Wilfredo Medina Bárcena
Regionalización y descentralización en el Perú (1821-2017): Aciertos y fracasos
Primera edición: octubre de 2018 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2018-13955 ISBN: 978-9972-04-598-1 © 2018, Regionalizacion y descentralizacion en el Perú (1821-2017): Aciertos y fracasos © 2018, Wilfredo Medina Bárcena Email: w7medina@yahoo.es © 2018, Editora y Librería Jurídica Grijley E.I.R.L. Jr. Azángaro 868 - Lima Tlfs.: 346-9961 - 955474204 elay_grijley@hotmail.com
Composición e impresión: Editora y Librería Jurídica Grijley E.I.R.L. Av. Tingo María 1330 - Lima Tlf.: 337-5252 ediciongrijley@gmail.com Corrector de ortografía: Dr. Walter Pomahuacre Gómez Diseño:Lic. David Francisco Aguilar Aguirre Arquitecto: William Alexei Medina Toledo Gestores Académicos-Administrativos: Magister Alejandra Carmen Toledo Loayza. Dr. Guillermo Tarazona Estrado Tiraje: 1,000 ejemplares DERECHOS RESERVADOS: DECRETO LEGISLATIVO N.º 822
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente sin permiso expreso de la editorial.
ÍNDICE Presentación.................................................................................................. 21 Prólogo.......................................................................................................... 25 Introducción.................................................................................................. 31
CAPÍTULO I 1.
CONSTRUCTOS TEÓRICO-CONCEPTUALES PARA EL ESTUDIO DE LA REGIONALIZACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN..................... 39 1.1. Realidad Social del Perú....................................................................... 39 1.2. Sociedad.............................................................................................. 40 1.3. Desarrollo Social.................................................................................. 41 1.4. Teoría del Estado.................................................................................. 42 1.5. Teoría del desarrollo............................................................................ 44 1.6. Políticas Públicas.................................................................................. 47 1.7. Administración Pública........................................................................ 49 1.8. Gobierno.............................................................................................. 51 1.9. Gobierno Nacional .............................................................................. 53 1.10. Gobiernos Regionales ......................................................................... 53 1.11. Los Gobiernos Locales......................................................................... 54 1.12. Poder ................................................................................................... 54 1.13. El Poder Nacional................................................................................. 56 1.14. Políticas de Estado según el Acuerdo Nacional.................................... 58 1.15. Estado descentralizado peruano.......................................................... 62 11
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CAPÍTULO II 2.
LA SOCIEDAD PERUANA Y SU SISTEMA POLÍTICO............................. 63
2.1. Estado peruano.................................................................................... 63 2.2. Características del Estado peruano...................................................... 64 2.3. Estructura del Estado peruano............................................................ 65 2.3.1. El Poder Ejecutivo y su estructura........................................... 66 2.3.2. El Poder Legislativo y su estructura......................................... 74 2.3.3. El Poder Judicial y su estructura............................................. 78 2.3.4. Otros Organismos constitucionales........................................ 81 2.3.5. El Sistema Electoral y su estructura........................................ 83 2.3.6. Organismos tutelares.............................................................. 85 2.3.7. El Perfil del Estado peruano, la Constitución Política de 1993 y el neoliberalismo.................................................................. 85
CAPÍTULO III 3.
EL MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE LA REGIONALIZACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN................................................................. 89
3.1. Consideraciones teóricas y políticas en torno a la Regionalización y la Descentralización.......................................................................... 89 3.2. La Regionalización y distinciones conceptuales................................... 95 3.3. Experiencias mundiales de descentralización y regionalización................. 100 3.3.1. Aspectos generales de descentralización en Europa............... 100 3.3.2. Experiencias de descentralización en países Europeos: Alemania, Ex-Unión Soviética, Francia, España, Italia, Suiza, etc................................................................................. 105 3.3.3. Experiencia de regionalización-descentralización en EE. UU. La T.V.A................................................................................... 112 3.3.4. Descentralización en América Latina: Brasil, México, Bolivia, Argentina, Colombia y Venezuela............................................ 113 3.3.5. Estados Regionales en el mundo............................................. 121 12
Regionalización y descentralización en el Perú (1821-2017)
3.4. Modelos o Propuestas de regionalización en el Perú........................... 123 3.4.1. Modelo o Propuesta de Regionalización de José Carlos Mariátegui (1928).................................................................... 123 3.4.2. Modelo o Propuesta de Regionalización según Victor Andrés Belaunde................................................................................. 126 3.4.3. Modelo o Propuesta de Regionalización según Emilio Romero................................................................................... 127 3.4.4. Modelo o Propuesta de Regionalización de la Sociedad Geográfica de Lima................................................................. 128 3.4.5. Modelo o Propuesta de Regionalización Transversal de Javier Pulgar Vidal ............................................................................ 129 3.4.6. Modelo o Propuesta de Regionalización Geopolítica de Edgardo Mercado Jarrín.......................................................... 132 3.4.7. Modelo o Propuesta de Regionalización del APRA.................. 133 3.4.8. Modelo o Propuesta de Regionalización Departamentalista: 2002-2017............................................................................... 136 3.5. Opiniones, críticas o propuestas sobre la descentralización................ 137
CAPÍTULO IV 4.
ORÍGENES DEL CENTRALISMO POLÍTICO Y LA LUCHA POR LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ.................................................... 151
4.1. Evolución del proceso de regionalización y descentralización............ 151 4.1.1. La regionalización en la sociedad incaica................................ 151 4.1.2. El Estado colonial-feudal y la lucha de las nacionalidades...... 154 4.1.3. La República y el debate entre federalistas y unitarios ........... 157 4.1.4. El debate entre posiciones descentralistas y centralistas........ 160 4.1.5. La lucha descentralista, la Patria Nueva y Constitución de 1920 de A. B. Leguía........................................................... 162 4.1.6. La batalla por el descentralismo y el centralismo 1931-1968..... 162 4.1.7. La batalla por una nueva perspectiva de descentralización: 1968-1980............................................................................... 169 13
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4.2. El centralismo y el descentralismo como modelo de organización política................................................................................................. 172 4.2.1. El centralismo......................................................................... 172 4.2.2. Descentralización.................................................................... 178 4.2.3. Hitos históricos en la lucha por la descentralización en el siglo XIX y XX................................................................. 182 4.3. La Regionalización .............................................................................. 189 4.3.1. Región..................................................................................... 189 4.3.2. Región y territorio................................................................... 191 4.3.3. Regionalización....................................................................... 191 4.3.4. Ventajas y desventajas de la regionalización............................ 195 4.4. La descentralización............................................................................. 196 4.4.1. Fines, Principios y Objetivos de la Descentralización.............. 200 4.4.2. Formas y niveles de descentralización.................................... 204 4.4.3. Ventajas y desventajas de la descentralización:....................... 205 4.4.4. Dimensión de la descentralización......................................... 207 4.4.5. Ejes fundamentales de la descentralización............................ 209 A. Descentralización administrativa...................................... 209 B. Descentralización Económica........................................... 211 C. Descentralización Política................................................. 212 D. Descentralización Fiscal.................................................... 213 4.4.6. ¿Para qué se descentraliza un país?......................................... 215 4.5. Necesidad de conformar las macrorregiones....................................... 216 4.5.1. Definición de Macrorregión y Microrregión............................ 216 4.5.2. El Antecedente histórico de macrorregiones en Francia....... 219 4.5.3. Experiencia fallida de macro regionalización.......................... 220 Anexo............................................................................................................. 224
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Regionalización y descentralización en el Perú (1821-2017)
CAPÍTULO V 5. DEMARCACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL............................. 229 5.1. Conceptos Básicos .............................................................................. 229 5.1.1. Territorio................................................................................. 229 5.1.2. Ordenamiento......................................................................... 231 5.1.3. Ordenamiento Territorial (OT)............................................... 232 5.1.4. El Ordenamiento Territorial y la Gestión del Territorio.......... 233 5.1.5. Instrumentos del Ordenamiento Territorial............................ 233 5.1.6. Finalidades del Ordenamiento Territorial............................... 235 5.2. Las dinámicas territoriales en el Perú.................................................. 235 5.3. La Demarcación y Organización Territorial en el Perú......................... 240 5.3.1. DemarcaciónTerritorial............................................................ 240 5.3.2. Organización territorial........................................................... 241 5.3.3. La Ley de la Demarcación y Organización Territorial en el Perú................................................................................ 242 5.3.4. Circunscripciones político-administrativas............................. 242 5.3.5. Características actuales de la demarcación y organización territorial................................................................................. 244 5.3.6. Principios de la demarcación y organización territorial.......... 244 5.4. Regionalización y organización territorial ........................................... 246 5.5. Ordenamiento Territorial y el Sistema Catastral .................................. 249 5.6. Antecedentes del sistema catastral....................................................... 250 Anexo 1 ......................................................................................................... 254
CAPÍTULO VI 6. EL MARCO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN... 259 6.1. El Congreso Constituyente de 1931 y el gobierno de Luis M. Sánchez Cerro......................................................................... 259 6.2. El Primer Gobierno de Fernando Belaunde Terry y las elecciones Municipales: 1963-1968....................................................................... 261 15
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6.3. Gobierno de las Fuerzas Armadas y la regionalización: 1969-1975 ..... 262 6.4. La Asamblea Constituyente de 1978 y La Constitución Política de 1979................................................................................................ 262 6.5. El segundo Gobierno del Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985) y el Plan Nacional de Regionalización.................................................. 264 6.6. El primer Gobierno del Presidente Alan García Pérez y la Regionalización (1985-1990)............................................................... 265 6.7. El gobierno de Alberto Fujimori y la recentralización de las regiones (1990-2000)........................................................................... 267 6.8. El gobierno de Transición de Valentín Paniagua Curazao (2000-2001) 269 6.9. El Gobierno de Alejandro Toledo Manrique y el retorno a la regionalización y la descentralización en el Siglo XXI (2002-2006)..... 272 6.10. El Segundo Gobierno de Alan García Pérez y la Regionalización (2006-2011)......................................................................................... 277 6.11. El Gobierno de Ollanta Humala Tasso y la Regionalización (2011-2015)......................................................................................... 279
CAPITULO VII 7.
GOBIERNOS REGIONALES Y GOBIERNOS MUNICIPALES.................. 283
7.1. Los Gobiernos Regionales.................................................................... 283 7.1.1. Antecedentes históricos y normativos..................................... 283 7.1.2. Concepto de gobiernos regionales y naturaleza jurídica........ 287 7.1.3. Competencias de los gobiernos regionales............................. 287 1) Competencias exclusivas.................................................. 288 2) Competencias compartidas.............................................. 288 7.1.4. Principios de los Gobiernos Regionales.................................. 289 7.1.5. Estructura orgánica de los Gobiernos Regionales................... 291 7.1.6. Funciones del Consejo de Coordinación Regional ................ 293 7.1.7. Gerencia Regional................................................................... 294 7.1.8. Régimen económico y financiero regional.............................. 295 16
Regionalización y descentralización en el Perú (1821-2017)
7.1.9. Los ingresos que perciben los gobiernos regionales y locales. 296 7.1.10. ¿Qué tipo de transferencias reciben los gobiernos regionales y locales del Gobierno Nacional? ........................................... 297 7.1.11. Régimen Especial de Lima Metropolitana............................... 298 7.2. Los Gobiernos Municipales.................................................................. 300 7.2.1. Su naturaleza.......................................................................... 300 7.2.2. Conceptos básicos................................................................... 301 7.2.3. Su autonomía.......................................................................... 302 7.2.4. Tipos de municipalidad........................................................... 302 7.2.5. La Organización Municipal: Órganos de Gobierno y Dirección ..... 303 7.2.6. La regulación jurídica de las municipalidades........................ 307 7.2.7. La Organización Municipal...................................................... 308 7.2.8. Funciones específicas de los gobiernos municipales.............. 309 7.2.9. Documentos de Gestión Municipal......................................... 312 7.2.10. Sistemas Administrativos en la Gestión Municipal.................. 313 7.2.11. Patrimonio Municipal.............................................................. 315 7.2.12. Obligaciones Municipales: inventario, registro y defensa de los bienes........................................................................... 317 7.2.13. Tributos Nacionales creados a favor de las municipalidades... 319 7.2.14. Participación de la recaudación de tributos a favor de las municipalidades...................................................................... 319 7.2.15. Otros ingresos que perciban las municipalidades .................. 319
CAPÍTULO VIII 8. GOBIERNOS REGIONALES Y PROCESOS ELECTORALES.................... 321 8.1. Experiencia burocrática de Elecciones Regionales: 1989-1990............ 321 8.2. Elecciones de Gobiernos Regionales: 2002.......................................... 325 8.2.1. Aspectos normativos............................................................... 325 8.2.2. La Población Electoral y las Organizaciones políticas participantes........................................................................... 327 17
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8.2.3. Listas por organizaciones políticas participantes.................... 328 8.2.4. De los Resultados de las elecciones........................................ 328 8.2.5. Gobiernos Regionales según el porcentaje de votación obtenido.................................................................................. 330 8.3. Referéndum para la conformación de las macrorregiones: 2005......... 333 8.3.1. Necesidad del referéndum...................................................... 333 8.3.2. Resultados del referéndum..................................................... 337 8.4. Elecciones de gobiernos regionales: 2006........................................... 339 8.4.1. La Situación Política: campaña electoral presidencial ............ 339 8.4.2. La población electoral y las organizaciones políticas participantes........................................................................... 340 8.4.3. Resultados de las elecciones................................................... 340 8.4.4. Autoridades reelectas.............................................................. 346 8.5. Elecciones de gobiernos regionales 2010............................................ 347 8.5.1. Situación Política..................................................................... 347 8.5.2. La población electoral y las organizaciones políticas participantes........................................................................... 347 8.5.3. Resultados de las elecciones................................................... 349 8.5.4. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y movimientos regionales......................................... 352 8.6. ELECCIONES DE GOBIERNOS REGIONALES: 2014............................ 353 8.6.1. Situación socio-política de la administración de Ollanta Humala....................................................................... 353 8.6.2. La población electoral y las organizaciones políticas participantes .......................................................................... 356 8.6.3. Resultados de las elecciones: primera y segunda vuelta......... 358 Anexo............................................................................................................. 364
CAPÍTULO IX 9. LOGROS Y DESAFÍOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.......................... 367 9.1. Logros de la descentralización............................................................. 367 18
Regionalización y descentralización en el Perú (1821-2017)
9.1.1. En el aspecto político ............................................................. 368 9.1.2. En el aspecto económico-administrativo ................................ 369 9.1.3. En el aspecto social................................................................. 372 9.2. Desafíos de la descentralización frente al futuro................................. 372 9.3. Dificultades en la implementación de la descentralización................. 380 9.4. ¿La regionalización y la descentralización es un fracaso?............. 382
CAPÍTULO X 10. PATOLOGÍA DE LA CORRUPCIÓN EN LOS GOBIERNOS REGIONALES... 389 10.1. Reflexiones de la corrupción como patología social, política y ética... 389 10.2. La corrupción como patología del bien común................................... 391 10.3. Conceptos básicos de la corrupción ................................................... 392 10.4. Tipos de corrupción........................................................................... 394 10.5. Causas de la corrupción...................................................................... 396 10.6. Las consecuencias de la corrupción..................................................... 400 10.7. La Corrupción en el Perú y sus ciclos históricos.................................. 402 10.8. La corrupción durante la administración de los gobiernos de Belaunde, García, Fujimori, Toledo, García y Humala......................... 405 1) Periodo de las dos administraciones del Presidente Fernando Belaunde Terry (1963-1968 y 1980-1985)..................................... 406 2) Periodo de la administración del Gobierno de Alan García Pérez (1985-1990).................................................................................. 407 3) Periodo de la administración del Gobierno de Alberto Fujimori F. (1990-2000).................................................................................. 409 4) Período de la administración del Gobierno Transitorio de Valentín Paniagua Curazao (2000-2001)..................................................... 411 5) Período de la administración del Gobierno de Alejandro Toledo Manrique (2001-20006) ............................................................... 411 6) Período de la administración del Segundo Gobierno de Alan García Pérez (2006-2011).............................................................. 412 19
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10.9. La Corrupción en los gobiernos regionales.................................... 415 1) Región Tumbes............................................................................. 420 2) Región Piura................................................................................. 420 3) Región La Libertad........................................................................ 422 4) Región Pasco................................................................................. 423 5) Región Cusco................................................................................ 423 6) Región Cajamarca......................................................................... 424 7) Región Ayacucho.......................................................................... 425 8) Región de Moquegua.................................................................... 426 9) Región Junín................................................................................. 427 10) Región Ucayali.............................................................................. 429 11) Región Callao............................................................................... 429 12) Región Lima-Provincias................................................................. 431 13) Región de Loreto......................................................................... 431 14) Región Ica..................................................................................... 433 15) Región de Madre de Dios............................................................ 433 16) Región de Lambayeque................................................................. 435 Referencias................................................................................................... 447
APÉNDICE LEY N.° 27783................................................................................................ 459 LEY N.° 27867................................................................................................ 482
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