Законотворчість: Розробка місцевих програм розвитку by Alexandr Moskalenko

ЗАКОНОТВОРЧІСТЬ: РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ На прикладі інтегрування принципу рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в діяльність органів місцевого самоврядування Ґендерний аналіз програм місцевого розвитку (на виконання Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків»)

Програма

Парламенту II II сприяння

Програма розвитку законотворчої політики

ПРОГРАМА СПРИЯННЯ ПАРЛАМЕНТУ II: ПРОГРАМА РОЗВИТК У ЗАКОНОТВОРЧОЇ ПОЛІТИКИ

Київ – 2011

Законотворчість: Розробка місцевих програм розвитку / Програма сприяння Парламенту II: Програма розвитку законотворчої політики. – К. Москаленко О.М. ФОП, 2011. – 67 с.

З вересня 2008 року ПСП ІІ продовжує свою співпрацю із Верховною Радою України, а також залучає до співпраці Уряд України та Секретаріат Президента України за такими головними завданнями: 1. Більша ефективність та відкритість виконавчої та законодавчої влад у законодавчому процесі та прийнятті рішень з питань формування політики; 2. Інституціоналізація спроможності розвитку персоналу та організаційного потенціалу Парламенту, Секретаріату Президента та Кабінету Міністрів; 3. Розширення та підвищення змістовності доступу громадськості до законотворчого процесу. Ґендерний компонент є одним із складових діяльності Програми сприяння Парламенту II. ПСП ІІ працює над включенням ґендерної проблематики в усі ланки своєї співпраці з Верховною Радою та органами виконавчої влади. Головною метою цього компоненту є сприяння дотриманню принципів ґендерної рівності в усіх аспектах законодавчої роботи.

Авторський колектив: Олена Суслова, Леся Нечипоренко, Марина Руденко

Ця публікація здійснена за підтримки, наданої Відділом демократії і врядування Місії USAID в Україні, Молдові та Білорусі відповідно до умов ґранту №121-А-00-03-00008-00 (Програма сприяння Парламенту II: Програма розвитку законотворчої політики). Думки і твердження, висловлені в публікації, відображають особисту позицію авторів і можуть не співпадати з позицією USAID.

Програма

Парламенту II II сприяння

Програма розвитку законотворчої політики

ISBN 978-966-2214-12-2

ЗМІСТ Вступ .................................................................................................................... 4 Критерії участі в робочій групі з розробки програм місцевого розвитку............................................................................................... 6 Важливість спільного розуміння тематики......................................................... 8 Аналіз ситуації і визначення проблем, які мають ґендерну специфіку в місцевих програмах розвитку...................................... 11 Визначення проблеми з урахуванням місцевої специфіки............................................................................................. 14 Визначення місцевих пріоритетних проблем за кожною з тем.................................................................................. 16 Значення попередніх програм для розвитку нових......................................... 17 “Потрібні” заходи з розподілом на місцевий і національний рівні ........................................................................................... 18 Визначення заходів за напрямами.................................................................... 19 Міжнародні документи та їх використання при розробці програм місцевого розвитку....................................................... 20 Законодавство України як основа програм місцевого розвитку............................................................................................. 21 Оцінка і моніторинг............................................................................................. 22 Міжмуніципальна співпраця як ефективний інструмент місцевого соціально-економічного розвитку (Едуард РАХІМКУЛОВ, В’ячеслав ТОЛКОВАНОВ).......................................................... 24 Бюджетні аспекти реалізації ґендерної та екологічної політики держави (Ірина ЩЕРБИНА, Ірина ПЕРЕЛІ).................................................. 37 Додатки............................................................................................................... 43

Вступ Зазвичай місцеві програми розвитку формуються на основі національних програм без урахування місцевих проблем. Вони спрямовані на впровадження положень, встановлених для всієї країни. Це призводить до того, що дуже часто місцеві програми дублюють положення національних навіть тоді, коли, в силу різних обставин, таке дублювання недоцільне. Якщо до цього додати ще й проблему обмеженого чи відсутнього фінансування, то виконання таких програм стає малоефективним. Відповідальність за таку ситуацію не можна покладати на місцеві органи влади, які вимушені йти у кільватері центральних програм, рішень і проектів. При складанні загальнодержавних програм важливо передбачати положення, які би робили можливим відходження від положень центральних програм і убезпечували місцеві органи влади від звинувачень у порушеннях з боку фіскальних органів та органів прокуратури. Водночас, з огляду на велику завантаженість роботою та відсутність необхідних знань і навичок, працівники і працівниці місцевих органів влади не мають можливості складати програми, які би справді відповідали місцевим потребам та вирішували б нагальні проблеми місцевих громад. Ця публікація має на меті допомогти персоналу місцевих органів влади при складанні таких місцевих програм. В ній пропонується схема, яка сприятиме кращій організації процесу розробки місцевих програм на прикладі положень програм утвердження ґендерної рівності. Крім того, в цій публікації описується одна із найбільш перспективних на сьогодні моделей “горизонтальної” співпраці між громадами – інструмент міжмуніципального співробітництва. Практичне застосування цього інструменту активно пропагується проектами міжнародної технічної та донорської допомоги Ради Європи, Агентства США з міжнародного розвитку, посольствами європейських країн не тільки в Україні, але й у пост-радянських та пост-соціалістичних країнах Південної та Центрально-Східної Європи. До того ж, в Україні останнім часом схожі інноваційні інструменти, що сприяють підготовці та проведенню реформи адміністративного та територіального устрою з метою підвищення ресурсної спроможності місцевих громад та регіонів, здобули схвалення і підтримку не тільки в органах місцевого та 4

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

регіонального врядування, а й на центральному рівні – у відповідних органах центральної виконавчої влади. Цей факт дозволяє нам з оптимізмом очікувати впровадження успішних практик у сфері місцевого соціальноекономічного розвитку та їх поширення в Україні. Ґендерний підхід – це обов’язкове врахування відмінностей в умовах, ситуаціях і потребах не лише жінок і чоловіків, а й різних демографічних та соціальних груп населення, що зумовлює необхідність мобілізації зусиль у таких сферах суспільного життя як трудова діяльність і ринок праці, освіта і навчання, соціальний захист, підтримка материнства й дитинства, захист прав людини тощо. В публікації також висвітлюються бюджетні аспекти реалізації ґендерної та екологічної політики держави.

Критерії участі в робочій групі з розробки програм місцевого розвитку Ті, хто бере участь у процесі розробки програм місцевого розвитку, можуть значною мірою визначати наслідки розробленої стратегії чи проекту. У ході відбору учасників і учасниць робочої групи необхідно враховувати відповіді на такі питання: - Хто є зацікавленими сторонами щодо тематики програми? Чи є серед зацікавлених сторін, зокрема, ґендерно обізнані групи чи особи? - Чи збалансована участь у роботі різних груп, які мають відмінні позиції та представляють інтереси різних суспільних підгруп? - Чи достатньою є кількість осіб, які є експертами з зазначеної тематики? Якщо відсутня достатня інформація про фахівців з відповідної тематики або є наміри розширити коло залучення таких фахівців, можна використати відкриті оголошення. Зокрема, можна скористатися реєстрацією кандидатів у члени робочої групи через мережу Інтернет. Під час формування групи для участі в тренінгу “Інтегрування принципу рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в діяльність органів місцевого самоврядування” ПСП ІІ запропонувала відповісти в режимі інтернетреєстрації на кілька запитань, відповіді на які надали можливість зрозуміти приблизний рівень обізнаності кандидатів у сфері ґендерної проблематики. Питання для перевірки знань і розуміння ґендерної проблематики та інших аспектів, які стосувалися теми тренінгу:

Як Ви відповідаєте на запитання людей, не обізнаних з ґендерною тематикою, що таке “ґендер”?

Який період охоплює Державна програма утвердження ґендерної рівності, яка закінчується 2010 року?

Хто затверджує обласні програми утвердження ґендерної рівності?

Коли відбулася остання всесвітня конференція у справах жінок?

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Коли Україна представляла 7-му доповідь до Комітету ООН з питань ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок?

Коли було прийнято Закон “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”?

В яких статтях Закону “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” визначаються повноваження місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків?

В яких формах Верховна Рада України може здійснювати контрольну функцію?

Як громадськість може впливати на законотворчий процес?

10. До кого треба звернутися, якщо ви бажаєте виступити на комітетських слуханнях? 11. Яким вимогам мають відповідати індикатори оцінки результатів? Ці запитання мали на меті перевірити знання майбутніх учасниць і учасників з тематики семінару, а також отримати інформацію про їх досвід аналітичної роботи тощо.

Важливість спільного розуміння тематики Деякі сфери суспільного розвитку лише в останні роки почали регулюватися державою в Україні, а тому їхня термінологія часто або недостатньо розроблена, або не має спільного розуміння. Тому перед початком роботи з формування місцевих програм розвитку важливо переконатися, що всі однаково розуміють терміни, які зустрічаються в документах. Слід відзначити, що випадки непорозумінь з термінологією трапляються і в “старих” темах. Це пов’язано як з розвитком в цих сферах, так і з іншими причинами. Тому досягнення однакового тлумачення понять важливе для всіх напрямів, тем і програм. Незважаючи на те, що ґендерна соціальна ідентичність є найдавнішою, ґендерна термінологія в Україні є однією з найбільш нових, тому в ній зустрічаються випадки нерозуміння, хибного розуміння і дуже спрощеного трактування. Ви можете використовувати будь-яке визначення ґендеру, якщо воно коректне і має значення для практичної реалізації ваших ідей, програм та ґендерної політики в цілому. Ми пропонуємо системне визначення ґендеру через так звану схему “трьох І”, а також розгляд ґендерних норм жорсткості як джерела сучасної ґендерної системи. Послідовність групової роботи може бути такою: - Запитати групу, як її члени розуміють та пояснюють іншим, що таке “ґендер”; - Записати чи запам’ятати визначення, надані групою. - Розглянути визначення, які є неповними чи помилковими і попросити їх прокоментувати. Ось деякі із неповних ч помилкових визначень “ґендеру”: • рівні права і можливості для чоловіків і жінок; • дискусія на захист прав жінок; • чужа нашому суспільству концепція; • вигадки західних феміністок ; • фемінізм; • гра, в якій чоловіки програють; • гра, в якій жінки програють; • вигадана штучна концепція, яка не має практичного сенсу; 8

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

• суспільна дискусія на захист прав жінок; • данина моді. - Запропонувати визначення ґендеру, яке базується на використанні “трьох І”. Соціальні ресурси, які формують поняття “ґендер”, перераховані у Майкла Кіммеля, автора книги “Ґендероване суспільство”�. На його думку, в системі ґендерних характеристик особистості однаково важливі й значущі такі три складові: • ідентичність (identity) – соціальне самовизначення особистості; • інтеракції (interactions) – стосунки і взаємодія особистості з оточуючими; • інституції (institutions) – державні інститути влади, політичні, економічні, соціальні тощо структури суспільства. Схему Майкла Кіммеля можна назвати моделлю “трьох І” та зобразити її у такому вигляді, у якому її подали авторки посібника “Уповноважувальна освіта”1. Ідентичність (соціальне самовизначення особи)

Інституції державні та інші інститути влади (формальні і неформальні)

Інтеракції

взаємодія з оточуючими

Поняття “ідентичність” (соціальна і особистісна) складається з набору якостей, ролей, статусів та інших чинників, які роблять життя людини цілісним і пов’язаним з усім соціокультурним світом. У випадку ґендерної ідентичності кожна зі складових має власне ґендерне забарвлення, яке змінюється в системі координат часу, простору тощо. Інтеракції чи взаємовідносини під впливом ґендеру поділяються на 3 види: кохання, дружбу і насильство. Таким чином, “ґендер” – категорія соціальна і є системою ролей, стату1 Уповноважувальна освіта: Посібник для тренерів / За ред. О.Суслової. – Київ, 2002. – 151 с.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

сів, відносин та відповідальності, які по-різному формуються суспільством для жінок і чоловіків, по-різному на них впливають, а також транслюються і контролюються за допомогою різних соціальних інституцій (сім’ї, держави і суспільства)2. Завдання для роботи в групах: - Запитати, чому, коли і як, на думку присутніх, була сформована така система? - Запропонувати ознайомитися з системою ґендерних норм жорсткості і її вимог до чоловіків.

ЕМОЦІЙНА НОРМА

НОРМА КОМПЕТЕНТНОСТІ

ФІЗИЧНА НОРМА

АНТИ-ЖІНОЧНІСТЬ АНТИ-МУЖНІСТЬ - Запитати, який відсоток чоловіків у світі, на думку присутніх, на всі 100% відповідає всім нормам? Чи є такі чоловіки загалом, враховуючи те, що абсолютних норм немає, вони завжди різні не лише між різними культурами і в різний час, а і в межах одного суспільства. - Запропонувати застосувати ці норми для жінок і ще раз відповісти на попереднє питання. - Обговорити компенсаторну реакцію внаслідок неможливості слідування ґендерним нормам жорсткості, проблеми, що виникають у людей, які попри все намагаються дотримуватися таких норм і примушують це робити інших. - Підбити підсумки. Іншими прикладами проблематики, яка потребує групової дискусії і обговорення, можна назвати також лобіювання, інклюзивну освіту, права певних категорій осіб тощо.

2 Суслова О. Приклад ґендерного аналізу державної политики / О.Суслова // Законотворчість: забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. – К.: Заповіт, 2006. – С. 41 – 61.

Аналіз ситуації і визначення проблем, які мають ґендерну специфіку в місцевих програмах розвитку В процесі інтеграції принципу рівних прав і можливостей жінок і чоловіків в різні сфери суспільного життя, ми насамперед маємо визначити проблеми, які мають ґендерну специфіку в місцевих програмах розвитку. Право і державна політика є основними напрямками ґендерного інтегрування в місцевих програмах розвитку. Тому на етапі формування місцевих програм важливо визначити завдання ґендерного аналізу (питання, які ставить перед аналітиком ґендерний аналіз), щоб окреслити і сформулювати проблеми. У цьому виданні ми не торкаємося загальних підходів до формулювання проблеми, що використовуються в стратегічному плануванні та аналізі політики, а лише зупиняємося на тих аспектах, які стосуються ґендерної специфіки. Завдання для роботи в групах: - Розповісти про основні питання, на які має дати відповідь ґендерний аналіз. Ґендерний аналіз має дати відповіді на два основні питання: в чому відмінності і нерівність між ситуацією (правами, можливостями, гарантіями тощо) жінок і чоловіків у сфері, яка нас цікавить. Після визначення наявних проблем ґендерний аналіз має також допомогти сформулювати рекомендації, як подолати ці проблеми. Завдання для роботи в групах: - Запитати присутніх про те, які є приклади того, коли право і державна політика в цілому фіксують відмінності між жінками і чоловіками, які ведуть і не ведуть до нерівності . - Які наслідки для жінок і чоловіків має політика, яка веде до нерівності? Основна частина відповіді перебуває у тій площині, яку “ґендер” як категорія розглядає в контексті аналізу глибинного коріння нерівності. Тут важливо запам’ятати два основних слова – відмінність і нерівність. Відмінність, яка може виникати в соціальному полі, може як вести до нерівності, так і не вести до неї. 11

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Як приклад відмінності, що не веде до нерівності, можна навести той факт, що вагітні жінки мають правові гарантії захисту здоров’я під час вагітності. Фізіологічні відмінності не можна прийняти чи відмінити законом, тому здатність жінки народжувати дитину є відмінністю, що не змінюється в часі, а факт правового захисту не веде до нерівності. Водночас, ситуація змінюється після народження дитини. Особливо помітна відмінність, що веде до нерівності, тоді, коли дитина вже не потребує вигодовування груддю або мати взагалі не годує дитину груддю. Правові гарантії, якщо вони надаються тільки жінкам як виключним особам з сімейними обов’язками, ведуть до нерівності, бо ставлять у специфічне положення і жінок (вони розглядаються працедавцями як небажані, бо потенційно можуть бути відсутні у випадку хвороби дитини), і чоловіків (відокремлюють чоловіків від сім’ї і відповідальності у догляді за дитиною, зводять їх роль до виключно “здобувачів”). Прикладів, коли відмінність веде до нерівності, значно більше, в той час, як відмінностейякі до нерівності не ведуть, обмаль. Вони стосуються переважно тих відмінностей репродуктивної сфери жінок і чоловіків, які можуть виникнути під впливом тих чи інших соціальних факторів, ситуацій, дій. Якщо ми обираємо іншу, на відміну від ґендерної, тематику, як наскрізну, наприклад, з точки зору дотримання прав людини, ми можемо використовувати інші інструментарії.

Тут положення статей Загальної декларації прав людини можуть допомогти в здійсненні початкового аналізу.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Загальна декларація прав людини Стаття 1 Право на рівність

(Скорочено)

Стаття 16 Право на шлюб і сім’ю

Стаття 2 Свобода від дискримінації

Стаття 17 Право на володіння власністю

Стаття 3 Право на життя, свободу і персональну безпеку

Стаття 18 Свобода віросповідувань і релігії

Стаття 4 Свобода від рабства

Стаття 19 Свобода висловлювань і інформації

Стаття 5 Свобода від тортур і невідповідного поводження в ув’язненні

Стаття 20 Право на мирні зібрання і об’єднання

Стаття 6 Право на визнання особи перед законом

Стаття 21 Право на участь в управлінні державою і вільні вибори

Стаття 7 Право на рівне ставлення з боку закону

Стаття 22 Право на соціальну безпеку

Стаття 8 Право на розгляд компетентним судом

Стаття 23 Право на бажану роботу і створення профспілок

Стаття 9 Свобода від свавільного арешту і вигнання

Стаття 24 Право на відпочинок і дозвілля

Стаття 10 Стаття 25 Право на справедливе публічне слухання Право на відповідні стандарти життя Стаття 11 Право на презумпцію невинності і доведення провини

Стаття 26 Право на освіту

Стаття 12 Стаття 27 Свобода від втручання в приватне життя, Право на участь в культурному житті сім’ю, оселю і листування суспільства Стаття 13 Стаття 28 Право на вільне пересування в країні і за Право на соціальний устрій, визначений її межами цим документом Стаття 14 Право на притулок від переслідування в інших країнах

Стаття 29 Суспільна відповідальність за вільний і повний розвиток

Стаття 15 Право на національність і свободу її зміни

Стаття 30 Свобода від втручання держави чи приватних осіб в перелічені права 13

Визначення проблеми з урахуванням місцевої специфіки Визначення ґендерних особливостей проблеми з урахуванням місцевої специфіки слід робити за окремими галузями. У цьому виданні ми розглядаємо три галузі державної політики: освіту, зайнятість і охорону здоров’я. Роботу варто починати в малих тематичних групах – освіта, зайнятість, охорона здоров’я – з визначення питань ґендерного аналізу та проблем, які є актуальними в цих сферах для України. Це можна зробити двома етапами: Завдання для роботи в групах: - В малих групах визначити проблемні напрямки ґендерного аналізу, які можуть бути актуальними для України; - Обговорити результати роботи в малих групах і звернути увагу на формулювання проблем. Важливо звернути увагу як на самі проблеми, так і на їх формулювання. Однією з частих помилок формулювання проблеми є те, що формулювання часто зі підміняють шляхами вирішення проблеми. Наприклад, замість формулювання “відсутність кваліфікованих психологічних послуг для потерпілих від насильства” говорять про “створення кваліфікованих психологічних послуг для потерпілих від насильства”. Інший аспект, на який слід звернути увагу, – це критерії вибору проблеми. Є різні контрольні списки, як приклад, можна навести наступний. Критерії вибору проблеми (Чи проблема відповідає таким критеріям?) 1. Чи багато людей вважають цю проблему серйозною? 2. Чи має проблема підтвердження достовірними даними? 3. Наскільки однозначно тлумачиться проблема в такому формулюванні? 4. Наскільки зрозуміле її формулювання? 5. Чи приведе її вирішення до реального покращення життя людей? 6. Чи реально її вирішити? 7. Чи можна знайти підтримку в різних групах для вирішення цієї проблеми? 8. Чи можна встановити конкретні терміни для її вирішення? 9. Чи зміцнить процес вирішення цієї проблеми стосунки між неурядовими організаціями? 10. Чи відповідає вирішення проблеми цінностям суспільства? 14

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Не слід вважати, що тільки позитивні відповіді на всі питання є критерієм правильного вибору проблеми. Проте питання, відповіді на які були негативними, мають в подальшому бути в центрі уваги і певною мірою визначати шляхи вирішення проблеми. Це може, наприклад, стосуватися поширення інформації про проблему для більш широкого залучення різних груп населення, які раніше не були добре з нею обізнані. Ішим прикладом може бути проведення ширшої дискусії про більш однозначне формулювання проблеми. Це, зокрема, стосується понять ґендеру і ґендерної рівності, які й сьогодні мають багато хибних тлумачень і нерозуміння.

Визначення місцевих пріоритетних проблем за кожною з тем Проблем навколо нас існує велика кількість. Ми не можемо взятися водночас за вирішення їх усіх. Для того, щоби зосередити зусилля і зробити їх успішними, слід використовувати процес пріоритизації. Завдання для роботи в групах: - Визначити в малих групах проблемні напрямки ґендерного аналізу, які можуть бути актуальними для області (району, села). - Обговорити результати роботи в малих групах і звернути увагу на формулювання проблем. - Проаналізувати, в чому відмінності між проблемами національного і місцевого рівнів. Під час розробки місцевих програм на базі національних програм дуже часто відбувається формальне перенесення окремих положень з національних в місцеві програми. Це призводить до такого ж формального їх виконання, що в цілому не сприяє програмі стати ефективним інструментарієм досягнення бажаного результату на місцевому рівні.

Значення попередніх програм для розвитку нових Часто чути багато нарікань на те, що різноманітні державні програми мають формальний характер, не фінансуються, не виконуються і не мають жодного впливу. В цьому є частка правди; є багато об’єктивних чинників, які заважають реалізації програм. Проте є й фактори, які залежать від нас і їхврахування може зробити і процес реалізації, і досягнутий результат більш успішними. Одним із таких чинників є врахування прорахунків і здобутків попередніх програм у відповідній галузі. Завдання для роботи в групах: читаємо Національну програму утвердження ґендерної рівності до 2010 року, аналізуємо її, робимо висновки і враховуємо в майбутньому документі. - Проаналізувати в малих групах заходи Національної програми утвердження ґендерної рівності (див. Додаток 2) і вибрати заходи, які не треба переносити в наступну програму; - обговорити у великій групі результати роботи. Національна програма утвердження ґендерної рівності до 2010 року мала окремі положення, які не тільки не сприяли, а й шкодили досягненню ґендерної рівності. Ось, наприклад, п. 27: “Надання всебічного сприяння релігійним організаціям у реалізації доброчинних проектів”. З формулювання пункту не зрозуміло, яким чином він стосується утвердження ґендерної рівності. Релігійні організації не є активними промоторами в реалізації принципу рівних прав і можливостей жінок і чоловіків. Є ситуації, коли обмеження, які встановлюються релігійними вченнями, суперечать підходам ґендерної політики. Крім того, в Національній програмі є пункти, які не повинні бути частиною державної програми, бо стосуються інших дієвих осіб, а не держави, або не впливають на досягнення цілей. Так, п. 29. “Організація виставки образотворчого та декоративно-прикладного мистецтва «Жінки України – митці»” є важливим і необхідним, але проведення разової акції в цілому не сприяє досягненню загальної мети ґендерної рівності, а проведення такої виставки не повинне покладатися на центральні органи виконавчої влади. До третьої групи положень входять такі, що за змістом потрібні, але потребують значних змін у формулюванні. Так, п. 30. “Вивчення питання щодо започаткування видання всеукраїнського журналу з питань ґендерної рівності” за своїм формулюванням не має бути частиною національної програми, бо результат неможливо ані оцінити, ані виміряти. 17

“Потрібні” заходи з розподілом на місцевий і національний рівні У будь-якій місцевій державній програмі дуже важливо не тільки звертатися до місцевих проблем, але і пропонувати шляхи їх вирішення, які відповідають місцевим можливостям. Це стосується як прийняття певних політичних рішень, можливих лише на національному рівні, так і проведення заходів чи видів діяльності, спроможності для реалізації яких може просто не бути на місцевому рівні. В малих групах слід виконати такі завдання: - заходи, щодо яких було прийняте рішення залишити для наступної програми, розподілити на такі, що мають бути реалізованими на національному і на місцевому рівнях; - обговорити причини, чому ті чи інші заходи мають впроваджуватися тільки на місцевому чи тільки на національному рівнях.

Визначення заходів за напрямами Як уже згадувалося, ґендерне інтегрування має здійснюватися в усіх галузях. Тому і розподіл “місцевих” заходів має здійснюватися теж за всіма напрямами. Завдання для малих груп: - “місцеві” заходи розподілити за трьома темами: освіта, зайнятість, охорона здоров’я; - проаналізувати попередню програму: чи охоплює вона всі сфери життя (важливо звернути увагу присутніх на те, чи всі сфери суспільного життя охоплює Національна програма утвердження ґендерної рівності до 2010 року; якщо якісь сфери відсутні, то чому). У нашому випадку з Національної програми “випав” напрям охорони здоров’я. Причин для цього може бути декілька: - відсутність відповідної статті в Законі “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”; - обґрунтування відсутності тим, що є спеціальна програма “Здоров’я нації”, хоча згадана програма не враховує всіх ґендерних аспектів і є за характером медично-спеціалізованою. Для того, щоби бути впевненими, що програма враховує всі необхідні галузі, важливі для ґендерного інтегрування, варто звернутися до базового міжнародного документу в цій царині – Конвенції ООН “Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок”.

Міжнародні документи та їх використання при розробці програм місцевого розвитку Кожна проблематика, яка може розглядатися як наскрізна, зазвичай має базові міжнародні документи, які є дороговказом щодо трансформації інституцій і політик. Для ґендерної тематики такими є Конвенція ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок та Факультативний протокол до неї. Готуючи державну програму, важливо звертатися до міжнародних документів, щоби визначати дороговкази та ефективні шляхи вирішення проблем. У нашому прикладі ми звертаємося не до самого документу, а до заключних рекомендацій Комітету ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок. Це пов’язане з тим, що Україна звітувала Комітету в січні 2010 року (наприкінці дії Національної програми утвердження ґендерної рівності) і отримала рекомендації, які необхідно врахувати в усіх галузях і на всіх рівнях. Завдання для малих груп: - проаналізувати заключні рекомендації Комітету ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок (див. Додаток 3) в розрізі трьох тем та визначити, які заходи з рекомендацій можна реалізувати на місцевому рівні у відповідних програмах. Завдання для великої групи: - обговорити, наскільки релевантні рекомендації Комітету ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок для застосування їх на місцевому рівні.

Законодавство України як основа програм місцевого розвитку Безумовно, місцеві програми створюються, насамперед, на виконання законів України, а тому їх також необхідно опрацювати. Ми звертаємося до українського законодавства вже наприкінці загальної роботи з метою гармонізації всіх попередніх пропозицій та узгодження їх в комплексній програмі. Закон “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” визначає основні стратегії національних і місцевих програм в ґендерному вимірі. Завдання для малих груп: - на підставі статей 12 і 13 Закону “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” (див. Додаток 4) доповнити проект майбутньої програми утвердження ґендерної рівності заходами координаційного характеру; - обговорити потребу включення положень цих статей та необхідність комплексного підходу до реалізації ґендерної політики. Ця частина допоможе учасникам краще вивчити Закон “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”, зрозуміти його і звернути увагу на практичниі аспекти його застосування.

Оцінка і моніторинг План заходів (заходи та індикатори виконання програми) є логічним завершенням всієї роботи. В цій публікації ми не пропонуємо зразок детального плану, а лише зупинимося на відповідності запланованих заходів встановленим індикаторам їх виконання. Завдання для малих груп: - розробити проект робочого плану програми з визначенням заходів та індикаторів виконання за напрямами. Індикатори – це кількісні чи якісні фактори чи змінні, які дають можливість оцінити досягнення, зміни чи виконання завдання для досягнення мети. Моніторинг – це регулярний збір і аналіз інформації для своєчасного прийняття рішень для більш ефективного процесу реалізації і досягнення цілей. Завдання моніторингу правової системи передбачають: - Створення механізму, який дозволяє виявляти стан системи діючого законодавства включно з відстеженням динаміки кожного конкретного акту законодавства від прийняття до відміни. - Встановлення індикаторів оцінки закону відповідно до стратегії розвитку суспільства та його адекватності тим умовам, які викликали необхідність його прийняття. - Отримання експертної оцінки ефективності закону та оцінки ефективності всієї системи законодавства в цілому за підсумками моніторингу на певний момент. I. Валідність індикаторів визначають такі параметри: 1. Чітке і адекватне відображення результату намірів. 2. Вимір результату намірів. 3. Незалежність від упереджень тих, хто здійснюють моніторинг. 4. Прямий вимір виконання. II. Надійність індикаторів визначають такі параметри: 1. Можливість регулярного збору даних. 22

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

2. Наявність відповідних процедур і механізмів для забезпечення збору даних. ІІІ. Своєчасність індикаторів визначають такі параметри: 1. Частота збору даних. 2. Регулярність поновлення даних для прийняття рішення. IV. Точність індикаторів визначають такі параметри: 1. Відображення даними виконання закону. 2. Можливість помилок при зборі даних. V. Цілісність індикаторів визначають такі параметри: 1. Наявність механізму захисту від можливості маніпулювання даними з політичних чи особистих міркувань. 2. Вплив зовнішніх факторів на збір даних. В текстах програм дотепер можна побачити такі формулювання заходів, які починаються словами “сприяти”, “підвищити”, “інтенсифікувати” і т.ін. Встановити індикатори для таких заходів практично неможливо. Ця частина роботи дає змогу оцінити реальність написаної програми, відповідність запланованих заходів і очікуваних результатів. Якщо на цьому етапі виникають неув’язки, то, можливо, треба знову пройти через всі попередні етапи, щоб виявити, де саме вони виникли. Програма, розроблена за допомогою описаного алгоритму, буде позбавлена формального підходу, а тому матиме всі перспективи бути більш дієвою і ефективною.

МІЖМУНІЦИПАЛЬНА СПІВПРАЦЯ ЯК ЕФЕКТИВНИЙ ІНСТРУМЕНТ МІСЦЕВОГО СОЦІАЛЬНОЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ Едуард РАХІМКУЛОВ, Заступник директора Програми сприяння парламенту ІІ в Києві В’ячеслав ТОЛКОВАНОВ, радник Віце-прем’єр-міністра України з питань регіональної політики

Міжмуніципальне співробітництво як інноваційний інструмент в реалізації державної регіональної політики та забезпеченні конкурентоспроможності громад та регіонів Пріоритетами реалізації ратифікованої Україною Європейської хартії місцевого самоврядування (1985 р.) та пов’язаних із нею міжнародних зобов’язань нашої країни є запровадження нових механізмів соціальноекономічного розвитку, підвищення якості надання послуг населенню органами місцевого самоврядування та створення кадрового ресурсу, здатного впроваджувати кроки із реформування системи місцевого та регіонального врядування з метою розвитку місцевої та регіональної демократії та подальшої децентралізації врядування. У процесі напрацювання нових підходів до реалізації державної регіональної політики в Україні відбувається пошук нових інструментів та механізмів для забезпечення конкурентоспроможності громад та регіонів. У зв’язку з цим особливого значення набуває міжмуніципальна співпраця (MМC), яка є характерною для децентралізованої територіальної адміністративної моделі. Чим вищою є ступінь автономії муніципалітетів у вирішенні питань місцевого значення, тим більш ефективною, як з економічної точки зору, так і в розрізі ефективного врядування, є співпраця між ними. У централізованій державі, у якій повноваження та ресурси муніципалітетів є обмеженими, а їх розподіл проходить на рівні єдиного центру, 24

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

потреба у спільних діях є незначною. Більшість завдань, які постають на місцевому рівні, вирішується безпосередньо центральним урядом через інструменти та інститути централізованого врядування. Коли ж муніципалітети отримують більший обсяг повноважень, коли вони можуть вільно і на власний розсуд організовувати надання послуг громадянам та виконувати адміністративні функції, співпраця з іншими муніципалітетами, так звана “горизонтальна” співпраця, набуває важливого значення для більш ефективного надання послуг місцевому населенню. Муніципалітети можуть об’єднувати свої ресурси, якщо це допомагає їм покращити ефективність їх послуг. Вони можуть обмінюватися власним досвідом у наданні цих послуг, дійти висновку, що більш якісне і ефективне надання окремих послуг можливе на території, яка за площею перевищує територію окремого муніципалітету. Принцип, закладений у таку модель співпраці ґрунтується на базових поняттях мікроекономіки, а саме теорії економіки масштабу: зі зростанням кількості товарів (послуг) ціна за одиницю цього товару (послуги) до певної межі падає. Це може стосуватися різноманітних сфер діяльності органів місцевого самоврядування та регіонального управління, у яких вони уповноважені надавати послуги громадам: від утилізації відходів чи водопостачання до транспорту та проектів економічного розвитку. Реформи місцевого врядування у пострадянських державах Центральної та Східної Європи доволі часто супроводжувалися територіальною фрагментацією; муніципалітети прагнули більшої незалежності у прийнятті рішень і веденні місцевих справ від територіальних утворень вищого рівня – районів і областей. В результаті у більшості таких муніципалітетів погіршилася якість послуг, а деякі з них вони просто неспроможні забезпечувати на належному рівні. Так, в Україні є близько 45% громад, населення яких складає менше 1.000 мешканців. Звичайно, що надання деяких затратних послуг (збір, сортування, вивезення і переробка твердих побутових відходів, медичне обслуговування, початкова освіта тощо на належному рівні є практично неможливим). У цьому випадку надзвичайно корисним для покращення ситуації є використання таких інноваційних інструментів розвитку, як ММС – для врівноваження недостатньої спроможності перевагами можливостей співпраці. Участь у певній формі співпраці часто є адекватною відповіддю на виклики, які виникають перед муніципалітетами. Але цей шлях може бути нелегким через певні перепони, зокрема, політичні розбіжності між муніципалітетами, складність юридичних процедур та форм МMC, брак фінансових ресурсів, досвіду із знань щодо впровадження проектів ММС. 25

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Порівняльний аналіз засвідчує, що різні форми МMC застосовуються в Україні частіше, ніж можна подумати, тому, що багато муніципалітетів насправді співпрацюють між собою дуже прагматично та не привертають до такої співпраці надмірної уваги. Вони не залучають для цього додаткові ресурси та навіть не називають таку співпрацю міжмуніципальною. Така співпраця може стосуватися дуже важливих питань місцевого розвитку, тому нагальною є потреба у виробленні національної політики стосовно ММС, що передбачає спеціальні юридичні інструменти та засоби сприяння розширенню її застосування. Перш за все, центральний уряд та місцеві адміністрації повинні зрозуміти користь, яку муніципалітети та їх громадяни можуть отримати завдяки впровадженню проектів МMC. Також необхідно розуміти, яким саме чином можна її отримати. Муніципалітети в усіх країнах мають важливі функції, які визначають якість життя громадян та їх колективний добробут. Ці функції стосуються дорожнього господарства та транспорту, водопостачання, початкової шкільної освіти та дитячих садків, утримання центрів охорони здоров’я, спортивних об’єктів, збору та утилізації побутових відходів, функціонування музеїв, театрів та концертних залів, кладовищ. Mуніципалітети та громади є найменшими територіальними одиницями публічного управління та складають перший рівень місцевого самоврядування. Це не означає, що вони завжди є занадто малими або слабкими, але дуже часто вони не мають достатнього розміру та ресурсів для виконання усіх функцій, які від них вимагаються як відповідно до національного законодавства, так і громадянами. Найкращим засобом посилення ресурсної бази муніципалітетів є пaртнерство та співробітництво. Співробітництво є дуже важливим для добробуту та розвитку будьякого суспільства та є звичним засобом роботи для публічних установ. Міністерства співпрацюють з університетами та лабораторіями, а регіони співпрацюють з іншими регіонами. Муніципалітети та місцеві відділення центральних органів виконавчої влади щодня взаємодіють між собою у таких галузях, як освіта та водопостачання. Ця “вертикальна співпраця” є абсолютно необхідною тому, що різні державні органи обслуговують одну і ту ж територію та, відповідно, ті ж громади. При цьому різні функції дублюють або доповнюють одна одну. Теоретично кожний муніципалітет є незалежним від своїх сусідів і має право на самостійне управління. Тому не дивно, що стосунки між місце26

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

вими органами влади інколи можуть бути обмежені, тому що у них немає спільних завдань. Крім того, вони можуть мати лише одне спільне завдання, наприклад, постачання води з однієї системи, а у деяких випадках їх спільні завдання можуть мати несистематичний характер (наприклад, боротьба з наслідками стихійного лиха). Проте досвід показує, що муніципалітети ніколи не є абсолютно самодостатніми, незалежно від їх площі та чисельності населення. Тому МMC є актуальним для усіх викликом та водночас звичною для багатьох практикою. ММС є логічним рішенням для нейтралізації наслідків неоптимального розподілу функцій та ресурсів або недосконалих кордонів між муніципалітетами. Муніципалітети пов’язані історією, а також географічними, демографічними та культурними характеристиками. Вони є продуктами політичної та адміністративної організації колишніх поселень у суспільствах аграрного типу, промислових районів або міст з традиційними політичними або комерційними функціями. Але суспільство змінюється дуже швидко завдяки таким чинникам: • нові технології (напр., у сферах транспорту та комунікацій); • нові економічні стосунки (напр., зменшення ролі сільського господарства та промисловості, менш тісний зв’язок між місцем проживання та місцем роботи); • нові тенденції культурного розвитку (напр., телебачення, школи та університети, інтернет); • зміни у способі життя (напр., зростання відходів життєдіяльності, потреба у більшій різноманітності публічних послуг); • зміни у демографічному розвитку, за якого відбувається міграція з сільських районів до міст майже без врахування адміністративних кордонів. Традиційні обмеження, які стосуються місцевого врядування, вже не відповідають цій новій реальності. Муніципалітет більше не є місцем, де відбувається усе життя тієї чи іншої родини. Він також вже не є місцем, де громадяни можуть отримати усі необхідні для них послуги та об’єкти інфраструктури. Підприємства, на яких працюють громадяни, можуть бути розташовані в одному місці, а їх домівки, улюблені крамниці та школи, де вчаться їх діти, – у іншому. Все відчутнішою стає обопільна залежність між різними територіями та між 27

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

населенням різних адміністративних одиниць. Це має вплив на уявлення громадян про їх політичне оточення та про те, як саме мають функціонувати муніципалітети. МMC є частиною загальної еволюції сучасних суспільств. Мова при цьому йде не лише про технічні або юридичні аспекти оптимального розміру адміністративних одиниць. ММС є радше відповіддю на різноманітні ситуації та виклики. Потреба в ММС може виникнути під час вибору оптимальної форми надання послуг, коли необхідно враховувати політичні, економічні, юридичні, фінансові, демографічні, культурні, технічні та організаційні аспекти такої співпраці. Можуть існувати різні форми ММС та різні підстави для її започаткування, але деякі риси залишаються спільними. Ми можемо стверджувати, що МMC є актуальною тоді, коли два або більше територіально суміжних муніципалітети погоджуються співпрацювати для виконання будь-якого зі своїх завдань з надання послуг місцевому населенню задля отримання обопільної вигоди, яка може бути як у матеріальній (менша затратність послуг для населення), так і нематеріальній формах (задоволення громадян із якості надання цих послуг). МMC – це відносини між двома або кількома місцевими органами публічного управління (тобто, органами першого рівня територіального врядування), які мають статус юридичних осіб та певну політичну, юридичну і фінансову автономію (відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування). Ми можемо виділити такі характеристики ММС: • МMC – це два або кілька муніципалітетів, які співпрацюють між собою у одній або декількох сферах надання послуг населенню. • Муніципалітети-партнери погоджуються спільно працювати та надавати певні ресурси для отримання обопільної користі, яка була б недосяжною у разі їх самостійної ізольованої діяльності. • Спільні зусилля можуть стосуватися однієї або кількох галузей, які належать до визначеної компетенції муніципалітетів. Законом може бути визначено, що певні функції муніципалітетів не можуть бути предметом МMC (напр., державні функції, делеговані меру). • Співробітництво має свою ціну для кожного з муніципалітетівпартнерів: воно потребує зусиль, фінансування та спільного використання ресурсів (кадри, земля, обладнання, будівлі тощо). • МMC є результатом осмисленого рішення, а не лише механічним вико28

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

нанням відповідних нормативних актів. Угода про співпрацю є добровільною, вона не нав’язується законом, хоча у деяких випадках закон може наполегливо рекомендувати або навіть спонукати муніципалітети до пошуку шляхів співпраці. • Вигода для муніципалітетів-партнерів може бути різною, наприклад: створення можливості для надання послуг, які в іншому випадку є недоступними для малих муніципалітетів, заощадження витрат при наданні послуг, підвищення якості послуг, краща координація у плануванні програм розвитку, більш ефективна та прозора політика розвитку. • Співробітництво не є фрагментарним – воно розраховане на певний період, а у більшості випадків зумовлюється постійною угодою без визначеної дати закінчення її дії. • Постійний трансфер місцевих завдань та повноважень відсутній; муніципалітети зберігають непрямий контроль над рішеннями та послугами, які є результатом співробітництва. У окремих випадках залучення приватних інвесторів є необхідним для виконання завдань ММС. Але багато муніципалітетів є занадто малими, щоб викликати зацікавленість з боку приватних інвесторів. У Вірменії понад 93% громад (муніципалітетів) мають менше, ніж 5000 мешканців. Така фрагментація призвела до великої різниці у розвитку громад. Їм не вистачає адміністративних та фінансових ресурсів. Це є серйозною перепоною для розвитку місцевих послуг, сталого розвитку регіонів та подальшої децентралізації. Усі муніципалітети, які стикаються з такими проблемами, завдяки ММС отримують можливість об’єднуватися та співпрацювати між собою. Рішення про співпрацю ухвалюються не через політичну актуальність ММС і не через те, що ММС рекомендується до застосування міжнародними організаціями або є популярною в інших країнах; причина застосування цього інструменту полягає у тому, що МMC є надійним засобом для отримання позитивних результатів, необхідних для муніципалітетів та громадян. Головними цілями ММС, як ми вже згадували вище, є підвищення якості надання послуг, створення інфраструктури, а також підвищення ефективності роботи у порівнянні з самостійною роботою окремих муніципалітетів. Головним мотивом, який спонукає керівництво муніципалітетів до ММС, є саме потреба у підвищенні якості послуг або у створенні певної нової інфраструктури. 29

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

В європейських країнах використовуються різні форми МMC, які інколи суттєво відрізняються між собою. Деякі з цих відмінностей пояснюються культурними особливостями, традиціями та особливостями розвитку. Ось декілька прикладів: • у деяких країнах автономія муніципалітетів є новим явищем, а ММС розвивається головним чином як ініціатива окремих мерів, а не як результат політики уряду (напр., Угорщина та Болгарія); • у певних країнах автономія муніципалітетів є сильною завдяки історичним та політичним традиціям; тут ММС вважають єдиною можливістю для малих муніципалітетів ефективно надавати численні послуги (напр., Франція); • у деяких країнах муніципалітети є великими за розміром, тому ММС не завжди може бути ефективною економічно (напр., Великобританія); • у країнах, які пройшли через внутрішні конфлікти, впровадження проектів МMC може бути особливо складним і потребувати ініціатив, спрямованих на підвищення довіри між громадами. Проте можна також констатувати наявність численних спільних рис ММС у різних країнах Європи. Можна визначити чотири досить широкі категорії ММС, зазначені нижче. 1. Неформальна МMC Численні відносини між муніципалітетами є неформальними, вони не потребують детального юридичного оформлення тому, що не передбачають ухвалення обов’язкових для виконання рішень. Зустрічі мерів, керівних службовців або технічні комітети можуть вирішувати чимало проблем та покращити координацію політики між різними муніципалітетами. Таке співробітництво може мати наслідки для важливих питань, до яких належать, зокрема, економічний розвиток, міське планування та захист довкілля. 2.Слабо формалізована МMC Цей вид ІМС може базуватися на угодах або контрактах. Наприклад, контракт може охоплювати численні проекти ІМС зі спільного надання адміністративних послуг (наприклад, обробка даних та закупівлі). 3. МMC у сфері діяльності комунальних підприємств Такий вид МMC стосується головним чином менеджменту публічних послуг технічного характеру (напр., водопостачання, утилізація відходів, водовідведення), інфраструктури (напр., дороги) або комунальних закладів 30

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

(напр., культурні установи, спортивні об’єкти, центри охорони здоров’я). Структури, які забезпечують реалізацію такого виду ММС, можуть бути публічними установами, мати юридичний статус, а також мати власні бюджет та спільне майно. Створення таких структур потребує політичної підтримки та законодавчого забезпечення, а їх належне функціонування вимагає кваліфікованого управління та компетенції у технічних питаннях. Ці структури можуть бути одноцільовими (надавати лише одну послугу) або багатоцільовими. Послуги, які надаються такими функціональними “підприємствами”, можуть сплачуватися зборами з користувачів; придбання обладнання може бути профінансоване за рахунок внесків відповідних муніципалітетів за встановленими об’єктивними критеріями. Муніципалітети можуть створювати муніципальні “підприємства” публічно- або приватно-правової форми. Приватно-правова форма передбачає ведення спільної комерційної діяльності, а власниками акцій (часток) таких підприємств є муніципалітети, які їх створили. Якщо закон це дозволяє, приватні акціонери також можуть долучатися до участі у таких підприємствах у форматі публічно-приватного партнерства. З іншого боку, кілька муніципалітетів можуть доручити надання тих чи інших послуг приватній компанії. Такий спосіб аутсорсингу для МMC застосовується дуже часто. У Східній Європі публічні послуги на місцевому рівні часто надаються “комунальними підприємствами” приватно-правової форми; наразі існує тенденція до розширення діяльності таких підприємств на територію, що охоплює багато муніципалітетів. Такі структури приватно-правової форми особливо часто використовуються муніципалітетами під час проведення культурних заходів (напр., фестивалі) та у соціальній роботі (напр., забезпечення громадян похилого віку житлом). 4. МMC як модель інтегрованого територіального співробітництва Деякі форми МMC нагадують органи самоврядування другого рівня. Вони мають власну юридичну “ідентичність”, а також багатопрофільну компетенцію у питаннях стратегічного значення (напр., економічний розвиток, міське планування, дороги, громадський транспорт). Вони мають сильну політичну підтримку та певний ступінь фінансової автономії (інколи навіть мають право встановлювати податки і збори). Таким чином, ми можемо зробити висновок про те, що міжмуніципальне співробітництво є ефективним інструментом для забезпечення конкурен31

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

тоспроможності громад. Разом з тим, ММС не є легким вибором; вона може бути складною та має власні ризики, серед яких – сповільнення процесу ухвалення рішень, небезпека дублювання витрат та адміністративних ресурсів, політична ціна співпраці для окремих керівників муніципалітетів тощо. Законодавче забезпечення ММС в Україні Параграф 2 статті 142 Конституції України проголошує: “Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби”. Новий Бюджетний Кодекс, який було ухвалено Верховною Радою України у липні 2010 року, у статтях 92 і 93 передбачає умови для об’єднання (передачі) фінансових ресурсів для спільного виконання повноважень органами місцевого самоврядування. Особливої уваги потребує стаття 101 нового Бюджетного Кодексу “Між бюджетні трансферти між місцевими бюджетами”, яка по суті увібрала в себе положення Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ та їх об’єднань” 2004 р., який втратив силу з ухваленням нового Бюджетного Кодексу. Отже, ми можемо зробити висновок, що органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати свої зусилля (співпрацювати) як для виконання власних, так і делегованих повноважень. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (стаття 1) дає визначення делегованих повноважень як “повноважень органів виконавчої влади, наданих органам місцевого самоврядування законом, а також повноважень органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад”. П. 3 статті 6 згаданого Закону визначає можливості для добровільного об’єднання територіальних громад, яке “відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна”. Базовий Закон про місцеве самоврядування у главі 2 (статті 27-37) дає вичерпний перелік повноважень виконавчих органів сільських, селищних, 32

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

міських рад (органів місцевого самоврядування базового рівня), які поділяються на власні та делеговані у відповідних галузях. Одним із засадничих принципів реалізації ММС є принцип публічноприватного партнерства. У зв’язку з цим слід зазначити, що Верховною Радою України було ухвалено у червні 2010 р., а Президентом України підписано 1 липня 2010 року Закон України № 2404-VI “Про публічно-приватне партнерство”, який визначає організаційно-правові засади взаємодії державних партнерів з приватними партнерами та основні принципи державноприватного партнерства на договірній основі. Відповідно до положень цього Закону, державно-приватне партнерство визначено як співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами. Однак, на сьогодні українське законодавство містить низку лакун, які можна подолати тільки законодавчим шляхом для можливості ефективного впровадження проектів міжмуніципальної співпраці. Серед них: • Діючі положення Бюджетного Кодексу передбачають передачу лише певних ресурсів для виконання спільних повноважень органів місцевого самоврядування без утворення спільних органів управління. Процедура контролю над виконанням наданих повноважень також не передбачена. Це питання має бути розв’язане під час підготовки нової редакції Закону України “Про місцеве самоврядування” з внесенням змін до Бюджетного Кодексу. • Процедура добровільного об’єднання територіальних громад є досить складною, вона передбачає обов’язкове проведення референдумів. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки законопроекту “Про добровільне об’єднання територіальних громад міст, сіл та селищ”. • Порядок міжбюджетних розрахунків щодо основних соціальних видатків та повноважень, зокрема на районному рівні, ускладнений існуючою системою адміністративно-територіальною устрою. Згадана проблема має бути взята до уваги при розробці Концепції (Стратегії) реформування адміністративно-територіального устрою в Україні. • Недостатня державна підтримка розвитку різних форм ММС в Україні. Ця проблема має бути розв’язана шляхом включення питання ММС 33

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

до різних державних програм (політичних документів), які готуються Урядом та Парламентом (зокрема, Стратегії розвитку місцевого самоврядування, Національної Програми реформування житловокомунального господарства, Державної Програми розвитку малих міст тощо). • Недостатність кадрів для реалізації проектів ММС. Ця проблема має бути розв’язана шляхом підготовки спеціалізованих навчальних модулів, проведення навчальних семінарів, підготовки національного (та регіональних) пулів тренерів та реалізації навчальних програм для державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування. • Недостатня обізнаність населення та представників суспільних груп про потенціал ММС у наданні якісних комунальних послуг, удосконаленні муніципального менеджменту та розв’язанні актуальних проблем розвитку місцевого самоврядування. Згадана проблема має бути вирішена шляхом проведення інформаційних круглих столів та інших заходів, поширення тематичної літератури, узагальнення та поширення кращих вітчизняних та зарубіжних практик з питань ММС.

Приклади проектів міжмуніципальної співпраці в Україні Нижче ми подаємо інформацію про два проекти міжмуніципальної співпраці, які були підтримані Фондом сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України (нині – Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні) в рамках Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування. 1. У сфері житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, громадського харчування, транспорту та зв’язку. Територіальними громадами Глибоцької районної ради Чернівецької області було реалізовано проект “Впровадження новітніх підходів в реалізації комплексної системи збору, вивозу та утилізації твердих побутових відходів з метою вирішення проблем екологічної безпеки прикордонних територій Буковини і комун Сучавського повіту Румунії, які входять до складу єврорегіону “Верхній Прут”. Метою проекту було формування комплексної системи організованого вивезення сміття з територій 6-ти громад з подальшим його сортуванням і 34

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

переробкою в сміттєпереробному цеху та реалізацією утильсировини споживачам на базі створеного госпрозрахункового комунального підприємства. Фінансування проекту здійснювалося за кошти державного бюджету (397 000 тис. грн.), місцевих бюджетів (148 500 тис. грн.), а також організаційпартнерів (44 000 тис. грн.). В рамках реалізації проекту було здійснено такі заходи: • створення комплексної системи збору, вивозу та утилізації твердих побутових відходів; • реконструкція діючого сміттєзвалища з використанням сучасних технологій; • закупівля спеціалізованої техніки та транспорту, а також контейнерів, урн, мішків різного кольору для роздільного збору сміття; • проведено акцію по висадженню саджанців навколо полігону ТПВ; • укладено договори між комунальним підприємством і цільовими групами проекту про надання платних послуг по вивезенню ТПВ; • проведено громадські обговорення та слухання. Проект визначив такісоціально-економічні наслідки реалізації завдань: • покращено екологічний та санітарний стан територій 6-ти громад, прибережної зони р. Сірет та придорожніх смуг, зокрема, міжнародної траси; • запроваджено сталий механізм збору, вивезення та утилізації сміття й забезпечено дотримання санітарно-епідеміологічних вимог на задіяних проектом територіях; • підвищено рівень поінформованості та громадської активності жителів територіальних громад в сфері охорони навколишнього середовища і поводження з ТПВ. 2. У сфері будівництва, просторового розвитку та планування Територіальними громадами “Великого Судака” було реалізовано корпоративний проект “Розвиток Великого Судака як нового регіонального утворення”. Проект був спрямований на вирішення таких завдань: • удосконалення системи управління територією Великого Судака; • розвиток регіону, його населених пунктів, сфери бізнесу і приватного сектора; 35

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

• створення умов для самоорганізації територіальної громади регіону. Основним завданням проекту стало моделювання можливих шляхів розвитку “Великого Судака” на основі таких ідей: “Великий Судак – морське курортне місто”, “Великий Судак – регіон здоров’я”, “Великий Судак – регіональний центр зеленого і духовного туризму”. Методи реалізації проекту: • проектно-програмний підхід; • соціологічні і маркетингові дослідження; • метод ігрового моделювання; • проведення семінарів, конференцій та інших заходів; • історико-культурний і соціально-економічний аналіз. Партнери з виконання проекту: органи місцевого самоврядування територіальної громади м. Судака, селища Новий Світ, сіл Дачне, Грушівка, Сонячна Доліна, Морське, Веселе, Межиріччя. Бюджет програми, який був реалізований у 2007-2008 роках, складав 300 тис. грн., у т.ч. за рахунок державного бюджету – 100 000 грн., місцевих бюджетів – 100 000 грн., організацій-партнерів приватного сектору – 100 000 грн.

БЮДЖЕТНІ АСПЕКТИ РЕАЛІЗАЦІЇ ҐЕНДЕРНОЇ ТА ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВИ Ірина ЩЕРБИНА, Генеральний директор Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень, к.е.н Ірина ПЕРЕЛІ, головний економіст-фінансист Інституту бюджету та соціальноекономічних досліджень

Сьогодні очевидно, що в демократичному суспільстві розвиток людини як унікальної особистості попри соціальний статус, приналежність до певної статі, релігійних та політичних поглядів тощо має бути ключовою метою державної політики. Саме тому питання ґендерної рівності та створення гідних умов життя, перш за все, через підтримку екології територій, стають все більш значущими і актуальними. Що ж таке ґендер? Досі в суспільстві існує певне нерозуміння й невизначеність самого поняття «ґендер». Так, у процесі визначення принципів ґендерної політики, досить часто акцентується увага на ґендерній рівності за статевою ознакою. Натомість, широке розуміння ґендеру припускає не тільки його бінарні («чоловік» – «жінка»), але й одинарні визначення («діти», «пенсіонери», «люди з особливими потребами», «студенти» тощо), оскільки соціально визначені ролі, сфери діяльності чоловіків і жінок визначаються не біологічними статевими відмінностями, а соціальною організацією суспільства1.

1 Впровадження ґендерних підходів у роботу комітетів Верховної Ради України: Практичний посібник. – К.: К.І.С., 2005. – 186 с. (ст. 22-23)

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

ҐЕНДЕР

Отже ґендерний підхід – це обов’язкове врахування відмінностей в умовах, ситуаціях і потребах не лише жінок і чоловіків, а й різних демографічних та соціальних груп населення, що зумовлює необхідність мобілізації зусиль у таких сферах суспільного життя як трудова діяльність і ринок праці, освіта і навчання, соціальний захист, підтримка материнства й дитинства, захист прав людини тощо. Як пов’язані поняття «ґендер», «екологія» і «бюджет»? Cаме бюджет відіграє провідну роль у виконанні завдань і функцій, які здійснює держава по забезпеченню суспільних потреб. Він є найбільш потужним важелем впливу на вирішення ґендерних питань, оскільки реалізація ґендерної рівності на практиці залежить безпосередньо від механізмів її впровадження, процедур і гарантій, які надаються державою. Що ж до екологічної безпеки територій, ця сфера також залежить від ефек-

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

тивності реалізації державної політики, зокрема, шляхом бюджетної підтримки. Чи існують на сьогодні ґендерні видатки у бюджеті? Виходячи з поняття «ґендер» у широкому розумінні, видатки, що направлені на підтримку окремих соціальних верств населення – дітей, матерів, студентів, пенсіонерів, людей з особливими потребами – на сьогодні в бюджеті вже здійснюються. З року в рік витрати, які направляються на розвиток людини, забезпечення якісного життя з урахуванням її особливостей та соціальних ролей, зосереджено у таких галузях як освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і забезпечення, культурний та фізичний розвиток. Стає очевидним, що витрати на врахування ґендерного підходу притаманні державному бюджету. Структура видатків державного бюджету за 2010 рік, які найбільше враховують ґендерний аспект (у розрізі міністерств і відомств)

Міністерство сім'ї, молоді та спорту; 3,1 %

Державний департамент з виконання покарань; 2,8 % Міністерство праці і соціальної політики; 13,1 %

Міністерство культури і туризму; 1,9 %

Міністерство охорони здоров'я; 12,1 %

Міністерство освіти і науки; 67,0 %

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Найяскравіше ґендерні видатки представлені у формі трансфертів, що виділяються з державного до місцевих бюджетів на соціально-культурну сферу. Так, лише за 2010 рік на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям фактично з державного бюджету до місцевих бюджетів у вигляді субвенції було направлено 22,7 млрд. грн., на надання пільг окремим верствам населення було спрямовано 7,1 млрд. грн. Екологічні видатки бюджету Екологічні видатки бюджету здійснюються як за рахунок державного бюджету, так і за рахунок місцевих бюджетів. За 2010 рік з державного бюджету було витрачено 2,3 млрд. грн., з місцевих бюджетів – 0,6 млрд. грн. При цьому, третину здійснених витрат (33,8 %) було забезпечено коштами збору за забруднення навколишнього природного середовища. ПЦМ як інструмент вирішення гендерних та екологічних питань Найдієвішим інструментом планування і виконання бюджету є Програмно-цільовий метод (ПЦМ), окремі елементи якого на державному рівні було запроваджено у 2002 році. Саме він дозволяє реалізувати поставлені цілі та завдання в рамках визначеної державної та місцевої політики шляхом розробки окремих бюджетних програм, в тому числі програм, що враховують ґендерні та екологічні аспекти. Для забезпечення ефективності здійснення видатків на реалізацію ґендерного та екологічного компонентів, при плануванні та виконанні бюджету необхідно застосовувати результативні показники, що описують ефект від проведених заходів. Підвалини для запровадження таких показників в Україні вже створено. Так, за даними Державного комітету статистики України існує досить велика кількість показників, розподілених за статевою ознакою, за основними демографічними групами, які можна використовувати при плануванні та моніторингу державної стратегії з вирішення ґендерних питань у різних сферах та у впровадженні підходів ґендерного бюджетування. Серед них – показники рівня доходів населення (заробітна плата), зайнятості, захворюваності, антисоціальних проявів тощо.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Аналогічна ситуація спостерігається і в екологічній сфері. Серед офіційних статистичних даних є , наприклад, викиди шкідливих речовин стаціонарними джерелами забруднення в атмосферне повітря за регіонами та окремими населеними пунктами тощо. Існує також ряд економічних показників природокористування, серед яких структура капітальних інвестицій та поточних витрат на охорону навколишнього природного середовища за напрямками. Очікуваний результат: У подальшому дані про досягнення встановлених показників зможуть бути використані при прийнятті стратегічних рішень держави. Це буде своєрідним поєднанням державної стратегії з бюджетною політикою, що створить унікальну бюджетну технологію, основану на завершеному циклі: стратегія – ціль – механізм – впровадження – моніторинг – оцінка – стратегія. Модель бюджетної технології з реалізації ґендерної та екологічної політики

Регіональна стратегія розвитку Міжбюджетні трансферти

Державний бюджет

Місцеві бюджети

Використання коштів на досягнення стратегічної цілі

ПЦМ

Моніторинг та оцінка

Використання коштів на досягнення стратегічної цілі

Прийняття обґрунтованих рішень

Стратегія розвитку держави

Врахування особливостей та задоволення потреб

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Підґрунтям для запровадження такого підходу є перехід від однорічного бюджетного циклу до середньострокового з використанням ПЦМ на рівні державного та місцевих бюджетів. Отже, потенційні можливості ПЦМ дозволяють максимально успішно реалізовувати ґендерну та екологічну політику в державі, завдяки чому кожний член українського суспільства зможе отримати необхідний саме йому обсяг та якість державних послуг. Матеріали підготовлено експертами Інституту бюджету та соціальноекономічних досліджень/ІБСЕД в рамках реалізації завдань проекту «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи»/MFSI за підтримки Агенції США з міжнародного розвитку/USAID.

ДОДАТКИ

Додаток 1 Інтегрування принципу рівних прав та можливостей жінок і чоловіків в діяльність органів місцевого самоврядування Ґендерний аналіз програм місцевого розвитку (на виконання Закону України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”)

Тренінг План 9:30 – 10:00 10:00 – 10:30 10:30 – 10:50

Реєстрація Принципи. Знайомство. Очікування Визначення ґендеру (Системне визначення ґендеру через “три І”; ґендерні норми жорсткості як джерело сучасної ґендерної системи) 10:50 – 11:45 Право і державна політика як основні напрямки ґендерного інтегрування в місцевих програмах розвитку (Завдання ґендерного аналізу; питання, які ставить ґендерний аналіз на прикладі історії і права; робота в малих групах над темами – стереотипні уявлення, ґендерне насильство, зайнятість, охорона здоров’я – з визначенням питань ґендерного аналізу та проблем, які можна встановити в цій сфері для України; визначення місцевих пріоритетних проблем за кожною з тем; застосування інструментарію МІНІЗІП до пріоритетних проблем з метою визначення причин проблемної поведінки ролевиконавців і шляхів її зміни) 11:45 – 12:00 Перерва 12:00 – 13:00 Читаємо Національну програму утвердження ґендерної рівності (Аналіз заходів Національної програми утвердження ґендерної рівності – заходи, які треба і не треба перенести в наступну програму, “потрібні” заходи з розподілом на місцевий і національний рівні, “місцеві” заходи розподілити за чотирма темами – стереотипні уявлення, ґендерне насильство, зайнятість, охорона здоров’я) 44

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

13:00 – 14:00 Обід 14:00 – 14:30 Конвенція з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок та Факультативний протокол до неї (аналіз заключних рекомендацій Комітету в розрізі чотирьох тем та визначення відповідних заходів на місцевому рівні) 14:30 – 15:40 Читаємо Закон “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” – основні стратегії місцевих програм (на підставі статей 12 і 13 Закону) Комплексний підхід до реалізації ґендерної політики (доповнення проекту майбутньої програми утвердження ґендерної рівності заходами координаційного характеру за допомогою Закону) 15:40 – 16:00 Підсумки

Додаток 2 Положення Національної програми утвердження ґендерної рівності до 2010 року 1. Подання пропозицій і складення плану проведення ґендерно-правової експертизи актів законодавства на відповідний рік. 2. Приведення галузевих нормативно-правових актів у відповідність із Законом України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”. 3. Розроблення проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про попередження насильства в сім’ї”. 4. Вивчення питання та у разі потреби підготовка проекту закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо встановлення відповідальності за порушення законодавства про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. 5. Здійснення заходів з приведення законодавства України у відповідність з міжнародними нормами та стандартами у сфері забезпечення ґендерної рівності. 6. Ініціювання утворення при Кабінеті Міністрів України Міжвідомчої ґендерної ради. 7. Утворення при центральних та місцевих органах виконавчої влади консультаційно-дорадчих органів, експертних робочих груп з ґендерних питань за участю науковців і представників громадських організацій. 8. Підготовка державної доповіді про виконання в Україні Конвенції ООН “Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок”. 9. Забезпечення підготовки та публікації щорічної державної доповіді щодо утвердження ґендерної рівності в Україні. 10. Розгляд на сесіях органів місцевого самоврядування, колегіях місцевих держадміністрацій питання щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків та впровадження ґендерних підходів у діяльність зазначених органів. 11. Вивчення питання та підготовка у разі потреби пропозицій щодо внесення змін до виборчого законодавства і Закону України “Про політичні 46

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

партії в Україні” стосовно впровадження ґендерних квот як тимчасових спеціальних заходів з утвердження рівності прав жінок і чоловіків. 12. Вивчення питання та у разі потреби підготовка проекту закону про внесення змін до Законів України “Про Центральну виборчу комісію”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” і “Про вибори народних депутатів України” щодо паритетного представництва жінок і чоловіків у складі Центральної, територіальних і дільничних виборчих комісій та комісій з референдуму. 13. Проведення ґендерного аналізу кадрового складу центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також працівників галузей. 14. Врахування під час формування кадрового резерву та затвердження на керівні посади в органах виконавчої влади показника пропорційно збалансованого представництва кандидатур кожної статі. 15. Забезпечення стажування осіб, що перебувають у резерві на керівні посади в центральних та місцевих органах виконавчої влади, з дотриманням вимог ґендерної рівності. 16. Проведення аналізу рівня доходів жінок і чоловіків у різних галузях відповідно до цілей розвитку, проголошених Декларацією тисячоліття ООН. 17. Здійснення заходів, спрямованих на формування свідомого ставлення суспільства до забезпечення ґендерної рівності в галузі охорони праці та промислової безпеки. Вжиття необхідних заходів до створення безпечних для життя і здоров’я умов праці 18. Сприяння включенню до Генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України, всеукраїнськими об’єднаннями організацій роботодавців і підприємців та всеукраїнськими профспілками і профоб’єднаннями, регіональних і галузевих угод, колективних договорів положень, що забезпечують рівні права та можливості жінок і чоловіків. 19. Проведення експертизи навчальних програм, підручників та навчально-методичних посібників для загальноосвітніх і вищих навчальних закладів щодо їх відповідності принципам забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. 20. Забезпечення включення до навчальних програм вищих навчальних закладів, курсів підвищення кваліфікації і підготовки кадрів дисципліни з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

21. Здійснення підготовки та перепідготовки кадрів для забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків у всіх сферах життєдіяльності суспільства шляхом проведення спеціальних курсів і занять. 22. Розроблення для різних верств населення спеціальних просвітницьких програм з подолання ґендерних стереотипів і формування ґендерної культури. 23. Проведення навчання з питань ґендерної рівності для різних категорій державних службовців. 24. Проведення конкурсу наукових робіт з ґендерної проблематики серед учнів 10-11 класів, студентів і аспірантів та підсумкової конференції. 25. Підготовка та розповсюдження разом із засобами масової інформації циклів теле- і радіопередач з питань утвердження паритетних відносин, подолання ґендерних стереотипів щодо ролі чоловіків і жінок у сім’ї та суспільстві, утвердження духовних цінностей, патріотичного та духовного виховання населення, формування відповідального материнства і батьківства, забезпечення ґендерної рівності в духовній сфері. 26. Вирішення питання щодо надання можливостей для виступу фахівців центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань ґендерної рівності у засобах масової інформації. 27. Надання всебічного сприяння релігійним організаціям у реалізації доброчинних проектів. 28. Проведення у закладах культури культурно-мистецьких акцій, читацьких на науково-практичних конференцій, спрямованих на піднесення ролі жінки та утвердження ґендерної культури у суспільстві. 29. Організація виставки образотворчого та декоративно-прикладного мистецтва “Жінки України – митці”. 30. Вивчення питання щодо започаткування видання всеукраїнського журналу з питань ґендерної рівності. 31. Ініціювання внесення до тематичного плану випуску пам’ятних та ювілейних монет України виготовлення монет, присвячених пам’яті Алчевської Х.Д., Латиніної Л.С., Литвиненко-Вольгемут М.І., Ужвій Н.М. 32. Проведення семінарів, тренінгів, засідань за круглим столом за участю викладачів вищих навчальних закладів МВС для дільничних інспекторів міліції та слухачів (курсантів) училищ початкової підготовки працівників міліції з питань запобігання насильству щодо жінок і чоловіків. 33. Забезпечення продовження роботи телефонної “гарячої лінії” та 48

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

мережі телефонів довіри з питань подолання насильства щодо жінок і чоловіків. 34. Проведення інформаційно-просвітницьких та освітніх заходів з питань протидії насильству щодо жінок і чоловіків. 35. Удосконалення методики розслідування злочинів, пов’язаних із насильством у сім’ї, а також методики навчання працівників органів внутрішніх справ. 36. Підготовка, видання та розповсюдження буклетів, плакатів та іншої літератури, а також відеороликів, спрямованих проти насильства і ґендерної дискримінації. 37. Забезпечення впровадження ґендерного компонента в усі міжнародні проекти і програми, які реалізуються в Україні на національному та регіональному рівні за підтримки міжнародних організацій і фондів. 38. Включення до планів міжнародного співробітництва центральних органів виконавчої влади заходів щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, зокрема у сфері оборони, у рамках обміну досвідом з країнами, які мають значні здобутки у цій сфері. 39. Забезпечення паритетного представництва жінок і чоловіків у міжнародних делегаціях. 40. Дотримання принципу ґендерної рівності під час формування штату посольств, консульств та інших представництв України за кордоном. 41. Забезпечення участі України у заходах з питань ґендерної рівності, що проводяться під егідою Ради Європи, ООН, ОБСЄ та інших міжнародних організацій. 42. Проведення відповідно до рекомендацій шостої Європейської конференції міністрів з питань рівноправ’я Міжнародної конференції з питань ґендерної рівності. 43. Вивчення можливості проведення в Україні міжнародних заходів і форумів з питань стратегічних напрямів ґендерного розвитку. 44. Забезпечення перекладу українською мовою міжнародно-правових документів, які визначають міжнародні стандарти у сфері ґендерної рівності. 45. Проведення аналізу міжнародно-правових документів з питань ґендерної рівності та забезпечення підготовки пропозицій щодо доцільності приєднання України до них. 46. Визначення кількісних та якісних показників оцінки стану утвердження ґендерної рівності. 49

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

47. Проведення моніторингу виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року за всіма напрямами, в усіх галузях і сферах життєдіяльності суспільства, а також у розрізі регіонів. 48. Сприяння висвітленню у засобах масової інформації ходу виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року. 49. Проведення моніторингу дотримання засобами масової інформації вимог із забезпечення рівноправності статей під час розміщення рекламних оголошень стосовно працевлаштування, публікації матеріалів щодо ситуації на ринку праці, а також висвітлення ролі жінок і чоловіків у всіх сферах життєдіяльності. 50. Продовження підготовки і видання статистичного збірника “Жінки і чоловіки в Україні”. 51. Проведення моніторингу стану впровадження ґендерної складової до програм соціально-економічного розвитку регіонів і галузей. 52. Забезпечення проведення перевірки виконання Закону України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” держадміністраціями, зокрема Львівською та Харківською обласними – у грудні 2006 року; Одеською, Донецькою, Івано-Франківською, Тернопільською та Чернігівською обласними – у 2007; Кіровоградською, Волинською, Херсонською обласними, Київською та Севастопольською міськими – у 2008; Дніпропетровською, Сумською, Хмельницькою, Рівненською та Миколаївською обласними – у 2009; Вінницькою, Житомирською, Запорізькою, Луганською та Чернівецькою обласними – у 2010 році.

Додаток 3 Організація Об’єднаних Націй

Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок

Поширення: загальне 5 лютого 2010 року Оригінальний текст: англійською

Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок Сорок п’ята сесія 18 січня – 5 лютого 2010 року Заключні зауваження Комітету з ліквідації дискримінації щодо жінок Україна 1. Комітет розглянув об’єднані шосту і сьому періодичні доповіді України (CEDAW/C/UKR/7) на своїх 909-му і 910-му засіданнях 21 січня 2010 року. Перелік тем і запитань Комітету міститься у документі CEDAW/C/UKR/Q/7, а відповіді Уряду України — у документі CEDAW/C/UKR/Q/7/Add.1. Вступ 2. Комітет висловлює вдячність Державі-учасниці за подання об’єднаної шостої і сьомої періодичних доповідей, складених відповідно до рекомендацій з підготовки звітів з урахуванням попередніх заключних зауважень Комітету. Комітет висловлює вдячність Державі-учасниці за письмові відповіді на перелік тем і запитань, порушених робочою групою з організації засідання, та за усну презентацію та відповіді на питання членів Комітету. Комітет також з вдячністю відзначає додатковий матеріал на тему ґендерної рівності, який був поширений серед членів Комітету під час засідання. 3. Комітет вітає направлення делегації Держави-учасниці на чолі з Постійним представником України при Відділенні Організації Об’єднаних Націй та інших міжнародних організаціях у Женеві, до складу якої увійшли представники Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту, Міністерства внутрішніх справ і Міністерства освіти і науки. Комітет висловлює вдячність за щирий і предметний діалог між делегацією і членами Комітету. 4. Комітет вітає визнання Державою-учасницею позитивного внеску неурядових правозахисних і жіночих організацій у виконання Конвенції.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Позитивні аспекти 5. Комітет із задоволенням відзначає ратифікацію Державою-учасницею у вересні 2003 року Факультативного протоколу до Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок. 6. Комітет вітає прийняття парламентом України 8 вересня 2005 року Закону “Про забезпечення рівних прав та можливостей”, який набув чинності в січні 2006 року з метою забезпечення рівності між жінками та чоловіками в усіх сферах діяльності суспільства. 7. Комітет високо оцінює зусилля Держави-учасниці, спрямовані на боротьбу з насильством по відношенню до жінок, зокрема, насильства у сім’ї, шляхом прийняття Закону “Про попередження насильства в сім’ї” (у 2001 році) і Закону “Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення” (у 2003 році), якими була встановлена відповідальність за насильство в сім’ї, та створено понад 30 центрів медико-соціальної реабілітації жертв насильства. Крім цього, Комітет із задоволенням відзначає, що у 2008 році Держава-учасниця приєдналася до багаторічної кампанії боротьби з насильством проти жінок, розпочатої з ініціативи Генерального секретаря. 8. Комітет вітає діяльність Держави-учасниці з попередження примусової праці і торгівлі людьми і боротьби з ними, що велася з моменту розгляду її останньої періодичної доповіді в 2002 році, включно з прийняттям комплексної програми по запобіганню торгівлі людьми в Україні на період 2002-2005 років і ратифікацію в 2004 році Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності та додаткових протоколів до неї. 9. Комітет вітає внесення змін до Закону “Про Уповноваженого з прав людини” (у 2008 році) відповідно до Закону “Про забезпечення рівних прав та можливостей”, якими розширюються функції Уповноваженого, пов’язані з ґендерними питаннями, такі як моніторинг дотримання рівних прав та можливостей жінок і чоловіків та розгляд скарг на дискримінацію за ознакою статі. Основні проблемні області і рекомендації 10. Комітет нагадує Державі-учасниці про її обов’язки систематично і постійно впроваджувати всі положення Конвенції і вважає, що стурбованість і рекомендації, сформульовані у цих заключних зауважен52

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

нях, вимагають першочергової уваги Держави-учасниці, починаючи з моменту виходу цього документу та до подання наступної періодичної доповіді. Відповідно, Комітет наполегливо закликає Державу-учасницю зосередитися на цих сферах у своїй діяльності з впровадження та подати у наступній періодичній доповіді інформацію про вжиті заходи та досягнуті результати. Він закликає Державу-учасницю передати дані заключні зауваження всім відповідним міністерствам, парламенту (Верховній Раді) та судовим органам з метою забезпечення їх повного виконання. Парламент 11. Підтверджуючи, що Уряд несе головну і особливу відповідальність за повне виконання Державою-учасницею своїх зобов’язань за Конвенцією, Комітет підкреслює, що Конвенція має зобов’язальну силу для усіх гілок влади і пропонує Державі-учасниці заохочувати свій національний парламент (Верховну Раду), якщо це доцільно і відповідає його функціям і регламенту, вживати необхідних заходів для реалізації цих заключних зауважень і підготовки наступного звіту Уряду відповідно до Конвенції. Попередні заключні зауваження 12. Комітет висловлює жаль з приводу того, що не було приділено достатньої уваги деяким проблемам, порушеним у його попередніх заключних зауваженнях (див. A/57/38), зокрема щодо укорінених стереотипних уявлень про жінок, підвищення поінформованості про Конвенцію, недостатнього представництва жінок у вищих ешелонах певних сфер суспільного життя та недостатнього застосовування позитивних дій, таких як введення квот та інших тимчасових спеціальних заходів. 13. Комітет наполегливо закликає Державу-учасницю докласти всіх зусиль для виконання попередніх рекомендацій, які не були виконані, а також для вирішення проблем, окреслених у цих заключних зауваженнях. Статус Конвенції, правова основа для забезпечення рівності та недискримінації, визначення дискримінації 14. Відзначаючи прогрес, досягнутий Державою-учасницею у зміцненні ґендерної рівності та покращенні становища з правами людини жінок в 53

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Україні, зокрема, шляхом прийняття антидискримінаційних законодавчих актів, Комітет висловлює жаль з приводу надання недостатньої інформації про використання жінками існуючих механізмів скарг, включно з інформацією про судові справи та їхні результати. Крім цього, Комітет ще раз підтверджує висловлене в попередніх заключних зауваженнях від 2002 року занепокоєння щодо недостатньої поінформованості про Конвенцію та можливості її застосування, у тому числі судовими та правоохоронними органами і самими жінками. 15. Комітет наполегливо закликає Державу-учасницю проводити кампанії з підвищення обізнаності про Конвенцію та Факультативний протокол серед співробітників судових органів, юристів і широкої громадськості. Він також заохочує Державу-учасницю зміцнювати навчально-просвітницькі програми щодо сфери дії Конвенції, особливо для суддів, юристів, співробітників правоохоронних органів, щоби заохочувати їх до використання положень Конвенції у судовому провадженні. Комітет також просить Державу-учасницю у наступній періодичній доповіді подати інформацію про кількість і типи скарг щодо можливої дискримінації по відношенню до жінок, спрямованих до судів, прокуратури та канцелярії Уповноваженого з прав людини, а також до інших органів, включно з результатами розгляду таких справ. 16. Вітаючи прийняття Закону “Про забезпечення рівних прав і можливостей”, Комітет занепокоєний відсутністю чітких законодавчих положень, що стосуються механізмів подання і розгляду скарг та застосування санкцій у разі дискримінації за ознакою статі, що може перешкоджати повноцінній реалізації Закону. Що стосується визначення дискримінації по відношенню до жінок, що міститься у Законі “Про забезпечення рівних прав та можливостей”, Комітет стурбований тим, що воно конкретно не охоплює непряму дискримінацію, відповідно до статті 1 Конвенції. 17. Комітет закликає Державу-учасницю внести зміни до Закону “Про забезпечення рівних прав та можливостей” з метою зміцнення механізмів розгляду скарг та застосування санкцій, а також привести визначення дискримінації щодо жінок у повну відповідність до статті 1 Конвенції, включивши як пряму, так і непряму дискримінацію. Національний механізм покращення становища жінок 18. Відзначаючи у позитивному ключі створення у Державі-учасниці великої кількості структур і органів, націлених на зміцнення національних 54

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

механізмів для покращення становища жінок, включно з призначенням радників та координаторів з ґендерних питань при міністерствах і на обласному (регіональному) рівні, а також координаційну роль Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту, Комітет стурбований тим, що національний механізм не має достатніх повноважень, статусу чи належних людських і фінансових ресурсів для виконання своїх функцій, ефективного покращення становища жінок та забезпечення ґендерної рівності. Він також занепокоєний обмеженими можливостями Міністерства щодо забезпечення ефективної координації та співпраці з усіма структурами, які займаються питаннями ґендерної рівності на національному та місцевому рівнях, а також співробітництва з жіночими організаціями. 19. Комітет рекомендує Державі-учасниці зміцнити національний механізм шляхом розширення його повноважень і можливостей, зокрема, шляхом надання йому вищого статусу в системі державної влади та забезпечення належними людськими і фінансовими ресурсами для підвищення ефективності його діяльності. Зокрема, до цього має належати можливість покращення координації між різними структурами, що займаються питаннями ґендерної рівності, на національному та місцевому рівнях і розширення співробітництва з громадянським суспільством. 20. Враховуючи, що найближчим часом завершиться виконання національного плану дій з покращення становища жінок та сприяння ґендерній рівності у суспільстві на період 2006-2010 років, Комітет стурбований відсутністю інформації про оцінку виконання цього плану, досягнутих результатів та перешкод і проблем, які виникали у ході його виконання. 21. Комітет заохочує Державу-учасницю розробити у співпраці з жіночими організаціями та прийняти новий національний план дій, який має містити комплексний підхід до забезпечення ґендерної рівності з чітко визначеними цілями та контрольними показниками, з урахуванням передового досвіду та уроків, отриманих у ході виконання попереднього державного плану дій із забезпечення рівності та рекомендацій Комітету. Крім цього, Комітет рекомендує Державі-учасниці виділити достатні фінансові ресурси для реалізації плану. Тимчасові спеціальні заходи 22. Відзначаючи у позитивному ключі той факт, що у Законі “Про забезпечення рівних прав та можливостей” є посилання на тимчасові спеціальні 55

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

заходи, Комітет занепокоєний обмеженою інформацією про використання цих заходів у сферах, де жінки недостатньо представлені або перебувають у несприятливому становищі, і в інтересах вразливих груп жінок, які страждають від множинної дискримінації, таких як ромські жінки. 23. Комітет рекомендує Державі-учасниці ознайомити всіх відповідних посадових осіб з концепцією тимчасових спеціальних заходів відповідно до пункту 1 статті 4 Конвенції та загальної рекомендації 25 Комітету, а також прийняти і реалізувати тимчасові спеціальні заходи, включно із встановленням квот, у рамках комплексної стратегії, спрямованої на забезпечення реальної ґендерної рівності у сферах, де жінки недостатньо представлені або перебувають у несприятливому становищі, і в інтересах вразливих груп жінок, які страждають від множинної дискримінації, таких як ромські жінки. Стереотипні уявлення 24. Комітет знову заявляє про свою занепокоєність щодо збереження традиційних стереотипних уявлень про роль і обов’язки жінок і чоловіків у сім’ї та в суспільстві в цілому, що є суттєвою перешкодою для реалізації Конвенції та першопричиною несприятливого становища жінок у політичній сфері, на ринку праці та в інших областях. Комітет також занепокоєний присутністю стереотипних формулювань у шкільних підручниках і дискримінаційним образом жінок, який культивується у засобах масової інформації та рекламних кампаніях. 25. Комітет закликає Державу-учасницю активізувати зусилля з ліквідації укорінених стереотипів, які мають дискримінаційний характер по відношенню до жінок, зокрема за рахунок проведення інформаційнопросвітницьких кампаній, присвячених рівному статусу і обов’язкам жінок і чоловіків у приватній та громадській сферах, освіти з питань прав людини, підготовки викладацького складу з питань ґендерної рівності та внесення змін до підручників для ліквідації ґендерних стереотипів. Комітет також наполегливо закликає Державу-учасницю заохочувати засоби масової інформації відмовитися від поширення дискримінаційних по відношенню до жінок і стереотипних матеріалів і створювати позитивний образ жінок. Крім того, Комітет рекомендує Державі-учасниці вжити конкретних заходів для боротьби зі стереотипними уявленнями, що стосуються вразливих груп жінок, таких як ромські жінки. 56

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Насильство по відношенню до жінок 26. Вітаючи заходи, вжиті Державою-учасницею для ліквідації насильства по відношенню до жінок, зокрема, прийняття Закону “Про попередження насильства в сім’ї” (2001 рік), Комітет все ще занепокоєний поширенням цього явища, та, зокрема, браком інформації про ефективне впровадження Закону. Комітет також із занепокоєнням відзначає, що серед заходів покарання, які виносяться судами по відношенню до осіб, визнаних винними у домашньому насильстві, “абсолютну більшість складають штрафи”. Цей захід у цілому є неефективним, як зазначається у письмових відповідях 14 і 15 Держави-учасниці, оскільки він стосується не безпосередньо порушника, а лягає на плечі сім’ї в цілому. Крім того, Комітет висловлює жаль з приводу браку інформації та розбитих за статтю даних про види насильства щодо жінок і кількості жінок, які є жертвами такого насильства. 27. Комітет закликає Державу-учасницю ефективно впроваджувати Закон “Про попередження насильства в сім’ї” (2001 рік) і відстежувати його вплив на жінок. Він наполегливо закликає Державу-учасницю виробити комплексний підхід до попередження та ліквідації всіх форм насильства по відношенню до жінок у відповідності із загальною рекомендацією Комітету № 19, підвищити рівень досліджень і збору даних про масштаби поширення, причини і наслідки насильства щодо жінок і включити результати цього дослідження до своєї наступної періодичної доповіді. Комітет закликає Державу-учасницю вжити необхідних заходів для забезпечення ефективних заходів покарання у випадках, пов’язаних з насильством в сім’ї, які були б конкретно спрямовані проти винних осіб. 28. Вітаючи створення притулків та соціальних центрів для жертв домашнього насильства, Комітет занепокоєний перешкодами, з якими стикаються жінки при отриманні доступу до цих послуг через вимогу офіційної реєстрації, вікові обмеження та недостатнім фінансуванням цих центрів і відсутністю їх у всіх регіонах. 29. Комітет наполегливо закликає Державу-учасницю вжити всіх необхідних заходів для того, щоби жінки, які є жертвами побутового насильства, в тому числі сільські жінки та вразливі групи жінок, такі як ромські жінки, мали повний доступ до притулків і соціальних центрів для жертв, оперативних засобів правового захисту без жодних вікових або інших обмежень. Комітет також закликає Державу-учасницю забезпечити, щоби державні та посадові особи, особливо співробітники 57

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

равоохоронних і судових органів, медичні та соціальні працівники, п були повною мірою поінформовані про Закон “Про попередження насильства в сім’ї” (2001 року) і обізнані про інші форми насильства по відношенню до жінок, щоби вони могли надавати жертвам належну допомогу. Торгівля людьми 30. Визнаючи зусилля, докладені Державою-учасницею для вирішення проблеми торгівлі жінками та дівчатами, у тому числі створення кількох дорадчих і консультативних органів, розробку законопроекту про боротьбу з торгівлею людьми та захист жертв та ратифікацію відповідних міжнародних документів, Комітет відзначає із занепокоєнням, що першопричини торгівлі людьми не вирішені, фінансування притулків залишається недостатнім і що, в цілому, ресурси, які виділяються для боротьби з торгівлею людьми, не є адекватними. Крім того, Комітет відчуває занепокоєність у зв’язку з недостатнім обсягом міжнародного співробітництва з притягнення винних осіб до відповідальності. 31. Комітет закликає Державу-учасницю усунути першопричини торгівлі людьми, прискорити ухвалення законодавства про торгівлю людьми, забезпечити достатнє фінансування для ефективного виконання державної програми запобігання торгівлі людьми в Україні та інших заходів, спрямованих на боротьбу з торгівлею людьми та проводити регулярний моніторинг їхнього впливу. Він закликає Державуучасницю вжити усіх відповідних заходів, включно з виділенням достатнього фінансування і створення додаткових притулків для реабілітації та соціальної інтеграції жінок і дівчат, які стали жертвами торгівлі людьми. Крім того, Комітет закликає Державу-учасницю забезпечити систематичне розслідування, переслідування і покарання торговців людьми, у тому числі шляхом активізації міжнародного співробітництва, і надати інформацію про кількість жертв, кількість проведених розслідувань та їхні результати. Участь у політичному і громадському житті 32. Відзначаючи збільшення кількості жінок, які обираються на посади в органах місцевого управління і призначаються на дипломатичну службу, Комітет повторює зауваження, висловлене у 2002 році, щодо недостатньої 58

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

представленості жінок на вищих виборних та адміністративних посадах, зокрема депутатів парламенту, у якому жінки складають лише 8 відсотків. Крім того, Комітет із занепокоєнням вказує на затримку з прийняттям поданого іще у 2007 році законопроекту № 1232 про внесення змін до деяких законодавчих актів з метою забезпечення рівних можливостей для жінок і чоловіків у ході виборчого процесу, в тому числі досягнення мінімального співвідношення у 30 відсотків між представниками обох статей у складі парламенту. 33. Комітет закликає Державу-учасницю вжити заходів для збільшення представленості жінок у виборних та адміністративних органах шляхом, зокрема, вжиття тимчасових спеціальних заходів відповідно до пункту 1 статті 4 Конвенції та рекомендації загального характеру Комітету № 25 для реалізації права жінок на рівноправну участь у всіх сферах державного життя, зокрема, у прийнятті рішень на високому рівні. Крім того, Комітет заохочує Державу-учасницю прискорити прийняття законодавчих ініціатив для забезпечення рівних можливостей жінок і чоловіків у виборчому процесі й у складі парламенту, включно з прийняттям законопроекту № 1232, поданого в 2007 році. Зайнятість 34. Відзначаючи із задоволенням нещодавнє прийняття Закону “Про внесення змін і доповнень до Закону “Про зайнятість”, що зміцнює гарантії рівних можливостей у сфері зайнятості, Комітет висловлює занепокоєння щодо реального становища жінок на ринку праці, зокрема у зв’язку з високими показниками безробіття серед жінок, суттєвою різницею в заробітній платні між жінками та чоловіками, професійною сегрегацією і збереженням дискримінаційних ґендерних стереотипів серед державних і приватних роботодавців, включно з дискримінаційною практикою найму на роботу і сексуальних домагань на робочих місцях. Крім того, Комітет також висловлює занепокоєність через брак установ по догляду за дітьми, що перешкоджає повноцінній реалізації права жінок на працю. 35. Комітет рекомендує Державі-учасниці вжити відповідних заходів для забезпечення повного дотримання положень Конвенції та гарантувати реальне використання жінками на рівних з чоловіками їхнього права на рівну оплату за працю рівноцінного значення; скоротити професійну сегрегацію за ознакою статі та забезпечити прийняття відповідних санкцій для викорінення сексуальних домагань на робочому 59

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

місці та іншої дискримінаційної практики. Крім того, Комітет закликає Державу-учасниця покращити доступність закладів по догляду за дітьми, щоби допомогти жінкам реалізувати їхнє право на працю. Розширення економічних можливостей 36. Комітет відчуває занепокоєння через те, що, як зазначено у відповідях на перелік запитань, “проведення ліберальних реформ призвело до масового зубожіння, що практично унеможливило реалізацію жінками більшості їхніх конституційних прав”. Крім того, Комітет також стурбований тим, що, згідно з оцінкою Комісара з прав людини, рівень бідності в Україні перевищив 70 відсотків, і що це може непропорційно відобразитися на жінках. 37. Комітет закликає Державу-учасницю провести оцінку впливу національних економічних реформ і міжнародної фінансово-економічної кризи на жінок і вжити заходів з подолання негативних наслідків для жінок шляхом впровадження відповідних заходів і забезпечення достатнього фінансування та інформувати про це Комітет у наступному звіті. Крім того, Комітет рекомендує Державі-учасниці використовувати ґендерно-чутливий підхід до усіх програм і стратегій, пов’язаних із боротьбою з бідністю, і враховувати особливі потреби жінок, які належать до вразливих груп. Охорона здоров’я 38. Вітаючи програму “Здоров’я нації” на період 2002-2011 років та Національну програму репродуктивного здоров’я, прийняту під час звітного періоду, Комітет, як і раніше, відчуває занепокоєність у зв’язку з ситуацією у сфері охорони здоров’я жінок, зокрема репродуктивного здоров’я. Комітет стурбований великою кількістю випадків небажаної вагітності і високими показниками абортів. Комітет також занепокоєний незначним обсягом інформації та даних про здоров’я жінок, включно, зокрема, з показниками смертності серед жінок та їхні причини і показники захворювань, які в основному стосуються жінок і дівчат. Він також стурбований дуже високими показниками інфікування ВІЛ / СНІДом, а також збільшенням показників смертності серед жінок з 3,5 до 14,2 через причини, безпосередньо пов’язані зі зловживанням алкоголем. 39. Комітет рекомендує Державі-учасниці створити широку систему медичних послуг, у відповідності з загальною рекомендацією № 24 60

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Комітету, забезпечити належні ресурси і систематично контролювати доступ жінок до послуг охорони здоров’я. Крім того, Комітет рекомендує Державі-учасниці активізувати зусилля з покращення репродуктивного здоров’я жінок і надання належних послуг у сфері планування сім’ї і доступних протизаплідних засобів, скорочення кількості абортів. Він рекомендує Державі-учасниці продовжувати систематичну сексуальну освіту в школах, у тому числі професійно-технічних училищах. Він також наполегливо закликає Державу-учасницю приділяти особливу увагу групам високого ризику у стратегіях запобігання ВІЛ / СНІДу. Комітет просить Державу-учасницю додати до наступного звіту детальну інформацію та дані про здоров’я жінок, зокрема вразливих груп жінок, включаючи причини жіночої смертності, алкоголізм і тютюнопаління, а також про основні захворювання жінок і дівчаток, такі як рак грудей і рак шийки матки. Сімейні стосунки 40. Комітет занепокоєний тим, що у Державі-учасниці зберігається диспаритет мінімального шлюбного віку для хлопців і дівчат — 18 і 17 років, відповідно. Комітет також занепокоєний тим, що чинне законодавство Держави-учасниці про розподіл майна у разі розлучення не визнає нематеріальну власність, таку як пенсійні фонди, як частину сімейної власності, що підлягає розподілу. 41. Комітет закликає Державу-учасницю забезпечити підвищення мінімального шлюбного віку для дівчат до 18 років і скасувати винятки з мінімального шлюбного віку відповідно до статті 16 Конвенції та загальної рекомендації № 21 Комітету. Також Комітет рекомендує Державі-учасниці вжити необхідних законодавчих заходів для визнання нематеріальної власності, такої як пенсійні фонди, одним з елементів власності подружжя. Вразливі групи жінок 42. Комітет з жалем відзначає брак інформації про мігранток і біженок та інших вразливих груп жінок, зокрема ромських жінок, які можуть піддаватися дискримінації у множинних формах за ознаками статі, расової або етнічної приналежності, інвалідності, віку або сексуальної орієнтації. 43. Державі-учасниці пропонується подати у наступній періодичній доповіді комплексну інформацію та статистичні дані про становище 61

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

мігранток і біженок та інших вразливих груп жінок, зокрема ромських жінок, які можуть піддаватися дискримінації у множинних формах за ознаками статі, расової або етнічної приналежності, інвалідності, віку або сексуальної орієнтації, і про заходи, вжиті для ліквідації дискримінації цих жінок, у тому числі у плані доступу до медичних послуг, освіти, зайнятості, соціальних пільг тощо. Збір та аналіз даних 44. Відзначаючи у позитивному ключі зусилля Держави-учасниці з покращення збору даних за сприяння Фонду народонаселення Організації Об’єднаних Націй (UNFPA) у питаннях насильства щодо жінок, Комітет з жалем відзначає, що у звіті немає достатньої статистичної інформації про становище жінок у всіх сферах, охоплених Конвенцією. 45. Комітет закликає Державу-учасницю покращити систему збору даних, включно з використанням вимірюваних показників для оцінювання тенденцій у становищі жінок та прогресу в забезпеченні фактичної рівності жінок. Він пропонує Державі-учасниці у разі потреби звернутися з проханням про міжнародну допомогу для збору та аналізу даних. Комітет також просить Державу-учасницю додати до наступного звіту статистичні дані та аналіз з розбивкою за статтю та сільськими і міськими районами із зазначенням впливу стратегічних і програмних заходів і досягнутих результатів. Підготовка наступного звіту 46. Комітет рекомендує Державі-учасниці налагодити регулярні консультації та співпрацю з неурядовими організаціями з питань виконання Конвенції. Комітет також рекомендує Державі-учасниці здійснювати поточні та систематичні консультації з широким колом жіночих неурядових організацій з усіх питань, що стосуються ґендерної рівності, в тому числі здійснення виконання заключних зауважень Комітету та підготовки майбутніх доповідей. Пекінська декларація і Платформа дій 47. Комітет закликає Державу-учасницю у виконанні зобов’язань за Конвенцією повною мірою керуватися Пекінською декларацією та 62

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Платформою дій, прийнятою на четвертій Всесвітній конференції зі становища жінок, що відбулася в Пекіні в 1995 році, які підкріплюють положення Конвенції, і просить Державу-учасницю додати інформацію з цього питання до своєї наступної доповіді. Цілі розвитку тисячоліття 48. Комітет підкреслює, що повне і ефективне виконання Конвенції необхідне для досягнення Цілей розвитку тисячоліття. Він закликає включати ґендерні аспекти і керуватися положеннями Конвенції у всіх зусиллях, спрямованих на реалізацію Цілей, і просить Державу-учасницю додати інформацію з цього питання до наступної доповіді. Ратифікація інших договорів 49. Комітет відзначає, що приєднання держав до дев’яти основних міжнародних документів з прав людини� сприяє реалізації жінками своїх прав людини і основних свобод у всіх аспектах життя. Тому Комітет рекомендує Державі-учасниці ратифікувати договори, учасницею яких вона не є, а саме Міжнародну конвенцію про захист прав всіх трудових мігрантів і членів їхніх сімей та Міжнародну конвенцію щодо захисту всіх осіб від примусового зникнення. Поширення заключних зауважень 50. Комітет просить забезпечити широке поширення в Державі-учасниці цих заключних зауважень для ознайомлення населення, в тому числі урядових службовців, політиків, парламентаріїв і членів жіночих правозахисних організацій про заходи, що вживаються для забезпечення юридичної і фактичної рівності жінок, а також про подальші заходи, необхідні в цьому напрямку. Комітет просить Державу-учасницю продовжувати широко розповсюджувати, зокрема серед жіночих і правозахисних організацій, Конвенцію, Факультативний протокол до неї, загальні рекомендації Комітету, Пекінську декларацію і Платформу дій та підсумковий документ двадцять третьої спеціальної сесії Генеральної Асамблеї під назвою “Жінки 2000: ґендерна рівність, розвиток і мир для двадцять першого століття”.

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

Контроль виконання заключних зауважень 51. Комітет просить Державу-учасницю подати протягом двох років письмову інформацію про виконання рекомендацій, що містяться в пунктах 31 і 33 вище. Дата подання наступної доповіді і керівні принципи 52. Комітет просить Державу-учасницю подати відповідь на зауваження, викладені у цьому документі, у наступній періодичній доповіді відповідно до статті 18 Конвенції. Комітет пропонує Державі-учасниці подати її наступну періодичну доповідь у лютому 2014 року. 53. Комітет пропонує Державі-учасниці дотримуватись Гармонізованих керівних принципів подання звітності відповідно до міжнародних договорів з прав людини, включно з керівними принципами підготовки загального базового документу і документів за конкретними договорами, затвердженими п’ятим міжкомітетським засіданням договірних органів у червні 2006 року (HRI/MC/2006/3). Керівні принципи підготовки звітів за конкретними договорами, затверджені Комітетом на його сороковій сесії у січні 2008 року, мають застосовуватися разом з узгодженими керівними принципами підготовки загального базового документа. У сукупності вони складають узгоджені керівні принципи подання звітності по Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок. Обсяг документа за конкретним договором має обмежуватися 40 сторінками, тоді як обсяг оновленого загального базового документа не повинен перевищувати 60-80 сторінок.

Додаток 4 ЗАКОН УКРАЇНИ Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (витяг) Стаття 11. Повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків: - бере участь у формуванні та реалізації державної політики щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; - здійснює координацію заходів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, спрямованих на впровадження ґендерної рівності; - проводить інформаційно-роз’яснювальну роботу в засобах масової інформації, організовує проведення просвітницьких заходів з питань забезпечення ґендерної рівності; - здійснює розроблення заходів, спрямованих на реалізацію забезпечення рівності прав та можливостей жінок і чоловіків у всіх сферах життя суспільства; - формує Національний план дій щодо впровадження ґендерної рівності; - здійснює контроль за дотриманням ґендерної рівності при вирішенні кадрових питань у центральних та місцевих органах виконавчої влади; - організовує навчання державних службовців з питань реалізації рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; - разом з іншими центральними органами виконавчої влади здійснює підготовку науково обґрунтованих пропозицій з питань забезпечення ґендерної рівності; - здійснює організацію наукових і експертних досліджень з питань 65

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; - вносить пропозиції щодо застосування позитивних дій та їх припинення; - здійснює моніторинг та узагальнює результати забезпечення рівних прав та можливостей в різних сферах життєдіяльності; - узагальнює виконання державних програм з питань ґендерної рівності; - розглядає звернення громадян з питань дискримінації за ознакою статі; - веде облік та узагальнює випадки дискримінації за ознакою статі та вносить пропозиції щодо їх усунення; - здійснює співпрацю з міжнародними організаціями, відповідними органами зарубіжних країн з питань статусу жінок та дотримання міжнародних стандартів рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Стаття 12. Забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції: - забезпечують надання жінкам і чоловікам рівних прав та можливостей; - здійснюють виконання загальнодержавних та регіональних програм з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; - створюють умови для поєднання жінками і чоловіками професійних і сімейних обов’язків; - забезпечують доступні соціально-побутові послуги, включаючи догляд за малолітніми дітьми, організацію дошкільного виховання та забезпечення дитячого дозвілля; - провадять просвітницьку діяльність з питань ґендерної рівності; - співпрацюють з об’єднаннями громадян щодо забезпечення рівності прав та можливостей жінок і чоловіків; - подають пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; - сприяють науковим розробкам у сфері ґендерних досліджень;

РОЗРОБКА МІСЦЕВИХ ПРОГРАМ РОЗВИТКУ

- дотримуються принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків у своїй діяльності; - здійснюють позитивні дії. В органах виконавчої влади визначається уповноважена особа (координатор) з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. Виконання обов’язків уповноваженої особи (координатора) покладається на одного із заступників міністра, заступника керівника іншого органу виконавчої влади. Органи виконавчої влади можуть утворювати консультативно-дорадчі органи, призначати радників з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків. За рішенням відповідної місцевої ради у складі виконавчого органу відповідної ради може визначатись уповноважена особа (координатор) з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків.