Rapport over Nordwin

ONDERZOEK BESTUURLIJK HANDELEN AOC NORDWIN COLLEGE

Plaats: Bestuursnummer: Onderzoeksnummer: Onderzoek uitgevoerd in: Rapport vastgesteld te Utrecht op:

Leeuwarden 31126 297060 Maart 2018 27 juli 2018

Inhoudsopgave 1 Inleiding ........................................................................................ 1 2 Conclusies en vervolgtoezicht ........................................................... 4 2.1 Conclusies ........................................................................... 4 2.2 Vervolgtoezicht .................................................................... 7 3 Bevindingen ................................................................................... 9 4 Reactie van het bestuur ................................................................. 21 5 Bijlage I: Zienswijze bevoegd gezag Nordwin College ........................ 24 6 Bijlage II: Zienswijze voormalig voorzitter CvB Nordwin College ......... 25

1 Inleiding De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) voerde op 13, 16 en 20 maart 2018 een onderzoek bestuurlijk handelen uit bij AOC Nordwin College (hierna: Nordwin). Het betrof een specifiek onderzoek in de zin van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht. Het voorliggende rapport doet verslag van dit onderzoek.

Nordwin is een instelling die groene opleidingen op vmbo- en mbo-niveau aanbiedt in Leeuwarden, Sneek, Heerenveen en Buitenpost. Daarnaast heeft het aoc een stafbureau in Leeuwarden. Het bevoegd gezag, het college van bestuur (hierna: cvb), bestond tot juni 2017 uit twee personen, sinds die tijd is er een eenhoofdig cvb. De raad van toezicht (hierna: rvt) bestaat uit vijf personen.

De aanleiding en het doel Aanleiding voor dit onderzoek naar het bestuurlijk handelen is de combinatie van:  de noodzaak tot aangepast financieel toezicht  sinds 2013 een onvoldoende voor kwaliteitszorg op instellingsniveau (met tussentijds een korte periode een voldoende oordeel)  de langdurig onvoldoende kwaliteitszorg bij meerdere opleidingen;  de risico’s die voortvloeien uit de verwachte daling in leerling- en studentenaantallen in de regio  de ontstane bestuurlijke crisis bij Nordwin.

Sinds december 2017 heeft de inspectie signalen en aanwijzingen gekregen die vragen oproepen over de sturing van het cvb en het toezicht door de rvt. Gezien het bovenstaande zag de inspectie grote risico’s voor de (financiële) continuïteit van Nordwin en voor de kwaliteit van het onderwijs. Het onderzoek bestuurlijk handelen richtte zich op de oorzaken van deze problemen, en op de vraag of er voldoende vertrouwen bij de inspectie bestaat in het bestuurlijk vermogen om de problemen binnen de kortst mogelijke termijn duurzaam op te lossen.

Onderzoeksvragen Op basis van de geconstateerde ernstige risico’s is de hoofdvraag voor dit onderzoek: “Hebben het cvb en de rvt van Nordwin gedaan wat wettelijk en redelijkerwijs van hen verwacht mag worden om de kwaliteit van het aangeboden onderwijs en de (financiële) continuïteit van de instelling te waarborgen?”

Dit doen we aan de hand van de volgende vier onderzoeksvragen: 1. Zijn de samenstelling, verantwoordelijkheidsverdeling en de uitoefening van de taken door het cvb en rvt deugdelijk (artikel 9.1.4 en 9.1.7 Wet Educatie en Beroepsonderwijs (hierna: WEB); artikel 2.5.4 WEB met betrekking tot de omgangscode voor goed bestuur, ofwel ‘pas toe of leg uit’)?

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 1 van 73

2. Is de sturing binnen de organisatie zodanig dat de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het onderwijs gerealiseerd wordt (artikel 1.3.6, 1.3.6a, 7.4.8, eerste lid, WEB)?

3. Heeft het cvb in voldoende mate tegenspraak georganiseerd en gefaciliteerd voor onder andere de rvt, de ondernemingsraad (OR), ouderraad, deelnemersraad en voor de rest van de organisatie (professionele tegenspraak door docenten, teamleiders, directeuren)? (artikel 1.3.6, 4.1a.1, 8a.1.4, 8a.2.1, derde en vierde lid jo. 8a.1.3, vierde lid 9.1.4 WEB)?

4. Beheert het cvb de middelen op een zodanige wijze dat een behoorlijke exploitatie en het voortbestaan van de instelling zijn verzekerd en houdt de rvt daar toezicht op (artikel 2.8.3, 9.1.4 WEB)?

In dit onderzoek hebben we ons gericht op de volgende onderdelen in de organisatie: cvb, rvt, directies onderwijs, ondernemingsraad, studentenraad, ouderraad en de staf.

In het onderzoek, in dit rapport en ten aanzien van het vervolgtoezicht is nadrukkelijk integraal gekeken naar en voortgeborduurd op de inhoud uit het rapport ‘Toezicht op de financiële continuïteit van het aoc Nordwin College te Leeuwarden’1 (hierna: rapport Toezicht op de financiële continuïteit) en het rapport van het vierjaarlijks onderzoek dat in januari en februari 2018 heeft plaatsgevonden2. In het rapport van het vierjaarlijks onderzoek zijn tevens de resultaten van de tegelijkertijd uitgevoerde herstelonderzoeken opgenomen.

Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door een multidisciplinair team van de inspectie, waarbij bestuurlijke kennis is gecombineerd met expertise op het gebied van voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs en financiën. Het onderzoek richtte zich met name op de periode van januari 2017 tot en met maart 2018. Omdat de problemen al eerder zijn begonnen, gaat het onderzoek soms verder terug in de tijd. Toen was er sprake van een andere samenstelling van de raad van toezicht.

We zijn gestart met een gesprek met de waarnemer van het cvb, die deze positie sinds januari 2018 bekleedde. Inmiddels is dit de interim-voorzitter van het cvb. Vervolgens hebben we gesproken met de voorzitter van het cvb uit de periode 2011 tot december 2017, degene die tot juli 2017 het tweede lid van het cvb was, de rvt, de directeuren onderwijs van alle locaties, de directeur projecten, de controller, de stafhoofden van het onderwijsservicebureau (hierna: OSB), de ondernemingsraad, de leerlingen/studentenraad en de ouderraad. Voorafgaand aan en tijdens het onderzoek zijn documenten opgevraagd en/of op eigen initiatief door de instelling en diverse ondervraagden aangeleverd.

1

Inspectierapport januari 2018, kenmerk 5169700 Rapport vierjaarlijks onderzoek bestuur en opleidingen, vaststellingsdatum 27 juli 2018, onderzoeksnummer 294382 2

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 2 van 73

De conclusies van dit onderzoek zijn gebaseerd op de combinatie van geconstateerde feiten, informatie uit de diverse gesprekken en de ontvangen informatie in beleidsdocumenten en verslagen van bijeenkomsten. Daarbij zijn ook de resultaten van verschillende inspectieonderzoeken in de periode januari 2016 tot maart 2018 meegewogen. Dit betreft oordelen over de kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteitsborging uit het reguliere toezicht (onderzoek naar kwaliteitsverbetering november 2016 en het vierjaarlijks onderzoek februari 2018), de oordelen over de financiĂŤle continuĂŻteit alsmede de ontwikkelingen en patronen die hierin zijn te zien.

In hoofdstuk 2 beschrijven we de conclusies en het vervolgtoezicht. De bevindingen van het onderzoek vindt u in hoofdstuk 3.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 3 van 73

2 Conclusies en vervolgtoezicht In dit hoofdstuk geven we aan welke conclusies we trekken uit het onderzoek naar bestuurlijk handelen en wat het vervolgtoezicht is.

2.1

Conclusies

Op basis van het onderzoek bestuurlijk handelen concluderen wij dat zowel het cvb als de rvt van Nordwin onvoldoende uitvoering hebben gegeven aan hun wettelijke taak om de kwaliteit van het aangeboden onderwijs en de financiele continuïteit van de instelling te waarborgen. Daarmee is er sprake van wanbeheer bedoeld zoals opgenomen in de Wet educatie en beroepsonderwijs, artikel 9.1.4a, eerste en tweede lid door het cvb en de rvt. Het wanbeer bestaat uit een periode van financieel wanbeleid alsmede uit ernstige nalatigheid ten aanzien van het treffen van maatregelen die noodzakelijk zijn om de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs aan de instelling te waarborgen en om te voorkomen dat de kwaliteit van het stelsel van beroepsonderwijs en educatie in gevaar komt.

De inspectie constateert zowel tekortkomingen in de sturing en het intern toezicht op (de kwaliteitsverbetering van) de onderwijskwaliteit als op het gebied van financieel beheer. Deze conclusies liggen in lijn met en worden versterkt door de oordelen en bevindingen van de reeds genoemde drie onderzoeken.

De inspectie constateert verder dat zowel het cvb als de rvt binnen hun eigen rol acties hebben ingezet ter verbetering van de situatie bij Nordwin, maar dat deze door de verslechterde onderlinge relatie en het gebrek aan sturing op de daadwerkelijke implementatie van verbetermaatregelen onvoldoende tot resultaten hebben geleid.

Conclusie per onderzoeksvraag 1. Zijn de samenstelling, verantwoordelijkheidsverdeling en de uitoefening van de taken door het cvb en rvt deugdelijk (artikel 9.1.4 en 9.1.7 WEB; artikel 2.5.4 WEB met betrekking tot de omgangscode voor goed bestuur, ofwel ‘pas toe of leg uit’)?

In het onderzoek hebben wij geconstateerd dat de samenstelling en verantwoordelijkheidsverdeling van het cvb en de rvt formeel weliswaar deugdelijk geregeld is, maar dat dit niet strookt met de verdeling van verantwoordelijkheden en de uitvoering van de wettelijke taken door beide organen in de praktijk. Ook functioneerde de onderlinge samenwerking tussen rvt en cvb in de periode januari 2017 tot en met december 2017 niet. In de eerste maanden van 2018 is er wel sprake van samenwerking tussen rvt en de waarnemer van het cvb. Zoals gezegd is de waarnemer van het cvb inmiddels de interim-voorzitter van het cvb.

In het cvb was onvoldoende aandacht en tijd voor het creëren van draagvlak en het organiseren van tegenspraak ten behoeve van de besluitvorming over het te voeren beleid op het gebied van kwaliteit, kwaliteitszorg en financiële continuiteit. Onder het tweehoofdige cvb (tot

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 4 van 73

juni 2017) was de taakverdeling ten aanzien van het waarborgen van de onderwijskwaliteit onvoldoende effectief, maar was er naar eigen zeggen wel sprake van tegenspraak binnen het cvb. Tijdens de periode van het eenhoofdig bestuur ontbrak deze tegenspraak, daardoor werden besluiten door het cvb te eenzijdig genomen.

De rvt wilde zijn toezichthoudende rol scherper invullen, maar slaagde daar, mede door de steeds scherpere verhoudingen met het cvb, slechts zeer ten dele in. De rvt werd op afstand gehouden door de voorzitter van het cvb, maar nam ook zijn positie onvoldoende in om dit te doorbreken.

De rvt ontbeerde de professionele houding die nodig is om zijn rol actief en met effect in te vullen. Dit hebben we met name op een aantal strategische thema’s geconstateerd. Daarbij constateerden wij op basis van de notulen dat de rvt en het cvb wel regulier vergaderden, maar uit de notulen blijkt niet dat de ernstige risico’s die in de onderzoeksperiode speelden in voldoende mate onderwerp van gesprek waren. Daarnaast bleek dat de verslaglegging nooit definitief werd gemaakt en ondertekend.

Ook heeft de rvt onvoldoende inspanningen verricht om eigenstandig informatie te vergaren om zijn toezicht uit te voeren. De rvt heeft daardoor geen adequaat toezicht uitgevoerd op de financiële situatie en de kwaliteit van het onderwijs conform art. 9.1.4, derde lid, van de WEB. Het cvb had op zijn beurt de rvt beter in de gelegenheid moeten stellen om zich binnen de stichting te oriënteren op relevante ontwikkelingen conform artikel 9.1.4, vierde en vijfde lid, van de WEB en artikel 12, tweede lid, van de eigen statuten.

Gezien het bovenstaande hebben het cvb en de rvt geen goede invulling gegeven aan artikel 9.1.4, derde, vierde en vijfde lid, van de WEB. 2.

Is de sturing binnen de organisatie zodanig dat de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het onderwijs gerealiseerd wordt (artikel 1.3.6, 1.3.6a, 7.4.8, eerste lid, WEB)?

De sturing op de organisatie en de kwaliteit van het onderwijs is al jaren min of meer onvoldoende. Dit blijkt ook uit de diverse inspectierapporten vanaf 2013. Naar aanleiding van het onderzoek naar kwaliteitsverbetering in 2014 heeft de kwaliteitszorg voor een korte periode een voldoende oordeel gekregen, waarna het ten tijde van het onderzoek naar de Staat van de Instelling in 2015 weer als onvoldoende is beoordeeld. Zowel in het onderzoek naar kwaliteitsverbetering in 2016 als in het reeds genoemde rapport van het vierjaarlijks onderzoek hebben we opnieuw het oordeel onvoldoende gegeven. Het cvb heeft maatregelen genomen die tot doel hadden de situatie te verbeteren, maar voor de kwaliteitszorg kwamen die onvoldoende tijdig en ontbrak het daarbij aan adequate sturing op de implementatie en het resultaat. Tekortkomingen in het onderwijs werden hierdoor vaak niet of niet tijdig gesignaleerd en er werd niet op passende wijze op bijgestuurd. Zoals eveneens blijkt uit de inspectierapporten vanaf 2013 heeft dit er toe geleid dat de afgelopen jaren een flink aantal standaarden en/of opleidingen door de inspectie onvoldoende is beoordeeld. In een aantal gevallen betrof het een herhaald onvoldoende

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 5 van 73

oordeel. Dit geldt met name voor de kwaliteitszorg die na twee verbetertermijnen wederom als onvoldoende is beoordeeld. Daarmee is er sprake van wanbeleid door ernstige nalatigheid met betrekking tot het verbeteren van de onderwijskwaliteit en de kwaliteitszorg als bedoeld in artikel 9.1.4a, tweede lid, onder b, van de WEB. Hiermee voldoet het cvb bovendien niet aan respectievelijk artikel 1.3.6 en artikel 7.4.8, eerste lid, van de WEB. Ter ondersteuning van de onderwijskwaliteit zijn er weliswaar op diverse terreinen interventies gepleegd, is er beleid gemaakt en geformaliseerd, maar is onvoldoende nagedacht over een goede implementatiestrategie. Er is te veel op vertrouwd dat een besluit ook automatisch leidt tot uitvoering en tot bij het besluit passend gedrag in de organisatie. Vertrouwen was ook één van de pijlers onder de sturingsfilosofie van het cvb. Alle gesprekspartners herkennen de typering van de cultuur bij Nordwin dan ook als (te) familiair, waarbij sturing en aanspreken weinig en naar ons oordeel onvoldoende gebeurde.

De rvt heeft ondanks een eigen urgentiegevoel ten aanzien van de kwaliteitszorg op instellingsniveau de voorzitter van het cvb hier onvoldoende op aangesproken. Dit kwam mede omdat de rvt onvoldoende informatie van de voorzitter van het cvb kreeg, maar ook omdat de raad in onvoldoende mate zelf op zoek ging naar informatie. Niettemin was de rvt al jaren bezorgd over het niveau van de kwaliteitszorg: in gezamenlijke risicoinschattingen van rvt en cvb/directie scoorde de rvt altijd een veel hoger risico op kwaliteitszorg en examinering dan het cvb/de directie.

Begin december 2017 werd de interne organisatie en de buitenwacht plotseling met de situatie geconfronteerd dat de rvt besloot tot het schorsen van de voorzitter van het cvb en vervolgens tot zijn statutaire ontslag. Aangezien de aanleidingen daarvoor al maanden eerder bij de rvt bekend waren, had de rvt gezien de ernst van de situatie al eerder in actie kunnen en moeten komen.

Tijdens de schorsing van de voorzitter van het cvb nam de rvt conform het bestuursreglement tijdelijk het cvb waar. In die periode gaf de rvt onvoldoende leiding aan de instelling, onder andere door te weinig informatie te geven, waardoor de onrust bij alle medewerkers onnodig groot werd.

3.

Heeft het cvb in voldoende mate tegenspraak georganiseerd en gefaciliteerd voor onder andere de rvt, de ondernemingsraad, ouderraad, deelnemersraad en voor de rest van de organisatie (professionele tegenspraak door docenten, teamleiders, directeuren)? (artikel 1.3.6, 4.1a.1, 8a.1.4, 8a.2.1, derde en vierde lid jo. 8a.1.3, vierde lid 9.1.4 WEB)?

Het cvb heeft onvoldoende gezorgd voor de mogelijkheid tot tegenspraak en dit heeft dan ook in onvoldoende mate plaatsgevonden. Hierdoor zijn zowel de afwegingen als beslissingen over belangrijke dossiers teveel binnen het cvb komen te liggen. De risico’s voor de onderwijskwaliteit en

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 6 van 73

de financiële continuïteit van Nordwin zijn in de afgelopen jaren beduidend toegenomen. Door de overgang van het tweehoofdig cvb naar het eenhoofdig cvb is de professionele tegenspraak alleen maar afgenomen.

Bij het akkoord gaan met het voorstel van de voorzitter van het cvb om over te gaan naar een eenhoofdig cvb, heeft de rvt onvoldoende rekening gehouden met de signalen uit de organisatie waarin men aangaf dat er zorgen waren over de tegenspraak. Verder is het besluit van de rvt ten aanzien van een eenhoofdig cvb opmerkelijk gezien zijn eigen twijfels hierover. Daarnaast was dit voor de rvt hét moment om de tegenspraak in het cvb te continueren en mogelijk te versterken. De rvt heeft het cvb onvoldoende tegenspraak geboden.

Gezien bovenstaande hebben het cvb en de rvt geen goede invulling gegeven aan artikel 1.3.6 en artikel 9.1.4, derde, vierde en vijfde lid, van de WEB. 4.

Beheert het cvb de middelen op een zodanige wijze dat een behoorlijke exploitatie en het voortbestaan van de instelling zijn verzekerd en houdt de rvt daar toezicht op (art. 2.8.3; 9.1.4 WEB)?

Wij concluderen in dit onderzoek bestuurlijk handelen dat het cvb onvoldoende heeft gestuurd op verbetering van de financiële positie van Nordwin, mede omdat het cvb onvoldoende zicht had op de werkelijke situatie. Het financieel beheer is daarom onvoldoende. Belangrijke consequentie hiervan is dat de financiën van Nordwin niet op orde zijn en de continuïteit van Nordwin niet verzekerd is. Hiermee wordt niet voldaan aan artikel 2.8.3 van de WEB. In ons rapport Toezicht op de financiële continuïteit, dat tot dezelfde conclusies komt, wordt verder ingegaan op de oorzaken. Hierdoor is sprake van financieel wanbeleid als bedoeld in artikel 9.1.4a, tweede lid, onder a, van de WEB. De inrichting van de stafafdeling, de benodigde systemen en de allocatiesystematiek zijn bovendien niet op orde. Het cvb heeft aanzetten gedaan om hier verandering in te brengen, maar sturing en controle hierop hebben ontbroken.

De rvt heeft tot slot niet tijdig en passend op de financiële positie van Nordwin geanticipeerd door te zorgen voor bijsturing van het cvb.

Hiermee is niet in voldoende mate voldaan aan artikel 9.1.4, derde lid, aanhef en onder c en e, van de WEB. 2.2

Vervolgtoezicht

Het vervolgtoezicht vanuit de rapporten ‘Toezicht op de financiële continuïteit’ en ‘Vierjaarlijks onderzoek’ zal steeds in samenhang worden uitgevoerd met een onderzoek naar dezelfde onderzoeksvragen die in dit onderzoek bestuurlijk handelen centraal staan. Dat betekent dat wij bij het vervolgtoezicht zoals opgenomen in de rapporten ‘Toezicht op de financiële continuïteit’ en ‘Vierjaarlijks onderzoek’ ook de bestuurlijke stand van zaken rondom rvt en cvb beoordelen.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 7 van 73

Tijdens dit onderzoek was nog sprake van diverse rechtsgangen tussen de rvt en en de voorzitter van het cvb tot begin december 2017. Ook heeft de rvt een waarnemer van het cvb aangewezen. Inmiddels is dit de interimvoorzitter van het cvb. Gezien deze situatie stellen wij zowel het cvb als de rvt verantwoordelijk voor het actief informeren van de inspectie. Mocht de situatie zich in de periode vanaf het vaststellen van dit rapport en januari 2019 zodanig ontwikkelen dat de inspectie aanleiding tot extra onderzoeksactiviteiten ziet, wordt daar onverwijld toe overgegaan.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 8 van 73

3 Bevindingen In dit hoofdstuk geven we een nadere toelichting op de conclusie.

Daaraan voorafgaand schetsen we een voor het onderzoek relevant deel van de historie en de context van het huidige onderzoek.

Historie op bestuursniveau De voorzitter van het tweehoofdig cvb is in 2011 door de toenmalige rvt aangesteld met de uitdrukkelijke opdracht om Nordwin (toen nog AOC Friesland) extern te profileren. Uit de gesprekken die de inspectie in het kader van de diverse onderzoeken in 2018 heeft gevoerd, maar ook uit de overige inspectieonderzoeken sinds 20133 blijkt dat vanaf 2011 de interne sturing op financiële continuïteit en bedrijfsvoering, de kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteitsborging wel aandacht kreeg, maar weinig effectief is gebleken in termen van resultaat. Bij de in 2018 uitgevoerde onderzoeken is veelvuldig een onvoldoende gescoord. Sommige onvoldoende oordelen werden in het kader van een eerste of zelfs tweede herstelonderzoek gegeven.

Tot juni 2017 bestond het cvb uit twee personen (voorzitter en lid) die met een gedeelde verantwoordelijkheid maar met eigen portefeuilles gezamenlijk de instelling aanstuurden. Ook de functionele aansturing van directeuren en stafhoofden hadden zij onderling verdeeld. De twee leden van het cvb werden door de organisatie als complementair in gedrag en kennis ervaren, iets wat men positief vond voor zowel de kwaliteit van het bestuur als voor de mogelijke tegenspraak binnen het cvb. Desondanks constateren wij op basis van de gesprekken met de directeuren dat de tegenspraak binnen het cvb door het gebrek aan gedeeld leiderschap ook toen al onvoldoende was.

In de loop van 2016 gaf het lid van het cvb aan te willen stoppen met de werkzaamheden. De voorzitter van het cvb heeft vervolgens de rvt schriftelijk voorgesteld de vacature binnen het cvb niet te vervullen en in plaats daarvan een hoofd Onderwijs en Kwaliteit aan te stellen. De rvt heeft lang getwijfeld over de overgang van een tweehoofdig naar een eenhoofdig cvb, maar is hier uiteindelijk mee akkoord gegaan. Een formeel onderbouwd besluit van de rvt heeft de inspectie echter niet aangetroffen.

De beslissing om akkoord te gaan met een eenhoofdig cvb is opmerkelijk, omdat dit voor de rvt hét moment was om de tegenspraak in het cvb te continueren of mogelijk te versterken. Ook heeft de rvt bij het nemen van de beslissing in onvoldoende mate rekening gehouden met de mening van diverse geledingen uit de organisatie. In de organisatie leefde namelijk grote zorg ten aanzien van het wegvallen van de tegenspraak binnen het cvb. Een tweede persoon binnen het cvb zou immers meer op gelijkwaardig niveau tegenspraak kunnen bieden. Dat werd ook uitgesproken door met name de OR. Gezien de grote zorgen, zowel bij rvt, OR als in de rest van de organisatie over de mate van tegenspraak in een 3

Met het Toezichtkader BVE 2012 werd voor het eerst een oordeel kwaliteitsborging op instellingsniveau gegeven (onderzoek ‘Staat van de instelling’). In 2013 is dat type onderzoek voor de eerste keer bij Nordwin uitgevoerd.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 9 van 73

situatie met een eenhoofdig cvb is het de vraag of de overgang naar een eenhoofdig cvb de juiste beslissing is geweest.

In 2016 had de rvt door periodieke vervangingen conform het aftreedrooster een bijna compleet nieuwe samenstelling gekregen ten opzichte van de periode daarvoor. Ook was er een nieuwe voorzitter benoemd. Meest recent trad in de zomer van 2017 een lid toe met een onderwijsprofiel.

Het cvb wordt benoemd door de rvt, er is periodiek met vaste regelmaat overleg tussen de rvt en het cvb en de rvt voert ieder jaar een functionerings-/beoordelingsgesprek met het cvb. Binnen de rvt is sprake van een aftredingsrooster en men volgt dat ook. Ook heeft de rvt een audit- en renumeratiecommissie ingesteld. Wat wij niet hebben aangetroffen, is een onderwijscommissie.

Op 4 december 2017 is de voorzitter van het cvb door de rvt met onmiddellijke ingang geschorst en op 18 december 2017 is hij tevens statutair ontslagen (conform artikel 12, lid 3b van het bestuursreglement).

De schorsing is door de voorzitter van het cvb voor de rechter aangevochten. Dit leidde op 5 januari 2018 tot de uitspraak dat de schorsing door de rvt ongedaan moest worden gemaakt en dat de voorzitter van het cvb in de gelegenheid gesteld moest worden om weer aan het werk te gaan, echter zonder de statutaire bevoegdheden. De rvt is tegen dit vonnis in hoger beroep gegaan.

In de tussentijd heeft de rvt de rechter tevens om ontbinding van de arbeidsovereenkomst verzocht. Ook dit arbeidsrechtelijk ontslag is door de voorzitter van het cvb aangevochten. Dit is op 6 maart 2018 voor de rechter behandeld.

De door de rechter opgedragen bemiddeling tussen partijen is mislukt. De rechter heeft uiteindelijk op 30 mei 2018 besloten de arbeidsovereenkomst per 1 juli 2018 te ontbinden.

Op 8 januari 2018 is een waarnemer van het cvb gestart, aangewezen door de rvt. Zij nam sinds die tijd formeel het bevoegd gezag waar en inmiddels is zij benoemd tot interim-voorzitter van het cvb. Partijen zijn niet tot werkbare afspraken gekomen. Sinds 24 januari 2018 is de aanvankelijk geschorste voorzitter van het cvb niet meer op de instelling aanwezig.

Een van de concrete aanleidingen voor de bestuurlijke crisis was het te doorlopen proces bij het in gesprek gaan met naburige roc’s over mogelijke samenwerking of zelfs fusie. Het cvb was ervan overtuigd dat fusie/nauwe samenwerking de oplossing voor het probleem was. De rvt was daar echter niet van overtuigd en heeft het cvb gevraagd om meerdere scenario’s uit te werken om zodoende te kunnen bepalen wat een verantwoorde keuze zou zijn.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 10 van 73

Onderwijs Service Bureau Het OSB telt circa 60 medewerkers (42 fte) verspreid over zes afdelingen, waaronder de afdelingen Financiën, HRM en Control. Het OSB is gehuisvest op de hoofdvestiging van Nordwin in Leeuwarden en verzorgt vanuit hier centraal de (financiële) administratie voor de zes scholen/onderwijslocaties van Nordwin. Op de hoofdvestiging is ook het bestuursbureau gevestigd.

Er wordt op deze locatie geen onderwijs verzorgd. Iedere school van Nordwin beschikt daarnaast over eigen (financiële) administratieve ondersteuning.

Functie controller Enkele jaren geleden heeft Nordwin de organisatie van het OSB opnieuw ingericht. Onder andere is toen de functie van controller ingevoerd.

Daarmee wilde het cvb een controletechnische functiescheiding realiseren binnen Nordwin.

Bevindingen van dit onderzoek Bevindingen bij onderzoeksvraag 1: Zijn de samenstelling, verantwoordelijkheidsverdeling en de uitoefening van de taken door het het cvb en rvt deugdelijk (artikel 9.1.4 en 9.1.7 WEB; artikel 2.5.4 WEB met betrekking tot de omgangscode voor goed bestuur; ofwel ‘pas toe of leg uit’)?

Wat hebben wij onderzocht?

Wij hebben in het onderzoek gekeken naar de samenstelling, taken en bevoegdheden van zowel het cvb als de rvt. Daarbij gaat het dus om de inrichting en (rand)voorwaarden. Daarnaast hebben wij vooral ook gekeken naar de manier waarop beide organen van Nordwin hun taken uitvoeren en hun verantwoordelijkheid nemen, zowel per orgaan als in samenhang.

Wat hebben wij geconstateerd?

De bevoegdheden, verantwoordelijkheden en de rolverdeling tussen cvb en rvt zijn vastgelegd in de statuten van de stichting die het Nordwin College in stand houdt en in het bestuursreglement. In de praktijk hebben zowel de rvt als het cvb hun rollen en taken in onvoldoende mate gerealiseerd en was de onderlinge samenwerking in de afgelopen anderhalf jaar zodanig verstoord dat er geen vertrouwensrelatie meer was.

Het cvb heeft, zeker in de eenhoofdige samenstelling, een zeer dominante rol gespeeld naar zowel de rvt als de organisatie. Het cvb heeft maatregelen genomen zonder voldoende aandacht te geven aan en tijd te nemen voor draagvlak, tegenspraak en/of goede strategische overwegingen. In de tweehoofdige situatie functioneerde met name de portefeuilleverdeling onvoldoende effectief en niet naar tevredenheid van beide cvb-ers. De rvt heeft dit mogelijk onvoldoende gezien en hier in ieder geval onvoldoende op bijgestuurd. Dit heeft onder meer geleid tot te laat urgentiebesef voor en sturen op de borging van de onderwijskwaliteit.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 11 van 73

Met het aantreden van de nieuwe voorzitter van de rvt in 2016 heeft de rvt gestuurd op een meer professionele verhouding tussen cvb en rvt, hetgeen door beide partijen als een ontwikkeling/verandering werd beschouwd. De noodzaak voor deze ontwikkeling werd door de hele rvt gedeeld. Dit is echter niet gelukt en de rvt heeft haar toezichthoudende, corrigerende en adviserende taak niet naar behoren uitgevoerd. In de loop van de afgelopen anderhalf jaar is tussen het cvb en de rvt in toenemende mate wrijving ontstaan over de taakuitoefening door het cvb en de afbakening van verantwoordelijkheden, waardoor het onderling vertrouwen verdween. Mede hierdoor werd Nordwin niet meer effectief bestuurd en heeft het interne toezicht onvoldoende gefunctioneerd. Dit heeft geleid tot een afname in de eenheid van bestuur, namelijk de wijze waarop de rvt en het cvb ieder met hun eigen verantwoordelijkheid samen leiding gaven aan de organisatie.

De rvt drong vooral aan op het op orde krijgen van de basis (functionerende kwaliteitszorg, informatievoorziening, kwaliteit staf) zodat er voor het cvb ruimte en tijd zou ontstaan om te besturen. Wij hebben echter geen documenten aangetroffen waaruit blijkt dat de rvt de voorzitter van het cvb aangesproken heeft om zich over het gebrek aan verbetering te verantwoorden.

De voorzitter van het cvb was, mede door de financiële situatie, overtuigd van de noodzaak dat Nordwin op korte termijn samen moest gaan met een andere onderwijsinstelling. Hij had daartoe de eerste stappen gezet, maar zonder de rvt en de directeuren daar vooraf over in te lichten. De rvt was ook van mening dat deze besprekingen moesten gaan plaatsvinden, maar had een andere opvatting over het proces. De beide gremia zijn er niet in geslaagd elkaar te vinden in een goede gezamenlijke aanpak voor de uitdagingen waar Nordwin zich voor geplaatst zag en ziet.

Uit het gesprek van de inspectie met de rvt bleek dat de rvt twijfels had bij het voorstel voor een eenhoofdig cvb. Aan de andere kant was men bevreesd dat de voorzitter bij een andere keuze ook de organisatie zou verlaten. Feitelijke en formele besluitvorming over het eenhoofdige cvb door de rvt heeft niet aantoonbaar plaatsgevonden. Het resultaat hiervan was dat de voorzitter van het cvb concludeerde dat de rvt akkoord was met zijn voorstel om als eenhoofdig cvb door te gaan. Zoals in de conclusie aangegeven vinden wij deze ontwikkeling opmerkelijk, omdat dit voor de raad hét moment was om de tegenspraak in het cvb te continueren of mogelijk te versterken .

De rvt zag wel het nut in van de aanstelling van een hoofd onderwijskwaliteit, enerzijds omdat het onderwijskundig leiderschap op centraal niveau daarmee toch gehandhaafd bleef (na het vertrek van het cvb-lid), anderzijds omdat de hoop was dat hiermee de tegenspraak ook voldoende zou zijn gegarandeerd. Er is door de rvt op dat moment wel verbinding met de organisatie gezocht door middel van het advies van de OR via het cvb.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 12 van 73

Volgens artikel 9.1.4, vierde lid, van de WEB voorziet het cvb de rvt voorts van onafhankelijke administratieve ondersteuning. Bij de overleggen tussen rvt en cvb werden notulen opgemaakt door het secretariaat van het cvb. De discussie over het bijstellen van de notulen door de rvt leidde in het voorjaar van 2017 enkele keren tot spanningen tussen het cvb en de rvt. Opvallend is dat de notulen van de overleggen in het voor- en najaar van 2017 geen melding maakten van de financiële en strategische ontwikkelingen of prangende vraagstukken, terwijl deze juist op dat moment het onderwerp van de gezamenlijke vergadering zouden moeten zijn. De notulen vermeldden zelfs weinig noemenswaardige onderwerpen.

Het cvb en de rvt geven verschillende verklaringen waarom in de notulen de belangrijke onderwerpen niet zijn genoemd. Daarnaast zijn niet alle notulen conform artikel 13, lid 7 van de statuten van Nordwin College ondertekend en daarmee dus niet vastgesteld. De rvt voldoet daarmee niet aan zijn eigen formele verplichting.

Gezien bovenstaande hebben het cvb en de rvt geen goede invulling gegeven aan artikel 9.1.4, derde en vijfde lid, van de WEB. Bevindingen bij onderzoeksvraag 2: Is de sturing binnen de organisatie zodanig dat de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het onderwijs gerealiseerd wordt (artikel 1.3.6, 1.3.6a, 7.4.8, eerste lid, WEB)?

Wat hebben wij onderzocht?

Wij hebben onderzocht waarom er tekorten in zowel onderwijskwaliteit, kwaliteitszorg als financiële continuïteit zijn ontstaan.

Wat hebben wij geconstateerd?

Van bestuurders en toezichthouders mag worden verwacht dat zij instaan voor de kwaliteit van het onderwijs dat de instelling verzorgt, en er in het besturen en toezichthouden voor zorgen dat deze kwaliteit permanent gewaarborgd wordt en er snel ingegrepen kan worden als zaken niet goed lopen (branchecode mbo, art. 2.3). Wij constateren dat zowel rvt als cvb hier niet aan voldoen in de onderzoeksperiode.

De sturing op de organisatie en de onderwijskwaliteit door het cvb is sinds het onderzoek naar de Staat van de instelling in 2013 met een korte opleving in 2014 onvoldoende geweest. Ter ondersteuning van de onderwijskwaliteit zijn er op diverse terreinen interventies geweest, er is beleid gemaakt en geformaliseerd, maar er is onvoldoende nagedacht over een goede implementatiestrategie. Te veel is er steeds op vertrouwd dat een besluit ook automatisch leidt tot uitvoering en tot bij het besluit passend gedrag in de organisatie. Vertrouwen was ook één van de pijlers onder de sturingsfilosofie van het cvb. In het algemeen zien we dat de noodzakelijke scherpte en alertheid in de uitvoering van taken door de organisatie en de sturing op de uitvoering door het cvb heeft ontbroken.

Een voorbeeld van deze onvoldoende sturing betreft de gewenste kanteling van de organisatie naar meer teamgericht werken. Aan de voorkant is onvoldoende doordacht wat het beoogde doel is, wat de organisatie daarvoor nodig heeft en welke implementatiestrategie daarbij

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 13 van 73

past. Gevolg hiervan is dat de organisatie, inclusief haar leidinggevenden, nog niet klaar was voor de reeds in gang gezette kanteling naar meer eigenaarschap van de teams voor de onderwijskwaliteit. Afspraken werden regelmatig niet nagekomen; daarop werd ook niet gecontroleerd.

Het cvb heeft regelmatig een top down sturingsstijl gehanteerd waarbij goede strategische overwegingen, draagvlak en het organiseren van tegenspraak in de organisatie ontbraken. In het proces rondom besluitvorming in het directieberaad is onvoldoende gestuurd op kwaliteit.

De overleggen van het directieberaad zijn in de afgelopen jaren met een overvolle agenda en vele onderliggende stukken gevoerd. Daardoor was het, ook volgens betrokkenen, niet mogelijk om kwalitatief goede besluiten te nemen over belangrijke dossiers en werden vele voorstellen van de voorzitter van het cvb aangenomen. Het overleg over strategische vraagstukken werd ook niet op andere, extra ingeplande momenten georganiseerd, waardoor ook hier sturing ontbrak op belangrijke (besluitvormings)processen in de organisatie. In de zomer van 2017 is een nieuw besluitvormings- en vergaderproces opgesteld, maar wij hebben in de gesprekken met directeuren geconstateerd dat dit proces onvoldoende is geïmplementeerd.

De systemen en werkwijzes van de stafafdelingen zijn verouderd, waardoor processen ineffectief en inefficiënt verlopen. Er zijn ook hier wel aanzetten gegeven tot verbetering, door bijvoorbeeld benoeming van personen of de inhuur van externen, maar het heeft door onvoldoende sturing door het cvb op implementatie en resultaat niet het gewenste effect gehad. Het gehele factureringsproces, de ict-situatie en de managementinformatie zijn hier concrete voorbeelden van. Mensen die voorheen werkten op de onderwijslokaties zitten in een aantal gevallen met behoud van het vorige salaris op een staffunctie of er werden functies voor niet-functionerende personeelsleden van de onderwijslocaties gecreëerd. De omvang van de overhead van Nordwin is mede daardoor fors. De gebrekkige kwaliteit van de staf is op de hiervoor genoemde oorzaken terug te voeren, hetgeen door de diverse gesprekspartners wordt bevestigd.

Daarnaast is de kwaliteit van de managementinformatie al jarenlang een fors probleem. Sommige informatie is niet beschikbaar of komt niet uit het systeem, andere informatie is om verschillende redenen niet betrouwbaar.

Dit geeft onvoldoende basis om als cvb tijdig de juiste maatregelen te nemen en om als rvt als toezichthouder te opereren. Zowel cvb als rvt hebben hier onvoldoende op gestuurd respectievelijk toezicht gehouden.

Gezien de organisatie en de positie van Nordwin is een goed werkende administratieve organisatie en interne beheersing (hierna: AO/IB) van groot belang voor een betrouwbare en toereikende informatievoorziening en een deugdelijk financieel beheer. Nordwin heeft in de afgelopen jaren maatregelen genomen om de kwaliteit van de dienstverlening van het OSB te verbeteren om zo de AO/IB op orde te krijgen. Het cvb heeft echter niet

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 14 van 73

of onvoldoende gestuurd op de realisatie van deze maatregelen, waardoor er grote risico’s bleven voor de kwaliteit van de informatievoorziening, de dienstverlening aan de onderwijseenheden en het financieel beheer bij Nordwin. Uit de gesprekken met diverse geledingen blijkt dat het cvb niet echt heeft gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van het OSB en het voorkomen van mogelijk ondoelmatige bestedingen. De rvt was ook al lang op de hoogte van de situatie bij het OSB. De rvt heeft het cvb hierop aangesproken maar dit heeft onvoldoende effect gehad. Daarmee is er niet voldaan aan artikel 1.3.6a van de WEB. Gezien het bovenstaande wordt niet voldaan aan artikel 1.3.6 en 7.4.8, eerste lid, van de WEB. In het algemeen is er onvoldoende aandacht en zorg geweest voor het personeelsbeleid en daarmee ook voor de duurzame borging van de kwaliteit van het (onderwijs)personeel. Dat heeft ook een negatief effect gehad op de verbetering van de kwaliteitszorg en de kwaliteit van het onderwijs. Op het gebied van personeelsbeleid is twee jaar geleden een beleidsplan ontwikkeld, maar dit is vervolgens niet (volledig) geïmplementeerd. Wij constateren dat onderwijslocaties verschillend omgaan met het beleid: er zijn bijvoorbeeld op twee locaties nog steeds teamleiders ‘algemene zaken’ aangesteld, terwijl al twee jaar geleden door het cvb was besloten dat deze functie niet meer bestond.

Met betrekking tot het OSB is de belangrijkste conclusie dat er geen actief personeelsbeleid wordt gevoerd:  Er zijn geen volledige personeelsdossiers, althans geen dossiers waaruit het functioneren van de medewerkers kan worden afgeleid.  De staf zorgt niet voor de gewenste resultaten.  Wij zien dat er aandacht en zorg voor het personeel was, maar dat er onvoldoende gestuurd is op het resultaat, enerzijds door in onvoldoende mate de juiste personen in de juiste functie te plaatsen, anderzijds door een gebrek aan sturen op de kwaliteit van werk en het opbouwen van personeelsdossiers.

Door het ontbreken van zowel de sturing door het cvb als het toezicht door de rvt concluderen wij dat hier sprake is van wanbeleid in de vorm van ernstige nalatigheid om, in ieder geval in strijd met de artikelen 1.3.6 en 1.3.6a van de WEB, maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het waarborgen van de kwaliteit en goede voortgang van het onderwijs aan de instelling en om te voorkomen dat de kwaliteit van het stelsel van beroepsonderwijs en educatie in gevaar komt.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 15 van 73

Bevindingen bij onderzoeksvraag 3: Heeft het cvb in voldoende mate tegenspraak georganiseerd en gefaciliteerd voor onder andere de rvt, de ondernemingsraad, ouderraad, deelnemersraad en voor de rest van de organisatie (professionele tegenspraak door docenten, teamleiders, directeuren)? (artikel 1.3.6, 4.1a.1, 8a.1.4, 8a.2.1, derde en vierde lid jo.

8a.1.3, vierde lid 9.1.4 WEB)?

Wat hebben wij onderzocht?

Wij hebben onderzocht in hoeverre het cvb, zeker in de eenhoofdige situatie, genoeg tegenspraak organiseerde. Daartoe hebben wij in alle gesprekken het onderwerp ‘tegenspraak’ aan de orde gesteld, zowel in formele zin als de professionele tegenspraak.

Wat hebben wij geconstateerd?

Het cvb heeft onvoldoende haar tegenspraak georganiseerd en gekregen.

Deels kwam dat door tijdgebrek en gebrek aan voldoende en kwalitatieve informatie, deels door de ruimte die hiervoor door het cvb werd gegeven.

De rvt en andere interne gremia hebben onvoldoende tegenspraak op belangrijke dossiers geboden.

De formele tegenspraak functioneerde onvoldoende omdat er aan twee randvoorwaarden niet of in beperkte mate werd voldaan: een goede informatiepositie van de organen die tegenspraak moeten bieden en een acceptatie van tegenspraak. Binnen het cvb van twee personen was er naar eigen zeggen nog wel interne tegenspraak, alhoewel beide leden vooral hun eigen portefeuille beheerden en er van gedeeld leiderschap niet echt sprake was. Desondanks constateren wij op basis van de gesprekken met directeuren dat de tegenspraak binnen het cvb door het gebrek aan gedeeld leiderschap ook toen al onvoldoende was. De overgang naar een éénhoofdig cvb noodzaakte de directieraad en stafhoofden om de professionele tegenspraak nog meer in te vullen, maar dat gebeurde niet.

In het voorjaar 2017 lag er een voorstel van de voorzitter van het cvb om over te gaan naar een éénhoofdig cvb. Er was voor de overgang naar een eenhoofdig bestuur weliswaar een positief advies van de ondernemingsraad, maar hierbij werden wel een aantal zorgen genoemd en de eis geformuleerd om een procesbegeleider te benoemen voor de verandering van de bestuurscultuur. De rvt had diezelfde zorgen en wij hoorden dit in ons onderzoek ook van anderen in de organisatie. Ook onderschreef de rvt de voorwaarden zoals gesteld door de ondernemingsraad. Het verzoek aan het cvb om de procesbegeleiding voor de vergadering van de rvt van mei 2017 concreet uit te werken, komt vervolgens echter niet op die bewuste vergadering of daarna op de agenda. De goedkeuring van de rvt om over te gaan naar een eenhoofdig cvb is moeilijk navolgbaar is gezien alle (eigen) twijfels en de omstandigheden. Tevens is er onvoldoende gestuurd op de waarborgen voor tegenspraak.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 16 van 73

Na de overgang naar een eenhoofdig cvb veranderde er in de praktijk van de beleidsvoorbereiding en strategische besluitvorming naar de mening van de betrokkenen weinig. Van een echt professionele dialoog was geen sprake. Meestal ontbrak het aan de tijd of de keuzes waren eigenlijk al gemaakt door het cvb. Als sprekend voorbeeld hiervan wordt door meerdere personen de begrotingsbespreking genoemd. De begrotingen van met name 2016 en 2017 werden onder de verantwoordelijkheid van het cvb opgesteld, waarna de directeuren zonder onderbouwing de begroting in een zeer korte tijd moesten goedkeuren. Daarnaast is een hiërarchische verhouding over het algemeen niet bevorderend voor optimale tegenspraak.

Bij de stafafdelingen is er onvoldoende gestuurd op duidelijkheid in functie en functiescheiding, waardoor verantwoordelijkheden niet altijd belegd waren of niet duidelijk waren. Ten aanzien van de interne financiële controle was dit op papier weliswaar duidelijk geregeld, maar in de praktijk werkte het anders. De interne financiële controle heeft niet onafhankelijk van het opstellen van de begroting plaatsgevonden, waardoor er onvoldoende checks waren op de juistheid van de cijfers.

Deze combinatie van werkzaamheden was volgens het cvb noodzakelijk gezien de beperkte omvang van de staf.

De ondernemingsraad heeft aangegeven al enkele jaren aan te dringen op tijdige en volledige informatie. Hierin was wat verbetering opgetreden. In de laatste kwartaal van 2017 heeft de OR echter tevergeefs gewacht op financiële kwartaalrapportages en de begroting van 2018. De OR heeft hierdoor onvoldoende tijdig zijn rol als corrigerend en adviserend orgaan binnen Nordwin kunnen nemen.

De rvt geeft aan niet zelfstandig met onderwijslocaties en de controller te hebben gesproken. Over de reden waarom dit niet gebeurde verschillen rvt en cvb van opvatting. Ook werd essentiële informatie soms niet gedeeld.

Een voorbeeld hiervan is de kritische rapportage over de kwaliteitszorg van Nordwin van het Kwaliteitsnetwerk MBO in 2017 die niet met de rvt is gedeeld. Ook het rapport van de inspectie over de financiële continuïteit van Nordwin van februari 2017 (Rapport van bevindingen Financieel continuïteitstoezicht, onderzoeksnummer: 289362) is niet gedeeld met de rvt. De rvt geeft aan al enkele jaren te sturen op de kwaliteit van de aangeleverde informatie en stukken van het cvb. Wij concluderen dat de rvt in het belang van zijn toezichthoudende rol zijn eigen informatiepositie in onvoldoende mate heeft versterkt en daardoor niet effectief genoeg intern toezicht kon houden.

Voorts kon de tegenspraak onvoldoende effectief functioneren doordat het onderling vertrouwen steeds verder afnam en het cvb de tegenspraak niet altijd accepteerde. Door de rvt en diverse leidinggevenden uit de organisatie is aangegeven dat de samenwerking met de cvb-voorzitter moeizaam was. De rvt had het gevoel behoedzaam te moeten opereren en concludeert achteraf aanvankelijk te voorzichtig geopereerd te hebben.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 17 van 73

Het cvb heeft in dit kader aangegeven de omslag in de wijze van optreden van de rvt, te weten de verzakelijking, te hebben gemerkt en hierin naar eigen zeggen gezocht heeft naar de verbinding en het vertrouwen. Wij constateren dat het onderling vertrouwen al lange tijd aan beide kanten heeft ontbroken.

Gezien bovenstaande hebben het cvb en de rvt geen goede invulling gegeven aan artikel 1.3.6 en artikel 9.1.4, derde, vierde en vijfde lid, van de WEB. Bevindingen bij onderzoeksvraag 4: Beheert het cvb de middelen op een zodanige wijze dat een behoorlijke exploitatie en het voortbestaan van de instelling zijn verzekerd en houdt de rvt daar toezicht op (art. 2.8.3; 9.1.4 WEB)?

Bij de jaarlijkse risicoanalyse in de zomer van 2017 constateerde de inspectie een neerwaartse ontwikkeling van de financiële positie van Nordwin. Op basis van de in het jaarverslag 2016 opgenomen continuïteitsparagraaf viel volgens het cvb echter een positief perspectief te verwachten voor de periode 2017-2020. De inspectie achtte deze positieve verwachting niet aannemelijk. Daarom hebben wij nader onderzoek uitgevoerd naar de financiële continuïteit van Nordwin in het najaar van 2017, wat heeft geleid tot het rapport ‘Toezicht op de financiële continuïteit’ van januari 2018. Uit dat onderzoek volgde dat er risico’s zijn voor de financiële continuïteit van Nordwin. Deze risico’s werden bevestigd door de voorzitter van het cvb (tot begin december 2017) van Nordwin.

Ook de rvt heeft bij herhaling aangegeven niet het vertrouwen te hebben dat Nordwin financieel in control is.

De financiële positie van Nordwin is de laatste tijd dusdanig verslechterd dat de eigen liquide middelen volgens de bijgestelde begroting in het najaar van 2018 bijna zijn uitgeput. Zonder maatregelen op korte termijn is de (financiële) continuïteit van Nordwin onzeker. In januari 2018 heeft de inspectie Nordwin onder verscherpt financieel toezicht geplaatst en een herstelplan opgevraagd dat is gericht op een financieel gezonde bedrijfsvoering en een spoedig herstel van de financiële positie.

Wat hebben wij onderzocht?

Volgens artikel 2.8.3 van de WEB zorgt het bestuur van de instelling ervoor dat de middelen op zodanige wijze worden beheerd dat een behoorlijke exploitatie van de instelling is verzekerd. Bij het onderzoek bestuurlijk handelen zijn wij nagegaan of de algemene ondersteuning bij Nordwin op een voldoende niveau is ingericht en (goed) functioneert, met als doelstelling dat de rijksmiddelen op juiste en doelmatige wijze worden besteed aan het onderwijsproces. Daarbij hebben wij ook aandacht besteed aan het allocatiemodel dat het bestuur hanteert voor het doorgeven van de middelen naar de scholen/locaties.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 18 van 73

Volgens artikel 9.1.4, derde lid, onder e, van de WEB ziet de rvt toe op de doelmatige bestemming en aanwending van bekostiging en het afleggen van verantwoording over de uitoefening van deze taak in het bestuursverslag. Volgens artikel 9.1.4, vijfde lid,van de WEB is het de wettelijke taak van het cvb om onafhankelijk en deugdelijk intern toezicht mogelijk te maken. Bevoegdheden die het cvb moet beleggen bij de rvt zijn dan onder meer dat deze toe moet (kunnen) zien op de financiële doelmatigheid. Bij het onderzoek bestuurlijk handelen hebben wij gekeken in hoeverre de rvt erop heeft toegezien dat het cvb van Nordwin heeft gezorgd voor doelmatige besteding van de rijksbijdrage en dat behoorlijke exploitatie van de instelling is verzekerd.

Wat hebben wij geconstateerd?

Naar aanleiding van de resultaten van het rapport ‘Toezicht op de financiële continuïteit’ hebben wij verder onderzoek gedaan naar de oorzaken van het ontstaan van de problemen. Uit onze gesprekken met de afdelingen Financiën en Control en onze gesprekken met diverse functionarissen van het OSB blijkt dat de afdeling Control niet of onvoldoende heeft kunnen functioneren in de afgelopen jaren. De controller moest na zijn aanstelling (mede) begrotingen en periodieke rapportages opstellen en bespreken met het cvb en de rvt. Dezelfde begrotingen en rapportages die hij in zijn functie van controller moest controleren (bijvoorbeeld de begrotingen en periodieke rapportages). Het cvb heeft onvoldoende gestuurd op de bedoelde positionering van de functie controller binnen Nordwin.

De rvt twijfelde al eerder aan de kwaliteit van de interne controle binnen Nordwin, maar heeft desondanks de bestuurder onvoldoende gewezen op de risico’s die dit met zich meebracht.

Begrotingen Nordwin heeft in de afgelopen jaren grote investeringen gedaan in de informatiesystemen. Daarmee zou de informatievoorziening worden verbeterd, zodat het cvb tijdig kon beschikken over de juiste informatie.

Dat moest het cvb in staat stellen om tijdig en adequaat te reageren op (verwachte) ontwikkelingen. De verwachte kwaliteitsverbetering van de managementinformatie bleef echter achter.

Uit de informatie en diverse gesprekken blijkt dat de managementinformatie en de begrotingen voornamelijk nog handmatig zijn samengesteld en dat er achteraf fouten zijn geconstateerd in de begrotingen. Bij de begroting 2017 heeft men een verkeerde inschatting gemaakt van de kosten van het verwachte ziekteverzuim door het ziekteverzuimpercentage van één maand (september 2016) als norm te hanteren voor de berekening van de verwachte kosten van het ziekteverzuim voor het hele jaar 2017. Dat heeft geleid tot een hogere budgetoverschrijding in 2017. Al in de eerste helft van 2017 was het cvb van deze omissie op de hoogte, maar het heeft geen gepaste maatregelen getroffen om de overschrijdingen tegen te gaan. Er is door het cvb alleen een bijgestelde begroting opgesteld. De rvt is in het voorjaar van 2017

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 19 van 73

geïnformeerd over de hogere kosten van het ziekteverzuim. Daarbij heeft de rvt het cvb in onvoldoende mate opgeroepen om adequate maatregelen te nemen en nadere verantwoording af te leggen.

Daarnaast zien wij dat ook de rijksbijdrage verkeerd is ingeschat. De inspectie constateert dat de kwaliteit van de begroting onvoldoende is. Dat is ook door het accountantsrapport “Rapport evaluatie meerjarenbegroting 2018-2022, d.d. 18 januari 2018” bevestigd.

Ten slotte is men in de begrotingen erg optimistisch geweest over de ontwikkelingen in de bekostiging van aoc’s. Ook hier werd met onvoldoende kwaliteit geanticipeerd op alternatieve scenario’s.

Allocatie van middelen naar schoollocaties Nordwin alloceert een deel van de rijksbijdrage naar de schoollocaties. Het gaat daarbij om de kosten van het onderwijspersoneel dat wordt toegekend op basis van het aantal ingeschreven leerlingen en deelnemers per locatie. Hiermee wil het cvb de locatiedirecteuren bevoegdheid geven en verantwoordelijk maken voor dat deel van de rijksbijdrage. De vervangingskosten voor het ziekteverzuim en de inzet van het ondersteunend personeel zijn echter steeds centraal gebudgetteerd en uitgegeven op basis van aanvragen van de locaties. Doordat op centraal niveau het budget onvoldoende werd beheerst, liepen in de afgelopen jaren de vervangingskosten steeds hoog op. De locaties waren door de gekozen systematiek niet verantwoordelijk voor de budgetoverschrijding voor de vervangingskosten.

Verder hanteert Nordwin een schooljaar voor de budgettering naar de locaties terwijl de rijksbijdrage per boekjaar wordt berekend en toegekend aan de onderwijsinstellingen. Dat maakt de sturing op de financiën moeilijker, omdat ook de verantwoording richting OCW moet plaatsvinden per boekjaar.

Tevens hebben meerdere schooldirecteuren aangegeven dat het cvb hen tot nu onvoldoende inzicht heeft gegeven in de wijze van de besteding van het deel van de rijksbijdrage dat niet wordt gealloceerd naar de locaties.

Gezien het bovenstaande, alsmede het rapport ‘Toezicht op de financiële continuïteit’ van januari 2018 met betrekking tot het aangepaste financiële toezicht, is artikel 2.8.3 en artikel 9.1.4, derde lid, onder c en e, van de WEB niet nageleefd. Hierdoor is sprake van financieel wanbeleid als bedoeld in artikel 9.1.4a, tweede lid, onder a, van de WEB.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 20 van 73

4 Reactie van het bestuur Zowel het huidige College van Bestuur als de Raad van Toezicht van Nordwin College heeft indringend kennisgenomen van de conceptrapportage “onderzoek bestuurlijk handelen Nordwin College” en trekken daar serieuze lessen uit. In het algemeen kan de effectiviteit van het bestuur en het toezicht daarop over de afgelopen periode worden betwist. Dat wordt erkend en daarop wordt geacteerd.

De Raad van Toezicht en het College van Bestuur delen de duidelijke conclusie dat verandering in de bestaande bestuurlijke situatie nodig is. De Onderwijsinspectie trekt harde conclusies in het rapport ten aanzien van het toezicht en de sturing op (i) het systeem van kwaliteitszorg en (ii) het financieel beheer binnen Nordwin College.

Op hoofdlijnen herkennen we ons in de geconstateerde tekortkomingen.

Op het punt van rolhygiëne ofwel scheiding tussen College van Bestuur en Raad van Toezicht, vinden wij dat we moeten voldoen aan de in de onderwijswet- en regelgeving gestelde eisen aan intern toezichthouder en bestuurder.

Inmiddels zijn na het onderzoek en de mondelinge terugkoppeling van de inspectie al vele zaken opgepakt.

Er zijn herstelplannen opgesteld en in uitvoering voor: • Financiële Continuïteit • Kwaliteitsborging ofwel Kwaliteit en Ambitie • Goed Bestuur De uitvoering van het herstelplan financiële continuïteit heeft erin geresulteerd dat in 2018 nog een klein tot minimaal verlies wordt verwacht en dat er vanaf 2019 weer zwarte cijfers zullen zijn. De beleidsrijke meerjarenbegroting laat na 2018 een positief resultaat zien.

Het waarnemend College van Bestuur heeft na aanvang van haar werkzaamheden versterking van de controlefunctie georganiseerd in de vorm van het aanstellen van een externe interim controller.

In het herstelplan zijn zowel de inhoudelijk (verhouding kosten en inkomsten) als procesmatig (verbeteren P&C cyclus) verbeteringen beschreven.

Verbetering van de liquiditeitspositie heeft de hoogste prioriteit. Uit het herstelplan en de viermaandelijkse rapportage blijkt dat de positie verbetert, maar dat deze in het tweede halfjaar van 2018 onze aandacht zal blijven houden. Nordwin College heeft op basis van de viermaandelijkse rapportage geen aanvullende externe financiering nodig en stuurt gericht bij op de genoemde verbetering van de liquiditeitspositie.

Procesmatig is Nordwin College bezig om voor de zomervakantie van 2018 een nieuwe gedragen P&C cyclus in te richten vanuit het concept van

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 21 van 73

Integraal Management, gebaseerd op tight control (strak gereguleerd, vooraf beoordeeld en onderbouwd).

• Het directieberaad kent vanaf maart 2018, naast de formele vergadering, een extra wekelijks overleg, om de stand van zaken met betrekking tot het herstelplan, financiële continuïteit en andere relevante ontwikkelingen te bespreken. Deze extra overleggen houden we aan, zo lang als dat nodig is om de zaken op orde te krijgen.

• Voor de zomer van 2018 is in concept een nieuw allocatiemodel gereed, dat past bij een eveneens nieuw geformuleerde besturingsfilosofie.

• Met ingang van april 2018 worden alle nieuwe of herziene beleidsstukken voorzien van een implementatieplan en een communicatieplan, voor zover relevant voor draagvlak en realisatie.

• Viermaandelijkse rapportages vinden plaats met verantwoording over vooraf vastgestelde onderwerpen (KPi’s). Vervolgens vindt op de door de locatiedirecteur aangeleverde rapportage controle plaats.

• In het kader van sturing is er adequate managementinformatie beschikbaar gesteld.

• Per 1 augustus 2018 zijn er geen teamleiders ‘algemeen’ meer.

• De notulen van de vergaderingen van de Raad van Toezicht en van het directieberaad worden, na vaststelling, door de voorzitter ondertekend.

Het herstelplan voor Kwaliteit en Ambitie is in uitvoering, maar heeft een langere doorlooptijd nodig. Dit is een zeer omvangrijk plan wat in het eindgesprek van 3 juli jl. bij de bespreking van het conceptrapport van het vierjaarlijks onderzoek bestuur en opleidingen toegelicht is. De uitvoering van het herstelplan wordt strak aangestuurd, verantwoord en gemonitord.

Bij het plan van aanpak (herstelplan) is een Kwaliteitsagenda opgesteld.

Elk team heeft voor de zomer een zelfevaluatie en een teamplan ontwikkeld voor schooljaar 2018/2019.

Inzake het herstelplan Goed Bestuur is een 7-puntenplan door de Raad van Toezicht opgesteld. Daarnaast is in januari 2018 een andere bestuurder aangetrokken, eerst als waarnemend, later als interim en inmiddels benoemd tot voorzitter College van Bestuur.

De Raad van Toezicht heeft zijn samenstelling gewijzigd door op 1 augustus 2018 drie toezichthouders te laten aftreden en op 1 juli 2018 twee ervaren interim toezichthouders aan te trekken. Op deze wijze wordt de continuïteit van Nordwin College op het niveau van Raad van Toezicht geborgd, terwijl ook wordt gewerkt aan de noodzakelijke veranderingen in het intern toezicht binnen Nordwin College.

De Raad van Toezicht en het College van Bestuur werken samen aan een bestendige bestuurlijke situatie, in het algemeen belang van Nordwin College. Daarbij hebben zij in het bijzonder oog voor de functie- en rollenscheiding die uit hun onderscheiden statutaire positie voortvloeit.

De komende maanden zal – onder begeleiding van de nieuwe interim toezichthouders – gewerkt worden aan een nieuw intern toezichtkader.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 22 van 73

Daarnaast wordt gewerkt aan nieuwe profielschetsen voor aan te trekken toezichthouders en het bijstellen van de statuten.

Voor elke deelcommissie van de Raad van Toezicht wordt een beknopt reglement opgesteld, met daarin in ieder geval een duidelijk geformuleerd doel en helder omschreven informatie- en overlegverwachtingen.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 23 van 73

5 Bijlage I: Zienswijze bevoegd gezag Nordwin College Bij brief van 31 augustus 2018 heeft het bevoegd gezag van Nordwin College aan de Inspectie van het Onderwijs de volgende zienswijze op bovenstaand rapport kenbaar gemaakt: Zoals dat voor alle bestuurlijke rapporten geldt, in het bijzonder in toezicht- en handhavingstrajecten, is het ook voor het onderhavige rapport "Onderzoek bestuurlijk handelen" nodig om het in de juiste tijd en context te plaatsen. Het onderzoek waar dit rapport verslag van doet, is uitgevoerd naar aanleiding van gebeurtenissen in een zeer turbulente periode voor Nordwin College. Het onderzoek is terecht uitgevoerd, de reacties die het onderzoek (al vóór het uitbrengen van het rapport) teweeg heeft gebracht waren zeer nodig en de analyses uit het rapport worden serieus betrokken in de vorming van nieuw beleid. Dat blijkt ook uit onze beleidsreactie, die als paragraaf 4 in het rapport is opgenomen. Nordwin College is nog niet aangemeerd, maar de koers naar een veilige haven is wel uitgezet en we zijn – gezamenlijk met studenten, docenten en staf, leidinggevenden, bestuur en toezicht – op de goede weg.

Het onderhavige rapport is in goed overleg met de Inspectie tot stand gekomen. Waar nodig zijn feitelijke onjuistheden gecorrigeerd en zijn nuances aangebracht, wanneer stellingen van de Inspectie naar het oordeel van Nordwin College te kort door de bocht waren, of niet in overeenstemming met de werkelijkheid waren. Dat waardeert Nordwin College. Tegelijk moet worden geconstateerd dat het rapport in de samenvatting (paragraaf 2) stelliger en steviger conclusies presenteert, dan in het overzicht van bevindingen (paragraaf 3). Daarmee wordt de suggestie gewekt dat een (civielrechtelijke) aansprakelijkheid van bestuurders of toezichthouders en een (bestuursrechtelijke) aanwijzing aan de raad van toezicht aan de orde zouden kunnen zijn. Die suggestie is voorbarig en wordt door Nordwin College betreurd.

Nordwin College gaat met overtuiging aan de slag met de verbeterpunten die in het rapport zijn geconstateerd en heeft daarin ook al goede stappen gezet. Wij zien ernaar uit om ook in de komende jaren, waar nodig in overleg met de Inspectie, de weg omhoog verder voort te zetten.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 24 van 73

6 Bijlage II: Zienswijze voormalig voorzitter CvB Nordwin College Bij brief van 29 augustus 2018 heeft de heer Stierhout, voormalig voorzitter van het College van Bestuur van Nordwin College, aan de Inspectie van het Onderwijs de volgende zienswijze op bovenstaand rapport kenbaar gemaakt: Inhoud 1.

Zienswijze - algemeen 2.

Zienswijze – naar thema’s 2.1 Context 2.2 Tegenspraak 2.3 Implementatiestrategie 2.4 Samenwerking RvT – CvB 2.5 Werkwijze m.b.t. verslaglegging en vergaderen 2.6 Sturing op kwaliteit 2.7 Vertrouwen als sturingsfilosofie 2.8 Financieel beheer en managementinformatie 2.9 Interne control 2.10 Fouten in de begroting 2.11 De accountant 2.12 Allocatie van middelen 2.13 Kwaliteit van de staf 2.14 Personeelsbeleid 2.15 Samenwerking/fusie 2.16 Rollen RvT – CvB

3.

Jumping to conclusions

4.

Resumerend

5.

Tot besluit

Noten

Ton Stierhout, vm. Voorzitter College van Bestuur Nordwin College Burdaard, 29 augustus 2018

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 25 van 73

1.

Zienswijze - algemeen

Het is goed dat er een einde is gekomen aan het tussen RvT1 en CvB gerezen conflict. Niemand, en zeker de school niet, is daar iets mee opgeschoten. Het is nu aan het nieuwe bestuur om met de organisatie en onder nieuw toezicht de weg weer naar boven te vinden. Ik wens ieder daar oprecht veel succes mee.

De Onderwijsinspectie heeft onderzoek verricht naar wat er fout is gegaan en is tot een aantal conclusies gekomen. Ik ben blij dat ik in de gelegenheid ben gesteld om daar mijn zienswijze op te geven.

Na alle commotie over hetgeen zich in 2017 en begin 2018 heeft voorgedaan als gevolg van de crisis in de relatie tusen RvT en CvB, is het goed hier allereerst stellen dat Nordwin College een prachtige onderwijsinstelling is. Zo heb ik de organisatie ervaren in de periode dat ik er als voorzitter CvB gewerkt heb, van augustus 2011 tot en met november 20172, de laatste paar maanden als eenhoofdig bestuurder.

Onderwijsdeelnemers, medewerkers, bedrijfsleven en ouders/verzorgers waren in het algemeen tevreden tot zeer tevreden. Klachten kwamen relatief weinig voor en als er sprake van was, dan werden ze snel en effectief opgepakt. Het imago van de organisatie in de regio was positief en de school was goed geoutilleerd qua huisvesting, overige facilitaire zaken en ICT. Sterke punten waren o.a. leerlingbegeleiding, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten, zeer betrokken docenten, de integratie van techniekonderwijs in groen onderwijs, internationalisering en de samenwerking met andere onderwijsinstellingen. In 2017 werd een aansprekend koersplan gepresenteerd dat nog steeds op de website van Nordwin College staat. Bestuur, directie en stafhoofden werkten in goede harmonie met elkaar samen. De relatie met de raden en de vakbonden was plezierig en constructief.

Er waren echter ook zwakke punten. Ondanks de gestage groei van de afgelopen jaren, bleef de organisatie door zijn relatieve kleinschaligheid en specifieke context kwetsbaar (zie par. 2.1 van deze zienswijze). Dat werkte op verschillende terreinen nadelig door. Daarbij hadden we al enkele jaren te maken met de EZ- bezuiniging op onze basisbekostiging.

De EZ- bezuinigingen zijn aan Nordwin College niet ongemerkt voorbij gegaan. Jaarlijks werd voor ca. 1,9 miljoen euro op onze basisbekostiging ingehouden. Voor een school als Nordwin College is dat veel. Tot en met 2016 hebben we die tekorten met elkaar enigszins kunnen opgevangen.

Niet alleen in het directieoverleg, het stafoverleg en in het overleg met de OR is deze problematiek geregeld uitgebreid aan de orde gekomen; de afgelopen jaren is door het CvB op alle mogelijke manieren, in- ĂŠn extern, verkondigt dat de door EZ opgelegde bezuiniging een groot probleem voor Nordwin College vormt.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 26 van 73

De feitelijke mogelijkheid van Nordwin College om te voldoen aan standaarden, onder andere op het gebied van kwaliteitsborging, hield geen gelijke tred met de toenemende noodzaak daartoe. In voorgaande jaren hadden we onze uitgaven al ingrijpend moeten aanpassen maar een snel einde van de bezuiniging, laat staan een reparatie met terugwerkende kracht, kwam in 2017 niet in zicht. Het zag er dus uit dat we nóg slanker moesten worden. Tegelijk werd duidelijk dat daar een hoge prijs voor betaald moest worden in de vorm van de verhoging van werkdruk en verzuim. De stafafdeling P&O bijvoorbeeld viel hierdoor bijna om.

Ondertussen moest ijzer met handen worden gebroken om aan de eisen te kunnen voldoen en viel er nog veel te doen op het gebied van managementontwikkeling. Iedereen deed namelijk zijn best maar een stevige borging van de kwaliteit op de locaties was nog niet overal de praktijk. In voorgaande jaren hebben we hard geprobeerd om daar meer gemeenschappelijke kaders voor te creëren en hier zijn ook zeker positieve resultaten in bereikt, maar toch bleken oude patronen zeer hardnekkig te zijn. Om dit te veranderen, was nog veel meer inzet en ondersteuning nodig dan we al hadden opgetuigd. Gezien de druk op de organisatie werd het naar mijn mening tijd om na te denken over opties waarin de continuering van onze zelfstandige positie geen vanzelfsprekendheid meer zou zijn. Een beetje jaloers keek ik naar de ROC’s die veel robuuster waren en die over de capaciteit beschikten die wij zo hard nodig hadden.

Achteraf gezien maakte ik in 2017 ongeveer dezelfde analyse als die in april 2018, nota bene door de Inspectie zelf, in een themarapport3 over de positie van de AOC’s, werd gepubliceerd. Het was ook in een periode waarin de meeste AOC’s hun knopen aan het tellen waren. De problemen van Nordwin College waren niet uniek voor een groene onderwijsinstelling maar door onze specifieke context waren die problemen bij Nordwin wel sterker voelbaar. Ik raakte er steeds meer van overtuigd dat we hier met elkaar de discussie over zouden moeten voeren. Graag had ik dit inzicht met de organisatie willen bespreken. Door de opstelling van de RvT is dat er helaas niet meer van gekomen.

In maart 2017 heb ik de RvT laten weten dat we het bij ongewijzigd beleid zelfstandig niet lang meer gaan redden. Door het uitblijven van een spoedig herstel van de bekostiging, onduidelijkheid over het feitelijke en toekomstige bekostigingsniveau (bekostigingsbrieven vanuit EZ lieten erg lang op zich wachten), oplopende werkdruk, stijgend verzuim en nieuwe krimpcijfers werd in de maanden daarna nog duidelijker dat er ingrijpende keuzes gemaakt moesten worden. De RvT heeft daarover een drietal financiële scenario’s ontvangen die ook in de meest positieve variant duidelijk maakten dat wij onze zelfstandigheid nog eens goed moesten overdenken. Al eerder, zie bijvoorbeeld het jaarverslag 2016, is de noodzaak hiervan onderkend en is ook gesproken over samenwerkingsopties met andere AOC’s. In de zomer 2017 heb ik de RvT gemeld dat ik meer kans zag in andere mogelijkheden en dat we aan een ander perspectief zouden moeten werken. Graag wilde ik in gesprek, in

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 27 van 73

eerste instantie vertrouwelijk op het niveau van de wederzijdse voorzitters RvT en CvB, over de wenselijkheid van nauwere samenwerking en wat mij betreft ook verdergaande varianten met een van de Friese ROC’s. Dit zowel om bedrijfsvoeringstechnische redenen als om redenen die te maken hebben met onderwijsinhoud en - kwaliteit. Groen onderwijs en techniek raakten steeds sterker in elkaar vervlochten en ook daar zag ik kansen om die met een ROC serieus verder te verkennen.

De reactie van de RvT was in veel opzichten buiten alle proporties. Men verbood mij om met wie dan ook nog te communiceren over mijn ideeën.

Ik werd er van beschuldigd, op grond van een kort informeel gesprek dat ik enkele dagen eerder met mijn collega van een Fries ROC had gevoerd, dat ik eigenstandig al een fusie aan het regelen was. Deze onterechte aantijging heeft een grote rol gespeeld in het conflict.

Na de aanvaring over het hiervoor geschetste punt in september 2017 profileerde de RvT zich als het ‘hoogste orgaan’ van de school en heeft men het thema continuïteit volledig naar zich toe getrokken. De RvTvoorzitter liet mij weten dat de RvT er op stond om voortaan ‘…het wat, het hoe en het tempo waarin’ te bepalen. Tegenspraak werd niet geduld.

Men nam op mijn bestuurdersstoel plaats en ontnam mij expliciet alle ruimte om met wie dan ook cijfers en inzichten te delen of raad te vragen als dat gerelateerd was aan het continuïteitsvraagstuk.

Misschien heb ik te lang en te voorzichtig geprobeerd om de RvT op andere gedachten te brengen maar de toon werd zo scherp dat ik aanvankelijk geen andere mogelijkheid zag dan behoedzaam manoevreren. Wat ik ook deed, de RvT bleef volharden in haar opstelling.

De toezichthouders bepaalden inderdaad zelf het tempo. Informatie over de inhoud en de voortgang van hun beraadslagingen bleef lang uit en men verstond zich met mij op het laatst alleen nog door middel van korte instructies. Ook op andere punten werd mijn bestuurlijke eindverantwoordelijkheid uitgehold en bleek men niet bereid om erover in gesprek te gaan. Zelfs mijn aandringen op een gesprek werd al opgevat als een ‘minachting’ en ‘schoffering’ van de RvT (de rechter gaf later te kennen erg verbaasd te zijn over het door de RvT gehanteerde taalgebruik). Toen ik dit eind november 2017 niet langer meer accepteerde, heb ik de RvT laten weten dat ik de conceptbegroting aan het management en de raden wenste voor te leggen en dat ik met de organisatie eindelijk in gesprek wilde over onze toekomst. Daar kreeg ik geen toestemming voor. Toen ik dat negeerde, werd ik direct geschorst en ontslagen zonder reële mogelijkheid om verweer te voeren.

We stonden in 2017 op een cruciaal punt in onze geschiedenis. Nog afgezien van de wettelijke verplichting die onderwijsbestuurders hebben in de richting van hun raden, had ik er sterke behoefte aan om daarover met de organisatie in gesprek te gaan. De RvT had hier geen boodschap aan.

Zij belemmerde mij maandenlang in mijn bestuurlijke vrijheid, schorste mij op 4 december 2017 en nam vervolgens helemaal de

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 28 van 73

verantwoordelijkheid over. Begin januari 2018 werd een interimbestuurder aangesteld die na een korte kennismaking met de organisatie voor drie weken op vakantie ging. De crisis heeft wekenlang, nota bene aan de vooravond van het Inspectieonderzoek naar de kwaliteitsborging van Nordwin College, tot verdeling en verwarring geleid.

Ondanks het verbod van de RvT heb ik de accountmanager van OCW vanaf de zomer 2017 steeds nauw geïnformeerd over mijn ideeën hoe de organisatie nieuw perspectief geboden kan worden, dat ik hierover dringend in gesprek wilde met de organisatie maar dat ik hierin door mijn RvT werd belemmerd. Ik heb ook te kennen gegeven dat ik in een voor mij ronduit onveilige omgeving mijn werk moest doen. OCW ben ik dankbaar dat men mij al die tijd een luisterend oor heeft geboden en dat men mij heeft aangemoedigd maar ik vind het zuur dat ik nu vanuit ditzelfde ministerie wordt beticht van wanbeheer. Ik snap dat binnen OCW sprake is van gescheiden werelden maar dit is kafkaësk4.

De Inspectie toont in haar rapport geen enkele aandacht voor de context van de organisatie en voor de implicaties van het gerezen arbeidsconflict.

De Inspectie gaat volledig voorbij aan de belemmeringen waar ik als bestuurder mee te maken heb gehad. De RvT had mij verboden om met wie dan ook informatie te delen over onze (financiële) continuïteit, óók met de Inspectie. Ik vond dit ongehoord maar men meende het serieus.

Dat ik tijdens het Inspectiebezoek in november 2017 wél informatie heb gedeeld, is door de RvT bij de rechtbank als ontslaggrond aangevoerd.

Het buiten beschouwing laten van de context en van het arbeidsconflict heeft tot een te beperkte invalshoek van het onderzoek geleid. Dat is te zien aan de onvolledigheid, eenzijdigheid en vaak ook onjuistheid van de door de Inspectie getrokken conclusies. Het meeste commentaar dat ik op het conceptrapport heb verstrekt, heeft de Inspectie terzijde gelegd. Men heeft dit of niet of zeer ondeugdelijk gemotiveerd. Ik kom daarom tot de constatering dat er geen onderzoeksrapport ligt maar een afrekening. De op zich begrijpelijke ‘drive’ om de weg vrij te maken voor een nieuw bestuur en toezichthouder is ten koste gegaan van zorgvuldigheid.

De Inspectie heeft mij, in reactie op mijn kritiek op de conceptversie van het rapport, laten weten dat het hen om de resultaten gaat en niet om het proces. Ik vind dat men er in dat geval voor moet waken om te oordelen in termen van wanbeleid. Bij wanbeleid gaat het in de kern om verwijtbaarheid en dat is m.i. alleen vast te stellen als er ook oog is voor het proces. In dat proces is de bestuurder ernstig tegengewerkt. De Inspectie toont hier geen enkel oog voor5 en redeneert in feite alsvolgt: of je nu wel of niet wordt belemmerd, is niet relevant. Als je geen voortgang kunt boeken, dan behaal je niet het vereiste resultaat, dan voldoe je niet aan de eisen en dan is sprake van wanbeleid.

De beperkte dimensionaliteit van het onderzoek lees ik terug in de reactie van de Inspectie op mijn opmerkingen. Men is overtuigd van de kwaliteit

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 29 van 73

van het eigen onderzoek want er zijn hiervoor maar liefst 13 inspecteurs ingezet. Nog afgezien van wat zo’n overmacht aan inspecteurs met een organisatie doet, vind ik dit geen onderbouwing van de kwaliteit van het onderzoek. Ik zie vooral dat er meningen zijn verzameld en opgetekend die gevoed en gekleurd zijn door hetgeen de RvT en later de interimmers, zowel binnen de organisatie als in de richting van de Inspectie, hebben geventileerd. Of die meningen hout snijden, blijft ongewis. Als bijvoorbeeld ‘veel’ (?) mensen zeggen dat tegenspraak niet goed geregeld is, dan schrijft de Inspectie dat direct in de conceptversie van het rapport op zonder het eerst bij mij te verifiëren. Eenmaal opgeschreven, blijft het staan want… het onderzoek was zorgvuldig en door 13 inspecteurs uitgevoerd. Als de RvT zegt dat zij ‘onvoldoende informatie van de voorzitter van het cvb kreeg’ dan wordt dat zo ook als conclusie van de Inspectie genoteerd. Dat de rechter hier een geheel ander oordeel over heeft geveld, is voor de Inspectie niet van belang. Zij wenst zich niet te verdiepen in de stukken rond het arbeidsconflict en stelt dat zij het onderzoek zorgvuldig heeft uitgevoerd. Op tegenargumenten wordt niet of amper meer ingegaan.

Vanaf december 2017 heeft de RvT mij ongefundeerd beschuldigd van diverse zaken. Men heeft mijn goede naam aangetast niet alleen door de schorsing en het ontslag zelf maar vooral ook door de wijze waarop men dit heeft aangepakt en gecommuniceerd.

Door stemmingmakerij en door acties te ondernemen die niet stroken met goed werkgeverschap heeft men mij schade berokkend. Tot twee keer toe hebben rechters daarover uitspraak gedaan in termen van onzorgvuldig, niet redelijk en onbegrijpelijk.

De rechtbank was van oordeel dat de RvT bewust heeft aangestuurd op een verstoring van de arbeidsrelatie en dat er aan de kant van de bestuurder geen sprake was van disfunctioneren en ook niet van verwijtbaar handelen of nalaten.

Zoals hiervoor al is opgemerkt, is het goed dat er een einde is gemaakt aan de bestuurlijke problematiek bij Nordwin College. Gesteund door de uitspraak van de rechter leg ik de verantwoordelijkheid daarvoor bij de RvT. Ik bekritiseer de wijze waarop vanuit OCW met mijn signalen is omgegaan. Wanneer sprake is van een conflict tussen toezichthouder en bestuurder en wanneer een van de partijen zich bij herhaling tot OCW wendt met de vraag om te interveniëren zodat mogelijk verdere escalatie kan worden voorkomen, dan ligt het voor de hand dat dit om meer gaat dan louter een arbeidsconflict en dat dit vergaande implicaties heeft voor de organisatie. In zo’n geval verdient proactief handelen de voorkeur boven toekijken op afstand. We hadden met elkaar in gesprek moeten gaan over wat er nu eigenlijk aan de hand was en hoe we daar uit konden komen. Omdat de RvT compleet buiten zinnen was, had zo’n gesprek alleen met druk van buitenaf tot stand kunnen komen. Vanuit OCW had die druk geleverd kunnen worden. Men was goed op de hoogte van de kwetsbaarheid van de school. Als dan vervolgens het huis in brand staat, past het niet om formele lijntjes trekken tussen wie op welk moment al

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 30 van 73

dan niet statutair bevoegd is en gaat het niet aan om achteraf scherpe oordelen uit te spreken over het bestuurlijk handelen zonder daar de context in te betrekken. Ik voel mij door de Inspectie nauwelijks serieus genomen6.

Er is door en namens de RvT vanaf begin december 2017 op onduidelijke en misleidende wijze gecommuniceerd over het gerezen conflict en over mijn functioneren. Het zal mogelijk bij hun nieuwe opdrachtgever hebben gescoord maar ik heb vernomen dat de door de RvT aangestelde interimfunctionarissen zich vrij ongenuanceerd negatief uit hebben gelaten over alles wat er voor hun tijd is gebeurd. Na mij geschorst te hebben, nam de RvT op tamelijk intimiderende wijze de leiding over. De regionale kranten stonden vol over hetgeen bij Nordwin aan de hand was en er werd gecommuniceerd dat er banen op het spel stonden. De bestuurscrisis heeft binnen de organisatie tot de nodige commotie geleid op een hoogst ongelukkig moment. De Onderwijsinspectie had zich bij het ophalen van informatie uit de organisatie bewust moeten zijn van de bias die door de commotie werd veroorzaakt. Dat is niet in het rapport terug te zien.

De conflicterende partijen zijn inmiddels van het toneel verdwenen. Met deze zienswijze kan ik daarom weinig meer bereiken dan zorgdragen voor een adequate geschiedschrijving. Daarbij realiseer ik mij dat Nordwin College weer snel op orde moet komen, dat de Inspectie daarin sterk gedreven is en dat zij geen onafhankelijke onderzoeker is. De volledigheid en de zorgvuldigheid van het onderzoek moet echter wel in verhouding staat tot de fermheid waarmee uitspraken worden gedaan in termen van wanbeleid. Die verhouding is in dit rapport tamelijk scheef.

Dat bestuurders kwetsbaar zijn op het moment dat een RvT ontspoort door ongefundeerde beschuldigingen te uiten en door zich niets aan te trekken van rechters en regels, heb ik reeds ervaren. Dat de Onderwijsinspectie nu deels weer met dezelfde verwijten komt, vind ik ongehoord. Hoewel zij heeft gesteld zich afzijdig te willen houden van het arbeidsconflict, constateer ik dat veel kritiekpunten daar wel degelijk relatie mee hebben. Het bijzondere van deze casus is dat de rechters al hebben geoordeeld7. Over veelal dezelfde onderwerpen zijn zij, na beoordeling van onderliggende stukken die de Inspectie niet heeft willen inzien, tot geheel andere conclusies gekomen.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 31 van 73

2.

Zienswijze naar thema’s

2.1 De context In het rapport ontbreekt de context van het bestuurlijk handelen. De Inspectie achtte de context niet van belang omdat zij zich alleen op de resultaten wenst te focussen. Ik deel die mening niet. De context is van belang omdat die informatie geeft over de mogelijkheden en onmogelijkheden om de organisatie goed te kunnen besturen. Die informatie is naar mijn mening vereist om een oordeel uit te kunnen spreken over de vraag of, en zo ja in welke mate, sprake is geweest van wanbeleid, nalatigheid c.q. verwijtbaarheid.

In welke context moest Nordwin College bestuurd worden? Nordwin College is een organisatie… … die binnenkort een aanzienlijke krimp tegemoet kan zien die, blijkens in 2017 beschikbaar gekomen cijfers, voor het groene onderwijs aanmerkelijk hoger uitvalt dan was voorzien. … van (relatief) bescheiden omvang die de afgelopen jaren echter een (relatief) grote en gestage groei heeft doorgemaakt waardoor als gevolg van de t-1/t-2- systematiek voorfinanciering moest plaatsvinden. Dit legt druk op de middelen. In 2019 wordt die druk even iets minder als gevolg van verwachte krimp maar het zal een kortstondig genoegen zijn omdat de krimp nadien fors doorzet. … waarin de afgelopen jaren tegelijk geïnvesteerd moest worden om een inhaalslag te maken op het gebied van (ICT-)systemen en huisvesting, zowel om de groei te kunnen faciliteren als om een gedateerde omgeving meer eigentijds te kunnen maken … waarin een relatief omvangrijke formatie diende te worden afgebouwd die voor mijn indiensttreding was aangesteld om werkzaamheden te verrichten die werden betaald uit de zgn. groene plusmiddelen. Toen die middelen door EZ werden geschrapt, zat Nordwin nog met deze formatie die grotendeels bestond uit relatief dure, vaste krachten. …met twee soorten onderwijs (VMBO en MBO). Het MBO kent relatief veel kleine opleidingen. De verhouding van het aantal onderwijsdeelnemers VMBO/MBO is ca. 50/50 … die door de overheid al enkele jaren werd gekort met ca. 1,9 miljoen euro per jaar (bezuinigingen op het praktijkleren van het groene onderwijs).

Al die zaken maken een organisatie kwetsbaar. Ik heb daar bij vele gelegenheden, rapportages en verslagen aandacht aan besteed. Het verkleint de ruimte om versterkingen aan te brengen waar die dringend nodig zijn.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 32 van 73

In het eerder genoemde themarapport ‘Financiële positie en ontwikkeling van de agrarische opleidingscentra’ van maart 2018 signaleert de Onderwijsinspectie precies dit punt als het grote knelpunt van de AOC’s. Uit het rapport blijkt bijvoorbeeld dat bij veel AOC’s de kwaliteitsborging achter blijft: ‘De aansturing hierop wordt bemoeilijkt door de complexiteit van de aoc’s (twee schoolsoorten, groot voedingsgebied) en een beperkte stafomvang en middenmanagement’. en: ‘Het ligt voor de hand te veronderstellen dat dit samenhangt met de structuurkenmerken van de instellingen. Het grote aantal opleidingen met relatief kleine aantallen mbo-studenten vereist een hoge inzet om het primaire onderwijsproces draaiende te houden. Dat laat niet veel ruimte over voor activiteiten op het gebied van gesystematiseerde kwaliteitszorg. Voor zover deze taak bij het middenmanagement ligt, komt het daar mogelijk ook minder goed tot zijn recht omdat het onderwijskundig leiderschap van het middenmanagement achterblijft bij de rest van het mbo.’

In het themaonderzoeksrapport van de Inspectie wordt gesteld dat de AOC’s risico’s lopen ‘… voor hun onderwijskwaliteit doordat ze krimpen en daar bovenop extra op personeel bezuinigen. Dat maakt de bedrijfsvoering en de borging van kwaliteit steeds lastiger en brengt risico’s voor de kwaliteit van onderwijs met zich mee. Bovendien is de complexiteit toegenomen door passend onderwijs.’

Daarnaast wordt in het themarapport gemeld dat er bij AOC’s druk is op de middelen, nog afgezien van de bezuiniging op de basisbekostiging. Er is ‘… een druk op de subsidies door de ombuiging van innovatiemiddelen vanuit het vorige regeerakkoord, afnemende baten uit werk in opdracht van derden en mogelijk druk op budgetten voor hun leerlingen met extra ondersteuningsbehoefte als gevolg van de recente invoering van het passend onderwijs (in het bijzonder door een wijziging in het verdeelmodel).’

Mijn zoektocht naar een oplossing was volledig in lijn met het rapport. Ik vind het merkwaardig dat de Onderwijsinspectie deze context onbesproken heeft gelaten. De Onderwijsinspectie heeft geen enkel verband gelegd naar de in haar eigen themaonderzoek gesignaleerde risico’s. Het waren precies díe risico’s waar ik op wilde anticiperen.

In mijn commentaar op het conceptrapport van het onderzoek naar het bestuurlijk handelen, heb ik de Inspectie op haar eigen themarapport gewezen. Ik ontving een reactie die mij het gevoel gaf dat ik met een

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 33 van 73

geheel andere afdeling te maken had: ‘Uit het door u genoemde themarapport blijkt dat meerdere groene instellingen in deze context opereren, maar dat betekent niet dat het ook bij al die instellingen slecht gaat met de financiële positie.’ De problemen bij Nordwin College werden vervolgens geheel aan de sturing en niet aan de context geweten. In feite negeert men in deze reactie het eigen themarapport waarin niet alleen op de overeenkomsten wordt gewezen (o.a. de kwetsbaarheid van de AOC’s) maar ook op de verschillen. De AOC’s lopen namelijk nogal uiteen als het gaat om omvang en onderwijsaanbod, in onderwijsniveaus en in het aantal regio’s dat men bedient, in de verhouding VMBO/MBO, etc. Tezamen met de andere contextgegevens die ik hierboven het geschetst, was sprake van een specifieke situatie waarin Nordwin College nog kwetsbaarder werd dan verschillende andere AOC’s. Mijn beleid was er op gericht om tijdig bij te sturen en er voor te zorgen dat we bijvoorbeeld niet net als AOC XXXX, een instelling die enigszins met ons vergelijkbaar was en inmiddels vanwege o.a. financiële problemen niet meer bestaat, ook in de gevarenzone zouden komen.

De door mij in 2017 ondernomen pogingen om de discussie te starten over andere opties dan het continueren van een zelfstandige positie zijn door de RvT ruw gedwarsboomd. Dat heeft een ontwrichtende werking gehad.

De m.i. noodzakelijke transitie waarin een van de eerste stappen hoort te zijn dat ik als bestuurder met het management en de raden in gesprek kon gaan over de gewenste toekomst, kon daardoor niet van de grond komen.

Op straffe van ontslag zijn mij door de RvT allerlei verboden opgelegd om met wie dan ook te communiceren over de ontstane problematiek en over denkbare oplossingsrichtingen. Dat het hier niet om loze dreigementen ging, is gebleken. De RvT heeft vanuit een verkeerde rolopvatting geopereerd en uiteindelijk haar toevlucht gezocht in het uiten van allerlei aantijgingen in mijn richting. Hierdoor werd mij de ruimte ontnomen om te kunnen besturen in een toch al complexe situatie. Vanuit Den Haag kon of wilde niemand zich branden aan dit ‘arbeidsconflict’ terwijl het hier in feite om een veel ernstiger situatie ging.

De Onderwijsinspectie stelt in het rapport dat de RvT eerder had moeten ingrijpen. In combinatie met de passages over de afwezigheid van tegenspraak, wordt het nu zo voorgesteld dat ik als bestuurder mijn eigen gang ging zonder dat daar van de kant van de RvT grip op was. Dit past in de lijn van de opstelling van de RvT die mij voor de rechter verweet dat ik hén had belemmerd in hun toezichthoudende taak. Ik stel vast dat de Onderwijsinspectie deze lezing één op één heeft overgenomen. De werkelijkheid was, zoals ook de rechter heeft geconcludeerd, compleet anders. Als bestuurder heb ik aantoonbaar herhaaldelijk geprobeerd met de RvT in gesprek te komen. Men zonderde zich echter steeds meer af, ging het gesprek uit de weg, stelde zich autoritair op, besloot om zelf aan het roer te gaan staan en blokkeerde mij om mijn werk te doen. Het werd mij onmogelijk gemaakt om met leidinggevenden en raden in gesprek te gaan. Ik mocht de concept-begrotingscijfers niet delen en het ook niet hebben over opties voor de toekomst. Toen ik liet weten dat ik op deze

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 34 van 73

wijze niet kon besturen, kreeg ik van de RvT- voorzitter doodleuk de reactie: ‘Je redt je maar.’

De niet onderbouwde opmerking in het Inspectierapport dat de RvT door de bestuurder op afstand werd gehouden, is een omdraaiing van de werkelijkheid waarvan de RvT ook de rechtbank (tevergeefs) heeft proberen te overtuigen. Na alles wat hierover is gezegd en geschreven in het kader van de rechtszaak, vind ik het schokkend dat deze conclusie in het definitieve rapport terecht kon komen.

De Inspectie beticht mij van zaken die door de rechtbank al zijn verworpen. De Inspectie heeft mij geschreven dat zij ‘niets van doen heeft met de documenten rondom het arbeidsconflict’ en dat zij de situatie alleen beoordeelt vanuit het onderwijsrecht. De Inspectie heeft geen kennis willen nemen van belangrijke informatie zoals in dit voorbeeld over de ongegronde bewering dat de RvT dat zij door de bestuurder op afstand is gehouden. Hier en op meerdere punten houdt de Inspectie de versie van de waarheid aan zoals de RvT die haar heeft voorgespiegeld. De Inspectie komt daardoor ook in bovenvermeld voorbeeld tot een geheel andere conclusie dan de rechter.

2.2 Tegenspraak De Inspectie stelt dat ik onvoldoende heb gewerkt aan de mogelijkheid om tegenspraak te bieden. Uit het rapport komt het beeld naar voren van een autoritaire figuur die nog enigszins in de hand kon worden gehouden door zijn collega- CvB-er maar die na haar vertrek alle ruimte kreeg om zijn zin door te drukken. Zo te lezen, vreesde iedereen van tevoren al dat dit fout kon gaan. De Inspectie meent ook dat de keuze voor een eenhoofdig CvB achteraf gezien onverstandig is geweest. Aannemende dat de Inspectie op zich geen bezwaar heeft tegen het construct ‘eenhoofdig bestuur’ bij Nordwin College (ook momenteel kent de organisatie nog een eenhoofdig bestuur), ga ik er van uit dat de kritiek geheel op mij is gericht c.q. op de wijze waarop ik invulling heb gegeven aan leiderschap.

Ik wil hier het volgende over opmerken: -

in de korte periode waarin ik als eenhoofdig bestuur heb gefunctioneerd (van juni tot en met november 2017) is door mij geen enkel besluit buiten de vergadering van de Directieraad genomen. De besluiten waren in de meeste gevallen voorbereid door teamleiders, stafhoofden en/of directeuren. Alle besluiten zijn genomen conform de voorgelegde stukken en/of standpunten van de directieleden. Er heeft zich over de betreffende besluiten ter vergadering nooit een meningsverschil van enige importantie voorgedaan.

-

Dat er ‘signalen uit de organisatie’ zijn geweest waarin zorgen zijn geuit over de afnemende mogelijkheden voor tegenspraak na het

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 35 van 73

vertrek van mijn collega, was mij niet bekend. De signalen zijn kennelijk vooral ná de schorsing geuit en ik begrijp dat ze vooral afkomstig zijn van de OR en van directeuren waarmee de Inspectie heeft gesproken. Er wordt niet vermeld op welke punten mogelijk sprake is geweest van eventuele verschillen van mening en/of inzicht. Dat er door mij strak is gestuurd op processen en procedures die we in het directieberaad hadden vastgesteld of die een wettelijk karakter hadden, kan ik wel beamen. Dat ik ook stuurde op het principe ‘afspraak is afspraak’ kan ik ook niet ontkennen. Ik zag het als mijn taak om mensen aan te spreken als zij, tegen alle afspraken in, toch hun eigen gang gingen en ik deed dat bij voorkeur op een manier dat zij er ook zelf het belang van gingen inzien.

-

De medezeggenschapsraden van Nordwin College (na de zomer van 2017 is de OR in een nieuwe samenstelling van start gegaan) hebben zich er nooit over uitgelaten dat in de praktijk sprake zou zijn van te weinig mogelijkheden voor tegenspraak. Bij het gesprek over de overgang van twee- naar eenhoofdig bestuur heb ik samen met de OR in goede sfeer en in alle openheid besproken hoe het risico vermeden kan worden dat er, nu of in de toekomst, als gevolg van die overgang een probleem zou kunnen optreden op het gebied van tegenspraak. We stelden vast dat de raden mans genoeg waren om de bestuurder af te stoppen als dat nodig was. In de paar maanden dat ik eenhoofdig bestuurder ben geweest, was daar geen aanleiding voor. Althans, ik heb er geen enkel signaal over ontvangen.

-

De open cultuur binnen Nordwin College, de laagdrempeligheid en de korte lijnen met mij als CvB- voorzitter werden juist algemeen zeer gewaardeerd. De overzichtelijke omvang van onze organisatie stond dat ook goed toe. Bij het formuleren van ons nieuwe Koersplan heeft iedereen alle kans gekregen om te participeren.

De RvT vond het eind 2016 ronduit belachelijk dat ik er op stond om eerst in gesprek te gaan met het management en met de OR om uit te vinden of er wel draagvlak was voor een eenhoofdig bestuur. Dat geluid verstomde toen ik kenbaar maakte dat de OR hier adviesrecht over heeft8. Ik heb begin maart 2017 een open gesprek gehad in een vergadering met de directeuren en stafhoofden over dit onderwerp. Ik heb bij hen niet anders dan instemming mogen ontmoeten en zonder die instemming was ik er trouwens ook niet eens aan begonnen. Vervolgens heb ik de OR formeel om advies gevraagd. De OR heeft op 19 april 2017 een positief advies gegeven. In goed overleg is afgesproken dat er een procesbegeleider zou worden aangesteld omdat wij toen al voorzagen dat we een turbulente tijd tegemoet zouden gaan. Ik heb van harte met dit verzoek ingestemd. In overleg met OR, management én RvT is toen besloten dat wij consultancybureau XXXX hiervoor zouden inschakelen en dat is direct na de zomer

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 36 van 73

ook zo gerealiseerd. Consultancybureau XXXX was eind 2016 al i.o.m. het management en de OR gecontracteerd om een organisatieveranderproces op te gang te brengen c.q. om teams meer aan zet te krijgen en om te werken aan managementontwikkeling.

Na mijn schorsing zijn alle (trainings/coachings/intervisie/procesbegeleidende) activiteiten van consultancybureau XXXX beëindigd.

Niemand, ook de Onderwijsinspectie niet, heeft nadien de moeite heeft genomen om de procesbegeleider te vragen naar zijn ervaringen en naar zijn kijk op de vraag hoe in de praktijk is omgegaan met tegenspraak.

-

In het conceptrapport stond nog vermeld dat tot juni 2017 de twee leden van het CvB door de organisatie als complementair in gedrag en kennis zijn ervaren, ‘iets wat men positief vond voor zowel de kwaliteit van het bestuur als voor de mogelijke tegenspraak binnen het cvb.’ Ik heb naar aanleiding daarvan er mijn verbazing over geuit dat de Onderwijsinspectie het klaarblijkelijk geloofwaardig achtte dat in de enkele maanden nadien, tot mijn schorsing op 4 december 2017, die cultuur waarin ruimte was voor tegenkracht plotseling zou zijn verdwenen. Ik had in dit geval concrete voorbeelden verwacht van ingrijpende besluiten die ik in mijn eentje in die korte periode zou hebben doorgedrukt. Zoals ik hiervoor al stelde: die besluiten zijn er niet.

In de definitieve versie heeft men deze kritiek gepareerd door de volgende zin toe te voegen: ‘Desondanks constateren wij op basis van de gesprekken met de directeuren dat de tegenspraak binnen het cvb door het gebrek aan gedeeld leiderschap ook toen al onvoldoende was.’ Ik interpreteer dit als een opmerkelijke poging om mij de wind uit de zeilen te halen. De directeuren hebben volgens de Inspectie dus informatie aangeleverd over de samenwerking binnen het CvB. Waar is deze informatie op gebaseerd? En onderschrijven de voormalige CvB-leden zelf de conclusie dat de tegenspraak binnen het CvB ‘toen ook al onvoldoende was’? Iets verder in het rapport vinden we het antwoord: ‘Binnen het cvb van twee personen was er naar eigen zeggen nog wel interne tegenspraak…’

-

In het rapport staat vermeld dat op het proces rondom de besluitvorming in het directieberaad onvoldoende op kwaliteit is gestuurd: ’De overleggen van het directieberaad zijn in de afgelopen jaren met een overvolle agenda en vele onderliggende stukken gevoerd. Daardoor was het, ook volgens betrokkenen, niet mogelijk om kwalitatief goede besluiten te nemen over belangrijke dossiers en werden vele voorstellen van de voorzitter van het cvb aangenomen. Het overleg over strategische vraagstukken werd ook niet op andere, extra ingeplande

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 37 van 73

momenten georganiseerd, waardoor ook hier sturing ontbrak op belangrijke (besluitvormings-) processen in de organisatie.’

Deze kritiek is onterecht. In 2016 en 2017 hebben vele managementconferenties plaatsgevonden in het teken van het veranderproces. Er was ook een Stuurgroep geformeerd waarin directeuren, teamleiders en stafhoofden participeerden. Men stond dus zelf aan het roer. En eerder werd al gesteld dat er in elk geval tot juni 2017 wél ruimte voor tegenspraak zou zijn. Dat er sprake was van een overvolle agenda in het Directieberaad klopt. Bij de overgang van twee- naar eenhoofdig bestuur is in het directieberaad uitgebreid bij dit punt stilgestaan, mede omdat dit in een van de conferenties als knelpunt naar voren is gekomen.

Ook ik vond dat er iets aan moest gebeuren, dat het CvB bijvoorbeeld niet langer het zgn. VMBO-beraad moest aansturen, dat het directieberaad meer op hoofdlijnen moest sturen en dat stafhoofden en teamleiders een grotere rol moesten krijgen in de beleidsvoorbereiding. Op mijn verzoek hebben de directeuren gezamenlijk een nieuw besluitvormings- en vergadermodel ontwikkeld waarin aan de kritiekpunten tegemoet werd gekomen.

Het model is na de zomervakantie ’17 geïmplementeerd en de eerste reacties waren erg positief. Het getuigt niet van zicht op de context dat de Inspectie in maart 2018 in gesprekken met de directeuren vaststelt dat het model onvoldoende is geïmplementeerd. Daar heb ik geen bijdrage meer aan kunnen leveren want ik was toen al maanden geschorst en ik ben er mee onbekend wat in die periode al dan niet is gebeurd op het gebied van de implementatie. Hier past dus geen verwijt in mijn richting.

-

Dat er geen extra overleg zou hebben plaatsgevonden over strategische vraagstukken is onterecht. In het kader van het verandertraject dat we met consultancybureau XXXX waren ingegaan, zijn vanaf eind 2016 vele conferenties georganiseerd waarin het ging over de strategie, de organisatieontwikkeling en de kwaliteitsborging. Ook in het kader van het nieuwe Koersplan en de vaststelling van het jaarplan 2017 conform de INKsystematiek hebben we bijeenkomsten gehad met directeuren en stafhoofden (de geplande bijeenkomst voor het jaarplan 2018 heeft door mijn schorsing geen doorgang meer kunnen vinden). Er was steeds sprake van een positieve sfeer en met elkaar hadden we het beeld dat er goede stappen voorwaarts werden gezet. Wel heb ik vanaf medio 2017 in die bijeenkomsten nooit kunnen spreken over mijn zorgen en ideeën over de toekomst van Nordwin College maar dat kwam door de mij opgelegde restricties van de zijde van de RvT.

-

In het rapport staat dat de OR in het laatste kwartaal 2017 tevergeefs heeft gewacht op de financiële stukken. De OR heeft net als het management eind november 2017 een eerste

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 38 van 73

conceptbegroting ontvangen maar we hebben het er nadien ook niet goed meer over kunnen hebben. De reden hiervan is dat ik vrijwel meteen na het verstrekken van die stukken werd geschorst. Naar mijn mening heb ik de Inspectie inmiddels erg duidelijk gemaakt dat het mij strikt verboden was om de conceptbegrotingen te verspreiden en dat ik het bovendien niet mocht hebben over strategische opties waarbij de zelfstandigheid van de school in het geding zou kunnen komen. Eind november heb ik dat verbod niet langer meer geaccepteerd en heb ik alsnog openheid gegeven in een avondbijeenkomst ten behoeve van directie en stafhoofden. Ik kan mij indenken dat zij verrast waren.

Het werd echter hoog tijd om in gesprek te gaan en ieder deelgenoot te maken van wat er aan de hand was. Dat ik dat uiteindelijk heb gedaan, was zeer tegen de zin van de RvT en dat heeft mij mijn baan gekost.

-

Ik heb kort voordat ik de conceptbegroting en kaderbrief aan de OR heb verstrekt nog vertrouwelijk overleg gevoerd met het presidium van de OR over de benarde positie waarin ik als bestuurder verkeerde als gevolg van de opstelling van de RvT. In die bespreking heb ik gesteld dat ik van plan was om de cijfers ondanks opgelegde verboden toch met ze te delen maar dat ik zeker ontslagen zou worden als ik in de kaderbrief iets zou zeggen over de continuïteit. En zeker als het zou gaan over de noodzaak om opties te verkennen waarin de zelfstandige positie van Nordwin College geen vanzelfsprekendheid meer zou zijn. Het presidium liet mij weten dat men ook zonder dergelijke teksten goed in staat was om de ernst van de problemen te doorzien en dat men daarover graag in gesprek wilde maar dat het geen zin had om het conflict met de RvT aan te wakkeren door in de tekst te verwijzen naar dergelijke opties. Er was alle begrip dat ik de conceptbegroting met een ‘kale’ kaderbrief zou voorleggen waarna wij het met elkaar alsnog over die toekomst konden hebben. Zoals hiervoor al is gesteld, uiteindelijk heeft dit niets uitgemaakt. Het feit dat ik het concept doorstuurde, was voor de RvT aanleiding om mij direct te schorsen en te ontslaan. Ook al stond er niets meer in over bovengenoemde opties.

-

De Onderwijsinspectie stelt dat sprake zou zijn van een familiaire sfeer en van sturing op basis van vertrouwen. Dit wringt met de constatering dat tegenspraak en het verkrijgen van draagvlak onvoldoende aandacht en tijd kregen. Wie op basis van vertrouwen werkt, geeft mensen immers ruimte. Laat ik zelf stellen dat een autoritaire stijl totaal niet bij mij past. Heel bijzonder vind ik dat in de geschetste familiaire sfeer van Nordwin de ondervraagde directeuren kennelijk pas in maart 2018 de moed hebben gevonden om aan de Inspectie hun beklag te doen over het gebrek aan tegenspraak. Je zou verwachten dat directeuren in schaal 13/14, waarmee ik vele jaren heb samengewerkt, met elkaar in

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 39 van 73

staat zijn om weerwoord te leveren of het op zijn minst te laten doorschemeren als ze niet tevreden zouden zijn met mijn aansturing. Waarom is dat nooit eerder gemeld in functioneringsgesprekken? Hoe bestaat het dat dit ook niet in de jaarlijkse 360-gradenfeedback tot uitdrukking is gekomen? Men kon daarin immers een anoniem oordeel kon geven over mijn functioneren? Ook in het laatstgehouden 360-feedbackonderzoek in 2016 (die van 2017 is vanwege de schorsing geschrapt) komt een positief beeld over mijn leiderschap naar voren. Op de diverse aspecten is hoog gescoord maar dit gunstige beeld is kennelijk bij verschillende directeuren na de schorsing gekanteld. Voordat er sprake was van die kanteling, is er namens directeuren9 en stafhoofden op 17 december 2017 nog een dringende oproep aan de RvT gedaan om het voornemen tot ontslag niet uit te voeren en om de schorsing op te heffen. Ik citeer: ‘We staan als Nordwin College voor een grote opgave en uitdaging als het gaat om het realiseren van de ambities, de financiële continuïteit van de organisatie en de continuïteit van het groene onderwijs in de provincie Friesland. De huidige financiële situatie en de zorg over de continuïteit vragen een ingewerkt bestuur met een bestuurlijk en regionaal netwerk dat op zeer korte termijn passende en wellicht ingrijpende maatregelen kan treffen. En deze vragen om een Raad van Toezicht die als toezichthouder en sparring partner meedenkt over en toeziet op verantwoorde besluiten door het bestuur.

Wij maken ons grote zorgen over de noodzakelijke voortgang van het proces om te onderzoeken op welke wijze het groene onderwijs in Friesland behouden kan worden. We hebben ook zorgen over hoe de kwaliteit van het onderwijs voor de aan ons toevertrouwde leerlingen en studenten en de werkgelegenheid voor onze medewerkers, gezien de financiële situatie en actuele vooruitzichten, op de middellange termijn geborgd kunnen worden.

Voor wat betreft het management en de organisatie heeft Ton Stierhout het vertrouwen en draagvlak om de recent geformuleerde ambities met ons te realiseren en de continuïteit samen met partners - te borgen.’

Hoe kan het zijn dat ik half december 2017 nog overduidelijk het vertrouwen en het draagvlak van het management had en dat mij thans, zonder hiervoor ook maar één signaal te hebben gekregen in de ruim 6 ½ jaar die ik voor Nordwin College heb gewerkt, door de Onderwijsinspectie zware verwijten worden voorgelegd over het gebrek aan tegenspraak?

De Inspectie komt met een tweeledige verklaring waaruit niet bepaald blijkt dat men het management serieus neemt. Allereerst relativeert men de waarde van de 360-graden feedbackresultaten10

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 40 van 73

en ten tweede interpreteert men de door het management geschreven brief ‘…als een opvatting van de groep directeuren in de hectische en emotionele situatie die op dat moment aan de orde was.’

Volgens mij is de brief vrij helder en rationeel en moest op dat moment de hectiek nog beginnen.

Ik heb zelf een andere verklaring. Toen duidelijk werd dat ik mij tegen de schorsing ging verzetten en zeker toen bleek dat ik daar succes in boekte, is door de RvT werkelijk alles aan gedaan om mij zwart te maken. Dit geschiedde willens en wetens, ter rechtvaardiging van het eigen onzorgvuldige handelen en ter bemoeilijking van mijn eventuele terugkeer. Er was sprake van een buitengewoon effectief uitgevoerde karaktermoord. Hoewel ik geschorst was, liet men weten dat ik mijn functie neergelegd zou hebben; tegen de OR werd gezegd dat ik beticht werd van ‘insubordinatie’; men communiceerde dat de accountant een forensisch (!) onderzoek zou uitvoeren; ik zou de pers actief opzoeken en daardoor de school in een slecht daglicht plaatsen; ik was zelf al bezig geweest met de voorbereiding van een fusie; er zou door de RvT al een dik dossier zijn aangelegd van mijn slechte functioneren, etcetera.

In december produceerde de RvT stukken voor de ontslagaanvraag. In maar liefst 120 punten (later werden daar nog 20 aan toegevoegd) werd uiteengezet dat ik niet functioneerde en dat ik zeer verwijtbaar dan wel nalatig had gehandeld. De rechter heeft dit later allemaal als onterecht gekwalificeerd maar die kende in tegenstelling tot de directeuren dan ook alle stukken. Ik kan me indenken dat je je als directeur na het aanhoren van het verbale geweld van de RvT toch even achter je oor gaat krabben over het functioneren van de bestuurder. Mensen werden boos op mij omdat Nordwin in de publiciteit kwam als gevolg van mijn schorsing en ontslag. De RvT had zich moeten realiseren dat dit soort zaken al snel de aandacht van de pers krijgen, al is het maar omdat journalisten kennis nemen van de agenda van de rechtbank.

De rechter stelde mij op vrijdag 5 januari 2018 in het gelijk door de opgelegde schorsing nietig te verklaren. Ik mocht de dagelijkse leiding van de school weer op mij te nemen. Dat wilde de RvT niet laten gebeuren. Men had al een interimmer aangetrokken die diezelfde maandag zou starten dus de RvT zat niet bepaald op mijn terugkeer zat te wachten. Na de uitspraak op vrijdag heeft de RvT daarom, buiten mij om, het management geboden om op zaterdagavond naar een speciaal belegde bijeenkomst in het WTC te komen. Daar heeft zij haar verhaal zo gecommuniceerd dat ik maandagmorgen eerst een aantal geëmotioneerde managers te

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 41 van 73

woord moest staan die niet meer wisten wat ze ervan moesten denken. Wie moesten ze nu geloven?

Daarna is de uitvoering van de karaktermoord in een versnelling gekomen. Ik ga dat hier niet allemaal toelichten, het is in de rechtszaak voldoende besproken, maar voor mij verklaart dít en hetgeen er níet is gecommuniceerd dat directeuren in een andere richting werden beïnvloed. Ik neem dat niemand kwalijk maar zo werkt dat nu eenmaal. Men richt zich snel naar een nieuwe leider en het werk moet door. Daar komt bij dat ik effectief uit de organisatie ben gewerkt waardoor ik ook niet meer in staat was om nog enige invloed uit te kunnen oefenen. In januari ben ik weliswaar formeel nog enkele dagen aan het werk geweest waarna de RvT mij opnieuw meende te moeten schorsen (hetgeen later scherp door de rechter is veroordeeld) maar in feite hadden de RvT en de interimbestuurder mij al op 4 december 2017 geheel buitenspel gezet.

2.3 De implementatiestrategie De Onderwijsinspectie heeft bij mij geen navraag gedaan naar de gekozen implementatiestrategie van het verandertraject maar heeft daar wel een oordeel over. In het rapport staat dat er niet goed over is nagedacht over de gewenste kanteling van de organisatie naar meer teamgericht werken en dat ‘…de organisatie, inclusief haar leidinggevenden, nog niet klaar was voor de reeds in gang gezette kanteling naar meer eigenaarschap voor de onderwijskwaliteit in de teams.’ Ik merk hierbij op dat wij eind 2016 aan het traject zijn begonnen en dat het onrealistisch is om te verwachten dat in een jaar tijd de hele organisatie gekanteld zou zijn. Dat is voorzover mij bekend in geen enkele andere onderwijsorganisatie gelukt. Een dergelijke organisatie- en cultuurverandering is een incrementeel proces en vergt meerdere jaren van gestaag doorwerken (zie ook de tekst van het jaarverslag 2016). We hadden ook geen andere keuze. De kwaliteitscultuur, de betrokkenheid van docenten in het proces van planvorming en de aansturing door directeuren en teamleiders verdienden een upgrade. Daarbij is gebruik gemaakt van de ervaringen en tools die ook in andere onderwijsorganisaties worden gebruikt om de kanteling en de kwaliteitsborging te realiseren.

Na mijn schorsing zijn alle (coachings/intervisie/procesbegeleidende) activiteiten van consultancybureau XXXX voortijdig beëindigd. Niemand, ook de Onderwijsinspectie niet, heeft nadien de moeite heeft genomen om de procesbegeleider te vragen naar zijn ervaringen, naar zijn kijk op de vraag hoe in de praktijk is omgegaan met tegenspraak en naar zijn toelichting op de gekozen implementatiestrategie achter het verandertraject.

Bij de keuze van het bureau en de implementatie van het traject is het management nauw betrokken geweest. Eerder verwees ik al naar de Stuurgroep die de implementatie begeleidde. Het enthousiasme over de

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 42 van 73

gekozen aanpak was tot december 2017 groot. Er was een gerenommeerd bureau in de arm genomen dat we ook hadden ingeschakeld voor de procesbegeleiding. Uit hetgeen de Inspectie mij recent liet weten, voldeed ook dat achteraf gezien niet meer want de Inspectie had er ‘nauwelijks positieve reacties’ over gehoord.

Dit geeft mij het beeld dat vanaf begin 2018 zo langzamerhand niks meer deugde van wat er voor die tijd is gebeurd. Er wordt afgerekend met het verleden, de door de Inspectie geïnterviewde directeuren (ik weet dat niet alle directeuren er zo over denken) zijn er kennelijk helemaal zat van. Ik kan dat begrijpen na hetgeen er in de chaotische weken daar aan voorafgaand is gebeurd en ik heb hiervoor al toegelicht waarom dit volgens mij helemaal niets te maken heeft met wanbeheer vanuit het bestuur.

2.4 Samenwerking RvT- CvB In het Inspectierapport staat dat de RvT op afstand werd gehouden door de CvB-voorzitter en dat deze zich daardoor niet heeft gehouden aan art.

12.2 van de statuten. Een dergelijk verwijt is eerder ook door de RvT gemaakt en dat is door de rechtbank verworpen. De Inspectie heeft haar oordeel niet onderbouwd. Zij heeft zich hier en ook op veel andere plaatsen geheel gebaseerd op uitlatingen vanuit de RvT zelf. Het is onbegrijpelijk dat de Inspectie dit oordeel heeft laten staan na hetgeen ik hierover op basis van de conceptversie heb aangedragen11. De werkelijkheid was namelijk deze: -

de RvT kreeg van mij álle ruimte om zich binnen en buiten de stichting te oriënteren op relevante ontwikkelingen. Sterker, ik heb de RvT meerdere malen met klem geadviseerd om daar werk van te maken. In dat kader heb ik op 16 januari 2017 de RvT het rapport toegestuurd van de Monitoringscommissie Branchecode Goed Bestuur (‘Beter maar ook goed genoeg?’). Daar op voortbouwend heb ik op 3 maart 2017 in een presentatie voor de RvT uitgebreid aandacht gevraagd voor het belang van een proactieve oriëntatie van de RvT binnen de organisatie en voor een goede invulling van de branchecode Goed Bestuur in het MBO. Bij die gelegenheid is de RvT gewezen op haar wettelijke plicht om regelmatig met de OR te spreken (de OR had toen al ruim een jaar niets van de RvT gehoord) en om af en toe ook eens met managers, e.d. om tafel te gaan. Ik heb geuit het jammer te vinden dat het contact tussen RvT, directeuren en raden beperkt bleef tot de jaarlijkse bijeenkomst die het CvB altijd organiseerde.

Daarbij heb ik de RvT aangeboden om meerdere ontmoetingen te organiseren maar hen ook uitgenodigd om zelf het initiatief te nemen. Vanuit de directie bestond de wens dat de RvT meer belangstelling en betrokkenheid voor hun werk zou tonen en ik heb de RvT proberen te enthousiasmeren om daar iets mee te doen. De reactie van de RvT-voorzitter op mijn oproep was dat men er geen tijd voor vrij wenste te maken. Letterlijk werd door

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 43 van 73

de RvT- voorzitter gesteld: ‘Wij gaan de organisatie niet in, jij bent degene die ons moet entertainen’. Hij heeft mij dit dit meerdere keren te verstaan gegeven. Ook mijn verzoek om als RvT deel te nemen aan het Platform RvT MBO was aan dovemansoren gericht.

En dan te bedenken dat in de samenstelling van de vorige RvT, Nordwin College een actieve deelnemer aan dit platform was. Het voorgaande beschouwend, is het verwijt buitengewoon onterecht dat ik niet zou hebben voldaan aan art. 12.2. Ik heb de Inspectie gevraagd of zij de eerder genoemde presentatie nog willen ontvangen. Daar is zij niet op ingegaan. Opmerkelijk is trouwens dat de presentatie door de RvT zelf nog aan de processtukken ten behoeve van de rechtszaak over het arbeidsconflict is toegevoegd ter onderbouwing van hun stelling dat ik de RvT ‘schofferend en minachtend’ tegemoet zou hebben getreden. Dergelijke kwalificaties geven iets aan van de sfeer en van de veiligheid waarin ik als bestuurder mijn werk moest doen. De rechter heeft ter zitting haar afkeuring laten blijken over het door de RvT gehanteerde taalgebruik.

-

Na de zomervakantie heb ik enkele stafhoofden verzocht om de RvT bij te praten over een aantal actuele onderwerpen. Op die manier kon ik bereiken dat de RvT ook eens van anderen dan de bestuurder hoorde wat er in de organisate gebeurde. De stand van zaken rond kwaliteitsborging was daarbij een van de onderwerpen.

De reactie van die stafhoofden na afloop was dat de RvT zich weinig geïnteresseerd toonde.

-

In het conceptrapport van de Inspectie stond vermeld dat de RvT heeft aangegeven ‘…niet zelfstandig met onderwijslocaties en controller te hebben gesproken, omdat de voorzitter van het cvb dit volgens de rvt niet toestond.’ In reactie hierop heb ik gesteld dat dit een aperte leugen is. De Inspectie heeft de tekst nu gewijzigd in: ‘Over de reden waarom dit niet gebeurde, verschillen RvT en CvB van opvatting.’

Door deze aanpassing wordt de waarheid versluierd temeer omdat de eindconclusie dat er onvoldoende tegenspraak zou zijn georganiseerd, intact is gelaten. Dat een RvT-voorzitter, die er geen enkel punt in zag om mij allerlei verboden op te leggen, het zou accepteren dat ik omgekeerd ook de RvT (in zijn visie ‘het hoogste orgaan’ van de school!) dergelijke verboden op zou leggen, zou toch ook voor de Onderwijsinspectie als ongeloofwaardig moeten overkomen. Het is jammer dat de Onderwijsinspectie ook dit punt niet met mij heeft besproken in het gesprek van 13 maart jl.

-

De Onderwijsinspectie schrijft dat soms essentiële informatie niet werd gedeeld: ‘Een voorbeeld hiervan is de kritische rapportage over de kwaliteitszorg van Nordwin van het Kwaliteitsnetwerk MBO in 2017 die niet met de rvt is gedeeld. Ook het rapport van de

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 44 van 73

inspectie over de financiële continuïteit van Nordwin van februari 2017 (Rapport van bevindingen Financieel continuïteitstoezicht, onderzoeksnummer: 289362) is niet gedeeld met de rvt.’

De bevindingen van het kwaliteitsnetwerk MBO zijn op 15 september 2017 in hoofdlijnen aan de RvT gerapporteerd en ze zijn direct erna aan de orde geweest op de vergadering van 21 september 2017 toen het hoofd Onderwijs & Kwaliteit een presentatie heeft gegeven over de stand van zaken en de voortgang rond de kwaliteitsborgingsoperatie. Bij die gelegenheid is door haar een toelichting gegeven op de uitkomst van de audits.

De RvT heeft er geen aanleiding in gezien om het betreffende auditverslag op te vragen want anders had ik dat graag verstrekt.

Zoals hiervoor reeds is vermeld, toonde de RvT weinig interesse tijdens de presentatie. Het ontgaat mij wat mij op dit punt te verwijten valt.

Wat betreft het verstrekken van het rapport over de financiële continuïteit is inderdaad sprake van een omissie. Ik kwam er in februari 2018 achter dat we dit vorig jaar abusievelijk niet hebben doorgestuurd. Dit feit is ook door de rechter beoordeeld en ik citeer uit de beschikking: ‘Niet is gesteld of gebleken dat Stierhout dit bewust heeft nagelaten. Bovendien was Stierhout begin 2017 niet het enige bestuurslid.’ Ik wijs er op dat de cijfers zoals die in het betreffende rapport waren opgenomen al bij de bespreking met de RvT van de jaarrekening 2015 en van de begroting 2017 en de meerjarenbegroting 2017-2020 aan de orde waren gekomen.

De formulering ‘Een voorbeeld hiervan is…’ suggereert dat het vaker voorkwam dat er informatie niet werd gedeeld. Dat was niet zo. Ik heb de Inspectie hierover vergeefs uitgenodigd om met meer voorbeelden te komen en ik verwijs verder naar de uitspraak van de rechter over de vraag of er sprake was van verwijtbaar handelen of nalaten. Daar was volgens de rechter geen sprake van. Uit de stukken die ik de rechtbank heb aangeboden, blijkt dat de RvT goed geïnformeerd was en voorzien van betrouwbare gegevens. Dat zij die niet altijd serieus nam, (ten onrechte) vol wantrouwen tot zich nam of als irrelevant terzijde schoof, heb ik helaas ook moeten ervaren.

-

Het feit dat de RvT mij op straffe van ontslag wilde dwingen om informatie achter te houden, zelfs voor de Onderwijsinspectie, had m.i. voor de Inspectie aanleiding moeten zijn om haar analyse nog eens te heroverwegen als het gaat om het (bewust niet) delen van informatie. De Inspectie is door mij verwezen naar het namens de RvT bij de rechtbank ingediende ontbindingsverzoek van 27 december 2017 waaruit het voorgaande duidelijk blijkt. Inmiddels heb ik van de Inspectie begrepen dat men dergelijke stukken bewust niet in het onderzoek heeft betrokken. In dat geval moet men dan ook niet beweren dat ik de RvT onvoldoende in staat zou hebben gesteld om tegenspraak te leveren.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 45 van 73

-

In het rapport staat op pagina 10 dat partijen na 8 januari 2018 niet tot werkbare afspraken zijn gekomen. Dat is juist maar het was chiquer van de Inspectie geweest als men daar dan óók bij had vermeld dat de gemaakte afspraken tussen de interimbestuurder en mij van het ene op het andere moment door de interimbestuurder, vermoedelijk op last van de RvT, zijn ingetrokken zonder dat daar (zo oordeelde de kantonrechter) voldoende aanleiding voor bestond. Dergelijke onvolledigheden zijn het gevolg van het feit dat de Inspectie consequent heeft geweigerd zich in de betreffende stukken te verdiepen. Nu lijkt het alsof (ook?) ik niet in staat was om tot werkbare afspraken te komen.

De Onderwijsinspectie besteedt in het rapport geen enkele aandacht aan het feit dat de handelingsvrijheid van de bestuurder door de RvT ingrijpend was beperkt. De rechter heeft dat wel gedaan. De RvT ging er volgens de rechter ten onrechte van uit dat zij ‘…het hoogste orgaan is van Nordwin College en dat zij in de positie zou zijn om het CvB aanwijzingen en instructies te geven.

Nordwin College miskent hiermee dat het CvB belast is met het besturen van het Nordwin College en de RvT met het toezicht daar op. “Toezicht” impliceert dat er aanwijzingen kunnen worden gegeven en dat het CvB kan worden gevraagd om tekst en uitleg te geven over bestuurshandelingen, maar betekent niet dat de RvT op de stoel van bestuurder kan gaan zitten als de richting die het CvB opgaat de RvT niet zint.’

2.5 Werkwijze m.b.t. verslaglegging en vergaderen De Onderwijsinspectie signaleert met betrekking tot de gezamenlijke vergaderingen van RvT en CvB dat sprake was van een ongestructureerde wijze van verslaglegging en vergaderen.

De vergaderingen vonden plaats op basis van een jaarrooster en -agenda die in overleg tussen RvT en CvB- voorzitter was opgesteld. Het voorzitterschap berustte bij de RvT- voorzitter, de verslaglegging was in handen van de secretaresse van het CvB. Ik heb de Onderwijsinspectie verteld dat de RvT bepaalde kwesties alleen na afloop van de vergadering met mij wenste te bespreken waardoor ze ook niet genotuleerd zijn. Dit betrof o.a. de mij door de RvT opgelegde verboden om de financiële continuïteit en de toekomstopties met anderen te bespreken. Men wilde hier geheimhouding over bewaren en niet in notulen vermeld hebben. De verhoudingen waren dusdanig verslechterd dat ik, gezien de zware druk die op mij werd uitgeoefend, grote moeite had om de RvT te beïnvloeden in haar opvatting dat zij als ‘hoogste orgaan’ de regie in handen zou hebben.

De kritiek van de Inspectie dat het verslag door de RvT-voorzitter niet voor akkoord werd getekend, is juist. Bij Nordwin College en haar

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 46 van 73

rechtsvoorganger(s) is het altijd zo geweest dat eventuele op- en aanmerkingen in de daaropvolgende vergadering in het nieuwe verslag werden genoteerd en dat daarmede het eerdere verslag door de RvTvoorzitter c.q. de vergadering als vastgesteld werd beschouwd. Dat lijkt me op zich geen ongebruikelijke c.q. verwerpelijke werkwijze (en zeker geen ‘wanbeheer’ van mijn kant) ook al is dat niet naar de letter van art.13 lid 7 van de statuten. Er hebben zich tot de datum van mijn schorsing, 8 december 2017, geen discussies voorgedaan over de kwaliteit of de status van de door de huidige secretariaatsmedewerkster vervaardigde verslagen. Ik heb de indruk dat het volgende aan de hand is: de RvT heeft mij in de rechtszaken diverse verwijten gemaakt die ik vrij eenvoudig kon parareren door te verwijzen naar de verslagen. Daar had men niet op gerekend en dus deugen achteraf de verslagen opeens niet meer.

2.6 Sturing op kwaliteit Naar mijn mening heb ik de Inspectie in november een getrouw beeld gegeven van de stand van zaken. De sturing op kwaliteit stond in de steigers, we hadden nog veel uitdagingen te gaan maar we waren binnen de mogelijkheden die we hadden goed onderweg. Door onze context (zie ook 2.1) was sprake kwetsbaarheid. Om die reden moesten we zoeken naar andere opties dan te sturen op het behoud van onze zelfstandigheid.

Bij het eerste inspectie-onderzoek waarover in 2015 werd gerapporteerd, bleek dat wij duidelijk nog niet klaar waren om aan het nieuwe Inspectiekader rond kwaliteitsborging te voldoen. Er is onder aansturing van de toenmalige portefeuillehouder hard gewerkt om verbetering te bewerkstelligen maar enkele maanden voor het tweede inspectieonderzoek dat in 2016 plaatsvond, bleek mij dat de genomen maatregelen desalniettemin toch ontoereikend waren (al werd op het punt van de examinering wél verbetering gerealiseerd) en dat de ondersteunende staf onvoldoende effectief en proactief had geïntervenieerd. Dat had deels te maken met de geringe capaciteit van de staf en deels met hardnekkige problemen op het gebied van kwaliteitsborging binnen de teams.

Wij concludeerden dat er een majeure veranderoperatie nodig was om écht goed aan de eisen te kunnen voldoen en wij lieten ons daarbij inspireren door ervaringen en adviezen van ROC’s die op dat punt al verder waren dan wij. Ook besloten we dat de medewerkers die belast waren met kwaliteit en onderwijs beter af zouden zijn met een eigen leidinggevende, deskundig op het vakgebied, die hen beter kon aansturen dan een portefeuillehouder vanuit het CvB. Het probleem was alleen dat hier geen budget voor was maar dat kon worden vrijgespeeld door over te gaan van twee- naar eenhoofdig bestuur mits daar draagvlak voor was (mijn collega had mij al vroeg in 2016 laten weten dat zij een andere baan ambieerde). Dat draagvlak bleek er te zijn maar het besluit heeft de RvT echter pas in mei 2017 genomen waarna eerst dan de vacature van hoofd O&K opengesteld kon worden. Terzijde: de Inspectie vermeldt in haar rapport dat de RvT uiteindelijk overstag is gegaan omdat men vreesde dat

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 47 van 73

ik anders de organisatie zou verlaten. Kennelijk deed ik het toen niet zo slecht als de RvT in de rechtbank had beweerd.

Een tweede negatieve beoordeling vanuit de Inspectie bleek vervolgens onontkoombaar. Het rapport verscheen in 2017. Er was wel progressie geboekt maar in de ogen van de Inspectie was dat nog onvoldoende.

Ondertussen was in het najaar van 2016 in samenspraak met management en OR een project van start gegaan onder begeleiding van consultancybureau XXXX, een gerenommeerd bureau binnen de onderwijssector. Met iedereen wilden wij alles op alles zetten om voldoende uit de bus te komen bij het derde inspectie-onderzoek. Dat de Inspectie nu in haar rapport stelt dat er onvoldoende urgentiebesef aanwezig was om de kwaliteitsborging op orde te krijgen, is onterecht.

Men kan in deze op alles kritiek hebben maar niet op het urgentiebesef.

Het beoordelingskader van de Inspectie is doorgenomen met het management en het is ook gedeeld met docenten. Versterking van onze kwaliteitsborging, managementontwikkeling en ‘teams aan zet’ waren belangrijke doelen die we met het project wilden realiseren. Er zijn aanvullende onderzoeken/audits verricht door externe partijen, er is op allerlei manieren gewerkt aan de versterking van de managementontwikkeling, er hebben diverse conferenties plaatsgevonden waarin zeer indringend is gesproken over de rol en de betrokkenheid van de teamleiders, er vond intervisie en coaching van leidinggevenden plaats, er zijn tools gedeeld zodat teams met zelfscans aan de slag konden, er is een nieuwe, ervaren examensecretaris aangesteld, ik heb (tot ik geschorst werd) een ronde langs de scholen gedaan om met teams in gesprek te gaan en er zijn verschillende maatregelen genomen om onze examinering verder te versterken. De benoeming van het nieuwe hoofd Onderwijs & Kwaliteit kon door trage besluitvorming van de zijde van de RvT over de overgang van twee- naar eenhoofdig bestuur helaas pas na de zomer 2017 worden geregeld maar het nieuwe en ervaren stafhoofd heeft meteen na haar aanstelling een grote rol gespeeld in het op orde proberen te krijgen van de kwaliteitsborging.

Vermeld moet nog worden dat er ook een onderwijskundige was aangesteld om de directie, de teams en de docenten van MBO 3&4 te ondersteunen op het gebied van kwaliteitsborging. In de conferenties kwam naar voren dat de rol van de teamleiders versterkt moest worden naar meer (onderwijskundig) leiderschap maar dat dit binnen de huidige aanstellingsomvang veelal niet lukte. Daardoor bleven de teamleiders noodgedwongen vaak ‘hangen’ in de rol van coördinator. In 2017 hebben we gezamenlijk, ondanks onze beperkte financiële ruimte, besloten om de formatie op dit punt uit te breiden zodat de teamleiders wél beter in positie konden komen.

Hoewel er vol gas werd gegeven op het verbeteren van de kwaliteitsborging en we ook zeker voortgang boekten, bekroop mij in de loop van 2017 twijfel over het tempo en de stevigheid van die voortgang.

De werkdruk steeg, het ziekteverzuim liep op, herstel van onze

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 48 van 73

bekostiging viel pas in 2019 te verwachten, nieuwe cijfers lieten een forse krimp van het groene onderwijs zien en, hoewel wij zeker progressie maakten, bleef het bijstellen van de kwaliteitscultuur op de werkvloer een taaie kwestie. De XXXX die was aangesteld voor MBO 3&4 viel wegens ernstige ziekte uit en het nieuwe stafhoofd O&K moest nog beginnen. Ik merkte dat directeuren en teamleiders veelal moeite hadden om de ontwikkelingen bij te benen en hun teams goed aan te sturen en tegelijk de bezuinigingen het hoofd te bieden. Voorts haperde de ondersteuning vanuit de staf door capaciteitsgebrek en ziekteverzuim. Om die reden heb ik de RvT laten weten dat ik er voorstander van was om de optie te gaan verkennen om via nauwe samenwerking/fusie met een ROC een doorbraak te realiseren. Ik heb daarbij aangegeven potentiële kansen te zien om aan de dreigende verdere verzwakking van onze instelling het hoofd te kunnen bieden. In mijn visie gingen we het als AOC alleen niet meer redden en ik zag tal van synergetische voordelen van nauwere samenwerking en eventueel fusie met een sterke partner. MBO Life Sciences was wat dit betreft een aansprekend voorbeeld waar we van onze samenwerkingspartner in 2017 nog de nodige steun hebben mogen ontvangen op het vlak van het verbeteren van het examineringsbeleid.

Zoals eerder vermeld, heeft de RvT vanaf september vanuit haar foutieve rolopvatting dat zij het hoogste orgaan van Nordwin College was, in feite het roer overgenomen en mij geblokkeerd om verdere voortgang te boeken. Het gesprek met de RvT verliep uitermate moeizaam omdat men niet kon accepteren dat ik er moeite mee had dat mij de mogelijkheid werd ontnomen om met leidinggevenden en raden in gesprek te gaan over ons perspectief. Er was even een enkel lichtpuntje (een bijeenkomst met de RvT in oktober waarin het even leek dat men gevoelig leek voor mijn argumenten) maar al snel verdween ook dat uit het zicht.

Tegen het verbod van de RvT in, heb ik in november 2017 tegen de Onderwijsinspectie gezegd dat we gezien onze kwetsbaarheid andere opties moeten verkennen dan vasthouden aan een zelfstandige positie. We hadden alles op alles gezet om progressie te boeken en op onderdelen zag ik dat ook gebeuren (op andere onderdelen nog niet) maar wij moesten naar mijn mening echt gaan gaan praten over samenwerking of zelfs fusie met een Fries ROC. Kort daarna en mede door deze openheid werd ik door de RvT geschorst.

Ik ben er nog steeds van overtuigd dat ik medio 2017 de goede keuze heb gemaakt om bij de RvT ter sprake te brengen dat het wenselijk is om na te gaan denken over de continuïteit van Nordwin als zelfstandige organisatie en door verbinding te zoeken met een Fries ROC. Kort heb ik de indruk gehad dat mijn advies was geland omdat er, weliswaar na heel lang wachten op groen licht van de RvT, afspraken konden worden ingepland met de Friese ROC’s. Onze kwaliteitsborging zou er zeer mee gediend zijn geweest om aansluiting te zoeken bij een onderwijsinstelling die op dit punt veel meer in huis heeft dan Nordwin College ooit kan realiseren. Ik

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 49 van 73

vond dat er een frisse wind moest gaan waaien door onze organisatie. De bezuinigingen kregen een steeds groter negatief effect op onze slagkracht en de veranderbaarheid van de cultuur baarde mij zorgen. We dreigden hier en daar zelfs weer terug te zakken naar af als er niets zou gebeuren.

Voor een echte cultuurdoorbraak is vaak wisseling van mensen nodig of het mixen van andere culturen tussen de huidige heersende cultuur. Dat was gezien de schaal van de organisatie lastig. We hadden zojuist een nieuw Koersplan geschreven met ambitieuze doelen maar ik moest medio 2017 constateren dat we dit plan waarschijnlijk veel beter met een sterkere partner konden realiseren. Het streven om kost wat kost vooral maar zelfstandig te kunnen blijven, leek mij niet langer verstandig en uiterst riskant. Ik wilde vaart maken met het starten van het gesprek met management en raden om de verdere strategie te kunnen bepalen.

De pogingen die ik ondernam om het gesprek op gang te brengen over een meer fundamenteler aanpak van onze problemen en om in die ambitie stappen voorwaarts te zetten, werden door de RvT geblokkeerd. Ik voelde mij door alle verboden en geboden ernstig belemmerd in mijn werk als bestuurder. Dit geschiedde nota bene in een belangrijke fase van het door consultancybureau XXXX begeleide project om de kwaliteitsborging zoveel mogelijk op orde te krijgen. Mijn indruk is dat in de weken na mijn schorsing op 4 december 2017 sprake was van een enorme verwarring en dat dit voor een terugval heeft gezorgd van het verbeteringsproces. We hebben er in elk geval niet meer aan door kunnen bouwen terwijl we juist in december met heel veel mensen op de werkvloer gesprekken hadden gepland. Door het ondoordachte handelen van de RvT heeft de bestuurlijke inzet op dit traject wekenlang stilgelegen.

Tot slot in dit kader nog een kanttekening bij de opmerking van de Inspectie dat de RvT bij gezamenlijke risico-inschattingen altijd een veel hoger risico op kwaliteitszorg en examinering heeft ingeschat dan CvB en directie. In de rapportage risicomanagement van de accountant van 9 november 2017 hebben alle partijen het onderwerp kwaliteitsborging in hun eigen top 4 staan. CvB en directie maakten zich in de eerste plaats zorgen over de financiële situatie en de effecten daarvan op de kwaliteit van het onderwijs; de RvT had haar zorg over de stijgende werkdruk als toprisico.

2.7 Vertrouwen De Inspectie schrijft dat vertrouwen één van de pijlers onder de sturingfilosofie was. Dat is zeker waar en ik zie niet wat daar fout aan is.

Het was echter niet de enige pijler en het onderwerp ‘aanspreken op gedrag’ (het naleven van processen en procedures) had hoge prioriteit omdat dit inderdaad beter kon. Het was om die reden een belangrijk thema in het verandertraject. Dat de RvT mij op 4 december schorste zonder hierover eerst een fatsoenlijk gesprek met mij te hebben, was in dat opzicht heel slecht getimed. Zo moesten hierdoor bijvoorbeeld de gesprekken worden afgebroken die ik in het kader van het verandertraject op het gebied van kwaliteitsborging en aansturing van locaties met

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 50 van 73

directieleden en teamleiders aan het voeren was. In die gesprekken ging het over het vergroten van de rol, betrokkenheid, inbreng en verantwoordelijkheid van teamleiders en over hun capaciteit om van rol te kunnen veranderen: van ‘coördinator’ naar ‘leidinggevende’. Het ging ook over de positie van de directeuren en hoe zij hun teamleiders beter (meer resultaatgericht) aan konden sturen en ondersteunen. En het ging over de relatie van mij als bestuurder met de directeuren en stafhoofden en hoe wij ook hier de resultaatgerichtheid verder konden bevorderen. Dat proces is in 2016 in gang gezet en dat had wellicht eerder gekund en gemoeten maar het proces deugde wel en was zeer intensief. Al kan men met de maar liefst 13 man die de Inspectie voor het onderzoek heeft ingezet, ‘achteraf altijd een koe in de kont kijken’ (om het maar eens agrarisch uit te drukken), ik lees in alle kritiek niet hoe dit verder beter/anders opgepakt had kunnen worden binnen de geschetste context.

Er werd wel degelijk gestuurd en gecontroleerd en zonodig werd er ook ingegrepen. Met elke leidinggevende vond meerdere malen per jaar een voortgangsgesprek plaats waar ook stafhoofden aan deelnamen. Ik heb de Inspectie voorbeelden gegeven waarin we soms hard hebben moeten ingrijpen als mensen afspraken niet nakwamen. Waar nodig hebben we nieuwe (interim) leidinggevenden aangesteld om snellere verbeteringen te realiseren. Belangrijke gesprekken die gingen over het beter op orde krijgen van locaties en over wat dat betekent voor de betreffende directeur c.q. diens toekomst binnen de organisatie, zijn door de schorsing ruw afgebroken. Dat die problemen niet opgelost waren ten tijde van het Inspectieonderzoek is niet aan mij als bestuurder te verwijten.

De kritiek dat er niet goed zou zijn nagedacht over de implementatiestrategie van het verandertraject is niet onderbouwd en niet geverifieerd bij de procesbegeleider of bij mij. Ik kan deze kritiek daarom niet plaatsen. In het kader van het verandertraject was een stuurgroep geformeerd die bestond uit vertegenwoordigers vanuit directie, teamleiders en staf, de procesbegeleider en ondergetekende. Periodiek werd in de stuurgroep de aanpak en de voortgang besproken en hebben we o.a. ook steeds de conferenties gezamenlijk voorbereid en geëvalueerd. De sfeer was zeer constructief en enthousiast en dat gold ook voor de conferenties die zijn georganiseerd.

2.8 Financieel beheer en managementinformatie Mijn stelling is dat het CvB wel degelijk goed zicht had op de verslechterende situatie en wel zodanig dat zij met de RvT in gesprek is gegaan over een stap die geheel in lijn ligt met het themarapport dat de Inspectie zelf heeft uitgebracht: niet zelfstandig zo door proberen te gaan.

Er is in voorgaande jaren stevig bezuinigd en er is zoveel mogelijk geanticipeerd op de korting op onze bekostiging. We hadden een flexibele schil van onderwijsgevenden opgebouwd om indien nodig drastisch door te kunnen bezuinigen als de krimp daar aanleiding toe geeft (in tegensteling tot de kritiek van de Inspectie was wel degelijk op krimp geanticipeerd!) en ik vermoed dat het huidige CvB daar nu de vruchten van kan plukken.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 51 van 73

In 2017 zocht ik echter naar een meer constructieve en structurele oplossing dan kost wat kost in te blijven zetten op zelfstandigheid. Bij doorgaande krimp zou immers ook de stafcapaciteit aanzienlijk moeten verminderen. Die is, door zijn samenstelling van vaste dienstverbanden, door de noodzaak om ongeacht de grootte van de instelling ondersteunende taken instand te houden en door zijn huidige beperkte omvang, minder flexibel af te bouwen dan de docentencapaciteit en de flexibele schil daaromheen. Het leek mij veel aantrekkelijker om na discussie met de organisatie hierover, plus nog een aantal andere stappen die in zo’n proces gezet moeten worden, met een of meer preferente partners een eerste verkenning te kunnen doen naar de mogelijkheid van verdergaande samenwerking of fusie en of dit eventueel al op korte termijn tot verlichting zou kunnen leiden van de pijnpunten van Nordwin College. Met synergetische oplossingen in o.m. de overhead, door in te spelen op natuurlijk verloop en door de flexibele schil te benutten, was het dan prima mogelijk om efficiencyverbetering en besparing te realiseren op een manier die niet tot uitholling maar juist tot versterking van het groene onderwijs zou leiden. De kansen lagen m.i. voor het grijpen.

De RvT was door mij op de hoogte gesteld van alle ontwikkelingen en ik heb ze mijn bestuurlijke visie op de toekomst voorgelegd met de bedoeling om daar met elkaar een goed gesprek over te voeren. Als uit de gesprekken, ook met directeuren en raden, gebleken was dat de in eerste instantie door mij bedachte oplossingsrichting om welke reden dan ook (nog) niet haalbaar zou zijn, had ik mijn beleid en eventueel ook positie nader kunnen bepalen.

Door mijn beleid is de continuïteit nooit in gevaar geweest. Alles is in het werk gesteld om de continuïteit van het groene onderwijs in Friesland ook voor de langere termijn veilig te stellen. Er is tijdig aan de bel getrokken, vroeg genoeg om bij te sturen en om keuzes te maken die in 2018/2019 geëffectueerd hadden kunnen worden.

Dat nadien toch nog extra bekostiging is toegekend die we in onze conceptbegroting 2018 en 2019 niet hadden kunnen voorzien, had de opgave zelfs wat eenvoudiger gemaakt. Sterker, in dat scenario had Nordwin de middelen nog beschikbaar gehad die de RvT na 4 december 2017 heeft uitgegeven en dan doel ik onder andere op juridische kosten, interimkosten, accountantskosten en de kosten van schadevergoeding en wachtgeld.

Dat de continuïteit uiteindelijk wél in het geding leek te komen, had te maken met de aanpak van de RvT. Zij heeft mij eerst de instrumenten uit handen geslagen om het gesprek over onze toekomst met het management en de raden aan te gaan, zij is vanaf september aan het roer gaan staan vanuit een verkeerde rolopvatting, zij werd eind november overvallen door blinde woede toen ik de opgelegde blokkering niet meer accepteerde, zij stond mij niet toe om met de organisatie in gesprek te gaan over de conceptbegroting en zij was het die mij vervolgens heeft geschorst waardoor er een bestuurlijk vacuüm ontstond in een cruciale

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 52 van 73

periode. Die benadering heeft ontwrichtend gewerkt. En dat terwijl we juist in die tijd niet alleen met elkaar moesten spreken over hoe we weer snel in de zwarte cijfers konden komen maar ook over een fundamentele aanpak die nodig is om het groene onderwijs in Friesland ook op langere termijn toekomstbestendig te kunnen maken. Ik verwijs verder naar het themarapport van de Onderwijsinspectie zelf.

In het voorliggende rapport over het bestuurlijk handelen worden niet nader onderbouwde negatieve oordelen uitgesproken over de binnen Nordwin gehanteerde systemen. Mijn reactie hierop is deze: -

Binnen de beschikbare mogelijkheden is er veel energie en sturing gestoken in de verbetering van de managementinformatie. Binnen de schaal van Nordwin zijn de mogelijkheden beperkt en hebben we het uiterste gedaan. Wie écht meer wil, moet zich dezelfde vraag gaan stellen die ik mijzelf in 2017 stelde: is het nastreven van zelfstandigheid tegen de achtergrond van krimp en de beperkte mogelijkheden om een toekomstbestendige staf op te bouwen, een verstandige strategie? Ik vernam dat de huidige leiding de keuze maakt om er de nodige interimcapaciteit op te zetten. Dat kan en dat is de afgelopen jaren ook gebeurd maar het is een prijzige oplossing die de organisatie sterk afhankelijk maakt van derden. In de zomer 2017 hikte ik steeds meer aan tegen de verhouding kosten/baten. De organisatie beschikte zelf over onvoldoende deskundigheid op een aantal gebieden waardoor de betreffende kennis steeds van buiten moest komen. Waarom zou het kwetsbare en binnenkort krimpende Nordwin College hier eigenstandig nog op blijven inzetten en er veel geld in steken? Ook om die reden achtte ik het van belang om andere opties (samenwerking/fusie) met spoed te verkennen.

-

Gesteld wordt dat de systemen en werkwijzen verouderd zouden zijn. Nordwin hanteert sinds 2016 een geïntegreerd systeem voor HR en financiën van een zeer bekende software aanbieder. Ook de gehanteerde systemen voor de formatieplanning en voor de registratie van de onderwijsdeelnemers weken niet af van wat landelijk zeer in gebruik is. Steeds vindt regulier updating plaatsvan de overige systemen. Met ondersteunende software die ook op talloze andere schoolinstellingen wordt gehanteerd, wordt visuele informatie uit deze systemen gegenereerd en beschikbaar gesteld. De RvT heeft in 2017, toen ondersteunende software de eerste resultaten begon op te leveren nadat wij daar tijdelijk extra capaciteit op hadden gezet, complimenten uitgesproken over de verstrekte managementinformatie. Toegegeven, het was voor onze school een majeure operatie geweest om zover te komen. Door capaciteitsgebrek kon nog geen gestalte worden gegeven aan de implementatie van de digitale facturering maar dit zat al wel in de planning. Voordat ik werd geschorst, heb ik geen enkele klacht

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 53 van 73

ontvangen over het bestaande factureringsproces. Ook al was het dan nog niet digitaal, het factureringsproces voldeed goed.

Opmerkelijk is dat de accountant in haar managementletter niet spreekt van ondeugdelijke c.q. verouderde systemen of onbetrouwbare rapportages. Het blijkt ook niet uit het accountantsrapport dat in opdracht van de RvT in januari 2018 is verschenen. Evenmin heeft de accountant geconstateerd dat het financieel beheer onvoldoende zou zijn. De adviezen uit de managementletters zijn steeds opgevolgd en daar is van de zijde van de accountant steeds de waardering voor uitgesproken. Het lijkt mij daarom niet dat hier van wanbeleid kan worden gesproken.

2.9 Interne controle In het rapport staat dat er niet voldoende is gestuurd op duidelijkheid in functie en functiescheiding. De controller toonde zich prima in staat om zich kritisch op te stellen, ook naar mij toe. Wat het punt functiescheiding betreft wijs ik er op dat we altijd nauwgezet zijn omgegaan met hetgeen in managementletters naar voren is gebracht. Dit heeft er o.m. toe geleid dat enkele jaren geleden een hoofd Financiën is aangesteld en dat het toenmalige hoofd Financiën zich is gaan richten op de controllersrol. In de beginperiode heeft de controller zich ingespannen om het nieuwe hoofd goed in te werken. Samen hebben ze toen de begroting 2016 opgesteld en voor de volgende begroting was afgesproken dat het hoofd Financiën daar het voortouw in zou nemen. En zo is het gegaan. Dit neemt niet weg, en dat houdt mede verband met de omvang van de organisatie en met de aard van de controllersfunctie, dat beide medewerkers nauw moesten samenwerken. Voor de meerjarenbegroting heeft de controller inputcijfers geleverd uit de macrobegroting. Hij bezocht daartoe o.a. bijeenkomsten van de MBO en de AOC Raad met andere controllers en heeft die informatie intern gedeeld zoals ook zijn andere collega’s hebben gedaan op hun scholen. De verwijten aan de controller zijn wat mij betreft tamelijk gezocht en unfair.

In de verantwoording van de Inspectie op mijn reactie op het conceptrapport staat o.m. dat de functie van controller niet goed zou zijn gepositioneerd en dat hij in opdracht van het bevoegd gezag handelt. Ik ben weinig onderwijsinstellingen tegengekomen waarin de functie van controller niet rechtstreeks onder het bevoegd gezag valt en daar nauw mee samenwerkt, wat mij betreft altijd graag als een kritische luis in pels.

2.10 Fouten in de begroting De Onderwijsinspectie stelt dat achteraf ‘vaak’ fouten zijn geconstateerd in de begrotingen. Ik stel vast dat er één substantiële fout is gemaakt en dat betrof een verkeerde inschatting bij de begroting 2017 van de kosten van het verwachte ziekteverzuim. Dat heeft geleid tot een hogere budgetoverschrijding in 2017, heel vervelend maar in het licht van de totale begrotingsomvang viel het relatief gezien mee. Achteraf bleek dat de fout voortkwam uit het feit dat door ziekte van XXXX per abuis foutieve gegevens vanuit P&O waren doorgegeven aan de afdeling Financiën en dat

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 54 van 73

die fout daar niet is opgemerkt. Dit geeft nog maar eens de kwetsbaarheid van de staf aan.

De stelling dat er geen gepaste maatregelen zijn getroffen om de overschrijdingen op het vervangingsbudget tegen te gaan, is door de RvT vermeld in de stukken die zij naar de rechtbank heeft gestuurd. Ten behoeve van de rechter heb ik uitgebreid gemotiveerd dat er wel degelijk acties zijn ondernomen en dat die ook door het toenmalige hoofd P&O in een presentatie ten behoeve van de RvT zijn toegelicht. De Inspectie is hier door mij in een uitgebreide mail over geïnformeerd maar ik vind daar niets van terug in het rapport.

De Onderwijsinspectie schrijft dat het bestuur in de begrotingen erg optimistisch is geweest over de ontwikkelingen in de bekostiging van AOC’s. Laat ik voorop stellen dat de overheid de AOC’s lange tijd in onzekerheid hebben gelaten over hun bekostiging en over het toewijzen van compensatie voor stijgende kosten. Compensatie die wij alle jaren daarvoor wél hebben ontvangen, kregen wij in 2017 onverwacht niet. Er is door ons geanticipeerd op alternatieve scenario’s. Begin september 2017 zijn aan de RvT meerdere scenario’s gepresenteerd, variërend van ‘geen herstel’ van de bekostiging, ‘herstel in 2018’ en ‘herstel in 2019’. Ook in het meest positieve scenario (herstel in 2018), gebaseerd op de ons toen bekende gegevens, dreigde een tekort in 2018. In onze conceptbegroting gingen wij uit van 0 euro bekostigingsherstel in 2018 en van 1,6 miljoen euro in 2019. Ik heb vernomen dat dit 7 ton euro, respectievelijk 1,9 miljoen euro is geworden en dat is een mooie meevaller voor het huidige CvB. De scenario’s vormden voor mij aanleiding om in gesprek te willen gaan met leidinggevenden en raden over een toekomst waarin onze zelfstandigheid mogelijk geen vanzelfsprekendheid meer zou zijn. Ik heb een kansrijk scenario neergelegd dat uiteindelijk door de RvT is verworpen op een manier die mij uiteindelijk alle ruimte ontnam om als bestuurder op verantwoorde wijze te kunnen acteren.

In het rapport heeft de Inspectie veel kritiek op de ‘begrotingen’. Die kritiek is voorbarig en onterecht. Ik wil er op wijzen dat onder mijn leiding geen begroting 2018 en geen meerjarenbegroting tot stand heeft kunnen komen als gevolg van de interventies van de RvT. In november 2017, kort voor mijn schorsing, was er ook nog geen conceptbegroting gereed om aan de (financiële commissie) RvT ter instemming voor te leggen. Op dat moment lag er alleen nog een eerste concept dat ik graag grondig met staf, management en raden had willen bespreken. Door het aan mij opgelegde verbod om deze informatie te delen en door de ongelukkige interventies van de Financiële Commissie van de RvT helemaal in het begin van het proces van de voorbereiding van de conceptbegroting, is die aanpak volledig gestrand.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 55 van 73

De in december geplande bespreking met het management over onze strategie en jaarplannen is door mijn schorsing eveneens niet doorgegaan.

De concept-kaderbrief is door de druk vanuit de RvT aanzienlijk gekuist maar uit de tekst werd toch voldoende helder dat we moesten praten over flinke bezuinigingen, bij voorkeur in combinatie met andere opties (zie ook de passage hierboven van mijn discussie met een OR-delegatie hierover).

Graag had ik na discussie, raadpleging en advies vanuit de organisatie voor een zo mogelijk betere en krachtiger conceptversie geopteerd die ik dan, als sluitsteen van het begrotingsproces, ter instemming aan de RvT had kunnen voorleggen. Dat was tenminste mijn voornemen. Dat dit door ingrijpen/schorsing van de RvT niet tot uitvoering heeft kunnen komen, is niet aan mij als bestuurder te wijten. Nadat de RvT eerst mijn stuur had geblokkeerd en mij vervolgens ten val had gebracht, is men zelf dwars door het hele proces van totstandkoming van de conceptbegroting heen gaan fietsen. De Inspectie trof daarop een chaotische situatie aan, de RvT wees met de vinger naar de door hen geschorste bestuurder en de Inspectie weigerde daarmee te praten omdat ze zich alleen met het bevoegd gezag wenst te verhouden. En zo ontstond een heel verkeerde beeldvorming over de wijze waarop de bestuurder had geacteerd.

2.11 De accountant Eind november 2017 heb ik een opdracht aan de accountant gegeven om onze conceptbegroting nader te onderzoeken. Zoals hiervoor gesteld, heeft de RvT, anders dan zij in december 2017 wereldkundig heeft gemaakt, nooit opdracht gegeven voor een forensisch onderzoek.

De opdracht vond plaats op dringend verzoek van de FinanciĂŤle Commissie van de RvT. Dat was in de fase waarin we de conceptbegroting nog niet eens hadden gedeeld/van de RvT ook niet mochten delen met het management en de raden. Wat lag er toen meer voor de hand dan mij als bestuurder mijn werk te laten doen en mij in gesprek met management en raden tot een concept te laten komen dat we met vertrouwen aan de RvT ter instemming konden aanbieden? Het verlenen van een opdracht aan de accountant vond ik voorbarig maar als het dan toch moest gebeuren, was het dan niet logisch dat we de accountantsbevindingen zouden afwachten om die vervolgens te gebruiken bij de verdere voorbereiding van de conceptbegroting? Waarom heeft de RvT de bevindingen niet afgewacht maar is ze enkele dagen nadat ik de opdracht had verstrekt, meteen overgegaan tot schorsing en ontslag met als motivatie dat de cijfers niet zouden kloppen?

In 2016 was een eerste begroting over boekjaar 2018 opgesteld. Deze begroting is in 2017 geactualiseerd in de hierboven bedoelde conceptbegroting . De verschillen hebben wij in de conceptkaderbrief keurig toegelicht en verantwoord. De RvT heeft daar zelf geen kennis meer van genomen omdat men het stuk niet meer wilde zien voordat het door de accountant was geverifieerd. Het weerhield de RvT er niet van om wĂŠl alvast te besluiten over schorsing en ontslag en dat betekende dat we

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 56 van 73

nadien niet meer over de verschillen hebben kunnen praten. Veelzeggend is ook dat de RvT de kaart van het accountantsrapport niet heeft uitgespeeld tijdens de tegen mij ingezette ontslagprocedure. Dat was niet voor niets. De accountant concludeerde dat de conceptbegroting aan de eisen voldeed, dat uitgangspunten consistent zijn toegepast en daar waar mogelijk voldeden aan de externe ontwikkelingen. De vastgestelde rekenkundige onjuistheden waren niet substantieel. De kosten van het onderzoek waren hoger.

De RvT heeft in december 2017 voorbarige conclusies getrokken en maatregelen tegen mij genomen op basis van een conceptbegroting die nog lang niet klaar was om aan de RvT ter instemming voor te leggen. De rechter heeft die maatregelen als onzorgvuldig en niet redelijk gekwalificeerd. De Inspectie doet nu in feite precies hetzelfde als destijds de RvT. Bovendien trekt de Inspectie conclusies uit het accountantsrapport die ik daar niet in heb aangetroffen en die mij ook niet door de accountant zijn verteld toen ik van hen een persoonlijke terugkoppeling ontving over de resultaten.

2.12 Allocatie van middelen De Onderwijsinspectie stelt dat de allocatiesystematiek niet op orde is. De conclusie is niet in lijn met het rapport van de accountant die daar in december 2017/januari 2018 nog onderzoek naar heeft gedaan. Niet correct is de stelling dat ‘de afgelopen jaren’ op centraal niveau het budget onvoldoende werd beheerst waardoor de vervangingskosten steeds hoog opliepen en dat de locaties door de gekozen systematiek niet verantwoordelijk waren voor de budgetoverschrijding voor de vervangingskosten.

Er bestond een gezamenlijke verantwoordelijkheid in de Directieraad om het budget vervangingskosten in de hand te houden, om elkaar daar op aan te spreken en om zo nodig te besluiten tot reallocatie van het budget als daar noodzaak toe was. We hadden met elkaar afgesproken dat Nordwin College niet moest gaan bestaan uit losse eilandjes. Onze schaal liet dat niet toe. Dat er in de begroting van 2017 per abuis geen goede inschatting is gemaakt van de benodigde vervangingskosten was een eenmalige situatie (zie 2.10).

De vervangingskosten liepen vervolgens niet op vanwege onvoldoende beheersing maar vanwege een sterk toenemend ziekteverzuim waarbij we steeds voor de keuze stonden om niet te vervangen of om toch te zorgen dat het onderwijs zonder veel lesuitval verzorgd kon blijven worden. Elk voorstel voor vervanging werd na overschrijding van het budget niet alleen steeds door P&O en Financiën gescreend maar vergde voortaan ook de toestemming van de voorzitter CvB. De Inspectie schrijft het volgende: ‘...Nordwin hanteert een schooljaarkalender voor de budgettering naar de locaties terwijl de

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 57 van 73

rijksbijdrage per boekjaar wordt berekend en toegekend aan de onderwijsinstellingen. Dat maakt de sturing op de financiën moeilijker, omdat ook de verantwoording richting OCW moet plaatsvinden per boekjaar.’

De vraag is of hier sprake is van een echt probleem. Onze aanpak had het grote voordeel dat er flexibel geanticipeerd kon worden op toe- of afname van leerlingaantallen in het nieuwe schooljaar. Wij hebben hier ook nooit van de accountant kritiek op gehad en we hebben ook niet het idee dat onze school uniek in deze aanpak is geweest.

Dat, zoals de Inspectie in het rapport staat vermeld, meerdere directeuren hebben aangegeven dat het CvB hen tot nu onvoldoende inzicht heeft gegeven in de wijze van de besteding van het deel van de rijksbijdrage dat niet wordt gealloceerd naar de locaties, is verbazingwekkend. Waar het allocatiebeleid voor mijn komst bij Nordwin een ‘black box’ was, hebben we er sindsdien alles aan gedaan om het te vereenvoudigen en inzichtelijker te maken. De Inspectie heeft hier bij mij geen navraag over gedaan maar ik kan stellen dat er bij herhaling in het Directieberaad informatie over is gegeven. Er zijn diverse presentaties verzorgd waarin volledig inzicht is gegeven in de gehanteerde werkwijze. Als de directeuren dit wilden, konden zij op elk uur van de dag die informatie krijgen. Alle jaren zijn de begrotingen vastgesteld in het overleg met de directeuren. Er is uitgebreid overleg geweest over bv. de besteding van middelen in het kader van het kwaliteitsafspraken MBO, passend onderwijs, e.d.

2.13 Kwaliteit van de staf De Onderwijsinspectie stelt dat uit gesprekken met diverse geledingen blijkt dat het CvB niet echt hard heeft gewerkt aan de kwaliteit van het OSB. Dit is volkomen onterecht.

De afgelopen jaren was de kwaliteit van de staf een voortdurend aandachtspunt. Omdat de organisatie te gering van omvang is om specifieke kennis structureel in huis te halen, bestond er een afhankelijkheid van (relatief dure) interiminzet. Het kwaliteitsprobleem was veelal een kwestie van onvoldoende capaciteit. Ik heb met de RvT vaak besproken dat de staf kwetsbaar is en dat er geen middelen beschikbaar waren om hier snel verandering in aan te brengen. Die kwetsbaarheid bleek bijvoorbeeld nog eens toen de afdeling P&O medio 2017 bijna ten onder ging als gevolg van ziekteverzuim en werkdruk en met de nodige externe hulp versterking moest worden aangebracht om de afdeling in elk geval voor de meer beheersmatige taken draaiend te kunnen houden.

Dat de overhead te fors zou zijn, wordt door mij niet onderschreven.

Benchmarkgegevens met andere AOC’s en ROC’s hebben dit tot dusverre nooit aangetoond. Ik ben onbekend met de door de Inspectie gehanteerde berekeningsmethode in deze. Wel was er met het eind 2016 aangestelde hoofd Informatisering & ICT afgesproken dat we eind 2017 nog eens kritisch de formatie van haar team tegen het licht zouden houden. Door de

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 58 van 73

schorsing op 4 december 2017 is daar geen gelegenheid meer voor geweest.

Met de RvT deelde ik de mening dat de kwaliteit van de staf op sommige punten versterking verdiende. Binnen onze financiële mogelijkheden is daar aan gewerkt. Elke kans om te versterken en kwaliteit naar binnen te halen, is benut. Het CvB heeft o.a. nieuwe hoofden aangesteld voor de afdeling XXXX (eind 2016), XXXX (medio 2015), XXXX (eind 2016), XXXX (medio 2017) en XXXX (2013). Zoals dit voorbeeld van de inzet alleen al op het niveau van de hoofden laat zien, is er dus wel degelijk hard gewerkt aan de kwaliteit van het OSB. Binnen de beschikbare budgetten was het niet haalbaar om sterker in te zetten op het vervangen van mensen of formatie-uitbreiding. De mogelijkheid voor in- of externe herplaatsing was beperkt en Nordwin College zou als eigen risicodrager voor de kosten van ontslag opdraaien. Dan hadden we de mensen liever aan het werk en konden we ondertussen proberen om een oplossing te zoeken.

Het door de Onderwijsinspectie geschetste beeld dat de overhead niet op orde zou zijn als gevolg van een beleid waarin mensen die voorheen op onderwijslokaties werkten, met behoud van het vorige salaris op een staffunctie terecht kwamen en dat er functies zijn gecreëerd voor nietfunctionerende personeelsleden van de onderwijslokaties, is onjuist. In het verleden, voor mijn tijd, is dit inderdaad voorgekomen. Een beperkt aantal mensen heeft hier rechten aan kunnen ontlenen. In 2017 is de laatste exdirecteur die op die wijze op afdeling XXXX was benoemd, met pensioen gegaan. Er was de afgelopen jaren sprake van herplaatsing van twee docenten in een vacante staffunctie (een voor het XXXX-team en een op de afdeling XXXX) en daarbij is uitgegaan van de bijpassende schaalindeling. Slechts in één geval, zes jaar geleden, is door het CvB om aan de OR gemotiveerde redenen afgeweken van het salarisgebouw en dat betrof de herplaatsing van een oudere locatiedirecteur. Saillant detail is dat hij in zijn nieuwe baan voor Nordwin College aanzienlijke subsidiebedragen heeft weten te verwerven en ook deels elders voor Nordwin declarabele uren heeft gedraaid.

De kritiek van de Inspectie is dus ook op dit punt onterecht.

Nordwin College heeft zich altijd gedragen als een fatsoenlijk werkgever die het uiterste doet om mensen te herplaatsen in een functie die bij hen past, in- of extern. Dat is veelal ook goed gelukt en we hebben daar actief op gestuurd. Ingrijpende en bruuske vernieuwing van de staf, de RvT was hier voorstander van, zou m.i. alleen mogelijk zijn tegen hoge sociale en financiële kosten en met grote risico’s voor de continuïteit. Ook dit was reden om medio 2017 met de RvT in gesprek te gaan over andere opties dan het behouden van een zelfstandige positie.

Graag keer ik terug naar het oordeel van de Inspectie zoals zij dat alsvolgt heeft geformuleerd: ‘Nordwin heeft in de afgelopen jaren maatregelen

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 59 van 73

genomen om de kwaliteit van de dienstverlening van het OSB om de AO/IB op orde te krijgen. Het cvb heeft echter niet of onvoldoende gestuurd op de realisatie van deze maatregelen, waardoor er grote risico’s bleven voor de kwaliteit van de informatievoorziening, de dienstverlening aan de onderwijseenheden en het financieel beheer bij Nordwin. Uit de gesprekken met diverse geledingen blijkt dat het cvb niet echt heeft gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van het OSB en het voorkomen van mogelijk ondoelmatige bestedingen.’

Ik kan mij in de eerste zin goed vinden. De tweede zin is niet onderbouwd en de inhoud van de derde zin is weer strijdig met de eerste zin. Ik heb hiervoor uitgelegd dat we in de context waarin we moesten opereren, het uiterste hebben gedaan. Ik verwijs ook naar hetgeen ik hiervoor heb gesteld over de informatievoorziening en het financieel beheer. De laatste zin waarin staat dat er ‘niet echt’ zou zijn gewerkt aan kwaliteitsverbetering en het voorkomen van ‘mogelijk ondoelmatige bestedingen’12 is dermate vaag dat ik me hier niet tegen kan verdedigen en daar heb ik de Inspectie ook al in de conceptfase van haar rapport op gewezen.

2.14 Personeelsbeleid De Inspectie stelt dat er onvoldoende aandacht en zorg is geweest voor het personeelsbeleid. Ik stel daar tegenover dat die aandacht en zorg er in zeer intensieve mate is geweest maar dat we hier zijn opgelopen tegen de kwetsbaarheid van de (kleine) afdeling P&O als gevolg van ziekteverzuim.

XXXX, XXXX én XXXX zijn door ernstige ziekte veelvuldig uit de roulatie geweest. Ook in de kleine administratieve/secretariële ondersteuning van deze afdeling was sprake van ziekteverzuim. Hierdoor konden afgesproken resultaten niet worden behaald ondanks het feit dat een beroep werd gedaan op interimkrachten. Beheersmatig slaagden we er in om de zaak te laten doordraaien maar beleidsmatig functioneerde de afdeling ontoereikend. Het CvB heeft in 2016 besloten om een nieuw hoofd XXXX aan te trekken c.q. de formatie uit te breiden. Dit nieuwe hoofd heeft in de eerste helft van 2017 een prima start gemaakt. Daarna werd het steeds moeilijker. Het ziekteverzuim op de afdeling bleef onverminderd hoog als gevolg van ernstige gezondheidsproblemen van betrokken medewerkers, de werkdruk steeg en de kleine afdeling bleef erg kwetsbaar ondanks het feit dat er tijdelijke versterking werd ingeschakeld. Ook dit was reden om medio 2017 met de RvT in gesprek te gaan over andere opties dan het behouden van een zelfstandige positie. Ik wist dat het nieuwe hoofd XXXX al naar een nieuwe baan aan het zoeken was. En inderdaad is XXXX in januari 2018 uit dienst getreden omdat XXXX door de hoge werkdruk te weinig aan taken toe kwam die XXXX juist sterk ambieerde, zoals de implementatie van het beleidsplan.

De kritiek dat in onvoldoende mate de juiste personen in de juiste functie zijn geplaatst, is weinig specifiek en ook niet onderbouwd. Zijn er teveel ‘niet juiste’ personen aangesteld? Of hadden we nóg meer ‘wel juiste’ personen moeten aanstellen? In het eerste geval vind ik de kritiek een affront voor de mensen die de afgelopen jaren met zorg zijn geselecteerd

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 60 van 73

waarbij voor leidinggevende functies altijd een assessment heeft plaatsgevonden. In het tweede geval zou het gaan om een uitbreiding van de formatie. Zoals hiervoor betoogd, is daar binnen onze mogelijkheden ook toe overgegaan. Nóg meer, zou financieel niet verantwoord zijn geweest. Dat geldt zeker voor de formatie van de staf.

Waar zich mogelijkheden voor aandienden om doorstroom te bevorderen, zijn die benut. Dit raakt overigens wel de aspecten met betrekking tot de beperkte omvang van de organisatie, de arbeidsmarkt in Noord-Nederland van de afgelopen jaren, de rechtspositie en de tevredenheid van medewerkers.

Het oordeel van de Onderwijsinspectie gaat voorbij aan de inspanningen die wél zijn gedaan en aan de context waarin het evident is dat de organisatie hier tegen grenzen op aan het lopen was. Binnen de mogelijkheden is er hard gewerkt aan de kwaliteitsafspraken MBO. Onze rapportages daarover aan OCW hebben nooit aanleiding gegeven tot kritiek, het intrekken van toegezegde bedragen, o.i.d. Er is volop ruimte geboden en aandacht besteed aan de ontwikkeling van medewerkers middels scholingsbeleid, studiedagen, e.d. In 2013 is een nieuwe systematiek ingevoerd van functioneringsgesprekken. Leidinggevenden zijn daarin getraind en enkele jaren later is een herhalingscursus georganiseerd. Elk jaar is door P&O bijgehouden of er in voldoende mate gesprekken hebben plaatsgevonden en waar nodig zijn leidinggevenden aangesproken. Door de hiervoor geschetste problematiek binnen P&O is een dergelijke rapportage in 2017 niet aangeleverd maar ik schat in dat de toegenomen werkdruk en ziekteverzuim alsmede een aantal vacatures op leidinggevend niveau een negatieve invloed heeft gehad op de voortgang.

Als uitvloeisel van de conferenties over het kantelen van de organisatie is het onderwerp functioneringsgesprekken aan de orde geweest in het overleg met teamleiders. Besproken is, dat hun formatie werd uitgebreid zodat zij meer ruimte en tijd kregen voor hun leidinggevende taken, waaronder het voeren van deze gesprekken.

Tot slot nog in dit kader de kwestie rond de twee teamleiders ‘Algemene Zaken’ waar de Inspectie kritisch over spreekt. Die functie is inderdaad bij de vaststelling van het nieuwe functiegebouw geschrapt maar dat betekent niet dat de betreffende medewerkers dan direct verdwenen zijn c.q. uit hun functie konden worden gezet. De omvang van de organisatie maakt dat we niet veel alternatieve plekken konden aanbieden en bovendien past in een goed personeelsbeleid dat we de betreffende medewerkers in staat wilden stellen om aan de eisen te voldoen zoals verwoord in het voor onze organisatie geldende functiegebouw. Afgesproken is dat de medewerkers voorlopig in hun functie konden blijven maar dat zij wel belast zouden worden met de aansturing van onderwijsgevenden. Hier is destijds ook met de OR over gesproken. In het kader van het verandertraject met consultancybureau XXXX zijn gesprekken met hen gevoerd over de vraag of zij ook pasten in het plaatje van de teamleider ‘nieuwe stijl’ dat we aan het ontwikkelen waren. Op grond van wat ik hierover uit de organisatie

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 61 van 73

heb vernomen en van de twee teamleiders zelf, leek het mij goed om hier terdege aandacht aan te besteden. Er werden trouwens in het kader van het verandertraject met alle teamleiders gesprekken over het nieuwe profiel gevoerd en we waren van plan om ieder een assessment aan te bieden zodat we met die informatie goed het gesprek over ieders perspectief aan konden gaan. Helaas is dit proces ook voortijdig door de RvT beĂŤindigd als gevolg van de schorsing en het opzeggen van de inzet van consultancybureau XXXX. 2.15 Samenwerking/fusie In december 2017, zo bleek mij later uit een brief van de Inspectie, heeft de RvT tegenover de Inspectie verklaard dat de belangrijkste reden van mijn schorsing en ontslag was dat ik bezig was om een fusie voor te bereiden. Dat er helemaal geen eerste stappen zijn gezet op weg naar een fusie en ik er juist op aanstuurde om de RvT als eerste te betrekken in de overweging over denkbare samenwerkingsvarianten, heeft de RvT nooit van mij willen aannemen. Mijn collega van het betreffende Friese ROC heeft later nog schriftelijk bevestigd wat precies de aard van het gesprek en de bedoeling van ons voorstel was.

Zijn verklaring sloot naadloos aan op hetgeen ik de RvT heb laten weten, namelijk dat op 19 september 2017 een gezamenlijke bijeenkomst met managers en de Colleges van Bestuur stond gepland. Dergelijke ontmoetingen vonden met enige regelmaat plaats in het kader van de hechte samenwerking tussen de beide instellingen onder de naam MBO Life Sciences. Insteek van deze ontmoetingen was om de samenwerkingsmogelijkheden tussen opleidingen van beide instellingen te verkennen, benutten en versterken. Ter voorbereiding op deze bijeenkomst waren wij begin september 2017 kort bijeen geweest. In dit overleg hebben we gesproken over de gezamenlijke aanvraag voor een cross-overstatus voor MBO Life Sciences en al brainstormend passeerde een breed scala aan opties de revue. Zou de constructie van een samenwerkingsschool passend zijn? In dat brede scala is de optie van fusie toen als meest verregaande variant ook kort voorbij gekomen.

Omdat deze verregaande variant ons interessant genoeg leek om in ieder geval eens verder over door te praten, hebben we afgesproken eerst ieder onze voorzitter van de Raad van Toezicht te benaderen met het voorstel om hierover met zijn vieren verder in gesprek te gaan. Op 27 november 2017 heeft dat gesprek plaatsgevonden en later die dag heeft een soortgelijk gesprek ook plaatsgevonden bij het andere Friese ROC. De verklaring van mijn collega heeft de RvT niet van standpunt doen veranderen. De RvT is altijd in haar eigen waarheid blijven geloven, ook nadat de rechter mij op dit betreffende punt niets verwijtbaar achtte. Voor de RvT was er waarschijnlijk ook geen weg meer terug. De lezing dat ik eigenstandig een fusie aan het regelen was, stond immers aan de basis van de motivering rond schorsing en ontslag.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 62 van 73

In het jaarverslag 2017 van Nordwin College doet de RvT nog een laatste poging om haar gelijk te halen. In het verslag staat vermeld dat ik mij zou hebben gericht ‘…op een enkelvoudige oplossing voor de ontstane (financiële) problematiek zonder zich voldoende rekenschap te geven van daarvoor geldende governance normen, (sectorale) gedragscodes en (statutaire) regels.’ Deze tekst getuigt van een consequent volgehouden onjuiste voorstelling van zaken. Ik constateer dat de Inspectie zich hierdoor vanaf het begin door de RvT op het verkeerde been heeft laten zetten. De Inspectie stelt in dit rapport dat ik ‘de eerste stappen’ voor een fusie zou hebben gezet ‘zonder de RvT en de directeuren daar vooraf over in te lichten’. Er ligt een verklaring van de voorzitter CvB van onze samenwerkingspartner, in de rechtszaak heeft de beschuldiging geen stand gehouden, ik heb de Inspectie geïnformeerd dat het geheel anders lag… en toch handhaaft de Inspectie deze conclusie over een vermeend feit dat voor de RvT naar eigen zeggen de belangrijkste aanleiding vormde om mij te schorsen en te ontslaan.

Het voorgaande maakt nog eens duidelijk hoezeer de Inspectie zich in het onderzoek heeft gebaseerd op de RvT-versie van de waarheid waardoor zij thans op vooringenomen wijze conclusies trekt. Nogmaals: ik heb met de RvT gesproken over de wenselijkheid om een verkenning te doen en ik heb de RvT-voorzitter gevraagd om daar met mij een eerste begin in te maken. Vervolgens heeft men zich dit dossier zelf toegeëigend en heeft men mij belemmerd om als bestuurder zelf nog welke stap dan ook te zetten. Aangezien er geen stappen zijn gezet, was het ook niet mogelijk om directeuren vooraf te informeren. Bovendien had de RvT het mij maandenlang onmogelijk gemaakt om ook maar íets los te laten over mijn gedachten over het continuïteitsvraagstuk.

2.16 Rollen RvT- CvB In deze zienswijze is op diverse punten al veel gezegd over de verhouding tussen RvT en CvB en de rol die elk orgaan heeft vervuld. De Onderwijsinspectie gaat ook expliciet op dit thema in. Ik pak er drie voorbeelden uit.

-Citaat: ‘In de praktijk hebben zowel de rvt als het cvb hun rollen en taken in onvoldoende mate gerealiseerd en was de onderlinge samenwerking in de afgelopen anderhalf jaar zodanig verstoord dat er geen vertrouwensrelatie meer was.’

Wat mij betreft had de Inspectie wat specifieker kunnen zijn over de rollen en taken die door het CvB in onvoldoende mate gerealiseerd zouden zijn.

Feit is inderdaad dat ik vanaf medio 2017 in toenemende mate door de RvT ben tegengewerkt om mijn rol te kunnen vervullen, dat ik er alles aan heb gedaan om het conflict te bezweren en dat ik uiteindelijk mijn verantwoordelijkheid heb genomen door de raden en het management te informeren. De verstoring van de relatie is niet aan mij te wijten maar aan de RvT die daar bewust op heeft aangestuurd (zie uitspraak rechter).

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 63 van 73

-Citaat: ‘Het cvb heeft, zeker in de eenhoofdige samenstelling, een zeer dominante rol gespeeld naar zowel de rvt als de organisatie. Het cvb heeft maatregelen genomen zonder voldoende aandacht te geven aan en tijd te nemen voor draagvlak, tegenspraak en/of goede strategische overwegingen.’

Ik verwijs naar hetgeen hiervoor in dit stuk over dit onderwerp al is opgemerkt. Er is geen enkel besluit of maatregel genomen buiten de Directieraad of de RvT om. En ik heb van de RvT door de schorsing geen mogelijkheid gekregen om mijn strategische overwegingen met het management en de raden op ordentelijke wijze te bespreken.

-Citaat: ‘De discussie over het bijstellen van de notulen door de rvt leidde in het voorjaar van 2017 enkele keren tot spanningen tussen het cvb en de rvt. Opvallend is dat de notulen van de overleggen in het voor- en najaar van 2017 geen melding maakten van de financiële en strategische ontwikkelingen of prangende vraagstukken, terwijl deze juist op dat moment het onderwerp van de gezamenlijke vergadering zouden moeten zijn. De notulen vermeldden zelfs weinig noemenswaardige onderwerpen.’

Dat er spanning zou zijn over het bijstellen van de notulen was mij niet bekend. Dat in de notulen weinig te vinden valt over de bestaande zorgen en openstaande opties om uit de problemen te komen, heeft te maken met het feit dat de RvT dit zó vertrouwelijk wenste te houden dat ook de controller en de notuliste bij deze onderwerpen niet langer meer welkom waren. Dat men mij bijvoorbeeld verboden had opgelegd, staat niet in de notulen zelf maar die zijn mij zelf door de RvT- voorzitter op vrij indringende wijze opgelegd. Een deel is mondeling gegaan, de rest is terug te vinden in het mailverkeer en in het ontslagverzoek dat aan de rechtbank is verstrekt. De RvT-voorzitter heeft de rechter laten weten dat hij meende dat hij dergelijke verboden ook aan de bestuurder kon opleggen. Zie verder het oordeel van de rechter hierover.

3.

Jumping to conclusions

Het rapport bevat diverse voorbeelden van ‘jumping to conclusions’ c.q. negatieve assumpties die niet door feiten worden gestaafd. Ik verwijs bijvoorbeeld naar de passage waarin staat dat cvb en de rvt geen goede invulling hebben gegeven aan artikel 1.3.6 en artikel 9.1.4, derde, vierde en vijfde lid, van de WEB. Niet wordt gemotiveerd waarom dat zo is. Wat art. 1.3.6 betreft werd bijvoorbeeld door de staf voortdurend door middel van tevredenheidsonderzoeken gepeild en gecommuniceerd wat onderwijsdeelnemers van hun onderwijs vonden, Nordwin College liet audits afnemen, etc. Ook wat artikel 9 betreft blijft onduidelijk waarom zowel RvT als CvB hier niet aan zouden hebben voldaan. Hooguit zou nog over kunnen blijven (art.9.1.4) dat de RvT geen eigen onafhankelijke administratieve ondersteuning is geboden maar dat lijkt mij een vrij ondergeschikt punt waar ook nog een goede reden voor bestaat. De keuze

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 64 van 73

om de ondersteuning te laten verzorgen door het secretariaat van het CvB en niet door een onafhankelijke ondersteuning, is gemaakt op grond van kosten- en kwaliteitsoverwegingen, nota bene door de RvT zelf. Misschien dat een grotere onderwijsinstelling het zich kan permitteren om een onafhankelijke ondersteuning voor de RvT te financieren maar voor ons AOC was dat niet haalbaar. Voorheen zijn de toenmalige RvT’s altijd ondersteund door het secretariaat CvB. Toen XXXX in een andere functie is geplaatst, is enige tijd een externe kracht ingehuurd die specifiek voor de RvT werkte. Op verzoek van de toenmalige RvT zelf heeft dat maar kort geduurd. Het bleek dat de externe kracht maar weinig uren ingezet hoefde te worden, dat zij mede hierdoor onvoldoende op de hoogte was van de organisatie en dat daardoor de kwaliteit van de verslagen te laag was. Het secretariaat van het CvB staat daarentegen altijd ‘standby’ als de RvT daar een beroep wil doen en is goed ingevoerd in de organisatie. Ik heb van de huidige RvT nooit een klacht gekregen over de kwaliteit, de mate van onafhankelijkheid of de inzet van de ondersteuning die hen is geboden.

Pas in de rechtszaak, na mijn schorsing, heeft men geuit daar problemen mee te hebben. Zo te lezen, heeft de Onderwijsinspectie dat direct genoteerd en in het rapport verwerkt. Mijn reactie op dit punt is genegeerd.

Het rapport bevat veel van dergelijke voorbeelden waaruit een weinig objectieve benadering van het onderzoek blijkt. De Onderwijsinspectie heeft, vermoedelijk gedreven door haar zorgen over de uit de hand gelopen situatie bij Nordwin, alle kritiekpunten die haar maar ter ore kwamen, verzameld en op papier gezet. Zij heeft echter verzuimd om die punten ook goed te verifiëren en stond naar mijn beleving ook niet meer open voor andere geluiden die buiten het eigen opgebouwde raamwerk vielen. Zo ontstond de tunnelvisie die het rapport kenmerkt. Het rapport staat vol met suggestieve formuleringen. Bijvoorbeeld op de bladzijden 17 en 18: -pag 17: ‘Voorts kon de tegenspraak onvoldoende effectief functioneren doordat het onderling vertrouwen steeds verder afnam en het cvb de tegenspraak niet altijd accepteerde.’

De vraag is hier aan de orde of ik tegenspraak ‘altijd’ had moeten accepteren. Geldt dit ook als de toezichthouder de bestuurder monddood maakt omdat zij vindt dat zij daartoe bevoegd is? Was het niet beter geweest als de toezichthouder open had gestaan voor een goed gesprek in plaats eenzijdig verboden en bevelen af te kondigen?

-pag. 17: ‘De controller moest na zijn aanstelling (mede) begrotingen en periodieke raportages opstellen en bespreken met het cvb en de rvt.’

Zie ook punt 2.9 van mijn reactie. Een controller is meer dan een ‘controleerder’. Het is de taak van de controller om als kritisch bedrijfseconomisch geweten van de organisatie te fungeren en om zowel vraagbaak, opsteller als interne leverancier te zijn van essentiële financiële

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 65 van 73

(voortgangs-) rapportages. De controller is de sleutelpersoon voor een goede begroting, zowel op korte als op lange termijn. En hij is sparringpartner voor zowel CvB als RvT. De controller heeft dat wat mij betreft uitstekend gedaan. Hij heeft gerapporteerd op basis van de door hem gecontroleerde gegevens die hij van de afdeling Financiën heeft ontvangen.

-pag. 17: ‘De RvT twijfelde al eerder aan de kwaliteit van de interne controle binnen Nordwin’ Die twijfel is enkele keren veelal als losse opmerking, zonder enige onderbouwing en daardoor tamelijk respectloos, geventileerd. De RvT heeft echter ook complimenten uitgedeeld. Er was sprake van een wispelturige mengeling van kritiek en complimenten.

-pag 18: ‘Het cvb heeft in dit kader aangegeven de omslag in de wijze van optreden van de rvt, te weten de verzakelijking, te hebben gemerkt en hierin naar eigen zeggen gezocht heeft naar de verbinding en het vertrouwen. Wij constateren dat het onderling vertrouwen al lange tijd aan beide kanten heeft ontbroken.’

Dat klopt. En toch meen ik er goed aan gedaan te hebben om vasthoudend te blijven pogen de verbinding tot stand te brengen. Ik was er juist toen zeer op bedacht dat mij hierover later nooit iets over verweten kon worden.

4.

Conclusies

Het rapport geeft de indruk dat de Onderwijsinspectie vooral op zoek is geweest naar bevestiging van het beeld over het bestuurlijk handelen dat zij vermoedelijk al in december 2017, tijdens mijn schorsing, in het contact met de RvT heeft opgebouwd. Dit onder voorbijgaan van de feiten die dit beeld nuanceren of geheel weerleggen en van de context waarin gehandeld moest worden. In het onderzoek van de Inspectie naar het bestuurlijk handelen, zijn naar mijn mening de oorzaken van de bestuurscrisis en de mate van verwijtbaarheid van het bestuurlijk handelen onvolledig en onzorgvuldig onderzocht.

Op zich begrijp ik heel goed dat er een einde moet komen aan de onwerkbare relatie tussen RvT en CvB zodat de organisatie weer verder kan. De rechter is volstrekt duidelijk geweest bij wie de oorzaak daarvan gezocht moet worden: de RvT. Het Inspectierapport straalt echter de aloude opvatting uit ‘waar twee vechten, hebben twee schuld’. Volgens de methode van ‘met grote stappen, snel thuis’ is die opvatting in het rapport verwerkt waarbij geheel voorbij is gegaan aan de door mij verstrekte informatie, mijn commentaar op het conceptrapport, de inhoud van het themarapport van de Onderwijsinspectie zelf en aan de conclusies van de rechter.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 66 van 73

Zelf kom ik tot de volgende conclusies: -

in rapportages en jaarverslagen is steeds gemeld dat Nordwin College gelet op de context van de organisatie moeite heeft om de toenemende kwetsbaarheid het hoofd te bieden. In het in april 2018 verschenen themarapport van de Inspectie over de financiële positie van de AOC’s wordt die context goed toegelicht. Voor Nordwin zijn daar nog een aantal specifieke factoren aan toe te voegen (zie 2.1).

De handelwijze van de RvT leidde er toe dat in een cruciale fase waarin Nordwin College verkeerde niet meer (effectief) gestuurd kon worden. Het had de Inspectie gesierd als zij daar rekening mee had gehouden en ook meer oog had gehad voor de context van de organisatie mede gezien de inhoud van haar eigen themarapport. In dat geval had haar oordeel niet meer zo schrijnend geconflicteerd met het oordeel van de rechter dat luidde dat er geen sprake was van disfunctioneren van de bestuurder en dat hij ook niet verwijtbaar heeft gehandeld.

-

Er is vanuit het bestuur een poging gedaan om te anticiperen op de toenemende kwetsbaarheid en er is binnen de mogelijkheden hard gewerkt om op veel terreinen verbeteringen te realiseren. Ik was in dat verband blij met de ondersteuning van de zijde van de procesbegeleider van consultancybureau XXXX. Toch werd gaandeweg duidelijk dat al die inzet nog onvoldoende zou zijn. Na de zomer van 2017 is aan de RvT gemotiveerd toegelicht dat het goed zou zijn om de toekomst van Nordwin te bespreken en met name de vraag of voortzetting van de zelfstandigheid nog wel wenselijk is. Het aanhalen van de samenwerking met een Fries ROC bood naar mijn mening kansen en die verdienden spoedig een nadere verkenning en discussie. Vanuit een onjuiste rolopvatting heeft de RvT de bestuurder vervolgens belemmerd om hier adequaat uitvoering aan te geven. Management en raden konden daardoor niet vanaf de voorkant worden meegenomen in het door de bestuurder gewenste gesprek over de continuïteit.

-

OCW is door mij vanaf de zomer volledig deelgenoot gemaakt van de ontwikkelingen maar men stelde verder niets te kunnen doen.

Er is door mij proactief gehandeld en ook geheel conform de adviezen die de Onderwijsinspectie pas maanden later zou publiceren in het themarapport over de AOC’s. De strategische verkenning waar men momenteel bij Nordwin College mee bezig is, had al in 2017 gestart kunnen worden als het bestuur daarin niet zou zijn belemmerd.

-

Escalatie van het conflict vond plaats toen in november 2017 de Financiële Commissie allerlei inhoudelijke vragen ging stellen over de conceptbegroting die op dat moment nog niet eens was

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 67 van 73

kortgesloten met management en raden. Men eiste op dat moment een accountantsonderzoek . Zonder dat daarover een normaal gesprek of verweer mogelijk was en zonder het gevraagde rapport af te wachten waarvoor de bestuurder nog opdracht had gegeven, heeft de RvT de bestuurder vervolgens geschorst en hem een week later statutair ontslagen. In de maanden daarop ontstond hierdoor een bestuursvacuüm. In deze periode is de bestuurlijke aansturing van de ingezette veranderingsprocessen en verbeteringsacties in het kader van de kwaliteitsborging abrupt tot stilstand gekomen; de bestuurder kon door de schorsing geen rol meer spelen in het traject gericht op managementontwikkeling, kwaliteitsborging en begrotingsvoorbereiding.

-

Dat het bieden van tegenspraak tegen de bestuurder problematisch zou zijn geweest, is ongeloofwaardig omdat dit tot het moment van zijn schorsing nooit een issue is geweest. De raden functioneerden goed en waren mondig. Ook directeuren en stafhoofden schroomden niet om hun verhaal te vertellen. In december 2017 schreven zij de RvT nog dat de bestuurder op hun draagvlak en vertrouwen kon rekenen. Duidelijk is echter ook dat dit vertrouwen nadien ernstig is ondergraven door stelselmatige ondermijning van de (inmiddels geschorste) bestuurder door de RvT. De klacht van de RvT dat zíj degene was die door de bestuurder werd belemmerd, snijdt geen enkel hout en is ook door de rechter verworpen.

-

Van financieel wanbeleid was geen sprake. Tot en met 2017 zijn de jaarcijfers goedgekeurd door de accountant en werden de bezuinigingen het hoofd geboden. Het ging echter wel ten koste van de robuustheid van de organisatie en dat is in- en extern als risico gecommuniceerd. Ook de andere AOC’s hadden hier mee te maken; één AOC (XXXX) bestaat zelfs als zodanig niet meer. In 2018 pakten nog meer donkere wolken zich samen (zie 2.1) en dat heeft bijgedragen aan het voorstel om in gesprek te gaan over onze toekomst en zelfstandigheid. De noodzaak nam toe om nog steviger te bezuinigen dan we in afgelopen jaren hadden gedaan.

Het begrotingsproces liep echter vast doordat de RvT zich in een veel te vroegtijdig stadium expliciet met de voorbereiding ging bemoeien. Men ging op de stoel van de bestuurder zitten waarbij management en raden het nakijken hadden. De RvT heeft de bestuurder belemmerd om zijn werk af te maken en schoof hem vervolgens op 4 december 2017 helemaal aan de kant. Uit het accountantsrapport bleek later dat met de gehanteerde uitgangpunten van de eerste conceptbegroting niets mis was. De Onderwijsinspectie trof in december 2017 een chaotische situatie aan alsmede een RvT die in alle staten was en daarvoor zeer onterecht met de vinger naar de bestuurder wees. De Inspectie weigerde al eerder maar ook in dit stadium met de bestuurder in gesprek te gaan ondanks diens aandringen. Hoewel de Inspectie

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 68 van 73

de bestuurder daarna een aantal keren heeft aangehoord, straalde zij volstrekt niet uit dat zij open stond voor diens argumenten en toelichting op feiten en omstandigheden.

-

RvT, management en raden zijn steeds adequaat geïnformeerd over de cijfers. De informatieverstrekking aan management en raden werd in de loop van 2017 gedwarsboomd omdat de RvT, ondanks protest van de bestuurder, geen enkele informatie naar buiten wilde hebben over alles wat met het continuïteitsvraagstuk te maken had. In de afgelopen jaren was er hard gewerkt om de managementinformatie te verbeteren in de zin dat deze gebruikersvriendelijker werd en er ook op lagere aggregatieniveaus gerapporteerd kon worden. Er was dusdanige vooruitgang geboekt dat de RvT daar een compliment voor gaf.

Het was de bedoeling om die opgaande lijn voort te zetten maar we stonden dan wel voor een kosten/baten-vraagstuk. Nordwin was namelijk afhankelijk van interim- capaciteit om de managementinformatie op een meer geavanceerd niveau te krijgen. De vraag was of je daar als krimpende organisatie opnieuw stevig in zou moeten investeren (datzelfde gold overigens ook voor de actualisering van de procesbeschrijvingen). In combinatie met het continuïteitsvraagstuk had ik dit graag geagendeerd voor een vergadering van de Directieraad als de RvT mij daar niet in had belemmerd.

Gezien het bovenstaande ervaar ik de kwalificatie ‘wanbeleid’ voor mijn bestuurlijk handelen als buitengewoon onrechtvaardig en onzorgvuldig.

5.

Tot besluit

Het komt gelukkig niet vaak voor maar áls toezichthouders ernstig buiten hun kaders gaan en zich niets meer gelegen laten liggen aan adviezen, regels en rechters, dan kan of wil niemand ze tegenhouden en bestaat dat de kans dat de organisatie daarin wordt meegetrokken. Een bestuurder is in zo’n situatie vrij machteloos.

In een wat cynische bui schreef ik laatst het volgende op: Als bestuurder, zo leert de casus Nordwin College, kun je maar beter doen wat een ontsporende toezichthouder je opdraagt, zelfs al is het tegen de wet. Je verzetten of een rechtszaak aanspannen heeft alleen zin als je dit doet omdat je jezelf per sé elke ochtend recht wilt kunnen aankijken in de spiegel. Realiseer je van te voren dat het een hoop gedoe geeft en dat het je in tal van opzichten erg veel gaat kosten. Misschien krijg je je grote gelijk maar uiteindelijk trek je aan het kortste eind. De rechter kan de toezichthouder niet dwingen om op te stappen.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 69 van 73

Hoewel de toezichthouders bij stichtingen zoals die in het onderwijs fungeren, zich primair dienen te beperken tot het uitoefenen van toezicht en zij niet het ‘hoogste orgaan’ van de organisatie vormen, kun je ze in de praktijk dus maar beter wel zo erkennen. Doe niet moeilijk als ze op je stoel gaan zitten. Reken niet op steun vanuit de overheid. Mensen binnen de organisatie die zich solidair met je verklaren, kunnen dat voor hun eigen bestwil beter niet doen. Uiteindelijk is niemand je dankbaar dat je je teweer hebt gesteld. Je keuze is beperkt: onderwerp je aan de nukken van de toezichthouder en hoop op betere tijden, kom in verzet en accepteer alle gevolgen of zoek snel een goed heenkomen elders.

Als het kalf allang verdronken is, dempt de Inspectie de put. Dat doet zij rigoreus met rapporten waarin de context expliciet, als niet relevant zijnde, buiten beschouwing wordt gelaten maar waarin je wel een draai om de oren na kunt krijgen voor niet behaalde resultaten. Of je nu daarin door de toezichthouders belemmerd bent of niet en ook al ben al bijna een jaar niet meer in functie.

Van harte hoop ik dat de gebeurtenissen bij Nordwin College toch nog tot iets positiefs leiden. In de eerste plaats natuurlijk voor Nordwin zelf maar wat mij betreft ook veel breder. Het zou mooi zijn als er discussie gaat ontstaan over de positie van toezichthouders in niet-commerciële organisaties en over hun verhouding tot het bestuur. Mede door deze casus begint dit thema meer aandacht te krijgen. En terecht. Op grond van de gesprekken die ik met ex-bestuurders heb gevoerd, binnen en buiten het onderwijs, meen ik te mogen concluderen dat wat bij Nordwin op het gebied van de governance is gebeurd, bepaald niet uniek is.

Governance- perikelen vormen een te groot risico voor organisaties en voor de mensen die daar op welke manier dan ook mee nauw verbonden zijn.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 70 van 73

Noten 1 In het navolgende doel ik met ‘RvT’ op de samenstelling van de Raad van Toezicht van medio 2016 tot 1 augustus 2018.

2

De paar dagen dat ik in januari 2018 aan de zijlijn heb gelopen omdat de RvT zich niet aan de rechterlijke uitspraak wenste te houden, zijn hier buiten beschouwing gelaten.

3

OCW/Onderwijsinspectie, themaonderzoek 'Financiële positie en ontwikkeling van de agrarische opleidingscentra' (18 april 2018) 4

De Inspectie liet mij weten niets van doen te hebben met wat ‘een’ accountmanager van OCW zoal met mij bespreekt. Ik had naar mijn mening te maken met ‘de’ accountmanager van OCW die mij voortdurend aangaf dat de ontwikkelingen bij Nordwin tot op hoog niveau met belangstelling werden gevolgd.

5

Ik heb mij tegen het oordeel wanbeheer verdedigd door o.a. informatie te geven over het feit dat mij door de RvT was verboden om de conceptbegroting te delen en dat ik daarna, toen ik mij niet aan het verbod hield, werd geschorst. Dit leidde tot de volgende reactie van de Inspectie: ‘Wij constateren dat het resultaat -een begroting- niet tijdig tot stand is gekomen en wij concluderen daaruit dat het proces tussen rvt en cvb wederom niet constructief en niet effectief is geweest. Uw reactie leidt niet tot een wijziging van het rapport.’

Deze reactie past in de redenering ‘Waar twee vechten, hebben twee schuld.’ De rechter dacht hier gelukkig anders over.

6

Eerst gaf de Inspectie te kennen dat men niet met mij wilde praten omdat ik geschorst was. Toen de rechter de schorsing ophief, wilde men niet met mij praten omdat kort daarvoor de RvT mij, overigens zonder inachtneming van de regels, statutair had ontslagen. Pas op 23 januari 2018 ben ik door de Onderwijsinspectie geïnformeerd over het onderzoek naar het bestuurlijk handelen. Ik vernam dat in een gesprek met de contactinspecteur dat op mijn verzoek tot stand was gekomen. De bij de rechtbank ingediende mailwisseling tussen de interimbestuurder en de inspecteur bevestigde achteraf mijn indruk dat ik tegen een muur had gesproken. De interimbestuurder bleek zich bij de Inspectie beklaagd te hebben over het feit dat de contactinspecteur met mij had gesproken. Zij wenste dat de Onderwijsinspectie op geen enkele wijze meer contact met mij zou opnemen en zeker niet zonder haar toestemming. Het is bijzonder dat de interimbestuurder deze instructie over haar medebestuurder aan de Onderwijsinspectie meent te kunnen geven maar blijkens haar schriftelijke bevestiging van het telefoongesprek dat ze nadien met de inspecteur heeft gehad, is haar toegezegd dat er ‘niets’ met mijn input gedaan zou worden.

Dat beeld komt ook uit de inhoud van het rapport sterk naar voren. De RvT heeft in december als wettelijk aanspreekpunt van de Inspectie alle gelegenheid gekregen om haar verhaal te doen over het conflict en om

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 71 van 73

een ongunstig beeld van mijn functioneren te schetsen. Op grond van wat er nu op tafel ligt, concludeer ik dat dit eenzijdige beeld bij de Onderwijsinspectie sterk is beklijfd. Ik ontkom niet aan de indruk dat het aldus opgebouwde beeld later nog is bevestigd door eenzijdige observaties van de door de RvT aangestelde interim-functionarissen. In het gesprek dat in het kader van het onderzoek naar het bestuurlijk handelen in maart 2018 met mij heeft plaatsgevonden, zijn de in het rapport vermelde kritiekpunten niet tot nauwelijks met mij besproken waardoor de inhoud van het conceptrapport voor mij een complete verrassing was. Ik heb mijn opmerkingen op het concept mogen geven, men heeft mij in juli 2018 op mijn verzoek nog eens aangehoord (formeel gezien valt de Inspectie in dat opzicht helemaal niets te verwijten) maar ik merkte aan alles dat de conclusies eigenlijk allang bepaald waren.

7

Zie https://uitspraken.rechtspraak.nl/ op de zoekterm ‘Nordwin’

8

De RvT kon niet begrijpen dat ik er op stond om met het management en de OR te bespreken of er voldoende draagvlak was om eenhoofdig verder te gaan. Men vond dit getuigen van onvoldoende visie. Ik heb gemeend mij hier niets aan gelegen te laten liggen. De OR heeft adviesrecht bij dit type besluiten en ik realiseerde mij heel goed dat je als eenhoofdig bestuurder kwetsbaar bent als het draagvlak schort. Het positieve advies van de OR heb ik later aan de RvT doorgestuurd.

Waar in de conceptversie van het Inspectierapport nog stond dat de RvT onvoldoende actief verbinding met de organisatie heeft gezocht, heeft de Inspectie dat nu op verzoek van het bevoegd gezag aldus aangepast: ‘Er is door de RvT op dat moment wel verbinding met de organisatie gezocht door middel van het advies van de OR via het CvB.’ Better let as net, zeggen ze in Friesland, maar de eerdere formulering deed m.i. meer recht aan de werkelijkheid.

9

Alle directeuren en stafhoofden hebben de brief ondertekend met uitzondering van de directeur die door de RvT bereid is gevonden om mij in de maand december 2017 als statutair bestuurder te vervangen.

10

In het rapport stelt de Inspectie dat ik naar het oordeel van mijn medewerkers dominant was en een top down sturingsstijl hanteerde. Dit kwam volstrekt niet als beeld naar voren uit de anonieme 360gradenfeedback waarin jaarlijks mijn medewerkers (veelal directeuren en stafhoofden) worden uitgenodigd om mijn functioneren te beoordelen, integendeel. De reactie van de Inspectie was deze: ‘De door u aangehaalde reacties van de 360-graden feedback is feedback voor u als persoon, maar zegt weinig over de formele, structurele waarborgen rondom tegenspraak.’ Met deze dooddoener kan ik weinig. De Inspectie verschuift de conclusies opeens naar de formele en structurele waarborgen. Daar kunnen we het uiteraard ook over hebben maar vond men mij nu dominant of niet?

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 72 van 73

11

De kritiek op het feit dat ik de RvT niet goed geïnformeerd zou hebben c.q. hun tegenspraak niet zou hebben mogelijk gemaakt, heb ik met verschillende argumenten en voorbeelden weerlegd. De Inspectie reageert hierop alsvolgt: ‘Wij constateren dat de verstoorde relatie tussen rvt en cvb ervoor gezorgd heeft dat er niet constructief en in het belang van Nordwin is samengewerkt. De diverse voorbeelden die u in uw reactie noemt, zijn een bewijs van deze verstoorde relatie. Zowel rvt als cvb hebben hun eigen opvatting over de oorzaken en het gelopen proces.’

Mijn voorbeelden worden door de Inspectie hier gezien als een bewijs van de verstoorde relatie maar het was niet dit wat nog bewezen moest worden. Dat sprake was van verstoring wisten we namelijk al en de rechter was heel duidelijk over wie de verstoring had veroorzaakt. Mijn voorbeelden toonden aan dat de RvT wel degelijk goed geïnformeerd was en dat de conclusie van de Inspectie in mijn richting onterecht is. Mijn argumenten zijn hier en elders onterecht en op haast achteloze wijze als niet ter zake doende terzijde geschoven.

12

De formulering dat ondoelmatige bestedingen niet voorkomen konden worden, laat ruimte voor allerlei interpretaties en beeldvorming. Eén daarvan kwam ik tegen in een bericht van de vakbond AOB waarin gemeld werd dat Nordwin zich flink in de schulden had gestoken voor investeringen in de huisvesting. Hier zou de suggestie gewekt kunnen worden dat dit achteraf gezien geen verstandige beslissing was in het licht van de huidige problemen. Ik wil er op wijzen dat het een onontkoombare beslissing was gezien de staat en de capaciteit van onze panden. Als een school dergelijke dingen niet meer kan doen, is er naar mijn mening ook geen enkel bestaansrecht meer. Er is voor 7,5 miljoen verbouwd en daardoor voldoen de panden weer aan alle eisen, zijn ze energiezuiniger en kon een aantal dislocaties worden afgestoten. Er is geleend tegen gunstige rentetarieven. De bouw is aanbesteed in een periode dat (regionale) bouwbedrijven dringend behoefte hadden aan opdrachten waardoor we ook hier met goede financiële condities te maken hadden.

Het project is binnen de tijdplanning en de begroting afgerond en de laatste gerenoveerde locatie kon begin 2018 door mijn opvolgster worden geopend.

Definitief rapport onderzoek bestuurlijk handelen – AOC Nordwin College

Pagina 73 van 73