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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Políticas de Educação e Autonomia das escolas – as retóricas públicas e a agenda da educação Contratos de autonomia – contextos normativo e de realização
Junho de 2010
MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Instituição Local
ISCSP – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas Lisboa Ciência Política
Apresentação do trabalho
Área de Formação
Políticas de Educação
Introdução
Tipo de Formação
MPA - Mestrado em Administração Pública
Conceito de autonomia
Especialização em Administração Educacional
Concretização da
Prof. Albino Lopes
autonomia
Área Científica
Orientação Objectivos
Descrição
Autor Documentos
Retórica discursiva Apresentar o estudo realizado em torno das políticas de educação sobre a autonomia das escolas e a realização dos contratos de autonomia
Instrumentos de governação Regulação
Abordagem do conceito de autonomia, da formulação das políticas de reforço da autonomia das escolas, as retóricas discursivas, os instrumentos de governação, da regulação e das normas legais em vigor
Legislação Conclusão
Arq. Luiz Carvalho
Junho de 2010
MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
«Todas as ciências e todas as artes exigem, para poder dar bons resultados, noções prévias e hábitos anteriores. Contudo, o que é comum deve aprender-se em comum, e é um grave erro acreditar que cada cidadão seja senhor de si mesmo, porque todos pertencem ao Estado.
Apresentação
É essencial saber o que deve ser a educação e o método que convém seguir. Não se sabe, nem de longe, se a educação há-de dirigir-se exclusivamente para as coisas de utilidade real, ou se deve fazer-se dela uma escola de virtude, ou se há-de compreender também as coisas que constituem verdadeiro entretenimento».
Aristóteles, A Política MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Projecto de Aula Virtual Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Recorrendo abusivamente ao conceito de Autoscopia, é fundamental que as escolas, hoje mais que nunca, a realizem no sentido de estarem melhor preparadas para a realização de um bem comum, que é a educação.
MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Projecto de Aula Virtual Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Algumas dicotomias conceptuais a explorar: Instituição
Organização
Estrutura
Desconstrução
Orgânico
Inorgânico
Sistema
Caos
Poder
Submissão
Identidade
Anonimato
Formal
Informal
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «Ao contrário da tradição nórdica, a construção dos sistemas educativos dos países do Sul, e em especial no caso português, foi feita de cima para baixo, do nível central para o local. Logo as dificuldades inerentes à construção da autonomia escolar provêm desse processo, em que foi o Estado Central a lançar e a concretizar a rede escolar» Martins
Introdução
O conceito de autonomia surge, bastas vezes, ligado a um conjunto de reformas ou mudanças globais da administração educativa a que se pretende fazer corresponder, regra geral, um reforço das atribuições, competências e recursos dos órgãos de governo da escola. Neste sentido não podemos [devemos] confundir autonomia com autarcia, apesar de «a autonomia das escolas ter por objectivo alcançar o autogoverno, a autonomia financeira, orçamental e administrativa», segundo Martins «A autonomia e o seu reforço são factores activos de melhoria do serviço público de Educação» Martins MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Conceito de autonomia
«A autonomia é um conceito relacional (somos sempre autónomos de alguém ou de alguma coisa) pelo que a sua acção se exerce num contexto de interdependência e num sistema de relações. A Autonomia é, por isso, uma maneira de gerir, orientar, as diversas dependências em que os indivíduos e os grupos se encontram no seu meio biológico ou social, de acordo com as suas próprias leis.» citando Barroso Já Macedo (1991) afirma que autonomia pressupõe auto-organização, isto é, ao estruturar-se na realização dos objectivos que definem o sistema diferencia-se de outros sistemas com quem está em inter-relação, no sentido da criação da sua própria identidade, constituindo um sistema autónomo. «A autonomia escolar é um processo espacial e territorial, pois trata-se de enraizar a descentralização e a subsidiariedade, não se trata de um quadro legal, mas uma prática» e «se há uma dimensão territorial e uma organização do efeito de rede, é preciso compreendermos ainda a importância de pôr a autonomia no centro da reorganização do serviço público de Educação» Martins MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Barroso coloca a tónica noutro patamar ao considerar que a autonomia de escola envolve duas dimensões, a jurídico-administrativa e a sócioorganizacional, em que a primeira respeita à competência que os órgãos próprios da escola detêm para decidir sobre matérias nas áreas administrativa, pedagógica e financeira e a segunda consiste no jogo de dependências e interdependências que uma organização estabelece com o seu meio e que definem a sua identidade. «Se é verdade que existe um sistema, são contudo os diversos actores… que, com as suas possibilidades de escolha, alteram e criam novas regras, ou seja, também contribuem para a alteração do sistema» Moura «O actor é o elemento central, aquele que, mesmo em situações mais extremas, conserva sempre um mínimo de liberdade que utilizará para bater o sistema.» como observa Lima «A escola não será apenas uma instância hetero-organizada para a reprodução, mas também uma instância auto-organizada para a produção de regras e a tomada de decisões» MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «É com base nesta relação entre, por um lado, os constrangimentos sistémicos e, por outro, os comportamentos estratégicos dos actores, que se torna possível encarar as escolas como refractárias a previsões deterministas, sem que isso as transforme em realidades incompreensíveis», segundo Canário «A autonomia distingue-se da descentralização na medida em que envolve não apenas uma distribuição de competências dentro de um sistema político ou administrativo mas mais directamente a capacidade de acção dos titulares dessa distribuição» Sousa Fernandes (2005), segundo Barroso «Não basta decretar a autonomia, é indispensável garantir a sua construção a partir das comunidades educativas…é um caminho que tem de ser aberto e aproveitado a partir das ideias de responsabilidade e de cidadania» Martins
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Concretização da autonomia
Barroso (2009) afirma que o School Based Management implica «descentralização e desburocratização dos processos de controlo, a partilha de decisões no interior da escola e o aumento da influência dos pais no processo de tomada de decisões na escola» Há neste modelo uma lógica gestionária, «onde o objectivo é o de aumentar a eficácia e a eficiência da escola reforçando a responsabilidade dos seus órgãos de gestão por uma correcta aplicação dos meios que lhe são atribuídos», Moura Natércio que observa haver a necessidade de o serviço público de educação estar atento às necessidades do mercado: «muitas vezes dissociam-se as questões, o funcionamento do mercado por um lado e o funcionamento da sociedade civil no plano da cidadania por outro lado;…o funcionamento do mercado é inerente ao funcionamento da sociedade civil democrática, não dissocio o mercado da democracia e por isso não vejo oposição entre formação para a cidadania e a organização do serviço para o mercado». MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Lima (1995) mostra-se desfavorável a esta deriva neoliberal da educação pois considera que esta acentua os valores da concorrência e competição que, ao transpor as ideias do sector privado para o serviço público de educação, pode ser perniciosa dado poder conduzir a uma concepção de cidadão como utente, cliente ou consumidor e, assim, não promover a cidadania, a participação e emancipação do mesmo. Michael Porter «Há uma educação, mais importante do que outra. A mais importante é aquela que suporta a criação de vantagens competitivas na economia. Aquela que não se dedica sobretudo a formar o cidadão mas sobretudo forma uma agência racionalista de cálculo de custo-benefício; é a formação do cidadão da pós-modernidade, individualista e dotado de grande capacidade de cálculo, que constrói a sua própria história de vida ritualizada, de vida de sucesso que exige competição… Eu quero uma escola eficaz, quero uma escola de qualidade, mas através dum padrão de aferição de uma escola democrática com determinados valores, com a recuperação de algumas utopias. Hoje a falta dessas utopias levou-nos a acreditar neste one best way ideológico que seria uma ideologia do privado, da competição, da concorrência». MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «De um modo geral, pode dizer-se que as políticas de reforço da autonomia das escolas se realizam, normalmente, através de um tríplice movimento, com várias cambiantes e amplitudes: 1) delegação de competências e recursos, 2) individualização de percursos escolares, 3) horizontalização das dependências» Barroso «A autonomia da escola deve entender-se não como uma mera decorrência das questões técnicas de uma reorganização [modernização] administrativa, mas centrar-se numa dimensão política de processo de recomposição do papel do Estado na administração da acção pública e suas formas de governo» Barroso O movimento actual parece ser no sentido do “local school management”. A autonomia deve ser incentivada e deverá traduzir-se em resultados práticos para quem nela se empenha.
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «Temos de compreender que dotar as escolas de uma autonomia autêntica significa contribuir para que a liderança, o projecto educativo, a comunidade escolar e a qualidade se afirmem como indutores de melhores aprendizagens, de melhor desenvolvimento pessoal e social e de mais coesão» Martins Afinal ‘a autonomia aprende-se’, «com o diálogo entre os intervenientes, com a responsabilidade, com a participação, com a proximidade e com a prestação de contas e a avaliação rigorosas e independentes» Martins
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Retóricas discursivas
Temos três momentos marcantes no século XX que tomam a autonomia como valor central do discurso, em 1914 com Sobral Cid que foi Ministro da Instrução Pública e um grande impulsionador da autonomia na escola, depois em 1987 com Roberto Carneiro, então Ministro da Educação, após a aprovação da Lei de Bases do Sistema Educativo e, finalmente, em 1996 com Marçal Grilo, também Ministro da Educação. Barroso é da opinião que a autonomia tem sido uma ficção necessária e diz: «a autonomia tem sido uma ficção, na medida em que raramente ultrapassou o discurso político e a sua aplicação esteve sempre longe da concretização efectiva das suas melhores expectativas. Mas ela tem sido uma ‘ficção necessária’ porque é impossível imaginar o funcionamento democrático da organização escolar e a sua adaptação à especificidade dos seus alunos e das comunidades de pertença sem reconhecer às escolas, isto é, aos seus actores e aos seus órgãos de governo, uma efectiva capacidade de definirem normas e regras e tomarem decisões próprias, em diferentes domínios, políticos, administrativos, financeiros e pedagógicos» MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «Contudo, se adoptarmos uma perspectiva ‘mais cínica’ sobre a natureza e função desta ficção no contexto da estratégia política, podemos dizer que, em Portugal [como em outros países], a autonomia das escolas não se limitou a ser uma ficção, tornando-se muitas vezes numa ‘mistificação’ legal para ‘legitimar’ os objectivos de controlo por parte do governo e da sua administração, do que para ‘libertar’ as escolas e promover a capacidade de decisão dos seus órgãos de gestão» «No caso da autonomia das escolas não existe só uma contradição entre retórica e prática: ela é sobretudo um mecanismo do discurso pedagógico através do qual, nestes tempos de debilidade para impor normas, o Estado se vê forçado a recorrer ao discurso da ‘autonomia’ para justificar o seu governo da educação» citando Barroso Hans Weiler (1996): para manter o controlo, o Estado tem de adoptar estratégias que fazem perder a sua legitimidade [como seja a centralização]; em contrapartida, para manter a sua legitimidade, o Estado tem de adoptar medidas que diminuem o seu controlo efectivo [como acontece no caso da descentralização]. MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Nos últimos anos verifica-se a presença da descentralização, em maior ou menor grau, nas agendas por força da utilidade política, não por questões que se prendam com a sua possível eficácia mas sobretudo como forma de gestão do conflito social e forma de legitimação compensatória. Não será por acaso que se verifica o reforço das formas de avaliação associadas às políticas de descentralização, tentando não perder em ‘autoridade’ aquilo que ganha em ‘legitimidade’.
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Instrumentos de governação
Barroso «as medidas de reforço da autonomia são utilizadas como analisadores das mudanças pretendidas num quadro de modernização administrativa pública, visando a introdução de modalidades pósburocráticas de gestão escolar» e são um instrumento da acção pública. Por norma, verifica-se em Portugal e no sector da educação, a criação de instrumentos que põem a tónica mais nos meios e resultados da acção pública do que nos princípios e fins das políticas que a determinam. Os novos instrumentos de acção pública vão no mesmo sentido: «eles têm em comum o facto de proporem formas de regulação pública menos dirigistas, isto é, que têm em consideração as críticas recorrentes feitas aos instrumentos do tipo “command and control”. Neste sentido, propõem-se organizar relações políticas diferentes baseadas na comunicação e na concertação, renovando deste modo os fundamentos da sua legitimidade» Barroso
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Logo surgem associados a processos de contratualização na administração pública, de que os contratos de autonomia são exemplo relevante . A noção de contrato aporta uma dupla aplicabilidade, a primeira, como forma de modernização da administração pública em geral e a segunda, como forma de regular as relações no interior da organização escolar, entre os diversos actores e os grupos de interesses que representam. O contrato tende a representar ‘uma redistribuição programada de poderes no seio da administração pública’, objectivamente com o fito de ‘regenerar a legitimidade política’, reforçar a democracia atenuando a desigualdade da relação entre governantes e governados, e, por sua vez, melhorar a qualidade dos serviços prestados ao público. Assim a contratualização aparece associada ao reforço da autonomia da gestão dos serviços públicos e denota uma preocupação do tipo gestionária. MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas O contrato abarca também uma dimensão sócio-organizacional, pois investe na introdução de práticas de participação e negociação na gestão de interesses no interior das organizações, visando a formalização de acordos e compromissos na realização de projectos comuns. É esta articulação com o ‘projecto’ que faz com que o ‘contrato’ se inscreva no registo de ‘cooperação’ e não de comando, segundo Zanten (2004), mais do domínio da ‘implicação’ do que da ‘obrigação’, de acordo com Glasman «A relação contratual oferece aos indivíduos, ou, mais exactamente, aos grupos de indivíduos constituídos, uma maior liberdade de acção, mas em contrapartida exige transparência e possibilidade de avaliação. E a iniciativa individual só é encorajada se ela se inscreve num projecto de conjunto e se procura a sinergia com as iniciativas dos outros. Este dispositivo como forma de ‘promover’ a descentralização da gestão para as escolas é acompanhado quase sempre do aumento das lógicas de avaliação ou regulação externa.» MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «Importa lançar a semente da emancipação e da autonomia para que possamos superar o paternalismo, a burocratização, o centralismo, a dependência de uma cultura de regulamentos e circulares» Martins Deverá aquela garantir a autodeterminação da escola e da comunidade educativa, a definição clara dos objectivos sociais e educativos e as consequências do cumprimento ou incumprimento das responsabilidades definidas e assumidas. O «triângulo descentralização, autonomia, democratização tem de ser respeitado escrupulosamente na vida educativa da escola – eis o que não poderá ser esquecido» Martins
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas Maroy verifica-se hoje que as principais convergências do projecto vão no sentido da construção de um modelo pós-burocrático de regulação caracterizado por: Uma maior autonomia das escolas; Um maior equilíbrio entre centralização e descentralização; Um acréscimo da avaliação externa; Uma maior promoção da ‘livre escolha da escola’;
Regulação
Uma maior diversificação da oferta escolar.
«As alterações são sobretudo retóricas, fruto da ‘contaminação transnacional’, da ‘externalização’ e da ‘ideologia da modernização’ e correspondem a meros arranjos cosméticos, de tipo reactivo, destinados a preservar o essencial dos processos de regulação tradicionais baseados nos modelos burocrático-profissionais» Barroso MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas O percurso de ‘tudo estado’ para ‘tudo mercado’ foi reflexo da influência e aplicação das teorias neoliberais à administração da coisa pública e a crise instalada decorre da falência dessas mesmas teorias, obrigando a Comissão Europeia a tentar definir e regulamentar aquilo que se designa por “serviços de interesse geral” que visam ‘atingir objectivos de serviço público no seio de mercados abertos e concorrenciais’.
«Para conduzir à eficácia, a autonomia das escolas deve servir de suporte a mudanças pedagógicas, pelo que as margens de manobra disponíveis devem ser utilizadas ao serviço das aprendizagens dos alunos» Barroso
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas
Lei 46/86, de 14 de Outubro [lei de bases do sistema educativo] Decreto-Lei 43/89, de 3 de Fevereiro [regime jurídico da autonomia da escola] Decreto-Lei 115 – A/98, de 4 de Maio [autonomia, administração e gestão da escola pública] Lei 24/99, de 22 de Abril [alteração ao decreto-lei 115-A/98] Lei 31/2002, de 20 de Dezembro [avaliação externa da escola pública]
Legislação
Decreto-Lei 7/2003, de 15 de Janeiro [conselhos municipais de educação] Portaria 1260/2007, de 26 de Setembro [contratos de autonomia na escola pública] Decreto-Lei 75/2008, de 22 de Abril [autonomia, administração e gestão da escola pública] MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas «Por muito estimulantes que sejam as teorias e as estratégias de complementaridade dos modelos e da variedade das situações em que podem ser aplicados, está bem para além das soluções técnicas, pois é preciso saber colocar as questões políticas.
Conclusão
Isto obriga a ‘pensar a escola a partir de um projecto de sociedade’ e para isso, precisamos de pensar ao contrário do que a vulgata economicista recomenda, ou seja, ‘pensar a partir não dos meios disponíveis, mas das finalidades a atingir’, ou como recomenda Paulo Freire a “problematizar o futuro” sem o considerar como “inexorável”» Barroso «Estes princípios obrigam a que a escola seja ‘sábia’ para educar [permitindo a emancipação pelo saber], ‘recta para integrar as crianças e jovens na vida social [através da partilha de uma cultura comum] e ‘justa’ [participando na função social de distribuição de competências]»
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas O processo global de crescente territorialização das políticas educativas acompanhado de um reforço da autonomia das escolas numa lógica de complementaridades organizativas e organizacionais; A autonomia das escolas será sempre uma autonomia relativa, condicionada que está pelos poderes da tutela e de superintendência do governo e da administração pública, como pelo poder local, num processo global de descentralização; A autonomia das escolas não pode ser considerada uma ‘obrigação’, antes sim uma ‘possibilidade’; O reforço da autonomia das escolas deve constituir um meio para as mesmas prestarem em melhores condições o serviço público de educação, não é um fim em si mesmo; A autonomia tem de ser encarado como um investimento nas escolas, pelo que tem custos, baseia-se em compromissos e tem de traduzir-se em benefícios; A autonomia também se aprende. MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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Políticas de Educação e a Autonomia das escolas A autonomia é da escola [na acepção de comunidade educativa] e não da Administração; A autonomia é um processo de construção da identidade das escolas, ou melhor, é o processo de que as escolas dispõem para marcar o seu espaço de actuação, espaço esse que se alarga ou restringe com a maior ou menor capacidade de as escolas agirem; As fronteiras do espaço de autonomia das escolas são definidas pela capacidade de decisão/responsabilização que estas forem capazes de tomar/assumir e resultarão, sempre, de uma conquista do espaço de decisão à Administração [quadro político da autonomia]; As escolas devem estar cientes de que as decisões/responsabilidades, seja no quadro sociopolítico da educação ou em qualquer outro, têm sempre de ser tomadas/assumidas; O grau de autonomia das escolas, pois é de grau que se trata, afere-se pela quantidade e qualidade das decisões que podem tomar, na certeza porém que, se não forem elas a tomá-las, será a Administração a fazê-lo. MPA – Mestrado em Administração Pública, especialização em Administração Educacional
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fim…
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