№9265-1

№9265-2

Підстави припинення повноважень всього складу комісії

Систематичне порушення законів: за ініціативою комісії, яка утворила комісію, власною ініціативою, або на підставі рішення суду.

Можливість відкликання членів комісій суб’єктами висування кандидатур до складу комісій

Можливість дострокового припинення повноважень члена комісії у зв’язку з систематичним або грубим порушенням ним законодавства, встановленим судом або комісією вищого рівня

Повторне або одноразове грубе порушення законодавства.

Одноразове грубе порушення законодавства.

- (лише у день перед голосуванням; в інших випадках можливість призначення членів комісії замість вибулих передбачена лише для випадку зменшення кількісного складу комісії до мінімальної межі)

Обов’язковість проходження підготовки з питань виборів членами комісій

- (Набуває чинності після виборів 2012 р.)

Повторне або одноразове грубе порушення законодавства, відсутність протягом 1 години після початку голосування члена ДВК, відсутність протягом 1 години на засіданні по підрахунку голосів та встановленню підсумків голосування

+ (В останні 2 дні та в день голосування)

Кількість членів комісій, робота яких оплачується з Державного бюджету

Не більше 3 осіб

Суб’єкти скликання засідань комісій

Голова, заступник голови, секретар, ВК вищого рівня

Голова, заступник голови, секретар, ВК вищого рівня, без скликання (у день голосування)

Кворум засідання до дня голосування

2/3 від складу

50%+1 від складу

2/3 від складу

Кворум засідання у день голосування

50%+1 від складу

Кількість голосів, необхідна для прийняття комісією рішення (до дня голосування)

50%+1 від складу

50%+1 від присутніх на засіданні

50%+1 від складу

Кількість голосів, необхідна для прийняття рішення у день голосування

2/3 від присутніх за умови присутності менш ніж 2/3 від складу

2/3 від присутніх за умови присутності 50%+1 від складу

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 36

07.11.2011 14:09:46

4. СПИСКИ ВИБОРЦІВ

4. СПИСКИ ВИБОРЦІВ Належне регулювання процедури реєстрації виборців дозволяє втілити в життя принципи загального та рівного виборчого права, зокрема забезпечити можливість голосування усіх виборців, які бажають взяти участь у голосуванні, незалежно від місця їх перебування, запобігти кратному включенню виборців до списків виборців, включенню до списків померлих, осіб, які не мають права голосу тощо. Від якості складання списків виборців у кінцевому підсумку часто залежать і результати народного волевиявлення.

1. РЕЄСТРАЦІЯ ВИБОРЦІВ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Загальні принципи виборчого права закріплено у низці міжнародних документів, зокрема, у ст. 21 Загальної декларації прав людини, ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 5 Конвенції ООН про ліквідацію усіх форм расової дискримінації, параграфі 7 Копенгагенського документа ОБСЄ тощо. Основні стандарти реєстрації виборців закріплено у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії. Згідно з ним:

 списки виборців мають бути постійними;  списки мають регулярно – принаймні раз на рік – поновлюватися;  списки виборців мають оприлюднюватися;  має бути впроваджена адміністративна (з можливістю судового контролю) або судова

процедура, яка дозволятиме зареєструватись виборцям, яких не було включено до списків виборців, а також виправляти неправильні дані у списках;

 якщо остаточний список виборців вже було оприлюднено, то можливість голосування виборців, які змінили місце реєстрації або досягли віку набуття активного виборчого права, може бути забезпечена шляхом складання додаткового списку виборців;

 включення виборців до списку виборців не автоматично, а на підставі їх заяв, є допустимою;

 у будь-якому випадку дільничні виборчі комісії не повинні вносити зміни до списку виборців у день голосування.

2. ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ СКЛАДАННЯ ТА УТОЧНЕННЯ СПИСКІВ ВИБОРЦІВ Протягом тривалого часу процедура складання й уточнення списків виборців регулювалась виключно відповідними законами про вибори. У 2007 році парламентом було ухвалено Закон „Про Державний реєстр виборців”, прийняття якого мало б сприяти уніфікації регулювання всіх існуючих процедур реєстрації виборців та голосування (без рахування голосування за відкріпними посвідченнями), визначених відповідними виборчими законами. Разом з тим, оскільки Державний реєстр виборців почав функціонувати лише незадовго до президентських виборів 2009 р., і якість його змістовного наповнення залишала бажати кращого, виборче законодавство загалом розвивалось „паралельно” до вимог цього Закону. До того ж практично перед кожними виборами

37 A5_zmensheno_100.indd 37

07.11.2011 14:09:46

(2007, 2009 та 2010 рр.) до законів про вибори вносились зміни, які далеко не в повній мірі узгоджувались із Законом „Про Державний реєстр виборців”. Як наслідок – процедура реєстрації виборців кожним з них врегульована по-різному. Найбільш наближеним до міжнародних стандартів є чинний Закон „Про вибори народних депутатів України”, який фактично виключає можливість внесення змін до списків виборців у день голосування, передбачаючи при цьому можливість голосування виборців, які в день виборів з тих чи інших причин не можуть проголосувати на своїй виборчій дільниці. Водночас він найменш відповідає чинній редакції Закону „Про Державний реєстр виборців”. Не до кінця узгодженим з міжнародними стандартами є Закон „Про вибори Президента України”, який не передбачає використання відкріпних посвідчень на виборах і дозволяє вносити зміни до списків виборців у день голосування, при цьому безпосередньо дільничною виборчою комісією (без прийняття рішень). Цей закон також не зовсім узгоджується із положеннями чинної редакції Закону „Про Державний реєстр виборців”. Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” є своєрідним проміжним варіантом між цими двома законами – він дозволяє вносити зміни до списків виборців у день голосування виключно на підставі рішень суду і є найбільш адаптованим до законодавства про реєстрацію виборців. Таблиця 11. Порядок складання й уточнення списків виборців на загальнодержавних та місцевих виборах Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Суб’єкти складання загальних списків виборців

робочі групи обліку виборців

органи ведення Державного реєстру виборців

Строк і порядок передачі загальних списків виборців окружним комісіям

40 днів до дня виборів на засіданні ОВК

30 днів до дня виборів за засіданні ОВК

19 днів до дня виборів у приміщенні органу ведення Реєстру

Строк передачі списків виборців ДВК

32 дні до дня голосування на засіданні ОВК

20 днів до дня виборів на засіданні ОВК

13 днів до дня виборів на засіданні ТВК

Кількість повідомлень про включення до списку виборців, що надсилаються виборцям

2 (за 25 і 7 днів до дня виборів)

1 (за 15 днів до дня виборів)

1 (за 10 днів до дня виборів)

Орган, до якого можуть бути оскаржені неточності

ОВК, ДВК, суд

ОВК, ДВК, суд, орган ведення Державного реєстру виборців

ДВК, суд, орган ведення Державного реєстру виборців

Строки подання скарг

ДВК – 5 днів до виборів, ОВК, 3 дні до виборів, суд-2 дні до виборів

за годину до закінчення голосування

ДВК, орган ведення – за 3 дні до дня виборів, суд – за 2 дні до дня виборів

Строки розгляду скарг

2 дні

невідкладно

ДВК, орган ведення Реєстру –протягом 2 днів, а подана за 2 дні до дня виборів – невідкладно

Обов’язковість звернення до суб’єкта складання списків виборців при розгляді скарги

у разі необхідності

суд – у разі необхідності, виборча комісія – зобов’язана

передбачено

Підстави внесення змін до уточненого списку виборців

рішення ДВК, суду, перелік виборців ОВК, заяви виборців про видачу відкріпних посвідчень

рішення ДВК, суду, ОВК, повідомлення органу ведення Державного реєстру

рішення ДВК, суду, повідомлення органу ведення Державного реєстру

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 38

07.11.2011 14:09:46

4. СПИСКИ ВИБОРЦІВ

Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Строк виготовлення остаточного списку виборців

2 дні до дня виборів

не визначено

Можливість внесення змін до списку у день голосування (крім виправлень)

не передбачена

передбачена

на підставі рішення суду

Використання відкріпних посвідчень

відкріпні посвідчення використовуються

не передбачено

Кількість відкріпних посвідчень у розрахунку на кількість виборців в уточнених списках

відкріпні посвідчення не використовуються

Кількість дільниць у межах округу для голосування за відкріпними посвідченнями

1 на кожне місто обласного значення чи районний центр, або велике місто

відкріпні посвідчення не використовуються

Окремий список виборців для голосування за відкріпними посвідченнями на дільниці

складається

відкріпні посвідчення не використовуються

Можливість внесення змін до списків виборців у день голосування. Законами про президентські та місцеві вибори передбачена можливість внесення змін до списків виборців у день голосування. Відповідні положення обох законів не узгоджуються із Кодексом належної практики у виборчих справах. Аналізуючи відповідні зміни до Закону „Про вибори Президента України”, Венеціанська комісія відзначила, що можливість внесення змін до списків виборців у день голосування створює ширші можливості для реалізації права голосу, але водночас підвищує ризики зловживань. Щоправда, вже в іншому своєму висновку (на проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений Робочою групою з питань удосконалення законодавства про вибори) Венеціанська комісія не висловила критичних зауважень щодо можливості внесення змін до списків виборців у день голосування на підставі судових рішень. Проблеми, пов’язані зі зміною місця голосування без зміни виборчої адреси. На відміну від Закону „Про вибори народних депутатів України”, закони про президентські та місцеві вибори не передбачають використання відкріпних посвідчень. Такий підхід є виправданим лише на місцевих виборах, оскільки на них виборчі округи географічно є меншими за округи на загальнодержавних виборах, і право голосу виборця на місцевих виборах визначається його приналежністю до певної територіальної громади. Натомість застосовування цього підходу на виборах глави держави навряд чи узгоджується з принципом загального виборчого права, оскільки фактично позбавляє значну кількість виборців права голосу на виборах. Цю проблему певною мірою вирішує Закон „Про Державний реєстр виборців”, згідно зі ст. 7 якого за мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах, орган ведення Державного реєстру виборців може тимчасово (на період проведення виборів) змінити виборцю місце голосування (дільницю) без зміни його виборчої адреси. Таке звернення має бути подане виборцем до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням вказаної виборцем дільниці або за його виборчою адресою не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування на відповідних виборах. Форма посвідчення про тимчасову зміну місця голосування затверджується ЦВК. Із зазначеної статті випливає декілька висновків:

 зміна місця голосування допускається на всіх видах виборів, причому не лише в межах округу, але і в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці, що певною мірою зменшує роль Державного реєстру виборців;

39 A5_zmensheno_100.indd 39

07.11.2011 14:09:46

 зміна місця голосування є правом органу ведення Реєстру, а не його обов’язком, що створює сприятливу платформу для необґрунтованих відмов у зміні місця голосування для одних виборців, і надання дозволу на зміну місця голосування іншим виборцям без належних підстав;

 на відміну від процедури голосування за відкріпними посвідченнями, регулювання порядку зміни місця голосування носить рамковий характер, а відтак – створює сприятливу платформу для зловживань: Закон не передбачає голосування за посвідченнями про тимчасову зміну місця голосування на одній дільниці (як це передбачено чинним Законом „Про вибори народних депутатів України”), не встановлює будь-яких обмежень щодо кількості посвідчень про зміну місця голосування, які можуть бути видані виборцям (за чинним Законом „Про вибори народних депутатів України” кількість відкріпних посвідчень не може перевищувати 2% кількості виборців на дільниці), не дає чіткої відповіді на питання про те, яким чином виготовлятимуться посвідчення про тимчасову зміну голосування, хто здійснюватиме контроль за їх виготовленням, на яких підставах виборцю може бути відмовлено у задоволенні його мотивованого звернення щодо зміни місця голосування (якщо така відмова взагалі допускається), не передбачає дієвих механізмів запобігання кратному включенню виборців до списків виборців;

 можливість зміни місця голосування не прив’язана до положень виборчого законодавства і

може породжувати ряд проблем на практиці, наприклад, у разі „масової” зміни місця голосування на певних дільницях залишаться значні залишки невикористаних виборчих бюлетенів, у той час як на інших, на які „мігруватимуть” виборці, бюлетенів для всіх виборців може не вистачити (оскільки вони виготовлятимуться із незначним запасом).

1 квітня 2011 р. Постановою ЦВК №57 було затверджено Рекомендації щодо тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси. У цьому контексті варто відразу звернути увагу, що це саме рекомендації, форма яких породжує питання стосовно ступеня їх обов’язковості для органів ведення Реєстру. Ці рекомендації вирішили декілька проблем: уточнили порядок і строки (невідкладно, але не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування) розгляду відповідних звернень виборців та підстави для відмови у їх задоволенні. Також з них прямо випливає, що зміна місця голосування допускається на всіх видах виборів і є можливою у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. Решту проблемних питань (надлишку або відсутності необхідної кількості бюлетенів на дільницях у результаті зміни місця голосування, контролю за виготовленням і обігом посвідчень тощо) Рекомендаціями вирішено не було. Недоліки процедур, пов’язаних з уточненням списків виборців. Законами про вибори процедура уточнення списків виборців врегульована недосконало. Нижче наведено перелік лише деяких проблем:

 виборець на власний розсуд має право вирішувати, куди саме подавати скаргу щодо його невключення, неправильного включення чи виключення зі списку виборців. Це може породжувати зайву плутанину і прийняття неузгоджених рішень (а отже, кратне включення виборця до різних списків виборців) тими органами, які розглядатимуть відповідні скарги, особливо у випадках, коли вони подаватимуться в останній день строку, відведеного на їх подання. Цей ризик особливо посилюється положеннями Кодексу адміністративного судочинства, у відповідності до яких справи за позовами щодо уточнення списків виборців, подані в останню п’ятницю перед днем голосування, мають розглядатись невідкладно. Адже невідкладність їх розгляду значною мірою виключає можливість звернення з відповідним запитом до органу ведення Державного реєстру виборців;

 визначений законами про вибори механізм уточнення списків виборців не зовсім узгоджується з положеннями Закону „Про Державний реєстр виборців”. Так, згідно із ст. 31 останнього,

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 40

07.11.2011 14:09:46

4. СПИСКИ ВИБОРЦІВ

особа, яка зверталась до органу ведення Реєстру щодо включення себе чи інших осіб до Реєстру, внесення змін до персональних даних Реєстру тощо, може оскаржити до відповідного регіонального органу адміністрування Реєстру рішення, дії і бездіяльність органу ведення. Окрім органу адміністрування, вони також можуть бути оскаржені до суду. Водночас законами про вибори на оскарження рішень, дій та бездіяльності органу ведення відведено настільки вузький строк (особливо, якщо скарга до органу ведення подається за 3 дні до дня виборів), що можливість їх оскарження в адміністративному порядку (до органу адміністрування) у короткий строк до дня голосування фактично виключається. Це, своєю чергою, штучно стимулює збільшення функціонального навантаження на суди щодо розгляду відповідних справ;

 на ознайомлення виборців зі списками виборців закони про президентські та місцеві вибори відводять дуже стислі строки (відповідно 19 та 12 днів до дня голосування без урахування граничних строків оскарження), протягом яких далеко не всі виборці можуть встигнути ознайомитись з ними. Також на відміну від закону про парламентські вибори два інших закони передбачають лише разове повідомлення виборця про його включення до списків виборців, яке також надсилається у короткий строк до проведення виборів;

 аналізуючи чинне виборче законодавство України, Венеціанська комісія неодноразово звертала увагу на необхідності закріплення у ньому положень, які б передбачали обов’язкове інформування виборця про факт подання іншим виборцем скарги щодо його невключення, неправильного включення чи виключення зі списку виборців. У виборчих законах цю рекомендацію враховано не було.

Публічний контроль за веденням Державного реєстру виборців. Публічний контроль за веденням Реєстру здійснюють як самі виборці, так і політичні партії. В останньому випадку коло таких партій звужено лише до тих, які мають у парламенті поточного скликання власні фракції або входять до складу фракції блоку. Такий підхід є дещо дискримінаційним щодо всіх інших партій. Наступною проблемою у цьому контексті є те, що ефективність такого публічного контролю не може бути високою: кожна партія отримує 2 копії бази даних Реєстру, захищених від копіювання. Оскільки партії зацікавлені в отриманні найсвіжіших копій, а звернутись за їх одержанням вони мають право не пізніше 60 днів до дня відповідних виборів, партія має лише 60 днів і дві захищених копії бази даних для перевірки відомостей щодо майже 36,8 мільйонів виборців. Оприлюднення списків виборців для загального ознайомлення та проблема захисту персональних даних. З 1 січня 2011 року набрав чинності Закон України „Про захист персональних даних”, зі ст. 2 якого прямо випливає, що відомості про виборця у списку виборців з його прізвищем, ім’ям, по-батькові, датою народження, адресою його проживання, даними про стан здоров’я (в частині неможливості самостійно пересуватися) належать до персональних даних. Статтею 16 цього ж закону передбачено, що порядок доступу до персональних даних третіх осіб (у цьому випадку – виборців) визначається умовами згоди суб’єкта персональних даних (тобто, виборця), наданої володільцю бази персональних даних (тобто, органу ведення Державного реєстру виборців) на обробку цих даних або відповідно до вимог закону. Також відповідно до ст. 5 закону, персональні дані, крім знеособлених персональних даних, за режимом доступу є інформацією з обмеженим доступом. Ці положення законодавства не узгоджено з нормами законів про вибори, які передбачають надання дільничними комісіями списків виборців для загального ознайомлення у своїх приміщеннях, а також положеннями Закону „Про Державний реєстр виборців”, які передбачають можливість отримання копій баз даних Реєстру парламентськими партіями. Хоча з часу набрання чинності Законом України „Про захист персональних даних” незагальнодержавні вибори в Україні не проводились і

41 A5_zmensheno_100.indd 41

07.11.2011 14:09:46

проблема неузгодженості виборчого законодавства і законодавства про захист персональних даних не стала предметом широкого обговорення, зі стартом виборчого процесу на виборах народних депутатів України ця проблема може актуалізуватись. В законопроектах про парламентські вибори, що перебувають на розгляді Верховної Ради (станом на 18.10.2011 р.), питання складання і уточнення списків виборців врегульовано по-різному (див. Таблицю 12). Основними недоліками законопроектів №9265 та 9265-1 є те, що вони не вирішують проблеми неконтрольованої зміни місця голосування виборцями без зміни їхніх виборчих адрес та видачі відповідних посвідчень органами ведення Державного реєстру виборців, а також допускають внесення змін до остаточних (уточнених) списків виборців у день голосування (на підставі судових рішень), що не узгоджується з рекомендаціями Кодексу належної практики у виборчих справах. Основними перевагами законопроекту №9265-2 є неможливість внесення змін до уточнених списків виборців у день голосування, запровадження посиленого контролю за складанням та уточненням списків виборців, до якого залучатимуться як виборці, так і політичні партії, а також впровадження дієвих механізмів запобігання зловживанням, пов’язаним зі зміною місця голосування без зміни виборчої адреси. Таблиця 12. Регулювання питань складання й уточнення списків виборців згідно з деякими законопроектами, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011 р.) №9265

№9265-1

№9265-2

Суб’єкти складання загальних списків виборців

орган ведення Державного реєстру виборців

Строк і порядок передачі загальних списків виборців виборчим комісіям

40 днів до дня виборів на засіданні ОВК; передаються ОВК

20 днів до дня виборів у приміщенні органу ведення Реєстру; передаються ДВК

20 днів до дня виборів; передаються ОВК уповноваженими працівниками органу ведення Реєстру

Строк передачі списків виборців ДВК

32 дні до дня виборів на засіданні ОВК

20 днів до дня виборів і приміщенні органу ведення Реєстру

15 днів до дня виборів, на засіданні ОВК

Кількість повідомлень про включення до списку виборців, що надсилаються виборцям

1 (за 7 днів до дня виборів)

1 (за 15 днів до дня виборів)

1 (за 18 днів до дня виборів), надсилає орган ведення Реєстру

Орган, до якого можуть бути оскаржені неточності

ДВК, ОВК, суд, орган ведення Державного реєстру виборців

ДВК, орган ведення Державного реєстру виборців, суд

ДВК, ОВК, орган ведення Державного реєстру виборців, суд

Строки подання скарг, позовів

суд – за 1 день до дня голосування, ОВК, ДВК, орган ведення Державного реєстру – за 2 дні до дня голосування

ДВК, орган ведення Реєстру – за 5 днів до дня виборів, суд – 2 дні до дня виборів

ДВК, ОВК, орган ведення Державного реєстру – за 3 дні до дня виборів; суд – 2 дні до дня виборів

Строки розгляду скарг

невідкладно

орган ведення – в порядку, встановленому ЗУ „Про Державний реєстр виборців”, суд – 2 дні або невідкладно

визначаються кінцевим строком виготовлення списків для голосування (2 дні до дня виборів)

Обов’язковість звернення до суб’єкта складання списків виборців при розгляді скарги

суд – у разі необхідності, виборчі комісії – зобов’язані

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 42

07.11.2011 14:09:46

4. СПИСКИ ВИБОРЦІВ

№9265

№9265-1

№9265-2

Підстави уточнення списку виборців суб’єктом складання списків виборців

скарги громадян, звернення виборчих комісій, рішення судів, подання державних органів, рішення ОВК про включення членів комісій до списків, відомості про виборців у списках, складених ДВК самостійно

відомості, подані державними органами; рішення ОВК про утворення ДВК спеціальних дільниць; заяви виборців; повідомлення ДВК спеціальних дільниць, заяви членів комісій про зміну місця голосування, рішення судів

скарги виборців, партій, рішення судів, рішення виборчих комісій про звернення до органів ведення Державного реєстру виборців, рішення про утворення та зміни у складі виборчих комісій

Підстави внесення змін до уточненого списку виборців

рішення суду

Строк виготовлення остаточного списку виборців

2 дні до дня виборів

Можливість внесення змін до списку у день голосування (крім виправлень)

+ (на підставі рішень суду)

до ОВК – не раніше ніж 3 дні до дня виборів і не пізніше ніж 2 дні до дня виборів; до ДВК – одночасно з бюлетенями

Використання відкріпних посвідчень

- (посвідчення про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси)

Кількість відкріпних посвідчень у розрахунку на кількість виборців в уточнених списках

Кількість дільниць у межах округу для голосування за відкріпними посвідченнями

1 на кожне місто обласного значення чи районний центр, або велике місто

Окремий список виборців для голосування за відкріпними посвідченнями на дільниці

43 A5_zmensheno_100.indd 43

07.11.2011 14:09:47

5. ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ Належне регулювання фінансування виборчих кампаній дозволяє виборцям отримати необхідну інформацію стосовно джерел і обсягу фінансування партій і кандидатів, що є важливою умовою здійснення поінформованого вибору та запобігання корупції в політиці, а партіям – зменшити рівень залежності від приватного фінансування, отримати відносно рівні (порівняно з іншими суб’єктами виборчого процесу) умови для здійснення передвиборної агітації, направити зекономлені кошти на внутрішньопартійний розвиток, а не на фінансування агітаційних витрат, пожвавити внутрішньопартійну конкуренцію, забезпечити висування більш підготовлених до роботи на виборних посадах кандидатів. Зрештою, якісне регулювання виборчих фінансів є вигідним і для держави, оскільки дозволяє зменшити рівень корупції у політиці, підвищити якість ухвалених представницькими органами влади рішень внаслідок зменшення впливу бізнесу на формування політики, стимулювати розвиток партійної системи, забезпечити відносно рівні „правила гри” для суб’єктів виборчого процесу, наблизити правове регулювання фінансування партій і виборів до міжнародних стандартів.

1. ЕФЕКТИВНИЙ МЕХАНІЗМ РЕГУЛЮВАННЯ ПАРТІЙНИХ І ВИБОРЧИХ ФІНАНСІВ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ТА ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД Протягом останніх 10 років різні міжнародні інституції – Венеціанська Комісія, Рада Європи, ОБСЄ, Група держав проти корупції (ГРЕКО) приділяють посилену увагу регулюванню фінансування партій і виборчих кампаній. Якщо узагальнити Основні міжнародні документи у сфері запропоновані ними рекомендації щодо механізмів фінансування виборчих кампаній регулювання у цій сфері, то вони передбачають:

 обмеження залежності партій і кандидатів від

приватного фінансування за рахунок впровадження їх державної фінансової підтримки (у вигляді прямого бюджетного фінансування, відшкодування витрат на вибори, непрямої підтримки шляхом надання безкоштовного ефіру, друкованих площ тощо);

 наявність граничних обмежень розміру внесків на користь партій і кандидатів;

 наявність обмежень щодо джерел фінансуван-

▪ ▪

Рекомендація ПАРЄ 1516 (2001)

Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії (2002 р.)

▪ Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи Rec (2003)4 про спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній (2003 р.) ▪ ▪

Конвенція ООН проти корупції (2005 р.)

Звіт Венеціанської комісії про участь партій у виборах (2006 р.)

▪ Керівні роз’яснення ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанської комісії щодо регулювання політичних партій (2010 р.)

ня партій і кандидатів, зокрема в частині анонімного й іноземного фінансування, фінансування державними підприємствами, постачальниками товарів, робіт і послуг для державних потреб, релігійними організаціями;

 закріплення у законодавстві чіткого визначення поняття „внеску” на користь партії чи кандидата (поняття внеску має включати як прямі внески у грошовій формі, так і натуральні внески у вигляді знижок на товари, роботи і послуги, безкоштовне надання послуг тощо), визначення методики оцінки непрямих внесків та суб’єкта (органу), який здійснюватиме їх оцінку;

 встановлення прямих (граничний розмір витрат) або непрямих (обмеження щодо здійснення певних видів агітації, наприклад, на телебаченні, радіо тощо) реалістичних обмежень щодо фінансування виборів;

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 44

07.11.2011 14:09:47

ій

ої р.)

5. ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

 обов’язковість обліку внесків, у тому числі природи і вартості кожного отриманого внеску, а також відображення у фінансовій звітності інформації про донорів, внески яких перевищили певну межу;

 обов’язковість подання фінансових звітів партій (до початку виборчої кампанії, через 30 днів

після виборів, а також щорічно) та кандидатів (не пізніш ніж через 30 днів після виборів) на розгляд незалежного контрольного органу;

 обов’язковість регулярного (принаймні щорічного) оприлюднення фінансової звітності партій

і кандидатів в обсязі, необхідному для належного інформування громадян та досягнення балансу між необхідністю розкриття інформації та забезпеченням права донора на приватність;

 узгодження правил фінансування партій із правилами фінансування виборчих кампаній і обраних депутатів;

 наявність санкцій за порушення встановлених обмежень і заборон; такі санкції мають відповідати ступеню тяжкості протиправних діянь (принцип пропорційності санкцій), запобігати вчиненню нових порушень (принцип превентивності) та застосовуватись в усіх випадках, коли відбувалося порушення встановлених обмежень (принцип ефективності);

 наявність ефективної системи державного контролю за фінансуванням партій і виборчих кампаній, яка має бути незалежною від політичного впливу, наділятись достатніми контрольними повноваженнями для виявлення порушень у відповідній сфері, кадровими ресурсами тощо.

Протягом останніх років до законодавства багатьох європейських країн було внесено зміни, спрямовані на врахування міжнародних стандартів у сфері фінансування партій і виборів. Основні тенденції розвитку законодавства країн Європи в цій сфері більш детально висвітлено у Таблиці 13. Таблиця 13. Основні тенденції розвитку законодавства країн Європи в частині регулювання фінансування виборів Заборона фінансування виборчих кампаній державними підприємствами, підприємствами з часткою державної власності та постачальниками робіт, товарів і послуг для публічних потреб

Переважна більшість країн Європи, за винятком Данії, Ірландії, Мальти, Нідерландів, Фінляндії

Заборона фінансування партій і виборів юридичними особами

Бельгія, Болгарія (на парламентських виборах), Естонія, Латвія, Люксембург, Польща (за винятком президентських виборів), Франція

Заборона фінансування партій і виборів із закордонних джерел (крім фінансування, яке отримується партіями з-за кордону на освітні та інші подібні заходи, а також фінансової допомоги з боку партій-партнерів в інших країнах)

Більшість європейських країн

Заборона анонімних внесків

Більшість європейських країн, крім деяких держав (в Албанії, Мальті, Нідерландах такі внески дозволяються; в Ірландії, Німеччині та Франції їх розмір з одного джерела обмежено до 127-500 євро)

Обмеження величини внесків від одного донора на користь партії, іншого суб’єкта виборчого процесу протягом року

Албанія, Андорра, Боснія і Герцеговина, Греція, Грузія, Ірландія, Ісландія, Кіпр, Латвія, Литва, Молдова, Польща, Португалія, Франція, Хорватія, Чорногорія та інші. У той же час обмеження відсутні в Данії, Естонії, Люксембурзі, Нідерландах, Німеччині, Норвегії, Угорщині, Фінляндії, Чехії. Величини обмежень коливаються від 2 000 євро в Чорногорії до 107 500 євро в Молдові, хоча у більшості країн внесок на підтримку суб’єкта виборчого процесу не може бути більшим за 5 000-20 000 євро.

45 A5_zmensheno_100.indd 45

07.11.2011 14:09:47

Встановлення прямих (граничний розмір виборчого фонду) та непрямих (обмеження певних видів реклами) обмежень витрат на фінансування виборів

Албанія, Бельгія, Болгарія, Боснія і Герцеговина, Греція, Естонія, Ірландія, Ісландія (на підставі домовленості між партіями), Кіпр, Латвія, Литва, Молдова, Польща, Португалія, Угорщина, Франція, Чорногорія тощо. В ряді країн прямі обмеження відсутні (Грузія, Данія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Норвегія, Фінляндія, Хорватія, Чехія)

 Пряме фінансування агітації чи відшкодування витрат на вибори –

Надання державою прямої або опосередкованої фінансової підтримки суб’єктам виборчого процесу

більшість країн (окрім Бельгії, Боснії і Герцеговини, Грузії, Естонії, Ісландії, Латвії, Мальти, Нідерландів, Німеччини, Фінляндії та ще декількох країн)  Надання партіям і кандидатам безкоштовного ефірного часу на каналах державного телебачення і радіо –практично всі країни, крім випадків, коли політична реклама на радіо і телебаченні заборонена взагалі (Норвегія), або коли ефірний час не надається у зв’язку з тим, що партії і кандидати мають можливість здійснювати агітацію за бюджетні кошти (Люксембург)  Надання приміщень для проведення агітації – Андорра, Болгарія, Греція (виділення громадських парків для проведення агітаційних заходів), Грузія, Молдова, Угорщина (виділення приміщень, що перебувають у комунальній власності для здійснення агітації на місцевих виборах).  Надання у безоплатне користування стендів для розміщення агітаційних матеріалів – Андорра, Бельгія, Грузія, Молдова, Румунія, Чехія, Чорногорія  Фінансування опитувань громадської думки – Андорра  Надання права на відправлення безоплатного (або на пільгових умовах) поштового повідомлення виборцям – Бельгія, Греція, Ірландія, Франція  Опублікування за бюджетні кошти передвиборних програм – Литва

Поширення поняття внеску не лише на грошові внески, але і внески у вигляді безкоштовних послуг, надання послуг зі знижкою, оплати рахунків на користь суб’єкта виборчого процесу тощо

Великобританія, Латвія, Словенія та ряд інших країн. Приклади: Латвія – до внесків відноситься майно або будь-які інші переваги, отримані на безоплатній основі, у тому числі послуги, звільнення від фінансових зобов’язань, передача майнових прав. Словенія – якщо донор наймає персонал, який надає послуги в інтересах партії або кандидата, або оплачує за останніх рахунки, така підтримка вважається непрямим внеском

Обов’язкове розкриття у фінансовій звітності інформації про донора, внески якого перевищили встановлену законом межу

Великобританія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Німеччина, Норвегія, Польща, Фінляндія тощо. Практика розкриття такої інформації не є загальнопоширеною – у Бельгії та Ісландії інформація не розкривається, що негативно оцінюється ГРЕКО

В рамках третього раунду моніторингу Група держав проти корупції (ГРЕКО) проводила оцінку законодавства і практики країн-членів ГРЕКО в частині фінансування партій і виборчих кампаній на предмет їх відповідності положенням Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи Rec(2003)4 про спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній. За результатами цієї оцінки було підготовлено ряд моніторингових звітів, у яких було сформульовано рекомендації щодо подальшого удосконалення правового регулювання у цій сфері. Ці рекомендації можна вважати своєрідним доповненням до міжнародних стандартів та кращих практик, відображених у документах Венеціанської комісії та Ради Європи. В узагальненому вигляді ці рекомендації відображено у нижче наведеній вставці.

Рекомендації Групи держав проти корупції (ГРЕКО) в частині фінансування партій і виборчих кампаній ▪ ▪

Законодавство повинно передбачати аналогічні обов’язки та обмеження як для партій, так і для кандидатів на виборах;

Поняття внеску та відповідні обмеження мають поширюватись на членські внески на користь партій, спонсорську підтримку та позики на користь партії;

▪ Величина внеску, за якої у фінансовій звітності має розкриватись інформація про донора, не повинна бути надмірною (5 000 євро в Фінляндії і 10 000 євро в Німеччині було визнано надмірними величинами); ▪

Вимоги забезпечення приватності не можуть бути належним обґрунтуванням відсутності обов’язків щодо розкриття інформації про донорів, які здійснили значні внески;

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 46

07.11.2011 14:09:47

5. ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

▪ ▪

Величина непрямих внесків має визначатись на основі ринкових цін;

Обмеження щодо одержання внесків від постачальників товарів, робіт і послуг для державних потреб мають поширюватись на не лише дійсних постачальників, але і тих, які виступали такими у минулому;

▪ Фінансова звітність повинна бути стандартизованою і та є доступною для порівняння за різний час і між різними партіями;

▪ Відображення у фінансовій звітності лише загальних сум надходжень та витрат є недостатнім, оскільки не дозволяє виборцям отримати значущу інформацію;

▪ Обмеження витрат на вибори для партій і кандидатів повинні також поширюватись на витрати третіх осіб, які фінансують вибори від власного імені та за власний рахунок; ▪ Видатки на вибори мають бути чітко відмежовані від поточних партійних видатків і не включатись до поточної партійної фінансової звітності;

▪ Законодавство повинно передбачати обов’язковість оприлюднення фінансових звітів; якщо такі звіти оприлюднюються на веб-сайтах, то має забезпечуватись простота їх пошуку; обсяг інформації, що підлягає опублікуванню, повинна давати уявлення про джерела, обсяг фінансування та напрями використання коштів; ▪ У разі відсутності належного державного контролю за фінансуванням, фінансові звіти мають проходити незалежний аудит, аудитором партійного звіту не повинен бути член партії;

▪ Орган контролю за фінансуванням має бути захищеним від політичних впливів; у його складі не повинні переважати представники партій і він не повинен бути підконтрольним органам виконавчої влади; ▪ Повноваженнями щодо контролю за фінансуванням варто наділяти один орган, а не розподіляти їх між декількома одночасно; ▪ Повноваження щодо контролю повинні включати не лише формальну перевірку звітів, але і розслідування фактів протиправного фінансування;

▪ Санкції за фінансові порушення у вигляді зупинення державного фінансування чи накладення штрафів, розмір яких законодавчо обмежений певною величиною, можуть не відповідати ступеню тяжкості вчиненого порушення (розмір штрафу повинен перевищувати розмір протиправно отриманого внеску); ▪ Якщо законодавство передбачає надмірно суворі санкції (позбавлення волі на значний строк), існує ризик того, що санкції не застосовуватимуться; ▪ Будь-яке порушення законодавчих вимог має передбачати можливість накладення стягнень (не повинно бути порушень, за вчинення яких не передбачено будь-яких санкцій).

Джерело: GRECO. Political financing: GRECO’s first 22 evaluations. Third evaluation round / by Mr. Yves-Marie Doublet, 19 May 2010, 21 p.

2. ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ Регулювання фінансування виборчих кампаній в Україні далеко не повною мірою узгоджується з міжнародними стандартами. Звуження визначення поняття внеску на користь партії або на виборчу кампанію. Ні в Законі „Про політичні партії в Україні”, ні у виборчих законах не визначено поняття внеску на користь партії або суб’єкта виборчого процесу – в них йдеться лише про „фінансування партій”, „фінансування передвиборної агітації”, „кошти” і „внески до виборчих фондів”. Іншими словами, чинним законодавством встановлено обмеження лише щодо прямих внесків у грошовій формі, тоді як внески у натуральній (негрошовій) формі (наприклад, виконання робіт чи постачання товарів і послуг на користь партії або кандидата на виборах безоплатно чи на пільгових умовах) значною мірою залишаються поза межами законодавчого регулювання. На законодавчому рівні

47 A5_zmensheno_100.indd 47

07.11.2011 14:09:47

встановлено обмеження лише щодо деяких категорій внесків у натуральній формі, наприклад, безоплатного розміщення політичної реклами в ЗМІ. Такий звужений підхід до визначення внеску не відповідає ст. 2 Спільних правил проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній. Відсутність обмежень щодо фінансування виборів постачальниками робіт, товарів і послуг для державних потреб. На відміну від більшості європейських країн і всупереч Спільним правилам проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній, українське законодавство дозволяє фінансувати партії і, відповідно, кандидатів на виборах (оскільки партійні кошти можуть вільно перераховуватись до виборчих фондів) постачальникам робіт, товарів і послуг для державних потреб. Це може призводити до нецільового використання державних ресурсів і стимулювати корупцію. Неузгодженість законодавства в частині джерел та розміру внесків на користь партій. У ст. 3 Спільних правил проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній особливо наголошується на необхідності вжиття державами заходів, які б не дозволяли партіям, кандидатам та іншим особам обходити встановлені обмеження щодо фінансування політики. Правилами також рекомендовано (там, де це можливо) уніфікувати процедури фінансування партій, виборів та діяльності виборних посадових осіб. У той же час законодавчі вимоги щодо фінансування партій і передвиборної агітації не узгоджено між собою, що дозволяє обходити встановлені обмеження. По-перше, всіма законами про вибори заборонено здійснення внесків до виборчих фондів юридичними особами, тоді як власні внески партій і кандидатів на відповідних виборах не обмежуються за кількістю і розміром перерахувань. При цьому Закон „Про політичні партії в Україні” дозволяє фінансування партій юридичними особами (за винятком окремих категорій юридичних осіб – благодійних та релігійних об’єднань та організацій, нерезидентів, юридичних осіб із часткою державної власності у майні). Відповідно, юридичні особи мають опосередковану можливість здійснювати внески до виборчих фондів: для цього їм потрібно перерахувати кошти партії, а партії – перерахувати ці кошти до власного виборчого фонду під виглядом партійного внеску. По-друге, Закон „Про політичні партії в Україні” не закріплює будь-яких обмежень величини внеску на користь партії, тоді як за законами про вибори такі обмеження встановлено (400 мінімальних заробітних плат на загальнодержавних виборах і 10 – на місцевих виборах). Обмеження величини внеску до виборчого фонду також можна легко оминути – фізична особа може перерахувати на користь партії, її місцевої організації чи майбутнього кандидата на виборах декілька мільйонів гривень, а партія, її місцева організація чи кандидат – перерахувати цей внесок до свого виборчого фонду як власний внесок, на який не поширюються будь-які обмеження. Необґрунтовано великий розмір допустимого внеску до виборчого фонду. Гранична величина внеску до виборчого фонду на загальнодержавних виборах (400 мінімальних заробітних плат або близько 40 000 євро) є помітно вищою за відповідні величини, закріплені законодавством країн Європи. Це може стимулювати залежність партій від обмеженої кількості донорів. У законі також відсутня чітка відповідь на питання про те, які саме витрати партій мають вважатись витратами на здійснення передвиборної агітації, наприклад, чи мають видатки на оплату праці працівників апаратів партій, утримання партійних приміщень, які використовуються на постійній основі (а не лише для потреб агітації), вважатись агітаційними витратами. Відсутність чіткого розмежування між операційними витратами та витратами на здійснення передвиборної агітації є одним з багатьох чинників послаблення прозорості фінансування передвиборної агітації.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 48

07.11.2011 14:09:47

5. ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

Відсутність механізмів запобігання зростанню витрат на вибори. Ще одним недоліком законодавства про вибори є відсутність будь-яких прямих та непрямих обмежень витрат на виборчі кампанії, що призводить до постійного зростання видатків на передвиборну агітацію. Хоча прямі обмеження витрат на вибори практикуються не в усіх європейських державах, у багатьох з них впроваджено непрямі обмеження у вигляді заборони на здійснення певних видів агітаційної діяльності. Так, платна телевізійна політична реклама повністю заборонена у Великобританії, Бельгії, Данії, Франції, Німеччині, Ірландії, Мальті, Норвегії, Португалії, Румунії, Чехії, Швеції, Швейцарії. В окремих країнах Європи платна агітація на радіо і телебаченні дозволяється лише у певний час (в Боснії – за 60 днів до дня виборів, у Хорватії – протягом періоду виборчої кампанії), у деяких ЗМІ (в Італії – лише на місцевих каналах мовлення, в Іспанії – лише на каналах комерційного радіо і під час виборчого процесу), певним категоріям суб’єктів виборчого процесу (в Греції право на розміщення політичної реклами надано лише партіям). У той же час в умовах відсутності відшкодування витрат партій на вибори, державного фінансування статутної діяльності партій, недосконалого регулювання певних видів агітаційних витрат, закріплення в українському законодавстві обмежень розміру виборчих фондів може привести до „тінізації” фінансування передвиборної агітації та вибіркового застосування санкцій до певних учасників виборчих перегонів. Відсутність дієвих механізмів забезпечення прозорості фінансування виборів. Національне законодавство не дозволяє забезпечити належну прозорість фінансування виборчих кампаній. Всіма законами про вибори передбачена обов’язковість подання суб’єктами виборчого Висновки і рекомендації Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) та Венеціанської процесу до відповідних виборчих комісій звітів комісії щодо регулювання фінансування випро надходження і використання коштів виборчих кампаній борчих фондів, однак у зв’язку з цією вимогою виникає ряд інших проблем. По-перше, ці звіти Міжнародна фундація виборчих систем: охоплюють лише період між відкриттям рахунку ▪ Гранична величина внеску до виборчого фонду виборчого фонду та припиненням використан(400 мінімальних заробітних плат) є вищою, порівняно з ня коштів на ньому, тобто витрати, здійснені в іншими країнами регіону інший час (навіть якщо вони прямо пов’язані ▪ Законодавство не регулює внески на користь з агітаційною діяльністю), до відповідних звітів фізичних осіб та партій до набуття ними статусу суб’єктів не включаються. Між тим, розміщення політичвиборчого процесу, дозволяється фінансування партій юридичними особами, а величина внеску на користь парної реклами розпочинається задовго до початку тії не обмежується. Відповідно, обмеження щодо джерел, реєстрації кандидатів. Витрати на її розміщенрозміру внесків та вимоги щодо розкриття інформації ня у партійній фінансовій звітності окремо не про надходження і використання коштів виборчих фондів відображуються, в той час як громадяни взагаможуть бути легко обійдені лі не зобов’язані подавати будь-яких звітів про ▪ У законі не встановлено будь-яких вимог щодо фінансової звітності видатки на політичну рекламу, здійснені до їх реєстрації кандидатами на виборах. По-друге, ▪ За неподання фінансової звітності не передбачено юридичної відповідальності на загальнодержавних виборах звіти про над▪ Закон не передбачає обмежень витрат на здійснення ходження і використання коштів виборчих фонпередвиборної агітації дів або взагалі не підлягають опублікуванню ▪ ЦВК не має достатніх повноважень для здійснення (на парламентських виборах) або публікуються моніторингу витрат на передвиборну агітацію у скороченому вигляді. Зокрема, згідно з ч. 14 ▪ Правила фінансування партій необхідно узгодити з ст. 43 Закону „Про вибори Президента України” правилами фінансування виборчих кампаній опублікуванню підлягають лише дані про роз▪ Система розкриття фінансової інформації має охоплюмір виборчих фондів кандидатів та звіти про їх вати внески, здійснені як до, так і після початку виборчого використання, але не звіти про надходження копроцесу штів до виборчих фондів. На місцевих виборах

49 A5_zmensheno_100.indd 49

07.11.2011 14:09:47

передбачене опублікування фінансових звітів місцевих партійних організацій і кандидатів, однак такі звіти публікуються в узагальненій формі і не містять будь-якої інформації про донорів та розмір їх внесків. По-третє, у виборчій фінансовій звітності відображається лише інформація про прямі внески (тобто кошти внесені до виборчих фондів), у той час як непрямі внески не підлягають будь-якому обліку і відображенню у звітності. По-четверте, українське законодавство не надає виборцям можливості отримати інформацію про джерела фінансування і витрати на виборчу кампанію до дня голосування. Відсутність у законодавстві вимог щодо оприлюднення фінансової звітності суб’єктів виборчого процесу до дня голосування негативно оцінюється ГРЕКО та Венеціанською комісією. Відсутність незалежного та ефективного контролю за фінансуванням виборчих кампаній. Ще одним суттєвим недоліком регулювання виборчих фінансів є відсутність належних механізмів контролю за фінансуванням виборчих кампаній. Такий контроль здійснюється ЦВК (на загальнодержавних виборах) та відповідними окружними виборчими комісіями (на місцевих виборах), але повноваження комісій у цій сфері фактично звужено до формальної перевірки звітів про надходження і використання коштів відповідних виборчих фондів.

▪ Закон повинен запровадити ефективну систему забезпечення виконання правил щодо розкриття фінансової інформації, у тому числі перевірку даних фінансових звітів, моніторинг фінансування виборів і видатків, пропорційні санкції за несвоєчасність, неправильність або неповноту розкриття фінансової інформації

▪ Варто розглянути можливість запровадження обмежень витрат на передвиборну агітацію

▪ Необхідність перерахування залишків невикористаних коштів виборчих фондів кандидатів до Державного бюджету може розглядатись як дискримінація кандидатів; як мінімум, кандидати повинні мати можливість повернути невикористані кошти спонсорам Венеціанська комісія:

▪ Закон не повинен виключати можливість здійснення негрошових внесків на користь суб’єктів виборчого процесу; якщо такі внески дозволятимуться, вони мають відображатися у фінансовій звітності

▪ Відсутність обмежень витрат на передвиборну агітацію ставить у нерівні умови партії і кандидатів, які мають доступ до фінансових ресурсів, та партії і кандидатів, які такого доступу не мають; у зв’язку з цим варто розглянути можливість встановлення розумних обмежень витрат на агітацію ▪ Вимоги закону, які передбачають повернення невикористаних коштів виборчих фондів партій і звернення у дохід держави невикористаних коштів виборчих фондів кандидатів є недостатньо обґрунтованими; питання про використання залишків коштів має вирішуватись в однаковий спосіб щодо всіх суб’єктів виборчого процесу ▪ Закон повинен передбачати обов’язковість розкриття як до, так і після виборів, всієї повноти інформації про джерела і розмір внесків на користь суб’єктів виборчого процесу та про види і суми витрат на здійснення агітації

▪ Закон не передбачає відповідальності за неподання фінансових звітів розпорядниками виборчих фондів, а Відсутність пропорційних та ефективних також обов’язкової перевірки фінансової звітності ЦВК; у санкцій за порушення у сфері фінансузв’язку з цим необхідно впровадити незалежний монітовання виборчих кампаній. Санкції за поринг фінансування партій і виборчих кампаній рушення вимог законодавства щодо фінансування виборів передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП) та Кримінальним кодексом України. Вони не відповідають критеріям ефективності, пропорційності та превентивності. Наприклад, незаконне надання підтримки кандидату на суму, що перевищує 400 мінімальних розмірів заробітної плати (тобто приблизно 400 000 грн) тягне кримінальну відповідальність у вигляді, зокрема, штрафу на суму від 1 700 до 5 100 грн (ст. 159-1 КК України). Як бачимо, величина штрафу є у декілька разів меншою за суму незаконно наданих коштів. Крім того, дія цієї статті Кримінального кодексу не поширюються не непрямі внески у вигляді робіт та послуг, що виконуються або постачаються безоплатно чи на пільгових умовах. Аналогічні недоліки мають і санкції, визначені КУпАП. Зокрема, згідно зі статтею 212-15 КУпАП, порушення порядку надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення виборчої кампанії, якщо у зазначених діях відсутній склад злочину, тягне за собою накладення штрафу на громадян від 850 до 1190 грн і на посадових осіб – від 1190 до 1700 грн. Звідси випливає, що здійснення незаконного

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 50

07.11.2011 14:09:47

5. ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

внеску на суму, наприклад, 30 000 грн карається штрафом, що не може перевищувати 1 700 грн. Зрештою, за порушення окремих законодавчих обмежень та вимог щодо фінансування виборів взагалі не передбачено будь-якої юридичної відповідальності. Це стосується, наприклад, неподання у встановлений строк або несвоєчасного подання розпорядником виборчого фонду фінансового звіту про надходження і використання коштів, подання фінансового звіту, який містить помилки та неточності тощо. В основних законопроектах із питань виборів (проекті Виборчого кодексу, внесеного Ю.Б. Ключковським та іншими, та проекті Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовленому Робочою групою з питань удосконалення законодавства про вибори і внесеному до парламенту 10 жовтня 2011 р. (реєстр. №9265-1), не передбачено ефективних механізмів вирішення більшості вищезазначених проблем. Суть положень, які не відповідають європейським стандартам у сфері фінансування виборів, а також окремі переваги цих законопроектів більш детально розкрито у Таблиці 14. Таблиця 14. Регулювання питань фінансування виборів за деякими законопроектами про вибори, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011) №4234-1 (проект Виборчого кодексу)

№9265

№9265-1

№9265-2

Поширення поняття внеску на внески у негрошовій формі

Узгодження правил фінансування партій і правил фінансування виборчих кампаній

Обмеження витрат виборчих фондів на загальнодержавних виборах

Не регулюється

Обмеження витрат виборчих фондів на місцевих виборах

+ (величина обмеження залежить від виду виборів)

Не регулюється

Невикористані кошти виборчих фондів партій повертаються партіям

Невикористані кошти виборчих фондів кандидатів повертаються кандидатам

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду кандидата у Президенти (мінімальних заробітних плат)

400

Не регулюється

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду партії – суб’єкта виборчого процесу на виборах народних депутатів (мінімальних заробітних плат)

400

200

400

Можливість утворення виборчих фондів кандидатами у народні депутати від партій

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду кандидата у народні депутати (мінімальних заробітних плат)

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду місцевої організації партії на виборах до ВР АРК (мінімальних заробітних плат)

Не регулюється

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду кандидата у депутати сільської, селищної, міської , районної у місті ради (мінімальних заробітних плат)

Не регулюється

51 A5_zmensheno_100.indd 51

07.11.2011 14:09:48

№4234-1 (проект Виборчого кодексу)

№9265

№9265-1

№9265-2 Не регулюється

Розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, кандидата у депутати районної та обласної ради

Не регулюється

Державна підтримка здійснення передвиборної агітації

Обов’язковість подання звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів до дня голосування

Обов’язковість подання звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів після дня голосування

Вимоги до змісту звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів визначено безпосередньо у законопроекті

- (передбачено проведення аналізу звітів)

Обов’язковість перевірки (аудиту тощо) звітності

Обов’язковість оприлюднення звітів в Інтернет на вебсайті ЦВК

Звіти не оприлюднюються взагалі

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 52

07.11.2011 14:09:48

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ Від якості і змісту правового регулювання процедури висування і реєстрації кандидатів на виборах значною мірою залежить рівень політичної конкуренції у боротьбі за виборні посади, ступінь розвитку партій як на загальнодержавному, так і на регіональному та місцевому рівнях, можливості громадян реалізувати своє право бути обраними тощо. Саме тому законодавець має приділяти регулюванню відповідних процедур посилену увагу.

1. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ НА ВИБОРАХ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Питанням, пов’язаним із реалізацією пасивного виборчого права на виборах, прямо або опосередковано приділено увагу у низці міжнародних документів – ст. 21 Загальної декларації прав людини, ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Загальному коментарі Комітету ООН до цієї ж статті Пакту, Копенгагенському документі ОБСЄ тощо. Зокрема, згідно з п.п. 15-17 Загального коментарю до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права:

 будь-які обмеження права висуватись на виборах, такі як мінімальний вік, мають ґрунтуватись на об’єктивних і розумних критеріях;

 особи, які мають право висуватись на ви-

борах, не повинні позбавлятись права бути обраними на основі необґрунтованих або дискримінаційних критеріїв, таких як освіта, місце проживання, походження, політична приналежність;

 жодна особа не має зазнавати дискримінації або інших обмежень у зв’язку з висуванням її кандидатури;

 умови, пов’язані зі строками висування,

сплатою коштів у зв’язку з балотуванням або виборчих застав, мають бути обґрунтованими і недискримінаційними; якщо кандидат повинен користуватись мінімальним рівнем підтримки виборців для висування його кандидатури, відповідна вимога має бути обґрунтованою і не застосовуватись для обмеження висування;

 у випадку наявності обґрунтованих підстав для віднесення виборних посад до несумісних із здійсненням певних повноважень (наприклад, суддів, державних службовців,

Регулювання висування та реєстрації кандидатів на виборах: рекомендації Кодексу належної практики у виборчих справах

▪

має бути встановлений мінімальний вік для реалізації права бути висунутим на виборах; це право може бути пов’язане з досягненням особою повноліття та набуттям нею цивільної дієздатності; у будь-якому разі цей вік не повинен перевищувати 25 років (крім випадків висування кандидатури сенатора чи глави держави)

▪

право голосу та право бути обраним на місцевих виборах може надаватись не лише громадянам, але й іноземцям, які проживають в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці протягом певного часу

▪

можливість реалізації права висування на виборах може ставитись у залежність від строку проживання на відповідній території, встановлення відповідних вимог на регіональних та місцевих виборах апріорі не суперечить принципу загального виборчого права, якщо строк проживання не перевищує декількох місяців (більш значні строки можуть встановлюватись лише у разі необхідності захисту національних меншин)

▪

законодавство може передбачати можливість позбавлення політичних прав на певний строк, однак такі обмеження мають: 1) передбачатись законом; 2) відповідати принципу пропорційності; 3) застосовуватись лише у випадку недієздатності або засудження за вчинення серйозного злочину; 4) накладатись судом

▪

закріплення в якості умови висування кандидатури на виборах необхідності збору певної кількості підписів виборців теоретично є сумісним з принципом загального виборчого права; найбільш доцільно передбачати законом необхідність подання максимум 1% підписів виборців

▪

правила щодо процедури перевірки підписів мають бути чіткими, зокрема, в частині граничних строків пере-

53 A5_zmensheno_100.indd 53

07.11.2011 14:09:48

військових високопосадовців), заходи, спрямовані на запобігання конфлікту інтересів, не повинні безпідставно обмежувати право бути обраним;

 права осіб висувати свої кандидатури на

виборах не мають необґрунтовано обмежуватись встановленням вимог щодо їх членства в партіях або окремій партії.

вірки, і мають застосовуватись до всіх підписів, а не лише до їх частини; у той же час, якщо за наслідками перевірки підписів було встановлено отримання необхідної кількості підписів на підтримку висування, решта підписів може не перевірятись

▪ у всіх випадках перевірка відповідності кандидатів встановленим вимогам має завершуватись до початку передвиборної агітації, оскільки затримки у проведенні такої перевірки можуть поставити окремі партії та кандидатів у нерівні умови, порівняно з іншими партіями і кандидатами

▪ більш ефективною альтернативою збору підписів може Параграфом 7 Копенгагенського документа на бути внесення виборчої застави, яка повертається кандидержави-учасниці ОБСЄ покладено обов’язок дату чи партії за умови одержання ними певного відсотку поважати право громадян добиватись політичголосів; однак при цьому розмір застави та кількість голосів них та публічних посад як індивідуально, так і як виборців, які необхідно одержати для їх повернення, не мають бути надмірними представники політичних партій чи організацій без дискримінації. Стандарти висування і реєстрації кандидатів на виборах також зафіксовано Кодексом належної практики у виборчих справах (див. вставку).

2. ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ ВИСУВАННЯ ТА РЕЄСТРАЦІЇ КАНДИДАТІВ Підстави обмеження пасивного виборчого права на виборах, а також суб’єкти та процедури висування і реєстрації кандидатів на виборах в Україні врегульовано по-різному (див. Таблицю 15), причому ряд положень чинного законодавства в частині висування та реєстрації кандидатів на виборах є дискусійним або не відповідають міжнародним стандартам. Таблиця 15. Порядок висування і реєстрації кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Загальні обмеження пасивного виборчого права

іноземці та особи без громадянства, громадяни, яким не виповнився 21 рік, які не проживають на території України протягом останніх 5 років, або які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо судимість не погашена або не знята у встановленому порядку, а також недієздатні особи

іноземці та особи без громадянства, громадяни, яким не виповнилось 35 років, які не володіють державною мовою, які не проживають на території України протягом 10 останніх років, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо судимість не знята або не погашена в установленому порядку, недієздатні особи

іноземці, особи без громадянства, громадяни, яким не виповнилось 18 років, громадяни, які мають судимість за вчинення умисного злочину, яку не було погашено або знято в установленому порядку, недієздатні особи

Суб’єкти висування кандидатур на виборах

партії, зареєстровані за 365 днів до дня виборів, блоки партій, зареєстрованих за 365 днів до дня виборів

партії, зареєстровані за 1 рік до дня виборів, блоки партій, зареєстрованих за 1 рік до дня виборів, самовисування

зареєстровані місцеві організації партій, самовисування (виключно на виборах сільських та селищних голів та депутатів сільських і селищних рад)

Законом визначено вимоги до проведення з’їзду щодо висування кандидатів Суб’єкт реєстрації кандидатів

ЦВК

ТВК

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 54

07.11.2011 14:09:48

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ

Парламентські вибори Строки висування кандидатів

119-90 днів до дня виборів

Президентські вибори

Місцеві вибори

89-71 день до дня виборів

34-28 днів до дня місцевих виборів; кандидати у депутати в одномандатних мажоритарних округах – 30-26 днів до дня виборів

Строк подання документів для реєстрації

85 днів до дня виборів

68 днів до дня виборів

32-24 днів до дня виборів (багатомандатні округи та одномандатні округи); 24-29 днів до дня виборів (мажоритарні одномандатні округи)

Строк розгляду реєстраційних документів

7 днів після прийняття документів

5 днів з дня прийняття документів

на третій день з дня прийняття документів, але не пізніш ніж за 23 дні до дня виборів (багатомандатні округи)

Можливість відмови у реєстрації у випадку порушень законів України при висуванні кандидатів

Необхідність зазначення вичерпного переліку підстав для відмови у реєстрації

Строк прийняття остаточного рішення про реєстрацію

71 день до дня виборів

Кількість кандидатів, яка може бути висунута

18-450

Необхідність внесення виборчої застави, розмір виборчої застави

+ (2000 мінімальних розмірів заробітної плати)

+ (2 500 000 грн)

Підстави повернення грошової застави

подолання 3% бар’єру

включення кандидата до бюлетеня для повторного голосування

64 дні до дня виборів

22 дні до дня виборів в одномандатних округах – 1; в багатомандатних – у кількості, що не перевищує кількісного складу ради

Необхідність подання підписів на підтримку висування

Необхідність подання передвиборної програми

Необхідність подання декларації про доходи

- (довідка про прийняття декларації податковим органом)

Можливість скасування реєстрації у випадку вчинення порушень

+ (повторне вчинення діяння, за яке було оголошено попередження)

+ (вчинення порушення після оголошення попередження)

Проблеми, пов’язані з обмеженням пасивного виборчого права. Конституцією України та законами про вибори встановлено ряд обмежень пасивного виборчого права, які давно критикуються Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ з огляду на їх невідповідність міжнародним стандартам. Йдеться насамперед про такі умови висування кандидатур на виборах, як проживання на території України протягом останні 5-10 років (залежно від виду виборів), а також позбавлення права висування кандидатур на виборах осіб, які мають судимість за вчинення умисного злочину,

55 A5_zmensheno_100.indd 55

07.11.2011 14:09:48

за винятком випадку, коли судимість було знято або погашено у встановленому порядку. У справі Хьорст проти Сполученого Королівства Європейський Суд із прав людини дійшов висновку про те, що необґрунтоване обмеження виборчих прав ув’язнених „незалежно від терміну позбавлення волі, ступеня тяжкості вчиненого злочину та інших індивідуальних обставин” є порушенням ст. 3 Першого протоколу до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Аналізуючи проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, Венеціанська комісія рекомендувала переглянути відповідні положення законопроекту та Конституції, і привести їх у відповідність до міжнародних стандартів. Аналогічну позицію щодо цього законопроекту (і, відповідно, чинних законів, які встановлюють ідентичні обмеження права бути обраним) висловила і Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). Заборона самовисування кандидатів на окремих видах виборів. Чинне виборче законодавство передбачає можливість самовисування кандидатів лише на президентських виборах, а також виборах депутатів сільських та селищних рад, сільських та селищних голів. Такий підхід прямо суперечить параграфу 7.5 Копенгагенського документа ОБСЄ, згідно з яким держави мають поважати право громадян добиватись політичних та публічних посад не лише в якості представників політичних партій чи організацій, але й індивідуально, без дискримінації. На необхідності надання можливості балотуватись на парламентських виборах незалежним кандидатам неодноразово наголошували ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія, а також міжнародні місії спостереження за виборами. Питання про можливість балотування незалежних кандидатів на виборах має доволі дискусійний характер. Звісно, на місцевих виборах можливість балотування незалежних кандидатів мала б передбачатись – це враховувало б і загальноєвропейський підхід до вирішення відповідних питань (самовисування кандидатів на місцевих виборах дозволяється практично в усіх європейських країнах), сприяло б політичній конкуренції на місцевому рівні, а також враховувало б природу органів місцевого самоврядування – останні займаються не стільки формуванням політики (окрім хіба що Верховної Ради Автономної Республіки Крим та, з певними застереженнями, обласних рад), скільки вирішенням питань місцевого значення. Натомість на парламентських виборах можливість самовисування кандидатів значною мірою звужується виборчою системою, за якою обираються народні депутати України. Крім того, вирішуючи питання про можливість самовисування кандидатів на парламентських виборах, варто враховувати низький рівень довіри до політичних партій (близько 5%) та, відповідно високу імовірність обрання до парламенту позапартійних кандидатів, які або вливатимуться до лав правлячої більшості, або виступатимуть як самостійні учасники політичного процесу, що може дестабілізувати роботу уряду і послабити рівень його політичної підтримки. Заборона утворення блоків на місцевих виборах. Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” не передбачає можливості висування кандидатів виборчими блоками. Такий підхід має свої переваги та недоліки. Основними його перевагами є те, що він сприяє розвитку місцевих партійних організацій, спонукаючи їх до самостійної участі у виборах, запобігає зменшенню політичної структурованості в місцевих радах (за рахунок низької дисципліни в фракціях блоків), а також виключає можливість формування місцевими партійними організаціями блоків у конфігураціях, які не відповідають складу блоків, утворених на загальнодержавному рівні. Недоліком такого підходу є порушення права партій на свободу об’єднання з іншими партіями у боротьбі за виборні посади. Крім того, оскільки заборона висування кандидатів блоками на місцевих виборах була впроваджена незадовго до місцевих виборів 2010 р., це рішення поставило партії, які традиційно брали

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 56

07.11.2011 14:09:48

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ

участь у складі виборчих блоків (БЮТ, „Наша Україна – Народна Самооборона”) у невигідні умови. Зрештою, питання про заборону висування кандидатів блоками або про встановлення обмежень щодо висування ними кандидатів (наприклад, підвищеного виборчого бар’єру тощо) мало б вирішуватись однаково на всіх виборах, незалежно від рівня їх проведення. Натомість на парламентських виборах формування блоків і висування ними кандидатів дозволяється, а на місцевих – ні, що певною мірою розмиває політичну відповідальність по вертикалі. Неузгодженість обмежень права обирати та права бути обраним на місцевих виборах. Згідно зі ст. 3 Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, право голосу на місцевих виборах мають дієздатні громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад та яким на день виборів виповнилось 18 років. Водночас цією ж самою статтею закону передбачено, що військовослужбовці строкової служби, громадяни України, які проживають за кордоном, а також особи, визнані недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, вважаються такими, що не належать до жодної громади та не мають права голосу на місцевих виборах. Встановлені цим самим законом обмеження пасивного виборчого права є більш ліберальними: право бути обраним на місцевих виборах має громадянин України, який досяг 18 років, є дієздатним і не має судимості за вчинення умисного злочину, крім випадку, коли таку судимість було знято або погашено в установленому порядку. Звідси випливає, зокрема, що військовослужбовці строкової служби, які не належать до жодної територіальної громади і не мають права голосу на місцевих виборах, а так само виборці, які належать до інших територіальних громад, ніж та, на території якої проводяться вибори, можуть бути обраними на місцевих виборах. Такий підхід не відповідає практиці багатьох європейських країн, де пасивне виборче право є похідним від активного виборчого права, а також не враховує вимоги Конституції у частині природи органів місцевого самоврядування, які мають виражати спільні інтереси територіальних громад. Адже складно уявити як, наприклад, жителі Житомира, обрані до Луганської міської ради, можуть виражати інтереси луганської громади. Ініціатори зазначеного ліберального підходу в обґрунтування своєї позиції часто посилаються на Рішення Конституційного Суду від 23.10.2003 р. у справі про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, яким ст. 30 чинного на той момент закону про місцеві вибори було визнано неконституційною. Згідно з цією статтею, рішення про реєстрацію кандидатів, які самовисунулися по виборчих округах, мало прийматись ОВК (ТВК) за умови, що вони проживали або працювали на території відповідної громади. Водночас ініціатори зазначеного підходу до встановлення обмежень пасивного виборчого права не врахували той факт, що ст. 30 закону про місцеві вибори було визнано неконституційною не через обмеження права бути обраним за ознакою місця роботи або місця проживання, а тому, що для кандидатів, висунутих у багатомандатних округах, такі вимоги закон не висував, тобто у цьому випадку було порушено принцип рівності громадян у праві бути обраними. Недостатньо обґрунтовані вимоги до часу утворення партій і блоків. Ще однією проблемою, пов’язаною з висуванням кандидатів партіями і блоками, є встановлення вимог щодо строку їх реєстрації (на парламентських і президентських виборах кандидати можуть висуватись партіями, зареєстрованими за рік до виборів, або блоками партій, зареєстрованих за рік до виборів), дотримання яких є передумовою для набуття права висувати кандидатів на виборах. Закріплення у виборчому законодавстві цього обмеження мало запобігти участі у виборчому процесі нових маловпливових партій, які не мали жодних шансів на подолання виборчого бар’єру, однак могли бути використані іншими учасниками виборчих перегонів для боротьби з політичними опонентами, формування більшості у складі виборчих комісій тощо. Проте встановлення цього часового обмеження не досягло поставленої мети – ті політики, які прагнули висунути свої кандидатури на виборах, „купували” одну зі „сплячих” партій, зареєстрованих за декілька років до виборів, зміню-

57 A5_zmensheno_100.indd 57

07.11.2011 14:09:49

вали її назву і висували кандидатів. Це обмеження також критикувалось Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, які наголошували, що самі виборці мають вирішувати, чи варто сприймати ту чи іншу новоутворену партію всерйоз, і чи голосувати за висунутих нею кандидатів. Тому питання про доцільність подальшого збереження цього обмеження в українському виборчому законодавстві є доволі дискусійним. Проблеми, пов’язані з регулюванням процедури висування та реєстрації кандидатів на виборах. У чинних законах про загальнодержавні та місцеві вибори закріплено ряд інших положень стосовно висування і реєстрації кандидатів, які критикувались міжнародними організаціями або є дискусійними. Йдеться, зокрема, про:

 надмірний обсяг виборчої застави на президентських виборах та обмежені підстави її повернення. Згідно з Законом „Про вибори Президента України” кандидат на пост глави держави має внести дуже велику заставу – 2 500 000 грн, яка, до того ж, повертається лише кандидатам, включеним до бюлетеня для повторного голосування. Сам розмір виборчої застави, еквівалентний приблизно 10-річному заробітку особи, яка отримує мінімальну заробітну плату, дозволяє балотуватись лише кандидатам з високим рівнем доходів. Крім того, при визначенні підстав для повернення цієї застави законодавець не врахував той факт, що один із кандидатів може перемогти вже у першому турі голосування, відповідно – він не буде включений до бюлетеня для повторного голосування, і виборча застава йому не повертатиметься. Що стосується парламентських виборів, то згідно з висновком Венеціанської комісії на закон, який визначає порядок їх проведення, 2000 мінімальних заробітних плат є адекватним розміром застави, який не виключатиме невеликі партії з участі у виборах;

 можливість вибіркової перевірки декларацій кандидатів про доходи і майно. Хоча законами

про загальнодержавні вибори і передбачено, що виявлення помилок і неточностей у деклараціях про доходи і майно не є підставою для відмови у реєстрації кандидатів на відповідних виборах, перевірка декларацій здійснюється у вибірковому порядку – Державною податковою адміністрацією за дорученням Центральної виборчої комісії. Можливість вибіркової перевірки декларацій про доходи і майно кандидатів свого часу критикувалась Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ, які рекомендували визначити вичерпний перелік підстав для перевірки податкових декларацій;

 пред’явлення довідок про подання декларацій замість копій декларацій. На парламентських

та місцевих виборах особи, які бажають бути висунутими на відповідних виборах, подають до ЦВК (на місцевих виборах – до ТВК) довідку органу державної податкової служби про свій майновий стан і доходи. Самі декларації обов’язковому оприлюдненню не підлягають. Натомість на президентських виборах кандидати подають до ЦВК копії декларацій про доходи і майновий стан, які підлягають оприлюдненню ЦВК. Необхідність подання довідок про прийом декларацій тією чи іншою податковою інспекцією взагалі видається зайвою, оскільки підвищується ризик того, що орган податкової служби не видасть потенційному кандидату таку довідку, відповідно він не зможе зареєструватися; крім того, такі довідки мають суто формальне значення і не відіграють жодної ролі у запобіганні та протидії корупції. Такий підхід не узгоджується з практикою багатьох країн Європи, де кандидати повинні подавати декларації про свої активи на етапі висування (або через певний короткий строк після їх обрання), а декларації – офіційно оприлюднюватись з тим, щоб виборці мали уявлення про доходи, витрати і фінансові зобов’язання тих, за кого вони голосують на виборах;

 короткі строки, відведені на реєстрацію кандидатів на президентських та місцевих виборах.

Закон „Про вибори народних депутатів України” закріплює такі строки подання реєстраційних

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 58

07.11.2011 14:09:49

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ

документів, їх розгляду та прийняття остаточних рішень про реєстрацію кандидатів, які дозволяють кандидатам своєчасно виправляти недоліки у поданих документах та повторно подавати їх до ЦВК. На президентських та місцевих виборах відповідні строки є дуже стислими, що підвищує ризик „відсіву” небажаних кандидатів на підставі неправильного оформлення документів (у строки, відведені цими законами, виправити помилки у документах не завжди можливо);

 втручання у внутрішньопартійну діяльність. Законами про загальнодержавні вибори визначено вимоги до проведення з’їздів партій щодо висування кандидатів (кількість делегатів, вимоги до прозорості тощо). Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ свого часу розцінили це як втручання у внутрішньопартійну діяльність і запропонували пом’якшити рівень такого втручання. Ця рекомендація заслуговує на увагу, однак варто враховувати і те, що відсутність у законодавстві будь-яких вимог до проведення партійних з’їздів чи утворення виборчих блоків може призводити до проведення з’їздів щодо висування кандидатів „на папері”, виникненню внутрішньопартійних спорів та інших негативних наслідків. Тому до врахування відповідних рекомендацій варто підходити зважено;

 недостатня чіткість у визначенні підстав для відмови у реєстрації кандидатів. Всіма законами

про вибори передбачена можливість відмови у реєстрації кандидатів у випадку порушень вимог законів України при їх висуванні. При цьому відсутня відповідь на питання про те, які саме закони мають бути порушені, що надає ЦВК та ТВК (на місцевому рівні) можливість на власний розсуд визначати, чи порушила та чи інша партія, блок або кандидат вимоги законів при висуванні;

 можливість скасування реєстрації у разі вчинення кандидатами порушень (більш детально відповідні проблеми розглянуто у Розділі 10).

Станом на 18.10.2011 р. на розгляді парламенту перебував ряд проектів нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України”. Кожен з них не позбавлений недоліків. Наприклад, законопроект №9265-1 передбачає можливість скасування реєстрації кандидатів у випадку повторного вчинення ними порушень, за які було оголошено попередження, що підвищує ризик необґрунтованого „зняття” кандидатів з реєстрації. Цим самим проектом передбачено, що кандидати в одномандатних округах за змішаної виборчої системи реєструються окружними виборчими комісіями, а кандидати на загальнодержавних виборах – ЦВК. Це унеможливлює представництво кандидатів-„самовисуванців” в окружних виборчих комісіях, а також ставить різних кандидатів у нерівні умови – оскільки ЦВК реєструватиме кандидатів раніше за ОВК, такі кандидати зможуть почати здійснення агітації раніше за кандидатів, зареєстрованих ОВК. До недоліків проекту варто віднести стислі строки реєстрації кандидатів в одномандатних округах, обов’язковість оприлюднення декларацій про доходи лише в частині, що не містить конфіденційної інформації (при цьому перелік конфіденційних даних законопроектом не визначено), необов’язковість подання кандидатами до ОВК своїх передвиборних програм. Недоліком законопроекту №9265-2 є посилення втручання у внутрішньопартійну діяльність та встановлення додаткових вимог до проведення партійних з’їздів (необхідність створення умов для вільного та всебічного обговорення кандидатур, запропонованих до виборчих списків тощо). З урахуванням того, що недотримання відповідних вимог може кваліфікуватись як порушення законів при висуванні кандидатів, ці додаткові вимоги до з’їздів можуть посилити ризик необґрунтованих відмов у реєстрації кандидатів. Безперечним позитивом цього законопроекту є закріплення положень, спрямованих на розширення представництва жінок в парламенті (приблизно до 20%), обов’язковість оприлюднення декларацій кандидатів про доходи, єдина для всіх процедура реєстрації кандидатів. Більш детально положення цих законопроектів розкрито у Таблиці 16.

59 A5_zmensheno_100.indd 59

07.11.2011 14:09:49

Таблиця 16. Порядок висування і реєстрації кандидатів згідно з деякими законопроектами, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011 р.) №9265

№9265-1

№9265-2

Загальні обмеження пасивного виборчого права

Суб’єкти висування кандидатур на виборах

партії, зареєстровані за 365 днів до дня виборів, блоки партій, зареєстрованих за 365 днів до дня виборів

зареєстровані партії, самовисузареєстровані партії вання (в одномандатних округах)

Законом визначено вимоги до проведення з’їзду щодо висування кандидатів

ЦВК (у загальнодержавному окрузі), ОВК (в одномандатних округах)

Суб’єкт реєстрації кандидатів

ЦВК

Строки висування кандидатів

119-90 днів до дня виборів

ЦВК

90-79 днів до дня виборів (партії) 89-67 днів до дня виборів

Строк подання документів для 85 днів до дня виборів реєстрації

75 днів до дня виборів (ЦВК), 51 день до дня виборів (ОВК)

Строк розгляду реєстраційних 7 день після прийняття документів документів

5 день з дня прийняття докумен5 день з дня прийняття дотів (ЦВК), 4 день з дня прийняття кументів документів (ОВК)

67 днів до дня виборів

Можливість відмови у реєстрації у випадку порушень законів України при висуванні кандидатів

Необхідність зазначення вичерпного переліку підстав для відмови у реєстрації

Строк прийняття остаточного рішення про реєстрацію

71 день до дня виборів

Гендерні квоти

Кількість кандидатів, яка може 225-450 бути висунута

68 днів до дня виборів (ЦВК), 45 днів до дня виборів (ОВК) -

до 225 у загальнодержавному окрузі, по 1 кандидату в одномандатному

60 днів до дня голосування + (представники обох статей у кожній п’ятірці) 50-450 (список у загальнодержавному окрузі), у регіональному окрузі – не менше 3 кандидатів, при цьому максимальна кількість кандидатів у регіональному списку має бути пропорційною до кількості виборців в окрузі і визначатись ЦВК

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 60

07.11.2011 14:09:49

6. ВИСУВАННЯ І РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ

№9265

№9265-1

№9265-2

+ (500 000 грн)

Подолання виборчого 3% бар’єру

Необхідність внесення виборчої застави, розмір виборчої застави

+ (2000 мінімальних заробітних плат для реєстрації кандидатів у загальнодержавному окрузі; 12 мінімальних заробітних плат – для реєстрації кандидата в одномандатному окрузі)

Підстави повернення грошової застави

У загальнодержавному окрузі – подолання 5% виборчого бар’єру, в одномандатному окрузі – обрання депутатом

Необхідність подання підписів на підтримку висування

Необхідність подання передвиборної програми

+ (для партій) - (для кандидатів в одномандатних округах)

Необхідність подання декларації про доходи

Можливість скасування реєстрації у випадку вчинення порушень

+ (повторне вчинення діяння, за яке було оголошено попередження)

+ (повторне вчинення діяння, за яке було оголошено попередження, оголошення 2 попереджень)

61 A5_zmensheno_100.indd 61

07.11.2011 14:09:49

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ Від змісту законодавчих положень у частині регулювання передвиборної агітації значною мірою залежить рівень поінформованості виборців щодо учасників виборчих перегонів, ступінь свободи ЗМІ у висвітленні подій, пов’язаних із підготовкою та перебігом виборів, рівність можливостей суб’єктів виборчого процесу у донесенні інформації про себе та свої програмні цілі до громадян, обсяг витрат партій і кандидатів на виборчу кампанію. З урахуванням досвіду проведення виборів 2004 року до українського виборчого законодавства було внесено ряд суттєвих змін, спрямованих на забезпечення рівних можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні передвиборної агітації. Зокрема, більш чітко, порівняно з попереднім законодавством, визначено поняття передвиборної агітації, уточнено можливі форми здійснення агітаційної діяльності, механізми ціноутворення на ринку друкованої політичної реклами та реклами на радіо і телебаченні, впроваджено квоти на політичну рекламу, встановлено обмеження щодо коментування та оцінювання змісту агітаційних програм до і після їх трансляції тощо. Хоча відповідні зміни в цілому дозволили значною мірою зрівняти можливості учасників виборчих перегонів у здійсненні агітаційної діяльності, вони породили ряд інших проблем, зокрема, питання надмірного регулювання діяльності комерційних ЗМІ та втручання у свободу висловлювань, що було критично оцінено як Венеціанською комісією, так і ОБСЄ/БДІПЛ. Рекомендації цих організацій, які стосувались не лише регулювання власне агітації, але й проведення більш широких реформ у медійній сфері (роздержавлення ЗМІ, посилення прозорості власності на ЗМІ тощо), значною мірою залишаються невиконаними і досі.

1. РЕГУЛЮВАННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Міжнародні стандарти у сфері регулювання передвиборної агітації можна поділити на дві умовні групи. Перша з них стосується забезпечення рівності можливостей суб’єктів виборчого процесу у здійсненні агітації, друга – засад висвітлення виборчого процесу у ЗМІ. Стандарти першої групи відображено, зокрема, у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії та Керівних роз’ясненнях ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанської комісії щодо регулювання політичних партій. Згідно з Кодексом належної практики у виборчих справах, органи публічної влади повинні нейтрально ставитись до висвітлення виборів у ЗМІ (зокрема, тих ЗМІ, що перебувають у державній власності); всім учасникам виборів на законодавчому рівні має гарантуватись мінімальний доступ до комерційного телерадіомовлення для здійснення агітаційної діяльності та розміщення політичної реклами (п. 2.3. Керівних роз’яснень щодо виборів). Ці положення розвинуто у вже згаданих Керівних роз’ясненнях щодо регулювання політичних партій і виборів. Останні (п.п. 147-151 Керівних роз’яснень) містять декілька рекомендацій у відповідній сфері: з метою забезпечення належного інформування виборців усім партіям (у тому числі й невеликим) має надаватись безкоштовний ефірний час у державних ЗМІ для представлення власних політичних програм; доступ партій та кандидатів до державних ЗМІ має бути рівним і недискримінаційним; діяльність комерційних ЗМІ у виборчому процесі не повинен регулюватись так само жорстко, як діяльність державних ЗМІ (що не виключає можливості покладання на комерційні ЗМІ обов’язку надавати ефірний час на однакових умовах для усіх суб’єктів виборчого процесу). Подібні положення зафіксовано також у п.п. 7.7 та 7.8 Копенгагенського документу ОБСЄ 1990 р., згідно з яким держави-учасниці ОБСЄ мають:

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 62

07.11.2011 14:09:49

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

1) забезпечувати проведення політичних кампаній в атмосфері свободи і чесності, в якій жодні адміністративні дії, насильство чи залякування не утримували б партії і кандидатів від вільного вираження своїх поглядів та оцінок, а також не перешкоджали виборцям ознайомлюватись із ними і обговорювати їх чи голосувати вільно; 2) не встановлювати будь-які юридичні чи адміністративні бар’єри для безперешкодного доступу до ЗМІ на недискримінаційній основі для всіх політичних груп і окремих осіб, які бажають взяти участь у виборчому процесі. Друга група стандартів, що стосується засад висвітлення виборчого процесу у ЗМІ, фіксується у ст. 19 Загальної декларації прав людини, ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Останні два документи закріплюють не лише право на вільне вираження поглядів і переконань, але й передбачають можливість встановлення обмежень цього права, якщо такі обмеження передбачено законом, вони є необхідними у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності, громадської безпеки, для запобігання заворушень та інших злочинів, для охорони здоров’я чи моралі, захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошенню конфіденційної інформації, підтримання авторитету і безсторонності суду. Копенгагенським (п. 9.1.) та Московським документами (п.26) ОБСЄ зафіксовано право кожної людини на вираження своєї думки без втручання з боку державної влади та незалежно від кордонів (у тому числі через іноземні публікації та програми мовлення), а також необмежений доступ преси і телерадіомовлення до іноземних джерел новин і служб. Більш конкретні стандарти у сфері регулювання передвиборної агітації і висвітлення у ЗМІ виборчого процесу зафіксовано у спільній Заяві „ЗМІ та вибори” Спеціального доповідача ООН з питань свободи поглядів та їхнього вільного вираження, Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, Спеціального доповідача Організації американських держав з питань свободи вираження поглядів (від 15.05.2009 р.) та низці рекомендаційних документів Ради Європи, які закріплюють як стандарти діяльності ЗМІ в цілому, так і засади їх функціонування під час перебігу виборчого процесу. З-поміж таких документів варто виділити насамперед Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи CM/ Rec.(2007)15 щодо заходів, пов’язаних із висвітленням виборчих кампаній у ЗМІ. Остання розширює поняття ЗМІ, включаючи до нього не лише радіо, телебачення та друковану пресу, але й Інтернет-видання та відео на замовлення. Цим самим документом закріплено принципи невтручання органів влади у діяльність журналістів та інших працівників ЗМІ, принцип редакційної незалежності ЗМІ, обов’язковість висвітлення виборчого процесу в державних ЗМІ на засадах справедливості, збалансованості, неупередженості, забезпечення рівного і недискримінаційного ставлення до учасників виборів при розміщенні політичної реклами. Окремо в Рекомендації наголошується на необхідності забезпечення розпізнавання платної політичної реклами як такої і права на відповідь, визначено загальні вимоги до інформації, яка має супроводжувати результати опитувань громадської думки щодо суб’єктів виборчого процесу тощо.

2. ПРОБЛЕМИ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ РЕГУЛЮВАННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ В частині регулювання передвиборної агітації у законах про вибори закріплено ряд положень, які суперечать міжнародним стандартам, не узгоджуються із загальноєвропейськими підходами до вирішення відповідних питань, потребують додаткової конкретизації або є складними з точки зору можливості їх виконання засобами масової інформації.

63 A5_zmensheno_100.indd 63

07.11.2011 14:09:49

Надмірне регулювання діяльності друкованих ЗМІ під час виборчого процесу. Діяльність друкованих ЗМІ під час перебігу виборчого процесу врегульовано невиправдано „жорстко”, що є нетиповим для загальноєвропейської практики, а також недостатньо обґрунтованим як з точки зору логіки (загальна кількість друкованої площі в ЗМІ є незрівнянно більшою за кількість ефірного часу на радіо і телебаченні, і, на відміну від „ефірного ресурсу”, може збільшуватись до нескінченності, особливо з урахуванням відносної простоти заснування друкованих ЗМІ), так і з точки міжнародних стандартів, які встановлюють вимоги щодо висвітлення виборів лише радіо і телебаченням, але не пресою (за деякими винятками). Виборчими законами, зокрема, встановлено квоту на політичну рекламу в друкованих ЗМІ (площа, відведена на політичну рекламу в друкованому ЗМІ не може перевищувати 20% друкованої площі кожного номера видання чи додатку до нього). На друковані ЗМІ покладено обов’язок надавати друковану площу для розміщення політичної реклами на умовах рівної оплати всім суб’єктам виборчого процесу, встановлювати розцінки вартості друкованої площі для проведення передвиборної агітації у розмірі, який не повинен перевищувати певний середньоарифметичний показник. У цьому контексті варто наголосити на тому, що в Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec.(2007)15 прямо зафіксовано принцип редакційної свободи всіх ЗМІ, який може обмежуватись лише для телерадіомовлення, але не для преси. Відсутність чіткого розмежування між обов’язками комерційного та державного мовлення щодо висвітлення виборів. Виборчі закони не проводять суттєвих відмінностей у регулюванні діяльності комерційного та державного телерадіомовлення, покладаючи на них приблизно однакові обов’язки. Зокрема, всі організації мовлення зобов’язані встановлювати однакові розцінки вартості ефірного часу для розміщення політичної реклами суб’єктів виборчого процесу, доводити відповідні розцінки до відома ЦВК у визначений строк до дня голосування, надавати ефірний час усім суб’єктам виборчого процесу на рівних умовах тощо. На організації мовлення також покладено ряд специфічних обов’язків, які не відповідають демократичним стандартам або не можуть бути належним чином виконані на практиці (див. нижче). На європейських теренах детальне регулювання діяльності комерційних мовників під час виборчого процесу є швидше винятком, аніж усталеною практикою. На суспільне і комерційне мовлення (у частині висвітлення виборів) однакові зобов’язання покладено лише в деяких країнах – Албанії, Греції, Мальті, Португалії, Румунії, Словаччині. В переважній більшості інших європейських держав законодавство визначає лише загальні принципи висвітлення мовниками перебігу виборчого процесу (об’єктивності, збалансованості і т.п.), загальні обов’язки щодо забезпечення доступу партій і кандидатів до здійснення агітаційної діяльності на радіо і телебаченні (забезпечення рівних умов та однакового ставлення), щодо оприлюднення результатів опитувань громадської думки, щодо реалізації права на відповідь. На необхідності проведення більш чіткого розмежування між зобов’язаннями державного та комерційного мовлення неодноразово наголошували Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ. Заборона здійснення агітації у зарубіжних ЗМІ та ЗМІ з часткою іноземної власності, участі іноземців, у тому числі іноземних журналістів, в агітаційній діяльності. Закони про вибори забороняють іноземцям та особам без громадянства брати участь у передвиборній агітації (у тому числі через журналістську діяльність чи у формі участі в концертах, виставах, спортивних змаганнях, інших публічних заходах, що проводяться на підтримку чи за підтримки суб’єкта виборчого процесу). Крім того, в українському виборчому законодавстві закріплено заборону проведення передвиборної агітації у зарубіжних ЗМІ, що діють на території України, а також зареєстрованих в Україні ЗМІ, в яких частка зарубіжної власності перевищує 50%. Всі ці обмеження далеко не повною мірою узгоджуються з Європейською конвенцією про захист прав людини й основоположних свобод, Копенгагенським та Московським документами ОБСЄ.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 64

07.11.2011 14:09:49

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

Невиправдано тривала дія заборони на оприлюднення результатів соціологічних опитувань щодо суб’єктів виборчого процесу. Згідно з українським виборчим законодавством результати опитувань громадської думки щодо суб’єктів виборчого процесу не можуть оприлюднюватись протягом останніх 15 днів перед днем Строки оприлюднення результатів опитувань голосування. Тривалість цього строку є надміргромадської думки: досвід окремих ною не лише з урахуванням європейської пракєвропейських країн тики, але і з огляду на швидкі темпи розвитку і складність регулювання Інтернету, який може ▪ Обмеження відсутні взагалі – Австрія, Бельгія, Босвиступати одним із засобів поширення соціолонія, Великобританія, Данія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Латвія, Нідерланди, Німеччина, Норвегія, Фінляндія, Швеція гічних опитувань, у тому числі і в заборонений законодавством час. Останнє підтверджуєть▪ 24 години до дня голосування – Франція ся і досвідом деяких європейських країн. На▪ 2-5 днів до дня голосування – Албанія, Іспанія, Македонія, Росія, Румунія приклад, ще під час парламентських виборів у Франції 1997 р. французька газета „Ліберась▪ 7 днів і більше – Болгарія, Італія, Словенія, Туреччина, Чехія, Чорногорія йон” (Liberation) оприлюднила результати власного соціологічного опитування у заборонений законодавством час, розмістивши його на Інтернет-сайті швейцарської газети „Трібюн де Женев” (Tribune de Geneve) через власний веб-сайт. Пізніше ця практика була наслідувана деякими іншими французькими виданнями. З іншого боку, у Великобританії граничні строки оприлюднення результатів соціологічних опитувань законодавством не визначено взагалі, що аж ніяк не стимулює ЗМІ до їх поширення у переддень чи день голосування – ЗМІ дотримуються неписаної традиції не впливати на громадську думку у „день роздумів” чи день волевиявлення. Обмеження, яких складно дотримуватись. Деяких із встановлених законом обмежень щодо здійснення передвиборної агітації складно дотриматись на практиці. Наприклад, виборчим законодавством заборонено впродовж 20 хвилин до і після теле- чи радіотрансляції передвиборної агітаційної програми на тому ж каналі мовлення у будь-якій формі коментувати чи оцінювати її зміст, давати будь-яку інформацію щодо відповідного суб’єкта виборчого процесу. Представники ЗМІ неодноразово наголошували: якщо політична реклама розміщується у прайм-тайм, ця законодавча вимога суттєво ускладнює, а то й взагалі унеможливлює висвітлення виборчого процесу у випусках новин. Покладення на ЗМІ безумовного обов’язку забезпечення права на відповідь. Вітчизняний підхід до регулювання права на відповідь далеко не повною мірою узгоджується з підходами, що практикуються у більшості країн Європи. За українськими законами про вибори суб’єкти виборчого процесу на власний розсуд вирішують, чи є поширена щодо них інформація недостовірною, і мають абсолютне право вимагати оприлюднення їх відповіді. Можливості відмови у забезпеченні реалізації цього права законодавством не передбачено. Таким чином, для того щоб змусити ЗМІ оприлюднити відповідь на ту чи іншу поширену інформацію, кандидату або партії достатньо лише звернутись з відповідною вимогою до ЗМІ, незалежно від того, чи дійсно оприлюднена інформація була недостовірною. Натомість практично в усіх країнах Європи законодавство встановлює перелік випадків, за яких ЗМІ має право відмовити в оприлюдненні відповіді. Наприклад, у реалізації права на відповідь може бути відмовлено, якщо ЗМІ поширив правдиву інформацію, якщо текст відповіді не стосується відомостей, які не відповідають дійсності, якщо обсяг відповіді перевищує обсяг спростовуваної інформації тощо. В контексті відповідних норм українського законодавства Венеціанська комісія відзначила, що хоча право на відповідь і є належним механізмом виправлення можливих неточностей, положення закону в існуючій ре-

65 A5_zmensheno_100.indd 65

07.11.2011 14:09:50

дакції може бути надмірно обтяжливим для ЗМІ, оскільки дозволяє суб’єкту виборчого процесу на власний розсуд відносити правдиву інформацію до недостовірної й отримувати безкоштовний доступ для відповіді на неї. Непропорційні санкції за порушення ЗМІ виборчого законодавства. Передбачені законом санкції, які можуть бути застосовані до ЗМІ, не відповідають принципам пропорційності, тобто не повною мірою враховують ступінь тяжкості вчиненого правопорушення. Наприклад, якщо на іноземному каналі громадянин іноземної держави порушив вимогу закону щодо заборони участі іноземців у здійсненні передвиборної агітації, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення повинна припинити трансляцію такого каналу на території України, навіть якщо таке порушення носило разовий характер. Крім того, вчинення ЗМІ одноразового „грубого” чи повторного порушення вимог закону може тягти зупинення дії ліцензії мовника чи випуску в друк друкованого видання аж до закінчення виборчого процесу. При цьому відсутня однозначна відповідь на питання про те, які саме порушення варто відносити до грубих; в той час як доцільність застосування цієї санкції за незначне порушення, навіть вчинене повторно, є досить сумнівною. Венеціанська комісія та ОБСЄ/ БДІПЛ неодноразово рекомендували розширити арсенал санкцій, що можуть бути застосовані до ЗМІ, у тому числі і за рахунок запровадження адміністративних штрафів, однак ця рекомендація так і не знайшла відображення ні в Законі „Про телебачення і радіомовлення”, ні у відповідних законах про вибори. Що ж стосується друкованих ЗМІ, то можливість зупинення їх друку у світлі положень Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод може бути виправданою лише у випадку вчинення найбільш серйозних правопорушень (поширення закликів до повалення конституційного ладу, розпалювання міжнаціональної ворожнечі тощо). Розмитість визначень базових понять, обмежень і заборон, пов’язаних з регулюванням агітації. Окремі з вжитих у чин-

Регулювання права на відповідь: приклади Естонії та Латвії

▪ Естонія. Згідно з §8 закону про телерадіомовлення будь-яка особа, незалежно від громадянства та місця проживання, чиїм законним правам, зокрема репутації, було завдано шкоди поширенням неправдивих фактів, має право на відповідь або інші засоби поновлення порушених прав у відповідності до цивільного, адміністративного чи кримінального законодавства. Право на відповідь реалізується на підставі заяви, поданої у письмовій формі протягом 20 днів з дня трансляції програми, в якій розміщувалась неправдива інформація. Організація мовлення безкоштовно транслює відповідь у тій самій програмі не пізніш як через 20 днів з дня отримання обґрунтованої заяви. У забезпеченні права на відповідь може бути відмовлено у випадку, якщо: 1) поширені факти є правдивими; 2) шкоди правам чи репутації не завдано; 3) трансляція відповіді є порушенням законодавства; 4) відповідь порушує норми моралі; 5) трансляція відповіді стане підставою для цивільної відповідальності організації мовлення. Законодавство про вибори не містить положень, які б встановлювали інший порядок забезпечення права на відповідь, аніж порядок, визначений законом про телерадіомовлення.

▪ Латвія. Відповідно до ст. 36 закону про радіо і телебачення, кожна особа, щодо якої було поширено неправдиву інформацію, має право вимагати спростування такої інформації. Право на спростування реалізується на підставі письмової заяви, яка подається до ЗМІ або суду протягом 14 днів з дня її поширення; про подання такої заяви повідомляється Національна рада з питань телебачення і радіомовлення. Заява розглядається організацією мовлення протягом 7 днів з дня її подання. У випадку, якщо ЗМІ не може довести правдивість інформації, спростування підлягає негайному оприлюдненню у тій самій програмі та у той самий час, коли було поширено неправдиву інформацію. Якщо ЗМІ може довести правдивість поширеної інформації, він має право відмовити заявнику у спростуванні; відповідне рішення може бути оскаржене в суді протягом 14 днів з дня одержання відмови. Порядок реалізації права на відповідь визначено ст. 37 закону про радіо і телебачення. Відповідно до цієї статті право на відповідь має особа, якій було завдано шкоди поширенням інформації, незалежно від того, чи вимагала вона спростування такої інформації. Строки і порядок реалізації цього права аналогічні тим, які встановлено для спростування інформації. ЗМІ має право відмовити у забезпеченні реалізації права на відповідь, якщо: 1) в особи, яка вимагає відповіді, немає правових підстав для поширення відповіді; 2) відповідь є необґрунтовано тривалою; 3) відповідь містить твердження, поширення якого може бути підставою для кримінальної відповідальності. Відмова у забезпеченні права на відповідь може бути оскаржена у суді протягом 14 днів з дня отримання письмової відмови.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 66

07.11.2011 14:09:50

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

ному законодавстві понять, вимог і заборон сформульовано недостатньо чітко, що уможливлює неоднозначні тлумачення та, відповідно, застосування санкцій. Це стосується, наприклад, поняття політичної реклами (закон не дає однозначної відповіді на питання про те, за якими критеріями певна інформація має вважатись такою, що „спонукає” виборців голосувати за чи проти певного суб’єкта виборчого процесу), заборони розповсюдження „завідомо неправдивих або наклепницьких відомостей” про суб’єкта виборчого процесу (у цьому випадку відсутня чітка відповідь на питання про те, які саме неправдиві відомості слід вважати завідомо недостовірними, а які – не завідомо недостовірними), заборони поширення інформації, що має „ознаки” політичної реклами, інформації, що „має на меті” спонукати виборця голосувати за чи проти суб’єкта виборчого процесу (у цьому контексті незрозуміло, яким чином має визначатись наявність або відсутність такої мети). Ці поняття могли б бути конкретизовані як в законі, так і в рекомендаційних актах незалежного органу, на необхідності якого неодноразово наголошували і Венеціанська комісія, і ОБСЄ/БДІПЛ. Практика створення таких органів існувала на попередніх парламентських та президентських виборах, однак його діяльність була позбавлена належної правової основи.

Позиції Венеціанської Комісії, БДІПЛ/ОБСЄ та Міжнародної фундації виборчих систем щодо регулювання передвиборної агітації згідно з українським законодавством/окремими законопроектами Рекомендації Місій ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами (звіти зі спостереження за виборами 20052010 рр.) ▪ Закон повинен поважати право ЗМІ на редакційний коментар та критичний аналіз фактів; необхідно провести більш чітке розмежування у регулюванні державних і комерційних ЗМІ, а також чітко визначити поняття ЗМІ у виборчому законі. ▪ За порушення положень у частині регулювання передвиборної агітації, окрім попередження та скасування реєстрації, має передбачатись ширший перелік санкцій, у тому числі штрафи. ▪ Варто розглянути можливість віднесення до передвиборної агітації висвітлення у ЗМІ діяльності кандидатів, які обіймають посади в органах публічної влади. ▪ Національній раді України з питань телебачення і радіомовлення варто схвалити детальні правила щодо висвітлення у випусках новин діяльності кандидатів, спрямовані насамперед на захист права виборця і кандидата на свободу вираження власних поглядів. ▪ Необхідно розглянути можливість вжиття заходів, спрямованих на посилення незалежності та неупередженості Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. ▪ Під час перебігу виборчого процесу Національну раду з питань телебачення і радіомовлення варто було б наділити повноваженнями щодо вжиття необхідних заходів за результатами розгляду скарг та фіксації фактів порушень; застосовувані до ЗМІ санкції не повинні перешкоджати ЗМІ здійснювати свою діяльність. ▪ Національна телекомпанія України має бути реорганізована у компанію суспільного мовлення, на яку б покладався обов’язок забезпечення чесного, збалансованого та неупередженого висвітлення виборчої кампанії. ▪ Закон „Про телебачення і радіомовлення” варто доповнити положеннями, спрямованими на забезпечення прозорості власності на ЗМІ з метою запобігання виникненню проблем, пов’язаних із концентрацією (монополізацією) ЗМІ. ▪ Необхідно більш чітко визначити поняття „передвиборної агітації” та її форм у контексті висвітлення ЗМІ перебігу виборчої кампанії; переглянути заборону коментування змісту агітаційних програм протягом 20 хвилин до і після їх трансляції, а також поширення протягом цього ж часу будь-якої інформації щодо відповідного суб’єкта виборчого процесу; уточнити зміст поняття „грубого порушення” законодавства як підстави для притягнення ЗМІ до відповідальності; розглянути можливість звільнення державних ЗМІ від обов’язку висвітлення діяльності посадових осіб. ▪ Варто розглянути можливість скорочення 15-денного строку, протягом якого забороняється оприлюднювати результати соціологічних опитувань щодо суб’єктів виборчого процесу. ▪ Заборона здійснення агітації у зарубіжних ЗМІ не відповідає Московському документу ОБСЄ і має бути переглянута. ▪ Участь у передвиборній агітації повинна дозволятись не лише виборцям (громадянам, які мають право голосу), але й іншим категоріям осіб.

67 A5_zmensheno_100.indd 67

07.11.2011 14:09:50

Венеціанська комісія та/або ОБСЄ/БДІПЛ (експертні висновки на чинні закони про вибори, проект Виборчого кодексу №4234-1 та проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори) ▪ Закон повинен проводити чітке розмежування між державними та комерційними ЗМІ – правила, що можуть ефективно застосовуватись до державних ЗМІ, далеко не завжди можуть так само ефективно застосовуватись до комерційних. ▪ Заборона ЗМІ відмовляти у розміщенні матеріалів передвиборної агітації суб’єктам виборчого процесу є проблематичною – хоча законодавство має передбачати обов’язок неупередженого ставлення до всіх суб’єктів виборчого процесу, повинна передбачатись можливість відмови ЗМІ у розміщенні агітаційних матеріалів тих суб’єктів виборчого процесу, ідеологія яких не підтримується ЗМІ. ▪ Заборона коментування й оцінювання змісту агітаційних програм, а також поширення будь-якої інформації щодо суб’єкта виборчого процесу протягом 20 хвилин до і після трансляції його передвиборної агітаційної програми обмежує свободу висловлення поглядів мовниками та є надмірно жорсткою. ▪ Заборона здійснення агітації в іноземних ЗМІ та ЗМІ з часткою зарубіжної власності не узгоджується з п. 26.1. Московського документа ОБСЄ і звужує можливість донесення позицій суб’єктів виборчого процесу до виборців, що перебувають за кордоном. ▪ Зменшення строку дії заборони на поширення результатів опитувань громадської думки з 15 до 10 днів все одно є несуттєвим; цей строк може бути скорочений ще більше. ▪ В існуючому вигляді регулювання права на відповідь створює грунт для зловживань цим правом з боку суб’єктів виборчого процесу. ▪ Заборона участі в агітації іноземців, осіб без громадянства та неповнолітніх (осіб віком до 18 років) не узгоджується з вимогами Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Міжнародна фундація виборчих систем (висновок на проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочою групи з питань удосконалення законодавства про вибори) ▪ Виключення із законодавства положень, які передбачають ліквідацію всіх форм державного фінансування передвиборної агітації, має дозволяти потенційним суб’єктам виборчого процесу підготуватись до відповідних змін, у зв’язку з чим відповідні нововведення не повинні впроваджуватись за короткий час до проведення виборів. ▪ За громадянами має закріплюватись право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми, ділові та особисті якості кандидатів, вести агітацію за чи проти суб’єктів виборчого процесу. ▪ Якщо державним службовцям дозволяється у вільний від роботи час брати участь у здійсненні передвиборної агітації, законодавство повинне закріплювати гарантії запобігання примусу до участі в агітації з боку керівників відповідних органів влади. ▪ Поняття ЗМІ має бути чітко визначено в законі з тим, щоб було зрозуміло, на які саме ЗМІ поширюється дія обмежень та заборон, встановлених виборчим законодавством. ▪ Закон повинен враховувати принцип редакційної незалежності друкованих ЗМІ, відмінності між статусом приватних та державних ЗМІ, поважати принцип редакційної незалежності приватних медійних організацій. ▪ Сенс у закріпленні заборони коментування й оцінювання змісту передвиборних агітаційних програм протягом 20 хвилин до і після їх трансляції є неочевидним – закон не повинен без чітких і переконливих причин втручатись у редакційну незалежність ЗМІ. ▪ Закон має передбачати гарантії захисту медіа-організацій, котрі ненавмисно поширюють у прямому ефірі заборонену інформацію (наприклад, яка розпалює національну ворожнечу). ▪ Закон повинен визначати випадки, за наявності яких ЗМІ має право відмовити у забезпеченні права на відповідь. ▪ Поняття „грубого порушення” вимог законодавства як підстави для застосування санкцій до ЗМІ необхідно конкретизувати; заборона випуску друкованих видань та зупинення дії ліцензії на мовлення має передбачатись лише за найбільш тяжкі порушення. ▪ Заборони поширення результатів опитувань громадської думки за 10 днів до дня голосування може суперечити ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, тому цей строк варто скоротити.

Більшість законопроектів з питань виборів, які перебувають на розгляді парламенту (станом на 18.10.2011 р.), не передбачають вирішення багатьох вищерозглянутих проблем і далеко не завжди враховують рекомендації міжнародних інституцій. У той же час, у них закріплено ряд нововведень (див. Таблицю 17), окремі з яких частково приводять регулювання передвиборної агітації у відповідність до європейських стандартів, посилюють гарантії рівності суб’єктів виборчого процесу у здійсненні агітаційної діяльності. Щоправда, це стосується далеко не всіх законопроектів.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 68

07.11.2011 14:09:50

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

Регулювання передвиборної агітації у законопроектах про вибори народних депутатів, що перебувають на розгляді парламенту станом на 18.10.2011 р. Законопроект №9265 від 6.10.2011 р. Основні новели: в частині регулювання агітації законопроект дослівно відтворює положення чинного Закону „Про вибори народних депутатів України” з усіма їх перевагами та недоліками. У той же час, законопроект передбачає два основних нововведення: ▪ встановлення заборони на приховану політичну рекламу, а також на розміщення або поширення матеріалів агітації, не означених як таких; ▪ віднесення до політичної реклами друкованих видань та інших товарів і послуг із використанням прізвищ чи зображень (портретів) кандидатів, назв чи символіки політичних партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу. Аналіз: з урахуванням значного поширення практики розміщення у ЗМІ прихованої політичної реклами ініціатива розробників законопроекту виглядає доречною. Проте запропонований механізм все одно не дозволить повністю ліквідувати практику поширення прихованої реклами. Наприклад, прізвища кандидатів у рекламі ЗМІ можуть бути замінені назвами їхніх посад (Президент України, Прем’єр-міністр, Голова Верховної Ради тощо), що дозволятиме обходити встановлене обмеження. Законопроект №9265-1 від 10.10.2011 р. (законопроект, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори), внесений О. Єфремовим та іншими. Основні новели: Законопроект в основному зберігає підходи, відображені в чинному Законі „Про вибори народних депутатів України”, зокрема, в частині однакових для всіх ЗМІ обов’язків забезпечувати рівні умови для суб’єктів виборчого процесу, обмежень щодо здійснення агітації тощо. Але ним передбачено і ряд нововведень: ▪ повністю скасовується державне фінансування передвиборної агітації (надання безкоштовного ефірного часу на радіо та телебаченні, безкоштовна публікація передвиборних програм, виготовлення інформаційних плакатів партій та кандидатів); ▪ з чинного Закону „Про вибори народних депутатів України” пропонується вилучити положення у частині права громадян обговорювати передвиборні програми, якості кандидатів, вести агітацію; ▪ змінено визначення політичної реклами: політичною рекламою вважається розміщення або поширення передвиборної агітації за допомогою рекламних засобів; ▪ реклама друкованих видань, інших товарів і послуг із використанням прізвищ та зображень кандидатів відноситься до політичної реклами; ▪ популяризація партією, яка не має статусу суб’єкта виборчого процесу, своєї діяльності, не відноситься до агітації, якщо під час відповідних заходів не згадуються інші суб’єкти виборчого процесу та положення передвиборних програм; ▪ кінцевий строк дії заборони на оприлюднення результатів соціологічних опитувань щодо суб’єктів виборчого процесу пропонується скоротити з 15 до 10 днів до дня голосування; при оприлюдненні результатів опитувань має зазначатись їхній замовник; ▪ посадовим і службовим органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропонується дозволити брати участь у передвиборній агітації у вільний від роботи час; ▪ пом’якшується зміст заборони на поширення інформації протягом 20 хвилин до і після трансляції агітаційних програм – на відміну від чинного закону, законопроект дозволяє поширювати інформацію щодо суб’єкта виборчого процесу за 20 хвилин до і після трансляції його агітаційної програми; ▪ пом’якшується зміст заборони щодо поширення завідомо недостовірних або наклепницьких відомостей про суб’єкта виборчого процесу – розповсюджувати такі відомості заборонено лише у випадку, коли наклепницький або недостовірний характер цих відомостей було встановлено у судовому порядку; ▪ регіональним (місцевим ) телерадіоорганізаціям державної та комунальної власності пропонується заборонити перекривати своїми передачами агітаційні програми не лише загальнонаціональних державних, але і комерційних каналів. Аналіз: На позитивну оцінку заслуговують положення законопроекту в частині уточнення визначення політичної реклами та віднесення до неї реклами друкованих видань, товарів і послуг із використанням прізвищ та зображень кандидатів (щоправда, до цих положень можна висловити ряд зауважень (див. аналіз законопроекту №9265 вище), скорочення строку оприлюднення результатів опитувань громадської думки, пом’якшення змісту заборон на поширення інформації протягом 20 хв. до і після трансляції передвиборних агітаційних програм, на поширення завідомо недостовірних та наклепницьких відомостей про партії і кандидатів. У той же час, у законопроекті загалом збережено існуючий підхід до регулювання діяльності комерційних та державних мовників, а також друкованих ЗМІ. Відповідні положення було критично оцінено Венеціанською комісією та Міжнародною фундацією виборчих систем. Повне скасування державного фінансування передвиборної агітації є нетиповим для більшості країн Європи; сумнівним є і питання введення цієї заборони вже на виборах 2012 р. (див. зауваження і пропозиції Міжнародної фундації виборчих систем щодо регулювання агітації, наведені у цьому розділі). Строк оприлюднення результатів соціологічних опитувань може бути скорочений ще більше, що

69 A5_zmensheno_100.indd 69

07.11.2011 14:09:50

відповідатиме рекомендаціям міжнародних інституцій та враховуватиме практику багатьох країн Європи. Дотримання заборони переривання агітаційних програм загальнонаціональних мовників аналогічними програмами регіональних мовників потребує вжиття відповідних координаційних заходів Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення або виключення з-під сфери дії заборони загальнонаціональних організацій комерційного мовлення. Законопроект №9265-2 від 18.10.2011 р., внесений Ю. Ключковським та іншими. Основні новели: В частині регулювання передвиборної агітації законопроект відтворює положення проекту Виборчого кодексу (№4234-1) і містить ряд суттєвих нововведень: ▪ до передвиборної агітації відноситься не лише діяльність, яка має на меті спонукати виборців голосувати або не голосувати за суб’єктів виборчого процесу, але й діяльність, яка фактично спонукає виборців до цього, незалежно від її мети; ▪ уточнено поняття політичної реклами: нею вважається розміщення або поширення агітаційних матеріалів за допомогою рекламних засобів; до політичної реклами відноситься реклама друкованих видань, товарів та послуг із використанням прізвищ чи зображень кандидатів, назв або символіки партій – суб’єктів виборчого процесу; ▪ встановлюється заборона на поширення прихованої політичної реклами, розміщення або поширення матеріалів передвиборної агітації на позначених відповідно до вимог закону; ▪ популяризація партією, яка не має статусу суб’єкта виборчого процесу, своєї діяльності не відноситься до агітації, якщо під час відповідних заходів не згадуються інші суб’єкти виборчого процесу та положення передвиборних програм; ▪ за рахунок державних коштів фінансується виділення суб’єктам виборчого процесу ефірного часу на радіо і телебаченні, виготовлення інформаційних плакатів та буклетів про суб’єктів виборчого процесу; ▪ пом’якшується зміст заборони щодо поширення завідомо недостовірних або наклепницьких відомостей про суб’єкта виборчого процесу – розповсюджувати такі відомості заборонено лише у випадку, коли наклепницький або недостовірний характер цих відомостей було офіційно встановлено або характер таких відомостей є загальновідомим (це формулювання відрізняється від того, яке знайшло відображення у законопроекті №9265-1); ▪ проводиться більш чітке розмежування між соціальною, комерційною та політичною рекламою (у соціальній та комерційній рекламі заборонено використовувати прізвища, зображення кандидатів, логотипи і назви партій тощо); ▪ виборці мають право здійснювати агітацію, але не за власні кошти; ▪ закріплюється неможливість заборони проведення масових агітаційних заходів (пікети, мітинги тощо), якщо про них відповідні державні органи було повідомлено завчасно; ▪ на інформаційні агентства покладено обов’язок надання суб’єктам виборчого процесу приміщень для проведення прес-конференцій на рівних умовах; ▪ на розповсюджувачів зовнішньої реклами покладено обов’язок забезпечення рівного доступу та рівних умов для розміщення політичної реклами на носіях зовнішньої реклами для усіх суб’єктів виборчого процесу; ▪ на ведучих теле- і радіопередач покладено обов’язок вжиття заходів щодо припинення поширення учасниками передач забороненої інформації; ▪ детально врегульовано порядок створення та розповсюдження передач за участю суб’єктів виборчого процесу; ▪ строк оприлюднення результатів опитувань громадської думки пропонується скоротити з 15 до 10 днів до дня голосування. Аналіз: Ряд положень законопроекту (в частині визначення передвиборної агітації, політичної реклами, пом’якшення змісту деяких обмежень, проведення розмежування між різними видами реклами, розширення кола суб’єктів, які зобов’язані забезпечувати партіям і кандидатам рівні умови у здійсненні передвиборної агітації тощо) заслуговують на позитивну оцінку, оскільки сприятимуть приведенню регулювання агітації у відповідність до європейських стандартів та забезпеченню рівності партій і кандидатів у здійсненні агітаційної діяльності. Однак проект зберігає деякі недоліки регулювання передвиборної агітації, розкритиковані міжнародними інституціями, зокрема, існуючий підхід до регулювання права на відповідь, заборону здійснення агітації в зарубіжних ЗМІ та ЗМІ з часткою іноземної власності, можливість зупинення дії ліцензії на право мовлення або випуску друкованого видання у разі вчинення повторного або одноразового грубого порушення законодавства, заборону на коментування й оцінювання змісту агітаційних програм протягом 20 хвилин до і після їх трансляції, заборону участі в агітації іноземців, осіб без громадянства та неповнолітніх. Більше того, на ЗМІ покладено ряд додаткових зобов’язань (наприклад, при створенні і розповсюдженні програм за участю суб’єктів виборчого процесу), які звужують редакційну незалежність ЗМІ і не повною мірою відповідають поширеним у європейських країнах підходам до врегулювання відповідних питань. Окремі поняття (наприклад, нове визначення передвиборної агітації) потребують додаткової конкретизації для запобігання неоднозначному тлумаченню та необґрунтованому застосуванню санкцій. Загалом порядок здійснення агітаційної діяльності в проекті визначено більш системно та комплексно, порівняно з іншими законопроектами. Законопроект №9265-3 від 18.10.2011 р., внесений Я. Джоджиком, Ю. Костенком та іншими. Основні новели: Проект містить ряд нововведень, які не повністю відповідають міжнародним стандартам і не враховують прогресивні положення чинного виборчого законодавства. Основні новели законопроекту зводяться до наступного:

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 70

07.11.2011 14:09:50

7. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ

▪ розцінки на політичну рекламу визначатимуться ЦВК для усіх ЗМІ і будуть однаковими для різних категорій ЗМІ (загальнонаціональних каналів мовлення, регіональних телерадіоорганізацій, друкованих ЗМІ тощо); аналогічним чином визначатимуться розцінки на розміщення зовнішньої політичної реклами; ▪ ЦВК за погодженням із мовниками встановлюватиме „формат ефіру”, який надаватиметься суб’єктам виборчого процесу для здійснення агітаційної діяльності; ▪ місця для здійснення публічних агітаційних заходів визначатимуться органами місцевого самоврядування за тиждень до початку виборчого процесу; законопроектом детально врегульовано порядок проведення публічних агітаційних заходів; ▪ більшість положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України” в частині обмежень щодо здійснення агітаційної діяльності, гарантій рівного доступу суб’єктів виборчого процесу до ЗМІ у законопроекті відображення не знайшла. Аналіз: ідея наділення ЦВК повноваженнями щодо встановлення однакових розцінок на політичну рекламу для всіх категорій ЗМІ навряд чи відповідає положенням Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Надання органам місцевого самоврядування права визначати місця для публічних агітаційних заходів суперечить принципу свободи мирних зібрань та Конституції України. У законопроекті практично не враховано позитивні тенденції у сфері регулювання агітації та забезпечення рівних умов для партій і кандидатів, які відбувались після 2004 р.

71 A5_zmensheno_100.indd 71

07.11.2011 14:09:50

8. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ Створення державою умов для ефективного здійснення міжнародними та національними спостерігачами спостереження за перебігом виборчого процесу на всіх його етапах є однією з передумов проведення виборів у відповідності до міжнародних стандартів, посилення прозорості роботи органів адміністрування виборів, підвищення довіри громадян і учасників виборчих перегонів до виборів як форми безпосередньої демократії. Встановлені спостерігачами факти порушень законодавства можуть обґрунтовувати судові рішення у виборчих справах, а звіти спостерігачів за результатами виборів – слугувати орієнтиром для удосконалення виборчого законодавства. Беручи участь у виборчому процесі в якості спостерігачів, виборці підвищують рівень власної правової та політичної культури, сприяють їх проведенню у відповідності до європейських стандартів.

1. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ СПОСТЕРЕЖЕННЯ НА ВИБОРАХ Основні стандарти спостереження за виборами в тій чи іншій мірі знайшли відображення у ряді міжнародних документів, зокрема, Декларації принципів міжнародного спостереження за виборами ООН, Копенгагенському документі ОБСЄ 1990 р., Конвенції про стандарти демократичних виборів, виборчих прав та свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав тощо. В параграфі 8 Копенгагенського документа ОБСЄ особливо підкреслюється, що присутність міжнародних та національних спостерігачів може покращити виборчий процес у тих країнах, де проводяться вибори. У зв’язку з цим держави-учасниці НБСЄ (ОБСЄ) взяли на себе зобов’язання запрошувати для здійснення спостереження за перебігом їхніх національних виборів (як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях) у межах, дозволених законом, спостерігачів від будь-яких інших держав-учасниць, а також від відповідних приватних інституцій та організацій, які можуть виявити бажання здійснювати спостереження. За Копенгагенським документом спостерігачі повинні брати на себе зобов’язання не втручатись у виборчий процес. Окрім Копенгагенського документа, стандарти спостереження за виборами конкретизовано у ряді документів Венеціанської комісії, зокрема, Кодексі належної практики у виборчих справах (2002 р.) та Керівних роз’ясненнях щодо міжнародно визнаного статусу спостерігачів за виборами (2009 р.). Останній загалом узагальнює весь міжнародний доробок у цій сфері. Суть обох документів коротко розкрито нижче.

Регулювання спостереження за виборами: Кодекс належної практики у виборчих справах та Керівні роз’яснення щодо міжнародно визнаного статусу спостерігачів на виборах Кодекс належної практики у виборчих справах: ▪ Як національним, так і міжнародним спостерігачам необхідно надати якомога ширші можливості брати участь у спостереженні за виборами. ▪ Спостереження не повинно зводитись лише до спостереження у день голосування; воно має включати період реєстрації кандидатів на виборах та, якщо це необхідно, реєстрацію виборців, а також спостереження за здійсненням передвиборної агітації. Воно має забезпечувати можливість виявляти порушення, які відбулись як до, так і під час та після голосування. Завжди повинна забезпечуватись можливість здійснення спостереження за підрахунком голосів. ▪ Місця, у яких спостерігачі не мають права перебувати, повинні чітко визначатись законом. ▪ Об’єктом спостереження має бути виконання органами влади своїх обов’язків щодо нейтральності [ставлення до суб’єктів виборчого процесу].

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 72

07.11.2011 14:09:50

8. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ

Керівні роз’яснення щодо міжнародно визнаного статусу спостерігачів на виборах: ▪ За міжнародними та національними спостерігачами мають закріплюватись всі основні права, які є базовою умовою проведення демократичних виборів. ▪ Міжнародні організації зі спостереження за виборами повинні запрошуватись задовго до дня голосування з тим, щоб своєчасно провести підготовчі заходи та мати можливість здійснювати довгострокове спостереження за різними етапами виборчого процесу. ▪ Як іноземним, так і національним спостерігачам має надаватись можливість здійснювати спостереження на будь-якому рівні – загальнодержавному, регіональному та місцевому. ▪ Процедура акредитації спостерігачів має бути простою, акредитація повинна здійснюватись безкоштовно, своєчасно і протягом короткого строку після подання заяви про акредитацію, у будь-якому разі – до дня голосування. ▪ Повинні передбачатись гарантії запобігання: відмови в акредитації з боку органів влади на підставі дискримінаційних критеріїв, втручання з боку державних органів, органів безпеки та органів адміністрування виборів у добір членів міжнародних та національних місій спостереження, а також спробам звуження обсягу, тривалості спостереження чи кількості спостерігачів. ▪ Національним спостерігачам мають бути надані ефективні засоби оскарження відмови в акредитації. ▪ Акредитація має передбачати широкий мандат зі здійснення спостереження, у тому числі – свободу пересування по всіх територіях, на яких проводяться вибори, свободу доступу до офіційних приміщень, пов’язаних із виборчим процесом (у тому числі приміщень судів, окружних виборчих комісій та ЦВК), зокрема, відкритих для доступу громадськості (у т.ч. дільничних комісій), можливість здійснення спостереження по всій країні без попереднього повідомлення про це органів влади; можливість здійснення спостереження на всіх етапах виборчого процесу, включаючи можливість відвідання будь-яких дільниць у будь-який час; можливість отримання будь-яких необхідних документів за запитом. ▪ Спостерігачам має надаватись безперешкодний доступ до всіх осіб, причетних до виборів – партій, кандидатів (у тому числі тих, реєстрацію яких було скасовано), виборців, представників ЗМІ, можливість інтерв’ювання будь-яких осіб у приміщеннях для проведення виборів (за умови згоди таких осіб). ▪ Національним та міжнародним місіям спостереження повинна надаватись свобода підготовки публічних заяв та звітів про висновки і рекомендації щодо процесів, пов’язаних із виборами, можливість проведення прес-конференцій та оприлюднення своїх висновків та оцінок відповідних виборів, право подання пропозицій та зауважень органам влади, відповідальним за підготовку до проведення виборів, право виготовляти й одержувати копії виборчих документів тощо. ▪ На офіційних спостерігачів мають покладатись наступні обов’язки: завжди мати при собі посвідчення особи та акредитаційний документ, дотримуватись національного законодавства країни перебування, не перешкоджати проведенню заходів, пов’язаних із підготовкою та проведенням виборів, зберігати політичну нейтральність, утримуватись від коментарів у ЗМІ та відхиляти пропозиції про надання інтерв’ю, виявляти повагу до учасників виборчого процесу, зберігати професійну гідність, у тому числі й у вільний від роботи час, готувати звіти та висновки на основі фактів і перевірених доказів, неухильно дотримуючись при цьому принципу неупередженості. ▪ У разі неповаги до зазначених принципів (навіть у вільний від роботи час), спостерігач може бути позбавлений акредитації; однак при прийнятті такого рішення має враховуватись принцип пропорційності.

2. ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ РЕГУЛЮВАННЯ СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ В УКРАЇНІ Хоча протягом останніх років українське виборче законодавство зазнало суттєвих змін у частині регулювання спостереження за виборами, відповідні положення далеко не повністю узгоджено з міжнародними стандартами. Відсутність незалежного спостереження за виборами Президента України та єдиного підходу до регулювання громадського спостереження за виборами. Важливим механізмом забезпечення проведення виборів у відповідності до міжнародних стандартів є можливість здійснення спостереження за виборами спостерігачами не лише від партій і кандидатів, але і від незалежних інституцій, у тому числі громадських організацій. На відміну від „партійних” спостерігачів, „громадські” не мають чітко виражених політичних інтересів у виборчому процесі і

73 A5_zmensheno_100.indd 73

07.11.2011 14:09:51

не здійснюють свою діяльність (принаймні в силу природи громадських організацій) в інтересах певних політичних сил. У будь-якому разі, ризик виникнення конфлікту інтересів між завданнями спостерігачів від громадських організацій щодо здійснення спостереження та їх приналежністю до тієї чи іншої організації є набагато меншим, порівняно з ризиком конфлікту інтересів у діяльності спостерігачів від партій, блоків та кандидатів. Разом з тим, всупереч Копенгагенському документу ОБСЄ та міжнародним стандартам спостереження за виборами, Закон „Про вибори Президента України” взагалі не передбачає можливість здійснення громадського спостереження за виборами глави держави. Закони про парламентські та місцеві вибори цю можливість передбачають, але порядок здійснення такого спостереження (у т.ч. реєстрації спостерігачів, підстав і порядку позбавлення їх права присутності на засіданні комісії тощо) ними врегульовано по-різному (див. Таблицю 17). Таблиця 17. Регулювання громадського спостереження за виборами згідно із законодавством про загальнодержавні та місцеві вибори Процедура акредитації

Парламентські вибори

Місцеві вибори

Подвійна: надання дозволу мати спостерігачів і реєстрація спостерігачів

Разова: реєстрація спостерігачів

Повноваження спостерігача здійснюються лише в межах округу

Повноваження спостерігача здійснюються у межах території України

Строк, який повинен минути після реєстрації громадської організації для отримання права мати спостерігачів на виборах

2 роки до дня виборів

365 днів до дня виборів

Обов’язковість наявності у громадської організації всеукраїнського статусу для отримання права мати спостерігачів

Положення, які повинен містити статут громадської організації для отримання нею права мати спостерігачів на виборах

Питання виборчого процесу і спостереження за ним

Суб’єкт надання дозволу мати спостерігачів

ЦВК

Суб’єкт реєстрації спостерігачів

ОВК

ЦВК

Необхідність подання копії статуту, засвідченої Міністерством юстиції, для отримання дозволу мати спостерігачів

Необхідність подання нотаріально засвідченої копії статуту для отримання дозволу мати спостерігачів

Строк подання документів для отримання дозволу мати спостерігачів

90 днів до дня виборів

за 10 днів до дня виборів

Строк прийняття рішення про надання дозволу мати спостерігачів

10 днів після подачі документів

за 5 днів до дня виборів

Відмова у наданні дозволу мати спостерігачів можлива лише у виняткових випадках

- (невідповідність персональних даних тощо)

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 74

07.11.2011 14:09:51

8. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ

Парламентські вибори

Місцеві вибори

Строк подання документів для реєстрації спостерігача

5 днів до дня голосування

за 10 днів до дня виборів

Строк реєстрації спостерігачів від громадської організації відповідними виборчими комісіями

1 день

за 5 днів до дня виборів

Підстави позбавлення спостерігача права присутності на засіданні виборчої комісії

Грубе або систематичне порушення встановлених для спостерігачів обмежень, протиправне перешкоджання проведенню засідання

Порушення обмежень, перешкоджання проведенню засідання

Вимоги до рішення про позбавлення спостерігача права бути присутнім на засіданні

2/3 від складу комісії

Більшість присутніх на засіданні за умови присутності більше половини від складу комісії

Підстави припинення повноважень спостерігача

Порушення законів України

Порушення закону про місцеві вибори, встановлене рішенням ДВК, ТВК чи ЦВК

Обмеження щодо одночасної присутності спостерігачів на засіданні виборчої комісії

3 спостерігачі від різних організацій одночасно

2 спостерігачі від однієї організації

З наведеної таблиці випливає, що регулювання громадського спостереження за виборами не сповна відповідає демократичним стандартам у відповідній сфері. Наприклад, на парламентських виборах строк розгляду ЦВК акредитаційних документів є невиправдано тривалим (особливо з урахуванням того, що процедура надання дозволу загалом є звичайною формальністю), однак на місцевих виборах спостерігачі взагалі можуть не бути зареєстровані раніш ніж за 5 днів до дня виборів, що фактично може виключати можливість здійснення довгострокового спостереження за виборами. Всупереч міжнародним стандартам на парламентських виборах спостерігач може здійснювати свої повноваження лише в межах територіального округу, тоді як саме в цій частині закон про місцеві вибори є більш прогресивним, оскільки дозволяє спостерігачам здійснювати спостереження за виборами на всій території України. З іншого боку, на місцевих виборах спостерігачі є менш захищеними від порушень їхніх прав та дискримінації, порівняно зі спостерігачами на парламентських виборах. Нерівність статусу різних категорій спостерігачів. Закони про вибори закріплюють за офіційними спостерігачами неоднаковий обсяг прав. Найбільш привілейованою категорією офіційних спостерігачів на всіх виборах є спостерігачі від партій, блоків і кандидатів. На відміну від решти вони мають статус суб’єктів виборчого процесу, що дозволяє їм звертатись зі скаргами до виборчих комісій та адміністративними позовами до судів. Крім того, додатково до тих прав, якими наділено спостерігачів від громадських організацій, спостерігачі від партій, блоків та кандидатів мають ще декілька суттєвих прав – право звертатись до комісій і судів із вимогами про усунення порушень закону у разі їх виявлення, складати акти про порушення, вживати необхідних заходів для припинення протиправних дій під час голосування і підрахунку голосів на дільниці. Спостерігачі від громадських організацій та міжнародних спостерігачів відповідних прав не мають. Нерівність статусу різних категорій спостерігачів посилюється також недоліками законодавства. Наприклад, Закон „Про вибори народних депутатів України” проводить чітке розмежування між правами спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу, громадських організацій та міжнародних спостерігачів. Закон „Про вибори Президента України” взагалі не передбачає можливості громадського спостереження за виборами, в той час як законодавство про місцеві вибори зрівнює міжнародних спостерігачів та спостерігачів від громадських організацій у правах.

75 A5_zmensheno_100.indd 75

07.11.2011 14:09:51

Звужений обсяг прав офіційних спостерігачів. Згідно з міжнародними стандартами, громадське спостереження має охоплювати всі етапи виборчого процесу і не обмежуватись географічними межами. Спостерігачі повинні мати не лише право присутності на засіданнях комісій, але й право відвідувати будь-які інші органи влади, діяльність яких тією чи іншою мірою пов’язана з підготовкою та проведенням виборів, право присутності на заходах передвиборної агітації тощо. В українському законодавстві ці стандарти належного відображення не знайшли:

 на парламентських виборах спостерігачі від суб’єктів виборчого процесу та громадських організацій можуть здійснювати свої повноваження лише в межах певних виборчих округів, в той час як міжнародні спостерігачі – на всій території України. На місцевих виборах застосовується протилежний підхід – спостерігачі від громадських організацій та міжнародні спостерігачі можуть здійснювати свою діяльність на всій території України, тоді як спостерігачі від суб’єктів виборчого процесу – лише в межах відповідних виборчих округів. Закріплення можливості здійснення спостереження лише в межах певного округу не зовсім відповідає міжнародним стандартам. З іншого боку, закріплення можливості здійснення спостерігачам своїх повноважень на всій території України потребує перегляду положень законів в частині контролю за дотриманням спостерігачами законодавчих вимог (очевидно, такий контроль мав би здійснюватись ЦВК або ЦВК за участі окружних чи територіальних комісій), а також процедури їх реєстрації та припинення повноважень (орган, який здійснюватиме контроль за дотриманням спостерігачами встановлених обмежень, мав би, відповідно, скасовувати їх реєстрацію, а отже – і реєструвати їх);

 інша невідповідність міжнародним стандартам проявляється у тому, що на загальнодержавних

та місцевих виборах національні офіційні спостерігачі не мають права бути присутніми на засіданнях ЦВК (таке право надано лише міжнародним спостерігачам), а також при виготовленні бюлетенів, знищенні технічних відходів та поліграфічного браку, при здійсненні багатьох інших дій, які можуть бути прямо або опосередковано пов’язані з виборами, однак здійснюватись поза межами приміщень виборчих комісій;

 хоча закони про президентські та місцеві вибори закріплюють за спостерігачами статус суб’єктів

виборчого процесу, вони не входять до переліку суб’єктів звернення зі скаргами до виборчих комісій, що не зовсім відповідає їх статусу. Натомість Закон „Про вибори народних депутатів України” дозволяє спостерігачам від партій і блоків оскаржувати порушення у виборчих комісіях, що є позитивом у порівнянні з двома іншими законами;

 на парламентських виборах за міжнародними спостерігачами закріплено деякі права, які не

надаються національним спостерігачам – право присутності на зустрічах кандидатів у депутати, право на ознайомлення з матеріалами передвиборної агітації, право висловлювати пропозиції щодо організації виборів, утворювати тимчасові групи спостерігачів тощо. Хоча законодавство не виключає можливості здійснення цих прав і національними спостерігачами, це могло б бути прямо зафіксовано в законі, що сприяло б уніфікації підходу до регулювання діяльності спостерігачів на виборах.

Відсутність належних умов для здійснення довгострокового спостереження. Система подвійної реєстрації, за якої спостерігачі реєструються окружними комісіями, сама по собі не сприяє здійсненню довгострокового спостереження за виборами, адже спостерігачі можуть бути зареєстровані лише після утворення окружних виборчих комісій, а отже – будь-яка діяльність, пов’язана з підготовкою та проведенням виборів, що здійснюється до формування окружних комісій і реєстрації спостерігачів, не є предметом громадського спостереження. Іншими словами, за існуючої системи реєстрації спостереження завжди звужено певними часовими рамками, які не збігаються із тривалістю виборчого процесу. Розширення цих рамок потребує зміни процедури реєстрації національних спостерігачів (тобто їх реєстрація має здійснюватись ЦВК, а не ОВК), однак за такого підходу зросте ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 76

07.11.2011 14:09:51

8. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ

функціональне навантаження на ЦВК, яка буде вимушена займатись реєстрацією десятків тисяч спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу та громадських організацій.

Позиції Венеціанської Комісії, БДІПЛ/ОБСЄ та Міжнародної фундації виборчих систем щодо регулювання спостереження за виборами згідно з українським законодавством/окремими законопроектами Рекомендації Місій ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами (звіти зі спостереження за виборами 20052010 рр.) ▪ Відсутність у громадських організацій права здійснення спостереження, зокрема на виборах Президента, суперечить параграфу 8 Копенгагенського документа ОБСЄ; закон повинен передбачати можливість здійснення громадськими організаціями спостереження за всіма виборами в державі, і за спостерігачами від громадських організацій мають закріплюватись ті ж самі права, що і за міжнародними спостерігачами та суб’єктами виборчого процесу ▪ спостерігачам має бути надане право здійснення спостереження за введенням та передачею даних щодо результатів голосування через автоматизовану систему Венеціанська комісія та/або ОБСЄ/БДІПЛ (експертні висновки на чинні закони про вибори, проект Виборчого кодексу №4234-1 та проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори) ▪ Закон повинен передбачати можливість здійснення спостереження за виборами громадськими організаціями ▪ звуження переліку організацій, що мають право здійснювати спостереження за виборами, до організацій, зареєстрованих за 2 роки до виборів, є невиправданим і має бути переглянуте (Венеціанська комісія зробила цей висновок з урахуванням того, що Закон „Про вибори народних депутатів України” приймався у 2005 році, вибори мали проводитись у 2006 році, і після його прийняття право на здійснення спостереження отримували лише громадські організації, зареєстровані до прийняття закону) ▪ положення закону, відповідно до яких повноваження спостерігачів припиняються після офіційного оприлюднення результатів виборів, носять обмежувальний характер і мають бути переглянуті ▪ положення закону, які передбачають можливість позбавлення спостерігачів права присутності на засіданні комісії, якщо вони протиправно перешкоджають його проведенню, мають бути уточнені в частині поняття „протиправного перешкоджання” з тим, щоб забезпечити прозорість діяльності комісій та запобігти зловживанню правом видалення спостерігачів з засідань ▪ положення щодо можливості прийняття рішень про позбавлення спостерігача права присутності на засіданні комісії більшістю присутніх на засіданні членів комісії створює умови для необґрунтованого видалення спостерігачів з засідань і має бути переглянуте ▪ за міжнародними спостерігачами має бути закріплено право на одержання копій протоколів передачі виборчих бюлетенів, підрахунку голосів тощо ▪ можливість здійснення фото та відео зйомки повинна гарантувати таємність волевиявлення, відповідно – знімальні пристрої мають використовуватись в обмеженому колі випадків ▪ офіційним спостерігачам має бути надане право присутності на засіданнях ЦВК ▪ право спостерігачів вживати необхідних заходів щодо припинення порушень під час голосування та підрахунку голосів є надмірно широким; його варто замінити можливістю негайного інформування виборчих комісій про факти порушень ▪ утворення міжнародними спостерігачами тимчасових груп не повинно погоджуватись з ЦВК Міжнародна фундація виборчих систем (висновок на проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочою групи з питань удосконалення законодавства про вибори) ▪ спостерігачі мають бути позбавлені права вживати всіх необхідних заходів для припинення протиправних дій під час голосування та підрахунку голосів ▪ за національними спостерігачами мають бути закріплені ті ж права, що і за міжнародними, у тому числі право здійснювати спостереження на всій території України ▪ закон має передбачати можливість подання спостерігачами скарг до виборчих комісій

У законопроектах про парламентські вибори, що перебувають на розгляді Верховної Ради (станом на 18.10.2011 р.), питання спостереження за виборами врегульовано по-різному. Основним недоліком всіх законопроектів є те, що ними зберігається система подвійної реєстрації спостерігачів, яка звужує можливості для спостереження на початкових етапах виборчого процесу. Разом

77 A5_zmensheno_100.indd 77

07.11.2011 14:09:51

з тим, кожен законопроект має свої переваги та недоліки. Наприклад, законопроект №9265-1 надає спостерігачам право присутності на засіданнях ЦВК, тоді як два інші проекти такого права не передбачають. З іншого боку, законопроект №9265-2 не лише закріплює за спостерігачами від громадських організацій статус суб’єктів виборчого процесу, але і ряд прав, які забезпечують реалізацію цього статусу (право на подання скарг, позовів до суду, отримання копій протоколів тощо). У той же час, законопроект №9265-1, закріплюючи за „громадськими” спостерігачами статус суб’єктів виборчого процесу, не дозволяє їм звертатись до виборчих комісій зі скаргами, вимагати від судів та комісій усунення порушень законодавства тощо. Саме тому, з точки зору можливостей для ефективного громадського спостереження за виборами, законопроект №92652 є більш досконалим, порівно з двома іншими проектами. Таблиця 18. Регулювання питань спостереження згідно з деякими законопроектами, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011 р.) №9265

№9265-1

№9265-2

Система реєстрації спостерігачів від громадських організацій

Подвійна: ЦВК (дозвіл), ОВК (реєстрація)

Подвійна: ЦВК (дозвіл на 5 років), ОВК (реєстрація)

Для отримання права на спостереження громадська організація має бути зареєстрована за певний час до виборів

2 роки до дня виборів

6 місяців до дня голосування

Право мати спостерігачів надано лише всеукраїнським громадським організаціям

Право мати спостерігачів на виборах мають лише громадські організації, до статутної діяльності яких віднесено питання виборчого процесу та спостереження за ним

Питання виборчого процесу, спостереження, дотримання і захисту виборчих прав

Повноваження спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу та громадських організацій здійснюються у межах відповідних територіальних (виборчих) округів

Спостерігачі від громадських організацій мають статус суб’єктів виборчого процесу

Спостерігачі від громадських організацій мають право подавати скарги до виборчих комісій

- (лише спостерігачі від партій і блоків)

Спостерігачі від громадських організацій мають право присутності на засіданнях ЦВК

+ (2 особи від організації)

Право спостерігача вживати заходи для припинення протиправних дій під час голосування і підрахунку голосів

Лише спостерігачі від партій та блоків, і якщо заходи не заборонено законом

Заходи в межах законодавства

Заходи, не заборонені законом

Обмеження щодо одночасної присутності спостерігачів від громадських організацій на засіданні виборчої комісії

3 особи від різних організацій

1 особа від однієї організації

5 осіб від різних організацій

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 78

07.11.2011 14:09:51

8. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ

Обмеження щодо одночасної присутності спостерігачів від партій і блоків на засіданні виборчої комісії Обмеження щодо одночасної присутності міжнародних спостерігачів на засіданні виборчої комісії

№9265

№9265-1

№9265-2

2 особи від партії, блоку (включно з кандидатами, уповноваженими особами тощо)

1 особа від одного кандидата або партії

2 особи від партії, (включно з кандидатами, уповноваженими особами тощо)

Підстави припинення повноважень спостерігача

Порушення законів

Порушення Закону про вибори

Підстави позбавлення спостерігача права присутності на засіданні комісії

Протиправне перешкоджання проведенню засідання, повторне чи грубе порушення обмежень для спостерігачів

Протиправне перешкоджання веденню засідання, повторне чи грубе порушення обмежень для спостерігачів

Протиправне перешкоджання проведенню засідання, повторне або грубе порушення обмежень для спостерігачів

Кількість голосів, необхідна для ухвалення рішення про позбавлення спостерігача права присутності на засіданні комісії

2/3 від складу комісії

„2/3 від складу комісії присутніх на засіданні комісії”

2/3 від складу комісії

79 A5_zmensheno_100.indd 79

07.11.2011 14:09:51

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ, ПІДРАХУНКУ ГОЛОСІВ ТА ВСТАНОВЛЕННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ Досить поширеним серед українських політиків та експертів є твердження „головне не як голосують, а як рахують”? адже саме від того, наскільки чітко і прозоро здійснюватиметься підрахунок голосів, часто визначаються результати виборів не лише на конкретних виборчих дільницях, але й у виборчих округах. Належне регулювання голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів дозволяє запобігати спотворенню результатів волевиявлення виборців, втілювати в життя основоположні принципи виборчого права, оперативно опрацьовувати попередні та проміжні результати голосування (виборів), забезпечувати довіру до виборів у суспільстві, забезпечувати відповідність справжнього волевиявлення виборців його офіційним результатам. Саме тому в Україні регулюванню відповідних питань законодавець приділяє якщо і не найбільшу, то далеко не другорядну увагу.

1. ГОЛОСУВАННЯ, ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ ТА ВСТАНОВЛЕННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Загальні засади голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів випливають із загальних принципів виборчого права, відображених у Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Додатковому протоколі до Європейської конвенції про захист прав людини q основоположних свобод та інших міжнародних документах. Більш детально стандарти голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів розкрито у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії. В основному вони зводяться до наступного:

 процедура голосування має бути якомога простішою;  невикористані виборчі бюлетені мають зберігатись на виборчій дільниці, а не передаватись

чи зберігатись у приміщеннях, у яких не проводилось голосування; перед відкриттям виборчої дільниці всі виборчі бюлетені мають бути доступними для загального огляду (наприклад, розміщуватись на столі голови комісії); підписання і проставляння печаток на бюлетенях має здійснюватись у спосіб, який забороняє робити на бюлетенях позначки, що б дозволяло ідентифікувати виборця і порушити принцип таємного голосування; передача бюлетенів виборцям має здійснюватись так, аби виключити можливість контакту з бюлетенем після його одержання виборцем іншими особами;

 члени виборчих комісій мають представляти різні партії; при голосуванні повинна забезпечуватись присутність спостерігачів;

 виборці завжди повинні мати можливість проголосувати безпосередньо на виборчій дільниці, за певних умов може передбачатись можливість голосування в інший спосіб, зокрема:

поштою (за умови виключення можливостей для зловживань, безпеки засобів поштового зв’язку),

через довірених осіб (за умови обмеження кількості таких осіб, виключення можливостей для зловживань, відсутності ризиків „сімейного голосування”),

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 80

07.11.2011 14:09:51

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ...

за допомогою переносних скриньок (голосування у цей спосіб загалом є небажаним, оскільки посилює ризики зловживань; якщо воно все ж передбачене, то мають бути впроваджені механізми запобігання зловживанням, зокрема, організація голосування декількома членами виборчої комісії, які представляють різні політичні партії),

за допомогою механічних чи електронних засобів – Інтернету тощо (за умови забезпечення безпеки функціонування системи голосування, його надійності, дотримання таємності голосування й отримання виборцем підтвердження факту волевиявлення із можливістю, у разі потреби, переголосування без порушення таємності голосування);

 голосування повинно бути особистим, за порушення таємниці голосування має передбачатись юридична відповідальність;

 підрахунок голосів повинен здійснюватись безпосередньо на виборчих дільницях із дотриманням принципу прозорості (при підрахунку голосів має забезпечуватись присутність національних та міжнародних спостерігачів, кожному спостерігачу доцільно забезпечувати можливість отримання копій протоколу підрахунку голосів); загальна кількість примірників протоколів про підрахунок голосів має бути не меншою трьох (один – для зберігання на дільниці, другий – для загального ознайомлення, третій – для передачі до виборчої комісії вищого рівня); заповнення протоколу має здійснюватись ручкою, а не олівцем;

 транспортування виборчої документації повинне здійснюватись членами комісії, які представляють різні політичні сили;

 органи врегулювання виборчих спорів мають бути наділені повноваженнями щодо скасування результатів виборів у випадку вчинення порушень, які вплинули на результат волевиявлення.

2. ГОЛОСУВАННЯ, ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ ТА ВСТАНОВЛЕННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ: ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ Загалом у чинних виборчих законах відсутній єдиний підхід до регулювання організації голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Основні відмінності у регулюванні відображено у Таблиці 19. Таблиця 19. Організація і проведення голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів згідно з українським виборчим законодавством Парламентські вибори (без повторного голосування)

Місцеві вибори

Кількість виборців на виборчих дільницях

20-2500

Можливість відхилення від граничних значень кількості виборців на дільниці Строки затвердження форми і тексту виборчого бюлетеня У бюлетені друкуються номер округу (зазначення ЗВО) та номер дільниці

Президентські вибори

50-3000 +

ЦВК – 32 дні до дня виборів +

20-2500 +

ЦВК – 22 дні до дня виборів +

+ ЦВК – за 30 днів до дня виборів - (Місце для вписування номера дільниці), номер округу друкується за його наявності

81 A5_zmensheno_100.indd 81

07.11.2011 14:09:52

Парламентські вибори

Президентські вибори

Запас бюлетенів для кожної дільниці

0,5%

Захищеність бюлетеня

+ (Ступінь визначає ЦВК)

Законом не передбачена

+ (Ступінь визначає ВК АРК або ТВК)

Виготовлення бюлетенів державними підприємствами

Одне державне підприємство

Державні підприємства

Будь-які підприємства

7 днів до дня виборів

10 днів до дня виборів, 5 днів до дня виборів (сільська, селищна, міська (міста районного значення) ТВК)

Строки виготовлення бюлетенів

7 днів до дня виборів

Контроль партій за виготовленням бюлетенів

Оприлюднення актів прийому-передачі бюлетенів в Інтернет

Можливість виготовлення нових бюлетенів у разі скасування реєстрації кандидатів

Використання штампу „Вибув” для внесення змін до бюлетенів

Не раніше ніж за 3 дні до дня виборів і не пізніше ніж за 20 годин до дня виборів

Не раніше ніж за 3 дні до дня виборів

Наявність вимог до приміщень для голосування

Наявність вимог щодо кількості кабін для голосування у приміщенні для голосування

Строк передачі бюлетенів ДВК

Наявність вимог щодо кількості скриньок для голосування

Не раніше ніж за 3 дні до дня виборів

Час початку підготовчого засідання

45 хвилин до початку голосування

За 1 годину до початку голосування

Обов’язковість інформування ДВК перед початком голосування комісії вищого рівня про кількість виборців на момент початку голосування, кількість виборців у витягу зі списку виборців, кількість виборців, внесених до списку виборців на підставі відкріпних посвідчень

Час проведення голосування

7-22 год.

8-20 год.

8-22 год.

Можливість голосування „проти всіх”

На момент закінчення голосування можуть проголосувати лише виборці, які перебувають у приміщенні для голосування

Обов’язковість інформування ДВК після завершення голосування про кількість виборців у списках на момент завершення голосування, кількість виборців, які одержали бюлетені, кількість виборців, які отримали бюлетені за місцем перебування, кількість виборців, які отримали бюлетені на підставі відкріпних посвідчень

До 20 год. останньої п’ятниці перед днем виборів

За 12 годин до початку голосування

Строк подання заяви про забезпечення голосування за місцем перебування виборця

До 12 години останньої суботи

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 82

07.11.2011 14:09:52

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ...

Парламентські вибори

Президентські вибори

Необхідність підтвердження підстав для голосування за місцем перебування додатковими документами

Голосування за місцем перебування організовують не менше 3 членів комісії, що представляють різних суб’єктів висування кандидатур

Обов’язковість розгляду скарг на початку підсумкового засідання ДВК

+ (Стаття 28 – зобов’язана, стаття 78 – може розглянути)

Кількість бланків протоколів для ДВК

100

Кількість примірників протоколу про підрахунок голосів

Склад комісії + 4

Кількість визначає ТВК Склад комісії + 4

Визнання голосування недійсним за наявності для цього підстав є правом, а не обов’язком ДВК

- (ВК зобов’язана визнати голосування недійсним за наявності визначених законом підстав)

Наявність „порогів толерантності” до порушень законодавства при голосуванні (визначення в якості підстав визнання голосування недійсним виявлення певної кількості фактів незаконного голосування)

Можливість визнання голосування недійсним у разі створення перешкод членам комісій, недопущення спостерігачів Обов’язковість проведення повторного перерахунку голосів у разі наявних ознак розпечатування пакетів з виборчими документами, неможливості усунення неточностей у протоколі без повторного перерахунку Кількість примірників протоколу про підсумки голосування у межах ТВО Можливість визнання голосування в окрузі недійсним Вирахування виборчого бар’єру на основі поданих, а не дійсних голосів

Строк офіційного оприлюднення результатів виборів

+ (Лише ОВК)

Склад ОВК + 3 +

5 день з дня встановлення результатів виборів

У разі наявних ознак розпечатування, в інших випадках – має право

Склад ОВК + 3

Склад ТВК+3

+ (Перемагає кандидат, який отримав більше половини поданих голосів) Повідомлення про результати голосування – 3 день після підписання протоколу

+ Повідомлення про результати голосування і підсумки виборів – 5 день після проведення виборів

Надмірна кількість виборців у списках виборців на дільницях. Згідно із законами про парламентські та місцеві вибори, гранична кількість виборців на виборчих дільницях не повинна перевищувати 2 500 осіб, тоді як за Законом „Про вибори Президента України” – 3 000 осіб. За результатами аналізу чинних законів про загальнодержавні вибори, а також здійснення спостереження за парламентськими і президентськими виборами Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендували зменшити кількість виборців на дільницях (зокрема, до 1 500-2000 виборців) з тим, щоб покращити організацію голосування та підрахунок голосів. Хоча виконання цієї рекомендації міжнародних інституцій дозволило б вирішити проблему переповненості виборчих дільниць у день голосування та скоротити час на підрахунок голосів, зменшення граничної кількості виборців

83 A5_zmensheno_100.indd 83

07.11.2011 14:09:52

на дільницях потребує утворення значної кількості додаткових виборчих дільниць, забезпечення їх належними приміщеннями, виготовлення додаткових скриньок для голосування, а отже – суттєвого зростання витрат на проведення виборів. Саме тому питання про оптимальну кількість виборців на дільницях залишається відкритим. Використання штампів для внесення змін до виборчих бюлетенів. Використання штампів для внесення змін до виборчих бюлетенів передбачено як на всіх загальнодержавних, так і на місцевих виборах. Внесення змін до бюлетенів за допомогою штампів посилює ризики технічних помилок з боку членів дільничних виборчих комісій – непроставлення штампів у тих випадках, коли він має бути проставлений, виключення з бюлетенів тих суб’єктів виборчого процесу, які не вибули з виборчих перегонів тощо. В кінцевому підсумку неправильне внесення змін до бюлетенів за допомогою штампів призводить до визнання відповідних бюлетенів недійсними, а отже – може вплинути на результати голосування не лише на окремих дільницях, але і в межах відповідного виборчого округу. Саме тому міжнародними місіями зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанською комісією неодноразово рекомендувалось не використовувати штампи для внесення змін до виборчих бюлетенів. Виконання цієї рекомендації потребує або перегляду форми виборчих бюлетенів та процедури голосування виборця (використання штампу „Вибув” може бути виключено, наприклад, у тому випадку, коли бюлетень не включатиме назв (імен, прізвищ, по-батькові) партій та (або) кандидатів, а виборці вписуватимуть до бюлетеня відповідні назви (імена) або порядкові номери суб’єктів виборчого процесу самостійно), або відмови від внесення будь-яких змін до затвердженого тексту бюлетенів, що містять назви (імена) відповідних суб’єктів виборчого процесу (експерти Венеціанської комісії, наприклад, рекомендували, щоб виборчі комісії лише розміщували у приміщеннях для голосування оголошення (рішення) про вибуття того чи іншого суб’єкта виборчого процесу з участі у виборчих перегонах). Проблеми, пов’язані з голосуванням за місцем перебування виборців. Чинними виборчими законами не передбачено обов’язковості подання документів, які б підтверджували наявність підстав для голосування за місцем перебування виборців, а саме – нездатності виборця пересуватись самостійно у зв’язку з віком, інвалідністю чи за станом здоров’я. На президентських виборах 2004 р. відсутність у законі відповідних вимог призводила до того, що в окремих регіонах виборці зловживали правом на голосування за місцем перебування, через що значна їх кількість голосувала саме „на дому”, а не в приміщеннях для голосування на виборчих дільницях. Аналізуючи проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочої групи з питань удосконалення законодавства про вибори, Венеціанська комісія рекомендувала чітко визначити у законопроекті перелік документів, якими мають підтверджуватись підстави для голосування „на дому”. На думку експертів Комісії, це запобігало б зловживанню відповідним правом з боку суб’єктів виборчого процесу, а також усунуло б можливі суперечки стосовно того, які саме документи мали б вимагатись від виборців на підтвердження підстав для голосування за місцем перебування виборців. Разом з тим, Конституційний Суд України у справі про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 р. №22-рп/2004) дійшов висновку про те, що положення закону, за якими факт нездатності пересуватися самостійно виборець має підтверджувати виключно завіреною у встановленому законом порядку копією його пенсійного посвідчення або виданої йому довідки медико-санітарної експертної комісії, не сприяють реалізації виборчого права громадян, а, навпаки, ускладнюють його здійснення. На жаль, Конституційний Суд України не дав чіткої відповіді на питання про те, що саме ускладнює реалізацію виборчого права громадян – необхідність подання документів, що підтверджують

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 84

07.11.2011 14:09:52

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ...

наявність підстав для голосування „на дому” чи ускладнена процедура їх підготовки (необхідність виготовлення копій документів, їх засвідчення, подання до виборчої комісії не пізніше певного часу тощо). На нашу думку, якби закон передбачав можливість надсилання виборцями „звичайних” (тобто не засвідчених нотаріально чи органом, який видав документ) копій документів для підтвердження неможливості самостійно пересуватись, висновок Конституційного Суду України у цій справі був би дещо іншим. У будь-якому разі необхідність підтвердження неспроможності пересуватись самостійно є умовою запобігання зловживанню правом голосування „на дому”. Можливість голосування „проти всіх”. Всіма законами про вибори передбачена можливість голосування „проти всіх”. У цьому контексті Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ неодноразово наголошували на тому, що можливість голосування „проти всіх” може посилювати політичну апатію серед виборців та створювати у виборців ілюзію, що голоси „проти всіх” мають певне значення для результатів виборів, тоді як насправді вони не відіграють будь-якої ролі. Більше того, оскільки виборчий бар’єр визначається на основі кількості голосів виборців, які взяли участь у голосуванні (а не на основі кількості голосів, поданих за суб’єктів відповідного виборчого процесу), голосування „проти всіх” може перешкоджати подоланню виборчого бар’єру певними партіями. Своєю чергою, голоси виборців за партії, які не подолали виборчий бар’єр, та голоси „проти всіх” фактично перерозподіляються між суб’єктами виборчого процесу, які отримали право на участь у розподілі депутатських мандатів. У цьому випадку голос „проти всіх” фактично стає голосом на підтримку одного із суб’єктів виборчого процесу. Варто відзначити і те, що практика голосування „проти всіх” є нетиповою для більшості європейських країн, а тому доцільність збереження можливості такого голосування є доволі сумнівною. Врахування недійсних бюлетенів при встановленні результатів виборів. Відповідно до Закону „Про вибори Президента України” обраним у день виборів Президентом України вважається кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. На парламентських виборах право на участь у розподілі депутатських мандатів надається тим партіям і виборчим блокам, які одержали більше 3% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Звідси випливає, що при встановленні результатів відповідних виборів враховуються не лише бюлетені, подані за суб’єктів виборчого процесу, але і бюлетені „проти всіх” та недійсні виборчі бюлетені. Міжнародними місіями зі спостереження за виборами неодноразово пропонувалось враховувати при встановленні результатів виборів лише дійсні голоси, подані за відповідних суб’єктів виборчого процесу. Така позиція аргументувалась тим, що голоси „проти всіх” та недійсні голоси не виражають чіткого політичного вибору виборця. Проблеми, пов’язані з визнанням голосування на дільниці недійсним. Відповідно до законів „Про вибори народних депутатів України” та „Про вибори Президента України” визнання голосування недійсним навіть за наявності передбачених законом підстав для визнання його недійсним, є правом, а не обов’язком дільничної виборчої комісії. Такий підхід законодавця до регулювання процедури визнання голосування на дільниці недійсним надає дільничним комісіям можливість вирішувати на власний розсуд, визнавати голосування недійсним чи ні. В контексті відповідних положень законів про вибори Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендували закріпити право визнання голосування недійсним за виборчими комісіями вищого рівня або (найбільш оптимально) за судами, але не дільничними виборчими комісіями. Міжнародними інституціями (Венеціанською комісією та ОБСЄ/БДІПЛ) також критично оцінювались підстави визнання голосування недійсним. Наприклад, згідно із Законом „Про вибори Президента України” (аналогічні положення відображено також в інших двох виборчих законах), дільнична виборча комісія може визнати голосування недійсним лише за наявності випадків незаконного голосування, кількість яких перевищує певну встановлену законом величину; виявлення

85 A5_zmensheno_100.indd 85

07.11.2011 14:09:52

у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, яка перевищує певну визначену законом величину; знищення або пошкодження виборчих скриньок, що унеможливлює встановлення змісту виборчих бюлетенів у таких скриньках, якщо кількість бюлетенів у цих скриньках перевищує певний визначений законом поріг. На думку експертів зазначених міжнародних інституцій, такий підхід до визначення підстав для визнання голосування недійсним фактично означає встановлення певних порогів допустимості до порушень виборчого законодавства, що не може бути сумісним з належним проведенням виборів. Неможливість визнання результатів виборів недійсними. Чинними законами про вибори не передбачено можливості їх визнання недійсними навіть у випадку, коли голосування було визнано недійсним на більшості виборчих дільниць або мали місце системні порушення виборчого законодавства, які не дозволили встановити результат виборів. Такий підхід не враховує Рішення Верховного Суду України від 3.12.2004 р. щодо справи за скаргою на рішення, дії і бездіяльність Центральної виборчої комісії по встановленню результатів повторного голосування з виборів Президента України 21 листопада 2004 р. Хоча на той час Закон „Про вибори Президента України” не передбачав можливості визнання виборів глави держави недійсними, Верховний Суд України дійшов висновку про те, що порушення конституційних принципів виборчого права та засад виборчого процесу виключали можливість достовірно встановити результати дійсного волевиявлення виборців у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. Оскільки норми Конституції є нормами прямої дії і суди можуть застосовувати конституційні положення навіть у випадку, якщо це не передбачено або заборонено законом, закріплення у виборчих законах неможливості визнання результатів виборів недійсними аж ніяк не виключає можливість їх визнання недійсними на основі тих самих аргументів, які було використано Верховним Судом України у справі від 3.12.2004 р. У цьому контексті варто відзначити і те, що можливість скасування результатів виборів у випадках порушень, які не дозволяють визначити зміст волевиявлення виборців, передбачена конституціями або законами більшості країн Європи (окрім деяких, наприклад, Латвії та Нідерландів). Можливість визнання результатів виборів недійсними прямо випливає з Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії, згідно з яким орган, що розглядає скарги, повинен бути наділений повноваженнями щодо скасування результатів виборів у випадку вчинення порушень, які вплинули на результати виборів. У Таблиці 20 розкрито основні особливості голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів згідно з основними законопроектами з питань виборів, що перебували на розгляді Верховної Ради України станом на 18 жовтня 2011 р. Таблиця 20. Організація і проведення голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів згідно з деякими законопроектами, що перебувають на розгляді Верховної Ради України (станом на 18.10.2011 р.) Кількість виборців на виборчих дільницях Можливість відхилення від граничних значень кількості виборців на дільниці Строки затвердження форми і тексту виборчого бюлетеня

№9265

№9265-1

№9265-2

20-2500

50 (як виняток – 5)-2500

ЦВК – за 53 дні до дня голосування, ОВК (для ЦВК – 32 дні до дня виборів голосування в одномандатних округах) – за 30 днів до дня голосування

+ ЦВК – за 40 днів до дня голосування

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 86

07.11.2011 14:09:52

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ...

№9265 У бюлетені друкуються номер округу (зазначення ЗВО) та номер дільниці

№9265-1

№9265-2

Друкується лише номер одномандатного округу, для номеру виборчої дільниці відводиться спеціальне місце

Запас бюлетенів для кожної дільниці

0,5%

2%, додатковий запас для дільниць для голосування за відкріпними посвідченнями

Захищеність бюлетеня

+ (Ступінь визначає ЦВК)

Не передбачено

+ (Ступінь захисту визначає ЦВК)

Виготовлення бюлетенів лише державними підприємствами

+ (Одне державне підприємство)

+ (Одне державне поліграфічне підприємство)

+ (Одне державне підприємство)

Строки виготовлення бюлетенів

7 днів до дня виборів

7 днів до дня голосування

Контроль партій за виготовленням бюлетенів Оприлюднення актів прийому-передачі бюлетенів в Інтернет

- (Оприлюднюється лише зведена інформація)

Можливість виготовлення нових бюлетенів у разі скасування реєстрації кандидатів

Використання штампу „Вибув” для внесення змін до бюлетенів

Строк передачі бюлетенів ДВК

Не раніше як за 3 дні Не раніше як за 3 дні до дня до дня голосування і не виборів і не пізніше ніж за 1 пізніше ніж за 24 години день до дня виборів до дня голосування

+ + - (Через відсутність потреби у внесенні змін) Не раніше як за 2 дні до дня голосування, але не пізніш ніж за 20 годин до дня голосування

Наявність вимог до приміщень для голосування

Наявність вимог щодо кількості кабін для голосування у приміщенні для голосування

Наявність вимог щодо кількості скриньок для голосування

Час початку підготовчого засідання

45 хвилин до початку голосування

+ (Окрім інформування + (Окрім інформування про про кількість виборців, кількість виборців, внесених внесених до списку до списку виборців на підвиборців на підставі відставі відкріпних посвідчень) кріпних посвідчень)

Час проведення голосування

8-20 год.

Можливість голосування „проти всіх”

45 хвилин до початку голосування

8-20 год. +

45 хвилин до початку голосування

+ 8-20 год.

+ (При цьому про закінчення голосування оголошується о 21,а не о 20 годині)

- (Один з членів комісії повинен запросити виборців зайти у приміщення для голосування)

+ (Окрім інформування про кількість виборців, які отримали бюлетені на підставі відкріпних посвідчень)

+ (Але лише відомості про кількість виборців, внесених до списку виборців на дільниці)

87 A5_zmensheno_100.indd 87

07.11.2011 14:09:53

Строк подання заяви про забезпечення голосування за місцем перебування виборця

№9265

№9265-1

№9265-2

20 год. останньої п’ятниці перед днем виборів

20 год. останньої 20 год. останньої п’ятниці п’ятниці перед днем перед днем голосування голосування

Необхідність підтвердження підстав для голосування за місцем перебування додатковими документами

Обов’язковість розгляду скарг на початку підсумкового засідання ДВК

+ (Документ або копія) +

Кількість бланків протоколів для ДВК

100

200

100

Кількість примірників протоколу про підрахунок голосів

Склад комісії + 4

4 для загальнодержавного округу, 4 – для одномандатного

Склад комісії + 4

Визнання голосування недійним за наявності для цього підстав є правом, а не обов’язком ДВК

Можливість визнання голосування недійсним у разі створення перешкод членам комісій, недопущення спостерігачів

+ (Лише ОВК)

Обов’язковість проведення повторного перерахунку голосів у разі наявних ознак розпечатування пакетів із виборчими документами, неможливості усунення неточностей у протоколі без повторного перерахунку

Кількість примірників протоколу про підсумки голосування у межах ТВО

Склад ОВК + 3

Можливість визнання голосування в окрузі недійсним Вирахування виборчого бар’єру на основі поданих, а не дійсних голосів Строк офіційного оприлюднення результатів виборів

+ (Лише ОВК)

+ 3 примірники для загальнодержавного округу, 3 примірники для одномандатного

+ (Лише ОВК)

Склад ОВК+3

- (Бар’єр вираховується на основі кількості дійсних голосів, поданих за партії)

- (Лише дійсні голоси)

5 день із дня встановлення результатів виборів

Порівняння положень законопроектів №№9265, 9265-1 та 9265-2 дозволяє стверджувати, що законопроект №9265-2 враховує прогресивні положення чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”, окремі рекомендації міжнародних інституцій (наприклад, у частині запобігання внесенню змін до бюлетенів за допомогою штампу „Вибув”, голосуванню „проти всіх”, врахуванню недійсних голосів при визначенні результатів виборів; необхідності підтвердження підстав для голосування за місцем перебування додатковими документами). У той же час у законопроекті фактично збережено положення чинного закону, відповідно до якого на момент завершення голосування право проголосувати мають лише виборці, які перебувають у приміщенні для голосування (відповідну рекомендацію міжнародних інституцій враховано у законопроекті №9265-1). Цей законопроект також встановлює особливу форму виборчого бюлетеня та спеціальну процедуру

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 88

07.11.2011 14:09:53

9. ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРОВЕДЕННЯ ГОЛОСУВАННЯ...

його заповнення (вписування виборцем порядкового номеру партії та кандидата до бюлетеня). Ця процедура має бути належним чином роз’яснена виборцям з тим, щоб запобігти визнанню значної кількості виборчих бюлетенів недійсними. Законопроект №9265 в основному (за декількома винятками) відтворює зміст відповідних положень чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”. Проект закону №9265-1 в частині регулювання виготовлення бюлетенів, організації голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів містить ряд недоліків, які навряд чи покращують існуюче правове регулювання. Наприклад, ним не передбачено обов’язкового друкування на бланку бюлетеня номеру виборчої дільниці, оприлюднення актів прийому-передачі виборчих бюлетенів на веб-сайті ЦВК, отримання членами комісій оригіналів протоколів про підрахунок голосів, вимог щодо кількості кабін для голосування, якими мають забезпечуватись виборчі дільниці тощо. У законопроекті також не враховано рекомендації Венеціанської комісії щодо запобігання внесенню змін до бюлетенів за допомогою штампу „Вибув”, а також підтвердження підстав для голосування за місцем перебування відповідними документами.

89 A5_zmensheno_100.indd 89

07.11.2011 14:09:53

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ, ДІЙ ТА БЕЗДІЯЛЬНОСТІ, ПОВ’ЯЗАНИХ ІЗ ВИБОРАМИ. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА Впровадження дієвого механізму оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами, а також ефективних, пропорційних і превентивних санкцій за порушення виборчого законодавства є важливими передумовами належного захисту виборчих прав громадян від протиправних посягань, їх швидкого поновлення у разі порушень, створення рівних і конкурентних умов для партій і кандидатів, забезпечення належної поваги до закону з боку суб’єктів виборчого процесу, зменшення кількості злочинів і правопорушень. У період з 2004 по 2009 рр. положення чинного законодавства в частині процедури оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються виборів, було суттєво удосконалено. Процедуру досудового оскарження було детально врегульовано відповідними розділами законів про президентські та парламентські вибори, специфіку судового розгляду виборчих спорів визначено Кодексом адміністративного судочинства. Кодекс України про адміністративні правопорушення було доповнено новим розділом, який встановив адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства; за результатами президентських виборів 2004 р. низку суттєвих змін було внесено і до Кримінального кодексу України. Хоча положення національного законодавства в частині оскарження були предметом критичних оцінок з боку Венеціанської комісії та ОБСЄ/ БДІПЛ, механізми оскарження в цілому дозволяли забезпечити ефективний перегляд незаконних рішень, дій чи бездіяльності. Разом з тим, починаючи з 2009 року в Україні відбувається суттєвий «повернення» назад у напрямі регулювання відповідальності за виборчі порушення та процедури захисту виборчих прав через систему судів та виборчих комісій. Зокрема, зміни до Закону „Про вибори Президента України” та Кодексу адміністративного судочинства, схвалені парламентом у липні 2009 року, були піддані жорсткій критиці Венеціанською комісією, окремі з них визнані неконституційними Конституційним Судом України.

1. ВРЕГУЛЮВАННЯ ВИБОРЧИХ СПОРІВ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА: МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ Основні стандарти щодо врегулювання питань, пов’язаних з оскарженням виборчих порушень, визначено Кодексом належної практики у виборчих справах. Останній рекомендує передбачити можливість оскарження виборчих порушень (перегляду рішень), які мали місце як до дня голосування, так і після виборів (останнє стосується насамперед результатів виборів). Кодексом передбачено дві можливих системи оскарження: судового та позасудового. В межах другої системи рекомендовано передбачити можливість перегляду рішень виборчих комісій спочатку комісією вищого рівня, а вже після цього – відповідним судом. Цим документом також визначено основні риси ефективної системи оскарження:

 строки оскарження мають бути якомога коротшими, але водночас передбачати можливість

належної реалізації права на захист (рекомендований Кодексом строк для подання та розгляду скарг становить 3-5 днів як для подання, так і для розгляду скарг);

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 90

07.11.2011 14:09:53

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ...

 оскарження не повинно переривати перебіг виборчого процесу;  скарги на порушення, що відбулись до голосування, варто розглядати до голосування;  процедури оскарження мають бути якомога простішими;  компетенція та обов’язки органів оскарження мають бути визначені якомога чіткіше з тим,

щоб унеможливлювати дублювання повноважень щодо вирішення виборчих спорів (конфлікт юрисдикцій) – ні скаржники, ні органи влади не повинні наділятись правом визначення органу оскарження;

 якщо порушення вплинули на результат виборів, органи оскарження мають наділятись правом визнавати вибори недійсними – як на окремих дільницях, так і в межах округу загалом.

Що ж стосується питань юридичної відповідальності за виборчі правопорушення, то окремих міжнародних стандартів у цій сфері фактично не існує. У Кодексі належної практики у виборчих справах наголошується лише на тому, що порушення принципу таємності голосування та принципу вільного формування волі виборців має тягти відповідальність; у Керівних роз’ясненнях щодо регулювання політичних партій Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ (п. 224) підкреслюється, що за порушення законодавства (у тому числі виборчого) на партії мають накладатись об’єктивні, ефективні та пропорційні санкції, які реально можуть бути застосовані на практиці.

2. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ УКРАЇНСЬКОГО ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА: ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ Санкції за порушення виборчого законодавства передбачено самими законами про вибори (скасування реєстрації та оголошення попередження), Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України. Регулювання відповідальності за виборчі правопорушення має ряд суттєвих недоліків: окремі санкції є надто суворими порівняно з тяжкістю вчинених порушень, інші – навпаки, надто м’якими. Навряд чи можна вважати позитивом і те, що підстави скасування реєстрації кандидатів та оголошення їм попередження визначені виборчими законами по-різному. Недоліки у регулюванні оголошення попередження. За вчинення переважної більшості порушень виборчого законодавства єдиною санкцією, що може бути застосована до партії, її місцевої організації чи кандидата на відповідних виборах, є оголошення попередження відповідно ЦВК (на загальнодержавних виборах) чи територіальною виборчою комісією (на місцевих виборах). Попередження навряд чи можна вважати ефективною та пропорційною санкцію, спроможною запобігати вчиненню нових правопорушень. За логікою, оголошення попередження мало б передбачатись лише за несуттєві порушення виборчого законодавства. Натомість український законодавець обрав дещо інший підхід – навіть вчинення таких серйозних порушень як непрямий підкуп виборців, здійснення агітації у заборонений час та фінансування агітації за рахунок інших коштів (ніж кошти виборчого фонду), тягне оголошення попередження. Підстави та порядок застосування цієї санкції виборчими законами визначено по-різному (див. Таблицю 21).

91 A5_zmensheno_100.indd 91

07.11.2011 14:09:53

Таблиця 21. Підстави та порядок оголошення попередження за законами про вибори

Наявність вичерпного переліку підстав для оголошення попередження

Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

так (5 видів порушень)

ні (всі порушення караються попередженням)

ні (всі порушення, крім тих, що тягнуть скасування реєстрації, караються попередженням)

Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Оголошення попередження є правом, а не обов’язком виборчої комісії

Оголошення попередження є обов’язком комісії

Обов’язковість оприлюднення попередження у ЗМІ

Наслідки повторного вчинення порушення, за яке було оголошено попередження

скасування реєстрації

+ у ЗМІ або в інший спосіб

не передбачені

скасування реєстрації

Недоліки в регулюванні процедури скасування реєстрації кандидатів. Окрім оголошення попередження, законами про вибори передбачено ще одну санкцію – скасування реєстрації кандидатів. Як і у випадку оголошення попередження, підстави та порядок скасування реєстрації різними законами визначено по різному (див. Таблицю 22) Таблиця 22. Підстави та порядок скасування реєстрації за законами про вибори Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Скасування реєстрації можливе лише у випадках, не пов’язаних із порушеннями виборчого законодавства (втрата громадянства, виїзд на постійне проживання за кордон тощо)

Повторне вчинення порушення, за яке було оголошено попередження, тягне скасування реєстрації

Повторне вчинення будь-якого порушення після оголошення попередження тягне скасування реєстрації

Скасування реєстрації допускається у випадку порушень, вчинених вперше

Скасування реєстрації за наявності відповідних правових підстав є обов’язком комісії

Строк прийняття рішення про скасування реєстрації (днів до дня голосування) Ліквідація партії або її місцевої організації тягне скасування реєстрації усіх висунутих нею кандидатів

3 дні

не визначено -

22 година дня, що передує дню голосування +

У цьому контексті варто зробити ще декілька додаткових зауважень:

 згідно з позицією Венеціанської комісії, скасування реєстрації кандидата у випадку повторного вчинення ним правопорушення (навіть такого, за яке йому було оголошено попередження) саме по собі може бути непропорційним ступеню тяжкості вчиненого протиправного діяння, особливо у тому випадку, коли кандидат повторно вчиняє дрібне порушення;

 встановлення граничного строку для прийняття рішень про скасування реєстрації має свої

переваги (наприклад, такий підхід звужує підстави для необґрунтованого скасування ре-

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 92

07.11.2011 14:09:53

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ...

єстрації кандидатів напередодні голосування), однак має і певні недоліки: чинні закони не передбачають будь-яких винятків зі встановлених строків, що може провокувати допущення до участі у виборах кандидатів, які втратили право бути обраними напередодні голосування. Непропорційність адміністративних стягнень ступеню небезпечності протиправних діянь. Адміністративну відповідальність за порушення виборчого законодавства встановлено ст. 212-7 – 212-20 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Зокрема, Кодекс встановлює відповідальність за порушення порядку ведення Державного реєстру виборців, порушення права громадянина на ознайомлення з відомостями Державного реєстру виборців та списком виборців, порушення порядку здійснення агітації, ненадання можливості оприлюднити відповідь на недостовірну інформацію щодо партії чи кандидата, порушення права на користування приміщеннями під час виборчої кампанії, порушення порядку розміщення агітаційних матеріалів, невиконання рішень виборчих комісій тощо. За всі ці порушення законодавством передбачено штраф розміром від 3 до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто 51-3400 грн (при цьому у переважній більшості випадків розмір штрафу не перевищує 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (850 грн). Говорити про те, що такі невеликі штрафи можуть бути ефективним запобіжником вчинення адміністративних порушень не доводиться. До того ж, розміри деяких штрафів явно не відповідають степеню суспільної небезпечності відповідних порушень. Наприклад, за виготовлення бюлетенів понад встановлену кількість передбачено штраф розміром 850 грн (незалежно від кількості виготовлених бюлетенів), за здійснення незаконного внеску на користь партії чи кандидата на суму, наприклад 20 000 грн, на винну особу може бути накладений штраф розміром 1190 грн. Водночас ненадання суб’єкту виборчого процесу можливості оприлюднити відповідь щодо інформації, яку він вважає недостовірною, кваліфікується як одне з найтяжчих адміністративних порушень (навіть більш тяжке, ніж агітація у день виборів, розповсюдження агітаційних матеріалів без вихідних даних, ненадання копії виборчого протоколу) – у разі його вчинення на винну посадову особу накладається штраф розміром від 1700 до 2550 грн. Статтею 212-18 Кодексу встановлено відповідальність за невиконання рішень виборчих комісій, прийнятих у межах їхніх повноважень. З таким підходом навряд чи можна погодитись, адже за тією самою логікою можна було б встановити адміністративну відповідальність за невиконання вимог законів, указів глави держави чи урядових постанов. Забезпечення виконання рішень виборчих комісій мають забезпечувати суди, самі виборчі комісії та інші органи влади, а їх невиконання не повинно тягти адміністративну відповідальність. Прогалини та недоліки Кримінального кодексу. Ряд недоліків у частині регулювання відповідальності за порушення виборчого законодавства має і Кримінальний кодекс України:

 окремі з передбачених ним покарань за ступенем своєї суворості є подібними до санкцій,

встановлених Кодексом про адміністративні правопорушення. Наприклад, умисне надання неправдивих відомостей до органу ведення Державного реєстру виборців карається відносно незначним штрафом на суму від 850 до 3 400 грн, розмір якого є порівнюваним із розміром найвищих штрафів, встановлених Кодексом про адміністративні правопорушення. Тому потрібно або криміналізувати адміністративні порушення, за які передбачено аналогічний розмір штрафу (850-3 400 грн), або ж декриміналізувати це діяння шляхом віднесення його до адміністративних проступків;

93 A5_zmensheno_100.indd 93

07.11.2011 14:09:53

 деякі кримінально карані діяння передбачають надто суворі покарання. Наприклад, викрадення одного виборчого бюлетеня (незалежно від мети викрадення) фактично прирівнюється до викрадення протоколу про підрахунок голосів та карається штрафом у розмірі 6 800-11 900 грн чи обмеженням або позбавленням волі на строк до 5 років;

 стаття 158-1 Кримінального кодексу сформульована досить невдало. Згідно з нею, кри-

мінальну відповідальність тягне голосування виборцем, який бере участь у виборах або референдумі на виборчій дільниці більше ніж один раз. З одного боку, цю статтю можна тлумачити так, що на дільниці виборець може проголосувати лише один раз, незалежно від кількості виборів, які відбуваються одночасно. З іншого боку, цю статтю можна розуміти й так, що нею заборонено багаторазове голосування лише на одній виборчій дільниці, тоді як голосування на декількох дільницях не тягне кримінальної відповідальності взагалі. На останній недолік, до речі, свого часу вказувала й Венеціанська комісія.

Відсутність санкцій для юридичних осіб. Суттєвою прогалиною чинного законодавства в частині регулювання відповідальності за порушення виборчого законодавства є й те, що воно не передбачає можливості притягнення до відповідальності юридичних осіб (окрім хіба що партій та ЗМІ), адже до них не можуть застосовуватись ні положення Кодексу України про адміністративні правопорушення, ні норми Кримінального кодексу України. Відсутність санкцій за порушення окремих вимог і обмежень. Законами про вибори закріплено ряд вимог, обмежень і заборон, невиконання або порушення яких взагалі не тягне будь-якої юридичної відповідальності. Це стосується, наприклад, заборони оприлюднення результатів опитувань виборців щодо їх голосування до завершення голосування, перебування виборця на виборчій дільниці після опускання ним бюлетеня до скриньки для голосування, неподання у встановлений строк звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, невиконання головою окружної виборчої комісії обов’язків щодо припинення окружної комісії як юридичної особи тощо. Відсутність санкцій не стимулює дотримання обмежень і вимог, а тому законодавцю варто або заповнити відповідні законодавчі прогалини, встановивши відповідальність за всі порушення, або вилучити з тексту закону ті обмеження і вимоги, які є суто декларативними. Основні законопроекти про парламентські вибори, які перебувають на розгляді парламенту (станом на 18.10.2011 р.), не передбачають дієвих механізмів вирішення основних проблем, пов’язаних із відповідальністю за порушення виборчого законодавства. До того ж, в їх основу покладено принципово різі концепції. Наприклад, проект Закону №9265 дублює положення чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”, законопроект №9265-2 базується на концепції, покладеній в основу чинного Закону „Про вибори Президента України” (підстави скасування реєстрації кандидатів на виборах ним звужено до мінімуму), в той час як законопроект №9265-1 поєднує риси чинного законодавства про парламентські та місцеві вибори. Жоден із законопроектів не передбачає внесення до Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України змін, спрямованих на усунення їхніх існуючих недоліків.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 94

07.11.2011 14:09:53

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ...

Таблиця 23. Регулювання відповідальності за порушення виборчого законодавства у деяких законопроектах, що перебувають на розгляді парламенту (станом на 18.10.2011 р.) Наявність вичерпного переліку підстав для оголошення попередження

№9265

№9265-1

№9265-2

так (5 видів порушень)

Оголошення попередження є правом, а не обов’язком виборчої комісії

Обов’язковість оприлюднення попередження у ЗМІ

Наслідки повторного вчинення порушення, за яке було оголошено попередження

скасування реєстрації

не передбачено

Повторне вчинення порушення, за яке було оголошено попередження, тягне скасування реєстрації

Повторне вчинення будь-якого порушення після оголошення попередження тягне скасування реєстрації

Скасування реєстрації допускається у випадку порушень, вчинених вперше

Скасування реєстрації за наявності відповідних правових підстав є обов’язком комісії

Строк прийняття рішення про скасування реєстрації (днів до дня голосування)

Передбачається удосконалення положень Кримінального кодексу

Передбачається удосконалення положень Кодексу про адміністративні правопорушення

не визначено

3. ПРОЦЕДУРА ВИРІШЕННЯ ВИБОРЧИХ СПОРІВ В УКРАЇНІ: ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ Процедура досудового врегулювання виборчих спорів визначена відповідними законами про вибори, в той час процедура оскарження у судах рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами – Кодексом адміністративного судочинства України. Окремі питання судового оскарження також врегульовано безпосередньо Законом „Про вибори Президента України” (ст. 99) та Законом „Про вибори народних депутатів України” (ст. 111 та інші статті Закону). Положення цих законодавчих актів містять ряд недоліків, які послаблюють ефективність захисту виборчих прав. Неузгодженості в регулюванні порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності у виборчих комісіях. Законами про вибори не передбачено запровадження уніфікованого підходу до вирішення спорів комісіями (див. Таблицю 24).

95 A5_zmensheno_100.indd 95

07.11.2011 14:09:54

Таблиця 24. Неузгодженості в регулюванні оскарження рішень, дій та бездіяльності до виборчих комісій за законами про вибори Парламентські вибори

Президентські вибори

Місцеві вибори

Хто може звернутись зі скаргою? кандидат, партія, блок, місцева організація партії

офіційний спостерігач від партії

виборча комісія

виборець

рішення, дії і бездіяльність партії, блоку, місцевої організації партії – суб’єкта виборчого процесу

рішення, дії і бездіяльність кандидата на виборах

+ (дії)

рішення, дії і бездіяльність виборчої комісії, члена виборчої комісії

рішення, дії і бездіяльність органу влади, підприємства, установи, організації, посадової особа

рішення, дії і бездіяльність об’єднання громадян

рішення, дії і бездіяльність ЗМІ, його посадової чи службової особи

рішення, дії і бездіяльність іншого суб’єкта виборчого процесу

уповноважена, довірена особа, спостерігач

Що може бути оскаржено?

Строки подання і розгляду скарг Загальний строк подання скарги

5 днів

2 дні

Загальний строк розгляду скарги

5 днів

2 дні

Зміни, внесені до Закону „Про вибори Президента України” та Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” протягом 2009-2010 рр. суттєво звузили компетенцію виборчих комісій щодо розгляду виборчих спорів – повноваження із розгляду багатьох категорій виборчих справ було закріплено за судами. Такий підхід заслуговує на критичну оцінку з двох причин:

 за законами про вибори комісії мають забезпечувати однакове застосування законодавства про відповідні вибори – відповідно, вилучення розгляду певних категорій виборчих спорів з-під сфери їх компетенції не дозволятиме комісіям виконувати це завдання;

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 96

07.11.2011 14:09:54

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ...

 можливість вирішення спорів комісіями дозволяє зменшувати функціональне навантаження на суди, а сама процедура їх вирішення є більш простою, порівняно із судовим розглядом.

Як видно з вище наведеної Таблиці, виборчими законами встановлено різні переліки суб’єктів звернення зі скаргами. При цьому змінами до Позиції Венеціанської Комісії, БДІПЛ/ОБСЄ та законодавства про президентські та місцеві виМіжнародної фундації виборчих систем щодо бори офіційних спостерігачів позбавлено права регулювання оскарження згідно з українподавати скарги до виборчих комісій. Ці новоським законодавством/окремими законопроектами введення навряд чи можна віднести до позитивів, адже складання актів про порушення виРекомендації Місій ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження борчого законодавства без можливості внесенза виборами (звіти зі спостереження за виборами ня скарг про порушення, до яких ці акти могли б 2005-2010 рр.) додаватись, послаблює як роль спостерігачів у ▪ скаржник не повинен на власний розсуд визначати громадському контролі за додержанням виборорган оскарження – у законі має бути чітко визначено, які саме скарги і до якого органу можуть або не можуть чого законодавства, так і механізми захисту виподаватись; борчих прав загалом. ▪ має забезпечуватись гарантія того, що строки подання Протягом останніх років також спостерігається і розгляду скарг використовуватимуться як інструмент відхилення обґрунтованих скарг із формальних підстав; тенденція до постійного скорочення строків по▪ закон повинен забороняти виборчим комісіях відхиляти дання і розгляду скарг. Особливо яскраво вона скарги, оформлені з порушенням формальних вимог, відобразилась у законодавстві про місцеві виякщо факти, наведені у скарзі, підтверджено відповідними бори, яке скорочує ці строки до 2 днів. Такий доказами. підхід не лише послаблює ефективність захисту Венеціанська комісія та/або ОБСЄ/БДІПЛ (експорушених виборчих прав (адже 2 днів, особлипертні висновки на чинні закони про вибори, проект во у випадку складних справ, часто може бути Виборчого кодексу №4234-1 та проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений недостатньо для належної підготовки скарг та їх за участі Робочої групи з питань удосконалення заповного і всебічного розгляду), але і не відпоконодавства про вибори) відає демократичним стандартам: згідно з Ко▪ скаржник не повинен на власний розсуд обирати орган дексом належної практики у виборчих справах оскарження, має бути проведене чітке розмежування між строк подання і розгляду скарг та позовів має сферами компетенції судів та виборчих комісій; становити 3-5 днів. ▪ у випадку, коли скаржнику не було відомо про факт поОдночасне регулювання питань судового оскарження Кодексом адміністративного судочинства та законами про вибори. Законами про загальнодержавні вибори частково врегульовано порядок розгляду та вирішення виборчих спорів у судовому порядку. Водночас згідно зі ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративне судочинство має здійснюватись на підставі Конституції, Кодексу адміністративного судочинства (КАС) та ратифікованих парламентом міжнародних договорів, але аж ніяк не на підставі окремих законів, у тому числі законів про вибори. Включення відповідних положень саме до законів про вибори породжувало плутанину у правозастосовній практиці судів – окремі з них керувались лише КАС, інші – враховува-

рушення, перебіг строків оскарження слід обраховувати не з моменту прийняття рішення, вчинення дії чи допущення бездіяльності, а з моменту, коли скаржнику стало відомо про порушення;

▪ ЦВК не повинна встановлювати результати виборів до вступу в законну силу всіх судових рішень, пов’язаних з оскарженням рішень, дій та бездіяльності щодо виборів; ▪ ЦВК необхідно створити публічний реєстр скарг та рішень за результатами їх розгляду;

▪ встановлення результатів виборів має оформлюватись рішеннями, а не протоколами, оскільки за останнього підходу перегляд результатів виборів може бути суттєво ускладнено (протокол не є предметом оскарження, оскільки фіксує лише арифметичні дії); ▪ закон повинен передбачати можливість перегляду судових рішень в апеляційному порядку, якщо у першій інстанції справа вирішується Вищим адміністративним судом, то має передбачатись можливість апеляційного оскарження відповідного рішення у Верховному Суді.

97 A5_zmensheno_100.indd 97

07.11.2011 14:09:54

ли положення законів про вибори. Ясність у правозастосовну практику у 2007 р. привніс Пленум Вищого адміністративного суду України, який наголосив на тому, що суди при вирішенні виборчих спорів мають керуватись лише актами, зазначеними у ст. 5 КАС. Однак у 2009 р. парламент продовжив практику регулювання процедур судового оскарження у виборчих справах безпосередньо у законах про вибори.

Міжнародна фундація виборчих систем (висновок на проект Закону „Про вибори народних депутатів України”, підготовлений за участі Робочою групи з питань удосконалення законодавства про вибори)

▪ Варто розглянути можливість розмежування компетенції між виборчими комісіями та судами щодо розгляду виборчих спорів таким чином, щоб було однозначно зрозуміло, до якого саме органу слід звертатись зі скаргою або позовом;

▪ Необхідно розглянути можливість надання всім скаржникам права подавати скарги проти будь-яких суб’єктів виборчого процесу;

Відсутність єдиного підходу до регулю▪ Варто розглянути можливість збільшення строку на подання скарг до 5 днів замість 2 днів; вання процедури судового вирішення ▪ У випадку, коли скаржник з об’єктивних причин не спорів. Кодекс адміністративного судочинволодів інформацією про порушення, перебіг строків ства не передбачає єдиного й обґрунтоваоскарження варто починати з моменту, коли йому стало ного підходу до судового вирішення спорів. відомо про порушення; Наприклад, різні категорії рішень (дій, без▪ Закон має закріплювати за спостерігачами, у тому числі діяльності) одного й того ж самого органу, а від громадських організацій, право на подання скарг. саме – ЦВК, мають оскаржуватись у різних судах: у Вищому адміністративному суді – рішення, дії і бездіяльність ЦВК щодо встановлення результатів виборів; у Київському апеляційному адміністративному суді – всі інші рішення, дії та бездіяльність ЦВК. По-різному врегульовано і порядок виконання рішень адміністративних судів у виборчих спорах. Наприклад, негайному виконанню підлягають лише постанови адміністративних судів щодо внесення змін до списків виборців, чого не скажеш про постанови в усіх інших категоріях справ. Неможливість апеляційного оскарження окремих категорій судових рішень. У 2009 році змінами до КАС було виключено можливість перегляду рішень Вищого адміністративного суду України в апеляційному порядку Верховним Судом України – згідно з ч. 3 ст. 177 КАС, судові рішення Вищого адміністративного суду України набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені. Ця зміна свого часу була критично оцінена Венеціанською комісією та БДІПЛ/ОБСЄ. Неузгодженість строків судового і позасудового оскарження. За ст. 172 КАС позовні заяви щодо рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами, можуть бути подані до адміністративного суду у п’ятиденний строк з дня прийняття рішення, вчинення дії або допущення бездіяльності; а відповідні справи – мають вирішуватись судом протягом 2 днів після надходження позовної заяви. У цьому контексті виникає два основних зауваження:

 на місцевих виборах строки подання адміністративних позовів є тривалішими за строки

подання скарг до виборчих комісій, що дозволяє суб’єктам виборчого процесу на власний розсуд обирати орган оскарження залежно від „зручності” тієї чи іншої процедури оскарження (наприклад, якщо строк подання скарги є коротшим за строк подання позову, то скаржнику залежно від ситуації може бути зручніше подавати саме позов, а не скаргу; однак при цьому може виникати і протилежна ситуація);

 на парламентських виборах виборчі комісії можуть розглядати скарги протягом 5 днів, а суди –

протягом 2 днів, що також дозволяє скаржникам самостійно обирати орган оскарження залежно від конкретної справи;

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 98

07.11.2011 14:09:54

10. ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ...

 строки вирішення адміністративних справ є надто короткими для повного і всебічного дослідження матеріалів справи, а також не узгоджуються з Кодексом належної практики у виборчих справах, за яким строк розгляду скарг повинен становити не менше 3-5 днів.

В основних законопроектах про вибори питання оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних із виборами, врегульовано по-різному (див. Таблицю 25). Таблиця 25. Регулювання процедур оскарження у деяких законопроектах, що перебувають на розгляді парламенту (станом на 18.10.2011 р.) №9265

№9265-1

№9265-2

№9265-3

Хто може звернутися зі скаргою? кандидат, партія, блок, місцева організація партії

офіційний спостерігач від партії, кандидата

офіційний спостерігач від громадської організації

виборча комісія

виборець

рішення, дії і бездіяльність партії, блоку, місцевої організації партії – суб’єкта виборчого процесу

рішення, дії і бездіяльність кандидата на виборах

рішення, дії і бездіяльність виборчої комісії, члена виборчої комісії

рішення, дії і бездіяльність органу влади, підприємства, установи, організації, посадової особи

рішення, дії і бездіяльність об’єднання громадян

рішення, дії і бездіяльність ЗМІ, його посадової чи службової особи

рішення, дії і бездіяльність іншого суб’єкта виборчого процесу

Що може бути оскаржено?

спостерігач, виборець

Строки подання і розгляду скарг Загальний строк подання скарги, днів

не визначено

Загальний строк розгляду скарги, днів

Судове оскарження Законопроектом врегульовано питання судового оскарження

99 A5_zmensheno_100.indd 99

07.11.2011 14:09:54

100

Як видно з таблиці 25, проект закону №9265 фактично дослівно відтворює зміст чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”. Концепція законопроекту №9265-1 базується головним чином на останній редакції Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, тоді як законопроект №9265-2 враховує положення чинного Закону „Про вибори народних депутатів України”, а також містить ряд прогресивних нововведень (зокрема, право звернення зі скаргами до комісій пропонується надати офіційним спостерігачам від громадських організацій). Законопроект №9265-3 побудований на принципово відмінній від інших проектів основі, питання оскарження регулює лише частково, до того ж, не враховуючи при цьому змін у законодавстві, що відбулись протягом останніх 5-10 років.

ВИБОРЧА РЕФОРМА ДЛЯ ВСІХ І ДЛЯ КОЖНОГО

A5_zmensheno_100.indd 100

07.11.2011 14:09:54