A REINVENÇÃO DA AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NO DIREITO DO AMBIENTE

ÍNDICE GERAL Págs.

PREFÁCIO .....................................................................................................................

ABREVIATURAS E SIGLAS ...............................................................................................

INTRODUÇÃO — O problema e os caminhos da investigação......................................

7 11 17

PARTE I AS FORMAS DE ORDENAÇÃO CLÁSSICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO DE ORDENAÇÃO E A PRIMEIRA GERAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL CAPÍTULO I O DIREITO ADMINISTRATIVO DE POLÍCIA OU DE ORDENAÇÃO CLÁSSICO 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Preliminares..........................................................................................................

A polícia administrativa e o direito administrativo de ordenação na Europa continental ...........................................................................................................

O poder de polícia e o modelo de comando e controlo nos Estados Unidos da América ................................................................................................................

O direito de polícia no Brasil ...............................................................................

O direito de polícia em Portugal ..........................................................................

Conclusão ............................................................................................................

27 35 96 106 114 131

CAPÍTULO II O RECURSO AO INSTRUMENTÁRIO DO DIREITO ADMINISTRATIVO DE ORDENAÇÃO NA PRIMEIRA GERAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO DO AMBIENTE 1.

2.

O direito administrativo ambiental de primeira geração – ideia geral ..................

Os principais problemas do direito ambiental de primeira geração ......................

2.1. Enquadramento: os primeiros passos da tutela jurídica ambiental .............

2.2. Os edifícios normativos erigidos na primeira geração do direito do ambiente C ®

144 156 156 172

1

A Reinvenção da Autorização Administrativa no Direito do Ambiente Págs.

3.

4.

2.3. A organização administrativa do ambiente .................................................

2.4. Os instrumentos jurídico-administrativos de tutela ambiental ...................

2.4.1. Enquadramento .............................................................................

2.4.2. Instrumentos de planeamento ou planificação...............................

2.4.3. Instrumentos de controlo administrativo .......................................

2.4.3.1. Autorizações – remissão ................................................

2.4.3.2. Ordens e outros actos impositivos.................................

2.4.3.3. Classificação de actividades e instalações .......................

2.4.3.4. Declarações com efeitos jurídicos específicos ............................

2.4.3.5. Aprovação das associações de defesa do ambiente .........

2.4.3.6. Actividades materiais de fiscalização .............................

2.4.3.7. Aplicação de sanções administrativas .............................

197 216 217 222 242 244 247 251 258 260 263 268

O comando e controlo nos Estados Unidos da América ......................................

3.1. Enquadramento ........................................................................................

3.2. A regulação jurídica dos problemas ambientais de primeira geração – o modelo command and control .....................................................................

3.3. A legislação federal de protecção do ambiente ...........................................

3.4. A Environmental Protection Agency (EPA) ....................................................

3.5. Outros aspectos da abordagem de comando e controlo .............................

282 282 284 288 300 301

As primeiras décadas do direito público do ambiente em Portugal ......................

4.1. A Constituição ...........................................................................................

4.2. O protagonismo do direito público na tutela do ambiente ........................

4.3. A organização administrativa do ambiente .................................................

4.4. A regulação normativa pública do ambiente ..............................................

4.5. Os instrumentos jurídico-públicos de tutela ambiental ..............................

4.5.1. Limitações e condicionamentos normativos ..................................

4.5.2. Instrumentos de planificação ou planeamento...............................

4.5.3. As autorizações administrativas – remissão ....................................

4.5.4. Ordens e outras decisões autoritárias .............................................

4.5.5. Controlo, fiscalização, inspecção e vigilância .................................

4.5.6. Sancionamento das actividades ilícitas ...........................................

309 309 323 327 336 344 345 349 365 370 373 378

CAPÍTULO III AS AUTORIZAÇÕES ADMINISTRATIVAS E O DIREITO DO AMBIENTE SECÇÃO I A AUTORIZAÇÃO NO DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL 1.

As raízes doutrinais do acto autorizativo – em especial as obras de Otto Mayer e de Oreste Ranelletti ............................................................................................

1.1. Oreste Ranelletti ........................................................................................

1.2. Otto Mayer ................................................................................................

Coimbra Editora ®

400 400 407

1307

Índice Geral

Págs.

2.

3.

4.

5.

6.

Evolução do tratamento dogmático da autorização administrativa – a “crise” da autorização ...........................................................................................................

Os múltiplos critérios para a distinção dos actos autorizativos .............................

Ponto da situação. Principais problemas em aberto ..............................................

A autorização como “escudo de protecção” ..........................................................

Sequência .............................................................................................................

418 439 448 452 460

SECÇÃO II O REGIME DA REVOGAÇÃO DAS AUTORIZAÇÕES ADMINISTRATIVAS 1.

2.

Âmbito da investigação – a questão terminológica ...............................................

A força de caso decidido do acto administrativo ..................................................

2.1. Enquadramento .........................................................................................

2.2. A quesão da Bestandskraft do acto administrativo no direito alemão ...............

2.3. O caso decidido formal e material do acto administrativo .........................

2.3.1. O caso decidido formal .................................................................

2.3.2. O caso decidido material ...............................................................

3.

A livre revogabilidade, os actos constitutivos de direitos e as novas aberturas à revogabilidade do acto..........................................................................................

3.1. Da livre revogabilidade dos actos administrativos, em especial das autorizações de polícia… ......................................................................................

3.2. … aos actos constitutivos de direitos .........................................................

3.3. Aberturas à revogabilidade dos actos constitutivos .....................................

3.4. Breve nota sobre o regime da revogação no direito português ...................

461 476 476 480 483 483 487 491 492 496 520 526

SECÇÃO III O PAPEL DA AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NA PRIMEIRA GERAÇÃO DO DIREITO AMBIENTAL 1.

2.

Enquadramento ...................................................................................................

Principais problemas ............................................................................................

2.1. Articulação com as exigências constitucionais ............................................

2.1.1. Em termos subjectivos – os direitos sujeitos a autorização ...................

2.1.2. Quanto às exigências colocadas pelo Estado de direito ambiental .........

2.1.3. Balanço das indicações constitucionais: a autorização entre estabilidade e flexibilidade ......................................................................

2.2. Proibição preventiva com reserva de autorização ou proibição repressiva com reserva de dispensa?....................................................................................

2.3. Vinculação ou discricionariedade na emissão da autorização ambiental – a questão do eventual direito à (emissão da) autorização ..................................

C ®

535 538 539 540 543 550 551 555

1

A Reinvenção da Autorização Administrativa no Direito do Ambiente Págs.

3.

2.4. Principais efeitos das autorizações ambientais ............................................

2.5. Principais efeitos das autorizações ambientais (cont.) – a questão do efeito de estabilização: a autorização como escudo de protecção?....................................

2.6. Diminuição do efeito de estabilização da autorização ambiental por intermédio da aposição de cláusulas acessórias ..................................................

2.7. A rigidez das autorizações ambientais – em particular, a ausência de valorização de considerações económicas ..........................................................

2.8. Outros problemas ......................................................................................

2.8.1. O carácter complexo das autorizações ambientais..........................

2.8.2. A graduação dos procedimentos autorizativos ...............................

2.8.3. As autorizações ambientais de primeira geração como autorizações de fim de ciclo (“end of pipe”) ......................................................

558

588

A revogação das autorizações ambientais ..............................................................

589

568 573 579 584 584 587

PARTE II OS NOVOS DESAFIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO DO AMBIENTE – EM ESPECIAL, A REINVENÇÃO DA AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL Ponto de ordem ..........................................................................................................

597

CAPÍTULO I A RENOVAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 1.

2.

Enquadramento ...................................................................................................

Os principais reptos à reforma ou renovação do direito administrativo ...............

2.1. O direito administrativo da regulação ........................................................

2.2. Da desregulação à neo ou re-regulação ......................................................

2.3. A auto-regulação ........................................................................................

2.4. A privatização ............................................................................................

2.5. Os novos papéis ou roupagens do Estado ..................................................

2.6. Europeização ..............................................................................................

2.7. Internacionalização, transnacionalização e globalização ..............................

2.8. Procedimento e organização como novas ideias sistemáticas ......................

2.9. Governança ................................................................................................

2.10. Economicidade e eficiência da actuação administrativa..............................

2.11. A renovação das formas jurídicas da actividade administrativa...................

2.11.1. A importância do tema. Enquadramento .....................................

2.11.2. As novidades ...............................................................................

2.11.3. O lugar das novidades – em especial, o complemento ou suplemento das formas tradicionais .....................................................

2.11.4. A reconformação do acto administrativo .....................................

Coimbra Editora ®

603 612 614 624 629 637 641 650 667 680 691 703 712 712 715 723 725

1309

Índice Geral

Págs.

3.

2.11.5. Os domínios de referência do direito administrativo especial como campo experimental .....................................................................

726

2.12. Outras inovações ........................................................................................

728

Nota conclusiva....................................................................................................

734

CAPÍTULO II NOVAS EXIGÊNCIAS E REPTOS DO DIREITO AMBIENTAL 1.

2.

Enquadramento ...................................................................................................

A renovação do direito do ambiente ....................................................................

2.1. Pressupostos filosóficos e dogmáticos .........................................................

2.2. A crise do direito de ordenação na tutela ambiental – propostas de mudança 2.3. Sentido geral da renovação.........................................................................

2.4. Os meios de comando indirecto do comportamento na doutrina germânica 2.5. Avaliação. Sequência ..................................................................................

739 746 747 766 780 785 797

3.

4.

5.

O novo papel do Estado na tutela do ambiente ...................................................

O repto à interdisciplinaridade no direito do ambiente renovado ........................

Complexidade e tecnicidade do direito do ambiente ...........................................

5.1. Enquadramento .........................................................................................

5.2. Configuração actual do problema ..............................................................

5.3. Contornos actuais da complexidade e tecnicidade ....................................

799 812 818 818 819 835

6.

Os novos instrumentos de tutela ..........................................................................

6.1. O novo enquadramento dos instrumentos de tutela ambiental..................

6.2. As dificuldades de catalogação e sistematização..........................................

6.3. Os novos instrumentos ao serviço do direito ambiental renovado .............

6.3.1. Alguns instrumentos financeiros tradicionais ...............................

6.3.2. Os fundos ecológicos .....................................................................

6.3.3. Instrumentos tributários ................................................................

6.3.4. A informação ambiental ................................................................

6.3.5. Sistemas de gestão ambiental .........................................................

6.3.6. A etiqueta ou rótulo ecológico ......................................................

6.3.7. Acordos ambientais........................................................................

6.3.8. As alterações aos instrumentos autorizativos – remissão ................

6.3.9. Outros instrumentos ou formas de acção ......................................

6.3.9.1. A actuação administrativa informal no direito do ambiente 6.3.9.2. A componente económica da regulação ambiental – em especial o préstimo das análises de custos-benefícios .....

6.3.9.3. As propostas de abordagens sectoriais ...........................

838 840 842 846 846 850 859 869 897 921 930 956 957 957

Conclusão – a imprescindibilidade dos instrumentos de comando. Sequência.....

971

7.

C ®

959 965

1 1

A Reinvenção da Autorização Administrativa no Direito do Ambiente CAPÍTULO III NOVAS TENDÊNCIAS DO ACTO AUTORIZATIVO AMBIENTAL – A AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL REINVENTADA SECÇÃO I MANUTENÇÃO DA AUTORIZAÇÃO COMO PRINCIPAL ACTO DE TUTELA AMBIENTAL. SUAS REINVENÇÃO E ESPECIFICIDADES Págs.

1.

2.

3.

Enquadramento e ideia geral ................................................................................

A necessidade da autorização ambiental ...............................................................

Para uma primeira caracterização da autorização jurídico-ambiental renovada .....

979 990 1000

SECÇÃO II O REGIME DO ACTO AUTORIZATIVO REINVENTADO – A AUTORIZAÇÃO ENTRE ESTABILIDADE E FLEXIBILIDADE 1.

2.

3.

Os efeitos da autorização ambiental .....................................................................

A proibição legal subjacente às actividades sujeitas a autorização ambiental e a natureza da posição jurídica substantiva relacionada com a autorização ...............

2.1. A montante da outorga do acto autorizativo..............................................

2.2. A jusante da prática do acto autorizativo ...................................................

As especificidades do acto autorizativo reinventado ..................................................

3.1. As obrigações fundamentais dos operadores de instalações autorizadas...............

3.2. A aposição de cláusulas acessórias às autorizações ambientais ....................

3.3. A intervenção administrativa na vida e no conteúdo das autorizações – em especial o expediente das decisões ou modos posteriores..............................

3.4. Especificidades procedimentais da autorização ambiental reinventada – em especial, a graduação dos procedimentos....................................................

3.4.1. Enquadramento .............................................................................

3.4.2. Especificidades jurídico-procedimentais das autorizações ambientais 3.5. A cláusula técnica nas autorizações ambientais...........................................

3.6. O regime de revogação das autorizações ambientais...................................

3.7. A revogação (cont.) – a dimensão fragmentária da protecção das situações jurídicas adquiridas ....................................................................................

3.8. O comércio de licenças de emissão ............................................................

3.8.1. Enquadramento .............................................................................

3.8.2. Configuração geral dos programas de comércio de emissões ..................

3.8.3. Algumas questões específicas dos programas de comércio de emissões .................................................................................

3.8.4. Balanço ..........................................................................................

Coimbra Editora ®

1018 1029 1030 1045 1057 1058 1069 1083 1093 1093 1100 1129 1137 1153 1158 1158 1165 1168 1196

1311

Índice Geral

Págs.

3.9. A integração da autorização ambiental ....................................................... 1198 3.9.1. Enquadramento e história ............................................................. 1198 3.9.2. Regime da abordagem ambiental integrada ................................... 1205 3.9.3. A autorização ambiental integrada ................................................. 1214 3.9.4. Balanço .......................................................................................... 1225 SÍNTESE CONCLUSIVA .................................................................................................. 1234 ABREVIATURAS UTILIZADAS NAS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................... 1239 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 1243 TESE — ÍNDICE IDEOGRÁFICO .................................................................................... 1291 ÍNDICE GERAL ............................................................................................................. 1305

C ®