Capítulo 7 Rutas de escape: adaptación y difusión de políticas
Usaré las lecciones de Colombia. Enrique Peña Nieto, presidente electo, julio de 2012.1 Los partidos deben saber hacer alianzas políticas con otras ideologías y dejar de creer que esto deteriora su identidad. César Gaviria, ex presidente de Colombia, en Toluca, Estado de México, abril de 2010.2
El enorme incremento de la violencia criminal durante la administración de Felipe Calderón produjo cambios perdurables en la economía y la sociedad mexicanas. La violencia criminal más grave se concentró prácticamente en seis de los 32 estados. A pesar de esto, la percepción de una inseguridad en ascenso condujo a muchos a alterar sus hábitos y rutinas, por ejemplo, a dejar de usar joyería, desplazarse en taxi o hacer salidas nocturnas. Los mercados respondieron a la inseguridad proporcionando una gran variedad de productos y servicios ideados para protección personal. Las compañías de seguridad privada expandieron su actividad, desde las más pequeñas, que brindan escoltas, hasta las firmas transnacionales que ofrecen toda clase de servicios. Miembros del personal militar, retirados o a punto de jubilarse, asumieron puestos en la policía estatal y municipal y en las fuerzas de seguridad privada. Viviendas y negocios adquirieron dispositivos de vigilancia y 240
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otros equipos. Aumentó la demanda de vehículos blindados, e incluso de ropa blindada. En las escuelas se les enseñó a los niños a autoprotegerse; por ejemplo, se les enseñó qué hacer en caso de que hubiera una balacera en las inmediaciones. Las universidades adoptaron protocolos de respuesta a cualquier amenaza física. La palabra “narco” se popularizó como prefijo de valor adjetivo y el término “narcoguerra” se añadió al léxico de todos los días. ¿Puede México hallar una ruta de escape a su trampa de seguridad? ¿Disminuirá la reciente oleada de crímenes violentos y difusos? ¿Declinarán la violencia entre bandas y los enfrentamientos que se intensificaron después de 2007? El desafío inmediato es la pugna violenta entre el Estado mexicano y las organizaciones criminales, especialmente las que se dedican al narcotráfico. Sin embargo, las organizaciones de narcotraficantes son parte de un problema sistémico de criminalidad, corrupción e impunidad, que es impulsado por fuerzas locales, nacionales y transnacionales. El mayor reto que enfrentan gobierno y sociedad civil es afrontar la inseguridad en el corto plazo, al mismo tiempo que se implementan políticas eficaces a futuro. ¿Existen indicios de que el Estado mexicano y la sociedad, en su lucha actual, estén desarrollando “anticuerpos” para un mayor bienestar a largo plazo? Calderón fortaleció las instituciones, notablemente a la Policía Federal y las agencias de inteligencia, al tiempo que sembraba las semillas para una vasta reforma del sistema de justicia. El país experimentó una tersa transición de poder en diciembre de 2012, cuando el priísta Enrique Peña Nieto asumió la presidencia de la República, permitiendo que su administración se cimentara en los avances alcanzados previamente. Muchos de esos avances fueron “capacidad instalada” de equipo y habilidades técnicas. Aún falta mucho para transformar la cultura organizacional en las instituciones, acelerar el cambio a nivel estatal y municipal, y mejorar la coordinación, tanto entre instituciones gubernamentales como entre éstas y la sociedad civil, en todos los niveles. En este último capítulo reviso, en primer lugar, cuatro factores que podrían tanto facilitar como complicar la posibilidad de un cambio significativo. Acto seguido examino la experiencia de Colombia, tomando en cuenta la relevancia que posee para México. Finalmente, examino los primeros pasos del presidente Peña Nieto hacia una estrategia de seguridad ciudadana, con el ojo puesto en las rutas de escape. Una pregunta 241
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clave es ¿qué forma de gobierno y de sociedad surgirá de la fase actual, caracterizada por la confrontación violenta? La experiencia de Colombia sugiere que, en circunstancias especiales, el Estado puede reafirmar su control y reprimir la violencia criminal en un grado importante. Pero la estrategia del país permanecerá incompleta mientras la corrupción se profundice y los intereses criminales penetren y reconfiguren el Estado. Mi conclusión es que las rutas de escape para México requieren que los gobiernos estatales y municipales hagan un esfuerzo mucho mayor y desde abajo hacia arriba. Hay conocimiento político y herramientas disponibles, y el presidente ha mostrado una agenda coherente. El tema central es la implementación. CUATRO PALANCAS DE CAMBIO
La metáfora central de este libro es la trampa de seguridad. Las dinámicas de la criminalidad, la corrupción, la violencia y la impunidad anulan la voluntad de reforma de elementos del Estado y la sociedad civil, y entrampan a la gobernanza democrática en un equilibrio bajo. La metáfora pronostica inercia en el futuro inmediato. Pero a la política en materia de seguridad también la determina la circunstancia. Si lo grupos criminales aumentan su violencia y exceden cierto nivel de tolerancia, la respuesta del gobierno también podría acelerarse. Por ejemplo, la peor violencia entre bandas ha estallado, por lo general, en los estados, y la Ciudad de México se ha mantenido aislada y en relativa calma. Un ataque contra algún ciudadano prominente o funcionario de muy alto nivel, realizado en la capital, podría constituir un punto de inflexión. En vez de predicciones o situaciones hipotéticas, señalo que la interacción de cuatro variables podría promover o impedir el cambio. La primera de las cuatro variables es el “problema de la criminalidad” en sí mismo. ¿En qué consiste y hacia dónde va? La segunda variable está conformada por los actores más fuertes de la sociedad civil, especialmente las asociaciones empresariales y los movimientos anticrimen. ¿Serán capaces de ejercer una presión más eficaz sobre el gobierno? La tercera variable se relaciona con las reformas al sistema electoral y de partidos. ¿Lograrán estas reformas que los encargados de la política pública sean más receptivos a las demandas ciudadanas? Por último, ¿se está formando un sistema de seguridad y justicia penal más competente 242
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y ético? La interacción de estas variables, bajo el escrutinio de la sociedad mexicana, genera una dinámica que decidirá qué ruta de escape se abrirá para México. En vista de que estamos analizando un sistema federal de grandes dimensiones, debemos poner especial atención en la interacción entre el gobierno federal y los estados y municipios.
El futuro del “problema de la criminalidad” La criminalidad es un universo amplio, y en el contexto actual, la criminalidad violenta sobresale en términos políticos. Es por eso que, para el propósito de este análisis, dejo de lado los delitos no violentos, aunque tampoco triviales, como la evasión de impuestos y la fuga de capitales (tratados en el capítulo 2). Simplificando las cosas, podemos concebir el problema de la criminalidad violenta como el “pastel en capas” de la gráfica 4.1. La capa superior representa a las organizaciones criminales transnacionales, es decir, a los grupos alfa descritos en el capítulo 5; la capa media representa a las organizaciones criminales que operan en un territorio fijo, o grupos beta y gamma; y la capa inferior representa a la criminalidad violenta y difusa en calles y barrios, tal como se abordó en el capítulo 3. El “pastel” descansa sobre la base de una cultura ciudadana de la ilegalidad en la que poco o nada se acata la ley. Las fuerzas del mercado, sobre todo la demanda de Estados Unidos y el mercado interno mexicano, impulsan el contrabando transnacional. Las organizaciones criminales transnacionales típicamente se inclinan por la evasión y la corrupción en su trato con las fuerzas gubernamentales —por lo común, las Fuerzas Armadas, la Policía Federal y el sistema de justicia—, dado que la violencia no favorece los negocios. Sus redes son ágiles y flexibles: se adaptan, según resulte necesario, a los cambios en las instituciones de seguridad. En la medida en que las redes de contrabandistas utilizan la vía terrestre, requieren la colaboración de organizaciones fuertemente armadas, con movilidad en un territorio fijo, que se encargan de la logística y brindan inteligencia y protección. Dada la fragilidad de la policía federal y estatal, será necesario contar con la presencia de las fuerzas militares durante algún tiempo. Los grupos de control territorial también son un factor importante en la proliferación de los delitos comunes, como el robo y la extorsión. Resulta fundamental saber hasta qué punto el aprendizaje social ha facilitado el 243
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reclutamiento de hombres jóvenes (en su mayoría) en años recientes, y si se ha acelerado el proceso de evolución en la carrera criminal, desde el robo común hasta el crimen organizado. Finalmente, la cultura de la ilegalidad se erige como un pilar de la criminalidad. En el caso de México fue importante el impacto sistémico y la desorientación inicial debidas al súbito incremento de la violencia criminal después de 2006. Es de esperarse que el impacto haya sido asimilado a posteriori y que la administración de Peña Nieto pueda operar con un sentido de normalidad distinto. Pese a que hay una inercia en la criminalidad, también sabemos que las circunstancias pueden hacer que los índices criminales bajen de manera significativa. São Paulo, Medellín y Bogotá, donde recientemente hubo un declive en la tasa de homicidios, son ejemplos ilustrativos (Goertzel y Kahn 2009; Casas-Zamora 2013, pp. 15-36). En México, Ciudad Juárez y Tijuana registraron un descenso en la tasa de homicidios en 2011 y principios de 2012. Sin embargo, no sabemos si el descenso se explica a partir de la intervención del gobierno o de otros factores, como la consolidación del control por parte de alguna organización criminal, o un equilibrio negociado entre cuerpos de seguridad y grupos criminales. En suma, estamos ante un conjunto de problemas sumamente complejo y dinámico como para dar cabida a predicciones. Ciertas tendencias a largo plazo, que incluyen un crecimiento económico sostenido y el surgimiento de una clase media más vigorosa, deberían reducir algunas formas de criminalidad y aumentar la participación política. Lo imperativo en el corto plazo es reducir la violencia. No obstante, aun cuando se reduzcan los niveles de criminalidad violenta, la cuestión de la penetración criminal en la economía y la sociedad seguirá presente, tanto como la incesante influencia de una cultura de la ilegalidad. Regresaré a este tema posteriormente, en la discusión sobre Colombia.
Movilización de la sociedad civil México experimentó numerosas protestas masivas originadas por lamentables episodios de violencia criminal, y tales manifestaciones pueden generar cambios. Una de las protestas, por ejemplo, condujo al gobierno de Calderón a realizar el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad en agosto de 2008. El repudio público de la 244
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masacre de 13 jóvenes en Ciudad Juárez, en enero de 2010, dio lugar a la importante iniciativa de desarrollo comunitario conocida como “Todos somos Juárez”. Las organizaciones integradas por víctimas de la delincuencia, como el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, fundado en 2011, urgieron a las autoridades en pos de una legislación que atendiera sus reclamos. Las atrocidades de los criminales y la protesta de la sociedad también pueden originar la creación de organizaciones no gubernamentales enfocadas en mejorar la seguridad pública. En la medida en que se entrelazan en el tejido político, algunas ong contribuyen de forma útil a mejorar la calidad de la información disponible acerca de la criminalidad y la participación social en la construcción de políticas. Al margen de las manifestaciones y la aparición de ong en contra del crimen, el dilema permanente es por qué la fuerte comunidad empresarial mexicana reaccionó de manera lenta y con bajo perfil al desafío que representa la violencia criminal, al menos a nivel nacional. Las empresas optaron por la autodefensa y no por ejercer una franca presión política. Una posible explicación es la falta de acción colectiva: los negocios individuales se concentraron en sus propias necesidades ante el relativo abandono de la sociedad en toda su amplitud. En los casos de Monterrey y Ciudad Juárez, las firmas y asociaciones fueron, al parecer, mucho más activas a nivel local (Conger 2012). De modo similar, la Iglesia católica y otras organizaciones religiosas se mostraron bastante pasivas a nivel nacional.3 Más adelante veremos que en Colombia, a principios de los dos mil, la inseguridad se concibió como la mayor barrera para la inversión y el crecimiento, y los líderes empresariales fueron actores clave en la negociación de los “impuestos de guerra” que fortalecieron al Estado de manera significativa. Si los sectores de élite y la sociedad civil son capaces de mantener o incrementar la presión sobre el gobierno, es más probable que haya respuestas efectivas.
La reforma electoral Una gran variedad de normas y prácticas aíslan al sistema electoral mexicano de las demandas sociales. Los ejemplos incluyen la prohibición de candidatos independientes y candidatos por nominación directa (write-in candidates) —lo cual refuerza el control de los partidos sobre el 245
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acceso al proceso electoral—, los generosos subsidios públicos a los partidos establecidos y la regla de la no reelección, que refuerza la disciplina partidista. Los líderes de los partidos influyen en la posición de los candidatos en la votación, efectuada según el sistema de listas cerradas para cargos de representación proporcional, haciendo que los políticos dependan de sus superiores para sobrevivir y desplazarse de un puesto a otro. Tomadas en conjunto, estas normas y prácticas fortalecen las redes clientelares existentes y crean incentivos para que los actores políticos locales entreguen votos a fin de escalar en la jerarquía. Eduardo Moncada (2013) enfatiza el rol de las redes clientelares al explicar los patrones de éxito o fracaso en la lucha contra la violencia criminal. La descentralización y la elección directa de presidentes municipales en buena parte de América Latina condujeron a la fragmentación de los partidos tradicionales y a la introducción de candidatos independientes en las contiendas locales. Los candidatos, tanto tradicionales como independientes, necesitan el respaldo de las redes clientelares para ganar elecciones. La diferencia es que los políticos tradicionales, con acceso a redes clientelares establecidas, son proclives a favorecer políticas que no afecten el statu quo, mientras que los candidatos independientes necesitan cultivar nuevas redes y son más abiertos a políticas innovadoras. En países que no han experimentado una descentralización y no permiten candidatos independientes en elecciones urbanas, el papel de los políticos locales es construir redes clientelares a fin de ganar votos para los partidos nacionales dominantes y ampliar así sus posibilidades de obtener cargos superiores. El efecto global de estos arreglos tradicionales es que ratifican el statu quo y desalientan la innovación. Moncada no analiza el caso de México, que combina una descentralización fiscal y administrativa con un sistema de partidos fuertemente centralizado, que frustra las candidaturas independientes. Los políticos locales tienen mejores perspectivas de elevar su posición amasando votos a través de las redes establecidas. De ahí que un candidato ganador a nivel municipal, estatal o nacional se vea inclinado, especialmente si la elección fue cerrada, a recompensar a las redes clientelares existentes. En efecto, no tiene mucho sentido político alterar el statu quo con políticas innovadoras. Por otro lado, admitir candidatos por nominación directa podría intensificar la influencia de los poderes de facto, incluyendo a los grupos criminales, que tienen la posibilidad de ayudar con la carga financiera que suponen las campañas. 246
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En 2012, las reformas políticas de México le abrieron la puerta a las candidaturas independientes y a los plebiscitos a nivel federal. Sin embargo, los pormenores de la implementación siguen en suspenso, tanto como la posible adopción de reformas similares a nivel estatal. Varios proyectos de reforma se incluyeron en el Pacto por México, articulado por los tres partidos principales apenas unos días después de la toma de posesión de Peña Nieto, en diciembre de 2012. Con todo, debemos asumir que la implementación y la posibilidad de que haya candidaturas independientes seguirán en la mira durante muchos años.4
La reforma del sistema policial y judicial Como vimos en el capítulo 6, la administración de Calderón invirtió un importante capital político y financiero en una gran variedad de reformas institucionales. Entre las instituciones clave que el gobierno atendió se cuentan la Policía Federal —que pasó de unos 6 000 oficiales a contar con 36 000 oficiales y personal de apoyo— y los sistemas judiciales a nivel federal y estatal. Las declaraciones y acciones iniciales de Peña Nieto indican una continuidad política y el propósito de ampliar y reequilibrar las reformas. Los detalles de la propuesta de una gendarmería resultan vagos, pero con el tiempo tal entidad se transformará en una fuerza policial paramilitar semejante a la Policía Nacional de Colombia o a la Gendarmería Nacional de Francia. La gendarmería mexicana operará como una nueva división de la Policía Federal y su objetivo es constituir una fuerza móvil en zonas rurales, para apoyar a los pueblos y ciudades pequeñas. Otras divisiones de la Policía Federal se encargarán de las áreas urbanas más extensas. En términos generales, la reforma de la policía ha avanzado de manera significativa a nivel federal, pero las fuerzas estatales y municipales se encuentran muy rezagadas. Por si fuera poco, carecemos de una evaluación independiente de la competencia profesional y la formación ética de la Policía Federal. El mayor legado es una reforma desequilibrada. Por mucho, la mayor parte de los recursos se destinó a la policía preventiva (uniformada) y no a la policía investigadora (vestida de civil) y a los ministerios públicos, o a la reforma judicial. La administración de Calderón descuidó, en gran medida, a la pgr, y su policía investigadora se vio mermada en la conformación de la policía federal uniformada. La reforma del sistema 247
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de justicia avanza a diferentes ritmos en las jurisdicciones federal y estatal, y existe poca evidencia de que el sistema pueda efectivamente lidiar con formas complejas de criminalidad. La reforma del sistema penitenciario está aún más a la zaga. En suma, el problema de la criminalidad es demasiado complejo para ser predecible, aunque parece que la tasa de crímenes violentos está estabilizandose. La sociedad civil sigue comprometida y las ong en contra del crimen probablemente jueguen un rol más destacado en el futuro. Se han aprobado reformas políticas más o menos limitadas, pero el sistema electoral continuará aislando a los responsables de las políticas públicas a mediano plazo. Podrían efectuarse reformas más vastas en materia de seguridad pública, incluyendo al sistema de justicia penal, si se reequilibran los recursos, edificando proyectos sobre los avances de la administración de Calderón. Un Estado más sólido, a su vez, puede llevar a la seguridad pública a un mejor equilibrio. ¿CUÁLES SON LAS “LECCIONES DE COLOMBIA”?
Dado que el presidente Peña Nieto aseveró que utilizaría las “lecciones de Colombia” y designó como asesor especial al excomandante de la Policía Nacional Colombiana, Óscar Naranjo, es necesario revisar el caso. Al igual que el singular test de Rorschach, Colombia refleja los miedos y las esperanzas del observador. A mi juicio, mucho de lo que se habla acerca de lecciones aprendidas se centra en las herramientas y técnicas que los gobiernos pueden usar para afrontar la insurrección y la violencia criminal.5 Se enfatiza, por ejemplo, el entrenamiento especializado de las fuerzas policiales y militares, la inteligencia en tiempo real y la respuesta rápida, el desarrollo de una planeación estratégica en vez de reacciones tácticas y el perfeccionamiento de la coordinación interinstitucional en diversos niveles. Si el gobierno mexicano adquiere los elementos correctos para su “caja de herramientas” de la seguridad pública, y aprende las técnicas adecuadas, podría mantener la violencia criminal bajo control. Y en este aspecto, México puede beneficiarse de la experiencia de Colombia. Pero, en un sentido más amplio, Colombia se erige como un objeto de estudio del modo en que la violencia y la represión han distorsionado radicalmente la gobernanza democrática. Como afirma María 248
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Clemencia Ramírez (2010, p. 85): “El militarismo y la represión constituyen la cara oculta de la democracia colombiana.” En un sentido mucho más estricto, a principios de los dos mil en Colombia convergieron diversos factores que contribuyeron a avanzar en el control de los grupos criminales e insurgentes. No obstante, varios factores importantes siguen faltando en el caso de México. Victoria Llorente y Jeremy McDermott analizan las similitudes y diferencias entre Colombia y México, poniendo énfasis en las últimas. Su intención es evitar la simplificación excesiva y las comparaciones motivadas políticamente. Pese a que México y Colombia comparten la mayoría de los síntomas —si no es que todos— de una violencia alimentada por las drogas, las condiciones que crean dicha violencia son muy distintas. Las soluciones, sin embargo, podrían ser muy similares: una fuerte presencia de las instituciones del Estado a lo largo y ancho del país, un sistema de justicia y cuerpos de seguridad efectivos, oportunidades educativas y económicas como alternativa a la ilegalidad, y todo esto combinado con una transparencia que erosione la influencia corruptiva del dinero proveniente de las drogas. No obstante, Colombia aún no cuenta con estas condiciones de manera cabal, y por lo tanto no es un modelo para México (Llorente y McDermott 2012, p. 2). La principal diferencia en las condiciones que crean la violencia radica en el papel medular que posee la insurgencia política en Colombia, un elemento ausente en México. La solución general a la violencia provocada por el narcotráfico debe ser un esquema polifacético, que involucre a todos los sectores del gobierno, pero Colombia aún no ha logrado que una estrategia semejante funcione. La reforma del sistema de justicia, por ejemplo, está muy rezagada respecto a los avances en el aparato de seguridad del país.
Tiempo, serialidad y aprendizaje político A la hora de extraer lecciones, a menudo somos prisioneros del presente. La historia de la violencia en Colombia se remonta a principios del siglo xix e incluye pavorosos episodios como la “Guerra de los Mil Días” (1899-1902) y “La Violencia” (1946-1958). Por consiguiente, ya sea que tomemos los orígenes de las farc en 1964 o el asesinato del ministro 249
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de justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984 como puntos de inicio arbitrarios de las manifestaciones de violencia contemporáneas, lo cierto es que Colombia ha experimentado una violencia extraordinaria durante la mayor parte de su historia. México también vivió un siglo xix en extremo violento, hasta que la dictadura de Porfirio Díaz (1876-1910) impuso la estabilidad. La Revolución de 1910-1929 costó, tal vez, un millón de vidas. Pero le sucedieron los 70 años de paz del pri, lo cual hace que el actual estallido de violencia resulte tan perturbador. En suma, los encargados de la política pública colombianos estaban habituados a una violencia extrema, mientras que México enfrentó una imprevista carnicería. Además, las motivaciones políticas e ideológicas que impulsaron la insurrección izquierdista de las farc y el eln, especialmente en los primeros años, hacen que el caso de Colombia sea mucho más complejo que el de México, donde la violencia del crimen organizado obedece, antes que nada, a razones económicas. En Colombia, las motivaciones políticas atrajeron a miles de insurgentes. Hubo un tiempo en el que las farc tenían en sus filas a 16 000 combatientes aproximadamente, repartidos en decenas de “frentes”, y podían reunir a unos 1 500 guerrilleros para atacar a una capital provincial. Si hacemos un ajuste impreciso en términos de cantidad de población, una insurrección similar en México equivaldría a 38 000 insurgentes aproximadamente, y se requerirían 3 600 guerrilleros para atacar a la capital de un estado.6 Los 30 000 efectivos, a grandes rasgos, de las fuerzas de autodefensa de Colombia equivaldrían a unos 72 000 en México. En otras palabras, el gobierno y la sociedad mexicana reaccionarían de manera mucho más enérgica a conflictos armados de tales dimensiones. Sea como fuere, en el caso de Colombia, la insurgencia de izquierda y las fuerzas de autodefensa son las principales impulsoras de la violencia y la respuesta del Estado, y este hecho se pasa por alto con demasiada facilidad cuando se establecen comparaciones con México. La serialidad se refiere a una secuencia de acontecimientos relevante para la construcción de políticas. Las respuestas exitosas usualmente no emergen, ya maduras, en el primer intento o en el segundo, sino que son producto del ensayo y el error. En algún punto, las respuestas le dan forma a posibilidades futuras. En el caso de Colombia, una secuencia de cinco tipos de acontecimientos diferentes ilustran lo que quiero decir. 250
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• Las reformas constitucionales de 1991, entre otras cosas, erosionaron los fundamentos de un sistema de partidos dominado, durante muchos años, por liberales y conservadores, y aceleraron la descentralización. La reforma electoral posteriormente abrió el camino para que Álvaro Uribe (2002-2010) ganara la presidencia como candidato independiente, y para que reuniera una coalición mayoritaria en el Congreso, que apoyó sus políticas de seguridad. • A finales de los ochenta y principios de los noventa, la feroz guerra de Pablo Escobar contra el Estado colombiano dejó al descubierto la fragilidad del Estado y convulsionó a la sociedad y al sistema político. • La presidencia de Ernesto Samper (1994-1998) arrojó luz, de manera incontrovertible, sobre el grado de penetración corruptora de narcotraficantes en su campaña presidencial y en el Congreso nacional. • La presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) evidenció los límites de una negociación de paz con las farc y aceleró la edificación de las fuerzas de seguridad gubernamentales, con el apoyo sustancial del Plan Colombia. • Álvaro Uribe ganó la presidencia en 2002 prometiendo combatir a las insurgencias armadas. Pudo beneficiarse de las fuerzas de seguridad, fortalecidas, y de la premisa prioritaria de Estados Unidos tras el 11 de septiembre: luchar contra el terrorismo. Con el tiempo, las fuerzas insurgentes y las organizaciones criminales de Colombia también evolucionaron y se adaptaron a circunstancias cambiantes. En tanto las motivaciones ideológicas fueron desapareciendo, los grupos insurgentes comenzaron a asemejarse a las organizaciones criminales mexicanas, orientadas hacia el beneficio económico. La lección es que la lucha de Colombia ha sido prolongada, que los protagonistas se adaptaron y evolucionaron, y que tomó tiempo y debieron ocurrir acontecimientos para que desarrollara un aprendizaje y se crearan salidas. El caso de México sugiere medidas más parciales y un aprendizaje limitado, desde mediados de los ochenta hasta 2006, en respuesta al creciente problema de la violencia y la corrupción relacionadas con las organizaciones de tráfico de drogas. Podemos señalar algunos pasos positivos, por ejemplo, la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública en 1995. Pero no hubo un sentido real de urgencia hasta que Calderón tomó posesión en diciembre de 2006. A la vez, los avances de 251
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Calderón en la reforma institucional fortalecieron la posición de Peña Nieto en lo que se refiere a la construcción de políticas en materia de seguridad.
El arte de gobernar y la política en materia de seguridad Colombia posee un sistema político unitario, en el que el gobierno central ejerce más autoridad sobre los departamentos y ciudades que en el caso de México, cuyo sistema es federal. La Policía Nacional de Colombia, junto con las Fuerzas Armadas, forma parte de la fuerza pública, bajo la jurisdicción del Ministerio de Defensa. El presidente, entonces, cuenta con instrumentos mejor coordinados, y con unas mayores atribuciones para emplearlos. En términos políticos, Álvaro Uribe pudo valerse de una sólida coalición en el Congreso colombiano en torno a la política de seguridad, que respaldaba una estrategia coherente, el proyecto dual de la Política de Seguridad Democrática. La estrategia planteó blancos de ataque, prioridades y secuencias, y se ajustó para responder a los cambios en los grupos insurgentes y criminales. Uribe persuadió a la opinión pública de que un crecimiento económico sostenido dependía de una mejora en la seguridad. Recaudó sustanciales “impuestos de guerra” entre los ciudadanos más adinerados, lo cual ayudó a financiar el programa de seguridad. Además, utilizó astutamente ideas simbólicas como el patriotismo, el narcoterrorismo y la insurgencia, tanto para obtener anuencia dentro del país como para forjar una fuerte alianza con Estados Unidos. La estrategia produjo resultados mixtos: podría decirse que funcionó mejor con las farc que con las fuerzas de autodefensa o las organizaciones criminales. La tasa de homicidios y el secuestro descendieron significativamente hasta 2008; a partir de entonces comenzaron a ir cuesta arriba. El registro de acciones contra el narcotráfico es complejo, pero el gobierno pudo proclamar su éxito en la reducción de tierras dedicadas al cultivo de cocaína. Sin embargo, no debemos ignorar el lado oscuro y las lecciones negativas de la presidencia de Uribe. Aparte de las violaciones a los derechos humanos perpetradas por las fuerzas de seguridad colombianas, que abordaré mas adelante, la administración de Uribe al parecer usó el servicio nacional de inteligencia, el Departamento Administrativo de Seguridad (das), para espiar a sus adversarios políticos y a otras 252
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agencias gubernamentales, incluida la Suprema Corte. Su coalición en el Congreso incluyó a numerosos legisladores que tenían lazos con las fuerzas de autodefensa. La política de seguridad de Felipe Calderón fue menos exitosa, al menos desde la percepción de la opinión pública mexicana. El despliegue de 25 000 efectivos del Ejército y policías federales para confrontar a las organizaciones criminales en varios estados, a pocos días de asumir su mandato, tomó a la sociedad por sorpresa. Sus críticos atribuyeron tal decisión, de manera fundada, a la necesidad de legitimar su presidencia tras una victoria electoral muy cerrada. Además, la política tropezó con serios obstáculos en su implementación, como se discutió en el capítulo 6. Calderón fue incapaz de apaciguar las luchas intestinas entre el secretario de Seguridad Pública y el procurador general, y entre la policía y las fuerzas armadas, y con frecuencia se quejaba de la indiferencia u oposición de los gobernadores y presidentes municipales. Por si fuera poco, su extensa lista de reformas institucionales mostró pocos resultados tangibles hacia el final de su periodo. Pero, por sobre todas las cosas, el permanente incremento de la violencia relacionada con el crimen organizado —que dejó, quizá, 60 000 muertos en el curso de un sexenio— acabó desbordando la política de Calderón. En términos políticos, Calderón fue incapaz de articular una fuerte coalición que respaldara su política de seguridad. En contraste con la habilidad de Uribe para utilizar símbolos en pos de movilizar a la sociedad colombiana y obtener su apoyo, Calderón llamó a una “guerra” contra el crimen organizado y en una ocasión vistió un uniforme militar para pasar revista a las tropas. No obstante, se resistió a usar las palabras “insurgencia” o “terrorismo” para denominar el combate, pese a que describió el ataque con bombas a un casino en Monterrey, en agosto de 2011, como un “acto de terror y barbarie”. El resultado fue una enorme confusión, dado que la sociedad y algunos analistas tendían a vincular la violencia criminal con la insurgencia y el terrorismo, que de manera tácita o explícita buscaban que la lucha contra el crimen organizado se militarizara aún más.7 Calderón a menudo llamó a implementar una “política de Estado” contra la criminalidad, pero en varias ocasiones usó la seguridad como un objeto de controversia para dividir a los partidos de oposición. En un sistema federal con 32 gobernadores estatales y más de 2 000 presidentes municipales, los intereses partidistas por lo común sobrepasan la coope253
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ración efectiva. La lección principal, de acuerdo con el ex presidente de Colombia César Gaviria, tal como se citó en el epígrafe de este capítulo, es que los políticos mexicanos deben poner la política en materia de seguridad por encima de los intereses partidistas. Calderón falló a este respecto.
Herramientas y tácticas más allá de las fronteras Existe un amplio consenso en tres aspectos: el gobierno colombiano mejoró significativamente sus herramientas y tácticas para sofocar a los grupos insurgentes y a las bandas criminales; el gobierno estadounidense jugó un papel central en proporcionar fondos, equipo, entrenamiento y asistencia sobre el terreno; y México puede darle un buen uso a muchas de estas herramientas para someter a las organizaciones criminales. A partir de 2010, la asistencia financiera que Estados Unidos le brindó a Colombia fue tres veces mayor que la ofrecida a México (Bailey 2011, p. 151). Por si fuera poco, la cooperación de México con el gobierno estadounidense es más complicada que la de Colombia. El hecho central es que, después de 1992, el gobierno colombiano construyó una caja de herramientas de seguridad más grande y desarrolló instrumentos más eficaces. Como señala Benítez (2012, p. 11), en 2010 Colombia invirtió más en sus fuerzas armadas (2.3% del pib y 8.16% del presupuesto del gobierno central) que ningún otro país de América Latina. En contraste, México invirtió en sus fuerzas armadas .49% del pib y 2.65% del presupuesto. Esto dio como resultado que las fuerzas armadas de Colombia fueran 2.3 veces más numerosas, per cápita, que las de México. Una parte de los recursos destinados a la progresión de Colombia provino del “Impuesto para preservar la seguridad democrática”, recaudado entre las empresas y los individuos más prósperos. “En un principio, cuando se adoptó el impuesto, cubrió un hueco de dos billones de pesos colombianos (797 millones de dólares): alrededor de 5% del total de los ingresos gubernamentales o 1% del pib del país. Desde entonces, el monto recaudado a partir del impuesto, como una porción del total de los ingresos del gobierno, ha fluctuado entre 2.4% y 5%” (Flores-Macías 2009, p. 5). Los fondos adicionales le permitieron a Colombia añadir más 254
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de 100 000 miembros a sus fuerzas armadas, un incremento general de 36% y un incremento de 45% en las fuerzas de combate (Ibidem, p. 6). Para poner estos números en perspectiva, diremos que 1% del pib de México estimado en 2011 equivale a unos 11 600 millones de dólares,8 cantidad que casi triplicaría los gastos actuales en la defensa del país. Más allá de poseer una caja de herramientas más grande y mejores martillos, de entre las lecciones positivas de Colombia debemos subrayar: • Planeación en términos estratégicos con respecto a prioridades y secuencias. • La utilización de un plan piloto de acción integral, antes de aumentar la escala a mayores esfuerzos.9 • Mejoras en la coordinación interinstitucional, tanto entre las fuerzas armadas como entre éstas y la policía, particularmente en operaciones tácticas.10 • La creación de un ministerio de defensa, bajo un liderazgo civil, para coordinar mejor a la policía y las fuerzas armadas. • La creación de una fiscalía nacional independiente. • La profesionalización y el fortalecimiento de la Policía Nacional para mejorar su efectividad y tener presencia en cada municipio y centro urbano importante. • Entrenamiento especializado y organización de unidades de las fuerzas armadas, a fin de utilizarlas contra las organizaciones insurgentes y criminales.11 • Mejoras significativas en la inteligencia y la movilidad. En cuanto a los ejemplos negativos, apuntaría los siguientes: • Darle prioridad a “blancos de alto impacto” en vez de niveles intermedios de las organizaciones de narcotraficantes, lo que incrementó la violencia y la propagó a nuevas áreas.12 • La debilidad del sistema de justicia para lidiar con una grave criminalidad y con formas complejas de crimen organizado. • Ausencia de una política de seguridad ciudadana a largo plazo, que le dé prioridad a la prevención. Otro factor que obstaculiza la adopción de las medidas tomadas por Colombia es que las élites políticas mexicanas son mucho más recelosas 255
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de la participación de Estados Unidos en asuntos de seguridad interna. Por ejemplo, un tema neurálgico durante años ha sido la prohibición de que los agentes de los cuerpos de seguridad estadounidenses porten armas en México. Como advierte Benítez (2009, p. 16), “En Colombia no hay un ‘nacionalismo militar’ antiestadounidense. En México sí.” Los mexicanos también muestran suspicacia ante la presencia de agentes de inteligencia de Estados Unidos, especialmente si trabajan para la Agencia Central de Inteligencia. Dicho lo anterior, hay que señalar que ha habido un progreso significativo en la cooperación bilateral Estados Unidos-México en lo referente a investigaciones criminales y a la concesión de extradiciones. Colombia recurrió al sistema de justicia estadounidense para compensar las carencias de su propio sistema en muchos casos de procesos judiciales complejos; tal opción podría figurar de manera más preponderante en la relación Estados Unidos-México. Aparentemente, las agencias de inteligencia estadounidenses han operado, de modo discreto y eficaz, en territorio mexicano: por ejemplo, han cooperado con miembros de la Marina de México para capturar o eliminar a narcotraficantes poderosos.
Guerra sucia y la catástrofe para los derechos humanos No intentaré sintetizar aquí el alcance de las violaciones a los derechos humanos perpetradas por la insurrección de izquierda y las fuerzas de autodefensa especialmente, y también por las fuerzas del gobierno colombiano. Desde mediados de los ochenta, millones de colombianos han sufrido ataques, secuestros, robos, y han sido desplazados de su domicilio o asesinados.13 Para ilustrar la naturaleza calculada de esta brutalidad, Llorente y McDermott (2012, p. 16) relatan el episodio de los “falsos positivos”: el ejército colombiano asesinó “hasta 3 000 víctimas” para presentarlas ante la sociedad como insurgentes. En cuanto al grado de sufrimiento, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (unhrc 2011, p. 21) apunta a la estimación del gobierno colombiano: de acuerdo con los registros, 3 800 000 ciudadanos se desplazaron internamente entre 1997 y 2011.14 En suma, los derechos humanos representan un tema fundamental a la hora de pensar en la relevancia de Colombia para México. 256
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Colombia también se distingue, en el marco de América Latina, por el grado de represión que ha sufrido la izquierda política. El partido Unión Patriótica, vinculado a las farc y al Partido Comunista Colombiano, fue esencialmente exterminado en los ochenta por una turbia combinación de narcotraficantes y fuerzas de autodefensa, con el apoyo —según fuentes fidedignas— de elementos de las fuerzas armadas y el aparato de inteligencia del Estado. El involucramiento de políticos y elementos del aparato de seguridad con los grupos paramilitares en la tarea de reprimir a líderes sindicales y campesinos, que se conoció como “parapolítica”, continuó hasta el siglo xxi. La represión a la izquierda también existe en México, pero en una escala mucho menor, y sus perpetradores son, usualmente, unos pocos gobernadores estatales o caciques locales.15 Una lección positiva es que México abrió cauces para la participación legal de la izquierda, hecho que redujo los incentivos para la insurgencia política.
Penetración criminal y transformación del Estado Al margen de las lecciones acerca del control de la violencia, debemos concentrarnos en la forma en que los agentes del gobierno y las organizaciones criminales interactúan, en escenarios particulares y a lo largo del tiempo, para delinear la evolución de los procesos democráticos y del Estado, o en lo que Vanda Felbab-Brown (2010) llama “construcción competitiva del Estado”. La idea básica es que las agencias gubernamentales compiten con los poderes fácticos, incluyendo a las organizaciones criminales, para establecer las reglas del juego en lo que respecta al modo en que funcionarán la democracia y el Estado. El proceso resulta especialmente volátil en escenarios de transición política y económica. En los ochenta y noventa, los académicos colombianos desarrollaron el campo de la “violentología” y produjeron trabajo de investigación valioso acerca de las causas y las consecuencias de múltiples formas de violencia. Desde entonces, su objetivo ha cambiado: ahora estudian el modo en que los diferentes tipos de grupos insurgentes y criminales evolucionaron, en el curso del tiempo y en su interacción cercana con el gobierno, la economía y la sociedad civil. Claudia López Hernández (2010) editó un libro particularmente útil, que ofrece contribuciones conceptuales y casos extraordinariamente detallados.16 Un concepto 257
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central en su libro es el de “la Reconfiguración Cooptada del Estado”. Lo que quiere decir es que actores tanto legales como ilegales colaboran con agentes del Estado para transformar la constitución, las leyes y los decretos desde el interior del Estado, de manera que se beneficien específicamente ambos actores, legales e ilegales. Un ejemplo son los cambios que facilitan la legalización de transferencias de tierras que ocurren bajo circunstancias cuestionables. Tres ejemplos ilustran las líneas de investigación del libro. En primer lugar, las fuerzas de autodefensa fueron, en general, más exitosas que los grupos insurgentes —como las farc— en penetrar el ámbito del Estado, debido en parte a su interacción cercana con los terratenientes y otros sectores con intereses conservadores. En segundo lugar, la reforma electoral y la descentralización política allanó el camino para que los grupos criminales penetraran e incluso controlaran a los gobiernos municipales y departamentales, y para que proyectaran su influencia hasta el ámbito nacional. En tercer lugar, en muchos casos las élites políticas se acercaron a las organizaciones criminales para formar alianzas, mientras reservaban espacio para maniobrar libremente y preservarse. El libro describe y analiza detalladamente las tendencias a lo largo y ancho del país, algo importante porque el frágil equilibrio entre los funcionarios del gobierno y las organizaciones criminales varía enormemente de una localidad a otra. Obviamente, México difiere de Colombia en aspectos importantes y no pretendo hacer una comparación forzada. Sin embargo, a riesgo de simplificar, diré que ambos países comparten una dinámica. Las organizaciones criminales violentas emergen como fuerzas reales en medio de transiciones políticas y económicas fundamentales. Las organizaciones criminales son dinámicas y resistentes, y buscan formar alianzas con actores de la economía y el sistema político. A su vez, ciertos actores de la economía y el sistema político tienen interés en formar alianzas con las organizaciones criminales. Estas alianzas conspiran y compiten contra agencias gubernamentales y elementos democráticos de la sociedad civil para configurar un Estado que evoluciona de diferentes formas en diferentes sitios del país. En México es claro que las organizaciones criminales han penetrado la policía, las Fuerzas Armadas y el sistema de justicia desde el ámbito local hasta el nacional. También existe evidencia de que los grupos criminales se han infiltrado en los gobiernos municipales y estatales.17 258
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Existen numerosas acusaciones de que recursos provenientes del narcotráfico han influido en elecciones locales, y la agencia de inteligencia civil del gobierno federal manifestó su preocupación ante la posibilidad de que hubiera aportaciones ilícitas en las campañas de las elecciones intermedias de 2009 para renovar la Cámara de Diputados.18 Sin embargo, en contraste con lo que ocurre en Colombia, existe poca evidencia de que la corrupción relacionada con el narcotráfico haya alcanzado al Congreso de la Unión. Por consiguiente, debemos ir más allá de lo publicado por la prensa y comenzar a analizar tendencias de manera más sistemática. En este punto, carecemos de información para evaluar la naturaleza y el grado de penetración criminal. RUTAS DE ESCAPE: ADAPTACIÓN Y DIFUSIÓN DE POLÍTICAS
El desafío en múltiples niveles que representa la criminalidad violenta hace necesario coordinar y secuenciar las distintas dimensiones de las respuestas que emiten el gobierno y la sociedad civil. Debemos pensar en la construcción de políticas de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba, y de afuera hacia adentro. Ciertas respuestas se confeccionarán para combatir el contrabando transnacional, otras para combatir a las organizaciones criminales de control territorial, y otras más para combatir la delincuencia común y fomentar una cultura de la legalidad. El reto no consiste tanto en las herramientas y las técnicas, sino en crear incentivos para adaptar políticas y métodos efectivos a las necesidades locales. El requerimiento más importante es que haya un liderazgo comprometido a nivel estatal y local. Las iniciativas exitosas pueden difundirse en otros estados y comunidades.
De arriba hacia abajo La reforma desequilibrada de Calderón priorizó a la Policía Federal y no le brindó la atención necesaria a una reforma más amplia del sistema de justicia y a una coordinación más ágil entre dependencias. Bajo la administración de Peña Nieto, el gobierno central rápidamente propuso un paquete de iniciativas en materia de seguridad más equilibrado. 259
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Además, a diferencia de Calderón, Peña Nieto colocó el tema de la seguridad a la par de muchas otras prioridades, de modo que su gobierno no será juzgado sólo por su desempeño en ese terreno. Podríamos sintetizar las prioridades en materia de seguridad anunciadas por Peña Nieto, en términos de objetivos políticos y ajustes institucionales. Sin abandonar los esfuerzos contra el contrabando transnacional, su premisa fue concentrarse en los crímenes que afectan a los mexicanos en la vida diaria: el secuestro, el asalto, la extorsión, el robo y el homicidio. En su mayoría, se trata de delitos sujetos a la jurisdicción de los estados, pero también son propiciados por el crimen organizado, especialmente por grupos criminales de control territorial, y en ese caso corresponden a la jurisdicción federal. La respuesta política debe ser fortalecer a los gobiernos estatales y municipales, y promover su coordinación con el gobierno federal. Uno de los compromisos ambiciosos de Peña Nieto es reducir la tasa de homicidios en 50% en el curso de su administración. El principal ajuste institucional para mejorar la coordinación fue fortalecer a la Secretaría de Gobernación (Segob). El Sistema Nacional de Seguridad Pública, junto con su Secretariado Ejecutivo y su Consejo, y el Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana siguieron siendo parte de la Segob. La otrora Secretaría de Seguridad Pública, con su Policía Federal y Plataforma México, se transformó en una subsecretaría de la Segob. Además, la propuesta de un centro de fusión podría conferirle a la Segob la facultad de coordinar a las diversas agencias de inteligencia. Finalmente, la nueva Gendarmería, conformada por unidades del Ejército y la Marina, estaría bajo control civil como una división de la Policía Federal. La declaración política inicial del gobierno (México Segob 2013) enfatizó la prevención de la delincuencia. Puso el acento en la coordinación interinstitucional mediante la creación de cinco regiones y una atención prioritaria a 57 comunidades de alta peligrosidad. El documento, en su calidad de esbozo, sobre todo enumera propuestas de actividades y metas que se confeccionarán de acuerdo con las necesidades de sitios concretos y los diferentes factores de riesgo. No aborda los desafíos particulares que representan las organizaciones criminales de alto impacto y la forma en que debe coordinarse la vigilancia policial coercitiva a partir de la introducción de políticas de prevención. Se autorizó un presupuesto de 118 800 millones de pesos, lo cual creó expectativas de resultados significativos. 260
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No queda muy claro el modo en que la pgr y su unidad contra el crimen organizado (Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada, seido) se reactivarán y fortalecerán para jugar su decisivo rol en la investigación y el procesamiento de la criminalidad compleja. Además, pese a que el nuevo gobierno se comprometió a llevar a cabo una reforma judicial, poco dijo acerca de las estrategias de implementación. El compromiso principal fue respaldar un código penal único para coordinar mejor los procesos judiciales federales y estatales.
De abajo hacia arriba La opinión pública mexicana posee una conciencia cada vez mayor de que la criminalidad no es simplemente “un problema del presidente”, y de que los funcionarios estatales y locales deben tomar la iniciativa. Pese al aislamiento que genera el sistema electoral y de partidos, la victoria del pan en Tamaulipas y Nuevo León en 2012, en comparación con su pobre desempeño en el resto del país, debe leerse, en parte, como un voto de castigo a los gobernadores priístas por sus escasos logros contra la criminalidad. Este cambio de opinión y de incentivos electorales podría inducir a los gobernadores y presidentes municipales a emprender sus propias iniciativas de seguridad y a cooperar de manera más efectiva con el gobierno federal, especialmente si cuentan con las herramientas y el conocimiento político necesarios. En términos de aprendizaje y capacidad política, el sexenio de Calderón ayudó a preparar el camino con sustanciales inversiones en entrenamiento y equipo. Los gobiernos estatales y municipales requieren agencias e instrumentos eficaces para afrontar los desafíos distintivos del crimen organizado y la delincuencia común. El carácter de la policía y las agencias de justicia tiene mayor relevancia a la hora de controlar al crimen organizado que a la delincuencia común, originada por múltiples causas (Van Dijk 2008, pp. 278-282). A este respecto, nuevamente descubrimos que la reforma de la policía tiene mayor potencial a corto plazo que una reforma de todo el sistema de justicia, aunque los tribunales necesiten cambios significativos para lidiar con casos complejos. Las redes de contrabando transnacionales están fuera del alcance de las policías estatales, y el combate a las organizaciones criminales de control territorial más grandes y mejor armadas seguirá requiriendo la asistencia de la Policía 261
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Federal, e incluso de las Fuerzas Armadas. Pero los cuerpos de policía estatal pueden encargarse de grupos más pequeños, involucrados en delitos de secuestro, extorsión y robo con uso de violencia, especialmente si se tiene en cuenta el potencial del “mando único”. Promovido originalmente en 2007 por el entonces secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna, la lógica del mando único responde a que, en la mayoría de los casos, las miles de cuerpos policiales municipales están pobremente entrenados, mal equipados y peor pagados, se rigen por el patronazgo político y son vulnerables a diversas formas de corrupción. A partir de la creación de un mando único, cada gobierno estatal podría elevar sus estándares de reclutamiento y entrenamiento, y organizar unidades especiales para combatir, por ejemplo, el secuestro, el lavado de dinero, o crímenes contra las mujeres y grupos vulnerables. Además, bajo un mando único, las fuerzas policiales estarían mejor posicionadas para cooperar con las agencias federales. Como se apuntó en el capítulo 6, innumerables intereses convergieron en el Congreso, y entre los presidentes municipales, para bloquear la implementación del mando único. El presidente Peña Nieto apoyó la iniciativa, y pueden idearse una gran variedad de modelos que se adecúen a las inclinaciones de gobernadores y presidentes municipales.19 Sin embargo, el desequilibrio no sólo ocurrió a nivel federal: la reforma judicial también quedó relegada a nivel estatal. El objetivo es promover los juicios orales, que podrían conllevar mayor transparencia y eficacia en procesamientos criminales rutinarios y resoluciones de disputas. Sin embargo, no queda claro si los estados están preparando a sus tribunales para afrontar casos complejos relacionados con el procesamiento del crimen organizado. Hay algo más importante que crear nuevas agencias o rediseñar protocolos de cooperación entre los diferentes niveles de gobierno, y es el reto de iniciar una transformación cultural en el servicio público. Los incentivos electorales deben recompensar a los gobernadores y presidentes municipales que invierten su capital político y su esfuerzo en la seguridad ciudadana. Los incentivos institucionales deben orientarse a fortalecer el profesionalismo de la policía y el personal encargado de impartir justicia. Los estados y municipios son los más indicados para instaurar políticas de prevención que puedan desalentar la delincuencia común. Existe una rica literatura en temas de prevención, y los gobiernos mexicanos, 262
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en todos los niveles, han experimentado infinidad de intervenciones. No debe ser muy difícil idear un “juego de herramientas de mejores prácticas” y conformar un cuerpo de expertos en implementar políticas públicas, tanto del sector público como del privado, para asistir a los gobiernos estatales y municipales. También es necesario un conjunto de incentivos políticos y financieros para promover la adaptación y evaluación de políticas, así como la difusión de iniciativas exitosas en diferentes estados y ciudades.
De afuera hacia adentro Ciertos actores externos pueden favorecer rutas de escape ejerciendo como promotores y facilitadores políticos en el campo de las ideas, la asistencia técnica y la cooperación intergubernamental. Como ya se advirtió, los responsables de políticas públicas en México desarrollaron lazos estrechos con sus homólogos colombianos: Rodrigo Guerrero —alcalde de Cali—, Sergio Fajardo —exalcalde de Medellín— y Antanas Mockus y Enrique Peñalosa —exalcaldes de Bogotá—, entre otros. Todos ellos desarrollaron políticas de prevención exitosas a nivel municipal. Dichas políticas se conocieron ampliamente en México e influyeron en el desarrollo de programas en Ciudad Juárez, Tijuana y otros sitios. Al asumir su cargo como asesor personal del presidente Peña Nieto, el general en retiro Óscar Naranjo, exjefe de la Policía Nacional de Colombia, compartió su enorme experiencia en inteligencia e investigaciones de casos complejos de crimen organizado. Además, en agosto de 2012, Naranjo estableció un programa de investigación sobre seguridad ciudadana en el itesm-Ciudad de México.20 Leoluca Orlando, notable exalcalde de Palermo, Sicilia, que movilizó la opinión pública contra la Mafia, visitó México y enfatizó la necesidad de promover una cultura de la legalidad para complementar otros tipos de reformas. Numerosas organizaciones internacionales también han ofrecido orientación. En septiembre de 2011, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito formó una alianza con el Inegi para establecer un Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia. La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid: United States Agency for International Development) proporciona activamente asistencia y conocimiento 263
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técnicos. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización de los Estados Americanos se han vuelto más activos en la articulación de programas de seguridad ciudadana. Incluyeron a México en varios programas nuevos y redes de especialistas. En lo que respecta a la cooperación intergubernamental, existen dos áreas de especial importancia. Evidentemente, Estados Unidos reconoce su responsabilidad compartida en la labor de reducir el consumo de drogas y limitar el flujo de armamento y dinero ilícito. Sin embargo, los esfuerzos del gobierno estadounidense a partir de 2013 quedaron muy por debajo de las expectativas de los mexicanos. En segundo lugar, la penetración de las organizaciones criminales es cada vez más profunda en Centroamérica, y particularmente en Guatemala. Los funcionarios mexicanos están muy preocupados y cooperan con otros gobiernos directamente y a través del Sistema de la Integración Centroamericana (sica), para brindar asistencia.21
Adaptación, difusión y ampliación Hasta ahora, la discusión se ha centrado, sobre todo, en reunir herramientas y técnicas. El reto es la implementación: averiguar lo que funciona para neutralizar los diferentes tipos de crímenes, difundir las soluciones y adaptarlas a las necesidades específicas de cada lugar. El Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, de la Segob, puede servir como repositorio para diseminar ideas a lo largo y ancho del país. La pieza faltante es un centro de evaluación de políticas, como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), que pueda examinar la implementación y proporcionar una guía para mejorar los resultados. Proyectos piloto cuidadosamente evaluados pueden ayudar a identificar los métodos que funcionan en la reducción de la inseguridad. En su política de seguridad, el presidente Peña Nieto incluyó, como cuestión clave, la evaluación y la posibilidad de introducir ajustes.22 La implementación de una reforma constituye una de las artes de gobernar. De arriba hacia abajo, los reformadores necesitan identificar lugares adecuados. Como ya se mencionó, la administración de Peña Nieto seleccionó, inicialmente, 57 sitios, con base en la severidad de la violencia criminal. Además de la severidad, un criterio clave es la dis264
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posición de los gobernadores o presidentes municipales a considerar la seguridad ciudadana como un asunto de máxima prioridad, y a aceptar la cooperación. Los candidatos más aptos para amparar la reforma son los gobernadores que se encuentran en el primero o el segundo año de su sexenio. El gobernador de Jalisco, por ejemplo, asumió su cargo en marzo de 2013. Baja California eligió a su gobernador en julio de ese mismo año, y los demás estados tendrán elecciones en diferentes etapas del sexenio presidencial. Los reformadores también necesitan algún éxito rápido y visible para obtener apoyo. En esta línea, Alejandro Hope sugirió 10 prioridades específicas que llamarían poderosamente la atención; por ejemplo: acción enfocada contra el secuestro, operaciones encubiertas contra la extorsión y medidas contra el robo de vehículos. En cuanto al secuestro, Hope escribe: “en las cinco entidades más afectadas por el fenómeno, se podría reforzar a las unidades estatales antisecuestro y ubicar grupos especializados de la Policía Federal […] Esas medidas deberían anunciarse ampliamente en las entidades seleccionadas, para generar una sensación de mayor riesgo entre los secuestradores potenciales.”23 De paso, Hope menciona un instrumento político clave: la intensificación de la publicidad de los proyectos de reforma. El tema que se debe recalcar es que importantes aspectos de la trampa de seguridad de México pueden ser abordados mediante el conocimiento acumulado y un hábil diseño e implementación de las políticas públicas. En un sentido positivo, el impacto de la década pasada está produciendo anticuerpos que pueden comenzar a fortalecer la gobernanza democrática. La gran interrogante sigue siendo si habrá una implementación certera y comprometida.
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Notas
Jornada.unam.mx, 5 de julio de 2012. 2 Citado en Cruz Jiménez (2010, pp. 20-21). 3 En ocasiones encontramos anodinos mensajes de la Iglesia; por ejemplo, “Pide Iglesia seguir lucha al crimen”, ElUniversal.com.mx, 3 de diciembre de 2012. 4 La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe), publicada el 23 de mayo de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, regula en su libro séptimo la figura de las candidaturas independientes. Previa adaptación a las legislaciones locales, la elecciones intermedias de 2015 serán las primeras en que concurran candidatos independientes. Adicionalmente, la figura de la reelección, también aprobada en el marco de la reforma electoral, ya será aplicable para diputados locales y presidentes municipales que se elijan en 2015. (Disponible en http:// www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGIPE.pdf; último acceso el 15 de junio de 2014.) [Nota del E.] 5 La discusión sobre las lecciones de Colombia se basa en Bailey (2012b), usado con permiso. 6 La población de México, de 112 millones de habitantes, es más o menos 2.4 veces más numerosa que la de Colombia, de 47 millones. 7 Killebrew y Bernal (2010) es uno de los muchos ejemplos de tal vinculación. 8 Cálculo basado en la tasa de cambio oficial. cia, The World Factbook (disponible en: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/mx.html; último acceso el 15 de junio de 2014). 9 El Plan de Consolidación Integral de la Macarena. Llorente y McDermott (2012, p. 6). 10 Por otro lado, Llorente y McDermott (2012, p. 14) subrayan el constante problema de coordinación entre la policía y las fuerzas militares. Mencionan, por ejemplo, “la dificultad de definir roles y misiones para los militares y la policía en el escenario estratégico actual, en el que los insurgentes y las bandas criminales comparten territorios y trabajan juntos, de manera cada vez más acentuada, con el propósito de beneficiarse del comercio de drogas”. 1
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Vargas Velásquez (2011) proporciona un análisis útil de las Fuerzas Armadas de Colombia. 12 Véase “Delincuencia en Colombia: bandas desbandadas”, Semana.com, 1º de diciembre de 2012, que describe la diseminación de la violencia en diversas regiones de Colombia, tras la destrucción del Cártel del Norte del Valle, la última gran organización de tráfico de drogas. 13 Isacson (2010) y Wilkinson (2011) describen estos y otros abusos cometidos por Uribe. 14 En México, esto equivaldría a unos 8.1 millones de personas desplazadas. En vista del territorio fronterizo compartido, de más de 3 200 kilómetros, una porción significativa buscaría refugio en Estados Unidos. 15 Aguayo (2001) describe en detalle la represión a la izquierda en México durante los setenta, que llevaba a cabo la Dirección Federal de Seguridad (dfs). 16 Una recopilación útil, disponible en inglés, puede hallarse en Garay y SalcedoAlbarán (2011). 17 Mario Villanueva, ex gobernador de Quintana Roo, fue extraditado a Estados Unidos por cargos de lavado de dinero. Tomás Yarrington, ex gobernador de Tamaulipas, se encuentra bajo investigación por sospechas de lavado de dinero y extorsión. Hay numerosas acusaciones de connivencia entre autoridades locales y grupos criminales. 18 Como apunta Benítez (2011, p. 8), “el crimen organizado penetra en las fuerzas políticas a partir del financiamiento; de ese modo tiene a los funcionarios del gobierno bajo su control”. 19 Véanse “Texto completo del ‘Pacto por México’”, AnimalPolitico.com (3 de diciembre de 2012), y el discurso del presidente en la “II sesión extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública”, el 17 de diciembre de 2012 (disponible en http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/ii-sesion-extraordinaria-delconsejo-nacional-de-seguridad-publica/; último acceso el 15 de junio de 2014). 20 En enero de 2014, el general colombiano Óscar Naranjo dejó su cargo como asesor de Enrique Peña Nieto en el diseño de políticas públicas en materia de seguridad, y regresó a Colombia para apoyar el proceso de paz y la campaña a la reelección de Juan Manuel Santos. [nota del E.] 21 En el comienzo de su mandato, el presidente Peña Nieto se reunió con los presidentes de Centroamérica para negociar una agenda anticrimen. “México y CA pactan frente anticrimen”, ElUniversal.com.mx, 21 de febrero de 2013. 22 “ii sesión extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública.” 23 Véase Alejandro Hope, “Algunas ideas para el primer año de Peña Nieto”, AnimalPolítico.com, 3 de octubre de 2012, y Eduardo Guerrero (2013), que emite propuestas a corto plazo. 11
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