Denuncia Internacional OIT Caso Incremento Previsional 2011

1

2 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

RECLAMACIÓN DE LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE (ASEMUCH) EN VIRTUD DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 24 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, POR VIOLACIÓN DEL CONVENIO SOBRE EL SEGURO DE VEJEZ (INDUSTRIA, ETC.), 1933 (NÚM. 35) Y DEL CONVENIO SOBRE EL SEGURO DE INVALIDEZ (INDUSTRIA, ETC.), 1933 (NÚM. 37), VIGENTES EN CHILE, AMBOS RATIFICADOS EL 18 DE OCTUBRE DE 1935.

Durante el Gobierno del General Pinochet, en Noviembre de 1980 se adoptaron los DecretosLeyes núms. 3.500 y 3.501. 1 En el primero se estableció un nuevo régimen de pensiones, y en el segundo se fijó el correspondiente nuevo sistema de cotizaciones previsionales. Ambos Decretos-Leyes constituyen las bases en las que se fundamenta el sistema previsional chileno.

En los incisos primero y segundo del artículo 2 del D.L núm. 3.501, se dispuso que los trabajadores dependientes afiliados a las instituciones de previsión indicadas en el artículo 1º de ese Decreto-Ley, “mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones”, para lo cual se incrementaron las remuneraciones de esos trabajadores, “en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores que en esa norma se indican.” Entre dichos trabajadores se encuentran los funcionarios municipales.

Las cotizaciones fueron establecidas como un porcentaje de la remuneración del trabajador afiliado. En 1980 lo referido a las remuneraciones estaba regulado en el Decreto-Ley núm. 2.200, de 1978, cuerpo normativo que reemplazó las regulaciones que contenían los Libros I y II del Código del Trabajo. En tal Decreto-Ley se dispuso que “se entiende por remuneraciones las contraprestaciones en dinero y las adicionales en especie avaluables en dinero que debe percibir el trabajador del empleador como retribución de sus servicios.” A la vez, en forma no taxativa se determinó que constituyen remuneración, entre otras, las siguientes: (i) el sueldo (estipendio fijo, en dinero, pagado por períodos iguales, determinados en el contrato, que recibe el trabajador por la prestación de sus servicios, sin perjuicio de los beneficios adicionales que suministra el empleador en forma de casa habitación, luz, combustible, alimento u otras prestaciones en especie o en servicios), y (ii) el sobresueldo (”remuneración de horas extraordinarias de trabajo”). 2 En consecuencia, en dichas normas la expresión “remuneración” es genérica y la voz “sueldo” es de naturaleza específica y corresponde a una de las formas remunerativas.

Sin embargo el incremento previsional ha sido aplicado entendiendo por remuneración sólo al sueldo base.

1

En períodos de anormalidad constitucional e interrupción de las funciones legislativas del Congreso Nacional, quienes han ocupado las funciones del Poder Legislativo se han auto conferido la facultad de dictar leyes mediante decretos ejecutivos denominados “decretos-leyes” , usualmente citados en forma abreviada como D.L (singular) o DD.LL (plural), abreviaturas que utilizaremos en este documento.

2 Las actuales definiciones de sueldo o sueldo base y de sobresueldo están contenidas en el artículo 42 del Código del Trabajo.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

3 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

De esta forma se ha reducido el monto del incremento previsional y, por consiguiente, el monto de la remuneración imponible, cuantía que determina el volumen de la correspondiente participación en el fondo de pensiones y en el monto de las pensiones que se reciben.

Como lo analizaremos más adelante, dicha interpretación y aplicación restrictiva constituye una violación de la legislación nacional y de los Convenios núms. 35 y 37 de la OIT, ambos ratificados por Chile.

Adicionalmente, al determinarse el monto del incremento previsional se ha considerado sólo el monto del sueldo base existente al 28 de Febrero de 1981, como resultado de la equivocada interpretación y aplicación de la frase “en la parte afecta a imposiciones” contenida en el artículo 2 del D.L núm. 3.501. Dicha frase ha sido considerada como sinónima de la expresión ‘remuneración afecta a imposiciones’. Tal interpretación restrictiva no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5 del mismo D.L núm. 3.501, ni a lo precisado en el Decreto núm. 40 del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (1981) 3, en los que se dispone que las contribuciones previsionales (imposiciones o cotizaciones previsionales) no se aplican sobre la totalidad de las remuneraciones por cuanto -a contar de la fecha de vigencia de dicho Decreto-Ley- está exenta de imposiciones la parte de las remuneraciones que excede de “cincuenta sueldos vitales mensuales” (actualmente, 66 Unidades de Fomento del último día del mes anterior).

Como también lo analizaremos posteriormente, esta interpretación y aplicación restrictiva constituye una violación de la legislación nacional y de los Convenios núms. 35 y 37 de la OIT, ambos ratificados por Chile.

De lo expuesto se concluye que, en lo substantivo y en lo temporal, el incremento previsional establecido en el D.L núm. 3.501 (1980), como un paliativo para disminuir el impacto de la reforma previsional establecida en el DL núm. 3.500 (1980)- no ha sido correctamente interpretado ni aplicado, causándose así un grave perjuicio a los funcionarios municipales en lo concerniente a sus fondos de pensiones de vejez e invalidez y a la cuantía de sus correspondientes pensiones. En consecuencia, la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (ASEMUCH), al presentar esta Reclamación -haciendo uso de la facultad establecida en el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajosolicita que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones así lo declare y, además, ordene aplicar las medidas apropiadas para corregir tal situación.

3

En su artículo 1º se dispone que: “Para los efectos de este reglamento se entiende: a) Por decreto ley, el decreto ley Nº. 3.501, de 1980; b) Por parte de las remuneraciones afectas a imposiciones al 28 de Febrero de 1981, aquella parte de ellas que no exceda de cincuenta sueldos vitales mensuales; c) Por cincuenta sueldos vitales mensuales, cincuenta sueldos vitales mensuales de la Región Metropolitana de Santiago, y d) por remuneración de naturaleza imponible, aquella intrínsecamente afecta a imposiciones previsionales, aún cuando una parte de ella no lo esté por el sólo hecho de exceder los límites de imponibilidad.”

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

4

CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

Con tal propósito, la ASEMUCH formula las siguientes consideraciones en cuanto a: (i) los derechos y obligaciones derivadas de los Convenios núms.. 35 y 37 de la OIT, ratificados por Chile; (ii) el concepto de remuneración; (iii) el concepto de remuneración imponible, y (iv) la determinación de las remuneraciones imponibles de los funcionarios municipales.

Adicionalmente, y a título informativo, mencionaremos algunos desarrollos recientes habidos en ámbito temático de esta reclamación.

I.

Derechos y obligaciones derivadas de los Convenios núms. 35 y 37 de la OIT, ratificados por Chile.

1. El Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35) fue ratificado por Chile el 18 de octubre de 1935 y se encuentra vigente. Con igual fecha Chile ratificó el Convenio sobre el seguro de invalidez (industria, etc.), 1933 (núm. 37), también vigente en nuestro país. Por tal motivo Chile está obligado a establecer o a mantener un seguro obligatorio de vejez y un seguro obligatorio de invalidez en condiciones por lo menos equivalentes a las previstas en los Convenios ya mencionados.

En consecuencia, respecto de ambos Convenios es aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo.

2. De conformidad con lo dispuesto en esos Convenios, la cuantía de la pensión puede consistir en un porcentaje del salario y las cotizaciones pueden ser graduadas de acuerdo con el salario, caso en el que el salario que haya servido de base para la cotización deberá tenerse en cuenta en el cálculo de la pensión. Por lo tanto, la determinación de lo que constituye salario o remuneración es de fundamental importancia para construir la fijación del monto de las contribuciones (cotizaciones e imposiciones previsionales) encaminadas a constituir los recursos del seguro y a fijar el nivel de la consiguiente cuantía de las pensiones. .

3. Las normas recién evocadas se relacionan estrechamente con lo establecido en Preámbulo de la Constitución de la OIT, en el que se sostiene que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para un gran número de seres humanos, que es urgente mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo concerniente a las pensiones de vejez e invalidez. Al mismo tiempo esas normas coinciden con principios incorporados en la Declaración relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (adoptada en la vigésima sexta reunión de la Conferencia de la OIT, Filadelfia, mayo de 1944) , en especial los siguientes: (i) el trabajo no es una mercancía; (ii) la pobreza en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos; (iii) la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energía; (iv) los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades, y (v) el logro de las condiciones que permitan llegar a este resultado debe constituir el propósito central de la política nacional e internacional.

Al mismo tiempo, lo concerniente a la protección social y a las remuneraciones equitativas son también parte de los loables propósitos del Programa de Trabajo Decente que impulsa la OIT.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

5 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

4. En cuanto al concepto de salario cabe recordar que en el artículo 1 del Convenio núm. 95, relativo a la protección del salario (1949) se dispone que a los efectos de tal Convenio el término “salario” significa “la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijado por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.”

5. No obstante que este Convenio no ha sido aún ratificado por Chile, no cabe duda de que lo dispuesto en el artículo 1 recién evocado constituye un principio que es fuente de inspiración para el derecho nacional a la vez que facilita su interpretación. Lo recién expresado resulta armónico con la naturaleza y el sentido y alcance de la definición de remuneración contenida en el artículo 50 del Decreto-Ley núm. 2.200, de 1979 (actual artículo 41 del Código del Trabajo), así como con las modalidades de remuneración señaladas en el artículo 51 del mencionado Decreto-Ley (actual artículo 42 del Código del Trabajo).

6. De otra parte, aunque Chile aún no ha ratificado los Convenios núms. 102 y 128, cabe sostener que similar reflexión cabe respecto de la función de las normas internacionales de la OIT referidas a las estrechas vinculaciones existentes entre ‘el salario o la remuneración imponible’ y ‘la formación de fondos previsionales y la determinación de las cuantías de las pensiones’, contenidas: (i) en los artículos 28, 56, 65 y 66 del Convenio núm. 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952), en lo que concierne a las prestaciones de vejez y de invalidez, y (ii) en los artículos 1, 7, 10, 14, 16, 26 y 27 del Convenio núm. 128, relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967) II.

Concepto de remuneración.

7. Como ya señalamos, durante el Gobierno del General Pinochet se adoptaron los DecretosLeyes núms. 3.500 y 3.501, ambos de Noviembre de 1980. El correspondiente nuevo sistema de cotizaciones previsionales las estableció como un porcentaje de la remuneración del trabajador afiliado. Cabe advertir que en 1980 lo referido a las remuneraciones estaba regulado en el Decreto-Ley núm. 2.200, de 1978, también adoptado por el mismo gobierno que estableció los citados DD.LL núms. 3.500 y 3.501, en los que no se introdujeron modificaciones a lo preceptuado acerca de las remuneraciones en el citado Decreto-Ley núm. 2.200.

9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del D.L núm. 2.200, “se entiende por remuneraciones las contraprestaciones en dinero y las adicionales en especie avaluables en dinero que debe percibir el trabajador del empleador como retribución de sus servicios.”

Confirmando la naturaleza de ‘contraprestación por el trabajo o servicio realizado’ que se reconoce a la remuneración, en la misma norma se establece que no constituyen remuneración otras prestaciones que se otorguen por causas ajenas al trabajo, tales como “las asignaciones de movilización, de pérdida de caja, de desgaste de herramientas, de colación, viáticos, las prestaciones familiares otorgadas en conformidad a la ley.” 4

4

Actualmente en el artículo 41 del Código del Trabajo se expresa que se entiende por remuneración “las contraprestaciones en dinero y las adicionales en especie avaluables en dinero que debe percibir el trabajador del empleador por causa del contrato de trabajo”. También en esa norma se dispone que no constituyen remuneración las asignaciones de movilización, de pérdida de caja, de desgaste de herramientas y de colación, los viáticos, las prestaciones familiares otorgadas en conformidad a la ley, la indemnización por años de servicios establecida en el artículo 163 y las demás que proceda pagar al extinguirse la relación contractual ni, en general, las devoluciones de gastos en que se incurra por causa del trabajo.”

6 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

10. En el marco de las definiciones recién evocadas, el artículo 51 del D.L núm. 2.200, en forma no taxativa, señaló que constituyen remuneración, entre otras, las siguientes: (i) el sueldo (“estipendio fijo, en dinero, pagado por períodos iguales, determinados en el contrato, que recibe el trabajador por la prestación de sus servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 10…”) 5, y (ii) el sobresueldo (”remuneración de horas extraordinarias de trabajo”). 6 11. Las mencionadas definiciones corresponden a las actualmente establecidas en los artículos 41 y 42 del Código del Trabajo. Unas y otras, a la vez, son concordantes con lo establecido en el artículo 5 de la Ley núm. 18.883 (Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales). En tal norma, para los efectos de Estatuto se establece “el significado legal” de diversos términos, entre los cuales se incluyen las voces “remuneración” y “sueldo”.

Expresamente en tal Estatuto se dispone que sueldo es “la retribución pecuniaria, de carácter fijo y por períodos iguales, asignada a un empleo municipal de acuerdo con el nivel o grado en que se encuentra clasificado”, y que remuneración es “cualquier contraprestación en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, como, por ejemplo, sueldo, asignación municipal, asignación de zona y otras.”

12. De los textos legales citados se desprende que en la legislación chilena lo distintivo de la remuneración es su carácter de contraprestación de trabajos o servicios prestados por el trabajador, y que la voz “remuneración” es de carácter genérico, en tanto que el sueldo y el sobresueldo son categorías específicas de remuneración y modalidades de ella. De lo expresado se concluye que el incremento previsional debe ser calculado sobre la totalidad de las remuneraciones y no sólo considerando al sueldo.

III.

Concepto de remuneración imponible.

13. En el artículo 1º del D.L núm. 3.501 se dispone que las remuneraciones imponibles de los trabajadores dependientes que señala -entre los que se encuentran los funcionarios municipalesestarán afectas a las cotizaciones que se expresan en tal norma. También se establece: (i) que esas cotizaciones serán de cargo de esos trabajadores, y (ii) que las tasas de cotizaciones se aplicarán sobre todas las remuneraciones imponibles, “cualquiera que sea su carácter o naturaleza.”

A la vez, como ya lo señalamos, en el artículo 2 del D.L núm. 3.501 se dispone que dichos trabajadores mantendrán el monto liquido de sus remuneraciones”, para lo cual se incrementan sus remuneraciones en la parte afecta a imposiciones al 28 de Febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores que dicha norma expresa.

5

Esto es, los beneficios adicionales que suministra el empleador en forma de casa habitación, luz, combustible, alimento u otras prestaciones en especie o en servicios.

6 Las actuales definiciones de sueldo o sueldo base y de sobresueldo están contenidas en el artículo 42 del Código del Trabajo.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

7 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

14. De otra parte, en el inciso primero del artículo 4º del D.L núm. 3.501 se establece que “Los incrementos de remuneraciones dispuestos por el artículo 2º sólo deberán producir como efecto mantener el monto total líquido de las remuneraciones, beneficios y prestaciones, sean legales, convencionales o dispuestos por fallos arbitrales de los trabajadores a que se refiere dicho artículo. En consecuencia, dichos incrementos no modificarán el monto de los beneficios o prestaciones en la parte no afecta a imposiciones previsionales y aquellos que por su naturaleza no lo estén.”

15. Como ya indicamos, las contribuciones previsionales (imposiciones o cotizaciones previsionales) no se aplican sobre la totalidad de las remuneraciones por cuanto en el inciso primero del artículo 5º del D.L núm. 3.501 se estableció que a contar de la fecha de vigencia de dicho Decreto-Ley, estará exenta de imposiciones la parte de las remuneraciones que exceda de “cincuenta sueldos vitales mensuales” (actualmente, 66 Unidades de Fomento del último día del mes anterior). 7 16. Lo recién expresado es confirmado por las normas contenidas en el Decreto núm. 40 del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (23 de Marzo de 1981). En su ya mencionado artículo 1º se dispone que: (i) por parte de las remuneraciones afectas a imposiciones al 28 de Febrero de 1981 se entiende “aquella parte de ellas que no exceda de cincuenta sueldos vitales mensuales”; (ii) por cincuenta sueldos vitales mensuales se entiende “cincuenta sueldos vitales mensuales de la Región Metropolitana de Santiago”, y (iii) por remuneración de naturaleza imponible se entiende “aquella intrínsecamente afecta a imposiciones previsionales, aún cuando una parte de ella no lo esté por el sólo hecho de exceder los límites de imponibilidad .”

17. De lo expuesto se concluye que en el régimen de pensiones regulado por los Decretos Leyes núms.3.500 y 3.501 son imponibles las remuneraciones definidas: (i) en los artículos 50 y 51 del Decreto-Ley núm. 2.200 (actuales artículos 41 y 42 del Código del Trabajo), y (ii) en los literales c) y d) del artículo 5 de la Ley núm. 18.883. Tales remuneraciones, en consecuencia, son “de naturaleza imponible” por ser “intrínsecamente afectas a imposiciones previsionales.”

18. De otra parte también se concluye que es “remuneración afecta” a imposiciones la parte de ella que al 28 de Febrero de 1981 no exceda de cincuenta sueldos vitales mensuales de la Región Metropolitana (hoy, 66 Unidades de Fomento), en tanto que es “remuneración de naturaleza imponible”, aquella intrínsecamente afecta a imposiciones previsionales, aún cuando una parte de ella no lo esté por el sólo hecho de exceder los límites de imponibilidad.”

En ambos casos, la voz “remuneración” debe ser entendida dentro de los términos definitorios establecidos en: (i) los artículos 50 y 5l del Decreto-Ley 2.200 (1978), hoy artículos 41 y 42 del Código del Trabajo, y (ii) el artículo 5 de la Ley núm. 18.883 (Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales).

19. Del mismo modo se concluye que la exención contributiva previsional regulada en el artículo 5 del DL. núm 3.502, necesariamente se refiere al tope impositivo de cincuenta sueldos mensuales de la Región Metropolitana (hoy 66 Unidades de Fomento), y no a los

7

Como factores de referencia, “los sueldos vitales mensuales” fueron luego reemplazados por las “unidades fomento”.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

8 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

contenidos y composición de la remuneración, definidos en los mencionados artículos del D.L núm. 2.200 y en el artículo 5, letras c) y d) de la Ley núm. 18.883. A la vez, la referencia al “28 de Febrero de 1981” sólo constituye una fecha cierta para determinar el concreto monto del valor de referencia que debe aplicarse al determinar el máximo de remuneración imponible. Tal interpretación es compatible con la definición de remuneración de naturaleza imponible (“aquella intrínsecamente afecta a imposiciones previsionales, aún cuando una parte de ella no lo está por el sólo hecho de exceder los límites de imponibilidad”).

20. En consecuencia, las expresiones “remuneración de naturaleza imponible” e “intrínsecamente afecta a imposiciones previsionales” corresponden al concepto de contraprestaciones en dinero y en especies avaluables en dinero, debidas por el empleador al trabajador por causa del trabajo o servicio realizado, las que pueden asumir una o más de las modalidades y formas remuneracionales determinadas -en forma no taxativa- en el artículo 51 del D.L núm.2.200 de 1978 (actual artículo 42 del Código del Trabajo) y en el citado artículo 5 de la Ley núm 18.883.

A la vez, remuneración imponible afecta a contribuciones previsionales es la remuneración de naturaleza imponible en la parte que no exceda de cincuenta sueldos vitales mensuales de la Región Metropolitana de Santiago (actualmente 66 Unidades de Fomento).

21. Dentro del contexto conceptual precedente afirmamos que las interpretaciones y aplicaciones erróneas y restrictivas de la legislación nacional que se han aplicado en Chile constituyen también una violación de los Convenios núms. 35 y 37, de 1933, ratificados por Chile.

IV.

Determinación municipales.

de las

remuneraciones

imponibles

de los

funcionarios

22. Con el mérito de lo expuesto sostenemos que en la determinación de la remuneración imponible de los funcionarios municipales a la que se debe aplicar el incremento previsional, se debe incluir las siguientes modalidades de remuneración: (i) el sueldo base; (ii) la asignación de antigüedad; (iii) la asignación de mejoramiento de la gestión municipal; (iv) la asignación municipal; (v) la asignación de zona, y (vi) el pago de las horas extraordinarias (sobresueldo).

No obstante, en el caso de los funcionarios municipales el incremento previsional se ha aplicado solamente sobre el sueldo base. De este modo se ha establecido una modalidad restrictiva que excluye las siguientes otras formas de remuneración municipal intrínsicamente imponibles: (i) la asignación de antigüedad; (ii) la asignación de mejoramiento de la gestión municipal; (iii) la asignación municipal; (iv) la asignación de zona, y (v) el pago de las horas extraordinarias (sobresueldo).

Dichas exclusiones constituyen una abierta y prolongada violación de los Convenios Internacionales ya mencionados por cuanto disminuyen arbitraria e ilegalmente el monto de la remuneración sobre la cual debe aplicarse el incremento previsional del Decreto-Ley núm.

3.501, afectando así gravemente: (i) el monto de las cotizaciones; (ii) el volumen de los fondos constituidos para atender el pago de las pensiones de vejez e invalidez, y (iii) la cuantía de las correspondientes pensiones individualmente asignadas.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

9 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

En consecuencia procede declarar que en la determinación de la remuneración imponible a la que se aplica el incremento previsional de los trabajadores municipales, se debe incluir al sueldo y a las otras cinco modalidades de remuneración municipal recién mencionadas, teniendo presente, además, las consideraciones que respecto de cada una de las mencionadas modalidades formulamos en los párrafos siguientes.

- La asignación de antigüedad 23. La asignación de antigüedad fue establecida en el artículo 97 letra g) de la Ley núm. 18.883 (Estatuto Administrativos de los Funcionarios Municipales), en el que se dispone que los trabajadores de planta y a contrata tiene derecho a recibir esa asignación por cada dos años de servicios efectivos en un mismo grado.

Su monto se determina calculando un 2% sobre los sueldos base de cada uno de los grados de la escala por períodos de dos años, con un límite de treinta años. Tal monto es imponible y se devenga automáticamente desde el 1° del mes siguiente a aquel en que se hubiere cumplido el bienio respectivo.

24. Sin duda esta asignación, además de ser imponible por expresa disposición de la Ley núm.

18.883, forma parte del sueldo base.

- La asignación de mejoramiento de la gestión municipal 25. La asignación de mejoramiento de la gestión municipal fue establecida por la Ley núm.

19.803, de 2002 (modificada por las leyes núms. 20.008 de 2005 y 20.198, de 2008), Tal asignación constituye un incentivo para el logro de los objetivos institucionales mediante el pago de un bono imponible y tributable durante los períodos indicados en esas leyes.

Su monto se determina “sobre la base de los siguientes estipendios: a) b) c) d)

Sueldo base; Asignación municipal del artículo 24 del decreto ley Nº. 3.551, de 1980; Asignación de los 3º y 4º de la ley Nº 18.717, y Asignación del artículo 1º de la ley Nº 19.529.”

25. Obviamente, el objetivo de mejoramiento de la gestión se relaciona y depende del mejoramiento cualitativo y cuantitativo del trabajo o servicio cuya contraprestación salarial se incrementa con el pago de esta bonificación, la que en consecuencia se incorpora al sueldo base y constituye una remuneración imponible “para los efectos de salud y pensiones.”

Iguales características y efectos tienen los “estipendios” que determinan el monto de la asignación de mejoramiento de la gestión municipal, esto es, las asignaciones reguladas en los artículos 24 del DL. núm. 3.551, 3º y 4º de la Ley núm. 18.717, y 1º de la Ley núm. 19.529.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

10 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

- La asignación municipal 26. La asignación municipal fue establecida en el Decreto-Ley núm. 3.551, de 1980.que contiene normas sobre remuneraciones y personal del sector público. En su artículo 23 se estableció la escala de sueldos base para el personal de las Municipalidades y en el artículo 24 se dispuso: “Establécese para el personal de las Municipalidades una asignación no imponible, que se denominará ‘asignación municipal’, de los montos mensuales que se indican, según sea el escalafón a que se pertenezca y el grado que corresponda al cargo respectivo.”

27. No obstante que la asignación municipal fue establecida como “no imponible”, legalmente le correspondía ser considerada como una remuneración imponible si tenemos presente lo dispuesto en los ya evocados artículos 50 y 51 del Decreto-Ley núm. 2.200, de 1978.

De conformidad con esas normas la asignación municipal establecida en el Decreto-Ley núm.

3.551 corresponde plenamente con la definición de sueldo (estipendio fijo, en dinero, pagado por períodos iguales, que recibe el trabajador por la prestación de sus servicios), a la vez que genéricamente constituye una forma de remuneración, por ser una contraprestación en dinero que debe percibir el trabajador por el trabajo o servicio realizado.

En caso alguno la asignación municipal constituye una devolución “de gastos en que se incurra por causa del trabajo”, caso en el cual los pagos correspondientes no constituyen remuneración por expresa disposición del inciso segundo del artículo 50 del Decreto-Ley núm. 2.200.

28. En consecuencia la asignación municipal es y ha sido siempre imponible por cuanto constituye un estipendio en dinero, pagado mensualmente, que recibe el funcionario por la prestación de sus servicios, y cuyo monto es determinado mediante ley de acuerdo con el escalafón al que se pertenece y al grado correspondiente al cargo respectivo.

Por lo tanto, desde la fecha de vigencia del Decreto-Ley núm. 3.551 la asignación municipal también forma parte de las remuneraciones a las que se debe aplicar el incremento del artículo 2 de ese Decreto-Ley. 29. Adicionalmente debe recordarse que en numerosas oportunidades se recurre a declarar no imponible todo o parte de un aumento de remuneraciones, para así reducir los costos anexos al correspondiente incremento. Tal desnaturalización de componentes remuneracionales afecta directamente el monto imponible sobre el cual se efectúan las contribuciones previsionales, afectando gravemente el monto de las pensiones de vejez y de invalidez, entre otras. Tal daño tiene lugar tanto en los regímenes de reparto como en los de capitalización, aunque en estos últimos el efecto negativo es mayor, habida cuenta de que en ellos la cuantía de la contribución del trabajador es fundamental.

30. De lo expresado se concluye que el Decreto-Ley núm. 3.551 no modificó ni pudo modificar o dejar sin efecto las normas sobre cotizaciones contenidas en los Decretos Leyes núms. 3.500 y 3.501, teniendo principalmente presente:

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

11 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

a. Que en el Decreto-Ley núm. 3.551, de 1980, no existe norma alguna que expresamente modifique o derogue lo referido a las remuneraciones imponibles y cotizaciones establecido en los textos normativos fundacionales del nuevo sistema de pensiones, los DD.LL núms. 3.500 y 3.501, cuyas regulaciones, por lo tanto, prevalecen por su carácter específico. b. Que en el DL núm. 3.551 tampoco existe alguna norma en la que expresamente se modifique la definición de remuneración establecida clara y específicamente en el D.L núm. 2.200, de 1978. c. Que en caso de conflicto de leyes referidas a los derechos de los trabajadores se debe aplicar el principio “in dubio pro operario”.

31. En esta materia, además, cabe también evocar que los Decretos Leyes núms. 2.200, 3.500, 3.501 y 3.551, así como la ley núm. 18.883, fueron adoptados por un mismo equipo gubernamental, por lo que es posible sostener que sus contenidos normativos deben ser coherentes, armónicos y funcionales entre sí, características lógicas que es necesario tener en cuenta al interpretar y aplicar las normas que contienen.

- La asignación de zona.

32. En el artículo 5 de la Ley 18.883 (Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales) se establece el significado legal de diversos términos, entre ellos el de remuneración.

En efecto, en la letra d) de tal artículo se dispone que remuneración es cualquier contraprestación en dinero que el funcionario tenga derecho a percibir en razón de su empleo o función, como, por ejemplo, sueldo, asignación municipal, asignación de zona y otras.

33. Entre otras asignaciones de zona existentes cabe recordar la establecida en el artículo 3º de la Ley núm. 20.198, para los funcionarios municipales de las Municipalidades de la Primera, Segunda, Undécima y Duodécima Regiones, y las de las Provincias de Palena, Isla de Pascua y Chiloé.

- Las horas extraordinarias (sobresueldo) 33. Acudiendo nuevamente a lo dispuesto en los artículos 14 del D.L núm. 3.500 y 50 del D.L núm. 2.200 (artículo 41 del Código del Trabajo), sostenemos que el pago de horas extraordinarias es una remuneración imponible por cuanto es una contraprestación en dinero que debe percibir el trabajador por causa de su trabajo. En caso alguno constituye una devolución “de gastos en que se incurra por causa del trabajo.”

Más aún, en el artículo 51 del D.L núm. 2.200 (artículo 42 del Código del Trabajo) se dispone que la remuneración de horas extraordinarias de trabajo constituye “sobresueldo”, lo que da a dicha modalidad remuneracional el carácter de imponible, según lo establecido en el artículo 14 del D.L núm 3.500.

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

12 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

34. Lo afirmado coincide con lo señalado en el Dictamen Nº 14.805 (5 de diciembre de 1995), de la entonces Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, en el que se concluyó que tienen el carácter de imponible las horas extraordinarias realizadas por los funcionarios municipales adscritos al Sistema de Pensiones del D.L núm. 3.500, de 1980.

Categóricamente en el citado Dictamen se expresa que la asignación por horas extraordinarias a que tienen derecho los funcionarios municipales cuando deban realizar trabajos nocturnos o en días sábado, domingo y festivos o a continuación de la jornada de trabajo, siempre que no se hayan compensado con descanso suplementario, son de carácter imponible para los afiliados al Sistema de Pensiones del D.L Nº 3.500, de 1980. Por lo que procede que las Municipalidades calculen y enteren sobre ellas en las respectivas Administradoras de Fondos de Pensiones, las cotizaciones obligatorias.”

35. Por lo tanto la asignación por horas extraordinarias tiene y ha tenido siempre el carácter de remuneración imponible por lo que también forma parte de las remuneraciones a las que se debe aplicar el artículo 2 del D.L núm. 3.501.

Informaciones adicionales acerca de desarrollos recientes referidos a los campos temáticos de la presente Reclamación.

Con fecha 22 de febrero de 2008 las argumentaciones contenidas en esta reclamación fueron implícitamente aceptadas en el Dictamen Nº 8.466, de la Contraloría General de la República. En él se estableció que “El incremento previsional dispuesto por el D.L. 3.501/80, no se calcula en relación a cada asignación en particular, sino que sobre el total de las que se perciben como retribución por el desempeño de un cargo público. Ello, porque el objetivo del aludido incremento es el de mantener el monto líquido de las remuneraciones que perciben los funcionarios, evitando la disminución que les afectaría a causa del aumento de cotizaciones que pasaron a ser de cargo del trabajador. De este modo, al ser la protección de las rentas líquidas del empleado el propósito de dicho aumento, y a falta de un precepto legal específico en contrario, no corresponde tenerlo presente para fines diversos del que expresamente ha previsto la ley.

Además, el derecho al cobro de asignaciones, según el artículo 99 del Estatuto Administrativo, prescribe en el plazo de seis meses contado desde la fecha en que se hicieron exigibles.”.

No obstante, tan claro y macizo pronunciamiento fue objeto de una restrictiva interpretación mediante el Dictamen Nº 44.764, de la Contraloría General de la República, del 18 de Agosto de 2009, en cuya parte resolutiva se sostuvo que: “...Por consiguiente, en mérito de lo expuesto es dable aclarar el oficio Nº 8.466, de 2008, en cuanto a que el incremento contemplado en la normativa antes aludida, debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraban afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador.” A lo recién evocado, en el citado Dictamen se agregó que: “Lo anterior guarda armonía, por lo demás, con lo sostenido por la reiterada jurisprudencia de este Órgano Fiscalizador que, entre otros, en los dictámenes Nºs 329, de 2006, 40.282, de 1997, y 27.108, de 1983, concluyó que el incremento de que se trata sólo ha podido beneficiar a aquellos estipendios, asignaciones y remuneraciones imponibles que existían en el régimen remuneratorio vigente a la data antes mencionada.”

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

13 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

Con fecha 2 de Septiembre de 2009, oficialmente la ASEMUCH solicitó por escrito al señor Contralor General de la República la ratificación de la doctrina contenida en su dictamen Nº 8.466, de 2008, toda vez que de su tenor se desprendía claramente la procedencia de aplicar adecuadamente las disposiciones del D.L. Nº 3.501, de 1980, posibilitando así la reparación del daño que todos los funcionarios municipales de Chile hemos sufrido, hasta el día 22 de febrero de 2008, oportunidad en que se emitió el citado dictamen Nº 8.466, que permitió que más de doscientos municipios ajustaran legítima y legalmente las remuneraciones del personal, todo según se fundamenta en esta presentación, considerando los antecedentes de hecho y el derecho substancial que pasamos a invocar.

También en esa oportunidad la ASEMUCH sostuvo que “teniendo presente la doctrina emanada del dictamen Nº 8.466, de 2008, la mayoría de las municipalidades del país ha dado cumplimiento a lo resuelto en ese Dictamen, ejecutando acciones destinadas a aplicar el incremento previsional que dispone el D.L. Nº 3.501, de 1980, de acuerdo a la realidad remuneracional vigente en el ámbito municipal, según era procedente, no obstante que, con la emisión del dictamen Nº 44.764, de 2009, se ha incurrido en una supuesta limitación que -a nuestro juicio- resulta equivocada, puesto que la letra y el espíritu de la ley no era ni es que la fijación de una fecha, como es la del 28 de febrero de 1981, tuviese por finalidad aquella que se le pretende dar y que, en los hechos, ha significado, por ahora, la no aplicación del incremento en aproximadamente un tercio de las municipalidades del país, con el consiguiente efecto de desigualdad entre análogos servidores públicos, en materia remunerativa.”

Nuestra solicitud de Septiembre de 2009 no ha tenido respuesta explícita. Sin embargo, la Contraloría General de la República ha insistido en exigir la aplicación de su Dictamen Nº 44.764. Adicionalmente se ha adoptado medidas encaminadas a que las Municipalidades que pusieron en aplicación decisiones presupuestarias acordes con lo establecido en el Dictamen Nº 8.466, las dejen sin efecto; que el resto de las Municipalidades se abstengan de acordar medidas similares, y que se proceda a la devolución de lo percibido por los funcionarios municipales en aplicación del Dictamen Nº 8.466.

SOLICITUD Y DECLARACIÓN DE LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE (ASEMUCH)

Con el mérito de lo expuesto y de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (ASEMUCH) ha decidido presentar esta reclamación confiada en que ella sea declarada admisible, sea examinada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), y que definitiva sean acogidas favorablemente nuestras argumentaciones y peticiones.

En forma específica solicitamos que la CEACR declare:

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM

14 CONFEDERACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES DE CHILE “ASEMUCH”

1º. Que la aplicación restrictiva del incremento previsional, fundada en la calificación de no imponibles a formas de remuneración que en la normativa internacional y nacional son remuneraciones imponibles, constituye una abierta y prolongada violación de los Convenios núms.. 35 y 37 (ratificados y vigentes en Chile), por cuanto disminuyen arbitraria e ilegalmente el monto de la remuneración sobre la cual debe aplicarse el incremento previsional del Decreto-Ley núm. 3.501, afectando así gravemente tanto la cuantía de los fondos constituidos para atender el pago de las pensiones de vejez e invalidez, como la cuantía de las correspondientes pensiones individualmente asignadas.

2º. Que en la determinación de la remuneración imponible a la que se debe aplicar el incremento previsional de los trabajadores municipales, se debe incluir lo correspondiente al sueldo base, la asignación de antigüedad, la asignación de mejoramiento de la gestión municipal, la asignación municipal, la asignación de zona, y el pago de las horas extraordinarias (sobresueldo).

3º Que corresponde que en el más breve plazo el Gobierno adopte las medidas apropiadas para corregir los daños producidos a los funcionarios municipales como resultado de no aplicar correctamente la normativa nacional acerca de la remuneración imponible, a la vez que infringiendo las normas pertinentes de los Convenios Internacionales núms. 35 y 37, ratificados por Chile.

A la vez, la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile (ASEMUCH) declara que la solicitada decisión de la CEACR contribuirá a corregir la errada aplicación de la legislación chilena en lo concerniente a la determinación de la remuneración imponible, e influirá positivamente en las decisiones que adopten nuestras autoridades para corregir los errores de interpretación y aplicación de la legislación nacional en violación de Convenios ratificados por nuestro país.

Asimismo declaramos que el Informe favorable de la CEACR contribuirá: (i) a ampliar el número de trabajadores municipales beneficiados con el incremento de la cuantía de los correspondientes fondos previsionales y, en su momento, del mejoramiento de la cuantía de las correspondientes pensiones; (ii) a consolidar la situación de mejoramiento previsional de los trabajadores municipales a los que se ha aplicado la correcta doctrina contenida en el Dictamen Nº 8.466, de 2008, y (iii) a beneficiar a los trabajadores municipales a los que se había comenzado a aplicar lo resuelto en el mencionado Dictamen y que por decisiones posteriores de las respectivas Municipalidades se les privó de tal mejoramiento.

Manuel Bravo Muñoz Secretario General

Oscar Yáñez Pol Presidente Nacional

OFICINAS: CURICO Nº 176 · FONOS: 2229414 – 2229075 · FAX 2228185 · SANTIAGO E MAIL: ASEMUCHCHILE@GMAIL.COM