Public Administration Magazine 2007

Государственный университет — Высшая школа экономики

в

о

п

р

о

с

ы

государственного

и м у н и ц и п а л ь н о г о

управления

Public Administration

№

2–3 том II 2 0 0 7

Ежеквартальный научнообразовательный журнал Издается с 2007 года москва

Государственный университет — Высшая школа экономики

в

о

п

р

о

с

ы

государственного

и м у н и ц и п а л ь н о г о

управления

Public Administration

№

2–3 том II 2 0 0 7

Ежеквартальный научнообразовательный журнал Издается с 2007 года москва

в

о

п

р

о

с

ы

государственного и

м у н и ц и п а л ь н о г о

управления Главный редактор: Якобсон Лев Ильич Редакционная коллегия: Александров Д. А. афанасьев м. П. Барабашев А. Г. (зам. главного редактора) Вуколов В. Л. клименко А. В. кордонский С. Г. Косарева Н. Б. краснов М. А. Кузнецова Н. И. (зам. главного редактора) марголин А. М. нестеренко Т. Г. оболонский а. В. Плюснин Ю. М. пчелинцев С. В. Сивицкий В. А. сурин а. В. тихомиров Ю. А. шаров А. В. Шевелев М. В. (зам. главного редактора) Международный консультативный совет: Р. Соломон, США Дж. Страуссман, США Н. Парисон, Великобритания м. барселай, Великобритания Я. Синьюй, КНР А. Кемпбелл, Великобритания М. Пирог, США Е. Хливицкас, Литва

Учредитель: Государственный университет – Высшая школа экономики Координатор проекта: Одинокова Л. Ю. Редактор по информации: Воробьев И. В. Корректура: Куликова М. В. Верстка и дизайн: Любимова Ю. В.

Позиция редакции может не совпадать с мнением авторов. Перепечатка материалов возможна только по согласованию с редакцией. Рукописи не возвращаются и не рецензируются.

Адрес редакции: 101990, Россия, Москва, Мясницкая, 20, офис 602, ГУ – ВШЭ Телефон: (495) 624 06 39 Site: http://d1.hse.ru/org/hse/journal-gmu E-mail: vmgu@hse.ru

Адрес издателя и распространителя, фактический: 117312, Россия, Москва, Вавилова, 7, офис 201, Издательский дом ГУ - ВШЭ почтовый: 101990, Россия, Москва, Мясницкая, 20, офис 602, ГУ – ВШЭ Телефон: (495) 772 95 71 E-mail: id@hse.ru © ГУ – ВШЭ, 2007

Издание осуществлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном управлении»

содержание Проблемы управления: теория и практика Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой ................................... 5 Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Финансы правового государства ................................................................................... 17 Цапенко И. П. Международная миграция ученых и студентов: возможности государственной политики ............................. 37 Вольман Х., Букерт Г. Организация государства во Франции и Германии: между территориальностью и функциональностью (пер. с англ.) ............................................................ 59

Экспертный анализ Барабашев А. Г., Зайцева Т. В., Краснов М. А., Оболонский А. В. Риски реформирования государственной службы России ............................................................................................... 91 Кётц А. «Бенчмаркинг» и круги обмена информацией – инструментарий для проведения региональной административной реформы (пер. с англ.) ................................................................................. 125

Круглый стол Как реанимировать «замороженную» систему обязательного медицинского страхования? .................. 137 Участвовали: Гурдус В. О., Шейман И. М., Кузьминов Я. И., Шишкин С. В., Зурабов М. Ю., Шамшурина Н. Г., Фадин Д. В., Ясин Е. Г., Попович Л. Д., Пиддэ А. Л., Исакова Л. Е., Прохоренко Н. Ф., Сантимиров А. П., Найговзина Н. Б., Якобсон Л. И.

Мониторинг Александрова А. Л., Бычков Д. Г. О некоторых проблемах участия российского бизнеса в развитии местных сообществ ..................................................................................... 177 Бандорин Л. Е., Холопик К. В. Градорегулирование и административные барьеры в области освоения территорий, проектирования и строительства .............................................................. 185

Прогнозы и проекты Горохов В. Г. Междисциплинарная оценка научно-технического развития ................................................................. 191

Case-study Семенов Е. В. Необходимость, сценарии и варианты реформирования российского научного комплекса ................................ 215

Подготовка кадров Вещугина Т. С. «Организационное поведение» как учебная дисциплина: история, проблемы, перспективы .................. 247

Отдел рецензий Цыганков Д. Б., Кузнецова Е. С.: State and Local Government Reforms in France and Germany.

Divergence and Convergence/V. Hoffman-Marinot, H. Wollmann (eds.)........ 261 Кузнецова Н. И.: Наука и техника в первые десятилетия советской власти: социокультурное измерение (1917–1940)................................................... 267

Научная жизнь Дрожжинов В. И. V Международная конференция «Инфокоммуникационные технологии глобального информационного общества» ..................................................................... 273

Abstracts ....................................................................................... 277 Наши авторы ......................................................................................

293

проблемы управления: теория и практика М. Э. Дмитриев

Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой Данная статья подготовлена на основе доклада, представленного автором в Комитет экспертов по государственному управлению Департамента экономической и социальной политики ООН. При подготовке этого доклада были использованы аналитические материалы ООН, Всемирного банка, ОЭСР и ряда других международных организаций. В докладе также получил отражение собственный опыт работы автора в качестве российского и международного эксперта. В ходе работы над докладом были учтены многочисленные предложения российских и международных экспертов. Особую благодарность за помощь и значительный вклад в подготовку доклада хотелось бы выразить Анатолию Голову, Майе Гусаровой, Кириллу Кабанову, Михаилу Краснову, Елене Панфиловой, Михаилу Прядильникову, Сергею Пушкареву, Нилу Пэрисону, Клелии Ронтояни, Юрию Тихомирову, Тони Верхоену и Владимиру Южакову.

1. Потенциал государственного управления до начала переходного периода До

начала переходного периода большинство стран коммунистического блока имело развитую систему государственного управления, обладавшую относительной эффективностью в сложившихся условиях. Для достигнутого уровня экономического развития они обладали адекватным потенциалом

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

государственных институтов в таких сферах деятельности, как социальное развитие, лидерство, регулирование этических отношений, управление инфраструктурой, планирование, контроль коррупции и преступности, связи с общественностью, управление научными исследованиями и разработками. В системе государственного управления работали хорошо образованные, дисциплинированные и мотивированные люди, обладавшие широким диапазоном профессиональных навыков. Заработная плата была высокой по сравнению с другими сферами, работа в государственном управлении означала высокий социальный статус и привлекала большое число социально активных людей. Все это отражало центральную роль государства в административно-командной экономике. Управление кадровым потенциалом, формирование лидеров и этический контроль являлись прерогативой коммунистической партии, которая сформировала жесткую систему контроля в этих сферах. Например, сравнительно низким до определенного момента был уровень коррупции государственного аппарата. Процесс принятия решений был чрезвычайно централизован, но это позволило коммунистическим правительствам разработать элементы системы управления результатами, которая в определенных пределах позволяла компенсировать невысокий уровень эффективности за счет более высокого уровня результативности. Во многих случаях это позволяло добиваться впечатляющих результатов, таких как создание космической технологии или освоение нефтяных месторождений в Сибири. Но этот потенциал был жестко привязан к условиям командно-административной экономики и неконкурентной политической системы. В условиях рыночной экономики и политической конкуренции многие элементы существующего потенциала утратили свою адекватность.

2. Развитие потенциала государственного управления в переходный период: первый этап В

самом начале переходного периода почти в одночасье потенциал системы государственного управления перестал соответствовать целям и задачам государственной политики. В некоторых сферах, где командная бюро­ кратия традиционно обладала значительным потенциалом, внезапно стала ощущаться острая нехватка рыночных компетенций. Например, навыки в области централизованного планирования оказались практически бесполезными в условиях, когда на первый план вышли вопросы, связанные с рыночной макроэкономической политикой, бюджетированием, сбором налогов, управлением таможней, регулированием бизнеса и социальной политикой. Во многих случаях современный потенциал государственного управления приходилось создавать практически с нуля. Именно эта задача в первую очередь и решалась на первом этапе. В это время внимание было приковано к вновь создаваемым или радикально реформируемым организациям (центральным банкам, казначействам,

Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления

налоговым и антимонопольным органам, органам социальной защиты и т.п.). Проводимые преобразования обычно не считались элементами реформы государственной системы управления, а воспринимались как неотъемлемая часть рыночных реформ первого поколения. К середине 1990-х гг. большинству стран удалось хотя бы частично заполнить возникшие пробелы. Исключение составляли лишь те из них, где продолжались масштабные вооруженные конфликты или очень медленно проводились реформы. В начале переходного периода, когда бывшие страны коммунистического блока приступили к осуществлению реформ первого поколения, правительства не желали брать на себя дополнительный риск, связанный с одновременным реформированием системы государственного управления. Любые попытки радикальной реформы государственного управления, выходившие за пределы удовлетворения первоочередных задач создания рыночных институтов, носили потенциально дестабилизирующий характер и могли осложнить реализацию основной программы реформ. В чрезвычайно неустойчивых социальных и политических условиях государственная служба считалась одним из последних островков стабильности в море перемен. В этот период возможности посткоммунистической системы государственного управления хотя и достигли уже своего предела, но все-таки позволяли системе справляться с основными задачами переходного периода. Фрагментарные и поспешные реформы начала переходного периода привели к появлению посткоммунистической системы государственного управления с чрезвычайно несбалансированным потенциалом. С одной стороны, система была способна в определенных пределах решать вопросы экономического регулирования и управления государственными финансами. С другой стороны, и на центральном, и на местном уровне обозначился острый дефицит многих ключевых компетенций. На протяжении 1990-х гг. несоответствие между существующими возможностями и новыми задачами государственной администрации особенно остро ощущалось в таких сферах, как:

разработка экономической политики оценка, реализация и мониторинг политики управление проектами и управление изменениями межведомственная координация и обмен информацией децентрализованное управление бюджетом инжиниринг деловых процессов знания о международной торговле и финансовых рынках этическое регулирование управление результатами и стратегическое планирование предоставление государственных услуг государственно-частное партнерство и диалог с бизнесом подбор кадров и карьерный рост на основе заслуг и достижений развитие лидерства управление человеческим потенциалом противодействие коррупции электронное правительство.

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Ситуация еще более осложнялась из-за падения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда. Средняя заработная плата госслужащих снижалась по сравнению со средней заработной платой в целом по стране. Стало еще сложнее привлекать кадры и, особенно, удерживать квалифицированный персонал. Государственная служба теряла лучших специалистов, и прежде всего тех, кто прошел современную профессиональную подготовку и приобрел знания и навыки, важные для работы в рыночных условиях. В экстремальных случаях, как, например, в некоторых странах СНГ, этот процесс привел к почти полному размыванию профессиональных и этических стандартов государственной службы. В таких условиях уже невозможно было добиваться повышения потенциала государственного управления только путем обучения, поскольку наиболее подготовленные кадры быстро покидали сектор государственного управления. Система государственного управления явно нуждалась в комплексных институциональных преобразованиях.

3. Развитие потенциала государственного управления в переходный период: второй этап Первые

планы проведения комплексных реформ государственного управления стали появляться в странах Центральной и Восточной Европы с середины 1990-х годов. К концу 1990-х годов аналогичные планы стали разрабатываться также и во многих странах СНГ. Таким образом, в странах с переходной экономикой обозначился второй этап развития потенциала в системе государственного управления. С точки зрения стратегий развития потенциала государственного управления страны с переходной экономикой разделились на три основные группы. Стратегии, характерные для этих групп, можно условно обозначить как:

I. Консервация и адаптация; II. Постепенная модернизация; III. Реформы, ориентированные на вступление в ЕС. Страны первой группы, такие как Китай, Вьетнам, Узбекистан и Беларусь, в которых не были последовательно проведены политические реформы, сохранили многие элементы коммунистической системы управления. В частности, речь идет об этическом контроле, связях с общественностью, методах борьбы с коррупцией, управлении кадрами, управлении проектами и стратегическом планировании. Сохранение потенциала командной системы в перечисленных сферах позволяло этим странам в отдельных случаях добиваться более высокой результативности государственной администрации, чем странам, в которых коммунистическая система была полностью демонтирована. Особенно успешное применение перечисленные элементы старой административной системы нашли в процессе индустриализации, которая лежит в основе стратегий развития Китая и Вьетнама.

Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления

В целях адаптации к рыночным условиям эти страны вносили изменения в практику работы государственных органов, связанные преимущественно с реализацией экономических реформ первого поколения. Но дальнейшее развитие событий показало, что такая корректировка является недостаточной. Путем адаптации старой системы оказалось невозможно решить проблемы ограниченности потенциала в таких важных сферах деятельности, как управление результатами в условиях рынка, анализ эффективности политики, предоставление государственных услуг, международная торговая политика, электронное правительство. Перечисленные ограничения уже признаются правительствами Китая и Вьетнама. Эти государства предпринимают попытки укрепления потенциала государственного управления, которые далеко выходят за рамки стратегии консервации и адаптации. В основе этих попыток, как правило, лeжат идеи нового государственного управления (new public management). В странах второй группы, которые осуществили радикальный демонтаж коммунистической политической системы, первоначальная проблема несоответствия потенциала целям и задачам переходного периода стояла более остро. Появление многопартийных политических систем неизбежно означало автоматическую ликвидацию прежней системы этического регулирования, которая ранее была монополизирована коммунистической партией. Ликвидация монополии коммунистической партии также означала необходимость отказа от системы номенклатуры. При коммунистическом режиме номенклатура была одним из ключевых элементов управления человеческими ресурсами и развития лидерства. Наконец, отмена централизованного планирования первоначально привела к ослаблению потенциала в области управления проектами и результатами. Ликвидация этих важнейших элементов создала вакуум, который нужно было заполнить, создав альтернативную институциональную среду. Но ввиду масштабности задачи и наличия множества других, еще более значимых проблем, создание современного потенциала государственного управления шло медленными темпами. Политический радикализм переходного периода не соответствовал постепенному, градуалистскому характеру процесса развития потенциала государственного управления. Еще более серьезными оказались проблемы в некоторых странах СНГ и Южной Европы, пострадавших от длительной финансовой нестабильности и вооруженных конфликтов. Государственное управление подверглось деинституционализации, в ходе которой масштабы разрушения потенциала намного превосходили масштабы его создания. Этот процесс сопровождался серьезным недофинансированием, массовым уходом профессиональных сотрудников в частный сектор, катастрофическим падением профессиональных и этических стандартов и повсеместной коррупцией. Во многих странах этой группы были приняты комплексные планы реформирования государственного управления, включая реформу государственной службы, совершенствование методов государственного управления, налогового и бюджетного администрирования. В некоторых странах была проведена реструктуризация органов исполнительной власти с целью создать трехуровневое центральное правительство, разграничить его полномочия с территориальными органами и расширить полномочия органов местного самоуправления.

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Многие страны второй группы достигли заметных успехов в некоторых сферах выработки политики (особенно бюджетной и кредитноденежной), а также в сфере налогового и бюджетного администрирования. Но в других областях достижения были неровными. В Казахстане, например, были достигнуты впечатляющие результаты в области управления кадрами и профессиональной подготовки. Российская Федерация добилась значительного улучшения в части разработки политики, основанной на использовании различных методов количественного анализа. Начало экономического роста позволило многим правительствам этой группы создать экспертный потенциал для работы с иностранными инвесторами, маркетинга территорий и развития государственно-част­ ного партнерства. Недавно несколько стран, в том числе Албания, Армения, Грузия, Кыргызстан, Македония, Сербия и Украина, попытались ускорить и радикализовать реформы в системе государственного управления, но пока еще преждевременно судить о результативности этих действий. В системе государственного управления стран второй группы до сих пор сохранились многие узкие места, которые первоначально предполагалось преодолеть на втором этапе модернизации государственного управления. Так, несмотря на некоторые улучшения в таких странах, как Казахстан, Грузия и Россия, государственная служба остается неконкурентоспособной на рынке труда, а проблема привлечения квалифицированных кадров по-прежнему сохраняет актуальность. Лишь минимальный прогресс достигнут в области модернизации управления человеческими ресурсами, внедрения меритократических принципов и этического регулирования в системе государственной службы. Процесс выработки политики остается чрезмерно политизированным, а мониторинг и анализ последствий ее реализации ведется фрагментарно. Попрежнему неэффективно организованы внутренние административные процессы в системе государственного управления и затруднена горизонтальная координация между государственными органами и их подразделениями. Многочисленные попытки внедрения элементов управления, ориентированных на достижение результатов и повышение качества и доступности услуг, пока не оказывают заметного влияния на общую эффективность государственной администрации. Что касается общего потенциала правительства, то многие страны второй группы по-прежнему занимают нижние строчки международных рейтингов, не соответствующие их уровню ВВП на душу населения. Тем самым они плохо укладываются в глобальную тенденцию, согласно которой развитие системы государственного управления положительно связано с подушевым ВВП. Третья группа включает 10 стран, только что вступивших в ЕС, которые выбрали путь развития потенциала, ориентированный на присоединение к ЕС. Хотя в своде правил ЕС, определявших рамки процесса вступления этих стран в организацию (acquis), не было установлено формализованных требований к системе государственного управления, и ЕС, и страны-кандидаты предприняли значительные усилия для развития потенциала в этой области. В частности, была реализована программа

10

Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления

PHARE, финансируемая ЕС и нацеленная на развитие потенциала государст­ венных служащих. Прежде всего усилия были нацелены на выполнение требований, предусмотренных условиями присоединения (развитие потенциала в области технического регулирования, охраны окружающей среды, сельского хозяйства и т.п.). Но одновременно в странах, вступающих в ЕС, были начаты полномасштабные реформы государственного управления. Обычно комплексные программы реформ включали следующие элементы:

реформа государственной службы (система оплаты труда, система стимулов, обучение, базовые принципы этики, управление персоналом, подбор кадров); система управления (функциональные обзоры, реструктуризация центрального правительства и местных органов власти); управление результатами и предоставление услуг; прозрачность и анти-коррупционная политика; электронное правительство.

Результаты независимой оценки свидетельствуют о значительном усилении потенциала подразделений, на которые была возложена задача управления процессом вступления в ЕС, но эти улучшения лишь в ограниченной степени распространялись за пределы этих подразделений. Если рассматривать другие сферы деятельности, помимо вопросов вступления в ЕС, достижения оказались более скромными. В недавно проведенном обследовании Всемирного банка отмечается, что только Литва и Латвия смогли соединить в единое целое элементы современных систем управления, ориентированных на результат, и только Эстонии удалось создать по-настоящему прочный фундамент для развития электронного правительства. Разработка политики и ее реализация за редким исключением по-прежнему отличается фрагментарностью и политизированностью, потенциал в области оценки последствий реализации политики все еще остается ограниченным. Механизмы этического регулирования по-прежнему не развиты, проблема текучести кадров сохраняет остроту, карьерный рост все еще слабо учитывает заслуги и достижения, прозрачность в полной мере не обеспечивается, бюджетное управление чрезмерно централизовано и недостаточно эффективно. Попытки внедрения систем, ориентированных на результаты, не были особо успешными. Общий потенциал государственного управления в странах третьей группы сегодня оценивается ниже уровня большинства других членов ЕС, но после вступления в ЕС развитие потенциала в большинстве из этих стран замедлилось. В этом смысле членство в ЕС пока не смогло создать достаточных стимулов для ускорения модернизации системы государственного управления.

4. Уроки переходного периода Опыт стран с переходной экономикой позволяет сформулировать целый ряд существенных выводов:

11

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

1. В переходный период перед системами государственного управления возникло множество вызовов, связанных с разрушением накопленного и недостаточным развитием нового потенциала. Для решения этих проблем правительства постоянно инициировали меры, направленные на укрепление потенциала, но большинство этих инициатив никогда не входили в число приоритетов первого уровня и обычно рассматривались как второстепенные задачи, решением которых при необходимости легко можно было пренебречь. В тех случаях, когда повышение потенциала по каким-либо причинам признавалось первостепенной задачей, результаты подчас превосходили ожидания. Но это, как правило, происходило лишь в двух случаях: на начальном этапе переходного периода, когда меры по развитию потенциала в основном были сосредоточенны на приобретении минимально необходимых рыночных компетенций и на формировании базовых рыночных институтов; на завершающем этапе переходного периода для стран, готовившихся к вступлению в ЕС, когда приоритетом становилось приобретение узких компетенций и создание институтов, необходимых для вступления в ЕС. В остальных случаях из-за недостаточно высокой приоритетности развитие потенциала государственного управления проходило медленно и неравномерно.

2. По уровню ВВП на душу населения некоторые страны, ранее входившие в коммунистический блок, уже приближаются к уровню стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Но ни одна из стран с переходной экономикой не смогла создать в полной мере современную систему государственного управления, которая соответствовала бы требованиям ОЭСР. Многие из стран с переходной экономикой имеют показатели государственного управления, характерные для стран с гораздо меньшим уровнем ВВП на душу населения.

3. Наследие сверхцентрализованной коммунистической административной культуры до сих пор препятствует успешной модернизации систем государственного управления в таких сферах, как этическое регулирование, кадровая политика, деполитизация системы разработки политики, усиление ориентации услуг на потребителя, повышение транспарентности, оптимизация деловых процессов, развитие горизонтальной координации между государственными органами, финансовая и административная децентрализация. Неудивительно, что стратегия сохранения существующей системы первоначально позволила правительствам в Китае, Вьетнаме и Беларуси добиться более высокой результативности в некоторых сферах по сравнению с правительствами многих стран в регионе Европы и Центральной Азии, которые быстро демонтировали старые институты, но не смогли сформировать дееспособные современные системы государст­ венного управления.

12

Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления

4. Национальные системы профессиональной подготовки кадров для государственной службы развивались медленно и не успевали удовлетворять меняющиеся потребности. И в этом случае причина тоже может быть связана с зависимостью от первоначального пути развития. В некоторых бывших республиках СССР новые центры профессиональной подготовки в сфере государственного управления создавались на базе бывших партийных школ для обучения коммунистической номенклатуры. Некоторые из таких центров превратились в оплот консерватизма вместо того, чтобы выполнять роль лидеров модернизации. Попытки повысить качество потенциала в области профессиональной подготовки через формирование международной сети институтов и школ государственного управления (NISPA для стран Центральной и Восточной Европы) привели лишь к ограниченному успеху. В некоторых случаях, когда институты профессиональной подготовки пытались вводить современные методы обучения, например ролевые тренинги, такие инициативы не находили поддержки из-за неприятия этих методов со стороны государственных служащих. Во многих странах СНГ по-настоящему современные образовательные учреждения для профессиональной подготовки государственных служащих только начинают формироваться.

5. В этой ситуации огромное значение приобрело международное техническое содействие. Содействие предоставлялось в самых разных формах – от профессиональной подготовки государственных служащих до содействия в разработке законов и от проведения стажировок до поддержки аналитических центров, занимающихся разработкой политики. Международное содействие стало одним из основных каналов формирования современных компетенций и способствовало решению проблемы, связанной с зависимостью от первоначального пути развития.

6. В некоторых странах успешно использовалось массовое обучение государственных служащих за рубежом. Однако государственные органы испытывают большие сложности с удержанием специалистов, прошедших международное обучение. Например, по истечении трех лет после завершения обучения по программе PHARE только 50 процентов закончивших обучение продолжают работать в госсекторе. Для успешного решения проблемы текучести кадров необходимо значительное повышение заработной платы квалифицированному персоналу. Пока всего лишь несколько стран отважились на радикальные меры в этом направлении (особо следует упомянуть Казахстан и Грузию).

7. Политизация системы государственного управления тоже может быть связана с зависимостью от первоначального пути развития. Со времен, когда контроль коммунистической партии был всеобъемлющим, государственная служба остается чрезмерно зависимой от политиков. Деполитизация была проведена только фрагментарно. В некоторых странах, только что вступивших в ЕС (например,

13

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

в Румынии), департаменты по вступлению в ЕС стали менее политизированными и более автономными в процессе разработки политики, чем другие структуры. Но в целом задача обеспечения политической независимости государственной службы решена далеко не в полной мере. Наследие централизованной коммунистической системы сдерживает также процессы бюджетной и административной децентрализации, повышение транспарентности, оптимизацию многих исторически сложившихся деловых процессов, ориентацию государственных услуг на нужды потребителей и усиление механизмов горизонтальной координации.

8. Привлечение неправительственных организаций, университетов и консалтинговых фирм на принципах аутсорсинга помогло значительно повысить потенциал в сфере разработки политики. Например, в России участие негосударственных аналитических центров, университетов и консалтинговых фирм уже стало рутинной частью процесса разработки политики по многим ключевым направлениям.

9. За небольшими исключениями, во всех странах с переходной экономикой, независимо от того, каким путем развивались их системы государственного управления на предшествующих этапах переходного периода, наблюдается процесс конвергенции долгосрочных подходов к модернизации государственного управления в направлении «нового государственного управления». Современные стратегии реформирования системы государственного управления в таких разных странах, как Китай и Эстония, Сербия и Таджикистан, подчеркивают необходимость развития потенциала в следующих сферах: предоставление услуг, стратегическое планирование, транспарентность, инжиниринг деловых процессов, управление персоналом и электронное правительство. Исторически это те сферы, в которых имеющийся потенциал в наибольшей степени отставал от стран ОЭСР.

10. Однако, по результатам эмпирического исследования (J. Anderson, C. Reid, R. Ryterman, 2003), проведенного Всемирным банком в ряде стран с переходной экономикой, в переходный период попытки внедрения методов, ориентированных на результаты, отрицательно влияют на результативность государственного управления, если они не подкреплены дееспособными механизмами этического регулирования и меритократического управления человеческими ресурсами. Это говорит о том, что внедрению систем управления, ориентированных на результаты, должны предшествовать усилия по созданию потенциала в сфере этики и меритократии.

11. По результатам этого же исследования, в странах с неэффективной этической и меритократической системой основным фактором, способствующим результативности правительства, становится успешное лидерство. В переходный период основное внимание было сосредоточено в основном на лидерстве в сфере реформ,

14

Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления

которое является всего лишь небольшим элементом более широкой проблемы развития лидерства. В тех бывших республиках СССР и странах Юго-Восточной Европы, которые сталкиваются с ограничениями потенциала особенно остро, развитие лидерства в широком понимании этого слова следует рассматривать в качестве важной отправной точки на пути формирования эффективной системы государственного управления.

литература

“An Evaluation of Phare Public Administration Reform Programmes”, Final Report, Poland.

Hungary. Aid for the Reconstruction of the Economy, 1999.

Anderson J., Reid C., Ryterman R., 2003, “Understanding Public Sector Performance in Transition countries – An Empirical Contribution”, World Bank, Poverty Reduction and Economic Management Unit (ECSPE), Europe and Central Asia Region.

“Excellence and Leadership in the Public Sector: The Role of Education and Training”, Edited

by Allan Rosenbaum, John-Mary Kauzya, United Nations, 2006.

Harding T., Smarzynska Javorcik B., 2007, “Developing Economies and International investors: Do Investment Promotion Agencies Bring Them Together?”, Discussion Paper No. 6418, Center for Economic Policy Research, London, UK.

Khac Hung N., “Public Administration Reform Strategies to Build Capacities of Governments Towards Attaining MDGs”, Hanoi, 2005.

Ionita A.L., “Changing values – the case of civil servant in Romania”, An analysis of the impact EU integration has on Romanian public administration, 2005.

Maksymenko S., “Public Administration Reform in the Ukraine: Challenges of Transition”, NISPAcee NEWS’99, Volume VI, No.2, Spring, p. 1 – 4.

Manning N., Parison N., “International Public Administration Reform”, Implication for Russian Federation, World Bank, 2003.

Martinez-Vasquez J., Arte del Granado J., Boex J., “Fighting Corruption in the Public Sector”, Elsevier Publishers, Amsterdam et al, 2007.

Meyer-Sahling J.-H., 2006, “The Institutionalization of Political Discretion in Post-Communist Civil Service Systems: the Case of Hungary”, Public Administration Vol.84, No.3, p. 693 – 716.

“Modernization in Russia since 1900,” Ed. By M.Kangaspuro and J.Smith, Helsinki, 2006.

OECD Reviews of Regulatory Reform: Russia. – OECD, 2005.

Schacter M., “Capacity Building”: A New Way of Doing Business for Development Assistance Organizations”, Policy Brief No.6, January 2000, Institute On Governance, Canada.

Songtao X., “China’s Public Administration Reform: New Approaches”.

Suleimanov E., Dismantling Democratic States, Princeton University Press, Princeton, Oxford 2003.

Thompson W. “From “Clientelism” to a “Client-centered orientation”? The Challenge of Public Administration Reform in Russia”. Economics Department Working Paper # 536. ECO/WKP (2006) 64. OECD.

UNDP Practice Note: ”Capacity Development”, United Nations Development Programme, 2006.

15

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

16

Андерсон Дж. Х, Грей Ш. В. «Борьба с коррупцией в переходный период: кто добивается успехов и почему», Всемирный Банк, 2006.

Доклад о человеческом развитии в Центральной Азии. В будущее без барьеров: региональное сотрудничество в области человеческого развития и обеспечения человеческой безопасности. – Региональное бюро ПРООН по странам Европы и Содружества Независимых Государств, 2005.

«Польша. Оценка государственной службы и административной структуры», отчет “Sigma”, 2003.

Проблемы управления: теория и практика

М. П. Афанасьев, И. В. Кривогов

ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

В

эпоху глобализации, интеграции экономик и развития мирового рынка свободных капиталов вопросы конкурентоспособности государства как такового стали выходить на первый план. Если государство ставит своей целью построение независимой от внешних факторов и эффективной экономической системы, оно вынуждено проводить политику открытости собственных границ для создания сильной конкурентной среды. Россия в этом плане не является исключением, и ее вековые связи, например с Европой, фактически подтверждают неизбежный путь дальнейшей интеграции российского государства в современные мирохозяйственные связи. Известный историк и политик П. Н. Милюков в своих воспоминаниях писал: «Европеизация России не есть продукт заимствования, а неизбежный результат внутренней эволюции, одинаковой в принципе у России с Европой, но лишь задержанной условиями среды»1.

К теории общественного договора Интересно, что ровно 100 лет назад, как и в настоящее время, в российской

общественно-политической системе также были актуальны задачи пост­ роения демократического и правового государства. Именно тогда были сделаны важные шаги в формировании многопартийной системы, создании первого выборного парламента – Государственной Думы, укреплении института частной собственности, особенно в аграрном секторе, неприкосновенности личности, реформировании судебной системы и местного самоуправления. Председатель Совета министров П. А. Столыпин в своей

17

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

программной речи в 1907 году говорил, что Отечество наше должно превратиться в государство правовое, так как пока писаный закон не определит обязанностей и не оградит права отдельных русских подданных, права эти и обязанности будут зависеть от толкования и воли отдельных лиц. Немногим ранее (в конце XIX века) был проведен ряд реформ, затрагивающих финансовую систему государства: сокращение государственных расходов ввиду значительного бюджетного дефицита и переход к профицитному формированию бюджета, систематизация налоговой (податной) системы посредством более справедливого распределения налогов, денежная реформа и введение золотой конвертируемой валюты (рубля), что способствовало притоку иностранных инвестиций, а также развитию кредитного рынка. Значительную роль в проведении указанных реформ сыграл С. Ю. Витте, о котором рейхсканцлер Германской империи говорил, что «в последние десятилетия я в первый раз встретил человека, который имеет силу характера и волю, и знание, чего он хочет». Поступательное развитие современного правового общества тоже невозможно представить без эффективно функционирующей системы государст­ венных финансов. Государственные финансы являются инструментом вмешательства государства в экономику в целом, т.е. оказывают непосред­ ственное влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Соответственно общество должно иметь возможность оценить последствия такого вмешательства, причем важно это сделать еще до того, как это вмешательство произошло. Именно задача оценки последствий и понимания обществом такого вмешательства заставила многие страны пересмотреть свои взгляды на принципы и механизмы функционирования одного из самых важных элементов государственного устройства – системы государственных финансов. Модернизация системы государственных финансов во всех индустриально-развитых странах мира преследует основную цель – радикальное повышение эффективности выполнения государством своих экономических функций. Одновременно сам институт государства является ключевым субъектом для понимания логики функционирования государственных финансов. В своем осмыслении государства новая институциональная теория во многом вернулась к теории общественного договора Ж.Ж. Руссо, в соответствии с которой предполагается, что имеет место делегирование людьми части своих прав государству. Именно благодаря этому договору государство осуществляет свою деятельность. Принято считать, что таким договором является Конституция государства, которая устанавливает, что входит в компетенцию государства и какие права граждан не могут быть никогда и никем ущемлены. В современном правовом государстве общество, используя различные инструменты, контролирует деятельность органов государственной власти, в том числе осуществляет регулярную оценку результативности реализованных властью решений, последствий принятий тех или иных регулирующих мер в различных сферах и отраслях экономики. Одним из ключевых инструментов, характеризующих эффективность органов государственной власти, является система государственных финансов. Некоторые страны в последние годы пошли дальше и в буквальном смысле внедрили в практику государственного управления систему дого-

18

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

ворных отношений между органами власти и обществом. Например, Новая Зеландия применила систему контрактов между министерствами и департаментами, определяющих результаты, которых должны добиться каждый департамент или министерство. Средства государственного бюджета выделяются в соответствии с согласованной стоимостью реализации задач, которые позволят достичь оговоренных результатов. Департаменты пользуются определенной свободой в управлении ресурсами, но несут ответственность за достижение результатов. Департаменты публикуют детализированное заявление целей как часть Прогнозного отчета департамента, который рассматривается Парламентом при составлении бюджета. Ежегодно публикуется отчет, где по каждому направлению деятельности сравниваются факт и прогноз. Применение новозеландской модели контрактов будет эффективно работать только при сильном гражданском обществе, практическом отсутствии коррупции и прозрачности бюджетного процесса (информированности общественности о нем). Эти базовые условия существуют далеко не во всех странах, даже развитых. Органический закон о финансовом законодательстве2 во Франции базируется на принципах Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года, в соответствии с которой «граждане имеют право устанавливать сами или через своих представителей необходимость государственного обложения, добровольно соглашаться на его взимание, следить за его расходованием и определять его долевой размер, основание, порядок и продолжительность его взимания», а также «общество имеет право требовать у любого должностного лица отчета о его деятельности». Органическим законом предусмотрено, что ежегодные бюджеты должны «учитывать цели и результаты выполнения заложенных в них программ». Под программой понимаются взаимосвязанные операции одного и того же министерства, которые должны иметь четко прописанные задачи, определенные в соответствии с общественно значимыми целями, а также оценку ожидаемых результатов. Проект годового бюджета должен содержать приложения с комментариями, к которым прилагается ежегодный проект результативности каждой программы с указанием всех операций, связанных с ними затрат, преследуемых целей, полученных и ожидаемых в ближайшие годы результатов, которые оцениваются при помощи конкретных и обоснованных показателей. Проект закона об исполнении бюджета должен содержать: 1) ежегодные отчеты об эффективности исполнения по каждой из программ с указанием отклонений от прогнозных показателей за рассматриваемый бюджетный год, а также успехов, констатированных в последнем законе об исполнении бюджета; 2) цели, ожидаемые результаты, показатели и соответствующие затраты. Важно также, что законопроект о бюджете на следующий год не может обсуждаться Национальным собранием в первом чтении, пока не будет проголосован закон об исполнении бюджета за год, предшествующий тому, бюджет которого вынесен на рассмотрение.

19

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Провалы рынка и государства Предполагается3, что общество исходит из того, что есть сферы деятельнос-

ти, в которых государство более эффективно, чем иные механизмы, а если речь вести только об экономике, то государство компенсирует так называемые «провалы рынка», где свободный рыночный механизм конкуренции, спроса и предложения не существует или неэффективен. Финансы государства являются прямым и непосредственным проявлением эффективности его деятельности. К экономическим функциям государства традиционно относят следующие: Охрана института права, защита общественного спокойствия и локализация конфликтов. Эта функция подразумевает полицейские функции, а также функции апелляционной инстанции для решения споров и конфликтов. Защита прав частной собственности, ее спецификация и регистрация. Данная функция предполагает, что государство обеспечивает основу экономических и политических свобод людей. Обеспечение возможности и путей свободного обмена товарами и услугами. Инфраструктурная функция является одной из важнейших для функционирования общества. Создание и защита механизмов обмена информацией в широком смысле слова. Предполагается, что государство может предоставить членам общества адекватные коммуникативные возможности при минимальных общественных издержках. Сохранение и разработка измерительных стандартов, включая меры, весы, эталоны, а также деньги. Данная инфраструктурная функция государства направлена на минимизацию издержек общественного обращения, поддержание стабильности используемой денежной единицы как наиболее универсального инструмента и мерила обменных операций. Производство общественных благ. Предполагается, что государство может производить некоторый уникальный объем услуг, полезный всем членам общества в специфических секторах экономики, где общественные издержки окажутся ниже частных на единицу блага. Современное понимание модернизации государственных финансов основывается на переходе к принципу бюджетирования, ориентированного на результат. Такое понимание вытекает из наличия так называемых «провалов государства» – в отличие от упомянутых выше «провалов рынка». Обычно выделяются следующие «провалы государства»: Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства. Когда государство подменяет собой рыночные механизмы соединения факторов производства, то встает вопрос «относительной эффективности4. Таких критериев несколько. Критерий Калдора-Хикса – система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких-либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при

20

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

этом в лучшем положении, чем прежде. Критерий Скитовски – экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Критерий Литтла – для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния. Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с «законом А. Вагнера», государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста обобществления общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона). По этой причине идет рост транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой информации, осуществлением контроля и мониторинга экономической ситуации. Рост издержек создает основания для отклонения тех задач, которые поставлены от фактически реализованных. Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. В отличие от традиционной фирмы, функционирующей на свободном рынке, степень жесткости бюджетных ограничений для государства далека от абсолютной, т.е. бюджетные ограничения для государства являются «мягкими». Более того, некоторые экономисты (например, кейнсианцы и регуляционисты) предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную стимулирующую роль для всего общественного развития. Ведь государство как систему значительно сложнее, практически невозможно признать полным банкротом, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства. Даже будучи юридически признанным банкротом, оно продолжает существовать и выполнять перечисленные выше функции и не может быть ликвидировано с точки зрения корпоративного права. Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности экономической деятельности государства. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля. Институты государства, а точнее, его правительство, несет прежде всего политическую, а не юридическую ответственность перед обществом. Кроме того, наличие в демократических странах политического цикла существенно корректирует критерии его деятельности в зависимости от фазы цикла, где важнейшую роль начинает играть не экономическая, а политическая целесообразность действий. В результате модернизации государственных финансов предполагается, что негативные последствия обоих типов экономических «провалов» (как рынка, так и государства) будут минимизированы и будут находиться под постоянным контролем общественных и государственных институтов.

21

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Органический закон о финансовом законодательстве Результативность преобразований в любой сфере (не только государст­

венных финансов) часто зависит не только от содержания самих реформ, но и от того уровня поддержки, на котором они проводятся. Как правило, положительный эффект от самих реформ можно ощутить только в ходе или после их проведения, в то время как перед началом реформ ожидаемый результат преобразований обществу может быть вовсе не очевиден. Кроме того, любая реформа затрагивает те или иные интересы государственных институтов, а также бизнеса, поэтому вполне логично уже на начальном этапе ожидать определенного сопротивления, вплоть до саботажа при попытках провести определенные преобразования. Государственные финансы затрагивают практически все сектора экономики, поэтому при реформировании именно этой сферы важно обеспечить высокий статус реформы. Во Франции бюджетной реформе сразу был дан высокий статус, ключевой документ, принятый в 2001 году, – Органический закон о финансовом законодательстве – в российском понимании носит статус даже не федерального закона, а скорее кодекса или конституционного закона. В реформу были сразу вовлечены не только органы исполнительной власти, но и парламент, а также контрольно-счетные органы. Целью бюджетной реформы является переход от традиционного сметного финансирования государственных институтов к финансированию в соответствии с предполагаемыми результатами их деятельности. В результате проведения реформы государственный бюджет должен стать документом, доступным для общества, что позволит точно определять объем средств, выделяемых государством по каждому направлению его деятельности и соотносить их с достигнутыми результатами. Ключевую роль в проведении реформы играет Министерство экономики, финансов и индустрии Франции. Интересно также, что вся система целей деятельности органов власти в проводимой реформе рассматривается с позиций гражданина, налогоплательщика и потребителя услуг государства. Основные усилия Правительства Франции были направлены на создание системы целей и показателей деятельности органов власти и формирование на их основе бюджетных программ. За период с начала реформы утверждены следующие ключевые документы5: «Ежегодные планы повышения эффективности», которые являются рабочим документом Управления по бюджетной реформе Министерства экономики, финансов и индустрии Франции. Данный документ объясняет цели достижения результативности. «Достижение результативности: стратегия, цели, показатели» служит методологическим документом для всех участников бюджетной реформы, которые должны осуществлять государственное управление с ориентацией на результат. Руководство уточняет роль участников и методы, позволяющие повысить эффективность государственных расходов.

22

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

«Практическое руководство по представлению программ: операционные бюджеты программ» – инструкция для ответственных работников ведомств по подготовке и управлению операционным бюджетом программы. Кроме этого, утверждено «Руководство по предварительному анализу программ», подготовленное Межведомственным комитетом по анализу программ, в котором проанализированы программы, а также объединены основные критерии анализа, осуществляемого Комитетом, с целью оценки проектов ведомственных программ, а также рабочий документ «Бюджетная реформа: дорожная карта», положенный в основу планирования Министерства экономики, финансов и индустрии Франции в рамках реализации реформы в 2005 году. Ожидается, что уже в этом году должно произойти полное внедрение и распространение моделей управления, основанных на применении Органического закона о финансовом законодательстве, в бюджетный процесс вместо бюджетных процедур, которые действуют во Франции с конца 50-х годов прошлого века.

Планы повышения эффективности и программное планирование «Планы повышения эффективности» стали первым этапом внедрения моде-

ли управления, ориентированной на результат. У каждого руководителя программ появилась возможность в рамках более долгосрочной (на период в несколько лет) перспективы опробовать на практике цели и критерии, за реализацию которых он несет ответственность перед Парламентом, выстроить свою организацию и создать те инструменты, которые ему позволят изменить во всех своих службах сложившуюся на сегодня общегосударственную практику работы. Например, целью программы «Административное правосудие» Министерства юстиции является повышение эффективности судебной системы. Для оценки работы членов Государственного совета, а также судей административных аппеляционных судов и административных трибуналов был введен критерий производительности труда для каждого уровня судебной системы (количество рассмотренных дел на каждого судью в административных судах). Способ оценки по данному критерию – количество дел, рассмотренных административными судами, делится на среднее количество ежегодно задействованных судей административных судов. Другие критерии, которые могут применяться в этой программе: количество рассмотренных дел на каждого члена Государственного совета; количество рассмотренных дел на каждого судью в административных апелляционных судах; количество рассмотренных дел о депортации из страны на каждого судью в административных апелляционных судах. Оценка результативности деятельности министерств осуществляется в соответствии с Методическим руководством по применению Органического

23

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

закона о бюджетном устройстве от 1 августа 2001 года «Достижение результативности: стратегия, цели, показатели». В Руководстве разъяснены принципы разработки и использования стратегических целей, задач, показателей и планируемых результатов, которые, на основании Органического закона, будут публиковаться в ежегодных проектах целевых показателей бюджета. Как уже отмечалось, начиная с 2006 года, Бюджет принимается Парла­мен­ том на основании стратегических задач и ожидаемых результатов их выполнения, которые должны быть представлены в Парламент Правительством. Очевидно, что эти сведения не позволяют в полной мере судить о достигнутых результатах, так как еще необходимо убедиться в правильной постановке задач и достоверности системы оценки и анализа полученных результатов. Это, в свою очередь, является предметом проверок на результативность, которые осуществляют Парламент, Счетная палата и Межведомственный комитет по аудиту программ. Стратегические цели определяются в ходе голосования по бюджету, затем доводятся до сведения соответствующих служб через межведомственную систему управления, которая создается лицами, ответственными за реализацию целевых программ. Выбор целей должен основываться на глубоком и долгосрочном стратегическом подходе. Также следует учитывать стратегию других программ одного направления либо одного уровня. Стратегические цели формируются исходя из того, что их количество должно быть ограничено и они должны отражать основные положения программ и соответствовать ожиданиям всех категорий граждан, потребителей и налогоплательщиков. Каждая цель должна быть ясно сформулирована, привязана к программе, а для ее оценки необходимо использование количест­ венных показателей. В свою очередь, показатели должны: быть релевантными, т.е. давать оценку реально полученным результатам (сочетаться с задачей, относиться к значимому аспекту ожидаемого результата, а также давать оценку в рамках заданной системы координат); быть полезными (т.е. появляться регулярно, быть сравнимыми, понятными и используемыми в работе государственных учреждений); быть надежными (т.е. долговечными, безусловно достоверными и при этом разработанными за разумные средства); давать возможность анализа при проведении проверки и аудита. Стратегические цели и показатели представлены в ежегодных целевых проектах и докладах. В этих документах отражается также информация об основных направлениях деятельности в рамках программы (описание программы и действий, предпринимаемых в ее рамках) и содержащая обоснование размера ассигнований (с точностью до одного евро), если эти вопросы не рассматриваются на уровне целей. Определение целей и оценка результатов ставят перед собой задачу улучшить эффективность использования государственных средств на двух уровнях, а именно: в процессе принятия бюджетных решений на уровне Правительства и Парламента; в процессе управления бюджетом самими министерствами и ведомст­ вами.

24

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Голосование по бюджету проходит по блокам, т.е. целевым программам, которые, как правило, превышают объем средств, выделяемых в настоящее время на покрытие отдельных статей. В соответствующей информации отражаются ожидаемые и полученные результаты. Бюджет имеет три уровня: Схема 1.

Уровни бюджета Франции Уровни бюджета Франции

40 целей (миссий) определяют основные направления политики государства

150 программ определяют ответственность за проведение в жизнь политики государства

500 мероприятий определяют целевую направленность программ

Уровень 1. Примерно 40 целей (миссий) определяют основные направления политики государства. Парламент голосует по каждой из целей бюджета, что позволяет определить целевую направленность политики государства. Цель включает несколько целевых программ, которые выполняются отдельными министерствами. Только Правительство уполномочено устанавливать цели бюджета. Парламент может изменить распределение бюджетных ассигнований на различные программы в рамках одной задачи, предложенной Правительством. Уровень 2. Примерно 150 программ определяют ответственность за проведение в жизнь политики государства. Каждая программа соответствует определенному количеству взаимосвязанных операций, которые осуществляются под руководством уполномоченного лица, назначаемого соответствующим министром. Данное лицо называется «ответственным за программу». Ответственный за программу получает в свое распоряжение пакет ассигнований и сам определяет наилучшие способы достижения поставленных целей. «Программы» представляют собой целевые кредиты в пределах твердо установленной бюджетной суммы с ограничением фонда зарплаты. Уровень 3. Примерно 500 мероприятий расписывают целевую направленность программ. Таким образом, мероприятие уточняет назначение бюджетных средств.

25

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Предусмотрены расходы на проведение каждого мероприятия, причем их исполнение отслеживается. Так, ответственный за программу руководит сразу несколькими мероприятиями, не будучи при этом ограничен кредитами в пределах установленных лимитов. Стратегические цели, показатели и ориентиры определяются по каждой отдельной программе. Ответственный за программу использует гибкую систему управления, которую предоставляет ему бюджетное финансирование для осуществления руководства ведомством в соответствии с поставленными целями. Информация о достигнутых результатах выходит за рамки простого описания расходования средств или объема осуществляемой деятельности. Она показывает, каким образом, используя ассигнованные бюджетные средства, можно повысить эффективность проводимой политики, улучшить качество услуг населению и оптимизировать расходы. Поскольку цели не расписаны по конкретным статьям или видам деятельности, их достижение во многом передается на усмотрение органов управления, которые стремятся наилучшим образом использовать возможности, предоставляемые новым органическим законом (финансирование крупными блоками), и сами определяют оптимальные способы достижения стратегических целей. Учитывая сложный и длительный процесс распределения ответственности между различными государственными органами, решающее значение имеет создание промежуточного звена между органами принятия политических решений и управления. Эта роль возложена на ответственного за программу. С одной стороны, он принимает участие в подготовке стратегических решений под руководством соответствующего министра, а с другой – отвечает за их оперативное исполнение. Бюджетная реформа должна привести к реорганизации работы государственных органов вокруг этого центрального звена. Стратегические цели, намеченные политическими органами, затем доводятся до сведения всех государственных органов с использованием механизма оценки результатов. Таким образом, должностные лица получают возможность выстраивать свою работу в направлении реализации стратегических целей, сформулированных на политическом уровне. Информация, содержащаяся в ежегодных целевых проектах (ЕЦР) и ежегодных целевых докладах (ЕЦД), изучается и анализируется обеими палатами Парламента. На информацию, относящуюся к результатам, они будут обращать особое внимание, чтобы дать оценку как качества управления отдельными программами, так и обоснованности заложенных в них целей. Соответственно качество данной информации должно быть высоким. Поэтому, исходя из представленной информации, депутаты могут предлагать поправки, направленные на перераспределение бюджетных ассигнований между программами одного и того же раздела. Счетная палата контролирует «целевое использование кредитов, фондов и ценностей», которыми распоряжаются различные государственные органы. Органический закон о бюджетном устройстве также предусматривает, что Счетная палата должна будет ежегодно представлять доклад «о результатах исполнения предыдущего бюджета и связанной с ним финансовой отчетности по использованию бюджетных ассигнований по отдельным разделам и программам». Таким образом, Счетная палата будет рассматривать и программы, и достигнутые результаты. При проведении ежегодных проверок

26

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

исполнения госбюджетов Счетная палата будет анализировать целостность и достоверность данных, содержащихся в бюджетных документах, а также явные расхождения между декларированными целями и полученными результатами. Кроме того, по запросам Парламента, она сможет проводить более углубленные проверки, позволяющие убедиться в законности и эффективности различных операций, прописанных в бюджете. Межведомственному комитету по аудиту программ (МКАП) поручен аудит качества информации и аналитических данных, содержащихся в проектах и ежегодных отчетах об эффективности исполнения программ, разрабатываемых отдельными министерствами, а также методов работы с документами и их учета внутри государственных органов. Во главе Межведомственного комитета стоит Генеральный инспектор финансов и в его состав входят представители контрольно-ревизионных органов различных министерств. Комитет уполномочен проводить два вида аудиторских проверок: первоначальный аудит до формирования самих программ, а потом аудит программ после внесения каждого значительного изменения; аудит исполнения программ на основании данных по исполнению. Таким образом, критерии качества, используемые на этапе первоначального аудита, включают в себя проверку обоснованности информации, содержащейся в программах, поставленных целей, источников информации относительно используемых показателей, а также планах различных акций по реализации целей и механизмах проведения в жизнь и контроля управления, позволяющих следить за использованием средств и сокращать издержки. На этапе аудита исполнения программ основное внимание уделяется достоверности количественных показателей достигнутых результатов, а также гарантии объективности и полноты информации в отношении выявленных разрывов между поставленными целями и достигнутыми результатами. Сама процедура аудита прописана в опубликованном методическом руководстве и осуществляется в состязательном порядке с участием группы проверяющих и соответствующего министра. В результате аудита Комитет составляет заключение, основанное на докладе аудиторов и ответов, данных соответствующим министерством.

Выбор стратегии программ Важная роль в новом бюджетном процессе отведена этапу стратегического

планирования, который предшествует этапу формулирования целей и показателей программ. Без стратегического планирования трудно определить приоритеты и, соответственно, предложить ограниченный набор конкретных целей. Представление стратегии позволяет объяснить взаимосвязанность намеченных целей и обосновать их выбор. Стратегическое планирование должно строиться в рамках определенной программы и, прежде всего, блока программ, входящих в одну «задачу», то есть с учетом статьи бюджетного голосования. Кроме того, некоторые программы, хотя и имеют межведомственный характер, тем не менее направлены на достижение одинаковых целей. Межведомственные программы проводятся в жизнь координатором, который назначается Премьер-министром. Координатору поручается состав-

27

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ление межведомственного политического документа, который фигурирует в приложении к проекту бюджета в качестве дополнения к ежегодным проектам достижения эффективности. Данный документ объединяет стратегические цели, сформированные в соответствующие программы. Общая увязка стратегических целей различных программ и их совместимость с бюджетом обеспечиваются сначала на этапе подготовки бюджета, а потом в ходе его обсуждения в Парламенте. Выбранная стратегия должна быть представлена в общем плане с пояснениями на конкретных целевых ориентирах. Она должна быть изложена ясно и четко. Например, стратегия в области налогов может строиться вокруг главной задачи, а именно: способствовать добровольной уплате налогов со стороны налогоплательщиков («выработка гражданской позиции в отношении уплаты налогов»). Она может идти по двум взаимодополняющим направлениям: путем адаптации налоговых органов к потребностям налогоплательщиков с целью предупреждения возможных ошибок и выработки налоговой лояльности, а также за счет обеспечения равенства граждан в фискальной области. Следует также добиваться улучшения работы налоговых органов. Таблица 1.

Стратегия программы в области налогов. Налоговая и финансовая политика государства и местных органов власти Стратегия

Стратегические цели

Способствовать выработке гражданской позиции в отношении уплаты налогов

Мобилизовать налогоплательщиков на добровольное выполнение обязанностей по уплате налогов

Идти навстречу ожиданиям потребителей, превратив налоговое ведомство в учреждение, оказывающее услуги гражданам

Ввести новые технологии, позволяющие облегчить составление налоговой декларации и уплату налогов

Ввести новые технологии, позволяющие облегчить составление налоговой декларации и уплату налогов

Реагировать на запросы граждан

Обеспечить равенство граждан в фискальной области

Быстро реагировать на непред­ставление налоговых деклараций и неуплату налогов

Повышение производительности труда налоговых органов

Сократить издержки в работе налоговых органов

Источник: Министерство экономики, финансов и индустрии Франции6

Выбор стратегии является основополагающим для проведения политики и работы соответствующих государственных учреждений. Поэтому необходимо, чтобы стратегия была относительно долгосрочной (если не произойдет изменения общей политической установки) и разрабатывалась на срок от 3 до 5 лет. При этом разработка долгосрочной стратегии отнюдь не противоречит принципу ежегодного бюджетного планирования.

28

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Цели делятся на три взаимосвязанные категории: Схема 2.

Категории целей Разновидности (категории) целей

Цели достижения социальноэкономической эффективности

Цели, касающиеся качества услуг

Цели эффективности управления

Категория 1. Цели достижения социально-экономической эффективности, отвечающей пожеланиям граждан, направлены на изменение экономической, социальной, экологической, санитарной, культурной и т.д. среды. Они отражают не то, что делает администрация (продукт ее деятельности), а влияние ее деятельности (т.е. социально-экономические результаты). Категория 2. Цели, касающиеся качества услуг (потребитель). Потребитель может быть внешним (потребление услуги, оказываемой государством) или, как в случае вспомогательных программ (распоряжение и управление средствами) внутренним (службы вспомогательных программ). Категория 3. Цели эффективности управления (налогоплательщик). Не увеличивая потребление бюджетных ресурсов, эти цели направлены на повышение отдачи в работе государственных органов либо на сокращение ассигнований на выполнение такого же объема работы. Предпочтительно не связывать социально-экономические результаты с выделяемыми средствами, чтобы четко проводить различие между целями достижения социально-экономической эффективности и целями результативности управления: если первые направлены на повышение социально-экономической эффективности услуг, оказываемых государственными органами за счет лучшей организации работы, то вторые направлены на снижение стоимости этих услуг за счет выделения бюджетных средств в виде поощрения за лучшее использование человеческого потенциала. Таблица 2

Три категории стратегических целей Операции «Налогообложение» программы «Управление центральными и местными фискальными и финансовыми органами» Социальноэкономическая эффективность (с точки зрения граждан)

Способствовать добровольному выполнению налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов Оперативно реагировать на неуплату налогов и неподачу налоговых деклараций Бороться с самыми явными налоговыми правонарушениями

29

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 2, продолжение Операции «Налогообложение» программы «Управление центральными и местными фискальными и финансовыми органами» Качество услуги (с точки зрения потребителя)

Использовать новые технологии для облегчения представления налоговых деклараций и уплаты налогов. Обеспечить работу по заявлениям граждан. Предложить малым и средним предприятиям единого собеседника в налоговой администрации

Результативность управления (с точки зрения налогоплательщика)

Сократить затраты на налоговые службы

Источник: Министерство экономики, финансов и индустрии Франции6

Основные требования к целям: Цель должна быть ясной, т.е. сформулирована однозначно, точно и понятно. Реализация цели определяется содержанием программы, к которой она относится. Формулировка цели и соответствующие объяснения, которые даются в ежегодном целевом проекте, должны давать возможность лучше понять связь между деятельностью государственных учреждений и ожидаемыми результатами. Цель должна отражаться в конкретных цифрах и указывать результаты, ожидаемые от предпринятых действий в рамках реализации программы, то есть поддаваться измерению. Поэтому к ней прилагается один или даже два цифровых показателя, отражающих уже полученные и ожидаемые результаты (шкала результатов). Каждая цель сопровождается одним или несколькими показателями. Показатель наиболее объективно отражает уже реализованную в прошлом цель, поэтому необходимо знать результаты прошлых лет для определения целей на будущее. Цель может быть установлена на срок до 5 лет. В этом случае прогноз результатов может делаться каждый год, а не только в самый последний момент. Определение ориентиров осуществляется путем диалога между ответственным за программу и соответствующими службами. Требования к показателям: Показатель должен быть связан с целью и специально разработан для измерения ее реализации. Показатель должен отражать важный аспект ожидаемого результата, а не второстепенный аспект, который дает лишь частичное представление о самом результате. Показатель должен содержать возможность оценки. Показатель не только логически связан с поставленной целью, но и должен давать возможность оценить улучшение ситуации, заложенное в цели, а также реально измерить конкретный результат.

30

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Показатель не должен приводить к результатам, которые не соответст­ вуют ожиданиям. Он не должен вызывать стремление улучшить сам показатель в ущерб искомому результату. Для нейтрализации такой опасной тенденции можно предусмотреть второй показатель, уравновешивающий первый. Показатель должен появляться через равные промежутки времени не менее одного раза в год. Этот срок может быть увеличен, если показатель связан с большими затратами на проведение подробного обследование группы лиц, которым предназначены бюджетные ассигнования. Должна быть возможность сравнительного изучения показателя во времени, в пространстве и между различными потребителями. Такие сравнения необходимы для оценки полученных результатов во времени (улучшение положения по годам) или в пространстве (сравнение между собой различных территорий), а также у различных потребителей бюджетных ассигнований. Возможность быстрого использования показателя соответствующими государственными органами. Показатель приносит пользу только в том случае, если он сразу же может быть изучен и проанализирован должностными лицами в ходе текущей работы и использован для принятия управленческих решений. Показатели требуются прежде всего для внутреннего управления программой и только потом для подготовки стратегических решений. Показатель должен быть представлен в понятной форме или содержать ясные объяснения, даже если для этого придется провести предварительную работу по упрощению измеряемых данных. Показатель не должен изменяться во времени и зависеть от организации работы по его составлению. Способ сбора данных, на которых основывается показатель, не должен зависеть от организационных изменений. Так, гарантией неизменности показателя может служить наличие центральной контрольной структуры, в которую стекается вся информация о полученных результатах. Показатель должен быть надежным. Это основной критерий выбора показателя. Надежность основывается на надежности самого способа измерения, а также отсутствии допущений или ограниченном влиянии известных допущений. Затраты на разработку показателя должны находиться в разумных пределах и соответствовать ценности той информации, которая в него заложена. Сокращение затрат и повышение надежности показателя могут быть обеспечены получением данных, необходимых для его измерения в автоматическом режиме (при помощи управленческих компьютерных программ). Интересно, что требования к системе показателей очень схожи с требованиями к системе показателей оценки Всемирного банка. По каждой программе министерства представляют в Парламент сводные целевые документы, а именно: ежегодные целевые проекты (ЕЦП) (прогноз) в момент рассмотрения бюджета;

31

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ежегодные целевые отчеты (ЕЦО) (факт) в момент рассмотрения закона об исполнении бюджета. ЕЦП и ЕЦО являются, как это следует из их названия, документами целевого планирования. В них содержатся стратегические цели с соответствующими показателями и другая информация, облегчающая понимание основных видов деятельности в рамках программы и позволяющая подсчитать объем бюджетных дотаций. Ежегодный целевой отчет составляется таким же образом, как ежегодный целевой проект. Это делается для демонстрации различий между запланированными и реально полученными результатами. В ЕЦП и ЕЦО дается также подробное обоснование ассигнований, исходя из объема деятельности или оказанных услуг, а также из средней стоимости каждого мероприятия.

Операционные бюджеты программ Методологическая база для разработки и исполнения операционных бюд-

жетов программ определяется Практическим руководством по представлению программ. Операционный бюджет программы представляет собой подробное операционное описание программы, сделанное с учетом принципов Органического закона, и включает в себя описание целей и показателей результативности, а также предварительный бюджет программы. Кроме того, он включает в себя план действий с описанием соответствующих средств и финансовую схему организации работы с подробным перечнем служб, участвующих в освоении операционного бюджета программы. Операционному бюджету программы присущи те же характеристики, что и самой программе: его средства структурированы в соответствии с мероприятиями, проводимыми на данном уровне; управление отличается определенной гибкостью: практикуется взаимозаменяемость финансовых средств в соответствии с правилами, установленными руководителями программ. Но при этом если средст­ ва на содержание персонала могут быть использованы на покрытие функциональных затрат либо в качестве инвестиций, то обратное движение средств невозможно: взаимозаменяемость средств носит асимметричный характер; потолок фонда заработной платы зависит от числа работников, которое определяется на основе количества полных ставок (часов). Операционный бюджет программы включает в себя: план работ или операций с описанием ожидаемых результатов (целей и показателей); предварительный бюджет с разрешенными финансовыми обязательст­ вами и выплатами с двойным обоснованием (назначение и характер средств) и со схемой занятости, составленной на основе количества полных ставок. Эта схема носит рекомендательный характер, но тем не менее основана на расчете предельного объема средств на содержание персонала на уровне министерства; финансовую схему организации работы, определяющую роль каждого участника.

32

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Основными принципами при подготовке бюджета являются следующие: операционные бюджеты двух разных программ не являются взаимозаменяемыми; для разных операционных бюджетов одной программы допускается взаимозаменяемость в рамках этой программы; каждая служба получает один Операционный бюджет программы на конкретную программу; одна служба может осваивать несколько операционных бюджетов, если она участвует в реализации ряда программ. В частности, это касается министерств, имеющих сеть служб на местах (Региональные управления санитарными и общественными делами, Региональные таможенные управления и т.п.); в местных службах одной операционной единице соответствует один уполномоченный распорядитель бюджета. Службы, отвечающие за реализацию всей программы или ее части, должны быть точно определены. Руководитель программы может создавать промежуточные службы для курирования работы групп, определенных в рамках операционных бюджетов, в случае, если порядок работы требует сохранения Операционного бюджета программы на уровне департамента. Разработка Операционного бюджета программы ведется по трем направлениям: Схема 3.

Разработка Операционного бюджета программы Разработка Операционного бюджета программы

Определение ожидаемых результатов работы по достижению целей Операционного бюджета программы

Определение схемы финансовой организации Операционного бюджета программы

Определение последовательности действий и штатного расписания для реализации программы с предварительным бюджетом

Разработка Операционного бюджета программы осуществляется в соответствии со следующими процедурами и принципами.

I. Организация диалога об управлении: создание организации на уровне Операционного бюджета программы позволяет объединить усилия участников вокруг проекта Операционного бюджета программы и его исполнения. Операционный бюджет программы – инструмент синтеза и принятия решений. Руководитель бюджета не управляет непосредственно реализацией программы, за исключением той ее части, которая поручена его операционной единице (здесь он осуществляет прямое управление). Он предоставляет операционным единицам7 всю необходимую информацию, полученную от руководителя программы для разработки Операционного бюджета программы,

33

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

что позволяет составить проект бюджета, соответствующий ожиданиям руководителя программы. Таким образом, в задачи руководителя Операционного бюджета программы входит получение у главного распорядителя средств или у лица, исполняющего данную функцию (с одобрения руководителя программы), информации, какие операционные единицы необходимо задействовать для успешной реализации проекта в установленных рамках.

II. Участие операционных единиц в разработке Операционного бюджета программы. В соответствии со схемами управления, выбранными каждым руководителем программы, операционные единицы могут составлять свои проекты с учетом их собственной практики управления в прошлом и настоящем, в том числе с учетом предполагаемых ограничений в свободе действий и усилий по оптимизации управления ресурсами. До начала разработки новых проектов по реализации стратегии, определенной руководителем программы для руководителя Операционного бюджета программы, руководитель каждой операционной единицы должен продумать порядок использования выделенных ему средств. Даже в одинаковых финансовых условиях предложения операционных единиц могут существенно различаться от года к году.

III. Другие участники разработки проекта Операционного бюджета программы. Разработанный проект Операционного бюджета программы должен содержать информацию о (1) структуре Операционного бюджета программы; (2) избранных руководителем программы методах достижения поставленных целей; (3) средствах их достижения; (4) соответствующем предварительном проекте бюджета. На местах проект Операционного бюджета программы подлежит рассмотрению префектом, курирующим работу руководителя ОБП. Проекты бюджетов, представленные операционными единицами, проходят коллективное обсуждение, после чего руководитель Операционного бюджета программы объединяет их в одно целое. После изучения прогнозов количества ставок, представленных операционными единицами, руководитель Операционного бюджета программы определяет предварительный фонд оплаты труда Операционного бюджета программы. На этом заканчивается разработка проекта, который будет представлен будущим участникам диалога об управлении IV. Одобрение проекта Операционного бюджета программы руководителем программы. Представление проекта Операционного бюджета программы руководителю программы является ключевым этапом диалога об управлении. Этот этап дает возможность руководителю программы: проверить, учтены ли стратегия и цели программы, а также составляющие политики; установить горизонтальные связи, реализуемые департаментом министерства; проверить на «прочность» представленный предварительный проект бюджета; сравнить различные варианты организации работы, предложенные руководителем Операционного бюджета программы. Руководитель Операционного бюджета программы получает возможность: организовать обмен мнениями относительно стратегии и порядка реализации программы на уровне Операционного бюджета программы;

34

Афанасьев М. П., Кривогов И. В. ФИНАНСЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

включить в проект Операционного бюджета программы выводы, сделанные на основе анализа результатов предшествующих лет; представить к рассмотрению руководителю программы несколько вариантов организации работы (порядок достижения цели, изменение организации служб и т.д.) для достижения целей программы; обосновать финансовую состоятельность предварительного проекта бюджета. Руководитель Операционного бюджета программы несет ответственность за исполнение бюджета, так как он распределяет средства (деньги и ставки) Операционного бюджета программы, предоставленные руководителем программы, между операционными единицами в соответствии с тем, какую часть плана они должны выполнять. Он также изменяет структуру этих средств в соответствии с изменениями плана действий, изымая или добавляя их в течение года, опираясь на порядок, определенный распорядителем, наделившим его своими полномочиями. Руководитель Операционного бюджета проверяет, насколько операционные единицы отслеживают свою результативность, и информирует об этом руководителей программы и префекта.

Общественный контроль государственных решений В

результате проведения реформы системы государственных финансов во Франции общество сможет регулярно контролировать и осуществлять оценку эффективности принятых властью решений, последствий принятия тех или иных мер в различных отраслях экономики. Фактически реформа направлена на сближение общества и власти через элементы «общественного договора», рассмотренного авторами в начале статьи. Деятельность власти становится прозрачной и понятной обществу, что ограничивает власть в принятии необдуманных и, тем более, неправомерных решений. Реформа бюджетного сектора во Франции еще не завершена, в механизмы многих основных нормативных актов по реформе заложены возможности их корректировки с учетом опыта и уроков внедрения новых методов бюджетирования в практику. Полномасштабное внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Франции, включая финансирование министерств на основе результатов их деятельности, началось с 2006 года, т.е. спустя 5 лет после начала реформы (в России бюджетная реформа начата в 2004 году). В реформе бюджета Франции активное участие принимают внешние и внутренние органы финансового контроля, включая Счетную палату. Также очевидно, что реформа была фактически поддержана Парламентом Франции, что повысило ее статус. Правительство представляет в Парламент в составе бюджета полный комплект информационных материалов, обосновывающих содержание мероприятий, которые оно собирается реализовать для выполнения бюджетных программ. Обращает на себя внимание гибкость не только планирования, но и исполнения бюджетных программ, когда министерствам предоставлено право ограниченного перераспределения бюджетных средств с позиций максимизации эффективности результата.

35

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Также важно отметить существенную прозрачность, как самой реформы, так и нового бюджета и бюджетных процедур. В процедуры отбора, оценки и контроля (аудита) программ внедрены элементы состязательности, конкурсности и независимости, что позволяет снизить субъективизм оценок и повысить качество самих программ. Вместе с тем при анализе опыта бюджетной реформы Франции необходимо учитывать унитарный характер ее государственного устройства, который существенно отличается от федеративного управления. Опыт Франции также показывает, что в России уже сейчас необходимо повысить статус бюджетной реформы: вовлечь в процессы реформирования Федеральное собрание Российской Федерации, органы государственного финансового контроля. Включая Счетную палату Российской Федерации. Очевидно, что сама бюджетная реформа еще не завершена, особенно в ключевой ее части, а именно внедрение в бюджетную практику методов бюджетирования, ориентированных на результат8, поэтому необходимо обеспечить логическое завершение начатого процесса внесения изменений в бюджетное законодательство России в ближайшей перспективе. Этот вывод авторов также подтверждают реформаторы финансовой системы XIX – начала XX веков, такие как Министр финансов Витте: «В России необходимо проводить реформы быстро и спешно, иначе они большей частью не удаются и затормаживаются». В заключение следует отметить, что практическое внедрение в повсе­дневную практику перечисленных выше принципов дает новый материал для анализа и формулировки новых задач финансовой политики, в результате чего бюджетная реформа будет продолжена и ее конечная цель – наиболее эффективное и справедливое распределение общественного богатства – будет достигнута.

ПРИМЕЧАНИЯ

36

1

Милюков П. Н. Воспоминания. М., 2001. С. 128.

2

См. прежде всего: Camby J.-P. La reforme du budget de l’Etat. La loi organique relative aux lois de finances. Paris, 2002; Barilari A., Bouvier M. La nouvelle gouvernance financière de l’Etat. Paris, 2004.

3

В основу приведенной классификации положена новая институциональная теория (см.: Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб., 2005. Глава 9.

4

См.: Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9.

5

См.: Budget Reform and State Modernization in France // http://www.minefi.gouv.fr/lolf/16_ 1_2.htm

6

http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/161_performance_based_approach.pdf

7

Операционными единицами могут быть службы, работающие в рамках Операционного бюджета программы, в результате передачи права подписи компетентного лица; группы, созданные префектами и получившие полномочия нескольких служб; службы, получившие полномочия управления.

8

См.: Афанасьев Мст., Кривогов И. Модернизация государственных финансов России // Вопросы экономики. 2006. № 9.

проблемы управления: теория и практика

И.П. Цапенко

Международная миграция ученых и студентов: возможности государственного управления* Интеллектуальная

миграция имеет давнюю историю, уходящую корнями в античный период – уже тогда философы и математики путешествовали в заморские страны для обмена знаниями. Ныне этот процесс обрел глобальные масштабы. Хотя движение научно-технических кадров и студентов направлено главным образом в развитые государства из стран с развивающейся и переходной экономикой, в том числе и России, – в последние годы усиливается циркуляционный характер этой миграции, который сулит дивиденды не только принимающим, но и отдающим странам и мировому сообществу в целом.

Факторы интенсификации интеллектуальной миграции Рост миграционных потоков научно-технических специалистов и студентов

отражает развитие целого ряда общемировых тенденций, одни из которых выступают как активно действующие факторы международной миграции, другие – как ее фоновые процессы. Однако все они по большому счету в той или иной мере связаны с двумя ключевыми процессами, которые определяют траекторию движения современного общества: во-первых, его глобализацией, понимаемой как развитие связей, усиление взаимозависимости и стирание граней в мировых масштабах; во-вторых, информационным развитием, характеризуемым превращением информации и знания в важный фактор социально-экономического развития экономики; интенсивным ростом отраслей, обеспечивающих создание, передачу, обработку и использование * Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 06-02-02064а, и РФФИ, проект № 06-06-80310а.

37

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

информации; развитием и активным использованием новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), существенно изменяющих модели образования, научной деятельности и т.п.

Глобализационные тенденции в сфере НИОКР и высшего образования В числе главных индикаторов глобализационных тенденций в науке – рас-

тущая интернационализация научной деятельности и усиливающаяся интеграция ученых в мировое научное сообщество, проявляющиеся в расширении практики зарубежных публикаций и патентования и их международного соавторства, активизации участия ученых в международных проектах и программах. Как показывают данные опроса российских ученых, осуществленного Институтом психологии РАН (ИП РАН) в 2003 г., отечественные исследователи проявляют заметную публикационную активность за рубежом: 17% опрошенных часто публикуют результаты своей научной деятельности в других странах, 59% – делают это иногда, и лишь 24% – не публикуются там вообще1. Несмотря на то, что гуманитарии, как правило, лучше знают иностранные языки, по доле публикующихся за рубежом они (59%) заметно уступают представителям естественных наук (85%), которые весьма востребованы в других странах. Аналогичные тенденции наблюдаются и в сфере патентования. Как свидетельствуют данные Американского бюро патентов и торговых знаков и Европейского бюро патентов, на рубеже тысячелетий отмечался весьма динамичный рост зарубежного патентования российскими гражданами своих изобретений (см. табл. 1). При этом указанные процессы сопровождались общим, хотя и нелинейным, ростом числа патентов, выданных нашим гражданам в России, количество которых, согласно данным Роспатента, увеличилось с 8 938 в 1993 г. до 19 138 в 2006 г.2, что, с учетом сокращения численности научного персонала, указывает на рост его продуктивности, вопреки расхожим обвинениям отечественной науки в снижении ее эффективности, используемым для обоснования необходимости приватизации институтов РАН и вузов. Таблица 1.

Число патентов, выданных гражданам различных стран мира (единиц) Американское бюро патентов и торговых знаков Страна

38

1993

2006

Европейское бюро патентов 1996

2006

Все страны, в том числе:

98 342

196 436

40 069

62 780

США

53 231

102 267

10 131

14 834

Япония

22 293

39 411

9 601

12 044

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

Таблица 1, продолжение Американское бюро патентов и торговых знаков Страна

1993

2006

Европейское бюро патентов 1996

2006

Германия

6 893

10 889

8 183

14 274

Франция

3 155

3 856

3 143

4 398

Великобритания

2 295

4 329

1 897

2 254

Канада

2 231

4 094

309

789

Италия

1 285

1 899

1 252

2 317

Швеция

636

1 360

656

1 501

Нидерланды

800

1 647

1 111

1 919

Швейцария

1 127

1 388

1 402

2 205

Финляндия

293

1 005

284

885

Дания

197

546

228

507

Испания

158

381

123

361

59

198

48

121

Россия

3

176

8

35

Чехия

0

37

13

21

Ирландия

Источники: Patent Technology Monitoring Division Report 2006. www.uspto.gov; EPO Annual report 1996, EPO Annual 2006. www.european-patent-office.org

Впечатляющий рост демонстрируют показатели публикаций в международном соавторстве, доля которых увеличилась в странах ОЭСР с 14% в 1986 г. до 31% в 1999 г. Причем в 2003 г. в небольших европейских государствах этот показатель превышал 50%, достигая 65% в Исландии, что свидетельствует о высокой степени интегрированности ученых этих стран в мировое научное сообщество. Хотя Россия не относится к числу лидеров по доле научной продукции, подготовленной международными авторскими коллективами, однако ее отличают весьма высокие темпы роста этого показателя. Удельный вес журнальных научных статей, включенных в базу данных ISI, которые были написаны российскими исследователями в международном соавторстве, повысился за 1994 – 2003 гг. с 20.8% до 40.5% (см. табл. 2).

39

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 2.

Доля научных статей в международном соавторстве (% журнальных статей, включенных в индекс цитирования (ISI) Страна

1994

2003

Исландия

49,2

65,0

Швейцария

44,5

Чехия

Страна

1994

2003

Словения

38,8

48,6

57,8

Франция

32,5

46,0

42,9

51,0

Финляндия

32,4

46,1

Дания

39,8

50,8

Германия

30,6

44,8

Польша

43,6

46,3

Италия

32,7

40,1

Ирландия

36,8

50,2

Россия

20,8

40,5

Швеция

36,2

49,3

Великобритания

25,1

39,9

Нидерланды

32,0

47,5

США

15,8

24,8

Источник: Science & Engineering Indicators 2004; Science&Engineering Indicators 2006. www.nsf.org

Отмечается и заметное увеличение числа патентов, которые имеют со-изобретателей из разных стран, причем Россию этот процесс затронул особенно сильно. Так, доля патентных заявок на изобретения в международном соавторстве, поданных в Европейское патентное ведомст­ во, увеличилась с 3.8% от общего числа заявок в ЕПВ в 1990 – 1992 гг. до 6.9% в 2000 – 2002 гг. Однако удельный вес заявок в ЕПВ на изобретения, совершенные российскими гражданами совместно с зарубежными партнерами, возрос с 23% в 1990 – 1992 гг. до 42% от общего числа заявок на изобретения, совершенные российскими гражданами. По этому показателю Россия вышла в число лидеров, опередив даже все небольшие европейские страны, отличающиеся наиболее высокими показателями международного сотрудничества в изобретательской деятельности: Бельгию, Ирландию и Венгрию (свыше 30%), за исключением Люксембурга (53%)3. Увеличение масштабов публикации и патентования за рубежом, доли статей и патентов в международном соавторстве отражает быстрое расширение географии и интенсификацию международных научных коммуникаций и международного научного сотрудничества. Как показали результаты опроса 2003 г., 39% российских ученых участвуют в международных программах и проектах, при этом представители естественных наук (42%) в большей мере интегрированы в мировую науку, нежели гуманитарии (31 %)4.

40

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

Согласно данным опроса ученых стран Западной Европы, осуществленного в 2003 г. в рамках европейского проекта SIBIS (Statistical Indicators for Benchmarking Information Society), в выполнении совместных проектов с зарубежными коллегами участвуют 36% ученых (от 18% в психологии до 83% в астрономии/астрофизике), т.е. примерно столько же, сколько и в России. 45% коллег, с которыми западноевропейские ученые совместно выполняют проект, – зарубежные5. Хотя, как свидетельствует исследование, проводившееся в Великобритании, масштабы научного сотрудничества находятся в некой обратной зависимости от географической отдаленности сотрудничающих сторон, за последние 20 лет отмечалось увеличение расстояния между исследовательскими организациями, работники которых являются участниками совместных групп. Интернационализации научной деятельности содействует и создание исследовательских лабораторий и проектно-конструкторских бюро в зарубежных филиалах ТНК. На их долю, существенно варьирующуюся по странам, в Ирландии и Венгрии приходится до 70% общего объема НИОКР. В США в 1996 – 2001 гг. примерно пятая часть роста объемов НИОКР была связана с деятельностью таких филиалов6. Показательно также, что среди всех заявок, направленных в 2002 г. в ЕПВ на изобретения, совершенные в России, 63.2% было подано зарубежными заявителями. Причем по доле заявок в ЕПВ от иностранных заявителей на изобретения, созданные на территории определенной страны, Россия вошла в число лидеров, уступая лишь 4 восточноевропейских государствам и Люксембургу7. Расширение масштабов научной деятельности, осуществляемой за рубежом или совместно с зарубежными коллегами, обусловливает необходимость расширения соответствующих зарубежных контактов, которые при всей нынешней популярности виртуальных их форм, нуждаются и в традиционных формах – путем личных встреч, реализуемых посредством международной миграции. Одним из главных направлений глобализации в сфере образования является гармонизация образовательных стандартов и программ, особенно на уровне бакалавров и магистров. Так называемый Болонский процесс, являющийся одним из ключевых звеньев европейской интеграции в сферах образования и науки, призван содействовать созданию пространства, в границах которого будут действовать единые условия признания дипломов об образовании, трудоустройства и мобильности граждан. Подобные процессы намечаются и в других регионах. Так, число соглашений о сотрудничестве, заключенных между университетами Австралии и стран АзиатскоТихоокеанского бассейна, в первую очередь США, Японии, Кореи и Китая, достигло 466 в 2000 г., практически удвоившись с 1993 г.8 Глобальные образовательные сети возникают и благодаря созданию ведущими образовательными центрами своих филиалов за рубежом. Например, американские университеты, в особенности частные, открывают новые учебные заведения в странах Европы и Азии, нередко в кооперации с местными вузами. Таким образом, молодежь других стран непосредственно у себя на родине получает доступ к американской системе образования, а университеты тем самым расширяют банк студентов, из числа которых на стадии выпуска смогут выбирать кандидатов для последующей учебы и работы в США, обеспечивая перспективы их миграции.

41

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Электронное развитие сферы НИОКР и высшего образования Одну из ключевых ролей в интернационализации науки и системы высшего

образования играет расширение использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в сфере НИОКР – развитие так называемой электронной науки (e-Science) и в сфере образования (e-Learning). Согласно данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), отечественная наука и система высшего образования гораздо лучше оснащены ИКТ, нежели большинство других отраслей экономики страны (см. рис. 1). Рисунок 1.

Доля российских организаций, использовавших ИКТ, на 1 января 2005 г. (% обследованных организаций)

Рассчитано по: Результаты обследования организаций по форме № 3-ИНФОРМ, Росстат, 2006 г.

Вместе с тем оснащенность ученых вычислительной техникой оставляет желать много лучшего. В общей сложности на 100 занятых в организациях этой сферы приходилось лишь 34 компьютера, в том числе лишь 21 (61.5%) ПК, объединенный в локальные сети, и только 11 (32.2%) – подключенных к Интернету. А доля новой вычислительной техники – «моложе» 2 лет – составляет менее 30% парка эксплуатируемых компьютеров. В стране сформирована национальная сеть компьютерных телекоммуникаций для нужд науки и высшей школы, и сейчас развивается ее новое поколение, которое должно улучшить возможности доступа российского научно-образовательного сообщества к международным информационным и вычислительным ресурсам. Уже созданы отдельные высокоскоростные сегменты на базе инфраструктуры академических опорных сетей RBNet/RUNNet (Russian Backbone Network/ Russian Universities Network) емкостью до 2.5 Гбит/сек, однако в целом по скорости передачи данных в научно-образовательных сетях Россия пока уступает большинству стран Европы, в особенности Великобритании, Швеции, Нидерландам и Германии, где она достигает 10 Гбит/сек9.

42

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

Как свидетельствуют результаты опроса московских ученых, осуществленного ИП РАН в 2005 г., подавляющая их часть, как и в западноевропейских странах, пользуется ИКТ (см. рис. 2). При этом отмечаются заметные дисциплинарные различия в информационной активности столичных исследователей. Так, применяют ПК в профессиональной деятельности абсолютно все опрошенные естественники и только 87% гуманитариев. Если среди первых доля освоивших навыки электронной переписки превышает 93%, то среди вторых достигает лишь 60%. Зато в использовании Интернета и «физики», и «лирики» проявляют удивительное сходство, свидетельствующее о повсеместном и интенсивном проникновении сетевых технологий в научную деятельность. Рисунок 2.

Доля ученых, использующих ИКТ, в г.Москве, 2005 г., и странах Западной Европы, 2003 г. (%)

Источники: ИП РАН, опрос ученых, 2005 г.; Internet in R&D, 2003, www.sibis-eu.org

Показательно и наличие ПК и оборудования для выхода в сеть у значительной части ученых, несмотря на их сложное материальное положение. Так, например, согласно результатам опроса Института развития информационного общества, еще в 2002 г. у 93% преподавателей отечественных вузов имелся домашний компьютер, а у 46% – и выход в Интернет из дома10. Данные указанных опросов свидетельствуют о достаточно активном использовании учеными, в особенности западноевропейскими, Интернета в своей профессиональной деятельности: для сбора и анализа данных, публикации и распространения результатов научной деятельности, для научных коммуникаций и научного сотрудничества (см. табл. 3). Вместе с тем они указывают и на наличие существенных дисциплинарных различий в целях и масштабах его применения. Следует подчеркнуть, что столичные гуманитарии, уступая естественникам по большинству показателей информационной активности, заметно опережают их по онлайновой публикационной активности. При том, что публикации в Интернете имеют в среднем 33% отечественных исследователей, среди гуманитариев их доля превышает 43%, тогда как среди естественников не достигает и 27%.

43

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 3.

Доля ученых, использующих сетевые сервисы в профессиональной деятельности, в г. Москве, 2005 г., и странах Западной Европы, 2003 г. (%) Сбор данных Доступ к онлайновым базам данных

Страны Западной Европы, все дисциплины, в том числе:

53,4

Анализ данных

Применение Проведение интервью Сбор данных онлайновых или Использование и других с помощью загружаемых возможностей видов научных инструментов удаленных социальных инструментов для анализа компьютеров обследований данных

25,0

32,3

52,0

12,3

Коммуникации Наличие сайта/ индивидуальной веб-страницы

69,4

Астрономия/ астрофизика

80,9

6,4

87,3

83,4

26,8

52,4

Экономика

78,6

26,7

5,3

50,2

6,3

77,4

Г. Москва, все дисциплины, в том числе:

53,4

0

8

33,3

8

20

Естественные

62,2

0

13,3

51,1

13,3

22,2

Гуманитарные

40

0

0

6,7

0

16,7

Источники: ИП РАН, опрос ученых, 2005 г.; Internet for R&D,2003, www.sibis-eu.org

Улучшение возможностей передачи информации и коммуникации, появление благодаря ИКТ более быстрых и надежных способов доставки научных материалов и простых механизмов координации работ, создание виртуальных научных коллективов – «collaboratories» (которые, в отличие от традиционных форм сотрудничества, предусматривающих совместную работу в одном месте или регулярные встречи, основываются на использовании компьютерных сетей: доступе к географически удаленным ресурсам, электронном обмене данными и информацией, выполнении аналитической работы и документировании результатов в Сети) и т.п. ограничивают, с одной стороны, необходимость физических перемещений ученых. Однако, с другой стороны, развитие ИКТ способствует расширению зарубежных научных контактов, росту возможностей для проведения исследований в зарубежных центрах и т.п., что содействует активизации миграций ученых. Аналогичным образом проникновение информационных технологий в сферу образования, улучшая возможности дистанционного обучения и т.п., одновременно облегчает поиск интересующих учебных центров и налаживание с ними связей, что создает предпосылки для последующего выезда в другие страны с целью получения образования или преподавания.

44

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

Формирование экономики, основанной на знаниях Р астущая

информатизация хозяйственной деятельности обусловливает возрастании роли нематериальных активов (знаний, квалификации, профессионального и социального опыта) в развитии общества. Расширение знание-емких секторов экономики и технологические изменения в производственных процессах сопровождаются значительными изменениями в сфере труда: по оценкам экспертов, 60 – 70% новых рабочих мест, создаваемых в развитых странах, связаны с обработкой информации. В 1997 – 2003 гг. в 25 странах Евросоюза среднегодовые темпы роста занятости ученых составляли в среднем 2.8%, достигая в Испании 7.5%, что отражало интенсивный процесс развития информационного общества11. Потребности в ученых особенно быстро повышаются в сфере бизнеса, на долю которого, например, в США приходится около 90% всех исследователей, занятых в стране. По количеству ученых на 1000 занятых (5.9) мы уже не только заметно отстаем от Финляндии, Швеции, Японии и США, но и уступаем среднему уровню 15 западноевропейских членов ЕС (см. рис. 3). В отличие от западных стран и целого ряда наших соседей по Восточной Европе, в России наблюдается постепенное сокращение и деградация кадрового потенциала россий­ ской науки, что связано с внешней и внутренней «утечкой умов», снижением притока молодых кадров и старением научного персонала. Рисунок 3.

Число исследователей на 1000 занятых, в России, 2005 г., и странах ОЭСР, 2004 г. (человек)

Источники: ГМЦ Росстата, 2006; OECD in Figures, 2006-2007, www.oecd.org

В условиях интенсивного развития знание-емких отраслей экономики развитые страны уже сегодня испытывают острую нехватку ряда категорий специалистов, отмечающуюся на фоне снижения численности отечественных студентов в области естественных и технических наук. Так, например, возросший интерес общества к исследованиям в сфере медицины, направленным на поиск средств противодействия тяжелейшим человеческим недугам

45

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

и продления жизни, и усиливавшаяся их материальная подпитка со стороны государства сопровождаются ростом потребностей в привлечении в сферу здравоохранения ведущих зарубежных исследователей и специалистов. Расширению масштабов международной миграции ученых и студентов благоприятствует и общее повышение межстрановой мобильности населения, наиболее высокими показателями которой традиционно отличаются лица с более высоким уровнем образования. Согласно оценкам ООН, в 2005 г. число международных мигрантов, проживавших за пределами стран происхождения, достигло 191 млн. чел., увеличившись с 75 млн. чел. в 1960 г., т.е. более чем в 2.5 раза, а доля мигрантов в численности населения планеты соответственно увеличилась с 2,5% до 3%, свидетельствуя о включении растущей его части в миграционный оборот12. Причем в целом ряде развитых государств, принимающих большие контингенты иностранцев, на долю пришлых жителей стала приходиться весьма существенная часть их населения, достигающая 23% в Австралии, 20% в Швейцарии и 18% в Канаде13, а в России составляющая около 10%. Наконец, миграции специалистов благоприятствует миграционная политика как принимающих, так и отдающих население стран (об этом подробнее ниже). Так, изменения, произошедшие в последние десятилетия в миграционной политике принимающих стран, акцентировали ее селективный характер и ориентацию на определенные образовательные и профессиональные характеристики прибывающих иностранцев в пользу дефицитных категорий высококвалифицированных специалистов и студентов, въезд которых стал всячески стимулироваться одновременно с облегчением их доступа на рынок труда. А целый ряд стран-доноров студентов и специалистов, в первую очередь Китай, Корея, Япония, Чили и Бразилия, поощряет учебу и стажировку своих граждан за рубежом, в особенности обучение в аспирантуре и получение степени PhD. Вместе с тем в отдающих странах активно реализуются программы, стимулирующие возвратную миграцию научно-технических кадров. Таким образом, на рубеже тысячелетий действует целый ряд факторов, в первую очередь глобализационные процессы и развитие экономики, основанной на знаниях, которые способствуют активизации межстрановых перемещений ученых и студентов и возрастанию их роли в миграционных потоках.

Миграция ученых Хотя главным магнитом для научно-технических кадров со всего мира по-

прежнему остаются наиболее богатые государства, в первую очередь США, Канада, Австралия и Великобритания, в последние десятилетия отмечается активное возвратное движение на родину, главным образом в Южную Корею и на Тайвань, ранее выехавших оттуда высококвалифицированных мигрантов, а также миграция молодых выходцев из развитых стран в регионы с развивающейся и переходной экономикой в поисках лучших возможностей профессионального роста. По оценкам, в США ныне работает около 1,5 млн. ученых и инженеров иностранного происхождения (включая натурализованных мигрантов).

46

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

А в ЕС насчитывается около 2 млн. иностранных ученых, инженеров и других специалистов. Однако, как правило, доля иностранцев среди занятых высококвалифицированных специалистов ниже, чем их доля среди населения, имеющего соответствующую квалификацию, поскольку пришлые жители сталкиваются с гораздо большими сложностями при трудоустрой­ стве по специальности, нежели местные работники. В сферу инновационного бизнеса, в том числе транснационального, широко привлекаются иностранные ученые. Опрос европейских предпринимателей, работавших в обрабатывающей, химической отраслях промышленности, сферах ИТ, НИОКР и финансовых услуг в Германии, Франции, Великобритании и Нидерландах, который проводился в 2000 г. Институтом труда ФРГ (IZA), выявил чрезвычайно высокую зависимость от иностранных профессионалов инновационных предприятий континента, особенно сферы НИОКР. Так, согласно его результатам, 61% фирм, занимающихся исследованиями и разработками, привлекали иностранных высококвалифицированных специалистов, а доля последних среди занятого персонала соответствующей квалификации достигала 16%, тогда как среди всех обследованных предприятий указанные показатели составляли в среднем 39 и 11% соответственно14. По сравнению с учеными, занятыми в предпринимательском секторе, их коллеги, приезжающие для временной работы, стажировки и повышения квалификации в исследовательских и образовательных центрах принимающих стран, составляют гораздо более малочисленную категорию, однако их удельный вес в данном сегменте также весьма заметен. Согласно данным ОЭСР, число иностранных ученых, работающих в университетах США, увеличилось с 60 тыс. в 1993/1994 г. до 82 тыс. в 2003/2004 г. Из их числа 42% являлись выходцами из Китая и Индии, 36% – из европей­ ских стран. На долю россиян приходится пока лишь 2% от общего числа зарубежных исследователей в США (2 403), однако их численность растет быстрыми темпами, составлявшими в 1995 – 2004 гг. 6.6% в среднем в год15. Российские ученые составляют в США вторую по численности группу ученых из Европы и седьмую среди всех иностранных ученых. По оценкам, ученые иностранного происхождения составляют 30 – 40% кадрового потенциала университетской науки США. Для сравнения доля иностранцев среди исследователей в вузовском секторе науки составляет 5% в Португалии, 7,5% во Франции и 10,5% в Норвегии16. Однако в некоторых малых странах, таких как Нидерланды и Швейцария, их доля превышает 30%17. Основная часть иностранных ученых работает в исследовательских сферах, связанных с ИКТ, сельским хозяйством, здравоохранением и медициной. Так, в США 24% иностранных ученых заняты в сфере медицинских наук и 17% – естественных18.Как свидетельствуют российская статистика и результаты многочисленных опросов отечественного научного сообщества, подавляющая его часть не проявляет эмиграционных намерений, ориентируясь на иную «выездную модель». По данным опроса ИП РАН 2003 г., 48% российских ученых выезжают за рубеж для участия в конференциях, 18% – для проведения совместных (с зарубежными партнерами) исследований, 12% – для осуществления работы по индивидуальным грантам, 8% – для чтения лекций и столько же – на стажировки19. При этом отмечаются и определенные

47

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

различия в миграционном поведении представителей различных наук. Так, естественники чаще гуманитариев выезжают за рубеж для проведения совмест­ ных исследований и участия в научных конференциях, зато менее активны в чтении лекций в других странах, работе по индивидуальными грантам и прохождении стажировок. В отличие от большинства других категорий мигрантов в заграничных передвижениях ученых особую роль играют неэкономические факторы, в первую очередь высокий уровень научных исследований или преподавания в тех или иных странах, а точнее – в конкретных зарубежных центрах, где работают выдающиеся ученые. Именно этим объясняется и крайне высокая концентрация иностранных ученых в ограниченном числе таких центров. В США, например, в Национальном институте здравоохранения, крупнейшем исследовательском центре в сфере биомедицины, в 2000 г. численность иностранных исследователей, приехавших для обмена опытом, а точнее для его изучения, достигала 2 500 человек и составляла 14% штата института. Среди прочих центров в области медицины подобными магнитами для иностранных ученых являются Массачусетский технологический университет, Стэндфордский университет, Калифорнийский университет в Беркли. Именно в них сконцентрированы американские лауреаты Нобелевских премий в области медицины, по числу которых за вторую половину XX века доля США в мире возросла с 50 до 74%, и именно там работающими учеными было подано за последнее десятилетие наибольшее число патентов по сравнению с другими центрами страны. Как показал опрос немецких ученых, проводившийся в США в конце 90-х годов, 28% респондентов были сосредоточены в ведущих академических центрах Калифорнии: Сан-Франциско, Лос-Анджелесе и Сан-Диего. Среди швейцарских ученых, обследованных в 2000 г., большинство проживали в районах Сан-Франциско и Сиэтла, являющихся центрами ИТ. 15% всех иностранных ученых, работающих в Великобритании, сконцентрированы в Оксфорде и Кембридже. Таким образом, среди ученых, работающих в развитых странах, отмечается увеличение доли уроженцев других стран. Помимо собственно науки, их роль весьма заметна в наукоемких отраслях экономики и социальной инфраструктуры, определяющих ключевые направления развития общества, в первую очередь в сфере ИКТ и системе здравоохранения.

Обучение за границей Усилившаяся

интернационализация процесса образования и расширение торговли услугами в этой сфере сопровождаются активизацией студенческой миграции, относящейся к числу наиболее динамично растущих потоков людских передвижений. За последние 30 лет число иностранных студентов в мире увеличилось в 4,5 раза (по сравнению с 600 тыс. человек в 1975 г.) и растет более быстрыми темпами, нежели общее число студентов. В обучении своих граждан за рубежом и приеме иностранных студентов заинтересованы как посылающие, так и принимающие их страны, берущие на себя часть издержек по их обучению. Однако в первую очередь в получении образования за границей заинтересованы сами студенты, которым оно необходимо для последующего трудоустройства за рубежом и профессио-

48

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

нального роста на родине, о чем свидетельствует увеличение численности иностранных слушателей, обучающихся за собственный счет. Согласно данным опроса российских граждан, стажировавшихся за рубежом, в результате стажировок 80% опрошенных повысили квалификацию и приобрели новые знания, 26% получили повышение по службе, около 7% заключили контракты для работы за рубежом, трудоустроились в инофирмы на родине и т.п.20 В 2005 г. в мире в общей сложности обучалось за рубежом 2.73 млн. студентов вузов и колледжей. Как и в случае миграции специалистов, основными центрами притяжения студенческой миграции также являются развитые государства. 59% суммарной численности иностранных студентов приходится на долю 5 стран: США (22%), Великобритании (12%), Германии (10%), Франции (9%) Австралии (6%). По доле иностранцев среди студентов на первое место вышла Новая Зеландия (28,9%), опередив прежних традиционных лидеров в этой области: Австралию (20,6%) и Швейцарию (18,4%), за которыми следовали Великобритания (17,3%), Австрия (14,1%), Бельгия (11,7%) и Германия (11,5%)21. В США же, несмотря на огромный контингент обучающихся иност­ ранцев, их доля в общей численности студентов в стране была лишь 3,4% и проявляла относительную стабильность, причем после сентябрьской трагедии 2001 г. прием иностранных студентов из ряда стран был ограничен и даже прекращен в интересах обеспечения национальной безопасности. На долю России приходится лишь 3% общемировой численности студентов вузов и колледжей. В 2005/2006 г. в государственных вузах страны обучалось всего 78 тыс. иностранных студентов, что составляло лишь 1,3% от общей численности обучавшихся в стране студентов22 и было ниже соответствующего показателя даже Греции (1,6%). Помимо факторов, связанных с гармонизацией образовательных стандартов, приток иностранных студентов сдерживается наличием острых этно-социальных проблем, в том числе ксенофобии. В отличие от ряда других миграционных потоков, среди студентов заметно выше доля выходцев из развитых государств. 25% всех иностранных студентов в мире – выходцы из европейских государств, главным образом Германии, Греции и Франции, среди которых, однако, наиболее высокой долей студентов, обучающихся за рубежом, в общей численности студентов отличаются Исландия, Ирландия и Греция. 49% иностранных студентов – уроженцы азиатских стран, в первую очередь Китая, Японии, Индии и Южной Кореи. По оценкам Центра социологических исследований Минобразования РФ, численность россиян, обучавшихся за рубежом, включая краткосрочный выезд в рамках программ обмена, не превышает 50 тыс. человек23. На долю российских студентов приходится лишь малая часть иностранной матрикулы западных государств, составлявшая максимум 13,5% в Финляндии, 4,8% в Норвегии, 4,1% в Германии24. География потоков студентов, отражая отчасти направленность общих миграционных потоков, имеет свои особенности. На нее огромное влияние оказывают культурно-лингвистические факторы. Основная часть студентов едет в англо-, германо- и франкоговорящие страны. А среди стран с менее распространенными языками наибольшей популярностью у студентов пользуются те государства, которые активно занимаются внешнеэкономической деятельностью и, вероятно, привлекательны для обучения коммерческим

49

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

дисциплинам. Интенсивная миграция студентов внутри европейского региона объясняется такими факторами, как географическая близость, открытость границ, наличие соглашений между университетами, унификация образовательных стандартов и программ, распространенность практики зарубежных стажировок, предоставление стипендий и материальных льгот студентам при подобном обмене, и другими возможностями, открываемыми интеграционными процессами на континенте, а также наличием в ЕС образовательных центров с мировой известностью. Причем малые страны, не имеющие диверсифицированных систем образования, зачастую отличаются более высокой мобильностью студентов и особенно аспирантов, которые планируют после завершения учебы остаться работать в зарубежных исследовательских центрах, относящихся к числу ведущих по данному профилю. Распределение иностранных студентов по группам специальностей варьируется по странам. Наиболее высок показатель обучающихся естественным и техническим дисциплинам, включая сельскохозяйственные и инженерные, в Финляндии (42% иностранных студентов), Германии (38%), Швеции (36%), Швейцарии и США (35%), Великобритании (31%) и Австралии (30%). Подавляющее большинство иностранных студентов, превышающее 90% их численности в Австрии, Норвегии, Германии, Италии, Швеции, Нидерландах, а также в России, обучается по общетеоретическим программам в учебных заведениях третьей ступени образования университетского (вузовского) типа (соответствующим по Международной стандартной классификации образования ЮНЕСКО 1997 г. программе ISCED 5А). Профессиональное образование третьей ступени (ISCED 5В) пользуется у иностранцев гораздо меньшим спросом, поскольку в большей мере привязано к тем или иным нормативам конкретной страны. На долю аспирантуры и докторантуры наиболее значительный процент обучающихся иностранцев приходится в Испании (33%), Швейцарии (27%), США (16%) и Финляндии (14%), причем, как правило, на высших ступенях образования доля иностранцев среди обучающихся повышается. Особенно заметно это в странах, где высока стоимость образования, в частности в Швейцарии и Великобритании, в которых на долю иностранцев приходится соответственно 43% и 41% всех аспирантов и докторантов25. Хотя в европейских странах большинство иностранных, как и местных аспирантов специализируется в области социогуманитарных наук, бизнеса и права, в Финляндии и Швейцарии по естественно-научным и инженерно-техническим специальностям обучались 37% и 35% иностранных аспирантов26. Еще выше доля иностранцев среди выпускников аспирантуры по наиболее дефицитным для принимающего общества специальностям. Так, в Великобритании доля иностранцев достигала 49,7% среди выпускников аспирантуры по сельскохозяйственным наукам и 43,9% – по инженерным, в США – 35% – по математике и компьютерным дисциплинам. В США, в частности, где, как известно, местные студенты предпочитают бизнес, право и медицину, а иностранные студенты – научно-технические направления, доля иностранцев среди получивших степень PhD, составляя в среднем 22%, в инженерных науках, математике и сфере информационных технологий превышала 40%27. В ближайшие десятилетия ведущие центры в сфере образования и НИОКР в главных странах ОЭСР будут по-прежнему определять основные маршруты

50

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

движения студентов и аспирантов. Вместе с тем развитие системы образования в странах Тихоокеанского бассейна может привести к постепенному перераспределению иностранных студентов между странами, специализирующимися на экспорте услуг в этой сфере.

Эффекты интеллектуальной миграции Миграция ученых и студентов оказывает интенсивное и глубокое воздейс-

твие как на принимающие, так и на отдающие общества. Приток высококвалифицированных специалистов и студентов, несмотря на относительно небольшую долю в общих миграционных потоках, играет огромную роль в развитии науки и инновационного потенциала, росте высокотехнологичных отраслей и «знание-емких» секторов сферы услуг, таких как образование, здравоохранение, связь и др. и экономики в целом. О вкладе иностранцев в научно-техническое развитие США красноречиво свидетельствует число лауреатов различных премий среди ученых азиатского и европейского происхождения. Так, между 1985 – 1999 гг. 32% нобелевских лауреатов по химии имели иностранное происхождение28. На долю уроженцев других стран в США приходится свыше 18% получателей наиболее известных патентов и премий за инновации29. В конце 90-х годов иностранное происхождение имели 60% американских авторов наиболее цитируемых трудов по физике и 30% – по другим естественным наукам30. Важная роль в процессе создания нового знания и новых технологических решений, стимулирующих инновационную активность в университетах и более широких ареалах экономики, отводится иностранным выпускам американских вузов, оставшимся работать в США после окончания учебы. По оценкам, при увеличении на 10 процентных пунктов доли иностранцев среди выпускников американских вузов число патентных заявок, поданных американскими заявителями, возрастает на 4.8 пункта, число патентов, полученных университетами, – на 6 пунктов, число патентов, выданных неуниверситетскому сектору (в основном коммерческим фирмам), – на 6.8 пункта31. Обследования иностранных ученых в США и Канаде свидетельствуют об их более высокой продуктивности и мотивированности к достижениям по сравнению с коллегами среди местных жителей, проявляющихся, в частности, в большем количестве подготавливаемых научных публикаций, более быстрой подготовке диссертаций и большем проценте их защит и нередко подтверждаемой их более высокой заработной платой. Так, в США ученые иностранного происхождения через 6 – 10 лет после получения ученой степени зарабатывали в конце 90-х годов прошлого века 55 тыс. долл. в год, тогда как местные уроженцы в аналогичных условиях – 49 тыс.32 Роль иностранцев в развитии инновационного предпринимательства, особенно в США, также трудно переоценить. В 1998 г. на долю предпринимателей из Китая и Индии приходилась четверть всех фирм, созданных в Силиконовой долине, на которых было занято в общей сложности свыше 52 тыс. человек и которые обеспечили объем продаж в 17 млрд. долл.33 Одни только выходцы с Тайваня вложили в Силиконовую долину в 1999 г. 400 млн. долл., которые на фоне 4.6 млрд. долл., инвестированных американскими гражданами, выглядели вполне внушительно 34. Иммигранты создали в США

51

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

такие известные компании, как Ванг и Интел, е-Бэй, Инктоми, 3 Ком и др. Примерно четверть основателей и президентов биотехнологических фирм в стране являются уроженцами других государств. Иностранные специалисты и завершающие обучение иностранные студенты выполняют важные функции на рынке труда, компенсируя нехватку определенных категорий наемного высококвалифицированного персонала естественно-научного и технического профиля. Данные опроса IZA свидетельствуют о весьма показательных дисциплинарных различиях в образовании местных и пришлых специалистов, занятых на европейских предприятиях, акцентирующих роль мигрантов в инновационном развитии принимающей экономики. Так, среди высококвалифицированных ино­ странных работников, занятых на немецких фирмах, 48% имели дипломы и степени по специальностям, связанным с ИКТ, 45% – с инженерным делом (при множественном выборе вариантов ответа), тогда как среди граждан ФРГ лидировали эксперты по вопросам бизнеса (70%)35. При этом иностранные выпускники вузов рассматриваются как особо ценный потенциальный ресурс пополнения человеческого капитала для экономики знаний, поскольку на учебу за рубеж едут, как правило, лучшие и наиболее мотивированные студенты. В глазах работодателей дополнительную привлекательность им придает и то обстоятельство, что, в отличие от многих вновь принимаемых мигрантов, иностранные студенты к моменту завершения учебы уже владеют языком страны приема, знакомы с ее законами и обычаями, а также правилами и условиями трудоустройства и профессиональной деятельности. Поэтому многим иностранным выпускникам предлагается работа в местных организациях. Так, в США примерно половина иностранцев, получивших степень PhD, приглашается на исследовательскую работу на фирмы и в университеты и не уезжает из страны. Наибольшее число вновь защищающихся докторов составляют выходцы из Азии, и среди них наиболее высока доля остающихся в США: в 90-е годы планировало остаться 87% китайских и 82% индийских выпускников аспирантуры, получивших ученые степени. Намерение не покидать США проявляет и значительная часть аспирантов из Великобритании, Перу, Греции, Ирана, Аргентины, и Германии. Во Франции остается около 60% новых обладателей ученых степеней36. Прием иностранных студентов стал заметным источником внешних поступлений финансовых средств во многих развитых странах. В 1998 г. экспорт образовательных услуг принес странам ОЭСР 30 млрд. долл., составив 3% от общего объема их торговли услугами. При этом в Австралии доходы от торговли услугами и товарами, связанными с образованием, являются третьей по важности статьей экспорта услуг, на долю которой приходится 12% его объема. Подсчитано, что в 1999 г. иностранные студенты принесли американской экономике 12.3 млрд. долл. Размер выплат иностранного студента за обучение в США, составляющий в среднем 13.5 тыс. долл. в год в государст­ венных университетах, вдвое превышает реальные на него расходы. Главным источником подобных доходов является платное тьюторство: 67% иностранных студентов полностью оплачивают обучение из своих средств или за счет посылающих их государств. Особенно от приема иностранных студентов выигрывают США, Великобритания и Канада, где много частных вузов и вузов, основанных на платном тьюторстве, оплачиваемом

52

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

студентами. Однако и в материковой части Европы, где тьюторство субсидируется из бюджета, иностранные студенты оплачивают его по более высоким ставкам, нежели местные учащиеся, особенно на высших ступенях образования. Прием иностранных студентов и преподавателей дает позитивные импульсы системе высшего образования. На долю иностранцев приходится, например, в Швейцарии – 13%, в США – 8,3% профессорско-преподавательского состава университетов, и их приток в определенной мере нейтрализует старение вузовских кадров. По данным Национального научного фонда США, доля преподавателей ино­странного происхождения, включая натурализованных иммигрантов, работающих в американских университетах и получивших в Америке ученую степень, возросла с 11% в 1973 г. до 23% в 2003 г. Причем в инженерных науках этот показатель повысился с 19% до 40% соответственно, науках, связанных с информационными технологиями, – с 30% в 1981 г. до 44% в 2003 г.37 Иностранные студенты не только являются источником дополнительного финансирования вузов, но и способствуют модернизации и развитию их структуры, появлению новых учебных программ, направлений и отделений. Вместе с тем прием иностранных студентов может ограничивать доступ местной молодежи к высшему образованию. Обследование М. Регетса в США показало, что при увеличении числа иностранных студентов на 100 человек число белых американских студентов увеличивалось на 33, тогда как число американских студентов азиатского происхождения сокращалось на 738. Если последствия приема иностранных специалистов и студентов практически однозначно позитивные, то дивиденды посылающих стран отнюдь не всегда столь очевидны. Вместе с тем, в исследованиях последних лет, учитывающих высокий процент возвращающихся мигрантов, настойчиво акцентируется благотворное воздействие миграции студентов и специалистов и на государства-доноры. Посылающие страны ценой меньших расходов осуществляют подготовку высококвалифицированной рабочей силы по отсутствующим или недостаточно развитым в них направлениям. По возвращении мигрантов происходит трансферт не только индивидуального образования, но и технологий и ноу-хау из передовых областей. Так, на Тайване примерно половина всех фирм, возникших в 2001 г. в городском научном парке Тайбея, была создана мигрантами, вернувшимися из США. По данным Министерства науки и технологий Китая, большая часть венчурных предприятий, связанных с интернет-услугами, была основана в стране китайскими студентами, обучавшимися прежде за рубежом и вернувшимися родину. В Индии создана специальная сеть для связи с эмигрантами, благодаря которой осуществляется не только репатриация специалистов, но и приток технологий, ноу-хау, денежных переводов и инвестиций от индусов, проживающих в других странах, которые поощряются правительственными законодательными и налоговыми мерами. В ЮАР также налажены связи с высококвалифицированными соотечественниками, проживающими за рубежом. Экспатрианты принимают студентов с родины на стажировку в свои лаборатории, участвуют в совместных исследованиях с учеными ЮАР, содействуют передаче информации и технологий ее институтам.

53

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Вместе с тем в исследованиях, интегрировавших потоки возвращающихся мигрантов, технологий и капитала в страны-доноры, отмечается постоянная потеря специалистов, что способствует сохранению разрыва между ними и странами-реципиентами. Так, в начале нынешнего тысячелетия в Индию ежегодно возвращались из США около 1,5 тыс. эмигрировавших раньше высококвалифицированных соотечественников, тогда как уезжало – примерно в 30 раз больше39. Подобные проблемы свойственны и России, учитывая также и качественные различия между контингентом выезжающих и прибывающих в нее ученых. Как отмечалось в докладе «Население России 2000», «многие российские студенты и стажеры, обучающиеся на Западе, становятся эмигрантами» и «эмиграция из России носит явные черты утечки умов: каждый пятый эмигрант, уехавший из страны после 1992 г., имел высшее образование (при том, что доля лиц с высшим образованием в составе населения Российской Федерации равна 13%)».40 От подобной миграции могут выигрывать все стороны лишь в том случае, если значительная часть мигрантов будет возвращаться на родину после обучения или работы за границей. На данный момент отдача от нее посылающим странам нередко носит лишь потенциальный характер, тогда как реальные потери налицо, что указывает на необходимость изменений в политике, не только непосредственно адресуемой соответствующим категориям населения, но и регулирующей более широкий контекст их жизни.

Государственная политика в сфере международной миграции специалистов и студентов Поскольку большинство развитых стран сталкивается примерно с аналогич-

ными проблемами на рынке труда, в мире развернулась настоящая конкурент­ ная борьба за определенные категории специалистов и студентов. Особенно ревностно состязаются за иностранные таланты университеты, исследовательские центры и наукоемкие предприятия США, Канады и Великобритании. Чтобы привлечь зарубежные мозги, стимулировать возврат выехавших для обучения за рубеж студентов, а также эмигрировавших прежде высококвалифицированных соотечественников и мотивировать находящихся на родине специалистов не покидать ее, правительства многих государств стремятся сделать более привлекательными условия их проживания и перспективы профессионального роста на территории этих стран. В этих целях используются прежде всего средства политики в сферах миграции, научнотехнического развития и образования. Для расширения притока зарубежных специалистов в высокотехнологичные сектора осуществляется целый комплекс мер из арсенала миграционной политики. Во-первых, используется гибкая система квот для въезда дефицитных категорий специалистов с целью временной работы, применяемая, в частности, в США и Великобритании.

54

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

Во-вторых, осуществляются специальные программы, стимулирующие приток специалистов, которые пользуются повышенным спросом, например предоставление вида на жительство в ФРГ зарубежным ИТ-специалистам. В-третьих, упрощаются процедура и условия найма для конкретных групп высококвалифицированных специалистов (в сфере ИКТ, биотехнологий, образования, медицины и др. – во Франции, Ирландии, Нидерландах, Великобритании, США и др.). Во Франции, например, с 1998 г. введена специальная карта вида на жительство для ученых, а исследовательским организациям предоставлено право приглашать иностранных ученых независимо от состояния рынка труда. В-четвертых, в отличие от стран, не предоставляющих студентам права остаться в стране после завершения образования и принимающих у них заявки на работу лишь после их отъезда, значительное и увеличивающееся число государств обеспечивает иностранным выпускникам возможность остаться работать на своей территории после окончания учебы. К их числу относятся Япония, США, Швейцария, Франция, Австралия и Германия. Как показало обследование временных высококвалифицированных работников, проводившееся в 2000 г. в США, 23% опрошенных прежде имели студенческие визы. Иными словами, примерно четверть мигрантов, которым предоставляется виза для временной работы, составляют иностранные студенты, которые, находясь в США, получили приглашение на работу на фирмы или в университеты. В Австралии студенты, которые подают прошение о предоставлении визы для работы в течение 6 месяцев после окончания учебы, освобождаются от необходимости иметь соответствующий опыт работы в данной области. Помимо сугубо миграционных мер в увязке с ними осуществляются специальные мероприятия, относящиеся к инновационной политике, которые призваны содействовать возвращению высококвалифицированных мигрантов, обучавшихся и работавших за границей, а также создавать заинтересованность у проживающих в стране специалистов в работе на родине. Во-первых, развивается инфраструктура для инновационного предпринимательства. В Германии совместные действия государства и частного сектора в развитии биотехнологической промышленности и проведении исследований в соответствующей области способствовали возврату немецких ученых из США. В Исландии создание биотехнологических фирм также содействовало сначала сокращению, а затем и прекращению эмиграции специалистов этого профиля, продолжавшейся в течение длительного периода. Подобные меры проводятся и в новых индустриальных странах: в Индии осуществляется поддержка инкубаторов, в Китае реализуется так называемый «проект 21», призванный подтянуть к мировым стандартам научно-академический уровень 100 ведущих университетов страны, которые будут обеспечивать возможности преподавательской и исследовательской работы лучшим национальным кадрам. Во-вторых, повышается привлекательность государственного сектора НИОКР. В западноевропейских странах осуществляется финансовая поддержка ученых, особенно низкооплачиваемых, им обеспечивается возможность поиска работы через Интернет. В Великобритании Королевское научное общество выделяет специальные средства для обеспечения высокой оплаты труда выдающихся ученых, которых страна стремится оставить у себя для работы или привлечь из-за рубежа.

55

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Тайвань, Сингапур и Южная Корея привлекают высокой зарплатой и перспективами быстрого профессионального роста экспатриантов, получивших образование за рубежом, в особенности научных работников и специалистов в области высоких технологий, и, кстати, добились в этом заметных успехов. В-третьих, создаются налоговые стимулы для приезда на работу ино­ странного персонала. В Швеции, Дании, Нидерландах и Бельгии предоставляются налоговые льготы иностранным экспертам, проживающим в стране менее 5 лет. В канадской провинции Квебек существуют 5-летние «налоговые каникулы» для высокостатусных иностранных ученых, работающих в университетах провинции в сферах ИТ, инженерного дела, медицины и финансов. В-четвертых, осуществляются программы содействия переселению ученых-эмигрантов. В Швейцарии реализуется программа «Ребрайн», которая адресована швейцарским ученым-докторам, находящимся в США и Японии и планирующим вернуться на родину. Программа предусматривает возмещение транспортных издержек репатриантов и их расходов в связи с поиском работы после переезда. В Финляндии, Германии, Канаде, Ирландии и некоторых других странах также осуществляются меры, содействующие возвращению ученых-соотечественников, проживающих за рубежом. В Австрии молодым талантливым ученым выплачивается специальная стипендия, чтобы стимулировать их работу в институтах странах. В сфере образования также предусматриваются меры, направленные как на привлечение из-за рубежа иностранных студентов, так и на обеспечение возврата соотечественников на родину после завершения обучения за границей. Во-первых, для обучения и проживания иностранных студентов в странах их приема создается специальная инфраструктура. Отмечая особую предпочтительность англоговорящих стран, объясняемую знанием подавляющим большинством студентов английского языка, иноязычные страны, как, например, Финляндия, Норвегия и Швеция организуют курсы на английском языке, благодаря чему в последние годы привлекли существенную часть студентов. Во-вторых, как отмечалось выше, росту экспорта образовательных услуг способствуют заключение кооперационных соглашений между университетами и создание их зарубежных филиалов. В-третьих, страны, посылающие студентов для обучения за границу, нередко ставят предоставление им стипендий в зависимость от их обязательств после завершения образования вернуться на родину и несколько лет там проработать. В целом политику возрастающего числа стран в отношении специалистов и студентов отличает наличие комплекса разнообразных льгот и возможностей, повышающих привлекательность учебы и работы на данной территории и стимулирующих их приток. Таким образом, на рубеже тысячелетий в условиях формирования глобального информационного общества отмечается интенсификация международной циркуляции ученых и студентов. При этом в силу расширяющегося (благодаря развитию и использованию современных ИКТ) распространения дистанционных форм занятости и обучения, реальные масштабы включения

56

Цапенко И.П. Международная миграция ученых и студентов...

населения в мировой оборот информации и знания значительно больше, нежели свидетельствуют данные миграционной статистики. Осознавая возрастающую роль миграции специалистов и студентов, их знаний, профессиональной компетентности и опыта в научно-техническом и социально-экономическом развитии, все большее число стран конкурирует за их привлечение на свою территорию и прилагает для этого все более активные усилия. Учитывая промежуточное положение России в международном обмене населением, для разработки адекватной отечественной политики в данной области важен опыт как принимающих, так и отдающих его стран.

Литература

Юревич А. Остаточный изоляционизм // НГ-наука, 19.05.2004.

1

Годовой отчет Роспатента 2006. Приложения. http://www.fips.ru/rep2006/annex.htm

2

Compendium of Patent Statistics. Paris: OECD, 2005. www.oecd.org

Юревич А. Пассивная интеграция // НГ-наука. 12.01.2005.

Internet in R&D, 2003.

Science and Technology Statistical Compendium 2004. Paris: OECD, 2004. www.oecd.org

Science, Technology and Industry Scoreboard 2005. www.oecd.org/sti/scoreboard

Science, Technology and Industry Outlook 2002. Paris: OECD, 2002. www.oecd.org

TERENA, www.terena.nl/compendium/2004

3 4 5 6 7 8 9

Готовность России к информационному обществу. М.: ИРИО, 2004, с. 146.

10

Key Figures 2005. Towards a European Research Area. Science, Technology and Innovation.

Luxemburg, 2005. www.cordis.lu

11

World Migrant Stock: The 2005 Revision Population Database http://esa.un.org/migration

12

Trends in International Migration. Paris: OECD, 2005. www.oecd.org

13

International Mobility of the Highly Skilled. Paris: OЕCD, 2001. www.oecd.org

14

Science, Technology and Industry Scoreboard 2005, Op.cit.

15

Science and Technology Statistical Compendium, 2004, Op.cit.

16

Innovative People. Mobility of Skilled Personnel in National Innovative Systems. Paris: OЕCD, 2001. www.oecd.org

17

International Mobility, 2001, Op.cit.

18

Юревич А. Выездная модель // НГ-наука, 28.04.2004.

19

Высшее образование в России, 2004, № 2, с. 145

20

Education at a Glance 2007. Paris: OECD, 2007. www.oecd.org

21

Россия в цифрах. 2006. М.: Федеральная служба государственной статистики, 2006, с. 130.

22

Цит. по: Наука в России: современное состояние и стратегии возрождения. М., 2004, с. 126.

23

Education at a Glance 2004.Paris: OECD, 2004.

24

57

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Education at a Glance 2007, Op.cit.

25

Science, Technology and Industry Scoreboard 2003. www.oecd.org

26

International Mobility, 2001, Op.cit.

27

Science, Technology and Industry Outlook, 2002, Op.cit.

28

International Mobility, 2001, Op.cit.

29

The Economist, 1999, August, 21-27, p. 40.

30

G. Chellaraj, K. Maskus, A. Mattoo. The Contribution of Skilled Immigration and International Graduate Students to U.S. Innovation. March 17, 2005. http://www.meragefoundations.com/ MFAD%20Occasional%20Papers/Maskus_March%2016_2005.pdf

31

International mobility, 2001, Op.cit.

32

Science, Technology and Industry Outlook, 2002, Op.cit.

33

International Mobility, 2001, Op.cit.

34

International Mobility, 2001, Op.cit.

35

Science, Technology and Industry Outlook, 2002, Op.cit.

36

Science and Engineering Indicators 2006. http://www.nsf.gov/statistics/seind06/append/c5/ at05-30.xls

37

International Mobility, 2001, Op.cit.

38

International Mobility, 2001, Op.cit.

39

Цит. по: Высшее образование в России, 2004, № 2, с. 148.

40

58

Проблемы управления: теория и практика

Хельмут Вольман, Герт Букерт

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ: МЕЖДУ ТЕРРИТОРИАЛЬНОСТЬЮ И ФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬЮ 1. Введение Во

вводной части будет сделана попытка выявить и сравнить некоторые базовые принципы, на которых традиционно строится межправительствен­ ная и межорганизационная среда Франции и Германии, а также проанализи­ ровать развитие этих принципов в последнее время. С эвристической и аналитической точки зрения перспективным подходом для настоящего исследования видится тот, что основывается на территории/ территориальности и функции/функциональности в качестве основополага­ ющих организационных принципов и посылок1. В конституционном и институциональном проекте межправительствен­ ной среды и организации страны понятие территориальности предполагает, по существу, установление в межправительственном пространстве опре­ деленных по территориальному признаку (в горизонтальной плоскости) областей, которым может быть приписано множество функций, а поскольку эти области устанавливаются как самостоятельные политические и адми­ нистративные единицы, то соответствующим акторам может быть вменено в обязанность исполнение этих многочисленных функций. Напротив, понятие функциональности сосредоточено на отдельных и спе­ циальных задачах, которые в межправительственной среде решаются одним актором/институтом или вертикальной цепью акторов/институтов. Ключевой вопрос заключается в том, до какой степени территория и фун­ кция вместе и по отдельности все еще остаются ведущими принципами, – как эти принципы переводятся в конкретные шаги и действия, – и каковы в этой перспективе главные тенденции во Франции и Германии и в отношениях между этими странами.

59

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Наш сравнительный анализ межправительственных миров этих двух стран нацелен на определение того, до какой степени и в каком «сочетании» проект межправительственной среды и его практическое осуществление руководствуются каждым из этих принципов. Система отсылок этого сравнительного исследования должна будет также описать и объяснить динамику координирования2. Существенно важно рас­ смотреть задачу координирования осуществления политических стратегий на местном уровне. В дискуссиях о координировании часто выделяются три основных принципа и механизма, которые могут способствовать согласован­ ности действий многочисленных акторов и институтов3: иерархия: предполагает иерархическую расстановку акторов (в меж­ организационной и во внутриведомственной среде), в которой может быть осуществлена координация акторов (возможно, имеющих раз­ ные интересы), в крайнем случае путем иерархического руководства и инструкций; взаимодействие/сеть: предполагает такую расстановку акторов и инс­ титутов, в котором ни один актор формально не подчиняется другому, а согласованное действие является результатом убеждения, торга и пр.; рынок: предполагает модель рынка, в которой координация различ­ ных акторов и, возможно, разных интересов осуществляется «невиди­ мой рукой» обычного рыночного механизма. Следовательно, обсуждение территориальности/функциональности тесно связано с обсуждением управления.

2. Методологические проблемы и концептуальные рамки Рассмотрим методологический вопрос, связанный с описанием и объяснени­

ем степени и изменений территориальности и функциональности. Точно так же, как и при изучении комитетов, назначенных правительс­ твом, но работающих независимо от него, можно задать вопрос о том, что имеется и что отсутствует в исследовании территориальной и функциональ­ ной децентрализации4. Имеются проблемы с определениями, а если говорить о сравнении государств, то есть и дополнительные проблемы, связанные с точным переводом понятий и терминов. Традиционные термины децентрализации и деконцентрации оттачиваются при передаче или перемещении и могут быть несимметричными с политико-административной точки зрения или же употребляться в более или менее спорном контексте. Определения в этой области действительно важны, особенно если они исторически и культурно обусловлены и неотрывны от права. Очевидно, что французские и немецкие исторические, правовые и культурные различия сделали такие определения “path-dependent”, т.е. зависимыми от всей совокупности исторических, куль­ турных и правовых обстоятельств. Ограниченные и неслучайные выборки в конкретных исследованиях раз­ рабатываются на отдельных объектах (поле политики) или областях (одна земля (Land), регион (région), департамент (départament)). Исследования

60

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

микроуровня могут быть детальными и весьма полезными, однако они оста­ ются ограниченными и не застрахованы от случайности. Исследованиям макроуровня во многих странах, помимо некоторых общеинституциональ­ ных данных, недостает сведений о реальных обстоятельствах и, например, о de facto [фактическом, лат.] функционировании сетей и координировании посредством неформальных политических механизмов (каков, например, поддерживаемый властью неформальный механизм grands élus [великих избранников, фр.] во Франции). Различия во Франции (регионы (régions), департаменты (départaments)) и Германии (земли (Länder)) свидетельствуют об этом со всей ясностью. Структурная или институциональная необъективность порождает значи­ тельную terra incognita [неизвестную область, лат.]. Если сфокусироваться на организационных форматах с юридическими лицами и на правовых осно­ вах или главных политических документах, то можно получить выборочное восприятие. Информация о руководстве, контроле и оценке стратегии и ме­ неджмента, ресурсов (финансовых и кадровых), ответственности и отчетнос­ ти, а также административном и политическом разделении труда, не говоря уже об эффективности механизмов, тоже должна оставаться в кадре. Исключительное внимание к чистой рентабельности продаж даже еще больше поощряет необъективность, поскольку предполагает рассмотрение только отдельных организаций, вместо группы взаимосвязанных органи­ заций, например в конкретном регионе, или того, каким образом местные органы управления встраиваются в институциональную макроперспективу. Такой угол зрения не позволяет понять, как отдельная организация (или тип организации) на конкретном уровне управления (например, местного управ­ ления) оказывается инструментом осуществления стратегии и менеджмента, как и политики, и встраивается в общую картину управления. Связи с част­ ным сектором, общественной полезностью, национальной и международной, становятся все более важными. Если говорить о главных методологических моментах описания терри­ ториальности и функциональности, то здесь тоже возникает пять проблем, связанных с оценкой реформ5: различаются единицы анализа (Западная Германия отличается от Восточной Германии), различаются единицы зна­ чения (муниципалитет муниципалитету рознь); налицо дефицит ключевых данных (отсутствует достоверная информация о количестве организаций) и эфемерность изменения (существование указа не всегда отражается адми­ нистративной реальностью). Если сложно описать положение дел в статике, то сравнение статических картин, не говоря уже о динамической картине, является еще более сложной задачей. Простой способ описания изменений заключается в том, чтобы рассмот­ реть механизмы действия/ответного действия, стимула/реакции или про­ блемы/решения в административной реформе6. Во многих случаях имеется проблема, которая решается. Иногда решение может превратиться в пробле­ му, которая в свою очередь требует нового решения. Проблема специализа­ ции, территориальной и функциональной, возникла в результате решения конкретных проблем организации оказания услуг в оптимальном масштабе в контексте, по крайней мере в западных демократических странах, полити­ ческого контроля, подчиненности, демократического участия и отчетности.

61

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Требование специализации, будь то территориальной или функциональной, автоматически предполагает достаточную степень координации. Механизмы, основанные на иерархии, рынке и сетях, могут служить средством решения этой проблемы. Рисунок 1.

Простая модель изменения

Status quo ante [предшествующее положение, лат.]

Специализация

Необходимость координации

Иерархия Функциональная Рынок Сеть Территориальная

Рис. 1 позволяет представить последовательность рассматриваемого изме­ нения начиная с проблемы (как организовать эффективное оказание услуг в государстве), продолжая ее решением (осуществление территориальной и функциональной децентрализации) и возникновением новой проблемы (координации стратегий) в ходе решения начальной проблемы и заканчивая решением этой последней проблемы (путем введения в действие механизмов иерархии, рынков и сетей). Эта последовательность является аналитической, но может иметь и хронологические аспекты. Практически она предпола­ гает грандиозный сдвиг – переход от централизованной системы (jacobin, якобинской, фр.) к децентрализованной функциональной и территориаль­ ной (girondin, жирондистской, фр.), к формированию новой координации по­средством преимущественно неиерархических механизмов рынка и сетей, координации, которая представляет собой новую территориальную/новую функциональную децентрализованную систему управления. В иерархическом государстве с многоуровневой структурой могут поя­ виться две чистые модели – территориальная децентрализация и функцио­ нальная децентрализация (рис. 2). В действительности, конечно, возникают смешанные модели (сосуществующие чистые модели) или гибриды («нечис­ тые» модели), в результате чего появляются видоизменения и комбинации территориальных и функциональных схем. Ключевой вопрос заключается в том, что именно децентрализовано и что остается центральным. Разделение труда, обязанностей, компетенций (стратегических и/или просто инструментальных), ресурсов (человеческих, финансовых) и отчетности является все более сложным. Эта сложная зада­ ча решается путем продуманного предоставления аналогичных компетен­ ций множественным акторам. Это происходит во Франции и в Германии. Описания административного уровня различаются в зависимости от страте­ гических областей и фокуса внимания.

62

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

2.1. Территориальное и организационное устройство В

табл. 1 представлены формы чистых типов территориального устройст­ ва, основанных на определенных критериях в количественном исчислении (например, персонала или финансов). Если применить это к Франции и Герма­ нии и их количествам институциональных механизмов в качестве показателя уровня территориальной специализации, то выстраивается пирамида органи­ заций с определенными уровнями автономии и зависимости (табл. 2). Динамика и изменения отражены в табл. 3. Вообще говоря, наблюдается тенденция к сокращению центральных уров­ ней и приросту промежуточных, а иногда и местных.

2.2. Кадры Обращаясь к кадрам, в сравнительной перспективе важно отследить прежде всего два аспекта: во-первых, численность государственных наемных работ­ ников вообще, а во-вторых, распределение и расстановку таких работников по уровням управления. В этом контексте необходимо сделать некоторые предварительные мето­ дологические и статистические замечания, которые должны помочь разо­ браться с данными о количестве персонала, зачастую представляющихся противоречивыми. Рисунок 2.

Две «чистых» модели Функциональная децентрализация

Территориальная децентрализация

Предшествующее положение

Таблица 1.

Чистые типы территориальной децентрализации Критерии территориальной децентрализации

Тип Реальность

один: центральный

два: промежуточный

три: децентрализованный

Центральная

98

1

1

A

Промежуточная

1

98

1

B

Местная

1

1

98

C

63

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 2.

Распределение институциональных порядков

Территориальные уровни

Франция

Германия

Территориальные уровни

Центральный

1

1

Федеральный

Регионы (régions) Департаменты (départaments)1

22 100

16 23

Департаменты1

100

343

Земли (Länder) Административные округа (Bezirksregierungen)2 Районы (Kreise).

(в среднем 450 000 жителей)

(в среднем от 150 000 до 200 000 жителей)

Межкоммунальные органы5

18 267

до 200

Коммуны (communes)

36 676

13 400

Общее замечание:

Организационное и кадровое «присутс­ твие» центрального государства на мест­ ном уровне

(в среднем 1 700 жите­ лей)6, терри­ ториальная реформа отсутствует4

Значительное (services extérieurs)

(в некоторых землях); в общем около 1 000 жителей) (в среднем 6 100 жите­ лей), терри­ ториальные реформы в отдельных землях (Länder)4

Города внерайонного подчинения (kreisfreie Städte)3 Правления общин (Verwaltungsgemein­ schaften)6

Общины (Gemeinde) (город, деревня, муниципалитет)

Незначительное (лишь несколько специальных органов влас­ ти (Sonderbehörden)

Примечания к таблице 2:

Во Франции департамент (départament) является территориальным базисом как для основанного на нем государственного управления (под руководством назначенного центральным правительством префекта (préfet)), так и для соответствующего тер­ риториального/местного коллектива (collectivité territoriale/locale) (местное самоуп­ равление с избранным советом департамента консулом (conseil général) и избранным председателем местного совета (президентом, président).

В Германии административная традиция, которая первоначально основывалась на французской модели базирующегося на департаментах (départaments) рассредото­ ченного государственного управления, восходит к XIX в. Большие территориальные единицы – земли (Länder) – практически самостоятельно учреждают окружные пра­ вительства и административные округа (Regierungsbezirke/Bezirksregierungen) на про­ межуточном уровне между правительством земель и местным правлением7. В насто­ ящее время в 5 землях существует 23 окружных правительства (Regierungsbezirke)

1

2

64

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

(соответственно 3 – 7 на землю). В результате административных реформ 1999 – 2004 гг. в 3 землях было упразднено 10 окружных правительств.

3

В Германии двухуровневая система местного управления основывается на территориаль­ ных единицах районов (Kreise) и общин (Gemeinden), большие города традиционно обла­ дают особым статусом городов внерайонного подчинения (kreisfreie Städte), поскольку, помимо «обычных» функций местного муниципального самоуправления, они также выполняют функции района. В этом отношении они аналогичны тому, что в британской системе местного управления называется «унитарными» местными властями8.

4

Во Франции, где за исключением неудавшейся попытки реформы в начале 1970-х гг., территориальная реформа 35 000 коммун (communes) не проводилась, средняя числен­ ность населения коммуны составляет 1 700 человек. В Германии, где ответственность за территориальную реформу уровня местного управления лежит на землях (Länder), территориальные реформы были осуществлены в 1960-х и 1980-х гг. в западногерман­ ских землях. Скорость и масштаб территориальных реформ в землях значительно раз­ личаются. Некоторые земли (в частности, Северный Рейн-Вестфалия и Эссен) приняли решение о крупномасштабном слиянии и образовали довольно крупные (объединенные) общины (Einheitsgemeinden) с населением в среднем около 40 000 жителей (Северный Рейн-Вестфалия). Большинство других земель выбрали более «мягкую» стратегию, предполагающую сохранение средних или малых общин (в среднем от 6 000 до 30 000 жителей)9.

5

6

Во Франции межкоммунальные власти различаются (14 городских объединений (communautés urbaines), 2 033 объединений коммун (communautés de communes), 155 агло­ мератных объединений (communautés d’agglomeration), 1 700 смешанных синдикатов (syndicates mixtes), около 1 900 разносторонних синдикатов (syndicates a vocation multiple), примерно 12 500 узкоспециализированных синдикатов (syndicates a vocation unique))10. В Германии то, учреждаются ли и насколько широко учреждаются межмуниципальные органы (Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften, Ämter и т. д.), зависит от типа территориальных реформ, проводившихся отдельными землями в 1960 – 1970-х гг. в «старой» Федеративной Республике и начиная с 1990-х гг. – в восточногерманских землях. С одной стороны, некоторые земли, такие как Северный Рейн-Вестфалия, решили провести территориальные реформы путем крупномасштабного слияния, и в результате возникли объединенные общины, Einheitsgemeinden, с населением в среднем 40 000 жителей, и тем самым была обойдена необходимость создания дополнительных межмуниципальных органов власти. С другой стороны, большинство земель предпочли территориальные реформы меньшего масштаба, сохранив многие существующие отно­ сительно мелкие общины и создав новый уровень межмуниципальных органов власти (пролегающий между районным и муниципальным, общинным уровнями), призванный обеспечить административную поддержку муниципальным образованиям: они продол­ жали существовать как политические единицы местного управления. Количество вновь созданных межмуниципальных органов в разных землях различное, от 194 в СаксонияАнхальт до 116 в Тюрингии11.

Во-первых, границы между тем, что является центральным, промежуточ­ ным и местным, не всегда отчетливы. Во-вторых, роль и учет таких параметров, как образование, здоровье и полицейские силы, тоже подлежат интерпретации. В-третьих, в некоторых случаях, например во Франции, персонал, нанятый центром, рассредоточен и используется для местных нужд. Это должно пред­ полагать функциональные ассигнования, а не бюджетное финансирование. В-четвертых, с годами процентные доли могут варьироваться, поскольку общие показатели занятости (и их определения) могут изменяться; исчезно­ вение некоторых видов деятельности (например, действия по приватизации государственных компаний) тоже может влиять на общие цифры.

65

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 3.

Доля работников государственного сектора по сравнению с общей численностью наемных работников в странах ОЭСР 1970 – 1999, % Страна

1970

1980

1990

1999

Швеция

20,9

30,7

32,0

31,2

Норвегия

17,7

24,1

28,6

30,8

Дания

17,0

28,0

29,6

30,0

Финляндия

12,1

17,3

20,5

25,2

20,5

20,4

21,3

Франция Австрия

13,3

18,7

19,5

18,4

США

16,0

16,4

15,4

14,6

Великобритания

18,1

21,2

19,5

12,6

Германия

11,2

14,6

15,1

12,3

Нидерланды

11,5

13,8

13,2

12,2

Япония

7,7

8,8

8,1

*8,3

* есть данные только по 1998 г.

Таблица 4.

Доли работников государственного сектора на уровнях управления, % Страна

Центральный

Промежуточный

Местный

1994

2000

1994

2000

1994

2000

Австралия

14,6

12,1

73,3

77,1

12.1

10,8

Бельгия

39,9

34,3

14,1

14,8

46,0

50,8

Канада

17,1

13,2

44,1

51,9

38,9

35,0

Финляндия

25,2

23,4

74,8

76,6

Франция

48,7

51,6

30,7

25,3

Германия

11,9

11,5

51,0

52,2

37,1

36,3

Италия

63,0

57,9

23,0

26,8

14,0

15,3

Нидерланды

74,2

Новая Зеландия

89,7

Швеция

18

Великобритания

47,7

47,6

15,2

13,5

4,7

90,9

21,1 10,3

9,1

77 52,3

52,4

61,1

63,4

США Япония

66

22,6

23.1

Источник: Politt, Christopher/Bouckaert, Geert (2004): Public management reform: a comparative analysis. 2nd ed., Oxford, New York: Oxford University press: 44.

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

По этим причинам необходимо читать таблицы трех типов одновременно: во-первых, таблицу, которая отражает общую численность наемных работни­ ков государственного сектора; во-вторых, таблицу, представляющую данные о процентном распределении между центральным, промежуточным и местным уровнями; в-третьих, сравнительную таблицу, учитывающую также фактор здоровья. Это позволит наилучшим образом понять имеющиеся данные. Если говорить специально о данных по Франции и Германии, то надо особо отметить два аспекта. Прежде всего, эти две страны значительно различаются по такому параметру, как доля работников государственного сектора в общем объ­ еме занятых. Германия относится к странам со сравнительно небольшим числом работников государственного сектора, во Франции же этот показатель весьма велик. Если взять временной срез, то обнаруживается еще одно существенное различие. В Германии доля занятых в госсекторе с 1980-х по 1999-е годы сокра­ тилась с 14,6 до 12,3%, а во Франции за тот же период выросла с 20,5 до 21,3%. Основываясь на данных Кульман и Рёбера, можно утверждать, что доля государственных служащих, работающих на «центральное» государство, с 1980-х гг. несколько снизилась, а доля служащих в collectivités locales [местных коллективах, фр.] – несколько возросла. Это свидетельствует об (умеренной) децентрализации. Однако из других источников известно, что во Франции 95% государственных служащих центрального уровня до сих пор работают на пери­ ферии, и этим обусловлено значительное организационное и кадровое присутс­ твие центрального государства на внутрирегиональном и местном уровнях.

3. Межправительственные системы Франции и Германии между «территориальностью» и «функциональностью» Таблица 5.

Персонал государственного сектора во Франции на разных уровнях, 1980 – 2001 Институциональный уровень

1980 Число

1990 %

Число

2001 %

Число

%

Государственный

2,273

56,2

2,308

54,2

2,491

52,5

Местный (регионы, департаменты, коммуны)

1,021

26,4

1,166

27,4

1,404

29,6

Муниципальный

671

17,4

783

18,4

61

18,1

Общая численность госслужащих

3,865

100,0

4,258

100,0

4,756

100,0

Источник: DGAFP, Бюро статистики, исследований и оценки; INSEE DRESS, 2004; Таблица доступна благодаря Сабине Кульман

67

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 6.

Персонал государственного сектора в Германии на разных уровнях, 1980 – 2002 Институциональный уровень

1980 N

1990 %

N

2002 %

N

%

Федеральный

553

18,2

554

17,9

448

15,0

Государственный

1,568

51,5

1,536

49,7

1,583

53,1

Муниципальный

920

30,2

1,002

32,4

951

31,9

Общая численность госслужащих

3,042

100,0

3,092

100,0

2,982

100,0

3.1. Франция Исторически со времени установления наполеоновского централизма в нача­

ле XIX века Франция обнаруживала все признаки унитарной страны, управ­ ляемой из центра, в которой единственной политически релевантной терри­ торией являлась территория «единой и неделимой нации»12. Политические стратегии, разрабатываемые на национальном уровне, осуществлялись через вертикальные секторальные (grosso modo [в общих чертах, лат.]: узкоспеци­ ализированные) административные структуры – каждая стратегия находи­ лась в компетенции и проводилась в жизнь под руководством отраслевого министерства, почти все административные структуры были заняты разно­ образной административной элитой (grand corps [высшим сословием, фр.]). На региональном/среднем уровне департаменты служили в централистской модели, установленными на определенной территории административны­ ми единицами; они возглавлялись назначенным центральным правительс­ твом префектом, который должен был также осуществлять координирующие функции по отношению к секторальным административным единицам. В XIX веке департаменты и муниципальные образования (коммуны) признавались единицами местного самоуправления (независимого управ­ ления, libre administration), действующими на определенной территории. Вместе с тем, осуществляя свои (совершенно минимальные) функции местного управления, они находились под пристальным надзором (tutelle) префекта, который контролировал не только законность, но и «уместность» (opportunité) их решений (здесь вспоминается Fachaufsicht [специальный надзор, нем.] в Германии). Итак, в наполеоновской государственной модели реализация политичес­ кой стратегии на местном уровне, видимо, подлежала всеобъемлющему кон­ тролю и координированию со стороны государственной власти – как в сфере собственно государственного управления на местном уровне, так и в части функций (ограниченного) местного управления.

68

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

Однако в политической и административной реальности наполеоновский централизм продолжал обнаруживать двойственность, которую, памятуя о борьбе (централистского) якобинства и (децентралистского) жирондизма13, назвали «прирученным якобинством»14. Эти трения между центром и пе­ риферией обнаруживаются, например, в ограниченном контроле, который центральное правительство, в том числе в лице префекта, стало осуществлять над периферийными отделениями секторальных административных единиц. Кроме того, в политическом плане централистскому управлению и контро­ лю оказывали значительное противодействие местные мэры и возникший механизм cumul de mandats [совмещения мандатов, фр.], который дал их обладателям влияние на региональном и центральном уровнях политичес­ кой деятельности15. Эта картина стала еще более сложной и путаной после эпохальной децен­ трализации 1982 года. Во-первых, вертикальные секторальные административные единицы (services exterieurs) продолжали существовать, подчиняясь в своей деятель­ ности и соответствующему центральному министерству, и префекту департа­ мента, причем координирующая власть префекта над ними была официально усилена. Однако, хотя в программе реформы 1982 года было заявлено, что децентрализация должна сопровождаться мерами по рассредоточению (что предполагало сокращение государственных административных организаций и персонала), процент государственных служащих по сравнению с общим чис­ лом наемных работников государственного сектора после 1982 года на самом деле увеличился (табл. 3). Межправительственная система Франции про­ должает характеризоваться «двойственностью», поскольку большой объем политических и административных функций был действительно передан выборным местным властям, однако весьма многие государственные функ­ ции и задачи продолжают выполняться периферийными отделениями госу­ дарственной администрации на уровне регионов, департаментов, коммун. Во-вторых, положение и обязанности местного самоуправления в меж­ правительственной среде были существенно расширены. Так, в центральном управлении на государственном/местном уровнях отношение надзора, дотоле осуществлявшегося префектом департамента в форме всеобъемлющего контроля, было заменено исключительно правовым надзором. Если до реформы префект мог официально опираться на иерар­ хический ресурс для выполнения координирующих функций, то теперь ему приходится довольствоваться убеждением и взаимодействием в качестве механизмов координации. Что касается уровня местного управления, то децентрализация 1982 года оказалась выгодна, прежде всего департаментам (как среднему уровню самоуправления, особенно в сфере ответственности социальной политики), но также расширила функции муниципальных образований (особенно в части контроля над городским планированием и развитием). Хотя, несомненно, был сделан значительный шаг в направлении введения и укрепления местного самоуправления, привязанного к определенной территории, и демократически избираемого (зарождающегося) много­ функционального уровня управления, политические и функциональные достоинства и выгоды этого шага с самого начала были поставлены под вопрос по ряду причин.

69

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Во-первых, распределение и утверждение обязанностей между (на сегод­ ня тремя) уровнями субнациональных единиц самоуправления (регионы, департаменты и коммуны) остается неясным, порождая частичные совпа­ дения (enchevêtrements) аналогичных функций, исполняемых различными уровнями и единицами субнационального самоуправления. Таким образом, потребность в координации после реформы возросла. Во-вторых, в результате недоработок и отсутствия территориальной реформы муниципального уровня подавляющее большинство коммун (с населением в среднем 1 700 человек!) слишком уж малы по численности населения и административным возможностям и не могут справиться с пос­ тавленными перед ними задачами. Поэтому их потенциал, т. е. способность к осуществлению какой-то координирующей политики «снизу» или «изнут­ ри», едва ли вообще реализуем. В-третьих, в качестве реакции на большое число мелких муниципальных образований, которые административно не способны справиться собствен­ ными силами с проблемами местного самоуправления, уже в 1890 г. был принят закон, доставляющий муниципальным образованиям официально утвержденные формы межкоммунального сотрудничества (Établissements publics de coopération intercommunale, EPCI), причем как на одноцелевой (syndicats à vocation unique, SIVU), так и на многоцелевой основе (syndicats à vocation multiple, SIVOM). Начиная с 1996 г., когда были созданы городские коммуны, стали признанной реальностью дополнительные формы межком­ мунального взаимодействия16. Хотя множество разнообразных межкомму­ нальных органов служит исполнению и координированию все возрастаю­ щего числа функций местного управления, в субрегиональном пространстве они сопровождаются все возрастающей институциональной сложностью и «перенасыщенностью». Принятый в 1991 году Loi Chevènement был попыт­ кой (о чем было открыто заявлено в полном названии этого законодатель­ ного акта) «упростить» чрезмерную сложность межкоммунальных орга­ нов, возвещая о наступлении «межкоммунальной революции»17. Поскольку различные формы межкоммунального сотрудничества, включая новые его типы (communauté), возникшие благодаря Loi Chevènement, реализуются под управлением советов, которые избираются не прямым голосованием, а косвенно – советами сотрудничающих муниципальных образований, воз­ никает структурная проблема. Ведь межкоммунальные институты берут на себя и исполняют все большее количество функций местного управления, а так как прямые выборы их советов не предусмотрены, они не располагают политической легитимностью и собственным фундаментом. Вместе с тем участвующие в них муниципальные образования действительно обладают политической легитимностью благодаря их выборным советам, однако число их функций сокращается18. Таким образом, субрегиональный и местный уровень во Франции состоит фактически из множества различных акторов, включая периферийные отде­ ления (вертикальной) секторальной (т.е. узкоспециализированной) госу­ дарственной администрации, департаменты (как единицы местного само­ управления), коммуны, а также сложное переплетение межкоммунальных органов (синдикаты, объединения и т. д.). Ввиду такого развития местного управления было замечено, что «унитарное французское государство похоже на ненатянутую двойную сеть» (Thoening).

70

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

Поскольку традиционные инструменты осуществления политической координации иерархическими средствами были сокращены (начиная с 1982 года общий надзор, осуществляемый префектами департаментов, был сведен к правовому надзору, который заменил прежний всеохватывающий иерархический контроль, tutelle) или стали менее эффективными (подобно руковод­ству центральных министерств собственными периферийными отде­ лениями), были созданы инструменты и процедуры, целью которых явля­ ется установление кооперации и координации акторов на разных уровнях и в разных отраслях посредством взаимодействия и контракта. В сущности, разработка и заключение контрактов19 является изобретением межправи­ тельственных организаций Франции с целью решения проблем частичного дублирования и секторального дробления (cloisonnement) обязанностей и ресурсов. Такие стратегии координации и взаимодействия вращаются вокруг специальных целевых территориальных/местных проектов и форм сотруд­ ничества, которые призваны охватить и включить в свои рамки всех заинте­ ресованных акторов, государственных, местных, межкоммунальных, а также частных и добровольных (социальных, некоммерческих)20. Был подвергнут критике, однако, тот факт, что такая система контрактов и партнерства зачастую вносит излишнюю сложность и путаницу, вместо того чтобы избавиться от них с помощью провозглашенной «системы парт­ нерства, в которой каждый делает все»21.

3.2. Германия В немецкой федеральной системе координирование реализации политичес­

ких стратегий на местном уровне осуществляется благодаря ряду институтов, резко отличающихся от их французских аналогов, – ряду институциональ­ ных особенностей федеративной системы Германии, наделяющей немецкие Länder [земли, нем.] политическими и административными полномочиями в качестве образованных на определенной территории политических еди­ ниц, исполняющих конституционно закрепленные обязанности, тогда как местные власти, действующие в соответствии с традиционной немецкой моделью территориально-привязанного многофункционального местно­ го управления, традиционно играют весьма значительную политическую и многофункциональную роль в межправительственной системе22. Во-первых, хотя ответственность за политический процесс и законода­ тельную деятельность лежит главным образом на федеральном правительс­ тве, оно не обладает официальными полномочиями, которые позволяли бы ему воздействовать на координирование политического взаимодействия на местном уровне. Федеральное правительство и министерства не имеют собс­ твенных периферийных отделений (на региональном или местном уровне), через которые они могли бы влиять на это координирование23. Кроме того, у федерального правительства формально нет надзорных и координационных полномочий над реализацией собственной политики: согласно федеральному разделению функций проведение в жизнь федеральной политики и законов (а также нормативов ЕС) находится в ведении земель (а в землях – в ведении местных властей), а федеральное правительство не располагает нормативны­ ми инструментами вмешательства в этот процесс.

71

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Правительства земель могут оказывать прямое влияние (в том числе координирующее) на политические сферы, в которых они сами учрежда­ ют региональные и местные отделения секторальных (узкоспециализиро­ ванных) административных единиц24. В большинстве земель был создан средний административный уровень (Regierungsbezirke [окружное прави­ тельство, нем.]), который управляется чиновником (президентом), назнача­ емым земельным правительством и (исторически) напоминающим префекта французского департамента. Окружное правительство и президент облада­ ют официальным мандатом на осуществление координационной функции (Bündelungsfunktion) иерархического «нисходящего» типа по отношению к политике, входящей в полномочия окружного правительства. Эта координа­ ционная функция оказывает некоторое влияние (определяемое иерархичес­ кими связями) на государственное управление. Однако круг административных функций, которые осуществляются региональными и местными отделениями земель, в немецкой админист­ ративной традиции является весьма ограниченным. Действительно, боль­ шинство государственных задач решается местными властями на основе «двойственности функций», характерной для германо-австрийской управ­ ленческой истории25. Следуя формуле двойственности функций, местные власти, с одной стороны, выполняют задачи, находящиеся в сфере их ответственности и компетенции как органов местного самоуправления. С другой стороны, местным властям (особенно в районах, Kreise, и в боль­ ших – «вольных», «внерайонного подчинения» – городах, kreisfreie Städte) вменяется в обязанность выполнение задач, делегированных им государс­ твом. Поскольку местные власти в решении делегированных им задач под­ вергаются всеохватывающему административному надзору (Fachaufsicht) со стороны государственных властей (который может рассматриваться как форма интеграции в государственное управление), эта институциональ­ ная расстановка делает возможной некоторую иерархическую «нисходя­ щую» координационную деятельность по отношению к делегированным обязанностям. (В том, что касается их обязанностей по местному само­ управлению, местные власти подвергаются просто правовому надзору, Rechtsaufsicht26.) Здесь следует напомнить, что территориальные реформы на уровне местного самоуправления (районов и муниципалитетов), которые были предложены и осуществлены немецкими землями в конце 1960-х – нача­ ле 1970-х гг., были направлены прежде всего на сохранение и даль­ нейшее укрепление административных возможностей и эффективности районов и муниципальных образований. «Функциональные реформы» (Funktionalreform), которые часто шли рука об руку с территориальны­ ми, основывались на принципах «одного/единого административного пространства» (Einräumigkeit der Verwaltung) и «единства управления» (Einheitlichkeit der Verwaltung). Использование этих принципов должно было привести к дальнейшему укреплению модели многофункционально­ го местного управления на территориальной основе27. Именно этот традиционный тип местного управления, многофункци­ онального и предполагающего территориальные выборы, в результате территориальных реформ основывается в своем действии на жизнеспо­ собном территориальном базисе, который обеспечивает территориальное

72

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

пространство, институциональные рамки и констелляцию акторов. Так что эти факторы способствуют внедрению эффективных механизмов и процессов с целью координирования и осуществления секторальной поли­ тики «восходящего» типа. В свете широкого спектра задач, относящихся к сфере местного управления и делегированных сверху, местные акторы имеют целью (и располагают политическим и институциональным потен­ циалом для ее достижения) проведение такой «восходящей» координаци­ онной политики на основе имеющихся территориальных средств и мно­ гофункциональных мандатов28. На волне институциональных реформ, проведенных землями в начале 1990-х годов, когда во всех землях был введен институт избираемого на прямых выборах мэра29, появилось политическое и административное руководство, которое должно спо­ собствовать осуществлению «восходящей» координационной политики. С одной стороны, такая координация на местном уровне может быть достигнута путем взаимодействия между политическими акторами и за­ интересованными организаторами общего дела, в результате которого мэр оказывается политически и институционально способен действовать в горизонтальном и вертикальном направлениях в качестве «ключевого сетевого начала»30 в сетях соответствующих акторов. В крайнем случае такая координация может осуществляться отчасти иерархическими средс­ твами, если это соответствует (в делах местного управления) принятому большинством голосов решению совета или же решению мэра (в том, что касается делегированных задач), выступающего в своей основной роли главы исполнительной власти. Словом, немецкая межправительственная система представляет собой, по крайней мере на первый взгляд, удивительное, а то и парадоксальное зре­ лище. Если сравнивать ее с соответствующей системой во Франции, то, хотя организация германского государства и является, судя по федеральной тра­ диции и конституционному устройству, явно более децентрализованной, она все же обнаруживает больше элементов иерархически структурированных межправительственных отношений и механизмов, равноценных иерархичес­ кому контролю и иерархической координационной политике. Это особенно ярко проявляется в сильных позициях земель как привязанного к опре­ деленной территории среднего уровня (с конституционно закрепленными политическими и административными возможностями) в осуществлении политики с использованием значительных полномочий для «иерархического нисходящего» координирования с целью решения государственных задач, делегируемых местным властям. Однако это выглядящее «упорядоченным» структурное изменение немец­ кой межправительственной системы является лишь одной стороной медали. Другой ее стороной оказывается частичное дублирование обязанностей и институциональная «перенасыщенность» (Überinstitutionalisierung). Частичное совпадение компетенций, особенно заметное в отношениях между федеральным уровнем и уровнем земель, согласно общераспростра­ ненному восприятию государственных и политических проблем, равноценно открытому «кризису федерализма»31. Начнем с того, что Федеральный совет (Бундесрат), который по зафиксированному в Конституции 1949 года осно­ вополагающему видению должен гарантировать некоторое влияние земель (т. е. земельных правительств) на концептуализацию и осуществление феде­

73

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ральной политики, произвел вполне оперившуюся Вторую (Верхнюю) палату (прибегающую к своему абсолютному праву вето в отношении почти 70% всех законопроектов) и, вдобавок к этому, проявил себя сильнейшим «игро­ ком в вето», особенно в ситуации политической констелляции cohabitation à l’allemande [совместной жизни на немецкий манер, фр.] (когда политическое большинство в Федеральном парламенте противостоит политическому боль­ шинству в Федеральном совете). Кроме того, то, что изначально проектиро­ валось как межправительственная система, в которой компетенции и бюджет­ ное финансирование достаточно четко распределялись и расписывались для федерального и земельного уровней (федеральная система типа многослой­ ного торта), в важных политических областях на долгие годы превратилась в систему совместных компетенций, совместного управления и финансирова­ ния по типу «федерализма “мраморного” торта». Таким образом, запутанная «политическая блокировка» (в том числе на уровне управления) вылилась в расплывчатые компетенции и укрепление вертикальной секторальной бюрок­ ратической «силосной башни» (vertikale Fachbrüderschaften, Ressortkumpanein [вертикальной «групповщины специалистов», «ведомственного кумовства», нем.], по определению Фридо Вагенера). В субрегиональном и местном пространстве земель, особенно в небольших землях (с населением менее 2–3 млн.), институциональный мир все больше расценивается как перенасыщенный. Он имеет до 5 уровней управления: земельное правительство, окружное правительство, районы, муниципальные образования и там, где не были проведены масштабные территориальные реформы, уровень межкоммунальных органов, призванных наделить адми­ нистративными «мускулами» мелкие муниципалитеты. В результате помимо и поверх формальных структур (представляющейся «упорядоченной» институциональной среды) с годами возникли неформаль­ ные структуры и процедуры, укоренившиеся в потоке контактов и перего­ воров, на вертикальном и горизонтальном уровнях, между сетями акторов, которые приведены в действие не в последнюю очередь для того, чтобы достичь координации путем взаимодействия.

4. О движущих силах развития принципов территориальности и функциональности для государственного сектора При описании фактических изменений во Франции и Германии и для лучше­

го понимания динамики изменения необходимо определить движущие силы территориальной и функциональной децентрализации в сферах ответствен­ ности государства. Можно наблюдать два стороны изменения, которые могут сочетаться. В традиционной организационной специализации использовались четыре основных критерия, благодаря которым выясняются ее цели (или цель): особый продукт/услуга (например, образование, вода, общественный

74

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

транспорт); география (например, зоны внутри муниципалитетов: север, юг, вос­ ток, запад с их особенностями); гражданин/потребитель (например, граждане преклонного возраста, нуждающиеся в заботе; мигранты, компании); этапы политических процессов (например, существуют отдельные организации для целей стратегических проектов в сфере экономичес­ кого развития, проведения стратегии в жизнь (отдельные институты) и оценки). Очевидно, необходимо комбинировать эти критерии, для того чтобы создать подходящую организационную структуру на макро-, мезо- и мик­ роуровнях. Результатом этого является доминирование территориальных критериев, которые могут иметь одну или несколько целей (большую или меньшую специализацию, ориентирующуюся на продукты/услуги, зоны, граждан/потребителей или процессы), либо, наоборот, могут приводить к доминированию функциональных критериев, которые тоже могут иметь одну или несколько целей. Табл. 7 задает аналитические рамки для изучения статуса и динамики изменения.

Таблица 7.

Типология специализации и децентрализации Специализация/ децентрализация

Узкоспециализированная

Комбинированная

• единственная или значительная главная цель (продукт/услуга; клиент/группа граж­ дан; процесс/задача)

• несколько связан­ ных или не связанных целей (несколько про­ дуктов/услуг; все кли­ енты/типы граждан; все типы процессов/ задач)

• закрытый и огра­ ниченный портфель ценных бумаг

• открытый или потенциально откры­ тый портфель ценных бумаг

Территориальная

III

I: Идеальный тип I

Территориальные инс­ титуты (конституци­ онно защищенные)

Секторальные госу­ дарственные админис­ тративные единицы на региональном, субре­ гиональном и местном уровнях

Традиционное, например местное самоуправление/ муниципальная адми­ нистрация на местном уровне или на уровне района/департамента

• Связь с законода­ тельным уровнем • Прямое (исполни­ тельное) политическое управление • Управление подчи­ нено политике

Судопроизводство Services extérieurs (во Франции)

75

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 7, продолжение Территориальная

III

I: Идеальный тип I

Средний уровень: административные единицы подлежат юрисдикции департа­ ментов, регионов

Государственная администрация уров­ ня департаментов и окружные правитель­ ства с (многоцелевой) функцией надзора/ координации (tutelle, Bündelungsfunktion)

Специальные органы власти, Sonderbehörden (в Германии) Функциональная

II: Идеальный тип II:

Организация, создан­ ная для исполнения определенной функ­ ции (защищенная час­ тным или обществен­ ным правом)

Например, агентства:

• отсутствует прямая связь с законодатель­ ным органом • переменное полити­ ческое управление • менеджмент (кол­ легиальный) с долей автономии (договор­ ной)

Независимые в правовом и органи­ зационном отноше­ ниях государствен­ ные/муниципальные корпорации

IV:

Многофункциона­ льные партнерства, сети

Негосударственные (частные, доброволь­ ческие) организации (подобные комитетам, которые назначены правительством, но работают независимо от него), выполняющие узкоспециализирован­ ные или многоцелевые функции с привлечени­ ем внешних ресурсов Узкоспециализиро­ ванные зоны Узкоспециализи­ рованные «партнер­ ства» (между госу­ дарством, местными властями, частным сектором и другими акторами)

Очевидно, что эти четыре позиции имеют предсказуемые достоинства и недостатки. Эти ощущаемые и осознаваемые недостатки становятся движу­ щими силами для принятия корректирующих мер и, следовательно, институ­ циональных изменений. Механизмы коррекции определяются всей логикой и историей развития (в том числе политического) до такой степени, что они

76

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

вводятся в действие в результате политических изменений, которые призва­ ны укрепить достоинства и побороть недостатки. Если рассуждать применительно к Франции и Германии, то можно ска­ зать, что эти две страны занимают различные позиции (табл. 8). Франция является страной типа mille feuilles [слоеного пирожного, фр.], обладающей «институциональной толщиной»32 и очень сложной системой межкомму­ нальных отношений и органов власти33. Таблица 8.

Основные элементы функциональных характеристик четырех типов специализации и децентрализации

I: Территориальный/ Многофункциональный

Идеальный тип

Достоинства

Недостатки

• территориальная специализация

• ограниченная эко­ номия от масштаба

• политический конт­ роль и отчетность

• перекрестное суб­ сидирование (непро­ зрачное)

• демократическое участие потенциал политичес­ кой и административ­ ной координации

• сложное сосущест­ вование функций про­ изводства

Движущие силы: сохранение достоинств и борьба с недостатками

A: от I к II B: от I к IV

• легитимная коор­ динация снизу

II: функциональный/ узкоспециализированный

• экономия (опти­ мальное число) орга­ низаций • услуга/гражданин/ специализация про­ цесса • экономия от мас­ штаба • экспертиза содер­ жания • четкое организаци­ онное разграничение бюджета и/или конт­ ракта

• потенциальный дефицит демократии • потенциальный дефицит политическо­ го и управленческого контроля • вертикальная сек­ торальная «силосная башня»

C: от II к III D: от II к IV

• дисфункциональ­ ные сети («товари­ щества», vertikale Ressortkumpanei и т. д.)

77

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 8, продолжение

II: функциональный/ узкоспециализированный

Идеальный тип

Достоинства

Недостатки

Движущие силы: сохранение достоинств и борьба с недостатками

• возросшая необхо­ димость координиро­ вания вертикальных узкоспециализирован­ ных сетей акторов • «экстернализация» затрат • большие проблемы с затратами на коор­ динацию и трансакции • быстрое разраста­ ние, институциональ­ ная толщина

В Германии существует прочная территориальная констелляция, тесно связанная с не центральным/местным уровнем, основанным на терри­ ториальном принципе многофункциональным местным правительством традиционного типа. Не принимая в расчет скандинавские страны, в особенности Швецию, можно утверждать, что Германия входит в число наиболее политически сильных и функционально развитых правительственных систем в Европе. Напротив, Великобритания/Англия с начала 1980-х годов превратилась из страны с политически и (много)функционально сильной системой мес­ тного управления в страну с политически и функционально ослабленны­ ми и урезанными в полномочиях местными властями, с главенствующей ролью узкоспециализированных организаций (главным образом учреж­ денных центральным правительством, финансируемых им и – зависимых), которые и призваны решать государственные задачи на местном уровне34.

5. Программа реформ 5.1. Франция Программы институциональных реформ, начавшихся в последнее время

во Франции и Германии, с одной стороны, отражают различные «старто­ вые условия» и специфические потребности в реформах в этих двух стра­ нах. С другой стороны, они обнаруживают некую общую направленность, поскольку в отношениях между центром и регионами нацелены на коррек­ тировку всей межправительственной системы, а в субрегиональном инс­ титуциональном мире – призваны «упростить» существующую (отчасти

78

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

«раздутую», перенасыщенную – surinstitutionnalisé, überinstitutionalisiert) институциональную среду и расширить (горизонтальную многофункцио­ нальную) арену территориальности, вместе с тем соответственно сократив (вертикальные) узкоспециализированные структуры и процедуры. Во Франции следует выделить следующие аспекты и подходы. Параллельно с недавним движением к «децентрализованной респуб­ лике»35 идет процесс нового уточнения распределения функций и ответст­ венности между тремя субнациональными уровнями «самоуправления», т.е. между регионами, департаментами и муниципальными образования­ ми (коммунами). В этом процессе для регионов предусматривается более значительная политическая и функциональная роль. Однако развитие, которое инсти­ туционально приблизило бы регионы к немецким землям (включая то, что равноценно некоему иерархическому контролю над департаментами и коммунами) и, следовательно, к форме федерализации Франции, почти единодушно принимается в штыки. С целью смягчения проблем, возникающих из-за все еще часто нечет­ кого распределения обязанностей и задач для каждого из трех (субнаци­ ональных) уровней самоуправления, существует стремление прояснить межправительственное распределение задач. Поскольку налицо (прагматическое) понимание и признание (по край­ ней мере в данный момент) того, что полнокровная территориальная реформа множества мелких муниципальных образований путем их сли­ яния политически нежизнеспособна (в частности, из-за пользующихся правом вето местных мэров, имеющих мощные политические позиции, укорененные в совмещении мандатов)36, стратегия организационной реформы субнационального пространства сконцентрировалась на рес­ труктуризации межкоммунальной среды, традиционно состоящей из многочисленных и дублирующих друг друга межкоммунальных органов власти (синдикатов, общин и т. д.). Принятый в 1999 году Loi Chevènement рассматривался и приветствовался многими наблюдателями как «рево­ люционализирующий» субнациональное пространство (intercommunale revolution37) путем установления институциональных рамок и поощрения к созданию трех базовых типов общин. Хотя согласно Loi Chevènement эти новые общины с функциональной точки зрения становятся едва ли не самыми важными акторами в субрегиональном пространстве, им все еще недостает политической легитимности, которую могли бы обеспечить прямые выборы советов. Вопрос о том, должны ли советы общин, образовавшихся согласно Loi Chevènement, избираться прямым голосованием (для того чтобы дать им настоящую демократическую легитимность и прямую политическую отчетность), является предметом политической дискуссии (и межправи­ тельственного политического конфликта). С одной стороны, «департамен­ талисты», которые хотят сохранить департаменты и коммуны в качестве двух традиционных ключевых уровней не центрального/местного управ­ ления, боятся, что прямые выборы советов межкоммунальных органов власти, создав еще один реальный уровень местного управления, рано или поздно силой вещей приведут к принижению и упразднению коммун. С другой стороны, «регионалисты», которые ожидают, что регионы и рефор­

79

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

мированная система межкоммунальных органов власти создадут основные уровни и институциональные структуры политико-административного пространства Франции, защищают прямые выборы советов межкомму­ нальных органов власти. В настоящее время «департаменталисты», поли­ тически сильно представленные в Сенате и в среде совмещающих мандаты местных мэров, достаточно сильны и способны политически блокировать законопроект о прямом избрании межкоммунальных советов.

5.2. Германия Если говорить о Германии, то следует вкратце остановиться на следующих

направлениях реформы. Спор о реформировании немецкой федеративной системы ведется долгие годы. Последняя серьезная конституционная реформа, которая была проведена в 1967 г. (в эпоху федерального правительства «большой коалиции», сформированной Христианскими демократами и Социалдемократами, получившими таким образом большинство в две трети мест в Федеральном парламенте и Федеральном Совете), привнесла зна­ чительные изменения, особенно в систему межправительственного госу­ дарственного финансирования. На волне немецкого объединения были сделаны лишь минимальные конституционные изменения. В последние годы дискуссия о реформе набрала новую силу. Были вычленены два комплекса проблем, требующих далеко идущих реформ. Во-первых, укре­ пилось мнение, что нуждаются в распутывании межправительственные отношения между органами управления федерального и земельного уров­ ней. Это относится, во-первых, к взаимодействию в рамках федерального законодательства выборного Федерального парламента и Федерального совета (Бундесрата), состоящего из представителей правительств земель. Федеральный совет, которому отводится роль Второй (Верхней) пала­ ты в федеральном законодательном процессе, со временем окреп и стал использовать абсолютное право вето применительно к 70% федеральных законопроектов. Риск того, что две законодательные палаты заблокируют инициативы друг друга в законотворческом процессе, особенно возрас­ тал в периоды, когда большинство голосов в Федеральном парламенте и Федеральном совете принадлежало двум оппозиционным друг другу партиям. В такой констелляции cohabitation à l’allemande законодательный процесс в обеих палатах превращался в арену партийной политической борьбы, в соревнование между большинством федерального правитель­ ства и большинством федеральной парламентской оппозиции. Эта битва приняла особо резкую форму в эпоху предыдущей красно-зеленой коали­ ции, когда у власти был канцлер Шрёдер, а в оппозиции – Христианские демократы, которые использовали свое большинство в Федеральном совете для борьбы с федеральным правительством по вопросам федераль­ ной политики. Другая проблемная структурная область в отношениях между федеральным и земельным уровнями возникла из-за частичного дублирования обязанностей, и в середине 1970-х годов эта ситуация полу­ чила название «политической блокировки»38. Кроме того, неудивительно, ввиду хронических бюджетных проблем, преследующих все уровни управ­

80

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

ления главным образом вследствие германского объединения, что рефор­ ма межправительственной финансовой системы стала главным вопросом повестки дня. В середине октября 2003 года федеральное правительство и прави­ тельства земель договорились наконец о создании Комиссии по рефор­ мам, которая включала в свой состав по 16 представителей Федерального правительства и Федерального совета, каждый из которых был наделен мандатом на «модернизацию федеральной системы»39. В ходе интенсив­ ных дебатов и переговоров Комиссия вплотную подошла к достижению компромисса по ключевым вопросам, включая более прозрачное распре­ деление законодательных полномочий между Федеральным парламентом и Федеральным советом. Однако в конечном счете в декабре 2004 года голоса в Комиссии разделились, и она так и не выработала окончатель­ ных рекомендаций. Когда после федеральных выборов сентября 2005 г. была сформирована большая коалиция Христианских демократов и Социал-демократов при христианско-демократическом канцлере Ангеле Меркель (вторая большая коалиция в истории Республики после коали­ ции 1960-х гг.) и коалиционным договором от 11 ноября 2005 г. было создано новое правительство, его целью была объявлена «модернизация федеральной системы» с учетом основных результатов работы предыду­ щей (в конечном счете не достигшей результата) комиссии по реформам.

16 февраля 2006 года Федеральное правительство (большой коалиции) и земельные правительства (в большинстве своем христианско-демокра­ тические) достигли договоренности о принципах проекта конституцион­ ной реформы, который предстояло представить на рассмотрение в марте 2006 года и ввести в действие в начале 2007 года. Достигнутый компромисс касался в основном разведения законода­ тельных полномочий Федерального парламента и Федерального совета. Он был направлен на то, чтобы право вето использовалось последним применительно не к 70%, а к 30 – 40% федеральных законопроектов. В обмен на эту уступку в части использования властных полномочий в федеральном законодательном процессе земли получили возможность в индивидуальном порядке отходить от федерального законодательства посредством принятия особых для каждой земли законодательных пос­ тановлений, что открывало путь к дальнейшему нарастанию различий между отдельными землями. Другая существенная (и до сих пор вызыва­ ющая споры) цена, которую федеральный уровень, видимо, готов запла­ тить, заключается в практически полной передаче полномочий в сфере образования, включая университеты (которые традиционно управлялись и финансировались землями). Хотя законодательный процесс (и борьба) еще может вызвать мелкие изменения и переделки, теперь нет сомнения в том, что этот пакетный компромисс вступит в силу в начале 2007 года. То, что было расценено сторонниками реформы как «самая крупная кон­ ституционная реформа с 1949 года», возможно, станет существенным шагом к столь необходимому распутыванию и упрощению немецкой меж­ правительственной системы. В свете нашего анализа эта реформа может рассматриваться как укрепление принципа территориальности в горизон­ тальном и вертикальном направлениях. Следует добавить, что коалици­ онный договор большой коалиции засвидетельствовал также стремление

81

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

разработать и провести в жизнь долго откладывавшуюся реформу меж­ правительственной системы государственного финансирования. В субрегиональном пространстве в ряде земель стартовала реформа с це­ лью упрощения институционально перенасыщенного субрегионального и местного пространства и дальнейшего укрепления традиционной модели территориального выборного многофункционального местного прави­ тельства. Для начала, особенно в восточно-германских землях (где сразу же после 1990 г. было принято решение обойтись без территориальных реформ множества мелких муниципальных образований и ограничиться созданием межкоммунальных органов власти для административной под­ держки политического местного правительства40), недавно начался новый этап территориальных реформ с целью создания муниципальных образо­ ваний путем слияния и одновременного упразднения сети межкоммуналь­ ных органов власти. Кроме того, земля Баден-Вюртемберг инициировала новый этап функциональных реформ, которые стали весьма настоятель­ ными, поскольку государственные функции, которые прежде исполнялись секторальными (узкоспециализированными) периферийными отделения­ ми земельной администрации, перешли к местным властям (которые упол­ номочены исполнять их в большинстве случаев в качестве делегированных задач). Таким образом, государство (т.е. земельное правительство) все больше отказывается от обязанностей по исполнению государственных функций, теперь исполняемых его периферийными отделениями (кото­ рые традиционно занимались так или иначе лишь немногими функция­ ми), тогда как совокупность многофункциональных задач, стоящих перед выборными местными властями (особенно районов и свободных от район­ ного подчинения городов), становится еще более всеобъемлющей. Однако образование, политика и внутренние доходы продолжают оставаться в ведении государственной (земельной) администрации, точно так же, как остается в федеральном ведении Служба занятости. В целом представляется, что данный этап немецкой институциональ­ ной реформы укрепляет (и усиливает) территориальность как горизон­ тальное измерение политической системы (как во взаимоотношениях федерального и земельного уровней посредством прояснения распределе­ ния функций между созданными по территориальному признаку уровня­ ми управления, так и во взаимоотношениях земельных и местных прави­ тельств) путем дальнейшего укрепления основанных на территориальном принципе многофункциональных единиц местного управления.

5.3. Сравнительная оценка При

оценке институциональных решений обнаруживаются некоторые недостатки, и даже проблемы, что представлено в табл. 8. Траектории реформ и усовершенствований направлены на решение этих проблем. Имеется три группы решений, который могут комбинироваться:

82

Механизмы иерархического типа (МИТ); Механизмы рыночного типа (МРТ); Механизмы сетевого типа (МСТ)41.

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

Таблица 9.

Иерархия, рынки и сети как корректирующие механизмы во Франции и Германии Корректирующие механизмы

Иерархия

Франция

Германия

Территориальная

Территориальная

• Верховенство зако­ на (Etat de droit)

• Верховенство зако­ на (Rechtsstaat)

Функциональная

• Единство админист­ ративного пространс­ тва (Einraumigkeit)

• бюджет: основан­ ный на проектах и центральный контроль (LOLF) • план: многолетний план действий (пре­ фект) • власть префекта над функциональной авто­ номией

• Единство управле­ ния (Einheitlichkeit der Verwaltung) Основанные на тер­ риториальном при­ нципе многофункци­ ональные единицы на базе (в крайнем случае иерархических) политических и/или административных решений • «нисходящая» и «восходящая» коор­ динация • основанные на территориальном принципе администра­ тивные «промежуточ­ ные» власти, осущест­ вляющие связующие функции • региональное управление (терри­ ториальное влияние на функциональную автономию) Функциональная

Рынок

Территориальный

Территориальный • административная конкуренция: налоги, общие прибыли;

83

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Таблица 9, продолжение Корректирующие механизмы

Рынок

Сеть

Франция

Германия

Функциональный

Функциональный

• политическая кон­ куренция с целью децентрализации путем эксперимента

• политическая кон­ куренция

Территориальная

Территориальная

Функциональная

Местное правительст­ во в качестве ключево­ го сетевого актора на уровне местных сетей

узко- и/или много­ функциональные меж­ коммунальные органы власти в качестве сете­ вых акторов префект как сетевой актор • совместное управ­ ление • совмещение долж­ ностей (grands élus)

Mitbestimmung/ Mitfinanz • Verflechtung • Mischverwaltung, Mischfinanzierung (Общие задачи: Gemeinschaftsaufgaben) • Verwaltungsgemeinsc haften • Bündelungsfunktion Функциональная

Исключительное предпочтение чистой рентабельности продаж традици­ онно означало предпочтение МРТ, но существует явная тенденция к исполь­ зованию МИТ и МСТ и их комбинированию42. Обе страны сочетают механизмы иерархического, рыночного и сетевого типов. Однако Германия, видимо, больше склоняется к возможным террито­ риальным решениям, тогда как Франция – к функциональным. И во Франции, и в Германии, видимо, идет процесс переосмысления двух основных моделей территориальных/множественных целей (Идеальный тип I) и функциональных/узкоспециализированных целей (Идеальный тип II) и наблюдаются некоторые сдвиги. Как показывают реформы, используются новые типы иерархических механизмов, но также рыночные и сетевые механизмы (табл. 9). В целом и Германия, и Франция от безусловно различных «стартовых условий» и пониманий ситуации, видимо, совершают движение в сторону предпочтения территориальности в качестве базового организационного принципа межправительственной среды, но в то же время пытаются сокра­ тить (вертикальные) узкоспециализированные структуры и акторов. Таким образом, институциональные принципы формально определенных террито­

84

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

рий, организаций и компетенций, другими словами – правление или, опять же другими словами, «старая экономия» в политике и администрировании пришли в движение. Хотя, несмотря на различные стартовые условия и различные консти­ туционные и институциональные контексты, политико-административные системы Франции и Германии, с одной стороны, обнаруживают порази­ тельную общность и, в этом смысле, сближение в укреплении принципа (многофункциональной) территориальности и, соответственно, в отходе от принципа (узкоспециализированной) функциональности, в частности с целью упрощения системы акторов и совершенствования возможностей координации, следует напомнить, что, с другой стороны, политико-админис­ тративные миры двух стран по-прежнему демонстрируют заметные различия и (сохраняющиеся) расхождения, не в последнюю очередь в вопросе о том, насколько прочными остаются позиции принципа узкоспециализированной или ограниченно специализированной функциональности. Во-первых, хотя Франция посредством Loi Chevènement действительно сделала важный шаг на пути к упрощению и структурированию институ­ ционально разрастающихся межкоммунальных органов управления, введя по существу три типа межкоммунальных образований, которые призваны служить ключевыми территориальными пространствами, необходимо иметь в виду, что этот процесс институционального упрощения и функционально­ го и территориального структурирования еще только начался. Поскольку (чрезвычайно раздробленный) уровень коммун, которых насчитывается около 35 000, не претерпел изменений и поскольку новым межкоммуналь­ ным органам недостает политической легитимности, обретаемой посредс­ твом прямых местных выборов, эти новые межкоммунальные органы еще не стали территориально жизнеспособными, политически подотчетными и многофункциональными оперативными местными правительствами, кото­ рые могли бы рассматриваться как необходимое (хотя, увы, недостаточное) условие создания территориальной, политической и административной среды для реализации эффективной координационной политики. Во-вторых, хотя Франция в два захода (в 1982 и 2003 годах) предпри­ няла, несомненно, грандиозные шаги с целью децентрализации до этого чрезвычайно централизованного (наполеоновского) государства, тем самым переложив ряд важных обязанностей на департаменты в качестве уровня местного управления, необходимо помнить, что традиционная «двойст­ венность», благодаря которой «французское государство сохраняет адми­ нистративную сеть, позволяющую ему проводить свою политику непос­ редственно на местном уровне», в значительной мере сохраняется. Таким образом, несмотря на децентрализацию, французское государство, т. е. его центральное правительство и отраслевые министерства, продолжает «при­ сутствовать» на региональном и местном уровнях благодаря вертикально и иерархически организованным секторальным (по существу узкоспеци­ ализированным) административным единицам. Следовательно, политика децентрализации, которая стимулирует многофункциональную территори­ альность (в ее истоках), представленную уровнями и единицами местных правительств, сопровождалась упрочением в основе своей узкоспециализи­ рованных вертикальных административных цепей, тем самым выражая при­ нцип функциональности. Излишне говорить, что это находится в вопиющем

85

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

противоречии с организацией немецкого государства, где, следует напом­ нить об этом, центральному (федеральному) правительству конституционно запрещено иметь собственные периферийные отделения на региональном и местном уровнях, в то время как земли должны ограничиваться в созда­ нии и поддержании узкоспециализированных административных единиц немногими отраслями – причем некоторые земли начали распускать до сих пор существовавшие относительно немногочисленные узкоспециализиро­ ванные периферийные отделения. Но французская «двойственность» кон­ трастирует также (и даже в большей степени) с современным положением в Италии, где от подобной двойственности, коренившейся в актуальной для этой страны традиции наполеоновского государства, отказались в процессе осуществления мер по децентрализации в 1990-х годы, оставив центральное правительство практически без периферийных отделений на региональном и местном уровнях. Таким образом, Франция, видимо, остается в одино­ честве среди западноевропейских государств, включая других членов семьи государств наполеоновского образца, в своей идеологической и практи­ ческой приверженности упомянутой «двойственности» и характерным для нее узкоспециализированным периферийным отделениям государственной администрации.

6. А что же «управление»? Однако, поскольку иерархия не является единственным средством решения

проблем координирования, и с этой целью используются также рынки и сети, управление становится темой дебатов о территориальности и функци­ ональности. Как было показано выше, субнациональное институциональное про­ странство и система акторов жестко формируются горизонтальными и вер­ тикальными сетями национальных, департаментских, местных и межкомму­ нальных акторов, которые действуют вне и независимо от территориально очерченных границ существующих уровней и единиц правления. Они заду­ маны и созданы в расчете на специальные проекты, функции и задачи. Хотя, если взять определенные проблемы местного уровня, их деятельность определяется целевыми сферами и, следовательно, имеет территориальное основание, целевые сферы таких «территориальных государственных дейс­ твий»43 являются «функционально определенными» и, как правило, не сов­ падают с существующими территориальными единицами. В этом смысле они «не связаны с территорией». Они действуют на основании заключенных контрактов, посредством которых формируются и обретают программу дейс­ твий сети акторов, исполняющие определенные функции и преследующие конкретные цели. В Германии, как уже отмечалось, несмотря на то, что государственные акторы все еще весьма склонны к организации деятельности в рамках фор­ мально установленных территориальных границ сохраняющихся полити­ ческих и административных единиц (на местном уровне они поддержива­ ются территориальной жизнеспособностью муниципальных образований), децентрализация сетей акторов и их ориентация на решение конкретных проблем и исполнение конкретных функций безотносительно к существую­

86

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

щим территориальным границам тоже набирает силу. Возникновение сетей акторов на (суб)региональном уровне является в этом смысле поразитель­ ным примером44. В недавних ожесточенных спорах возникновение и деятельность таких сетей акторов, выходящих за рамки (формально) регламентируемых и уч­ режденных политических и административных структур и акторов (правле­ ния), – занимающих (неформальное) пространство деятельности, которое охватывает государственных, частных и социальных акторов, – получили название «управления», осуществляемого соответственно широко- (узко-) функционально-определенной и (территориально) «свободной» формуле45. Драматические проблемы, с которыми сталкиваются традиционные нацио­ нальные государства и их традиционные формы «правления» (на централь­ ном, региональном и местном уровнях), свидетельствуют о произошедшем значительном изменении и о настоятельной потребности искать и использо­ вать вновь возникшие сети акторов, способные ответить на вызовы времени. Для того чтобы подчеркнуть отличие от традиционных форм правления, эвристически (и аналитически) полезно говорить об управлении. Институциональное развитие межправительственных систем во Фран­ ции и Германии может быть проинтерпретировано – как аналитически, так и нормативно – в том смысле, что «правление» и «управление» не должны рассматриваться как взаимно исключающие или альтернативные (относи­ тельно друг друга). Вместо этого они должны рассматриваться как взаи­ мовосполняющие. Хотя, как было показано в данной статье, есть весомые основания для укрепления традиционного правления (особенно путем уси­ ления его базового принципа территориальности и многофункциональ­ ности), необходимо использовать также новые формы управления, такие как функционирование (не связанных с территорией ориентированных на функцию и проект) сетей акторов. Вполне возможно, что существование крепких структур традиционного правления (не в последнюю очередь в форме выборных, многофункциональных и территориально жизнеспо­ собных местных правительств) является непременным (хотя, конечно, недостаточным) условием для успешной работы структур управления – и что политическое и административное руководство акторов правления может играть главную роль в активизировании и активности акторов управления. В международной и национальной экономиках сосущество­ вание и взаимовосполнение «старой экономики» и «новой экономики» может стать ключом к экономическому росту – и так же правильное соче­ тание правления и управления может быть ключом к «правильной» поли­ тике и администрированию. Видимо, во Франции и, в меньшей степени, в Германии традиционная напряженность между общим территориальным устройством и некоторыми конкретными функциональными расстановками переходит на более высо­ кий уровень предпочтения функциональности. Однако эта функциональ­ ность предполагает изменяющуюся территорию, вариативную совокупность партнеров, подвижный процесс принятия решений и гибкую систему финан­ сирования. Критериями определения степеней свободы служат легитимность и механизмы контроля, которые являются не просто правовыми, но и соци­ альными. В этом смысле наблюдается движение к новому функциональному типу управления.

87

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Кроме того, представляется, что во Франции и Германии устойчивая «нис­ ходящая» законосообразная структура, характеризующаяся единообразием функций и четкими территориальными границами деятельности, преобразу­ ется в гибкую «восходящую» законодательно закрепленную структуру, спо­ собную к избирательному расширению (когда, например, некоторые полити­ ческие области не считаются необходимыми) в рамках, но также и за рамками территориальных юрисдикций, обладающую вариативной функциональ­ ностью ad hoc [здесь: применительно к конкретным обстоятельствам, лат.], прагматичную (зависящую от европейских денег) и изменчивую (способную, например, обеспечить выполнение проекта, даже если он был начат сов­ местно с организацией, прекращающей свое существование). В этом смысле наблюдается движение к новому территориальному типу управления. В целом представляется, что устойчивые и чистые идеальные типы мно­ гоцелевой территориальной и узкоспециализированной функциональной децентрализации воплощаются в узкоспециализированных территориаль­ ных и многоцелевых функциональных моделях, которые являются «нечис­ тыми», гибридными типами, но вместе с тем – подлинно новыми типами, поскольку выражают движение к новому типу управления в обществе. Новые типы иерархий, рынков и сетей обусловливают переход к этим новым типам территориальной и функциональной децентрализации. Пожалуй, их можно назвать новой территориальной и новой функциональной децентрализа­ цией. В этом случае понятие новый территориальный указывает на новые формы достижения традиционной территориальной/множественной цели, дополняемые использованием механизмов иерархического типа для тер­ риториальной/узкой цели в функциональном контексте. Понятие новый функциональный подразумевает новые формы достижения традиционной функциональной/узкой цели, дополняемые использованием механизмов иерархического типа для функциональной/множественной цели в террито­ риальном контексте. Пер. с англ. Е. С. Кузнецовой Под редакцией И. В. Борисовой

ПРИМЕЧАНИЯ 1

Wollmann H. Co-ordination in the Intergovernmental Setting // Peters G., Pierre J. (Eds.) Handbook of Public Administration. London: Sage, 2003. P. 594 – 600.

Kaufmann F.-X., Majone G., Ostrom V. (Eds.) Guidance, Control and Evaluation in Public Sector. Berlin: de Gruyter, 1986.

Bouckaert G. What is Available and what is missing in the Study of Quangos? // Politt C., Talbot C. (Eds) Unbundled Government. London: Routledge, 2003. P. 22 – 49.

2

3

4

88

Wagener F. Ausserer Aufbau von Staat und verwaltung // Koenig K. (Hrsg.) Oeffentliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden: Nomos, 1981. S. 73–114; Wagener F., Bluemel W. State Structure and Administrative Territories // Koenig K., Siedentopf H. (Eds.) Public Administration in Germany. Baden-Baden: Nomos, 2001. S. 93–104; Benz A. Die territoriale Dimension von Verwaltung // Koenig K. (Ed.) Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden: Nomos, 2002. S. 207 – 228.

Вольман Х., Букерт Г. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ

5

Politt C., Bouckaert G. Evaluating Public management Reforms: An International Perspective // Wollmann H. (Ed) Evaluation in Public Sector Reform: Concepts and Practices in International Perspective. Cheltenham (UK): Edward Elgar, 2003. P. 12 – 35.

6

Verhoest H., Bouckaert G. Machinery of Government and Policy Capacity: The Effects of Specialization and Coordination // Painter M., Pierre J. (Eds.) Challenges to State Policy Capacity, Global Trends and Comparative Perspectives. Basingstoke: Palgrave Mac Millan, 2005. P. 92 – 111.

7

Stoebe S., Brandel R. Die Zukunft der bezirksregierungen. Berlin: Sigma, 1996. S. 19ff.

8

Wollmann H. The Development and Present State of Local Government in England and Germany // Wollmann H., Schroeder E. (Eds.) Comparing Public Sector Reform in Britain and Germany. Ashgate: Aldershot, 2000. P. 107 – 131.

9

Wollmann H. The Two Waves of Territorial Reform of Local Government in Germany // Meligrana J. (Ed.) Redrawing Local Government Boundaries. Vancour: UBC Press, 2004. P. 106 – 129.

Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution // Denters B., Rose L.E. (eds.)

Comparing Local Governance: Trends and Developments. Houndmills: Palgrave, 2005. P. 12 – 28; Marcou G. La reform de l’incommunalite // Annuaire 2000 des collectivites locales. Paris: CNRS ed., 2000. P. 3 – 10.

10

Wollmann H. The Two Waves of Territorial Reform of Local Government in Germany.

11

Hoffmann-Martinot V. The French Republic, One yet Divisible? // Kersting N., Vetter A. (Eds.) Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske+Budrich, 2003. P. 157 – 173

12

Nemery J.-C. Reforme de la decentralization et transferts de competentes // Annuaire 2004 des colectivites locales. Paris: CNRS ed., 2004. P. 67 – 84.

13

Gremion P. Le pouvoir peripherique: bureaucrates et notables dans le systeme politique francas.

Paris: Ed. Du Seuil, 1976.

14

Mabileau A. Kommunalpolitik und –verwaltung in Frankreich. Das ”lokale System” Frankreichs. Basel, Boston, Berlin: Birkhauser, 1996.

15

Marcou G. La reform de l’incommunalite.

16

Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution.

17

Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden. Germany and France: Between Multi-function and Single-Purpose Organisations // Local Government Studies 30:4.

2004. P. 656 ff.

18

Gaudin J.-P. La negotiation de politiques contractuelles // Gaudin J.-P. (ed.) La negotiation de politiques contractuelles. Paris: l’Harmattan, 1996. P. 7 – 29.

19

Duran P., Thoenig J.-C. L’Etat et la gestion publique territoriale // Revue Française de Science Politique 4. 1996. P. 580 – 623; Gaudin J.-P. La contractualisation des rapports entre l’Etat et les collectivites locales // Annuaire 2004 des collectivites locales. Paris: CNRS ed., 2004.

P. 215 – 234

20

Commission Mauroy: Refonder l’action publique locale. Paris: la Documentation française, 2000. P.24.

21

Wollmann H. La decentralization en Angleterre, en France et en Allemande: de la divergence historique a la convergence // Revue francaise d’administration publique 90. 1999. 313 ff; Wollmann H. Local Government Modernization in Germany: Between Incrementalism and Reform Waves // Public Administration 78. 2004. P. 915 – 936.

22

Benz A. (2001): Interadministrative Relations in the Federal System // Koenig K., Siedentopf H. (Eds.) Public Administration in Germany. Baden-Baden: Nomos, 2001. P. 139 – 153; Wachendorfer-Schmidt U. Aspects politiques de la reforme du federalisme: le cas allemande // Annuaire 2004 des collectivites locales. Paris: CNRS ed., 2004. P. 257 – 278.

23

89

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Fürst D. The Regional District in Search of a New Role // Benz A., Goetz K.H. (Eds.) A New German Public Sector? Dartmouth: Aldershot, 1996.

24

Wollmann H. La decentralization en Angleterre, en France et en Allemande: de la divergence historique a la convergence. P. 322; Wollmann H. The Development and Present State of Local Government in England and Germany. P. 117 ff.

25

Wollmann H. La decentralization en Angleterre, en France et en Allemande: de la divergence historique a la convergence. P. 313 ff.

26

Wagener F., Bluemel W. State Structure and Administrative Territories.

27

Wollmann H. Co-ordination in the Intergovernmental Setting; Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden. Germany and France: Between Multi-function and SinglePurpose Organisations.

28

Wollmann H. Urban leadership in German local politics: the rise, role and performance of the directly elected (chief executive) mayor // International Journal of Urban and Regional research 28:1. 2004. P. 150ff.

29

Fried J. Community and Policy: Coordination from Above or below? // Linkage 2. 1977.

P. 4 – 10.

30

Wachendorfer-Schmidt U. Aspects politiques de la reforme du federalisme: le cas allemande; Wollmann H. Quelle modernisation du federalisme allemand? // Pouvoirs Locaus 61/ juin 2004a. P. 133 – 141.

31

Thoenig J.-C. Territorial Administration and Political Control: Decentralisation in France // Public Administration 83:3. 2005. P. 685 – 708.

32

Marcou G. La reform de l’incommunalite; Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution.

33

Skelcher C. The Appointest State: Quasi Governmental Organizations and Democracy.

Buckingham: Open University Press,1997; Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden. Germany and France: Between Multi-function and Single-Purpose Organisations.

34

Nemery J.-C. Reforme de la decentralization et transferts de competentes.

35

Hoffmann-Martinot V. The French Republic, One yet Divisible? P.166 ff.

36

Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution.

37

Scharpf F., Reissert B., Scnhabel F. Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Foederalismus in der Bundesrepublik. Kronberg/Ts.: Scriptor, 1976.

38

Wachendorfer-Schmidt U. Aspects politiques de la reforme du federalisme: le cas allemande; Wollmann H. Quelle modernisation du federalisme allemand?

39

Wollmann H. The Two Waves of Territorial Reform of Local Government in Germany.

40

Kaufmann F.-X., Majone G., Ostrom V. (Eds.) Guidance, Control and Evaluation in Public Sector.

41

Verhoest H., Bouckaert G. Machinery of Government and Policy Capacity: The Effects of Specialization and Coordination.

42

Duran P., Thoenig J.-C. L’Etat et la gestion publique territoriale.

43

Benz A. Die territoriale Dimension von Verwaltung. S. 222 ff.

44

Rhodes R. Understanding Governance. Buckingham: Open University Press, 1997; Rhodes R. The Governance narrative: Key Findings and Lesson from the ESRC’s White Hall Programme // Public Administration 78:2. 2000. P. 343 – 363.

45

90

экспертный анализ А. Г. Барабашев, Т. В. Зайцева, М. А. Краснов, А. В. Оболонский

РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ, ИЛИ ПОЧЕМУ ТАК ТРУДНО РЕФОРМИРОВАТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИИ

За 90-е – первую половину 2000-х годов в России фасадно или по сущест-

ву, но поменялось почти все… кроме административной машины. При этом нельзя сказать, что в этом направлении не предпринималось каких-либо попыток. Среди них порой были и легковесные, поверхностные и даже ретроградные действия, но были и достаточно серьезные экспертные разработки, базировавшиеся на обстоятельном изучении мирового опыта, отечественных традиций государственной службы и сегодняшних к ней требований1. О необходимости реформы неоднократно заявлялось с высшего политического уровня и первым, и вторым постсоветскими президентами страны. Более того – от их имени публиковались проекты реформы, ее концепция и планы работ по ее осуществлению2. Принимались даже законы, из которых последний – 2004 года – при всех своих компромиссах во многом носит прорывной характер3. Но затраченные усилия каждый раз оказывались намного бо́льшими, нежели получаемые практические результаты. Настоящая статья представляет собой попытку проанализировать причины столь непростого хода реформы государственной службы России глазами людей, на разных этапах принимавших самое непосредственное участие в разработке различных версий концепции, программных документов и содержательных аспектов этой реформы.

91

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

1. Системные недостатки (проблемы) государственной службы России То, что реформирование государственной службы в России не может быть

легко реализуемой задачей, было ясно с самого начала: предстояло решить комплекс серьезных и запущенных проблем экономического, социального, организационного и психологического характера. Их пытались решать и ранее, однако изолированность попыток решения близких по своему роду проблем в сложившихся к этому времени видах государственной службы – военной, гражданской, правоохранительной – не давала ожидаемого эффекта. Вопросы государственного управления, реализации государственных решений, степень эффективности деятельности государственных служащих – все они оставались без существенных изменений. С начала же 90-х годов неадекватность существующей, унаследованной от советского прошлого системы партийно-советской службы стала абсолютно очевидной. Но при этом, как ни печально, формирование новой государственной службы не вошло в число реформ «первого поколения», что привело и продолжает приводить к существенным и все нарастающим социальным, политическим и экономическим издержкам. Попытки упорядочить, усовершенст­ вовать отдельные стороны государственной службы (создание Роскадров Российской Федерации в декабре 1991 года), а также принятие тех или иных действий на ведомственной основе при возможных частичных улучшениях только законсервировали общие негативные тенденции. Настоятельной необходимостью стал переход к системному решению проблем государст­ венной службы. Первая серьезная попытка в этом направлении была предпринята в 1997 – 1998 годы. Однако поскольку события 90-х годов уже нашли отражение в литературе, как в отечественной, так и американской4, мы будем затрагивать их лишь в той мере, в какой они связаны с главной темой статьи. Системные недостатки в организации государственной службы проявляются как в системе в целом, так и в конкретных областях деятельности государственных служащих. В первую очередь это касается нечеткости в определении задач, функций и ответственности за их невыполнение (из-за отсутствия должностных регламентов государственных служащих), в непро­ зрачности функционирования государственного аппарата по отношению к гражданам и обществу, в переоценке действующих сегодня инструментов управления, прогнозирования и оценки деятельности, в очевидной неэффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, в нерациональном использовании денежных средств и материальных ресурсов, в отсутствии эффективной кадровой политики. Конечно, существование проблем само по себе относительно и зависит от того, каким видится желаемое состояние, какой должна быть государст­ венная служба России. Таким образом, необходимо сформировать образ государственной (в том числе гражданской) службы, на которую следует ориентироваться при идентификации этих проблем. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверж-

92

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

денной Президентом Российской Федерации В. Путиным 15 августа 2001 года (№ Пр-1496) и ставшей основой современной реформы государственной службы России, определено, что целью реформирования государственной службы является создание целостной системы государственной службы, опирающейся на принципы: профессионализма (внедрение merit system как интегрального принципа подбора и карьерного роста служащих), функционирования в интересах гражданского общества (под которым понимаются следующие принципы государственной службы и предъявляемые к ней требования: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с организациями гражданского общества, открытость и прозрачность государственной службы), эффективности (способности государственной службы наилучшим образом обеспечить реализацию функций государства), стабильности института государственной службы (преемственности кадрового состава специалистов, т.н. «карьерных государственных служащих», и обеспечения государственных социальных гарантий государственным служащим). Современное состояние государственной службы, включая ее динамику за последние годы, показывает значительные расхождения с только что сформулированной целью. Поэтому важным для целей реформирования государственной службы России является концентрация внимания на проблемах, которые требуют скорейшего решения (при том, что имеются и значительные позитивные аспекты государственной службы, также отраженные в статистических данных). Основные проблемы государственной службы Российской Федерации таковы. Во-первых, имеются серьезные проблемы, связанные с уточнением механизмов функционирования государственной службы (проблемы оплаты служебной деятельности, регламентации должностных обязанностей, устранения коррупции и регулирования конфликта интересов, проблемы оптимального установления необходимых социальных гарантий и льгот, проблемы отбора, найма и продвижения кадров, проблемы совершенствования системы профессионального образования и повышения квалификации государственных служащих и др.). Во-вторых, существуют «фоновые» проблемы реформирования, заключающиеся в явно недостаточном вовлечении гражданского общества в процесс реформирования, что может привести к «размыванию» целей реформирования, а именно к затруднениям в построении стабильной и профессиональной государственной службы, эффективно взаимодействующей с гражданским обществом. Имеется опасность ограничиться «реформированием сверху», при котором профессиональное экспертное сообщество и власть прекрасно понимают цели реформ и согласны относительно этих целей, а гражданское общество остается пассивным наблюдателем процессов. В-третьих, острыми являются проблемы временного запаздывания реформирования и постоянное (как в случае с Программой) балансирование на грани предельных сроков исполнения мероприятий вследствие громоздкого организационного механизма принятия и исполнения решений. Наконец, необычайно важными являются проблемы создания системы управления государственной службой. Без решения этих проблем никакие другие проблемы не могут быть решены без опасности попятных движений.

93

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

2. Недостаточный учет рисков реформирования государственной службы России как одна из основных причин нестабильности процесса реформирования Происходящее в настоящее время реформирование государственной службы Российской Федерации является комплексным социальным процессом, в котором участвуют федеральные государственные органы и государственные органы субъектов России, экспертно-научное и преподавательское сообщество, многие представители которого находятся в числе исполнителей меро­приятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)», и, что немаловажно, некоммерческие организации, представляющие гражданское общество. Поэтому, чтобы принимаемые решения оказывались жизнеспособными, они должны быть «результирующим вектором», интегрирующим интересы и опасения (в особенности опасения государственного аппарата в части ослабления уровня социальной защиты государственных служащих, а также гражданского общества относительно истинных намерений и мотивов государственного аппарата при проведении реформы) различных акторов этого процесса. В то же время уровень социального осознания направлений и тенденций реформирования государственной службы России явно недостаточен и сводится главным образом к фиксации неблагоприятного положения дел в двух областях: значительной коррупционности государственного аппарата и низкого уровня его оплаты. Одной из причин такого положения дел выступает то обстоятельство, что в настоящее время в России недостаточно налажено взаимодействие участников процесса реформирования государст­ венной службы. Так, если научное сообщество обладает возможностями постоянного обмена научными разработками через такие традиционные инструменты, как подготовка и защита диссертаций, выпуск научных статей и пр., то практики оказываются зачастую изолированными, оторванными от исследовательских информационных потоков. Из-за этого многие предложения по реформированию государственной службы оказываются не услышанными и, следовательно, не востребованными. Именно из-за этого многие разработки, полученные в ходе уже осуществляющегося реформирования государственной службы, проведения экспериментов и пилотных проектов, не находят отражения в официальных документах и не получают своего развития на практике. Только в открытом диалоге сторонников «мягкого» и «радикального», организационно-административного и общественно-политического, экономико-эффективистского и институционально-протекционистского путей реформирования государственной службы можно прийти к взвешенным рекомендациям по оптимальному сценарию реформ. Поиск истины с сохранением разнообразия мнений – основная задача, решение которой позволит 94

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

избежать рисков неудач и создать такую систему государственной службы, которая будет адекватна потребностям правового демократического государства и гражданского общества. Главное, что может помочь стабилизации процесса реформирования государственной службы, – и это, по всей видимости, относится не только к России, но и ко всем странам, осуществляющим реформирование государственной службы, – учет рисков реформирования на основе анализа истории рисков реформирования, исследования причин этих рисков и возможных способов их устранения. Для России именно отсутствие управленческой культуры такого анализа, неумение системы государственного управления организовать и провести подобный анализ, и в особенности принять его результаты, делает уязвимой проводимую в настоящее время реформу государственной службы. В практике реформирования не отрефлексированы в должной степени ни «уроки прошлого», ни негативные тенденции сегодняшнего дня, изменения структурно-функциональных характеристик государственной службы («старение кадров», нарушение гендерного баланса, низкая оплата труда, отсутствие преемственности и пр.). Наряду с присутствующими политическими, социально-экономическими, организационными и правовыми рисками эти неотрефлексированные риски реформы государственной службы приводят к вызреванию такой ситуации, при которой сбои в проведении реформы вполне возможны. Примером стихийного реформирования, происходящего в сложившихся условиях и параллельного с федеральными инициативами, можно назвать ставшие уже частыми «инициативы на местах», когда некоторые регионы или даже муниципальные образования, привлекая отдельные команды исполнителей, затевают собственные программы совершенствования аппарата без своевременных систематизирующих коррекций со стороны эксперт­ ного сообщества, подготавливающего мероприятия по реформированию на федеральном уровне, а также вне координации с федеральным центром. Такие явления сигнализируют о многом. В положительном аспекте можно говорить о проявлениях нарождающегося гражданского общества, формировании социальной ответственности, при котором давление извне заставляет государственный аппарат самосовершенствоваться. Негативными проявлениями могут стать потеря управляемости и «разномастность» государственной службы, нарушение принципа ее единства, в том числе в части нормативного правового регулирования. В свою очередь системное, инициируемое сверху реформирование сталкивается с множеством вопросов, происходящих из недоучета рисков. Именно из-за этого многие проблемы реформирования решаются медленно и имеют тенденцию обрастать новыми. Главные внутренние проблемы проведения реформы государственной службы проявляются на этапе практической реализации, внедрения изменений. Складывается ситуация, при которой некоторые вовлеченные в реформирование государственной службы чиновники высокого ранга принципиально соглашаются с выдвинутыми предложениями, но проявляют «завидную» медлительность и излишнюю придирчивость, как только дело доходит до воплощения идей в жизнь. Кроме того, игнорирование рисков реформирования или их недостаточный учет могут превратить реформу в «вещь в себе», которая в таком случае приведет к искажению и даже игнорированию связи между государственной службой и гражданским обществом.

95

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

3. Границы экспертного и общественного согласия относительно подходов к решению проблем реформирования государственной службы России Реформирование государственной службы России неизбежно. Альтернативой

может быть только дальнейшее накопление проблем государственной службы и как следствие – ухудшение системы государственного управления. Но как решать эти проблемы, проводить реформы государственной службы? С опорой на мировой опыт или нет? Представляется, что российский опыт последних десяти лет дал ответ на этот вопрос. Первые попытки проведения реформ государственной службы России уже опираются на мировой опыт и используют те его компоненты, которые применимы в российских условиях. Таким образом, применительно к государственной службе старый вопрос, который горячо дискутировали еще «почвенники» и «западники» России XIX века, должна ли Россия идти «своим путем», либо копировать Запад, оказался решенным ни по рецепту «почвенников», ни по рецепту «западников» позапрошлого века. Применить мировой опыт оказалось делом достаточно сложным, но и полностью отказаться от его использования также невозможно. Россия не оригинальна в сравнении с другими странами, которые используют международный опыт в своем реформировании государственной службы, но делают это «с оглядкой», с поправкой на достигнутый уровень развития, имеющиеся социальные и культурные традиции и особенности, с разной скоростью преобразований и последовательностью предпринимаемых шагов. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации как раз и явилась тем нормативным правовым актом, который отразил согласие экспертного сообщества относительно целей и направления реформирования. Однако принятием этого акта более широкое, подлинно общественное согласие обеспечено не было. Более того, не следует чрезмерно надеяться на убеждающие возможности экспертов, поскольку экспертное сообщество специалистов по государственной службе, как саморегулируемая (самодеятельная) профессиональная корпорация, способно гибко отреагировать на возникшее недовольство тех или иных общественных групп, вплоть до теоретического оправдания этого недовольства и даже его идейного вдохновления. В этом заключается роль экспертного сообщества как своеобразного профессионально-общественного «буфера» между властью и обществом, как части гражданского общества. Установившееся в настоящее время согласие указанного экспертного сообщества относительно направления и целей реформирования государст­ венной службы не вечно, его надо поддерживать и обновлять по мере появления новых научных идей, тех или иных действий власти, а также в связи с реакциями общества на изменения государственного аппарата.

96

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

Наконец, имеются и смежные экспертные сообщества: юристов (в особенности специалистов по трудовому праву), психологов и социологов (особенно той части этих сообществ, которая специализируется на менеджменте персонала), экономистов (в частности, специалистов по оплате труда в бюджетной сфере), политологов (специалистов по политико-бюрократическим элитам) и т.д. Эти смежные сообщества постоянно испытывали и будут испытывать экспертное сообщество специалистов по государственной службе «на прочность» консолидированно-профессиональных позиций, предлагая свои варианты решения проблем, в частности, настаивая на «растворении» законодательства о государственной службе в трудовом праве; на перенесении методик подбора персонала для компаний на подбор персонала для государственных органов; на заимствовании схем оплаты в частных компаниях при оплате труда в государственных органах (поощрения на основе единоличного решения руководителя); на формировании кадрового состава государственных служащих исключительно по критериям политического назначения и т.п. Разумеется, последнее замечание ни в коей мере не предполагает, что специалисты по госслужбе должны «китайской стеной» отгораживаться от представителей других экспертных сообществ, тем более что наша область по своей сути многоаспектна и, следовательно, междисциплинарна. Мы имели в виду лишь неприятие любых одномерных подходов к государственной службе и порой присущего специалистам «монодисциплинарникам» экспансионизма, поскольку, как говорил еще в XIX веке известный литературный герой Козьма Прутков, «специалист подобен флюсу, ибо полнота его одностороння».

4. Риски реформирования государственной службы как угроза реформированию Общественное согласие относительно направления и целей реформирования государственной службы возможно только при условии ясного осознания существующих рисков. Только успешное преодоление социально-групповых и политических рисков реформирования государственной службы как совокупности внутренних и внешних, имеющихся и потенциально возможных обстоятельств, препятствующих успешному проведению реформирования, наличие постоянной социальной и политической поддержки стратегии реформирования способно привести к успеху в создании профессиональной государственной службы, эффективно функционирующей в условиях демо­ кратического гражданского общества. В то же время риски неудач реформирования государственной службы как процесса сложных социально-структурных изменений велики. Если разделить риски на группы в соответствии с основными внутренними и внешними угрозами реформированию государственной службы,

97

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

то в настоящее время основными группами рисков дальнейшего проведения реформирования государственной службы являются:

А. Внутренние риски организационные риски (вполне допустима «взаимная аннигиляция» двух реформ, административной реформы и реформы государственной службы, в случае их нескоординированного проведения и кроме того, имеется возможность создания неэффективной системы управления государственной службой, лишенной низовых звеньев в отдельных государственных органах); временные риски (потеря темпа реформирования). Эти риски проистекают из двух устремлений: желания как можно более полно контролировать процесс реформы (временные риски появляются из-за замедления принятия решений вследствие многоступенчатой системы согласования и утверждения решений) и одновременно желания ускорить процесс преобразования системы государственного управления России (для чего и была предпринята административная реформа). Б. Внешние риски Существуют риски общественного неприятия хода реформирования государственной службы, которые могут возрасти в случае недостаточного внимания к взаимодействию организационного механизма реформирования и структур гражданского общества. В настоящее время необходимость налаживания указанного взаимодействия приобрела критически важный характер, поскольку реформирование государственной службы вступает в фазу масштабных экспериментов и последующих преобразований на основе прин­ ципов создания профессиональной государственной службы.

5. Риски реформирования, историческая классификация Кратко

рассмотрим основные риски, которые сопутствовали попыткам реформирования государственного аппарата России начиная с 1991 года. Их историю можно условно разделить на пять периодов («раундов реформирования»), во время которых реформе противостояли как специфические, так и общие для всех этих периодов риски. Риски первого раунда реформ (1991 – 1995). Несмотря на драматические, рассчитанные на широкую аудиторию политические заявления о том, что новый российский госаппарат якобы пришлось создавать практически заново, едва ли не с нуля, на самом деле он был не чем иным, как фактическим преемником своего советского предшественника, причем как в персональном отношении, так и в стиле, методах, навыках управления. В перестроечные времена такой стиль называли «командно-административной системой». Тут сыграл свою роль Указ о «департизации госаппарата», подписанный Б.Н. Ельциным как Председателем Верховного Совета РСФСР в июле 1990 года и запрещавший деятельность в нем партийных организаций.

98

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

Б. Н. Ельцин имел в виду благую цель – устранение из аппарата влияния КПСС, превращение его в нейтральный административный инструмент. Но на деле он тем самым практически закрыл возможности для изменения его кадрового состава, хотя этого настоятельно требовала сама логика перемен, трансформация типа государства и его экономической базы. В результате реализовывать реформы стали в основном те же люди, которые весь свой опыт приобрели в принципиально иной системе отношений и во многом выполняли роль «приводных ремней» монопольно правившей и принимавшей все основные решения партийно-советской системы, а государственные органы, по сути, были лишь исполнительным аппаратом партийных структур. Степень преемственности чиновников в аппарате достигала в этот период времени до 60 – 70% (а в некоторых ведомствах – и более). Основная часть прежнего состава, формировавшегося по принципу «приоритета политических качеств над деловыми», сохранила свои позиции. Таким образом, практические меры по исходным кардинальным реформам новой России, прежде всего в сфере экономики, досталось осуществлять тем людям, которые всю свою профессиональную жизнь работали в принципиально иной – антирыночной, административно-командной системе отношений. Думается, что многие сложности того периода имеют корни в этом обстоятельстве. Однако формально процесс действительно начался как бы с «нуля».

28 ноября 1991 года президентским Указом было образовано Главное управление по подготовке кадров при Правительстве Российской Федерации. В действительности функции этой структуры были существенно шире. Фактически оно монополизировало всю работу по формированию государственной службы, что достаточно точно отразилось в его сокращенном названии – Роскадры. Возможно, само по себе это было бы приемлемым вариантом, если бы новая структура действительно занялась последовательной реформой госаппарата. Но ключевой вопрос – какая государственная служба нужна новой России – не только не был решен, но даже не был всерьез поставлен или хотя бы сформулирован. Не эта концептуальная проблема, а совсем другие вопросы оказались в центре повестки дня. Главным оказалась борьба за контроль над весьма привлекательной и немалой по объему частью коммунистического наследства – за систему бывших высших партийных школ, во главе которой стояла проверенная десятилетиями «кузница кадров» для высших слоев партаппарата – Академия общественных наук при ЦК КПСС. На более низких, в частности местных, уровнях эта борьба трансформировалась в противостояние двух типов учебных заведений, претендовавших на роль главного поставщика кадров для государственного аппарата – упомянутой структуры АОН – ВПШ и соответствующих профильных учебных заведений общегражданской системы высшего образования, т.е. университетских факультетов и институтов соответствующего профиля. Эта ситуация имела негативные последствия для всей политики кадрового обновления госаппарата, поскольку преподавательский состав бывших учреждений так называемой партучебы носил весьма специфический характер, тщательно отобранный партийными органами по критериям

99

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

идеологической преданности, по способности и готовности повышать квалификацию прежде всего партийных кадров разного уровня, т.е. тренировать людей для выполнения функций защитников и проводников политики тоталитарного государства. Отсюда следует и проблема влияния на слушателей, поскольку именно в таких специализированных учебных заведениях, отвечающих за переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, как правило, проходили и проходят финансируемые бюджетом курсы повышения квалификации для работников нового российского государственного аппарата. Более того, к указанному комплексному социально-групповому риску (назовем его кадровым риском, включающим в себя риск, связанный с составом кадров государственных служащих, и риск, связанный с составом преподавательских кадров системы вторичного образования для них) примыкает опасность, которая может быть названа риском некритического заимствования устаревшего зарубежного опыта. В частности, при всех достоинствах французской административной школы и при ее активном и приветствуемом участии в программах технической помощи Российской Федерации в области административной реформы и реформы государственной службы, необходимо ясно понимать, что ценнейший французский опыт должен быть использован в контексте стратегических целей российского реформирования, тем более что французы в последнее десятилетие и сами начали уходить от модели закрытой централизованной административной корпорации. Российская Федерация не может пойти по пути создания закрытой корпорации государственных служащих, обладающей особым статусом, правами и привилегиями. Это ясно отражено в Концепции, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Россия не может быть консервативной при построении государственной службы, ориентируясь на устаревшие модели и идеалы. Необходимы серьезные перемены и устремления в области модернизации государственного аппарата, пересмотр казавшихся ранее незыблемыми принципов, т.е. использование тех прогрессивных тенденций, которые задавали и задают тон в области попыток дебюрократизации государственной службы в растущем списке стран начиная с 70-х годов прошлого столетия и по настоящее время. Указанными двумя рисками, появившимися во время первого «раунда реформирования», дело не исчерпывалось. Был и третий риск, который является общим для всех периодов реформирования, риск социального расслоения. Опишем его подробнее. Опасно извлекать орудия из давно устаревших арсеналов. Однако именно это произошло на первом этапе попыток реформирования государственной службы. В результате предлагавшиеся на этой стадии (и далее реализованные в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации») изменения вносили мало нового, а отчасти – даже возрождали архаичные модели. В частности, имеется опасность, проистекающая из наличия системы квалификационных разрядов. Замена в новом законодательстве квалификационных разрядов на классные чины преследует цели упрощения сравнимости должностей разных видов государственной службы (для создания оснований переходов из одного вида в другой), а также ухода от

100

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

концепции трудовых отношений, применимых к государственной службе только в части, не урегулированной законодательством о государственной службе. С этой точки зрения введение классных чинов является компонентом реформирования государственной службы. Однако риск неоправданной социальной стратификации введением классных чинов, т.е. новой модификации установленной без малого три века назад «Табели о рангах» не устраняется, а, напротив, усиливается. Между тем, как известно, в России не только столь выдающиеся и перспективно мыслящие государственники как М. М. Сперанский, но и почти все без исключения монархи еще с начала XIX века понимали, что позитивный потенциал лежащего в основе «Табели» принципа выслуги почти исчерпан, тогда как ее негативные следствия все более сказываются. Не случайно каждое новое царствование начиналось борьбой за ее отмену. На Западе всевозможные шкалы чинов и должностей, как правило, играли гораздо меньшую роль, чем у нас. Столь свойственная российскому «оказененному» сознанию особая «мистика чина» (выражение Ю. М. Лотмана) существовала еще разве что в Пруссии и Австро-Венгерской империи, да и то не в той мере, как в России. Лет 130 назад Салтыков-Щедрин с горечью заметил, что изо всех европейских достижений мы позаимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе к тому времени уже отказались. Отмена особого корпоративного статуса чиновничества – одно из немногих реальных достижений 1917 года. Сейчас почти вся мировая практика признает, что малоподвижная шкала рангов представляет часть доставшихся по наследству от прошлого отживших моделей государственного устройства. Эту шкалу повсеместно пытаются если не устранить, то максимально ограничить ее роль. Таким образом, благие намерения установить ясные основания взаимосвязи должностей при переходе из одного вида государственной службы в другой вид, введя современный аналог «Табели о рангах», наложившись на нашу российскую традицию, могут возродить опасную социальную стратификацию с ее неизбежными следствиями: с одной стороны, чинопочитанием, с другой – ненавистью к чинам и социально-психологическим отчуждением граждан от государства. Поэтому следует всемерно способствовать устранению риска социальной стратификации, постоянно подчеркивая, в том числе посредством новых принимаемых нормативных правовых актов, лишь сугубо технический характер необходимости установления сравнимой системы шкал должностей различных видов государственной службы. Если законодательству о государственной службе и суждено порождать социально-стратификационные риски, то необходимо минимизировать их последствия. Давая общую оценку рискам первого «раунда реформирования» государственной службы, можно заключить, что в целом происходило нарастание социальных рисков, связанное с отставанием государственного аппарата от реформ в других областях экономической и социальной жизни общества. Риски второго раунда (1997 – 1998). Поначалу этот период складывался значительно более обещающе, однако впоследствии риски реформирования и здесь проявили себя в полной мере. Распоряжением Президента Российской Федерации от 7.05.1997 года № 176-рп была создана Комиссия

101

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

по государственному строительству (позднее переименованная в Комиссию по административной реформе), одним из центральных аспектов в работе которой стала разработка концепции подлинной модернизации государственной службы, причем не столько в структурном, сколько в кадровом разрезе. В основе идеологии концепции лежало стремление создать впервые в истории России не какую-либо новую модификацию «государевой службы», а службу публичную, которая бы отвечала критериям не только прагматической, функциональной для политического руководства эффективности, но, в первую очередь, – эффективности социальной, т.е. работала бы прежде всего не на «начальство», а на граждан, на налогоплательщиков. В части государственной службы эта концепция основывалась как на тщательном изучении российской специфики, так и на новейшем опыте реформ государственной службы, прошедших и продолжающихся в ряде ведущих западных стран, прежде всего – англо-саксонских, где были сделаны наиболее радикальные и решительные реформенные шаги. В своих принципиальных моментах она была разработана к осени 1997 года. Для нашего анализа рисков важно отметить, что процесс подготовки реформы в это время пошел по двум параллельным направлениям, что может быть расценено как возникновение риска экспертного дублирования, несущего в себе угрозу реформе. А именно, по поручению Президента Российской Федерации в Администрации Президента и в Аппарате Правительства были созданы параллельные группы по разработке проекта федерального закона «Кодекс Российской Федерации о государст­ венной гражданской службе». Создание двух автономных направлений в данном случае внешне выглядит как естественное желание получить больший выбор и более качественное обоснование дальнейших действий по реформированию. Однако это можно расценивать и как серьезную угрозу, как возможность свести преобразования к минимуму, используя для этого паллиативные пути. Руководство знало о существовании альтернативных групп, но никаких деловых связей между ними налажено не было. Тем не менее представляется показательным, что, несмотря на ситуацию искусственно созданной конкуренции, обе группы экспертов выстроили сходные по некоторым важным параметрам модели реформы, во всяком случае в части нормативного статуса государственного служащего. В сентябре 1997 года один из заместителей руководителя Администрации Президента Российской Федерации организовал обсуждение вопроса о реформе на заседании Совета Безопасности Российской Федерации и в рамках подготовки к нему включил еще одного «игрока», предложив подготовить сжатое изложение концепций реформы одновременно руководству Российской академии управления и руководителю экспертной группы из состава Комиссии. Таким образом возникло несколько документов, из которых наиболее консервативным являлся документ Академии управления. Это обсуждение не имело никаких видимых последствий, и единственным документом, пошедшим по тернистому пути его дальнейшей бюрократической «обкатки», были предложения Комиссии. Хотя эти предложения чаще всего воспринимались довольно прохладно, но принципиальных возражений, как правило, не вызывали, и поэтому

102

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

(а во многом и благодаря энтузиазму тогдашнего помощника Президента по правовым вопросам) смогли быть включены в Послание Президента в качестве весьма существенного его фрагмента. Однако даже этот факт оглашения принципов реформы с высшего политического уровня не смог серьезно продвинуть дело вперед и не привел к практическим шагам по ее реализации. Напротив, в декабре того же 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (ранний предшественник нынешней административной реформы), который не только никак не корреспондировался с концепцией реформы государственной службы как части государственного управления, но даже не отразил какихлибо намерений или планов в этом отношении. Ситуация дефолта 1998 года (риск воздействия экономической нестабильности) и другие обстоятельства также способствовали тому, чтобы действия в направлении реформы государственной службы были отложены в «долгий ящик». Таким образом, формально, на первый взгляд, и второй раунд можно признать неудачным с точки зрения противодействия рискам реформирования. Однако, с нашей точки зрения, его результат нельзя признать однозначно негативным. Социально-групповые риски не смогли полностью уничтожить реформу государственной службы. Во-первых, был сформулирован теоретический фундамент реформы, для которого, как вскоре постепенно начало выясняться, не существует удовлетворительной альтернативы. Во-вторых, идеи реформы стали внедряться в сознание как политико-административного класса, так и студентов, из числа которых неизбежно будет формироваться следующее поколение управленцев. Риски третьего раунда (1999 – 2000). Последующие события показали, что основные положения концепции реформы очень скоро оказались вновь востребованными. Осень 1999 года была отмечена новым, хотя и довольно коротким всплеском активности вокруг проблемы реформы. Правда, он больше стимулировался предвыборными политическими обстоятельствами, будучи подверженным риску неисполнения предвыборных обещаний. Основная вина за все неудачи (в первую очередь за дефолт августа 1998 года и снижение жизненного уровня) была возложена на чиновников, причем в этом были едины и политические «верхи», и пресса, и общественное мнение. Поэтому антибюрократические шаги (или, по крайней мере, их имитация) стали естественной частью предвыборной стратегии для большинства политических сил. Аналитический доклад по рассматриваемой проблематике в рамках подготовки предвыборной стратегии В. В. Путина был подготовлен Центром стратегических исследований, который возглавлял в то время Г. О. Греф. Существенно отметить, что по меньшей мере половина участников данной работы были соавторами предыдущей попытки реформы. Да и сами прин­ ципы реформы остались практически теми же. Изменения касались в основном расстановки акцентов и более детальной проработки некоторых пунктов концепции. Пожалуй, наиболее существенным новшеством было значительное усиление критики status quo государст­

103

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

венной службы. Собственно, это определялось предвыборной спецификой документа, а также повлияло на его дальнейшую судьбу. В нем, в частности, подчеркивалось, что современный российский государственный аппарат практически воспроизвел советскую административную систему, к тому же в ухудшенном виде, поскольку дополнил ее сильными элементами расслоения на ведомственные корпорации, преследующие свои интересы в ущерб государственным (то, что в Концепции названо «отсутствием системы государственной службы Российской Федерации»). В качестве наиболее негативного примера ситуации приводилось гигантское разрастание института (и, соответственно, штатов) представителей федеральных министерств в регионах: в некоторых случаях численное соотношение между числом региональных чиновников и представителей «Центра» в регионе достигло действительно шокирующего соотношения 1:10 и более. Но по форме документ выглядел иначе. Он более походил на техническое задание, а также предусматривал программу законодательных мер. В целом его можно рассматривать как «инженерное» представление программы 1997 года. Именно этим документом были заложены основы организационной стратегии реформирования государственной службы, которая может существенно продвинуть реформу, но и несет в себе риск организационной эйфории, заключающийся в опасности возникновения превратного представления о том, что общество примет любые результаты, если они экспертно обоснованы и организационно исполнены. До практических мер дело тогда опять не дошло. После выборов проблемы государственного аппарата не оказались первостепенными в списке неотложных мер государственного строительства. Другие дела вышли на первый план (установление тесных связей с новой Государственной Думой, создание федеральных округов и т.д.). В то же время стандартная механика бюрократического согласования вопросов и продвижения документации, вследствие которой всякие перемены обречены на торможение, вновь обрела свою силу. В итоге и третья попытка реформы разделила судьбу предыдущих. Риски реформы в это время перевесили необходимость ее неотложного проведения. Риски четвертого раунда (2000 – 2002). Значение любой объективной потребности, в том числе и потребности реформирования не соответст­ вующего вызовам современности государственного аппарата, проявляется в том, что от такой потребности можно отвлечься только временно. Поэтому после перерыва, связанного с президентскими выборами, реформа государственной службы не могла не получить своего продолжения. С точки зрения рисков реформирования следует отметить, во-первых, вновь возродившуюся опасность – риск экспертного дублирования. Появились параллельно работавшие экспертные группы – группа, созданная и координировавшаяся Администрацией Президента Российской Федерации (включая Аппарат Правительства и ряд министерств), и группа профильного Комитета Государственной Думы. К сожалению, работа этих групп оказалась во многом скрытой от общественности. В целом она двигалась неравномерно, со всплесками активности и периодами практического затухания. Существовали и разногласия в позициях указанных двух экспертных групп по отдельным вопросам. Эти разногласия не выходили за пределы

104

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

общей концепции создания профессиональной государственной службы для демократического общества и относились к различным аспектам законодательного оформления государственной службы (нужен ли новый федеральный закон о системе государственной службы Российской Федерации, либо можно обойтись внесением изменений в действующий Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»; насколько должны быть детализированы процедурные вопросы в законодательстве; как сочетать использование конкурсного отбора и создаваемого на конкурс­ ной основе кадрового резерва при формировании профессиональной государственной службы; каков может быть порядок и объем премирования государственных гражданских служащих за результаты и эффективность работы и т. д.). Ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию (2002 год), в котором необходимость радикальной реформы государственной службы заняла едва ли не ключевое место, породило основания для оптимизма. Тем не менее в самом процессе работы в силу ряда объективных обстоятельств (относящихся в первую очередь ко времени, требуемому на процедуры согласования подготавливаемых проектов решений) серьезного ускорения не произошло. Важно также отметить, что уровень информирования общественности о планах реформы был явно неудовлетворительным. Отрывочные и зачастую искаженные сообщения в прессе о ходе экспертных разработок, алармистские и непрофессиональные, без понимания сути вопросов, комментарии представителей некоторых политических партий, публичное молчание самих экспертов ослабляли позицию реформы, усиливая риски реформирования. Информационные риски в данное время резко возросли. Следует также остановиться на оценке риска аппаратного противостояния реформе. Этот риск в рассматриваемый период не являлся чрезмерным и консолидированным, хотя и оказывал существенное влияние на процесс. Приведем пример, который демонстрирует, что в это время водораздел между сторонниками «прогрессивной» и «консервативной» моделей реформы проходил не между отдельными министерствами, ведомствами или их департаментами. Ситуация была значительно более сложной, а вся картина – более смазанной. Поэтому было бы неоправданным упрощением жестко «привязывать» сторонников и противников реформ к каким-либо определенным учреждениям. Таким примером может послужить история подготовки проекта Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», который разрабатывался достаточно долго, прежде чем приобрести тот вид, в котором его предполагалось представить Президенту для внесения в Государственную Думу. Проект этого закона прошел через множество согласований со многими сторонами и должностными лицами, в процессе которых основные спорные моменты нашли то или иное разрешение. На заключительной стадии содержательной подготовки он представлял собой довольно обширный текст и включал немалое число инноваций, которые должны были послужить ориентирами при последующей разработке законов для различных видов государственной службы, а также соответствующих законов о государственной службе субъектов Российской Федерации.

105

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Однако на стадии юридической доработки проекта текст закона оказался резко сокращенным (примерно в четыре раза). Именно в таком виде Президент представил его в Государственную Думу, где он быстро был принят без серьезных дискуссий. Конечно, судьба выброшенных из проекта обширных фрагментов и идей на этом не завершилась. Они были использованы и используются (в том числе по мере необходимости включаются в тексты новых проектов) при подготовке видовых законов о государственной службе, в особенности в принятом в июле 2004 года Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Тем не менее сущность рисков реформирования на этом примере, дающем почву для различных интерпретаций подлинных приоритетов лиц и групп, провозгласивших себя проводниками реформы, видна абсолютно ясно. Не противостояние идей или, тем более, не борьба ведомств, а защита узких бюрократических интересов, по существу, в любой момент могут поста­вить под угрозу работу больших групп компетентных и глубоко вошедших в проблематику людей, в том числе достаточно высокого уровня в административной иерархии. В заключение рассмотрения четвертого раунда отметим еще один любопытный момент: многие представители профильного Комитета Государственной Думы, также, разумеется, участвовавшие в работе по подготовке реформы, занимали во многих случаях более консервативные и даже ретроградные позиции по сравнению с позициями работников президентской Администрации (хотя стандартная политологическая логика, казалось бы, предполагает обратный «расклад интересов»). Риски пятого раунда (ноябрь 2002 – декабрь 2005). Отсчет нового этапа рисков реформирования государственной службы следует начать с 19 ноября 2002 года, когда Президент утвердил Указом Федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)», текст которой достаточно нетривиален с точки зрения обычных административно-бюрократических стандартов. Он включает в себя довольно подробный статистический анализ динамики государст­ венной службы в постсоветский период, ее жесткую критику, главные приоритеты реформы, перечень подлежащих выполнению мер по их воплощению в жизнь, последовательность мероприятий и сроки выполнения, ответственность конкретных ведомств, размеры бюджетного финансирования по каждой из работ, а также перечень проектов федеральных законов, президентских указов, постановлений Правительства и других нормативных актов, которые должны быть подготовлены в рамках Программы. С точки зрения анализа рисков реформирования государственной службы, следует обратить внимание на инструментальный характер как самой Программы, так и плана мероприятий Программы. Инструментализм Программы порождает риски превращения мероприятий по реформированию государственной службы в бюрократически-организационные действия, теряющие из вида основное значение реформы – создание профессиональной государственной службы, приспособленной к нуждам демократического гражданского общества. В Программе заметно стремление обеспечить плавный переход от имеющегося состояния государственной службы к новому состоянию, предус-

106

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

мотренному Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Поэтому оказываются неизбежными моменты компромисса – риски компромисса – с существующим положением дел в государственной службе по многим назревшим вопросам. Кроме того, не представлена ясная схема эффективного управления государственной службой (риски отсутствия системы управления государственной службой). Да и некоторые другие пункты Программы содержат специфические риски реформирования государственной службы. Но в целом Программа, несомненно, может рассматриваться как серьезный шаг вперед на пути трансформации нашей традиционной модели «государевой» службы в службу публичную. В этом контексте чреваты серьезной опасностью вялость и медлительность последующих практических шагов. В частности, министерства, ответственные за различные аспекты реформы, из-за проблем, связанных с передачей средств государственным заказчикам, объявили конкурс проектов (что предусматривалось Программой) лишь в конце лета 2003 года, а фактически проблема финансирования работ не была окончательно решена вплоть до конца 2003 года. То же самое произошло с мероприятиями Федеральной программы в 2004 и в 2005 годах. Подобное затягивание сроков – яркий пример рисков несвоевременного исполнения (временного запаздывания) мероприятий по реформированию государственной службы. Смысл этих рисков состоит не в открытом столкновении концепций профессиональной гражданской службы и «государевой» службы, а в дискредитации реформы вследствие ее торможения. Затягивание реформы может быть воспринято как ее неудача, как повод для долговременного отказа от реформирования государственной службы. К социальным рискам пятого периода относится и то, что не была решена реальная и, быть может, даже ключевая проблема – вливание в аппарат «новой крови», создание действующих механизмов отбора квалифицированных кадров, не говоря уж о возможностях их ротации. Программа только предполагает приступить к экспериментам в данном направлении, опираясь на новые нормы законодательства. Исходя из изложенного, представляется, что и пятый раунд не оказался критическим в преодолении полосы серьезных рисков, сопутствующих созданию в России подлинно публичной государственной службы.

6. Основные риски реформирования на разных исторических этапах Существование

рисков реформирования государственной службы на том или ином историческом этапе не обязательно означает, что реформирование должно закончиться неудачей. Любая неудача носит временный характер и является следствием «критической массы» рисков в данный исторический момент. Такая «критическая масса» формируется совокупностью причин временной неудачи реформирования государственной службы. Среди совокупности причин временных неудач выделим главные и, соответственно, главные риски реформирования данного исторического этапа.

107

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Главные причины неудач на разных этапах реформирования государственной службы России во многом отличались друг от друга. Так, на протяжении 1991 – 1996 годов, т.е. вплоть до перевыборов Б. Н. Ельцина на второй президентский срок, политическая ситуация в стране была крайне неустойчивой, чреватой ретроградными и опасными сценариями развития. В начале 1990-х ведущим риском было близкое к катастрофическому экономическое положение в стране. Поэтому в тот период преобладали причины политико-экономического характера. Среди других причин несостоявшейся в первой половине 1990-х годов реформы государственной службы, думается, нужно выделить следующие: 1. Чрезмерный риск в условиях крайне неустойчивой общей политико-экономической ситуации начинать еще одну реформу (на фоне экономических и политических потрясений), которая неизбежно породила бы дополнительные конфликты и напряжение в и без того чувствительном средостении государства – государственном аппарате. И, пожалуй, трудно отказать подобным опасениям в определенной их резонности, хотя, с другой стороны, именно тогда, в условиях широко разлитых в обществе интенсивных антиноменклатурных и антикоммунистических настроений получить «социальный мандат» на реформу аппарата, иными словами – получить ее общественное одобрение, было бы проще, нежели согласие общества на любую другую реформу.

2. Еще одной причиной того, что в первой половине 1990-х годов реформирования государственной службы не произошло, стало явное преобладание в тот период у «руля» государства экономистов или, во всяком случае, людей с мышлением экономических детерминистов. Они мало выходили за рамки экономических схем развития, а когда, например, говорили о свободе слова и о правах человека, то, как правило, в контексте благотворного влияния рыночных отношений на их развитие и поддержку. Идеология же гражданского общества, в отличие от обоснования необходимости экономических реформ, звучала в их устах довольно вяло и неубедительно. Чувствовалось, что свобода духа, в отличие от свободы экономической, – не их сфера, что в глубине души они все-таки не очень верят, что «не хлебом единым жив человек», а уповают на «невидимую руку рынка», которая сама все поставит на место и решит все проблемы. Высококлассные экономисты, они не были гуманитариями по своему профессиональному опыту и взгляду на мир. В результате поле для риторики и спекуляций на духовных факторах, в частности на патриотизме, было отдано на откуп другим, зачастую маргинальным и безответственным силам. За высокую цену откладывания столь необходимой реформы государственного аппарата было получено еще одно доказательство того, что рациональный homo oeconomicus – неадекватная модель человека, в том числе (а может быть – и особенно) человека российского.

3. Недопонимание важности реформы государственной службы для развития государства. Тут, по всей видимости, сыграла роль другая ограниченность экономического детерминизма – недооценка

108

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

государственно-правового аспекта перемен, а также пренебрежение законами корпоративного самосознания, самозащиты и саморазвития бюрократии. Приведем лишь один достаточно типичный пример: один из ключевых министров тех времен, доказывая, что его аппарат самостоятельно, быстро и искренне «перестроился» в соответствии с новыми условиями, в качестве аргумента приводил тот факт, что они не только «сами решают все вопросы», но и приносят ему на подпись документы с уже готовыми и формулированными резолюциями. Не тратя времени на доказательство очевидной неадекватности подобных представлений, отметим лишь, что так или иначе реформа государственной службы не вошла в число «реформ первого поколения», т. е. была признана не первостепенно важной.

4. Другие причины неудачи реформирования государственной службы в первой половине 1990-х годов носят чисто политический характер. Эти причины, заключающиеся в отсутствии ясного и недвусмысленного отказа от всего комплекса советско-коммунистического наследия нашей истории, а также в имевшейся идеологической и социальной неопределенности относительно стратегии развития России, будут описаны в следующем разделе. В целом итоги первой половины 1990-х годов могут быть названы «незавершенной революцией», а ситуация с реформированием государст­ венной службы была одним из ее симптомов. Результаты были сильно отягощены и «испорчены» многими обстоятельствами: и сохранением «родимых пятен» советского периода, и небезуспешными попытками прежней номенклатуры максимально удержать за собой свой «элитный» статус, «трансформировав власть в собственность», и сохранением у значительной части населения патерналистского типа сознания. И все же 1990-е годы были значительным (и, хочется надеяться, по основным параметрам необратимым) шагом вперед, периодом в целом прогрессивных по своей сути и произошедших в исторически кратчайшее время перемен. Так что у российских граждан есть гораздо больше оснований гордиться последним десятилетием двадцатого века, нежели сокрушаться или даже «стыдиться» его, как полагают некоторые пессимисты или максималисты. Двухтысячные годы, наряду с определенной стабилизацией ситуации и улучшением экономического положения страны (что, главным образом, связано со стремительным ростом мировых цен на энергоносители), отмечены и тревожными авторитарными тенденциями последних лет, и даже «противотечением», представляющим достаточно серьезный откат от завоеванных демократических позиций и институтов (это, правда, беда не только России, а вообще свойственно периодам послереволюционной «усталости» и разочарования в результате краха неоправданно завышенных первоначальных ожиданий, а также допущенных в ходе революции ошибок), возрождением шовинистических настроений на базе спекуляции национально-патриотической риторикой, – опасность, на наш взгляд, недооцениваемая «верхами», но достаточно очевидная и серьезная при более широком историческом взгляде на проблему. Сейчас главные задачи состоят в том, чтобы не допустить отката от демократических завоеваний и насколько возможно устранить последствия допущенных ошибок. В частности, необходимо наконец от слов, – пусть

109

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

произнесенных с самых высоких трибун государства и даже зафиксированных в законах, – перейти к реальному и серьезному реформированию государственной службы. Каждый потерянный на этом пути год будет обходиться и обществу, и государству все дороже. Перейдем теперь к причинам, помешавшим реформе государственной службы в период, начавшийся в 1997 году. Главные причины неудач реформирования государственной службы связаны с организационными просчетами и упущениями, имевшими в своей основе малую степень вовлечения общества в обсуждение хода реформы.

1. Одним из серьезных препятствий на пути превращения «государевой» службы в публичную, а также проведения других мер было и остается отсутствие гласности в проведении работ по подготовке реформы. Чрезмерно закрытый их характер, иногда вплоть до объявления конфиденциальными важнейших принятых документов, вредит успеху реформы. Речь идет, помимо прочего, о необходимости кардинального изменения отношений власти и общества. А такие меры, чтобы быть успешными и способными завоевать поддержку и одобрение граждан, обязательно должны быть известны и понятны им. Социальную базу подобной реформы надо готовить. Цели и планы реформаторов следует ясно, четко, последовательно и неоднократно разъяснить обществу, а также поддерживать с ним на этой почве «обратную связь». И не следует опасаться непонимания и даже негативной реакции какой-то его части. Более того: публичное обсуждение проекта реформы неизбежно обогатит ее содержание и в конечном счете сделает граждан ее союзниками. Что же касается возможной и даже неизбежной критики, пусть и самой острой, то гораздо лучше столкнуться с ней заранее, когда еще можно чтото исправить и в чем-то убедить, нежели post-factum. История учит нас, что в России одним из самых серьезных препятствий на пути реформаторов было традиционное и имевшее во многих случаях серьезные реальные основания «закоренелое равнодушие и недоверие, с каким население привыкло встречать правительственный призыв, зная по опыту, что ничего из этого, кроме новых тягостей и бестолковых распоряжений, не выйдет»5. Представляется, что, как и в 1997 году, так и ныне, по меньшей мере недоучитывается значение данного обстоятельства. Общество должно быть не просто оповещено о проекте реформы и ее основных направлениях. Оно должно чувствовать себя хотя бы в какой-то мере вовлеченным в эту деятельность. В демократических обществах открытость политических процессов даже на ранних их стадиях – необходимое условие достижения намеченных целей. Она – и необходимое условие ее общественной поддержки, и инструмент социального контроля, и возможный источник дополнительных новых идей, и фактор формирования адекватных общественных ожиданий, установления взаимного доверия и партнерства власти и народа. Недостаток последнего был одной из ключевых причин трудностей первого поколения реформаторов, да и ныне является источником отчуждения, что, на наш взгляд, является очень серьезным негативным фактором, ставящим под угрозу и сами преобразования (причем далеко не только в рассматриваемой области) и, более того, подрывающим институциональные и социально-психологические основы демократии и перспективы формиро-

110

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

вания в России полноценного гражданского общества. Кроме того, гласность подготовки реформы значительно повысит шансы на ее успех, ибо во многом блокирует возможности «подковерного» сопротивления ее противников, прежде всего консервативной части бюрократии.

2. Отсутствие союза со сторонниками реформы внутри аппарата. Опыт как удачных, так и провалившихся реформ государственного аппарата (в том числе и с «рейгановской» программой реформы в США) показывает, что очень важным моментом, во многом определяющим последующий успех или неудачу, является вовлечение сторонников реформ внутри аппарата в работу по их подготовке. Аппарат неоднороден. И единомышленники реформаторов есть в разных его структурах. Конечно, было бы наивно предполагать существование в голове даже у самых прогрессивных чиновников целостного плана реформы, подобного тому, который разрабатывался не одной группой экспертов и других лиц и прошел через множество стадий интеллектуальной «обкатки». Но этого и не требуется. Важны наличие принципиальной установки на необходимость реформы и хотя бы общее согласие с ее основными «векторами». А людей такого рода в аппарате, причем на разных его уровнях и в самых разных, порой достаточно неожиданных структурах, к счастью, не так уж мало. Большинство государственных служащих можно и нужно сделать союзниками, а в дальнейшем – и проводниками реформы. Но для этого, как и в случае с обществом в целом, надо «играть с открытыми картами». Неудачи многих административных реформ связаны с тем, что они, по крайней мере внешне, носили характер «антиаппаратного наступления», «борьбы с бюрократией», и немудрено, что они встречали скрытое, но весьма изощренное сопротивление, а поскольку без аппарата никакая современная власть и дня прожить не может, то ей быстро приходилось идти на компромиссы, постепенно выхолащивавшие самую суть реформ. Для демократизации аппарата необходимо найти союзников внутри него, причем не только на высоких, но и на средних уровнях. Тут, скорее, важен не столько формальный пост человека, сколько его авторитет среди сослуживцев, а быть может, и в более широких кругах. Эти люди станут проводниками изменений. И найти их бывает не слишком трудным делом. Ведь многие квалифицированные, честные и в целом прогрессивно настроенные сотрудники аппарата не удовлетворены и не могут быть удовлетворены ни существующим в государственной службе положением, ни ее негативной общественной репутацией. Более того, некоторые из них пытаются сами, «кустарно» что-то изменить хотя бы на своих узких участках работы. Понятно, что подобные попытки малорезультативны. Но очень важным представляется сделать этих людей союзниками реформ, причем не манипулируя ими, а всерьез привлекая к сотрудничеству. Их надо убедить (а поскольку это соответствует истине, то не должно вызвать особых сложностей), что реформы принесут им не вред, а пользу, причем во всех отношениях – служебном, материальном и моральном. Ничего этого ни в 1997, ни в 2000 году сделано не было. В настоящее время, после публикации Программы, ситуация выглядит несколько, но, – думается, явно недостаточно – более благоприятной для реализации реформы. И здесь самое время назвать последнюю (по порядку изложения, но отнюдь не по значению) причину.

111

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

3. Необходимость политической воли и административной последовательности при проведении реформирования системы государст­ венной службы России. В особенности это относится к до сих пор не решенной проблеме создания федерального органа по управлению государственной службой, вследствие чего коордиация меро­ приятий по реформированию затруднена. Кроме того, представляется, что очевидная тенденция к превращению политической системы в квази-однопартийную является дополнительным препятствием на российском controversial пути реформирования.

7. Общественно-политические риски как важная часть системы рисков реформирования государственной службы России Реформирование государственной службы не может происходить вне кон-

текста общественно-политической среды. Именно регулярные общественно-политические импульсы, побуждающие изменять государственный аппарат в сторону установления его адекватности общественным потребностям и повседневным нуждам государственного управления, являются основой проведения реформы. Теоретически общественно-политическая среда демократического общества должна представлять собой политическое сообщество, элементы которого равноправны6. В действительности относительно института государственной службы акторы политического сообщества обладают различными правами и функциями. В Российской Федерации эти различия особенно велики. Именно они создают общественно-политические риски реформирования российской государственной службы. Постараемся показать, что главные общественно-политические риски (в условиях сложившегося неравенства в нашем политическом сообществе) исходят, как это ни парадоксально, от самой государственной власти, которая, в принципе, должна быть чрезвычайно заинтересована в реформировании государственной службы, поскольку от этого зависит ее будущее. Главным общественно-политическим риском, по нашему мнению, является риск превращения реформирования государственной службы в технократический проект. Рассмотрим этот риск на примере формулировок Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)». В разделе 2 Программы говорится: «Цель Программы – повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы». На политическом уровне признано, что государственная служба в России не является эффективной и что ее материально-финансовое и кадро-

112

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

вое обеспечение не оптимально. Однако достаточно ли категорий «эффективности» и «оптимальности» для отражения сути и причин нынешнего состояния государственной службы? От ответа на этот вопрос, а если взять шире, то от адекватности применяемого понятийного аппарата, во многом зависит успешность или тщетность современной реформы государственной службы. Прежде всего обратим внимание на то, что реформа в соответствии с точным смыслом этого понятия есть преобразование чего-либо, видоизменение. Повышать эффективность и оптимизировать что-то вполне можно и без реформы. В принципе так и развиваются любые социальные системы. Кроме того, о повышении эффективности и оптимизации государственной службы можно говорить как в условиях тоталитарного типа государства, так и в условиях государства с развитыми демократическими институтами. Разумеется, повышение эффективности и оптимизация в каждом из этих типов означают совершенно разные парадигмы. Так, в рамках тоталитарного типа повышение эффективности предполагает усиление централизации, внедрение технических новшеств в управленческую деятельность, возможно, даже модернизацию управленческих методов, но основа – номенклатурный принцип кадровой политики, идеологизированность государственной службы, обеспечение руководящей роли единственной партии, являющейся стержнем, скрепляющим всю систему общественных отношений и т.п. – остаются неизменными. В рамках же демократического типа реформа государственной службы может предполагать усиление менеджерских начал, перевод части традиционных функций и структур госслужбы на коммерческую основу, формирование новой административной культуры, поддержку ее этической составляющей и проч.7, но базовые принципы – профессиональная служебная деятельность в условиях политического многообразия, политических свобод, гражданского контроля, независимой судебной власти и т.п. – здесь не меняются. Иное дело – переходный тип государства, к которому относится и совре­ менная Россия. В условиях «транзита» такая реформа должна иметь целями внедрение совершенно иных, в сравнении с прежним строем, принципов и методов управления, статуса государственных служащих, т.е. речь идет о принципиальных и в некотором отношении радикальных по отношению к традиции преобразованиях, затрагивающих не только институциональную и функциональную сферы, но и сферу ментальную. Поскольку все это в понятийном аппарате Программы отражено лишь инструментальными, ценностно аморфными понятиями эффективности и оптимальности, т.е. не представлено в целеполагании в принципиально ориентированном на идеологию реформы виде, постольку Программа содержит риск превращения в технократический проект, абстрагирующийся от мировоззренческих, политических, социальных и экономических условий, в которых она должна протекать (в частности, от того, что носители советских служебных паттернов, традиций, стереотипов по-прежнему массово представлены в нынешней российской государственной службе, в некоторых аспектах и отношениях составляя важные слои и влиятельные группы нынешнего российского государственного аппарата). Когда Программа называет задачи и ожидаемые результаты реформы государственной службы, ее смысл расширяется. Однако при этом сохраня-

113

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ется понятийная неопределенность и следующая отсюда возможность противоречивости в интерпретации формулировок, что сохраняет риск превращения реформы государственной службы в технократический проект. Риск превращения реформирования государственной службы в техно­ кратический проект распадается на ряд более частных рисков, вытекающих из возможности ценностно «нейтральной» и даже ретроградной интерпретации ключевых слов Программы, из сопоставления задач, содержащихся в разделе 2 Программы, с перечнем ожидаемых результатов реализации Программы (раздел 6). Эти частные риски охватывают собой направления: оценки и оплаты эффективной служебной деятельности государственных служащих; обеспечения открытости и прозрачности государственной службы; применения эффективных методов подбора и продвижения квалифицированных кадров; реализации образовательных программ подготовки, переподготовки кадров и повышения их квалификации; внедрения механизмов предотвращения, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также регулирования профессиональной этики; создания оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей; обеспечения развития системы управления государственной службой. Во всех указанных случаях причины рисков связаны с двумя обстоятельствами: 1) возможностью разных трактовок понятий «эффективность», «результативность», «оптимальность», «развитие» и подобных им понятий, в неявном виде содержащих требование наличия критериев оценки внедряемых механизмов и процессов; 2) близостью чрезмерно общих, размытых формулировок задач, с одной стороны, и результатов – с другой, составленных таким образом, чтобы не предопределять итог предстоящих работ. Эти обстоятельства вполне могут способствовать риску проведения мероприятий Программы не в целях «кардинального повышения ее (государственной службы. – Авт.) эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации», установленных Концепцией. Например, новые методы планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих (декларируемая задача Программы) и создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы (ожидаемый результат исполнения данной задачи) должны быть не любыми, а подчиненными главным целям реформы, созданию системы профессиональной государственной службы для демократического, правового, социального государства в интересах его граждан. В названной выше задаче и ожидаемом результате эти цели не превращены (да и не могли быть загодя превращены) в соответствующие измеримые критерии, что вообще-то позволяет дать другие критерии, иначе закрепляющие сами по себе нейтральные понятия оценки деятельности и совершенствования обеспечения. Второй пример: реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государствен-

114

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

ных служащих (декларируемая задача) и повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих (ожидаемый результат) могут быть истолкованы в контексте подготовки и развития кадров государственной службы для любого, в том числе явно не демократического, государства. К подобным примерам можно отнести и «создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы» или «достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». Чтобы преодолеть указанные риски, при формировании технических заданий на исполнение мероприятий Программы, а также при оценке проведенных работ (подготовленных проектов нормативных правовых актов, методик, экспериментов, подготовленных новых образовательных программ и т.д.) каждый раз необходимо тщательно проверять эти технические задания и результаты исполненных работ на соответствие главным целям реформы государственной службы, причем делать такую проверку с помощью измеримых показателей. Таким образом, исполнение Программы без соответствующего постоянного контроля, предполагающего сверку каждого из предпринимаемых шагов с базовыми демократическими ценностями может превратиться в процесс с отклонившимися или даже утерянными целями. Следует также отметить, что не все задачи реализации Программы в полной мере соответствуют ее ожидаемым результатам. Тем не менее на основе анализа и интеграции задач и результатов Программы можно представить себе общий смысл реформы в том виде, в каком она представлена в Программе. Реформа состоит в том, чтобы: оптимизировать численность федеральной государственной службы («оптимизировать» в данном случае, как уже указывалось, может быть расценено как эвфемизм слова «сократить», что автоматически формирует риск упрощенно-технократической реализации реформы в данном аспекте); упорядочить полномочия и меры ответственности государственных служащих (здесь также отсутствует указание, на основе каких прин­ ципов будет происходить упорядочение); создать условия для открытости деятельности аппаратов государст­ венных органов и государственных служащих, для их подконтрольности гражданскому обществу; изменить ресурсное обеспечение государственной службы (каким именно образом – не указывается, поскольку термины «эффективность» и «оптимизация» допускают разные толкования); улучшить кадровую политику и кадровый состав федеральной государственной службы (говорится о системе учета и оценки результатов служебной деятельности); внедрить механизмы выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, законодательно регулировать профессиональную этику государственных служащих (известно, что для этого существуют альтернативные пути, один с акцентом на карательные, другой – на моральные механизмы, либо их комбинация, однако в Программе нет даже намека на приоритет какого-либо из них);

115

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

сформировать систему управления государственной службой (какую и каким именно образом, не указывается). Таким образом, представленное в Программе целеполагание реформы государственной службы представляет собой совокупность «резиновых» формулировок. Выбор между точностью формулировок (и, одновременно, возможной чрезмерной «жесткостью», предопределенностью задач и результатов) и стремлением уйти от «лапласовского детерминизма» (стремлением предоставить свободу маневра будущим исполнителям мероприятий) в Программе сделан в пользу свободы последующего маневра. Следовательно, напрямую оценить результаты реформы с точки зрения идеалов демократического общества без дополнительных усилий невозможно, так как в Программе отсутствуют четкие критерии соответствия мировоззренческих целей и конкретных результатов. Создание таких критериев лишь предполагается, да и то в неявном виде, в ходе реализации Программы. Однако это может оказаться недостижимым без постоянного общественного и экспертного контроля за процессом. Видно, что простор для риска превращения реформы в технократический проект весьма велик. Единственной задачей, которая выходит за рамки технократических задач, может считаться задача «обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства». Но, во-первых, она названа не в качестве цели, а в качестве одной из сопутствующих задач и, во-вторых, сформулирована слишком расплывчато. Мы остановились на том, как формулируются цели и задачи не потому, что это является решающим фактором успеха или неуспеха реформы. Если даже в естественных науках последствия эксперимента нередко оказываются не такими, как их представлял исследователь, то тем более целеполагание часто существенно отличается от результатов при проведении общественных реформ. В конце концов, успех реформ зависит не столько от провозглашенных целей, сколько от содержания конкретных шагов, их последовательности, системы управления реформой и той среды, в которой протекает реформа. В чем же заключаются особенности этой среды?

8. Особенности формирования и основные параметры общественнополитической среды. Политические риски реформирования как следствие сложившейся общественно-политической среды Общественно-политическая

среда российского общества, как уже было сказано, характеризуется разным весом составляющих ее элементов. Это неравенство элементов изначально заложено в устройстве системы

116

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

государственной власти Российской Федерации, в том числе в самой модели полупрезидентской или смешанной формы правления, т.е. сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентской республик. Анализ дисбаланса сдержек и противовесов в «треугольнике» президент–правительство–парламент не является предметом настоящего исследования, и интересующийся читатель может обратиться к специальным публикациям на этот счет. Если синтезировать характеристики возникшей в России общественно-политической среды, мы приходим к выводу, что она не только не комфортна для проведения реформ государственного организма в действительно модернизационном духе, но и представляет собой существенный фактор, сдерживающий реформы. В то же время фатальности в такой картине нет. Следует рассмотреть риски, проистекающие из указанного неравенства элементов общественно-политической среды, более тщательно. О главном из этих рисков, заключающемся в технократическом «прочтении» целей и задач реформирования государственной службы Российской Федерации, говорилось выше. Здесь мы обратимся к последствиям данного риска. Реформа государственной службы в условиях перехода от одного типа государственности к другому не должна быть сугубо технократическим проектом; она немыслима без ценностной определенности. На это могут возразить, указав на то, что в программных документах, посвященных реформе государственной службы, не обязательно говорить о необходимости перестраивать государственную службу в соответствии с принципами демократии, о перенацеливании ее на служение обществу, поскольку такое ценностное наполнение диктуется уже самой Конституцией Российской Федерации. Такой контраргумент вроде бы резонен. Действительно, в ст. 1 Конституции Российская Федерация характеризуется как демократическое федеративное правовое государство. В ст. 2 говорится о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а в ст. 18 – что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Разве все это не избавляет от необходимости повторять данные основополагающие принципы в более конкретных документах? Повторять их, конечно же, не стоит. Тем более, что от механического воспроизведения конституционных формул все равно ничего не изменится (так же, как в советское время ничего не менялось от постоянных рефренов типа «все для блага человека», «народ и партия – едины» и т.п.). Но, говоря о ценностной определенности, мы и не имеем в виду дежурные заклинания о приверженности демократии и т. п. Речь идет о том, что в программных документах главные цели реформы российской государст­ венной службы должны быть указаны не только через инструментальные и мировоззренчески нейтральные категории «повышения эффективности» и «оптимизации», но и через категории, демонстрирующие стремление подчинить систему государственной службы реализации названных конституционных принципов. Однако в Программе инструментальные категории преобладают. Цель – дать свободу действий разработчикам и исполнителям мероприятий

117

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Программы – неизбежно оборачивается усилением сопутствующих рисков. Так, в разделе Программы, посвященном негативным тенденциям развития государственной службы, фигурируют следующие: ухудшается профессиональный состав служащих; численно преобладают государственные служащие федерального уровня в сравнении с государственными служащими регионального уровня и муниципальными служащими; половозрастная структура в системе государственной службы не соответствует половозрастной структуре занятого населения страны; слабо дифференцирована оплата труда государственных служащих, что плохо стимулирует эффективность служебной деятельности; поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств; качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным; деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества; утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах, и в то же время пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации; не устранены недостатки в области подготовки кадров для государст­ венной службы и профессионального развития государственных служащих. Обратим внимание лишь на две указанные в Программе тенденции, которые имеют некоторое отношение к ценностным ориентациям и которые показывают, насколько серьезны риски, следующие из недооценки этого мировоззренчески важного акцента реформы. Во-первых, в Программе справедливо указывается на слабый гражданский контроль за государственным аппаратом. Но такой принципиальный момент расположен в одном пункте с технократическим тезисом о недостаточной регламентации деятельности государственных органов (невольно получается, что причина слабого контроля со стороны общества связана именно с этим). И вообще единичное вкрапление явления социальнополитического характера в массив явлений, нейтральных к характеру государственности, выглядит случайным, проходным и фактически низводит идею принципиального изменения методов взаимодействия с гражданским обществом до обычной технологической проблемы. Во-вторых, следует обратить внимание на риск истолкования некоторых положений Программы в контексте, который является показателем реально существующих в обществе ценностно аморфных или даже ретроградных социально-политических ориентаций. Именно Программа исходит из того, что «утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия,

118

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах». Если понять этот тезис Программы в буквальном смысле, не предполагая, что речь идет об утрате общечеловеческих («прежних») норм морали, то выходит, что тоталитарный строй в целом гарантировал от произвола, коррупции и злоупотреблений. В том, что так думает значительная часть населения страны, нет сомнений (почему советская мифология оказалась такой живучей – предмет особого исследования). Но здесь возникает риск аналогичного истолкования официальной позиции, поскольку она может быть усмотрена при соответствующем прочтении Программы. Вероятно, это все-таки не так, о чем свидетельствует анализ Концепции, но не следует давать возможность одновременному воздей­ ствию на общество и аппарат двум разнонаправленным мировоззренческим импульсам, проистекающим из риска различного истолкования формулировок Программы и Концепции. Наличие размытых, мировоззренчески неопределенных формулировок в столь важных документах чревато серьезными рисками проведения реформы государственной службы. Отметим также, что Программа предлагает компенсировать потерю «прежних норм морали и идеологического воздействия» «правилами профессиональной этики». В тоталитарной системе мотивацию бюрократии определяли скорее не «нормы морали», а номенклатурная система селекции кадров и страх утраты номенклатурного статуса со всеми последствиями. Сомнительно, что новые «правила профессиональной этики» могут стать достаточным alter ego прежней мотивации. Такая замена, как представляется, порождает риск действий в условиях недостатка фундаментальных моральных оснований, будучи одним из частных следствий технократического подхода к реформе государственной службы. «Профессиональная этика» государственных служащих не может выступать в качестве адекватной замены всего комплекса этических регулятивов поведения, не может стать полноценным противовесом прежней коммунистической идеологии. Выработка профессиональной этики, безусловно, является полезной частью общего комплекса реформы государственной службы. Но, разумеется, сама по себе служебная этика не в состоянии эффективно работать вне комплекса иных определяющих поведение мотивов. Не менее показательно и то, какие проблемы предлагается решить в ходе реформы для преодоления названных негативных тенденций. Перечислим эти проблемы в том виде, как они указаны в Программе. Это: «нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровнях; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; низкая эффективность деятельности государственных органов; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

119

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государст­ венной службы; сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих; недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы». В этом перечне опять-таки бросается в глаза наличие технократических рисков. Ведь какую бы из «проблем» мы ни взяли, совершенно непонятно, каким образом ее решать. Не в технологическом смысле, а в принципиальном. Например, что такое «недостаточная эффективность кадровой политики» или «низкая эффективность деятельности государственных органов»? При таком формулировании проблем их решение можно повернуть как в сторону возрождения номенклатурного принципа и командной системы, так и в сторону введения современных принципов государственной службы в парадигме строительства правового государства. Не предвзято ли, однако, мы относимся к Программе, не много ли от нее требуем? Ведь в ней (раздел 1) есть следующая отсылка: «Для решения названных проблем в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331 разработана и утверждена 15 августа 2001 г., № Пр-1496, Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с которой и разработана настоящая Программа». Другими словами, предполагается, что Концепция описывает идеологию реформы, а Программа в соответст­ вии с ней – технологию. Такая двухступенчатая конструкция во многих случаях разделения концептуальных подходов и технологических реализаций этих подходов полезна. Но в данном случае такая конструкция ведет к колоссальному усилению рисков реформирования. Во-первых, потому, что Программа содержит ряд мер, которые могут быть легко истолкованы не так, как предполагается Концепцией. А во-вторых, Концепция не была официально опубликована8 после ее подписания. Это является еще одной иллюстрацией того, что важнейшие с социально-политической точки зрения реформы имеют риск превратиться в «технологические проекты», при которых главные документы идеологического характера оказываются недостаточно представленными обществу, а документы, предназначенные быть, скорее, лишь документами техническими, оказываются опубликованными. И обществу предлагается судить о сути реформы именно по вспомогательному документу. В результате гражданскому обществу становится затруднительно контролировать, в какой мере реформирование государственной службы будет проходить в соответствии с Концепцией. Итак, первым следствием разделения реформы на описанные выше идеологический и технологический уровни является риск передачи реформы бюрократии в руки самой бюрократии – от разработки задач и конкретных шагов до их реализации и контроля. К этому следует добавить, что одна из важнейших для общества реформ подвержена риску закрытости даже для части экспертных сообществ, сопредельных экспертному сообществу специалистов по государственной

120

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

службе. Так, в одной из публикаций по административному праву было отмечено: «Прошло более восьми лет с момента принятия основополагающего закона о государственной службе (имеется в виду Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. – Авт.). Сформировалось федеральное и региональное законодательство о государственной службе. Поэтому «резкого поворота» в развитии государственно-служебного законодательства вряд ли можно было предвидеть. Думается, что известная «закрытость» подготовки и реформирования государственной службы является прямым следствием отрицательного, с нашей точки зрения, развития института государственной службы»9. Мы сослались на данное мнение как на подтверждение риска, связанного с последствиями недостаточной открытости процесса разработки реформы. В то же время мы не согласны с ним во взгляде на причинно-следственную связь. Не «отрицательное развитие института государственной службы» обусловливает риск закрытости ее реформирования, а, наоборот, этот риск является одной из причин возможного отрицательного развития. В свою очередь, превращение риска такой закрытости в факт реальной жизни – следствие особенностей имеющейся политической среды. Второе следствие состоит в том, что технократический подход к реализации реформы может ретранслироваться практически всеми публично-власт­ ными институтами, прежде всего исполнительной властью. Вследствие этого, учитывая распространенность стереотипов и паттернов, унаследованных от советского строя, имеется риск, что «на выходе» мы получим не реформированную в демократическом смысле государственную службу (служение обществу), а лишь несколько видоизмененную государственную службу советского типа (служение патрону). Третье следствие. Высока вероятность и дальнейшего отстранения находящихся в процессе становления структур гражданского общества и других акторов политического сообщества от определения идеологии и методологии реформы, от участия в ее проведении. При существующей системе реально происходит аппаратный (непубличный) выбор важнейших приоритетов развития государственной службы, характер и методологии решения ее стратегических проблем. Отсюда напрашивается вывод, что нельзя допускать, чтобы составление Программы (определение ее планов, их содержания) и ее осуществление происходили исключительно в рамках самой бюрократии, поскольку это может пред­ определить негативный характер результатов реформы.

9. О возможности смягчения политических рисков После

сказанного возникает вопрос: неужели риски столь серьезны, что реформа государственной службы обречена на неудачу? Наш вывод, однако, не столь пессимистичен. Разумеется, можно было бы с большей уверенностью прогнозировать положительные результаты реформы, если бы она протекала в условиях ясной ценностно-исторической самоидентифи-

121

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

кации страны, развитого гражданского общества, наличия исторических традиций политической конкуренции, установления режима открытости функционирования власти. Тем не менее политическая среда фатально не предопределяет неудачу реформы государственной службы. Однако положительный исход реформы требует некоторых условий, которые вполне возможно создать. О чем идет речь? Во-первых, необходимо, чтобы над реформой государственной службы был установлен своего рода политический патронаж, как это происходило во многих странах, где реформа государственной службы была эффективно проведена. Разумеется, такой патронаж не может быть сугубо индивидуальным. Один политический деятель, какую бы высокую должность он ни занимал, не сможет обеспечить ни нейтрализацию неизбежного сопротивления реформе, ни своевременную ее корректировку в демократическом духе. Поэтому Президент России, оставаясь общим политическим патроном данной реформы (впрочем, как и всех других намеченных реформ), мог бы образовать институт независимого (от бюрократии) и в то же время ответственного патронажа. Такой институт может быть создан в форме небольшого по составу координационного совета по наблюдению за реформой государственной службы при Президенте Российской Федерации10. Будучи консультативным органом, не подменяющим систему создаваемых органов по управлению государственной службой, координационный совет может состоять из известных или относительно известных фигур, обладающих авторитетом, имеющих убеждения и находящихся в русле идеологии реформы – создания современного государственного аппарата. Таким образом, в состав координационного совета могли бы войти политические деятели, в т. ч. бывшие или действующие депутаты и высокопоставленные должностные лица (при условии, что они конъюнктурно не меняли свои убеждения), представители организаций гражданского общества, бизнес-сообществ, известные эксперты. Данный совет, формально обладая лишь консультативными функциями, т.е. без права давать обязательные для исполнения указания, в то же время способен стать авторитетным органом, работая в регулярном режиме и имея прямой доступ к Президенту. Президент мог бы также поручить совету требовать отчеты от органов по управлению государственной службой, ответственных за проведение реформы, и давать по этим отчетам заключения и рекомендации. Совету целесообразно предоставить возможность иметь небольшой аппарат и привлекать к работе специалистов. Во-вторых, условием успешности реформы государственной службы явится обеспечение открытости (публичности) самого хода реформы. Такого характера реформы можно добиться опять же с помощью совета при Президенте Российской Федерации. Здесь возможны, в частности: открытые заседания совета; обнародование от имени совета регулярных (например, раз в полгода) докладов о ходе реформы, о препятствиях (как институциональных, так и кадрово – персональных), возникающих на ее пути; проведение конференций с участием научных работников, правозащитников, представителей общественных организаций, работающих в данном сегменте;

122

Барабашев А. Г. и др . РИСКИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ...

проведение открытых совместных заседаний с советом по борьбе с коррупцией при Президенте Российской Федерации; заказ от имени совета на проведение социологических исследований с обнародованием их результатов. Фактически оба условия, как нетрудно заметить, направлены на установление контроля за реформой со стороны гражданского общества. Применение такого способа проведения реформы не только позитивно скажется на характере и результатах самой реформы (разумеется, если в совет войдут действительно принципиальные люди), но и восполнит явный пробел, существующий сегодня в России: отсутствие диалогового режима при реализации крупных социально-политических проектов. В свою очередь диалоговый режим создаст благоприятные условия для гражданской активности, когда эта активность из критической (что на определенном этапе тоже полезно) способна превратиться в интеллектуальную и политическую помощь в преобразовании России.

Заключение Н асчитывающая уже два века борьба двух различных и во многом про-

тивоположных моделей госслужбы – государственно-корпоративистской и открытой демократической, между стремлением части госаппарата свести все к псевдореформе и подлинной модернизацией государственной службы – продолжается на новом витке истории. В настоящее время эта борьба далека от завершения. Так, принятый 27 июля 2004 года Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целом имеет прореформенную ориентацию, хотя кое в чем в нем перейдены границы допустимого компромисса со сторонниками «государевой» службы и чересчур выпирает традиционная любовь к чинам, идущая еще от «Табели о рангах» Петра Великого. Однако даже в таком виде судьба этого Федерального закона представляется весьма неопределенной. Многое зависит от того, удастся ли создать эффективные процедуры его реализации (в том числе через новые указы Президента России и Постановления Правительства России), поскольку без этого сохраняются возможности для фактического саботажа реального обновления аппарата. В свое время Франклин Рузвельт сказал: «Одному поколению многое дано, с другого многое спросится, а некоторые поколения встречаются с будущим». Россия встретилась со своим будущим, и в этом смысле нашему поколению очень повезло. Сейчас оно открыто для разных сценариев развития, и мы, в отличие от тех, кто был до нас, держим его в собственных руках. Так что жаловаться в случае, если мы опять изберем старую колею, будет не на кого. По сути, применительно к реформе государственной службы, перед Россией стоит дилемма, сформулированная К. Поппером: «…если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь – путь в открытое общество. Мы должны продолжать двигаться в неизвестность, неопределенность и опасность, используя имеющийся у нас разум, чтобы планировать, насколько возможно, нашу безопасность и одновременно нашу свободу»11.

123

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ПРИМЕЧАНИЯ

Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003; Государственная служба (комплексный подход). М., 2000.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации на 1998 год; Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В. Путиным 15 августа 2001 года (№ Пр-1496); Указ Президента Российской Федерации «О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)”» от 19 ноября 2002 года № 1336.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ФЗ-79 от 27 июля 2004 года).

Huskey E. and Obolonsky A., The Struggle to Reform Russia’s Bureaucracy // Problems of Post-Communism. 2003. Vol. 50. № 4; Obolonsky A. Post-Soviet Officialdom: A QuasiBureaucratic Ruling Class // M.E. Sharpe. Sociological Research. 1997. Vol. 36. № 6.

Ключевский В.О. Курс русской истории: В 8 т. Т.5. М., 1958. С.87.

Habermas J. Between Facts and Norms. Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, 1996. p. 3 – 6, 44 – 45.

Об общемировых тенденциях развития государственной службы см., например: Государственная служба (комплексный подход). М., 2000. С. 29 – 33.

Текст Концепции можно обнаружить на различных сайтах сети Интернет, в малотиражных изданиях и т. д.

Старилов Ю. Н. Административное право – на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 36.

1

2

3

4

5 6

7

8

9

Создание Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенст­ вования государственного управления как консультативного органа (Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 года № 910), включившего в себя межведомст­ венную рабочую группу по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, представляется важным шагом в данном направлении.

10

Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. Т. 1. С. 378.

11

124

Экспертный анализ

Аксель Г. Кётц

«БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ – ИНСТРУМЕНТАРИЙ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 1. Введение

1

Типичное положение, при котором страдает проводимая одновременно в не­

скольких регионах страны реформа, возникает, когда старания региональных властей по реформированию не объединены с оценкой эффективности своей деятельности и ее результатов. Поэтому иногда значительные усилия тра­ тятся на нерезультативные проекты, осуществляемые с большими людскими и материальными затратами. И хотя обмен информацией между регионами, несомненно, существует, чаще всего он налажен довольно плохо и не в пол­ ном объеме. В итоге для многих региональных руководителей вопрос о том, насколько эффективно они работают по сравнению с другими чиновниками, остается непроясненным. С другой стороны, исполнение реформистских планов не обязательно доводится до конца, может продолжаться в течение многих лет, при этом возникают новые, не учитываемые ранее проблемы, решение которых требует дополнительных усилий. В частном секторе разработаны и практикуются различные способы опти­ мизации процессов информационного обмена и обучения, среди которых наиболее известны метод сопоставительного анализа («бенчмаркинг») и так называемые круги обмена информацией. В работе муниципальных и региональных властей все чаще исполь­ зуются подобные методы. Например, деятельность немецкого «Фонда Бертельсманна» уже около 10 лет связана с осуществлением многих проектов в сфере использования «бенчмаркинга» и информационного обмена в муни­ ципалитетах страны2. В частности, в исследованиях фонда был использован

125

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

метод «кругов обмена информацией» для анализа работы библиотек и дру­ гих учреждений культуры, а также оказания некоторых социальных услуг населению. Эти так называемые круги в течение многих лет использовались для совершенствования простых рабочих процессов, и участвующие в таких проектах административные структуры смогли почерпнуть из этого опыта много полезных идей для оптимизации своих услуг. В то же время компанией KPI была разработана модель оптимизации, применение которой позволит довести начатые реформы до конца, определить «узкие» места и неэффек­ тивные участки работы в процессе реформирования, а также наметить стра­ тегии изменения хода реформ. Представляется, что при создании таких моделей необходимо учитывать: а) возможность организации взаимного обучения; б) различия между услугами, имеющими «важное» и «менее важное» значение; в) возможность выбора приоритетно «важных» услуг при оптимизации, а также составляющих процесса, имеющих большое значение для обеспечения качества продукции; г) создание модели, описывающей обратные связи в долгосрочной пер­ спективе и позволяющей четко увидеть как достигнутый прогресс, так и нерешенные проблемы; д) обеспечение экономичных способов проведения мероприятий в ходе реформы. В данной статье мы расскажем о применении достаточно простых методо­ логических решений. В качестве примера используем процесс оптимизации, который в течение 8 лет осуществляется в одном из учреждений Германии, имеющем шесть региональных подразделений. Для Российской Федерации (в составе которой, наряду с администрация­ ми более чем 80 регионов, федеральными ведомствами и их подведомствен­ ными региональными организациями, функционирует большое количество средних по размеру муниципалитетов) использование этого опыта представ­ ляется вполне возможным.

2. Основные элементы методологического подхода

3

2.1. Описание организации и характеристика ее взаимосвязей Упомянутый здесь подход на основе «бенчмаркинга» может быть использо­

ван в региональных учреждениях, схожих по своим характеристикам (объем продукции, потребители и их потребности). Обычно между такими учреж­ дениями нет прямых рабочих контактов, но косвенным образом они могут быть связаны через головную организацию или орган, осуществляющий функции контроля и надзора. В отношениях между подобными учреждени­ ями должна отсутствовать прямая конкуренция за приобретение клиентов, поскольку она может отрицательно влиять на желание ведомства поделиться своим прогрессивным опытом. Кроме того, персонал учреждения должен

126

Кётц А. Г. «БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ...

иметь четкое представление о том, что за «плохие» результаты не последует никакого наказания. Таким образом, у работников не будет стимулов, чтобы в процессе предоставления услуг оказывать давление на своих клиентов или, хуже того, подделывать свои письма. Для использования предлагаемых методологических решений не имеют значения внутренняя организация рабочего процесса в учреждении, при­ нятый порядок осуществления его отношений с клиентами, а также размер бюджета. Одним из важных элементов метода как раз является обсуждение различий ведомственных бюджетов и организационных процедур с точки зрения их влияния на оказание услуг. В приведенном ниже примере использован довольно сложный метод опроса клиентов по комплексной анкете. Следует отметить, что применение таких методов возможно, но не обязательно. Фактически же «бенчмар­ кинг» и «процесс обучения» могут быть использованы в различных сферах. Например, для анализа различий в структуре затрат в организациях (для этих целей несколько лет тому назад этот метод был применен в немецкой армии). Можно также объединить анализ затрат и качества или использо­ вать упомянутый подход для изучения мотивации служащих. В последнем случае также применимо анкетирование.

2.2. Приглашение внешнего консультанта Одним

из принципов анализа является приглашение «нейтральной» вне­ шней организации, которая не заинтересована в получении предвзятых результатов. Ее роль состоит в следующем:

Выбор и обеспечение методологических решений (включая анкети­ рование и обеспечение бумажными, онлайновыми и другими ресур­ сами), определение издержек, применение аналитических инстру­ ментов (в данном случае компьютерной программы статистической обработки данных SPSS, методов «интеллектуального» анализа, форм представления результатов и отчетных материалов). Разработка анкеты и модели, описывающей затраты, совместно с ис­ следуемой организацией. Подготовка и проведение анализа затрат, получение всех заполнен­ ных анкет; в случае необходимости проведение работы с опрашивае­ мыми лицами (соблюдение их прав на конфиденциальность и нераз­ глашение имен интервьюируемых). Проведение аналитической работы. Представление результатов. В случае необходимости работа со специальными аналитическими программами.

Внешний консультант несет ответственность за соблюдение принципа конфиденциальности и нейтральности, а также за грамотное использование методологии в ходе исследовательского процесса. В частности, применение методологии должно обеспечивать наиболее качественную обработку ста­ тистических результатов.

127

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

2.3. Изучение качественных характеристик услуг Для

анализа качественных характеристик услуг выполняется статисти­ чески обоснованное обследование клиентов/их потребителей по анкетам. Вопросы анкеты обычно затрагивают не только критерии качества отдель­ ных услуг, но и значимость каждого критерия для опрашиваемого лица. Они также могут касаться динамических критериев, например, ожидаемой значимости критерия в будущем или предполагаемого изменения качества услуг. Мы полагаем, что анализ качественных характеристик услуги должен проводиться на постоянной основе. В зависимости от темпа реоргани­ зации его проводят на каждом этапе. Так, в условиях децентрализации общественных услуг его целесообразно проводить один раз в два года. Такой порядок позволит чиновникам изучить и обсудить на совещаниях результаты произведенных изменений, разработать общепринятые и спе­ циальные меры, составить бюджет, обеспечить их внедрение и выявить результаты реорганизации на второй год после проведения анализа. Нельзя не учитывать тот факт, что эта работа потребует некоторой под­ готовки и определенных (незначительных), но, возможно, существенных затрат. Выстраивая модель изучения качественных характеристик услуги, необходимо также предусмотреть анализ финансовых последствий, каса­ ющихся возможного влияния предпринимаемых мер на размер оплаты услуг, членских взносов или налогов. Фактически же бывает и так, что отдельные меры могут привлечь не тех клиентов, и в итоге сама оптимиза­ ция окажется довольно неэффективной затеей.

2.4. Анализ затрат на услуги З атраты на услуги можно анализировать на основе модели, позволяющей

определить издержки на конкретную услугу и оценить степень взаимосвя­ зи между затратами и ее качеством. Модель применима для «бенчмаркин­ га» затрат, а также для сопоставления качественных характеристик услуги и ее себестоимости. Главной проблемой для моделирования анализа затрат является опре­ деление реальных затрат на оказание услуги. В этой связи мы должны учесть, что административным органом обычно оказывается несколько услуг, и не вся его продукция и услуги предназначены непосредственно для населения. Кроме того, нередко его служащие занимаются сразу несколь­ кими видами услуг. Для подсчета реальных затрат необходимо определить затраты челове­ ческого труда и материальных ресурсов на производство промежуточного и конечного продукта. Выполнение этой задачи потребует напряженной аналитической работы. Здесь особенно важно правильно определить затраты рабочего времени и материальных ресурсов, размер амортизации сооружений и оборудования с длительным сроком действия (например, зданий и автомобилей), а также учесть, насколько серьезными будут финансовые затраты.

128

Кётц А. Г. «БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ...

Рисунок 1.

Модель, описывающая затраты на оказание государственных услуг

Прямые затраты на платные услуги

Прямые затраты на бесплатные услуги

Распределение косвенных затрат

Распределение косвенных затрат

Косвенные затраты

Перераспределение в соответствии с анализом работы

Итоговая стоимость

./. количество

Уровень оплаты

Данная затрата не покрывается оплатой

Действительная плата = подсчитанный размер оплаты * доля интереса заявителя

Говоря о государственных продуктах-услугах, обычно выделяют плат­ ные услуги, бесплатные услуги и косвенные внутриведомственные услуги (последние используются для производства и выполнения первых двух видов). Затраты на оказание косвенных внутренних услуг должны рас­ пределяться между первыми двумя видами в зависимости от затраченных на каждый из них ресурсов. Стоимость единичной услуги рассчитывается как общая сумма затрат по данной категории услуг, поделенная на число единиц услуг. Стоимость единичной услуги разбивается далее на две части, в одной из которых учитываются интересы заявителя услуги, а в другой – государст­ венная или общенациональная заинтересованность в данной услуге.

2.5. Продолжительность процесса и обучение в группах

4

В данном исследовании мы руководствовались подходом, в котором процесс мышления устроен как бы по замкнутому кругу и направлен к «постоянному совершенствованию». Поэтому всем участникам оптимизации нужно осозна­ вать, что процесс усовершенствования займет длительное время и не будет иметь определенного конца.

129

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Рисунок 2.

Круговая схема «обмена информацией» в ходе оптимизации

Сравнительный анализ в группе и оптимизация процесса

Практическая работа по оптимизированным процессам

Анализ себестоимости и качества услуг

Анализ процессов и их ключевых параметров

Круговая схема включает следующие элементы и в действительности представляется бесконечной: анализ результативности, затрат и качества; интерпретацию результатов анализа и процесс обучения в группе; разработку новых стратегий улучшения качества услуг и одновре­ менное изменение уже имеющихся стратегий по ходу круговой схемы; внедрение разработанных мер; практическую работу по оптимизированным процессам; (далее снова вниз по кругу, начиная с анализа результативности, затрат и качества и т.д.). Подобный способ мышления, видимо, должен стать частью ведомст­ венной культуры. При этом в начале процесса возможно возникновение препятствий и проблем, на более позднем этапе круговые циклы будут в большей степени посвящены изучению результативности, чтобы в дальнейшем избежать невыполнения услуг, а также иметь возможность решать возникающие проблемы и удовлетворять новые пожелания клиентов.

130

Кётц А. Г. «БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ...

3. Пример использования методики: реформа длиной в 8 лет 3.1. Характеристика организации Предметом исследования явилась некоммерческая организация, имеющая в своем составе головное учреждение и шесть региональных предста­ вительств и оказывающая услуги промышленным компаниям в области трудовых отношений5. В типичной ситуации компании нуждаются в та­ кого рода услугах при возникновении трудовых споров, составлении и обсуждении трудовых контрактов, при обсуждении специфических условий, касающихся рабочего времени, или, чаще всего, при возникнове­ нии проблем с отдельными работниками по трудовому законодательству. Исследуемая организация также оказывала услуги по профессиональному обучению, организации семинаров и составлению различных документов по трудовым вопросам. Обычно менеджер компании звонит в такую орга­ низацию с просьбой об оказании помощи. После этого в региональном представительстве, где работает команда экономистов, юристов и инжене­ ров, ему должны обеспечить квалифицированную поддержку и подсказать решение.

3.2. Критерии и анкетирование Целью применяемого метода является определение качественных характе­ ристик услуги с позиции потребителя и разработка предложений по оптими­ зации процесса. Анкета, в соответствии с поставленной задачей, составлена из трех частей: 1) значение каждого критерия с точки зрения потребителя; 2) качество оказания услуги в соответствующем региональном представительстве; 3) качество оказания услуги в головном учреждении. Использовано 18 критериев, сгруппированные в две позиции: В первую группу включены критерии, имеющие «основополагающее» значение для оказания конкретной услуги, во вторую – критерии, в большей степени затрагивающие вопросы по стилю оказания услуг. Критерии группы 1: результативность представительства; доступность региональных руководителей для клиента; уровень компетенции руководства; уровень компетенции служащих; активная позиция при оказании услуги; умение соглашаться с предложениями; общее понимание существа проблемы у руководства; общее понимание существа проблемы у служащих.

131

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Критерии группы 2: наличие персонала на рабочих местах; дружелюбность персонала; создание у клиента ощущения, что он важен для компании; воспитанность, тактичность; активное участие в решении вопросов; скорость исполнения; обмен информацией внутри организации; надежность; качественные характеристики работы учреждения; качество подготовки документов. Поскольку к целевой группе, для которой выполняются услуги, принад­ лежат частные компании с профессиональной инфраструктурой, анкета имеет довольно сложное содержание (время заполнения составляет около 45 минут, с учетом нескольких дополнительных вопросов), и она может быть предложе­ на почти всем участникам целевой группы. Большинство вопросов имеют пять вариантов ответов, из которых символ «–» означает наиболее отрицательный ответ, «0» – равнодушное отношение, а «++» – наиболее положительный ответ. Предусмотрена возможность отказа отвечать на вопрос. В таблице представлена одна из частей анкеты с вариантами ответов. Таблица 1.

Пример ответа на вопросы анкеты о значимости и результативности работы головного и одного из региональных подразделений по критериям группы I. Service Quality

Performance: Central Office

Performance: My Regional Unit

Effectiveness of Representation

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Availability of unit heads

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Competence of unit heads

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Competence of staff members

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Proactivity and anticipation of potentional problems

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Ability to accept proposals from the customers

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Understanding of problems in the general context and provision of respective solutions: Management

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Understanding of problems in the general context and provision of respective solutions: Staff

++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A. ++ + 0 - – k.A.

Comments

132

Importance of Criterion

Кётц А. Г. «БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ...

Аналитическая работа продолжалась в течение трех лет (в 1999, 2001, 2004 годах, в 2007 году исследования были запланированы на осень), и не­ смотря на то, что ряд вопросов изменен, наиболее важные, касающиеся качества услуг в региональных представительствах, не менялись, позволяя отследить динамику показателей с течением времени. По различным причинам нами была использована анкета на бумажном носителе. Она распространялась соответствующим региональным предста­ вительством среди представителей клиента, после чего заполненные анкеты централизованно отправлялись консультанту. У представителей клиентов была возможность анонимно отвечать на вопросы анкеты, но к этому способу прибегли только 1% всех работников. Ответы на вопросы заносились в базу данных и анализировались с помощью компьютерной программы SPSS. В ходе процесса не проводился анализ затрат.

3.3. Результаты исследования На графике (рис. 3)представлены результаты сравнительного исследования двух показателей, относящихся к основным свойствам услуг, а именно значимости (I) и результативности работы (BP) в 6 региональных представительствах. По ре­гионам очевидные различия наблюдаются в удовлетворенности потребителей услугами и в отношении к анализируемому критерию. Различия между лучшим и худшим представительством по соответствующему критерию могут достигать примерно 0,6 единиц для критерия (по шкале, где лучшему подразделению при­ своено значение 1,0 единицы, худшему – 5,0 единиц и подразделению со средни­ ми показателями – 2,5 единицы) и не превышают 1,2 единицы для критерия. Рисунок 3.

Сравнение работы региональных подразделений по показателям «значимости» и «результативности» критериев 1 и 2 групп.

133

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

В абсолютном выражении показатель «значимости» критерия также варьируется по регионам, однако значение «относительной значимости» почти не изменяется. Отметим, что в регионах с относительно высоким уровнем удовлетворенности услугами (S) наблюдаются высокие показатели «значимости» критерия для данного вида услуги (I). Нам также пришлось ввести новый показатель «относительной удовлетворенности» (RS), которая рассчитывается таким образом: RS(c)=S (c) – I (c), или же RS(c)=S (c)/I (c) – 1 Не имея размерности и большого содержательного значения, данный пока­ затель, тем не менее, помогает охарактеризовать показатели результативности и значимости. При отрицательной величине «относительной удовлетворен­ ности» требуется рассмотреть возможность принятия соответствующих мер, положительная величина показателя говорит о том, что в оптимизации нуж­ даются другие критерии. Естественно, что исследуемой организации не нужен такой подробный ана­ лиз показателей в табличной форме. Поэтому для каждого подразделения гото­ вились отдельные отчеты, в которых сравнивались качественные характерис­ тики процесса оказания услуг в каждом из 6 подразделений и в целом по данной организации. Если оказание соответствующих услуг касалось ее голов­ного учреждения, сравнивалась работа, проводимая в центре и регионах.

3.4. Метод «взаимного обучения» Во

время рабочих семинаров, на которых обсуждались результаты иссле­ дования, представители головного и 6 региональных учреждений выявляли причины возникавших проблем и потенциальные направления для оптими­ зации. В итоге с участием руководителей всех региональных подразделений были разработаны оперативные планы. Эти планы использовались для контроля над мероприятиями по оптимизации. Из числа профессиональных работников (юристов и экономистов), а также технических служащих (сек­ ретарей и помощников) были организованы подгруппы с целью обнаруже­ ния причин невыполнения и для взаимного обучения. В головном учрежде­ нии был создан департамент по делам регионов, ответственный за контроль над всем процессом оптимизации. Начиная со второго цикла процесса исследования его частью стал анализ успешно реализованных стратегических решений. Подразделения – участники исследования смогли оценить, насколько улучшился их рейтинг у потребите­ ля за счет предпринимаемых мер.

3.5. Расстановка приоритетов при выявлении проблемных участков работы В

качестве важного этапа оптимизации метод предусматривал инвестиро­ вание средств в выявленные исследователями проблемные участки работы.

134

Кётц А. Г. «БЕНЧМАРКИНГ» И КРУГИ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ...

Это означало, что усилия реформаторов и средства направлялись на те из них, которые (а) играли важную роль и (б) неэффективно управлялись с точки зрения клиента. Например, во многих случаях в ходе исследования клиенты давали невы­ сокую оценку качеству «офисной» работы и выпускаемых учреждением документов. При этом, по их мнению, эти показатели не представляли осо­ бого значения. Поэтому было решено не выделять эти направления как стра­ тегически важные для оптимизации. Важнейшими критериями в работе учреждения клиенты назвали компе­ тенцию профессиональных служащих, надежность и быстроту исполнения заказа. Отдельные региональные представительства по этим направлениям соответствовали не очень высокому уровню. Таким образом, именно они (направления) были выбраны в качестве приоритетных для проведения оптимизации, и были разработаны специальные программы, чтобы улуч­ шить качество работы подразделений. С помощью более подробных иссле­ дований было выявлено, что в проблемных подразделениях: существовало неудовлетворительное отношение между качественными характеристиками профессионального состава и рабочей нагрузкой; состав профессиональной команды был относительно новым, и ра­ ботники не обладали достаточным знанием региональных особеннос­ тей и проблем; у работников отсутствовало чувство ответственности за качественное ведение работы внутри подразделения. В итоге пришлось прибегнуть к перемещениям по службе и усилить про­ фессиональный состав отдельных учреждений, а также внедрить ряд целост­ ных систем профессионального руководства в подразделениях.

3.6. Результаты шестилетнего периода реорганизации В целом результаты усилий реформаторов оценивались при помощи пока­

зателей, которыми измерялись общие качественные характеристики работы учреждения по трем критериям: качество представительства клиента в обществе; эффективность мер в условиях трудовых конфликтов; оказание услуг в сфере трудовых отношений. Состояние постоянного профессионального напряжения, которому работ­ ники научились в ходе исследования, а также чувство «коллегиальной конку­ ренции» между конкретными подразделениями способствовали успешному выполнению мероприятий, которые в итоге привели к несомненному росту удовлетворенности потребителя выполняемыми услугами. Одним из важных достижений стал тот факт, что мероприятия в ходе исследования способствовали уменьшению качественных различий в работе региональных подразделений и внедрению универсальных стандартов ока­ зания услуг (результат, достигнутый в ходе непрерывного общения и обу­ чения). Кроме того, здесь также можно отметить взаимосвязь двух методов, «бенчмаркинга» и взаимного обучения на региональном уровне, и стремле­ ние к проведению единой стратегии и внедрению единых стандартов оказа­ ния услуг у центрального учреждения.

135

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

4. Заключение: полученные уроки и дальнейшее использование метода Приведенный подход оказался очень результативным для оптимизации рабо­

ты в структурах, имеющих региональные подразделения. Благодаря тому что руководители региональных подразделений доверяли объективности исследо­ ваний внешнего консультанта и надежности их результатов, процесс анализа и первоначальные предложения воспринимались всеми очень серьезно. Помог и тот факт, что можно было увидеть, как за два года рейтинг регионального подразделения у потребителей вырос от очень низкого до нормального сред­ него уровня, и таким образом полученная «награда» за серьезное отношение к исследованию и предпринятые для оптимизации собственных структур меры стала очевидной для всех. Все это прибавило доверия к процессу оптимизации. Полагаем, что описанный подход к проведению оптимизации работы при­ меним ко всем некоммерческим организациям, имеющим филиалы в регионах. Несмотря на участие головного учреждения НКО в использованном примере оптимизации, оказалось возможным применение данной методики в учреж­ дениях, не имеющих центральной структуры. В частности, ее можно исполь­ зовать, если несколько муниципалитетов захотят сравнить свою деятельность в сфере услуг и научиться друг у друга прогрессивным методам работы. Описанная методика оптимизации работы учреждения представляет собой сильнодействующий, но весьма гибкий механизм, действие которого приводит не только к отдельным улучшениям в работе организации, но так­ же по прошествии длительного времени – к переменам в мышлении и пере­ обучению работников – участников этого процесса. Перевод с английского Ю. А. Потаниной

ПРИМЕЧАНИЯ 1

В связи с тем, что в основе данной статьи лежала проектная и исследовательская работа, которая велась в Германии на протяжении последних 15 лет, в материалах интернет-сай­ тов, указанных далее в сносках, можно ознакомиться с ее кратким описанием (в некото­ рых случаях на английском языке).

2

См. материалы на интернет-сайтах http://www.kommunal-kompakt.de и http://www.bertelsmann-stiftung.de

3

Концепция «бенчмаркинга» разрабатывалась длительное время, и у нее нет одного автора. В целом подробнее о применении бенчмаркинга в государственном управлении можно узнать на сайте http://www.olev.de/b/benchm.htm

4

Концепция «кругов обмена информацией» была усовершенствована Фондом Бертельсмана и KGSt, Немецкой ассоциацией муниципалитетов, впоследствии создавшей “Систему IKO-Netz” (Муниципальная информационная сеть) и базу данных IKON (под­ робнее см. в материалах сайта http://www.kgst.de).

5

136

Выбор этой организации в качестве примера был обусловлен тем, что по своим основ­ ным характеристикам она имела много общего с федеральной службой или агентством, во главе которого стоит руководящий орган и имеются многочисленные региональные подразделения.

круглый стол Как реанимировать « замороженную» систему обязательного медицинского страхования? В 2006 – 2007 гг. в Государственном университете – Высшая школа эконо­

мики действует семинар по проблемам экономики и политики здравоох­ ранения. Семинар возглавляет научный руководитель ГУ – ВШЭ Е. Г. Ясин, координатором является профессор И. М. Шейман.

30 мая 2007 г. состоялся семинар «Как реанимировать «заморожен­ ную» систему обязательного медицинского страхования?». В его рабо­ те принял участие Министр здравоохранения и социального развития Российской Федерации М. Ю. Зурабов, представители Администрации Президента Российской Федерации, сотрудники Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, органов власти субъектов РФ, руково­ дители страховых медицинских организаций и лечебных учреждений, пред­ ставители Всероссийского союза страховщиков, многочисленные эксперты и ученые. Вел семинар первый проректор ГУ – ВШЭ Л. И. Якобсон.

Для обсуждения были предложены следующие вопросы: Почему оказались завышенными ожидания в отношении роли обязательно­ го медицинского страхования (ОМС)? Почему страховые медицинские организации (СМО) не стали информиро­ ванными покупателями медицинской помощи застрахованным? Какие институциональные изменения необходимы для повышения роли СМО в системе ОМС? Какие функции должны нести СМО для обеспечения более существенно­ го вклада в повышение качества медицинской помощи и эффективности использования ресурсов здравоохранения? Нужно ли сохранять СМО в системе ОМС при сложившейся ее организа­ ции? Как построить действительно конкурентную модель организации медицинс­ кого страхования?

137

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

С основным докладом «Актуальные проблемы медицинского страхования населения Российской Федерации» выступил В. О. Гурдус, первый замести­ тель Генерального директора – исполнительный директор ОАО «РОСНО». Ниже следует несколько сокращенная стенограмма семинара. Якобсон Лев Ильич, первый проректор ГУ – ВШЭ (ведущий): Мне очень приятно, что мы здесь собрались, несмотря на летнюю погоду и множество соблазнов. Естественно, большой честью для нас является присутствие здесь Министра здравоохранения и социального развития – Михаила Юрьевича Зурабова. Актуальность темы никому доказывать не надо. Так что, не затягивая вве­ дение, предлагаю перейти к основному докладу. Гурдус Владимир Оскарович: Хотя мой доклад назван «Актуальные проблемы медицинского страхования», я постараюсь отразить вопрос о том, как нам разморозить «замороженную» систему обязательного медицинского страхования (ОМС). Законодательное оформление этой системы и технологическая модель ее реализации приходятся на первую половину 90-х годов. С тех пор соци­ ально-экономическая ситуация в стране существенно изменилась, прежде всего улучшились финансовые условия ОМС. Определенные сдвиги происхо­ дят и в понимании социальной справедливости. Если при создании системы ОМС акцент делался на принципе «богатый платит за бедного, здоровый платит за больного», то теперь достаточно актуальным во всяком случае, в теоретическом аспекте стал вопрос о том, чтобы обеспечить адекват­ ность страховых взносов реальным возможностям получить медицинскую помощь. Те, кто вносит больше средств в систему, хотят получить больший объем и лучшее качество медицинских услуг. Но этого действующая модель не обеспечивает. Несколько сместилась цель системы ОМС. Если в начале 1990-х основная задача была – сохранение финансирования медицинской системы в услови­ ях инфляции, то сейчас на первый план выступает проблема обеспечения по­требности в качественном медицинском обслуживании различных соци­ альных групп. До сих пор остается проблема разнообразия организационных моделей ОМС и отсутствия вертикали управления в этой системе. С одной стороны, это позволяет системе развиваться в различных моделях и искать более пра­ вильные пути. С другой – институт использования best practice пока не очень работает, лучшие региональные примеры развития системы недостаточно эффективно тиражируются. Обратная связь с обществом в рамках системы обязательного медицинского страхования еще не полностью налажена. Эклектичность существующей системы финансирования здравоохране­ ния приводит к ее недостаточной прозрачности и низкой эффективности использования ресурсов. Снижаются объемы финансирования через систему обязательного медицинского страхования, уменьшается роль страховщиков и их управляющее воздействие на деятельность лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ). Если на этапе запуска системы через ОМС проходило 60 – 70% государственного финансирования здравоохранения, то в 2006 году эта доля составила 31,2% от примерно 900 млрд. рублей финансирования

138

Круглый стол

системы здравоохранения. А в 2007 году – 31,4% от почти триллионного финансирования. В этой ситуации происходит снижение влияния ОМС на про­ цессы, происходящие в здравоохранении. Роль застрахованных в системе ОМС ничтожна – они ничего не выбира­ ют. Конкуренция страховщиков направлена на лиц, принимающих решения (работодателей и местных чиновников), а не на клиентов. Ну, а реальные рыночные регуляторы и страховые принципы действуют только в системе добровольного медицинского страхования (ДМС). Позволю себе повторить несколько достаточно известных тезисов. Основная задача страховых медицинских организаций (СМО) в системе ОМС – профессиональная деятельность в области финансового менеджмента при организации медицинской и лекарственной помощи населению. Их роль состоит в том, чтобы стать информированными покупателями медицинской помощи и на этой основе оказывать влияние на инфраструктуру этого рынка. Результатом активного воздействия страховых организаций на процессы ока­ зания медицинской помощи должно стать повышение качества услуг и, как следствие, улучшение показателей здоровья населения. То обстоятельство, что страховые организации административно не связаны с медицинскими учреждениями и не имеют интереса финансировать эти учреждения только ради их сохранения, закладывает основу для повышения качества. К сожале­ нию, данный тезис пока носит в основном теоретический характер. Основные задачи, которое общество и государство должны ставить перед страховыми компаниями в рамках этой модели, – снижение уровня необос­ нованных затрат в системе оказания медицинской помощи через все формы медико-экономической экспертизы, стандартизацию процедур, введение тех­ нологии персонифицированного учета, страховую защиту интересов застра­ хованных и, что наиболее важно, через управление страховыми рисками, т.е. управление потоками пациентов и взаимоотношениями с медицинской сетью. Основные причины, которые, по нашему мнению, сдерживают эффектив­ ность деятельности СМО, сводятся к следующему: Чрезмерное разнообразие организационных моделей реализации ОМС в различных регионах РФ; Значительный (в 20 раз) разброс подушевых нормативов финансирования медицинской помощи между субъектами РФ; Изменчивость расходов на ведение дела, неопределенность финансовых условий деятельности страховых организаций; Отсутствие актуарных расчетов при определении необходимых объемов финансирования медицинской помощи; Низкие требования к финансовой устойчивости страховых медицинских организаций; Отсутствие критериев эффективности деятельности участников системы ОМС; Недостаточность полномочий у СМО при выборе ЛПУ; Сохранение устаревших принципов оплаты труда врачей в новой рыночной системе отношений; Сильная зависимость СМО от произвола администрации регионов; Отсутствие санкций за превышение полномочий другими участниками системы ОМС.

139

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

До сих пор достаточно активно проводится мнение, что страховые организации должны конкурировать в основном на уровне цены выпол­ нения своих услуг, что должны проводиться аукционы на снижение цены. На мой взгляд, в сложившейся ситуации конкурсный отбор приводит к снижению качества выполняемых ими функций: выигрывают не те, кто реально выступает в роли информированного покупателя медицинской помощи в интересах застрахованных, а те, кто предлагает более низкую цену. Тем не менее это существующая практика, с которой приходится считаться. Низкие требования к финансовой устойчивости страховых медицинских организаций. С одной стороны, для тех, кто создает страховые организации, это создает возможность получить достаточно эффективный возврат на сде­ ланные вложения. С другой – мелким компаниям не под силу выполнение многих функций страховщиков, они не могут оказывать активное влияние на систему оказания медицинской помощи. Теперь о причинах, сдерживающих эффективность деятельности страхо­ вых медицинских организаций в системе ДМС. К их числу следует отнести: Неблагоприятный налоговый режим для работодателей и физических лиц; Отсутствие культуры страхования и низкая платежеспособность населения; Незрелость страхового рынка ДМС; Антиселекция рисков при страховании физических лиц; Несовершенство законодательства, регулирующего медицинское страхо­ вание, необходимость дважды оплачивать медицинскую помощь – в сис­ теме ОМС и в системе ДМС; Отсутствие на рынке программ с ограничением ответственности стра­ ховщика; Несовершенство организационно-правовой формы у большинства пос­ тавщиков медицинских услуг; Отсутствие конкретизации программы государственных гарантий, размы­ тость обязательств государства; Развитый рынок теневых услуг, отсутствие целенаправленной государствен­ ной политики по борьбе с теневым оборотом в сфере здравоохранения; Неблагоприятный налоговый режим для работодателей и физических лиц. Определенный позитивные тренды в этом вопросе присутствуют, скажем, для физических лиц увеличился объем вычитаемой из налогооблагаемой базы суммы, которая может быть потрачена на здравоохранение, медицинс­ кое страхование. Тем не менее до сих пор режим остается таким же, как и 15 лет назад. Дополнительные стимулы для работодателей к социальной защите работников не создаются. Работодатель вынужден дважды оплачивать медицинскую помощь работ­ никам, делая страховые взносы на ОМС (часть ЕСН) и приобретая полисы ДМС на объем услуг, предусмотренных базовой программой ОМС. Это также не стимулирует расширение ДМС. Антиселекция рисков при страховании физических лиц. Страхуются пре­ имущественно болеющие люди, нет осознанного желания застраховать членов своей семьи. Позитивные изменения происходят только в отноше­ нии детей, причем только в крупных городах – главным образом в Москве и Санкт-Петербурге.

140

Круглый стол

Отсутствие программ с ограничением ответственности страховщика. Здесь попенять можно только на рынок: рынок эти программы не восприни­ мает. При наличии нелимитированных программ или лимитированных фор­ мально программ у основных участников этого рынка готовность покупать программы с какими-то ограничениями пока отсутствует или присутствует только у единичных клиентов. Отсутствие конкретизации программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Эти программы утверждаются на каждый год, но они носят декларативный характер, не обеспечивая финансово пакет услуг по ОМС. Соответственно граница между государственными гаранти­ ями и личными вложениями оказывается размыта, что также препятствует развитию ДМС. Наконец, развитый рынок теневых услуг, отсутствие целенаправленной государственной политики по борьбе с теневым оборотом в сфере здравоохранения. Этот рынок продолжает устойчиво расти, несмотря на новые вло­ жения государства. По моему общению с моими коллегами – выпускниками Мединститута я делаю вывод, что у них все в порядке: финансирование здра­ воохранения растет, но в основном теневым способом. Основные изменения, необходимые для реанимации системы ОМС: Переход к преимущественно одноканальной страховой системе финанси­ рования здравоохранения, включая ДЛО и национальные проекты; Чёткое определение объема государственных гарантий медицинской помощи; Повышение требований к капитализации страховщиков, занимающихся обязательным медицинским страхованием; Создание саморегулируемой организации медицинских страховщиков для обеспечения устойчивости системы ОМС и профессиональной серти­ фикации участников рынка ОМС; Изменение организационной модели системы ОМС, введение рисковой составляющей в деятельность страховщика; Законодательное закрепление ОМС-дополняющего ДМС и введение налоговых льгот по страховым взносам в систему ДМС; Расчет страхового тарифа системы ОМС на основе актуарной статистики, позволяющий снизить тарифы в системе ОМС- дополняющего ДМС; Создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций в здравоохранение; Создание конкурентной среды для производителей медицинских услуг; Создание системы страховой защиты производителей медицинских услуг. Прежде всего необходимо выбрать между страховой и административнорапределительными моделями. Выбор в пользу последней, на мой взгляд, имеет свои плюсы и не является предметом данного доклада. При принятии такого решения все сказанное на предыдущих слайдах, за исключением доб­ ровольного медицинского страхования, утрачивает свою актуальность. Если же выбирать реальную страховую модель реализации ОМС и двигаться в ее сторону, то требуется многое: переход к преимущественно одноканальной системе финансирования здравоохранения через страховые медицинские организации, т.е. увеличение объема финансирования программы госгаран­

141

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

тий через системы обязательного медицинского страхования; создание само­ регулируемой организации медицинских страховщиков для обеспечения устойчивости системы ОМС и профессиональная сертификация участников рынка. На мой взгляд, пока есть только один позитивный пример взаимо­ действия страховщиков на рынке ДМС – это деятельность РСА, которая, несмотря на проблемы этого рынка, позволила его относительно сбаланси­ ровать. Этот опыт заслуживает переноса на ОМС. Необходимо повышение требований к капитализации страховщиков в системе ОМС. Главное направление действий – постепенное доведение размера страхового тарифа до уровня, который позволит не нести убытки и иметь реальную возможность обслуживать вложенный в медицинское страхование капитал. Создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения инвестиций в здравоохранение. На этом пункте я хотел бы остановиться чуть более подробно. На мой взгляд, на сегодняшний день привлечение частного капитала в систему здравоохранения является весьма важным. Не только потому, что это дополнительные вложения, но и потому, что появляется конкурирующий эффективный собственник, который готов побороться за свои деньги, в том числе в форме конкуренции на рынке медицинских услуг. Привлечение частных инвесторов является стратеги­ чески важным ресурсом развития системы здравоохранения, и я бы пред­ ложил, в том числе пользуясь присутствием Михаила Юрьевича, более подробно эту тему обсудить. Создание конкурентной среды для производителей медицинских услуг; снятие административных барьеров к привлечению учебных учреждений и организаций разных форм собственности к оказанию услуг по ОМС; созда­ ние системы страховой защиты производителей медицинских услуг; фор­ мирование условий для развития программ добровольного медицинского страхования, дополняющих базовую программу ОМС – все это может сущест­ венно улучшить ситуацию. На мой взгляд, это аргументы в пользу того, что страховые компании могут быть полезны в системе ОМС. Основные этапы реализации необходимых изменений: Изменения в Положении о страховых медицинских организациях в системе ОМС, включенного в Постановление №1018 (в части снятия ряда ограниче­ ний на деятельность страховщиков в системе ОМС); Разработка и принятие Приказа ФССН, детально регламентирующего про­ цедуру передачи страхового портфеля в системе ОМС; Изменения в Постановлениях, регламентирующих организацию системы ДЛО и реализацию национального Проекта «Здоровье» (привлечение стра­ ховщиков к реализации ДЛО и Национального проекта «Здоровье»); Поправки в закон «О медицинском страховании граждан в РФ» (создание саморегулируемой организации страховщиков); Регистрация СРО и создание нормативных документов, необходимых для начала процедуры добровольной профессиональной сертификации стра­ ховщиков в системе ОМС; Принятие нового Закона «Об обязательном медицинском страховании»; Принятие Закона (Постановления) «О государственных гарантиях»; Принятие Закона об изменении организационно-правовых форм ЛПУ;

142

Круглый стол

Принятие Закона «Об обязательном страховании профессиональной ответст­ венности медицинских работников»; Изменения в Налоговом кодексе. Я не буду останавливаться на этом слайде подробно – это изменение целого ряда нормативных документов – приказов Минздравсоцразвития, постановлений Правительства, приказов Федеральной службы по страхово­ му надзору, некоторых законов. Готов прокомментировать каждое из пред­ ложений, если эта презентация будет рассылаться. Организация рисковой модели системы обязательного медицинского страхования основана на разделении финансовых рисков между террито­ риальными фондами ОМС и СМО – с одной стороны, между СМО и ЛПУ – с другой. Я не буду на этом подробно останавливаться. Скажу только, что при движении в эту сторону надо обсудить ряд вопросов: что может быть предметом рисковой составляющей, как эта рисковая составляющая долж­ на финансироваться, каким образом страховые компании могут разделить риски с государством. Модель многоуровневой системы медицинского страхования – тема, кото­ рая не утратила своей актуальности. Первый уровень для всех категорий насе­ ления – это базовые программы ОМС и целевые программы для определенных групп населения. Второй уровень – это дополнительный взнос работодателей и граждан, расширяющий объем покрытия, присоединяющий добровольное медицинское страхование либо в сервисные составляющие, либо в плане объ­ ема и гарантий медицинских услуг. И, наконец, дополнительный взнос граждан по программам, превышающим это добровольное медицинское страхование. Данный многоуровневый подход практикуется во многих странах, напри­ мер в Нидерландах. Там оправдано присутствие медицинских страховщи­ ков различной формы собственности, поскольку они реально конкурируют за клиентов, предлагая расширение страхового покрытия как конкурентное преимущество. В Германии существует также многоуровневая модель. Там, правда, предлагается выбирать между участием в обязательном и добро­ вольном медицинском страховании. Из германской модели я бы предложил, может быть, более внимательно рассмотреть опыт страхования здоровья, т.е. перехода от добровольного медицинского страхования или оплаты уже состоявшихся страховых событий к накопительной модели, при которой человек, не пользующийся медицинской помощью, накапливает определен­ ные ресурсы, может тратить их на профилактику своего здоровья и, таким образом, снижать свои риски и снижать платежи в систему добровольного медицинского страхования. Во Франции тоже двухуровневая система: ОМС и ДМС как дополнительная оплата части затрат на лечение сверх программы обязательного медицинского страхования. Наши выводы: 1. Основной проблемой здравоохранения в Российской Федерации является недостаточное включение рыночных регуляторов в отношения между пот­ ребителем и производителем медицинской помощи, высокий уровень адми­ нистративного регулирования отрасли.

2. Роль и функции страховых организаций в медицинском страховании, а так­ же потенциал страховщиков как движущих сил реформирования здравоох­ ранения недооценены.

143

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

3. Наиболее перспективной с точки зрения потребителя медицинской помощи представляется модель многоуровневой организации Программы государст­ венных гарантий, дающая толчок развитию как обязательного, так и добро­ вольного медицинского страхования.

4. Основными направлениями реформирования системы обязательного меди­ цинского страхования должны стать мероприятия по повышению требова­ ний к страховщикам и переход на рисковую модель страхования.

5. Для стимулирования развития добровольного медицинского страхования в первую очередь необходимы изменения налогового режима.

6. Для более эффективной защиты своих интересов и с целью реального внед­ рения страховых принципов в здравоохранении необходимо объединение медицинских страховщиков в рамках саморегулируемой организации. И еще несколько слов. Многое из представленного уже давно и бесплодно обсуждаются. Злободневность этого обсуждения, к сожалению, не снижает­ ся. Но мне кажется, что уже есть накопленная критическая масса для выбора вектора развития системы медицинского страхования. Надо определиться, могут ли страховщики принести какую-то дополнительную ценность, участ­ вуя в этой системе, или не могут. Если могут, то надо создать обстоятельс­ тва, позволяющие эту ценность у страховщиков извлечь. Если нет, то тог­ да надо двигаться в сторону административной модели финансирования здравоохранения государством, оставив за страховщиками исключительно добровольное медицинское страхование и данный сегмент рынка. Спасибо за внимание. Шейман Игорь Михайлович, профессор ГУ – ВШЭ: Я хотел бы начать с того, на чем закончил Владимир Оскарович, – каков вектор изменений системы ОМС с акцентом на роль страховых медицинских организаций. Собственно, это тот предмет, который мы сегодня обсуждаем: не вообще ОМС, а в пер­ вую очередь роль страховых компаний. По-другому сформулировать эту проблему можно таким образом: либо это конкурентная модель обязатель­ ного медицинского страхования, либо это неконкурентная модель, которую обозначил Владимир Оскарович, т.е. мы возвращаемся назад, правда, совсем необязательно к административной системе. Можно строить систему финан­ сирования на страховом принципе, но совсем необязательно с участием 350 страховых медицинских организаций, которые сегодня действуют в системе ОМС. Кстати, это большое заблуждение, что конкурентная модель ОМС является универсальной. Как раз наоборот: число стран, которые реализуют конкурентную модель, намного меньше, чем реализующих неконкурентную. Развилка «конкурентная – неконкурентная модели» сегодня очень акту­ альна, хотя ее серьезное обсуждение только началось. В свете того, что сказал Владимир Оскарович о незначительной роли СМО в системе ОМС, думаю, что настало время, когда кто-то, принимающий решения, скажет, что «король-то голый», что никакой эффективной конкуренции у нас нет. Более того, ее и не может быть, поскольку нет оснований для такой конкуренции: в системе ОМС действует единый страховой взнос, пакет гарантий един для всех, и отсутствует индивидуальный выбор страховщика. Основания для конкуренции по качеству, о котором многие говорят, мне кажутся хлипкими по многим причинам: отсутствие необходимых средств для реального обес­ печения качества и отсутствие информации для выбора страховщика. Даже

144

Круглый стол

если бы мне предложили выбирать (пока никто не предлагает), у меня нет данных, чтобы судить о том, кто из вас, страховщиков, лучше, какие лечеб­ ные учреждения лучше и т.д. И все-таки конкурентная модель выглядит привлекательно, бросать эту идею не хочется. Поэтому уместен вопрос: как построить действительно конкурентную модель? Думаю, что начинать надо с самого начала, поскольку для построения такой модели пока не сделано практически ничего. Только голая риторика о том, что конкуренция хорошо, а монополия плохо. Я бы выделил 10 главных условий построения конкурентной модели. Очень коротко о каждом. Первое, и, наверное, главное – это индивидуаль­ ный выбор страховщиков. Сегодня выбирает страхователь. Это существенно сужает сферу конкуренции за потребителя, снижает возможности позитивно влиять на качество помощи и эффективность использования ресурсов, а во многих случая – будем говорить прямо – является источником админист­ ративного диктата и коррупции. Индивидуальный выбор – движущая сила конкуренции. Такой выбор должен быть: а) индивидуальным, б) экономи­ чески мотивированным, в) информированным. Второе – переместить сферу конкуренции из ОМС в объединенные про­ граммы ОМС – ДМС. Мне представляется, что в системе ОМС серьезные основания для потребительского выбора создать практически невозможно. Эта система солидарна по своему назначению, дифференцировать страховые взносы и пакеты гарантий в ней крайне сложно, в том числе по политическим причинам. А вот в объединенной системе это сделать можно: там действуют разные пакеты услуг по ДМС и, соответственно, разные тарифы. В законо­ проекте «Об обязательном медицинском страховании», подготовленном два года назад, предусматривается правило зачета взноса страхователя на ОМС при приобретении полиса ДМС, то есть он не платит дважды – сначала за ОМС, потом за ДМС. Если эта конструкция будет принята, то ДМС станет дешевле и доступней, а страховщики будут реализовывать обе программы сразу – на реальной конкурентной основе. Это первый вариант. Второй – перемещение конкуренции в сферу соче­ тания ОМС и дополнительных программ медицинского страхования. Мне кажется, что та идея, которая была когда-то высказана Минздравом по по­ воду дополнительных программ медицинского страхования, – это очень разумная идея. Как я ее понимаю, это что-то среднее между ДМС и ОМС. От ОМС дополнительные программы отличаются тем, что они не являются обя­ зательными для работодателей, муниципальных образований и граждан: хо­ чешь – присоединяйся к любой такой программе, например к программе льготной стоматологической помощи. Главное отличие от ДМС – то, что используются правила ОМС, прежде всего регулируемые тарифы на меди­ цинские услуги (цены трехсторонних соглашений). Вот два поля, где возможна реальная конкуренция. Повторяю: пакет ОМС – ДМС и пакет ОМС–дополнительные программы медицинского стра­ хования. И здесь нужны конкурирующие страховщики. Третье условие – необходимо перейти от системы контроля к системе обеспечения качества медицинской помощи. Можно много говорить об этом контроле качества. Сотни диссертаций пишут на эту тему. А мир живет уже другим. Конкурируют программы обеспечения качества, то есть программы достижения показателей результатов лечения конкретных заболеваний.

145

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Мне как застрахованному важно не как проконтролируют предоставленные мне медицинские услуги (может, уже поздно будет), а какие средние резуль­ таты лечения моего заболевания – как его лечат в больнице, предлагаемой мне по страховой программе. Застрахованному при его выборе важно знать, как лечат кардиологические заболевания, как лечат диабет и т.д. И эти паке­ ты систем обеспечения качества по определению различаются по медицинс­ ким организациям и страховым компаниям. Вот это уже серьезное основание для конкуренции. Соответственно договора с ЛПУ должны быть иными: не те убогие нынешние договора – «вы что-то сделайте, а мы вам оплатим, но сначала проконтролируем», а качественно иные договора, включающие согласованные программы обеспечения качества. Не выполните эти про­ граммы, совокупный платеж будет снижен, и пойдет «сигнал» в лицензион­ ную комиссию. И отсюда следует четвертое условие – информация для потребителя. Весь мир сегодня бьется над тем, как сделать выбор действительно информиро­ ванным. Для этого собираются и распространяются показатели деятельности больниц. Ясно, что если опираться только на показатели смертности, скажем, от ишемической болезни, то врачи будут избегать сложных случаев. Нужны более тонкие инструменты, и они уже разрабатываются во многих странах. Пятое условие конкурентной модели – нейтрализация селекции рисков, проще говоря, отбора страховыми компаниями наиболее здорового контин­ гента населения. Сейчас мы практически не сталкиваемся с этой проблемой в силу того, что страхуются большие группы населения и риски «перемеши­ ваются». Но как только мы обеспечим индивидуальный выбор страховщика, эта проблема встанет во весь рост. Об этом свидетельствует опыт Германии, Нидерландов, других стран, реализующих действительно конкурентную модель. Везде актуален вопрос: как совместить эффективность и солидар­ ность? Т.е., с одной стороны, заставить страховые компании и медицинские учреждения чувствовать рыночное давление, а с другой стороны, сделать так, чтобы для них все застрахованные были одинаковыми. Как это сделать – огромная задача. Никто ее не решил. Голландцы немного больше продвину­ лись – у них не так остро стоит эта проблема, как, скажем, в Германии. Наша цель – заставить страховщиков заниматься оптимизацией издер­ жек, реально влиять, как сказал Владимир Оскарович, на систему оказания медицинской помощи. Если будет искушение отбирать здоровых, то вложе­ ния в этот отбор могут стать более выгодными, чем вложения в оптимизацию издержек и повышение качества медицинской помощи. То есть, от условий финансирования страховщиков в системе ОМС (от выравнивания их финан­ совых рисков) зависит их мотивация, а следовательно, и результаты реали­ зации конкурентной модели. Шестое – система разделения финансовых рисков. Мы когда-то с Ми­ хаилом Юрьевичем очень активно это обсуждали, это его идея. С одной стороны, система разделения рисков между территориальным фондом и страховыми медицинскими организациями, т.е. страховщики должны нести значительную часть финансовой ответственности за отклонения фактичес­ ких расходов на оказание медицинской помощи от тех плановых расходов, которые рассчитаны на основе нормативов подушевого финансирования страховщиков. Но эта система должна быть сквозной – и в отношениях с ЛПУ тоже. Не просто оплачивать счета больниц за фактически оказанные

146

Круглый стол

услуги, а сделать больницы носителями финансовых рисков. Каждая боль­ ница должна знать, что за какую-то часть помощи сверх согласованных объемов страховщики будут платить по более низким тарифам, а может быть, вообще не будут платить. Тогда стационары будут думать, прежде чем принимать случаи, которые можно легко переместить на амбулаторный этап, и мы не будем «размазывать» дорогие ресурсы на лечение банальных забо­ леваний. При такой сквозной системе разделения рисков страховщики будут поставлены в ситуацию, когда им действительно придется влезать в вопросы организации медицинской помощи. Кто не сможет, тот проиграет – страхо­ вой тариф будет выше, люди будут голосовать своими кошельками. Седьмое – научиться планировать объемы медицинской помощи и про­ водить весь комплекс мероприятий по управлению медицинской помощью. Пока в сознании страхового сообщества функция планирования – это что-то такое чуждое системе страхования. Мне один большой страховой началь­ ник говорит: «Игорь Михайлович, вы какие-то советские идеи отражаете, призывая к планированию». Между тем мы реально не повысим управляю­ щее воздействие страховщика на систему оказания помощи, если не будем планировать и управлять объемами. Речь идет о комплексе мероприятий: как выявлять зоны неэффективности, как планировать потоки пациентов, как строить селективные договорные отношения с медицинскими организа­ циями. Со всеми ЛПУ заключать договора или только с лучшими? Когда начинали медицинское страхование, то исходили из необходимос­ ти противопоставить страховщика медицинской организации, вбить клин между ними и на этой основе усилить давление на медиков. И на каком-то этапе это сработало. Но сегодня эта парадигма, на мой взгляд, должна усту­ пить место совершенно другому принципу – принципу партнерства между страховщиком и медицинской организацией. Страховщик и медицинская организация совместно планируют мероприятия по организации помощи и повышению ее качества. Если принять этот принцип, то следует поощрять создание страховщиками собственной сети медицинских организаций или формирование замкнутых медико-страховых комплексов, включающих не все территориальные ЛПУ, а лишь их часть. Восьмое – универсальная система обоснованных тарифов, которые отра­ жают реальные затраты на оказание услуг. Конкуренция цен может дать реальные рыночные стимулы к оптимизации издержек только при условии возможности сравнения соотношения цена – качество. Иначе выиграют те ЛПУ, которые предложат более низкую цену в ущерб качеству. Кроме того, нужны ясные ориентиры для перемещения ресурсов между сектора­ ми здравоохранения. Скажем, если первичное звено берет на себя часть функций по лечению астмы, предотвращению приступов и обеспечивает тем самым экономию на стационарной помощи, почему не поощрить это первичное звено более высоким тарифом? Но этот тариф должен отражать реальные затраты. Первым шагом должен стать безусловный переход на принцип полного (включающего все статьи затрат) и единого тарифа. И лишь на этой основе на каком-то этапе можно допускать элементы свободного ценообразования. Голландцы, например, сейчас в сфере амбулаторно-поликлинической помо­ щи в системе ОМС согласовывают тарифы с каждой врачебной практикой, а в больничном секторе отпустили цены примерно на 10% объемов стацио­

147

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

нарной помощи – больше не могут, боятся. Для этого надо много информа­ ции. Нам до этого очень далеко. Мы не знаем реальных затрат на оказание отдельных услуг. Наши тарифы слабо связаны с используемыми медицин­ скими технологиями. Именно поэтому очень своевременна инициатива Минздрава об обосно­ вании финансовых нормативов в рамках пилотных проектов. Цены должны отражать требования клинико-экономических стандартов. Как их считать – на основе стандартов по отдельным нозологиям или используя укрупненные группы заболеваний – особый вопрос для обсуждения. Но ясно, что без созда­ ния единой системы обоснованных затрат ценовая конкуренция невозможна, а значит, будут сужаться основания для конкуренции. Не будем обольщаться: чтобы создать систему обоснованных тарифов, потребуются годы. Девятое – борьба с картельными соглашениями страховщиков. То, о чем Владимир Оскарович говорил (псевдоконкуренция за близость к началь­ никам). В западноевропейских странах с рыночной моделью ОМС в разряд антикартельных соглашений входят наши законные соглашения о цено­ образовании. То есть на каком-то этапе принцип селективных договоров с медицинскими организациями, в том числе и по параметру цены, должен замещать эти соглашения. Десятое – создать более конкурентную среду оказания медицинской помощи. В секторе амбулаторной помощи вектор изменений примерно ясен – создание независимых общих врачебных практик (лучше групповых), выравнивание экономических условий деятельности частного медицинского бизнеса и ЛПУ, формирование гибких форм кооперации общих врачебных практик с узкими специалистами поликлиник и стационаров. В больничном секторе все намного сложней. Не исключено, что во многих регионах пот­ ребуется, наоборот, укрупнять и сливать мелкие больницы. Современные технологии под силу преимущественно крупным стационарам, да и экономия на масштабах оказания услуг – явление, в общем, доказанное. Но если про­ изойдет технологически обусловленное укрупнение стационаров, то смогут ли мелкие страховщики вести с ними диалог на равных? Вопрос ритори­ ческий – не смогут. Поэтому поддерживаю тезис Гурдуса о необходимости ужесточения требований к уставному капиталу СМО. Нам нужна олигопо­ листическая конкуренция крупных страховщиков, а не имитация конкурен­ ции мелких компаний. Наконец, последнее: нужны большие вложения в мозги людей. У меня много друзей среди страховщиков, поэтому имею основания оценивать: большинство катятся по инерции. Нужно формировать иную систему взгля­ дов, переходя от убогих представлений о страховщике как контролере качес­ тва к пониманию того, что страховщик, как сказал Владимир Оскарович, – это информированный покупатель медицинской помощи с совершенно иным фокусом в работе. В заключение задам вопрос: по плечу нам это все? Года два назад многие из присутствующих участвовали в семинаре профессора Ван де Вэна, одного из архитекторов голландской модели. Так вот в конце семинара он сказал, что прошло 15 лет после начала рыночной реформы, «но мы не знаем, прошли ли мы половину пути». Недавно мы с Шишкиным Сергеем Владимировичем были на конференции в Иерусалиме: вопросов к нам о рыночной модели ОМС в России было много, и не все приятные….

148

Круглый стол

Словом, нужно принять политическое решение: либо мы прекращаем имитацию нашей якобы конкурентной модели и строим по-настоящему кон­ курентную модель, либо переходим к более простой системе одного покупа­ теля медицинской помощи. Кузьминов Ярослав Иванович, ректор ГУ – ВШЭ: Я хотел бы выска­ заться только по одному вопросу – в отличие от Игоря Михайловича, чье выступление было очень интересным. Этот вопрос касается информации для потребителя, точно так же, как и информации для страховщика. По-моему, отсутствие у нас развитого рынка объясняется в первую очередь тем, что вопросы качества медицинской помощи и его сравнения между отдельны­ ми медицинскими учреждениями остаются абсолютно черным ящиком. Полностью отсутствует какая-либо информация. Вы можете сказать: как же, вот есть медицинская статистика, есть сопоставительные показатели неудач­ ных случаев и т.д. Но для людей, которые отдают свои деньги в систему добровольного медицинского страхования, ключевым является совершенно другое – качество обслуживания, где у нас нет вообще никаких оценок. Мне кажется, что построение нормальной системы информации для потребителей и посредников в системе медицинского страхования – есть отдельная задача, выходящая за рамки формирования новой системы меди­ цинского страхования и являющаяся частью концепции цивилизованного развития медицины в нашей стране. Создание системы оценок и рейтингов учреждений могло бы стать задачей как для Министерства здравоохранения, так и для профессионального сообщества. Нам надо возрождать сейчас объединение медиков как более широкое профессиональное сообщество, выходящее за рамки медицинской элиты, например, из Российской академии медицинских наук. Широкая дискуссия по вопросу критериев качества работы медицинских учреждений, как в меди­ цинской среде, так и за ее пределами, могла бы стать одной из опорных точек формирования такого профессионального сообщества. Шишкин Сергей Владимирович, директор научных программ НИСП: Часто можно услышать, что мы в начале 90-х годов намеревались создать конку­ рентную модель обязательного медицинского страхования, но это не полу­ чилось. Я не был у истоков рождения закона о медицинском страховании, но мне представляется, что намерение строить конкурентную модель – это миф. Конкурентную модель не создавали. Что реально сделали – просто раз­ решили участие многих частных страховщиков в этой системе. Может быть, руководствуясь иллюзиями, что стоит только допустить участие многих, они начнут конкурировать, но вся практика, и мировая, и последующая наша, российская – показывают, что государству нужно очень сильно стараться, особенно в таких сферах, где рынок обладает многими изъянами, чтобы развивать конкуренцию, вкладывать в это много административных усилий и денежных средств. Конкуренция просто так сама не возникнет. Голландский опыт как раз ярко подтверждает этот вывод: 20 лет там строят конкурентную модель, и только с 2006 года они допустили полноценное участие в системе обязательного медицинского страхования частных страховщиков, берущих на себя почти полностью риски, связанные с финансированием медицинской помощи. Они прошли этот путь в 20 лет, целенаправленно двигаясь к конку­

149

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

рентной модели. И я сразу задаю себе вопрос: а мы-то способны вот так вот двигаться? Прошедшие 16 лет показывают, естественно, что не были способ­ ны. Поэтому и модель у нас не конкурентная, а с множеством страховщиков. И возникает вопрос: что делать со сложившейся у нас моделью? И если позиция по отношению к ней Игоря Михайловича – это, можно сказать, позиция «злого дознавателя», то я хочу выступить как бы в роли «доброго дознавателя». Давайте зададимся вопросом: а сколько лет нужно, чтобы пост­ роить все то замечательное, о чем рассказывал Игорь Михайлович и с чем, как с идеалом, я, подчеркиваю, согласен почти во всем. Это надо делать. Но сколько лет на это потребуется? А мы вроде бы сейчас подошли к такому моменту, что надо что-то решать в ближайшее время в отношении сложив­ шейся модели, потому что она уже всех перестала устраивать. И в этой связи мне кажется, что мы должны четко дать себе ответы на очень простые вопросы. Вопрос первый: уменьшатся ли расходы системы, если мы выведем из нее частных страховщиков? Думаю, что уменьшатся. Второй вопрос: уменьшится ли эффективность, сегодняшняя низкая эффективность системы ОМС, если из нее вывести частных страховщиков и оставить их функции территориальным фондам ОМС? Эффективность уменьшится или нет? По-моему, не сильно уменьшится. Без ответа на эти ключевые вопросы обсуждение перспектив системы ОМС может уйти в детали, но, главное, будет не очень понятным для непро­ фессионалов. Дальше: кто вообще способен быть более эффективным покупателем медицинских услуг – территориальный фонд ОМС, государственный орган управления или частная страховая организация? В теории – частная органи­ зация, а в нашей реальной практике ответ не столь очевиден. Если мы все-таки считаем, что частные страховщики способны быть эффек­ тивным покупателем, тогда возникает следующий вопрос: а каких усилий от государства и в течение какого времени потребует создание такой конку­ рентной модели? Мне кажется, что в масштабах страны конкурентную модель создать будет очень сложно, и наше государство неспособно это сделать в обозримой перспективе. Тем не менее я не столь пессимистичен и думаю, что нужно просто изменить масштаб поиска ответа на этот вопрос. Если мы спустимся на региональный уровень, то увидим, что сейчас в регионах под руководством Минздравсоцразвития начинается очень интересный пилотный проект. Почему бы не подумать о том, чтобы в будущем в рамках развития этого проекта в некоторых регионах, где сильная административная власть, где накоплен опыт использования сложных механизмов финансирования здравоохранения – вот в этих регионах апробировать конкурентную модель ОМС. Для этого, разумеется, не один год потребуется, это должна быть дол­ госрочная программа, но там, где власти готовы длительное время прилагать усилия к развитию конкуретной модели, – нужно это попытаться сделать. А в остальных регионах – усилить требования к результативности дейс­ твий страховщиков, вывести путем процедур сертифицирования из системы тех, чья предельная эффективность минимальна, и дальше уже смотреть по ситуации: если модель в пилотных регионах будет развиваться успешно, то это даст основание для ее расширения на другие регионы. Если нет – можно оставить ее в ряде регионов, дальше уточнять, а в остальных регионах все-таки страховщиков, видимо, вывести из системы ОМС.

150

Круглый стол

Зурабов Михаил Юрьевич, Министр здравоохранения и социального развития: Я, во-первых, хотел бы поблагодарить Владимира Оскаровича, Игоря Михайловича и Сергея Владимировича за интересные соображения. Не буду скрывать, что никаких открытий в том, что сейчас прозвучало, для меня не было, и я всего лишь благодарю за желание раз за разом возвращаться к этой проблеме. Теперь в чем, с моей точки зрения, основная проблема, и мои оценки относительно того, насколько она может быть решена в бли­ жайшее время. Проблема, о которой я сейчас скажу, чем-то напоминает проблему изго­ товления парка авиационной техники. Вот у нас есть министр транспорта, который считает, что его основная задача – это обеспечить безопасность полетов, и есть министр промышленности, который говорит, что безопас­ ность полетов – это, конечно, важная задача, но мне нужно загрузить мои авиационные предприятия, которые должны производить самолеты, потому что если они их производить не будут (и тут мы слышим голоса тех, к чьему мнению мы прислушиваемся обычно, даже не пытаясь с ними полемизиро­ вать), то мы утратим признаки национальной безопасности. И поэтому мы должны производить самолеты, а вы должны на них летать. В каком-то смысле то, что мы обсуждаем, – это похожая проблема. Вопрос ведь, по сути, состоит в следующем: что государство в качестве обязательств приняло на себя? Финансировать содержание медицинских учреждений или взять конкретные публичные обязательства в части, касающейся предостав­ ления бесплатной медицинской помощи гражданам? Государство, коллеги, никаких публичных обязательств на себя пока не взяло и, похоже, в бли­ жайшее время не возьмет. А если так, то ни о каком конкурентном рынке, ни о каком реальном медицинском страховании речи быть не может. Что мешает государству взять на себя публичные обязательства? Давайте по этому поводу порассуждаем. Во-первых, что такое публичное обязатель­ ство? Если говорить в терминах действующего законодательства, то это никакого отношения не имеет к деньгам. Это имеет отношение к программе государственных гарантий бесплатной медицинской помощи. Мы должны дать населению внятный ответ на вопрос, что платно, а что бесплатно. Такого ответа мы не даем, только говорим, где люди могут получить формально бесплатную медицинскую помощь – в государственном и муниципальном лечебном учреждении. Второе. Сметная модель финансирования здравоохранения является наилучшей из всех существующих, потому что управление расходами здесь гарантировано. То, что я отдал медицинским учреждениям в рамках сметной модели, т.е. профинансировал как учредитель, – этим ограничиваются мои обязательства по отношению к населению. И существование в течение 14 лет этой модели привело к тому, что здравоохранение по факту уже прива­ тизировано. И приватизация произошла в латентной форме, она произошла на уровне ЦРБ, она произошла на уровне областной больницы, она произош­ ла в Москве, где все центры на сегодняшний день – это по существу частные центры. Для того чтобы поменять руководителя, нужно провести операцию такую же, как захват дворца Амина. Порассуждаю дальше, не знаю – как добрый дознаватель или как злой. Вряд ли кто-либо из присутствующих выразит предположение, что я – чело­ век неактивный. Вы можете себе представить, что мне с моей настойчивос­

151

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

тью понадобилось 2,5 года для того, чтобы федеральные клиники частично перевести на финансирование на основе государственного задания. При этом это не финансирование по классическому государственному заданию, это всего лишь некая его имитация. Потому что классическое финансирование медицинской помощи на основе государственного задания предполагает про­ ведение конкурса на распределение объемов помощи. Все то, что мы сейчас говорим, – это очень интересные взгляды на скла­ дывающуюся ситуацию. Тем не менее существуют реалии, которые зафик­ сированы в действующем законодательстве: нет необходимости проводить какие-либо конкурсы, если вы передаете средства от учредителя к учрежде­ нию, и модель передачи средств – это смета, исполнение которой контроли­ руется казначейством. Теперь, как выживает здравоохранение? Я сейчас вернусь к теме распре­ деления госзадания – к той теме, которую я по пути бросил, а именно к теме фактически приватизированного здравоохранения. Сегодня учреждение получает гарантированный объем средств. Большой или маленький – это зависит от возможностей региона. Хорошие нормативы или совсем низкие нормативы финансирования расходов в расчете на койку, на питание, на ме­ дикаменты; может быть более высокий уровень оплаты труда. Но это все равно сметный принцип: оплата никак не связана с объемами оказываемой медицинской помощи. А все остальное здравоохранение собирает с населе­ ния – в той или иной форме. И поскольку человек не понимает, что платно, а что бесплатно, диктат врача по отношению к больному возникает, как толь­ ко у больного появляются признаки заболевания. Вот пока он здоров, ему кажется, что там его ждут. Там его действительно ждут – ждут тогда, когда он придет к ним больной. Вы видели квартиры людей, у которых случилось несчастье, и человек заболел онкологическим заболеванием? Вы извините меня за резкость, я вам скажу откровенно: я просто чувствую себя одним-единственным человеком, который что-то пытается изменить. Я даже не хочу обсуждать эту тему, этих всевозможных придумок прессы, потому что по каждому пункту подробней­ шим образом могу объяснить, в чем суть конфликта. Итак, это частное здравоохранение, и оно бы и дальше могло существо­ вать в такой модели, потому что есть модель платежей населения в момент оказания медицинской помощи. Но дело в том, что уровень дохода населе­ ния таков, что для очень многих эта медицинская помощь уже недоступна. И 2,3 млн. смертей ежегодно – это признак недоступности медицинской помощи, а не чего другого. Потому что нет возможности заплатить. Коллеги говорили абсолютно справедливо (особенно Сергей Влади­ мирович) о том, что государство должно всерьез заняться подготовкой инфраструктуры оказания медицинской помощи в стране. Итак, представим себе, что мы описываем публичные обязательства. Что из этого вытекает? Из этого вытекают три вещи. Первое: требование к медицинскому учреж­ дению по уровню его материально-технической оснащенности, т.е. соот­ ветствие табеля оснащенности медицинских учреждений и лицензирование медицинских учреждений не в целом, а предоставление ему права оказывать определенные виды медицинской помощи в соответствии с установленны­ ми технологиями и квалификационным уровнем специалистов. Когда мы начали проводить инвентаризацию учреждений перед запуском националь­

152

Круглый стол

ного проекта, то обнаружили, что в первичном звене 60% медицинских учреждений не могут быть отлицензированы ни при каких условиях. Вот Сонечка Кулевед (помните эту историю?) – нелицензированное медицинское учреждение, неаттестованный врач. Вы что думаете, мы можем сейчас дать соответствующую юридическую или правовую оценку этим действиям? Вы увидите, там будет оправдательный приговор. Возвращаемся к вопросу перехода на оплату медицинской помощи. Это не только уровень материально-технической оснащенности медицин­ских учреждений, уровень квалификации, укомплектованности кадрами – это медицинские стандарты ее оказания. Мы можем эти стандарты предъявить в качестве требования по лицензированию по всей стране? Можно было бы другим путем пойти, например, как Восточная Германия. Там начали создавать врачебные практики и предоставили возможность взять кредиты на приобретение оборудования и обустройство своего офиса. Послушайте, кому и какие кредиты мы могли бы выдавать? Каким лечебным учреждениям? Каков их правовой статус? Где гарантированные объемы меди­ цинской помощи, под которые их можно было бы кредитовать? Поэтому мы явочным порядком выбрали наиболее дорогостоящее оборудование и зака­ чали деньги для того, чтобы учреждения хоть как-то подтянуть к стандартам оказания медицинской помощи. Только это нам дало возможность провести в прошлом году диспансеризацию 7 млн. человек. Масштабы запущенности заболеваний огромные – 1000 случаев свежего туберкулеза! Я вам про другие параметры не хочу говорить. Да все мы прекрасно знаем. Кто помнит фами­ лию или телефон своего лечащего врача? Модель, которая существовала до этого, – это модель, акцентированная на стационарной медицинской помощи. Я сейчас не буду объяснять, почему это произошло. Но она привела к тому, что у нас сейчас средняя продолжи­ тельность жизни при выявлении хронической патологии – 6 – 7 лет. Во всем мире – 20 – 22. Во всем мире женщины не умирают от рака молочной железы, а у нас 45 000 смертей, потому что маммографов просто нет. Значит, мы сде­ лали на первом этапе 4 элементарных операции, которые привели к тому, что за два последних года у нас идет снижение смертности по 8-9% в год. Мы сделали следующее: сказали – «какой там рынок»?! Нужно просто утром строить на плацу, проверять подворотнички и заставлять маршировать строем, чего уже давно никто не делал. Когда я об этом говорю, то имею в виду следующее: ответственность врача, этапы оказания медицинской помощи, выполнение национального календаря прививок, иммунизация, диспансери­ зация населения, изменение функции врачебной помощи в первичном звене, расширение задач, связанных с работой со здоровым населением, получение ясной картины в отношении структуры заболеваемости, формирование инди­ видуальных карт здоровья, что является предстраховочным обследованием. У нас нет оценок того, сколько стоит здравоохранение и сколько оно может стоить в ближайшие годы. ДЛО показало абсолютную неуправляемость рас­ ходов. Если бы мы сейчас с той же моделью пришли на рынок медицинских услуг, у нас коллапс был бы в 1 000 раз больше, потому что никто бы на себя эти риски не взял, потому что переход на новую модель финансирования здравоохранения с публичными обязательствами потребует от государства разделить с кем-то риски. За этими рисками государство придет на рынок страховых компаний с вопросом: вы их возьмете? А при такой капитализа­

153

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ции они что могут взять? Там капитализации нет! Был ли случай, когда у нас средства в системе ОМС оставались и переходили как остаток на будущий год? Да нет, конечно. Потому что это, по сути, финансирование сметы за счет двух источников. Теперь – кто в этом помог? В этом нам помогли экономисты, которые (мы с симпатией к ним относимся) свили гнездо, в том числе здесь. Объясню вам почему. Вся система практически полностью утратила перспективу, когда был снижен ЕСН, потому что невозможно заместить это снижение никакими государственными дотациями в эту систему. Невозможно! И идея по пово­ ду того, что снижение ЕСН даст нам значительный рост налогооблагаемой базы, порочна в принципе. Потому что нет у населения мотивации показы­ вать легальную заработную плату. Потому что население в другой парадигме живет: ты получаешь социальный пакет бесплатно в рамках патерналистской модели. Заработная плата моя не на пенсию, не на медицинское обслужива­ ние, ни на что другое не влияет. А работодатель говорит: «В конверте возьми, чего тебе мучиться?». Коллеги, я ведь не пытаюсь какой-то итог нашему разговору подвести, я просто пытаюсь вас как-то «развернуть». У меня есть очень большой интерес сотрудничать и с Высшей школой экономики, и с теми коллегами, которые работают сейчас в Центре стратегических исследований. Мне хотелось бы использовать ваш потенциал в разработке вопросов, которые, с моей точки зрения, имеют перспективу быть продвинутыми в течение относительно короткого промежутка времени. Но нет у нас сейчас перспективы создавать конкурентную модель в системе обязательного медицинского страхования! Почему нам нужно сохранить страховщиков? Они, как то сено во дворе: козы еще нет, но сено уже лежит. Вы его выбросите, а когда коза появится, будет проблема. Поэтому мы стараемся как-то их заинтересовывать, чтобы они продолжали работать – занимались вопросами экспертизы качества оказания медицинской помощи, смотрели бы за соблюдением стандартов. На самом деле это просто имитационная модель – я буду говорить откровен­ но. Потому что они даже в судах проигрывают. Вот когда они не оплачивают счета и медицинская организация обращается в суд, то человек, который «заточен» на то, чтобы давать срок по 206 статье, в это вникнуть не может. Он сразу что делает? Он, конечно, заботится о врачах, а не о каких-то сомни­ тельных страховщиках, которые пытаются оставить врачей без заработной платы. Вот они раз иски выставят, два иски выставят, потом главный врач ЦРБ говорит своему руководителю муниципалитета, тот жалуется еще кудато, и эксперимент закончился. Теперь я вернусь к теме распределения госзаказа. Я думаю, что все при­ сутствующие прекрасно понимают следующее: можно создать рынок, только если перейдем на полный тариф или частично полный. Если можно будет воз­ мещать хотя бы 80% текущих расходов, связанных с оказанием медицинской помощи. Тогда руководитель медицинского учреждения скажет «хочу в АУ» (автономное учреждение. – Ред.). Почему? Он будет понимать, что от него зависит. Но мы с нашим страховым тарифом не в состоянии наполнить сис­ тему деньгами, а надеяться на то, что муниципалитеты или регионы начнут давать деньги в виде взноса на ОМС неработающих– это утопия. Потому что они в первую очередь помнят о субсидиарной ответственности по зара­ ботной плате, видят лица политических деятелей, которые объясняют, что

154

Круглый стол

нужно в ближайшее время повысить минимальный уровень оплаты труда; понимают, что зарплата определяется ЕТС, которую невозможно изменить, поскольку любая декомпрессия или компрессия этой системы оплаты труда приводит в бешенство все профсоюзы. Вот я встречаюсь с медиками, и мне говорят: «Михаил Юрьевич, как вы все правильно делаете, как вы все правильно говорите». Подлизываются? Нет, не думаю, не всегда. А по факту у нас в этом вопросе нет кинетической энер­ гии, непонятно, как продвинуть. С тарифом 2,8% система нереформируема. Мы провели анализ. В рамках национального проекта, не принимая ника­ ких законов, отработали все, что нам нужно для ясного понимания того, где, что, сколько стоит и что нужно делать на первом, втором и третьем этапах. Просто все отработали. Сейчас остановлюсь на том, что, с моей точки зрения, является ключевым. Мы посмотрели – в Пенсионном фонде ведется база персонифицированного учета – этот учет мы начали вести в Фонде социального страхования, потому что сама система ОМС в территориальных фондах нереанимируема, там если есть 2 – 3 живых фонда, то слава богу. Остальная часть фондов просто нежи­ вая, на них нельзя опираться. Мы сказали, что когда будет поступать счет из системы ОМС на финансирование медицинской помощи работающим, то 25% к этому счету будет добавляться из системы соцстраха. Все здравоохранение знало, какие там деньги. Все знали, все бились за эти счета. Суммарная опла­ та счетов по стране – 4,5 млрд. рублей. Вот вы умножьте и получите объем реально выставленных счетов за работающее население. А где остальные деньги? За год! За прошлый год! А остальные деньги, коллеги, – это деньги на неработающих. Поэтому первый вопрос, который мы задали: слушайте, мы можем отде­ лить работающих от неработающих? Сохранить в отношении неработающих модель советскую и понятную, назовем это государственное бесплатное социальное обеспечение – и ни полисов вам никаких не нужно, ничего. Приходите и лечитесь. Эта модель понятна, потому что мы можем этими расходами управлять, мы можем бюджетодержателем сделать медицинское учреждение. Мы ему довели средства до лимита и говорим: слушай, управ­ ляй, оптимизируй. Нам сказали «нет» – губернаторы и Минфин, потому что это означает перекачивание денег с одних на другие категории, а они же должны закрыть дефицит, возникающий в этой связи, и их уже не интересу­ ет, сколько это миллиардов. Хотя понятно, что деньги, которые мы получи­ ли, позволили бы перевести на полный тариф работающих. Нам сказали: «нет, не годится». Хорошо, мы отъехали. Причем я вам скажу так: у нас есть шесть разных комбинаций. Я говорю: задайте мне параметры, с которых мы вам разработаем закон. У нас шесть разных базовых условий, у нас под каждое базовое условие готов закон. Мы не можем базовые условия от них получить. Это первое: работающие – неработающие. Второе. Мы говорим: дайте возможность выйти. Они говорят: ухудшаю­ щий отбор. И тут они вспоминают Игоря Михайловича, которого они очень хорошо помнят по его выступлениям, и говорят слова мудреные: селекция, ухудшающий отбор, здоровые, более высокий уровень доходов, что будем делать с оставшимся населением. И это нельзя! Тогда я предлагаю третий вариант. Мы провели анализ и установили: за 16% населения в 2005 году работодатель уплачивал взносы на ОМС и в

155

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Пенсионный фонд с заработной платы меньше 700 рублей. За 43% – с зара­ ботной платы 2 400. Улавливаете? Я сказал: коллеги, вы нам установили тариф, стимулирующий рост заработной платы, теперь я вам объявляю, что бесплатный социальный пакет мы можем предоставить гражданам, у кото­ рых заработная плата не ниже 4 800 рублей. У вас есть кто-то с более низкой заработной платой? Мы говорим: давайте установим социальный МРОТ. Если кто-то не может, центры жилищных субсидий есть, назовите их теперь «центры социальных субсидий». Пришел, зарегистрировался, получил субсидию. Речь идет о сов­ сем небольшой сумме. Заодно на рынке труда начнем наводить порядок. Вторая часть – это самозанятое население. Третья часть – это трудовые мигранты – 10 млн. человек. Мы имеем гигантское перекрестное субсидиро­ вание между теми, кто работает легально и нелегально. Мы говорим: давай­ те установим минимальный взнос. Нас спрашивают: а какие последствия? Я говорю: последствия простые – мы ведем персонифицированный учет, подходит конец года, мы передаем страховщику все данные, он берет из на­ логовой службы заработную плату и дальше делает следующее: проверяет, уплатил ли работодатель или сам человек страховой взнос, исходя из ми­ нимального уровня оплаты труда. А если не заплатил, то оплати счет, хотя бы 50%. Они через год будут платить страховой взнос! Есть изъяны у этой конструкции? С нашей точки зрения, их нет. Но эко­ номисты нам объяснили, что есть. И это предложение тоже было отвергнуто. Коллеги, я не рекламирую то, что делает Минздрав, я просто хочу, чтобы вы поняли, что у нас идет непрерывная работа по поиску компромиссного реше­ ния. Все это выглядит так, как один раз сказал Христенко: «Знаешь, кто такой верблюд? Это арабский скакун, который прошел все этапы согласования». И тогда мы задумали третий ход, чтобы это стало надо всем. У нас самая большая проблема здравоохранения – это кадры. Вот вам никто об этом не говорит, потому что страшно сказать, какая это проблема. В медицинских вузах работников моложе 55 надо поискать. В первичном звене (только вот сейчас начали туда приходить) средний врач работает приблизительно 30 – 35 лет, ротация ежегодная – 22 – 24 тысячи, это столько, сколько выпус­ кают наши вузы. А качество выпуска вообще не хочу сейчас обсуждать, пото­ му что их нужно помощниками врачей делать. Это не врачи, это не советское образование. А происходит дальше следующее: мы должны были бы 22 тыся­ чи ежегодно получать, а закрепляется у нас через 2 года примерно 8 тысяч. И распределение после института мы никогда не восстановим. Значит, основной мотив прийти работать в здравоохранение – это деньги. И эти деньги здравоохранение будет с населения собирать, уменьшая доступ­ ность медицинской помощи. Немолодые врачи еще работают «за идею», а молодые этих сантиментов лишены. Хотя есть, конечно, и разные ситуа­ ции. Посмотрите, что у нас в бюджете записано: темпы индексации фонда зара­ ботной платы – 7 – 8%, а темпы индексации минимального уровня оплаты труда – 30% в год. И мы дойдем до 5 000 руб. «минималки» через 2 года. Что произойдет? Тарифная система устоять не сможет, а это основа бюджет­ ной модели. Осенью мы предложим новую модель оплаты труда для феде­ ральных клиник. Чтобы ее внести на обсуждение при прямых поручениях всех руководителей страны, потребовалось 2 года.

156

Круглый стол

Теперь я вам следующее скажу: если государство это не проломит со всей настойчивостью, то возникнет ситуация 1993 года – будет принят какой угод­ но закон, он будет адаптирован под условия регионов и работать не будет. Чтобы реформу провести, помимо инфраструктурных вопросов надо ввести систему, которую я называю «регистрационный взнос». Смысл этого регистрационного взноса очень простой. Человек должен выбрать себе врача – не обязательно в первичном звене, любого врача. Второе, он может выбрать медицинское учреждение или групповую практику, он может выбрать страховую компанию. Человек сделает регистрационный взнос – оплатит, скажем, 1 500 рублей на год, а квитанцию об оплате регист­ рационного взноса принесет по месту работы и получит на эту сумму вычет из подоходного налога. И все. И модель заработает. Это будет добровольно – как родовой сертификат. Не хочешь – не полу­ чай. У нас в регионах, коллеги, родовым сертификатом охвачены 95% всех беременных женщин, потому что это реальные деньги. Вот если бы мы сто­ имость родового сертификата повысили бы до 25 000 рублей за роды, у нас реструктуризация в службе родовспоможения произошла бы за год. У нас все неэффективные койки сразу бы закрылись. Это вопрос соотношения между тем, что вы отдаете на содержание и что вы отдаете за медицинскую помощь. Мы начнем с относительно небольших сумм, но они будут уже сигналами выбора и эффективности. У нас будет другая модель! Тогда можно гово­ рить о конкурентном рынке, и то придется очень медленно идти, потому что существует огромное количество ограничений, о которых я не сказал. Извините, у меня произошло что-то вроде содоклада. Якобсон: Мне кажется, что мы действительно подошли к сути, к тому, что имеет смысл обсуждать. По-моему, главное – обсудить не то, к какому светлому будущему мы стремимся, а то, какими должны быть ближайшие действия с учетом реальных ограничений – ресурсных, политических, адми­ нистративных и всяких иных. Сейчас Михаил Юрьевич изложил свой взгляд именно на это. Может быть, есть вопросы к Михаилу Юрьевичу? Вопрос с места: Михаил Юрьевич, все-таки мы переходим на конкурентную систему или нет? Зурабов: Обычно в таких случаях в известных кинофильмах щелкают зажи­ галкой и спрашивают: «С кем ты работаешь?». Значит, коллеги, альтерна­ тивы переходу на конкурентную модель нет. Вопрос только лишь в одном: эта модель возникает вначале в системе оказания медицинской помощи или в системе управления расходами? Я хочу сказать, что если вы начнете с сис­ темы управления расходами, то она модернизировать здравоохранение сама не сможет. Она может работать пока только по заказу нового покупателя. Вообще идеальная административная модель в стране выглядит следующим образом: Министерство здравоохранения является покупателем медицин­ ской помощи, но у него нет сети медицинских учреждений. А где сеть медицинских учреждений? А кто, собственно, знает, где она? Вот в этом году мы в истерике отдали 2,5 млрд. рублей на высокотехноло­ гическую медицинскую помощь в регионы, которые нам предложили более дешевую, абсолютно соответствующую стандартам. А почему эта истерика

157

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

была? Да потому, что мы эти объемы сняли с федеральных клиник. Откуда эта нелюбовь академиков? Во-первых, академиком меня избрать сложно, ну просто невозможно, я бы сказал. Во-вторых, они не могут понять следу­ ющее: почему мы укрепляем первичное звено, почему мы в регионах строим центры высокотехнологичной медицинской помощи. Когда мы эти центры туда вынесли, все спросили: а чем мы будем загру­ жены? Первый раз, когда мы распределил объемы медицинской помощи по центрам, они поехали в регионы за больными. У нас нет листа ожи­ дания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи. Нет его! Не выявляют пациентов врачи! А даже если выявляют, то ничего не пред­ лагают, потому что у нас идет разрыв технологического процесса по этапам оказания помощи. Вы знаете, коллеги, пройдет пять лет, вы вспомните меня добрым сло­ вом. Сейчас вы меня будете, конечно, ругать, но еще раз говорю: пять лет пройдет. Нельзя двигаться в направлении нового здравоохранения, не создав более-менее нормальное первичное звено. Но без раннего выявле­ ния, профилактики, диспансеризации это все нереально. Туда нужно было загрузить деньги прежде всего. Следующий этап – это, конечно, стационар. И мы начали эти эксперименты проводить в 19 регионах, пытаясь создать инфраструктуру для новой модели. И вы знаете, есть регионы, например Нижний Новгород, которые говорят: «Отдай мне все деньги, и я всех про­ финансирую сверху донизу». А когда я ему говорю: «Если ты возьмешь эти деньги и не по смете будешь отдавать, то тебе придется конкурс про­ вести». Он этого не понимает, он говорит: «Какой конкурс?». Я говорю: «Конкурс – это закон 94-й имени Министерства экономического развития и торговли». Почему в здравоохранении я был против того, чтобы эти АУ создавать? Потому что ни один главный врач не возьмет на себя риски перехода в АУ и участия в конкурсе по размещению государственного задания на медицин­ скую помощь, потому что он просто не имеет прогноза по объемам финан­ сирования. А если его в этот момент, когда он ушел в АУ, захотят наказать, то сделать это можно элементарно. Где у него находится трудовая книжка? А что такое Санэпидемнадзор? А что такое административный контроль? А пожарные? Шамшурина Нина Григорьевна, профессор Московской медицинской академии им. Сеченова: Позвольте задать, может быть, риторический вопрос. В самом начале было сказано, что государство не берет на себя публичные обязательства по поводу предоставления населению медицинский помо­ щи. Кто же несет ответственность за улучшение здоровья населения, если Министерство здравоохранения не имеет поля для руководства? Я имею в виду, что лечебные учреждения вышли из под контроля, превратились по существу в приватизированные организации – так прозвучало в докладе, если я правильно поняла. И второе: какая роль отводится территориальным фондам ОМС в этой системе? Якобсон: Может, мы соберем вопросы, а потом уже Михаил Юрьевич на них ответит? Кто-то еще поднимал руку.

158

Круглый стол

Фадин Дмитрий Вадимович, консалтинговая компания «Омбис»: Если дви­ гаться к конкуренции именно в среде медицинских учреждений, а не стра­ ховых компаний (что, на мой взгляд, очень разумно), то возникает вопрос качества медуслуги. Кто здесь будет судья? Пока судья – это те же самые академики, о которых вы говорили, те же самые академические институты. Зурабов: Коллеги, можно я буду отвечать, а вы потом по ходу задайте еще вопросы? С вашего вопроса и начну. Расскажу вам о наших текущих бедах. Вот построили мы высокотехнологичный медицинский центр, предположим, в Астрахани, заканчиваем первый этап в Пензе, Чебоксарах, Краснодаре. Когда начинали строить, стали писать медико-техническое задание, всех академиков привлекли. Я спросил: где будем брать кадры? На что мне ска­ зали: «Ну что вы, Михаил Юрьевич, мы же даже легкое пересаживаем!» Вот я сейчас хочу, чтобы вы поняли следующую вещь: у нас нет массового качественного здравоохранения. Его никогда толком не было – массового здравоохранения. В Советском Союзе была более управляемая система – это вне всякого сомнения; она была ориентирована на профилактику, и это дава­ ло свои результаты. Но массовой качественной услуги тоже не было. И вот что у нас произошло. Из-за того, что начали появляться центры, мы начали заниматься кадрами. Выяснилось, что у нас крайне мало действующих кар­ диохирургических бригад. Каждый человек на счету. А надо делать 450 тыс. операций в год как минимум. Это если мы хотим число смертей с этой пато­ логией снизить с 1, 2 млн до хотя бы 600 тыс. Если бы кто-нибудь понимал, какие у нас проблемы возникнут на треть­ ем-четвертом этапах, нам бы никто не дал сделать первый шаг. Поэтому мы всегда действуем так, чтобы сначала залезть в проблему, а потом начинать решать уже то, что у нас появится по пути. Я в свое время собрал руководи­ телей учреждений и говорю: «Вам, наверное, обидно, что врачи первично­ го звена получили выплату в 10 тыс. рублей (это вообще тема отдельного доклада). Хотите, мы нечто подобное сделаем и в отношении наиболее про­ двинутых врачей-специалистов – тех, кто определяет лицо здравоохранения? Или давайте попробуем создать нечто подобное Общественной палате: я туда назначу 5 – 6 человек, вы назначите, и по основным медицинским профилям мы определим элиту, например тех, кто является категорией А. И при вы­ полнении объемов оперативной активности я буду доплачивать 50 тысяч рублей в месяц». Как вы думаете, получил согласие? Хорошо, 100 тысяч буду доплачивать – это не вопрос суммы. Тогда вы признаете, что неформальные платежи являются обычной нормой. Ну хорошо, давайте это здравоохранение не трогать, давайте его закроем на ключ, отойдем в сторону и будем на пустом месте формировать что-то другое. Я все время разговариваю с медицинской общественностью, спраши­ ваю: «Вы хотите получить последний шанс для общественного здравоохране­ ния?» Вы говорите: «Не хотим». Тогда нет вопросов! 4 – 5 лет пройдет, начнет формироваться рынок больничных услуг; он начнет формироваться – хотите вы этого или не хотите. Сейчас мы уже 1,5 млрд. ежегодно вывозим за грани­ цу на медицинскую помощь. Теперь о месте фондов медицинского страхования. Считаю, что они не нужны в принципе. Вот если бы меня спросили, что с ними делать, я бы сказал: их надо реорганизовать в региональные больничные кассы. Чтобы не

159

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

мучались регионы по поводу выбора страховых компаний. Тебе нужна реги­ ональная больничная касса – загрузи туда все нерабочее население, финан­ сируй его как считаешь нужным и отвечай за качество медицинской помощи. Я считаю, что надо два фонда объединить – ОМС и соцстраха. Мы за три последних года наладили работу фонда соцстраха. В любой момент можно получить по каждому человеку детальнейшую информацию о том, что и ког­ да он получил. Мы всю систему персонифицированного учета сейчас создали на базе двух фондов – фонда пенсионного и фонда соцстраха. Все проблемы ДЛО были связаны с абсолютной невозможностью на уровне медицинского учреждения или региона управлять расходами. Мы заплатили за создание информационных систем контроля за правильностью назна­ чения выписываемых лекарственных препаратов 1 млрд. рублей – на тех­ ническую базу территориальных фондов ОМС. И что они нам принесли?

16 регионов нам не могут «слить» базу выписанных рецептов за прошлый год. И не сольют. А те регионы, которые дали информацию (на 25 – 30%), имеют неправильно выписанные лекарственные препараты, с жесточайшими нарушениями. Вы можете представить: врач-стоматолог выписывает лекарс­ твенные препараты больному шизофренией. И мне это предлагают оплатить! И тогда в начале года я сказал, что платить не буду, ценой своей репутации, чего угодно. Все регионы встали как один, все политические партии. Вопросто в чем был? Кто закроет 12 млрд. выписанных лекарственных препаратов, которые мы не можем пропустить по стандартам? Шейман: Каково ваше отношение к персонифицированному учету? У вас прозвучало два аргумента в пользу этого учета, которые я не приемлю. Первое – это то, что нам нужен персонифицированный учет, чтобы знать, сколько денег в системе. Думаю, что для этого не нужен персонифициро­ ванный учет, для этого нужно планирование на основе крупных агрегатов. И второй ваш аргумент: чтобы установить минимальный страховой платеж, нужно определить фактическое потребление услуг каждым человеком – пре­ словутым киосочником, который не платит, но лечится. На мой взгляд, для этого нужно совсем другое – нужно знать, делал ли он взнос и взыскивать этот взнос по факту обращения в медицинское учреждение. Фактическое потребление к этому не имеет никакого отношения. Думаю, что для обос­ нования больших затрат на создание персонифицированного учета нужно четче разъяснить, зачем это делается. Иначе снова окажемся в ситуации: информации много, но не знаем, как ей пользоваться. Зурабов: Я хочу задать вам встречный вопрос. А вы знаете какую-нибудь систему здравоохранения из европейских, где человек не знает размера свое­ го счета за лечение? Шейман: В европейских системах ОМС пациенты не знают, сколько за ними идет денег. Зурабов: Хорошо, я вам такой пример приведу. Когда началось софинанси­ рование расходов ОМС за счет фонда соцстраха, мы, конечно, счета все эти оплачивали, потом в двух мегаполисах отправили на проверку – сделайте «контрольную закупку». Пришли наши сотрудники из Росздравнадзора,

160

Круглый стол

выбрали истории болезни, выбрали счета, обзвонили людей и спросили: «Вы посещали медицинское учреждение?». Из 100% опрошенных 40% отве­ тило «нет». Вы о чем говорите мне? Не надо мне рассказывать про эти укруп­ ненные нормативы. На сегодняшний день это укрупненный вариант сметы. Мне нужно, чтобы выставлялся конкретный счет за лечение конкретного человека, он мне необходим. Вопрос из зала: Короткий вопрос, который имеет прямое отношение к теме нашего обсуждения. Все-таки у нас тема, что делать с ОМС. И если я правиль­ но понял Вашу позицию, то это вопрос преждевременный для обсуждения и для принятия решений, поскольку не создан ряд предпосылок, которые Вы обрисовали. Вопрос такой: по Вашей оценке, сколько лет нужно на создание этих предпосылок? Зурабов: Если бы не было заданности в политическом календаре, которая существует в настоящий момент, я считал бы возможным что-то сделать уже в этом году. О стоимости страхового года как о минимальной стоимос­ ти бесплатного социального пакета Президент должен был сказать в этом году. Такого рода поправки в закон абсолютно несложные. Не размениваясь на минимальный уровень заработной платы, ввели бы его как минимальный объем обязательств в отношении любого работающего. То есть работодатель должен купить социальный пакет своему работнику. Здравоохранение полу­ чило бы, по нашим оценкам, приблизительно 80 – 100 млрд. дополнительно, что дало бы возможность сбалансировать объемы медицинской помощи для работающих граждан. Или же можно было бы определить «выпускную сумму» или тариф, который бы мы распределили на две части: оставили часть в системе меди­ цинского страхования, а часть перевели на страхование работающих, либо право выхода тоже с определенной суммой, которая бы оставалась. Этот шаг имел бы очень серьезные последствия. Так же, как родовой сертификат меняет картину всей работы службы родовспоможения. Думаю, что коллеги, которые работают в здравоохранении, это подтвердят. Казалось бы, надо закон какой-то принять – никакого закона не принимали. Все постанов­ лением Правительства регулируется. У нас на самом деле постановления Правительства выполняют функции законов, потому что мы опасаемся про­ водить эту идеологию через законодателя, получив «верблюда». Поэтому я считаю так: в 2008 году можно ввести регистрационный взнос – очень спокойное решение. Хочешь – регистрируйся, не хочешь – оставайся в той же самой модели. Можно попробовать ввести минимальный платеж, можно разнести это по годам. Значит, для того чтобы новый хозяйственный механизм в здравоохранении заработал, нужно три года. Якобсон: Понятно, что было затронуто много разных проблем, каждая из которых важна, но я бы попытался сфокусировать нашу дискуссию на постановке вопроса, мне лично очень близкого: конкретно – что делать сей­ час? Не как хотелось бы жить лет через 20, а что сделать в ближайшие годы. Об этом говорил Михаил Юрьевич, об этом говорил Сергей Владимирович. Вы помните, у него свое видение: фактически упразднить ОМС в неготовых к тому регионах (неважно, под каким соусом) и развивать там, где есть для

161

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

этого предпосылки. Михаил Юрьевич предложил регистрационный взнос, прозвучали и другие тоже вполне конкретные предложения. Давайте попы­ таемся внимательно отнестись к этим рекомендациям и предложить что-то еще. Пожалуйста. Гурдус: Большое спасибо Михаилу Юрьевичу за то, что делается, потому что нельзя не поддержать 99% его инициатив. Я хотел бы в пределах трех минут какие-то акценты поставить о том, что является рычагами, позволяющими перевернуть систему здравоохранения с головы на ноги. Мне кажется, что прежде всего надо отказаться от коммунистического принципа, сохранив­ шегося в системе здравоохранения: «от каждого по способностям, каждому по потребностям» (который действует, правда, в игровом режиме). Вот как Михаил Юрьевич пока использует страховые компании в игровом режиме, мы бегаем с пластмассовыми пистолетиками, кого-то там пугаем, боевых патронов не имеем, но когда-нибудь обещали выдать один боевой для себя. В данном режиме вся система здравоохранения, к сожалению, функциони­ рует, и изменения начинаются, как Михаил Юрьевич сказал, только в той ситуации, когда с игрового режима переходят на реальный. Появляется родильный сертификат, наполненный реальными деньгами, – появляется интерес к пациенту. Вот посмотрите, какой игровой режим действует у нас в здравоохранении: мы играем в зарплаты врачей, а доплаты в Москве составляют по моим оцен­ кам, порядка 40 – 50% к тому повышенному фонду оплаты труда, который есть у врачей. В регионах, наверное, чуть меньше, но вряд ли ниже 25 – 30%. Мы играем в страховое финансирование здравоохранения, а реально опла­ чивается, наверное, 30% от того платежа, который должен быть. Мы играем в то, что работодатели страхуют свое население, а реально никто не страхует. Что такое 1 000 рублей в год, которые, как большой компромисс предлагает­ ся использовать? Да ничего. Ничего нормального на эти деньги не сделать. Поэтому я думаю, что существует два ключевых момента. Первое: начать адекватно платить за реальную деятельность. Вот, скажем, концептуальным является (абсолютно согласен) усиление первичного звена. Давайте адек­ ватно оплачивать первичное звено. И второе: ответственность тех людей, которые получают адекватное финансирование за свою работу. Если тебе адекватно платят, значит, не надо рассматривать это как подарок, а ты свои деньги будешь продолжать добирать с населения. Я думаю, что все врачи с радостью восприняли получение 5 – 10 тысяч рублей, но при этом от своих «карманных доходов» ни один человек не отказался. Если ты соглашаешься за эти деньги работать, если эти деньги все участники процесса считают нор­ мальной оплатой твоего труда, то, пожалуйста, не бери деньги с населения за тот объем, который тебе оплачен. И если ты берешь деньги, ты садишь­ ся в тюрьму, как в любом другом сегменте рыночных отношений. Если ты – работодатель и не заплатил пусть 1 000 рублей в год, твой персонал не обслуживается в этой системе. Эти правила не могут быть игрой в правила. Давайте заплатим нормальные деньги не за все, а хотя бы за что-то вполне определенное. Нельзя обеспечить нормальный подушевой норматив страхо­ вым компаниям, но можно хотя бы какой-то сегмент деятельности оплатить нормально (пусть пятую часть), потребовать выставить нормальный риско­ вый капитал против этого и нормально – не в игровом режиме, не с пласт­

162

Круглый стол

массовыми пистолетиками – выполнять свои функции. Далее со всеми остановками. Абсолютно согласен, что сначала надо создать рыночную среду обитания среди медицинских учреждений, потому что иначе возникает иллюзия, что страховые компании могут за что-то конкурировать. Давайте начнем. Нельзя везде? Давайте создадим сегмент конкуренции с нормальной оплатой в первичном звене, попробуем туда направить нормальные деньги. Еще раз повторю: если мы будем выступать в качестве строгого швейцара, который у всех требует пропуск, но если пропуска нет, пропускает без него, то вся система развалится и никаких изменений к лучшему не будет. Зурабов: Одна короткая реплика. Вы знаете, можно реформу провести подругому. Она может быть проведена с опорой на административный аппарат. И в этом случае она включает в себя три элемента. Первое – принятие закона о защите прав пациента. Второе – принятие закона о страховании професси­ ональной ответственности врача. Третье – принятие закона, который выво­ дит патологоанатомическую службу из медицинских учреждений и вводит независимую экспертизу медицинской помощи на основе данных патоло­ гоанатомических вскрытий. Очень жесткая модель. Но она автоматически сработает. Просто на месте страховщиков будут юристы. Но что произойдет со здравоохранением, я даже не берусь сказать. Тут никто с пластмассовыми пистолетиками бегать не будет. Я часто бываю в регионах, собираю там всех, и по 1,5 – 2 часа обсужда­ ем. Если думать о четырех ближайших годах, то со здравоохранением мы, конечно, немного опоздали. Все надо было делать в текущее 4-летие, потому что следующие 4 года – это рынок труда. И вот наложение одного на другое может создать дополнительные риски. Ясин: Я, во-первых, хотел бы выразить большую благодарность Михаилу Юрьевичу за то, что он приехал и выступил. Я давно не имел возможности услышать такое развернутое изложение позиции Министерства. А надо было сделать это давно. По крайней мере, не только на этом семинаре. Читаешь про вас столько всяких гадостей, а можно было бы все объяснить. Я не являюсь специалистом в здравоохранении. Чувствую, что там беда. И поэтому мы занялись этим вопросом, стараемся как-то помочь. У меня сложился определенный подход к реформе здравоохранения, где конку­ ренция играет важную роль. Почему? По одной простой причине: реформа должна создать некий механизм, в который государство не должно каждый раз лезть и тыкать пальцем, раны ворошить. Нужно, чтобы заработали стра­ ховые компании. Тут говорили о конфликте с медицинскими учреждения­ ми. Это не конфликты, а естественное столкновение интересов. Потому что страховщики выступают защитниками пациентов, которые не могут быть носителями полной информации. На первом этапе нужно сделать так, чтобы была конкуренция лечебных учреждений там, где это возможно. Наверное, в Урюпинске невозможно, а в Москве, в Питере – возможно. И компании должны заработать. Почему они сегодня бегают с этими пластмассовыми пистолетиками? Я согласен, надо было давно отдать 80% всех государственных средств в ОМС. Тогда был бы больший стимул, чтобы крутиться. И создавать конкурентную среду.

163

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

У меня такое ощущение, что все-таки это модель реформирования сверху. Тогда как интересы пациентов, организаций, сообществ не задействуются. При всем к вам уважении, Михаил Юрьевич, зная вашу активность и настой­ чивость, сомневаюсь, что вам одному удастся что-то сделать. Надо подни­ мать массы, выделять на местах людей, пропагандировать опыт. Это должно вырастать. Я понимаю, скажем, проблему с подготовкой кадров, но ведь мы должны учесть то обстоятельство, что в ближайшие годы она будет только обострять­ ся. Количество оканчивающих школу через год существенно уменьшится. Когда мы начинали, нам тоже говорили: давайте сначала подготовимся, примем многочисленные законы по разным вопросам. Сколько же на все это нужно было времени? Лет 20. А как жить все это время? В магазинах ничего нет и т.д. Что-то надо было решать. Сейчас у меня такое впечатление, что в здравоохранении обстановка близкая к тому, что тогда было в эконо­ мике. Не буду вам советовать, вы лучше меня знаете, что конкретно делать. Но хотел бы подчеркнуть такую мысль, что надо вводить естественный конкурентный механизм. Он апробирован, хотя и говорят: «Только одна Голландия, и они 20 лет работают». Дескать, нам-то с нашими всеми бедами и отсталостью, разве мы что-то можем сделать? Неправда это. Можем. Надо пробовать. …У нас в этом году на апрельской конференции выступал профес­ сор из Германии, который написал книжку целую (я вот думаю – переводить ее или нет) о том, что немцы должны ввести плоскую шкалу налогообложе­ ния, которую внедрила Россия. Значит, мы можем пойти вперед для спасения от беды в здравоохранении, сделать необходимые шаги реформирования, которые бы создали сильные стимулы и пробудили массы людей. Я понимаю, что есть еще более сложная проблема интересов. Мое впечат­ ление такое: у врачей все в порядке, у страховщиков все в порядке, у чинов­ ников, кроме самых совестливых, – все в порядке, никому ничего не надо! Только один пациент страдает. Если мы не задействуем все эти группы, то вряд ли что-то получится, при всем к вам уважении и понимании. Да, надо первичное звено технически подготовить, наладить учет и проч. – я согла­ сен. И ОМС запускать всерьез. Потому что мы его на самом деле в 1993 году ввели только наполовину. И ждем, что из этого что-то получится. А ничего не получится. Зурабов: Короткая реплика, если можно. Я обращусь к коллегам из практи­ ческого здравоохранения: за 2 года что-то изменилось? Изменилось, конечно. Еще одно замечание в связи с выступлением Владимира Оскаровича. Со всей моей симпатией и извинениями – это немного напоминает передачу «Спокойной ночи, малыши», когда Хрюша спрашивает Степашку: «А если им заплатить сейчас по-нормальному, они больше денег брать не будут?» И Хрюша говорит: «Будут!» Почему у нас относительно легко прошли реформы – налоговая, бюджет­ ная, межбюджетных отношений и т.д.? Они, вообще говоря, все прописаны в учебниках. Почему у нас такие гигантские проблемы с реформой социально­ го страхования и вообще социальной сферы? Потому что когда мы из соци­ ализма вошли в капитализм, люди имели заработную плату по 150 рублей и огромный бесплатный социальный пакет. И что в тот момент гипотетичес­ ки мы должны были бы сделать? Мы должны были бы все бюджетные деньги

164

Круглый стол

разделить в виде снижения налогов и создать инфраструктуру для того, чтобы человек сам выбрал, купил себе полис страховой, либо работодатель заплатил, либо еще что-то произошло. И мы начали в этой логике последние годы действовать – мы снизили ЕСН, рассчитывали, что сейчас заработная плата повысится. Можно и подоходный налог снизить, и адекватным обра­ зом уменьшить объемы обязательств: передадим их домохозяйствам, рабо­ тодателям – пожалуйста, заработную плату увеличивайте или принимайте на себя какие-то расходы. Что мы в итоге получаем? Любые налоги, которые оставляем, не идут на принятие на себя тех затрат, которые с себя снимает государство. Монетизация это подтвердила. Мы выплаты сделали, люди получили деньги и пошли получать лекарства в регионе, потому что остались региональные программы. Они тут получили деньги, а тут пришли и сказали: «Ты знаешь, у меня сахарный диабет, я должен получить инсулин, иначе умру». Нам нужно провести радикальную реформу доходов населения. Мы прос­ то этой темы не касались. Без реформы доходов населения мы не создадим эффективную систему. Но ее надо проводить одновременно с подготовкой инфраструктуры для последующего предоставления качественной медицин­ ской помощи – о чем говорил Евгений Григорьевич. Иначе произойдет то же, что в ЖКХ: мы переведем на 100%-ную оплату, а кошкой той же самой будет пахнуть в подъезде. Человек скажет: «Слушайте, что же вы меня все время обманываете?» Почему я вам сказал, что рынок труда у нас – это ключевая тема? Потому что нет рынка труда в стране, нет его! Рынок труда заработает, когда будет заработная плата достойная, потому что невозможно человека уговорить сохранять свое здоровье, если он получает заработную плату 4 000 руб. Но если вы проведете реформу доходов населения и минимальной заработ­ ной платы, у вас возникнет напряженность на рынке труда: у вас вся латент­ ная занятость превратится в явную, у вас юг начнет болеть одним, центр страны – другим, запад – третьим. В цивилизованной стране нет такого объединения: министр здравоохра­ нения, социального развития и труда. Почему? Потому что там ключевой человек – это министр труда и занятости. Если у человека есть работа, у него все в порядке. Ему все социальный пакет предложат. А у нас этот социальный пакет распределен по всем местам: часть заработной платы, часть патерна­ листской системы, Соцстрах, Медстрах и т.д. Как выпутаться? И самое глав­ ное – какой первый шаг сделать? Попович Лариса Дмитриевна, первый заместитель Генерального директора, исполнительный директор ОАО «РОСНО-МС»: Михаил Юрьевич, мы пусть даже не рационально, но интуитивно понимаем, какие сложные проблемы стоят перед вами. И поэтому на вопрос, «с кем вы?» – мы одно­ значно отвечаем, что мы со здравоохранением и с Вами. Но только мы просим вас понять: мы не трава во дворе и даже не козы для этой травы. Мы – профессиональные управленцы. И если Вы хотите нас использовать, то нужно относиться к нам именно как к профессиональным управленцам. Не нужно играть в игру «сделайте там что-нибудь, что мы пока точно не определили, а мы потом с вас спросим по полной программе». Перед нами нужно поставить четкую управленческую задачу. Вы говорите, что Вам

165

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

нужны карты здоровья? Да пожалуйста, у нас есть вся необходимая информа­ ция, и мы это сделаем вам сейчас. Вам нужна сертификация ЛПО и сертифи­ кация врачей? Пожалуйста. Вам нужна помощь в обучении врачей? И это сде­ лаем. Вам нужно идентификацию работающих и неработающих – конечно, сделаем. Персонифицированный учет – пожалуйста. Главное – поставьте четко задачу. Давайте просчитаем себестоимость нашей работы и перестанем играть в то, что кто-то там на уровне территори­ ального фонда определит, сколько это стоит с потолка, и сделает вид, что нам проплатит, а мы сделаем вид, что мы решаем задачу. Мы – взрослые люди, мы готовы вам помогать, но давайте относиться друг к другу по-взрослому. Кстати, сделать нужно совсем не так много: нужно четко прописать полно­ мочия и ответственность участников. И тогда мы перейдем в плоскость кон­ куренции в области профессионализма, и мы не будем говорить о какой-то странной конкуренции по предоставлению услуг, когда перед нами ставится нечеткая задача, а мы должны соревноваться в ее исполнении. Мы можем уже сейчас подойти к нормальным критериям эффективного управленца. И завтра вы сумеете выбрать тех из нас, которые реально смогут управлять конкуренцией на конкурентном рынке. Зурабов: Отвечаю. Вы, наверное… это я уже к представителям медицинско­ го сообщества обращаюсь в том числе. Вы обратили внимание, что в своих предложениях в отношении регистрационного взноса я поставил на один уровень не только страховую компанию, а поставил врача. С точки зрения управления расходами просто разные модели существуют. Есть частичное фондодержание, это частичное фондодержание может быть как на меди­ цинском учреждении, так и на конкретном враче. Даже возвращаясь к этим 10 000: первоначально эта модель, которую мы предложили, была другой: мы предложили заключить с врачами прямые договора гражданско-пра­ вового характера, выведя их из ЛПУ напрямую, и поставить заработную плату ему не 10 000, а 30 000. И появился бы у человека медицинский адво­ кат. Вот, собственно, и все. Потому что на следующем этапе медицинской помощи, если вы ее начнете переводить в нормальный режим оплаты труда, у вас должен появиться либо доверенный врач страховой компании, либо тот врач, который будет одновременно со страховой компанией управлять расходами на лечение. И тут уже можно эти риски каким-то образом сег­ ментировать. Шамшурина: Мне хотелось бы вернуться к теме обсуждения сегодняшнего семинара – роли страховых компаний в системе ОМС. Поскольку речь идет о необходимости создания конкурентной модели, то хотелось бы обратить внимание на два аспекта, которые характеризуют рынок услуг здравоохра­ нения. Первое – это рынок асимметричной информации. И, следовательно, здесь конкурентная среда не всегда возможна. Второе: мы все знаем из тео­ рии рынка, что главным сигналом рынка является цена. Но если мы тариф устанавливаем в системе ОМС существенно ниже себестоимости, то, естест­ венно, эта система просто изначально не может быть эффективной. Часто на это слышишь возражения: здравоохранение – это отрасль, кото­ рая как губка: сколько ей ни дай, она все впитает. Не могу согласиться с этим. Во-первых, и сама губка имеет форму, все ее видели, какая она. Во-вторых,

166

Круглый стол

есть технологии лечебного процесса. Михаил Юрьевич говорил о стандар­ тах медицинской помощи, которые необходимо и дальше разрабатывать. Они как раз определяют размер тарифа. Но в том-то и дело, что если посчи­ тать тариф по стандарту медицинской помощи, то он будет, наверно, в 4 раза выше, чем сегодня. Таким образом, если мы видим специфику рынка услуг здравоохранения, то, наверное, модель создания конкурентной среды здесь все-таки имеет определенные ограничения. Тогда возникает вопрос – и он задавался: что же делать сейчас, в частности, какова роль страховых медицинских органи­ заций? На наш взгляд, если их сохранять в системе ОМС, то в этом случае они должны изменить свои функции – взять на себя те функции, которые бы сделали их реальными участниками экономических отношений. И последнее: к сожалению, из этой системы отношений постоянно выпа­ дает лечебное учреждение, а ведь оно – равноправный партнер по закону о медицинском страховании. В связи с этим нужно, безусловно, предусмот­ реть повышение роли и расширение участия лечебного учреждения в фор­ мировании тарифов, принятии на себя государственного и муниципального заказа. Именно это определит его роль как участника рыночных отношений, а не исполнителя чужой воли, которая была определена сверху. Зурабов: Я в самом начале сказал о том, что, конечно, средств ОМС не хва­ тает. Если вы находите все-таки средства в систему ОМС, то мы можем перейти на полный тариф. Если перешли на полный тариф, то почему частное здравоохранение не берет на себя заказ? Потому что часть средств в здравоохранение поступает по смете. Оплачивается только ограничен­ ное количество статей. Как только вы переходите на полный тариф, у вас сразу же возникает рынок. И вы отказываетесь от регулирования рынка в нынешних формах. Начинает работать сертификация, начинает работать лицензирование, повышенные квалификационные требования. И тогда, естественно, на рынок могут прийти те, кто будет помогать управлять финансовыми расходами. Вот в чем квинтэссенция перехода на полный тариф. Но есть большое количество людей, которые работают в здравоохра­ нении, эти люди голосуют, эти люди имеют влияние. И я вас уверяю, что их влияние достаточно велико, в том числе и потому, что начальники боле­ ют, болеют их родственники. Я много могу рассказать, как у нас вообще здравоохранение развивалось в стране в связи с возникновением у руково­ дителя или у его жены того или иного заболевания. И вы, наверное, знаете по этому поводу немало. Это реалии. Это серьезные влиятельные группы. И просто так административно скомандовать не удастся – у них есть что противопоставить. Поэтому суть того, что я говорил, – это полный тариф. Но для того, чтобы сформировать полный тариф, нужны дополнительные средства. Мы не можем ЕСН увеличивать, мы не можем дополнительные налоги вводить, поэтому идея, которую я сегодня высказывал, – дать чело­ веку деньги, дать ему аналог родового сертификата, «прикрепительный» талон, чтобы он выбрал этого врача. Давайте мы на первый год тысячу за ним закрепим. Мы всего лишь часть функций заводим на гражданина, который превраща­ ется из просто получателя медицинской помощи в плательщика. А поскольку

167

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

денег у него нет, мы говорим: давайте мы каждому предоставим возможность предъявить к возмещению эту сумму у работодателя. Вот и вся конструкция. И первый этап, который сделаем, принесет другой результат. Пиддэ Александр Львович, Российская Академия Госслужбы: Уважаемые друзья, я не знаю, почему Михаил Юрьевич не сказал о тех проблемах, которые были созданы разграничением полномочий между органами власти в сфере здравоохранения. Мне кажется, что это сейчас – один из камней пре­ ткновения в деятельности всех субъектов, в том числе и страховых медицин­ ских организаций. Когда медицинская помощь и ее организация закреплены за разными уровнями власти, зачастую крайне сложно определиться, с кем иметь дело в этой жизни. На мой взгляд, здесь вопросы конкуренции крайне ограничены. Все расписано, что и где делать. Кто и с кем тут будет конку­ рировать – для меня неясно. Не сочетаемо, на мой взгляд, такое разделение полномочий с медицинским страхованием. Второе. Нужен ответ на вопрос: у нас страхователь является истинным страхователем? Или он является плательщиком некоего платежа и больше ни за что не отвечает? Страхователь в системе страхования тоже должен нести свою ответственность. Сколько бы мы ни обсуждали стратегии действий стра­ ховой медицинской организации, она останется лишь одним из участников отношений в системе ОМС. Есть и другие, и их роль не менее значительна. Следующий момент. Еще один участник – это сам застрахованный. Давайте честно ответим на вопрос: у нас люди вообще чувствуют, что они застрахованы? Сильно в этом сомневаюсь. Если сейчас спросить у большинс­ тва, где он получил страховой полис, он вам в лучшем случае скажет, что на работе или в поликлинике. Он вообще застрахованным себя не чувствует. Он чувствует себя человеком, имеющим полис. И зачастую не знает, что этот полис ему дает. Эта проблема, на мой взгляд, первоочередная для реформи­ рования ОМС. Еще один вопрос. Многие амбулаторно-поликлинические учреждения превратились в клубы по интересам, где собирается определенный контин­ гент людей, которые хотят получить в единственном оставшемся в нашей стране месте хоть что-нибудь бесплатно, в том числе и лекарства. И вот они туда ходят, у них там общение. Они записываются к любому врачу, у кото­ рого есть запись. Этим тоже надо заниматься. Как? Я не готов рецепт дать, но надо каким-то образом страхованию придать суть страхования. И последнее: единый социальный налог – это страховой механизм или нет? Если конкретно говорить: давайте отменим ЕСН и вернем страховые взносы. Можно много подобного предложить, чтобы сделать псевдострахо­ вание реальным страхованием. Зурабов: Уважаемые коллеги, я хочу вам напомнить, что страховые взно­ сы в соответствии с действующим законодательством Конституции – это индивидуальные возмездные платежи. И то, о чем вы говорите, должно абсолютно правильно всеми восприниматься. Т.е. это означает следующее: неуплата взносов освобождает государство, а следовательно, медицинское учреждение от предоставления медицинской помощи. Вот это очень чувс­ твительная тема. Я предлагаю вам предоставить трибуну, чтобы с этой идеей поделиться.

168

Круглый стол

Исакова Людмила Евгеньевна, Сибирский фонд развития менеджмента социальной сферы и страхования, Кемерово: Я, с одной стороны, хотела добавить еще одну проблему к сказанному. А второе – пути к решению этой проблемы. Мне очень импонирует идея развития конкуренции между про­ изводителями медицинских услуг. Именно этого мы в свое время в новом хозяйственном механизме добились. Но что сейчас этому препятствует? Как ни печально, препятствует полное отсутствие экономической и финан­ совой грамотности. Понимаете, они не смогут конкурировать, эти общие врачебные практики. Их можно создать, а кто за них будет считать их доходы и расходы? Сегодня они на это абсолютно не способны. В это упираются все наши реформы. Кто может научить? И вот сразу ответ. Извините, у нас куча страховщи­ ков. Со страхового поля они не уйдут, и вы прекрасно знаете почему. Так пусть они это делают. Вот функция экономических и финансовых менедже­ ров. И не только – клинические фармакологи, которые у них есть и которые должны помогать учить врачей. И нечего ждать, пока у нас возникнет кон­ курентная среда. Они сегодня должны это делать – абсолютно все. Масса механизмов, надо только им поставить задачу, как они сами и говорят. И они ее выполнят. Наконец, мы хотим выяснить, что же там происходит на самом деле с на­ селением. Телефонные опросы, анкетирование – все это хорошо. Чего не хва­ тает? Не хватает желания органов управления здравоохранением вот эти вот материалы брать и принимать управленческие решения. На это нужна политическая воля. И там, где есть эта политическая воля, эти вопросы решаются. Есть серьезные наработки, нам не надо начинать с нуля. Эти годы работы в ОМС не прошли зря. И вот сейчас нужно просто поставить задачу. И мощнейший экономический интерес использовать – как раз для решения той задачи, которую вы ставите. Развитие конкуренции – я за. Между производителями медицинских услуг прежде всего, в первичном звене. Хотя стационары – не уникальные, а обыч­ ные многопрофильные – также могут конкурировать за пациента. И мы в «новом хозяйственном механизме» это видели. Экономические механизмы действуют очень сильно. Но нужны грамотные страховщики. Именно они, на мой взгляд, должны стать операторами системы фондодержания, о которой сейчас все говорят. Надо, чтобы они этим занимались. А у нас сегодня полу­ чилось, что реформа идет, но страховщик из нее исключен. И этот серьезный потенциал пропадает. Я за то, чтобы он не пропадал. Зурабов: Вы помните, я свое выступление начал со следующего: я сказал, что ключевой вопрос – это превратить государство в покупателя медицинской помощи. Я сказал о том, что без описания публичных обязательств никто это на себя не возьмет. У вас замгубернатора – молодой и активный человек, мы его хорошо знаем и понимаем, что он не ленив, поэтому он все это двигает. Но не может система, как справедливо говорит Евгений Григорьевич, быть рассчитана на человека. Задача состоит в том, чтобы сделать эту работу и ввес­ ти ее в стационарный режим. Она в каком-то ручном должна какое-то время побыть, а потом должна выйти в стационарный режим. Поэтому еще раз вам повторю, публичные обязательства – это ключевая тема. Вопрос только, с ка­ кого момента мы эти обязательства в отношении граждан будем описывать.

169

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

И второе: как только мы переходим на выполнение публичных обяза­ тельств, что бы вы, коллеги, ни говорили, это как минимум трехкратное увеличение затрат на здравоохранение. И кто-то должен за это платить. Вы не можете остаться в модели 3% ВВП, которые вы сейчас по смете отдаете. Вот у нас по ДЛО в чем проблема возникла? Никто никогда гемо­ филиков не лечил, мы начали лечить. Так нам человек обходится (вы можете в это поверить?) в 12 млн. в месяц! И вот тут мне сказали, что ты выбирай: либо то, либо другое. Я ответил: «Тогда скажите, сколько у нас человек должен жить. Дайте мне параметр. 59 лет? Тогда мне этих денег достаточно. Если вы говорите 65 – я вам другую предложу сумму, а если вы мне скажете 70 лет, то я вам предложу другую модель здравоохране­ ния». Потому что эта, даже если ты ее накачаешь деньгами, она не даст 70 лет жизни. Прохоренко Николай Федорович, президент Ассоциации страховых компаний Самарской области, замдиректора «Самара-Мед»: Мы начали тему о месте и роли страховщика и потом поднялись до уровня обобщения проблем здравоохранения. Михаил Юрьевич сказал, что действительно существует масса проблем, которые являются более актуальными и слож­ ными в настоящий момент. Если подняться на следующий уровень обобще­ ния, то можно говорить о том, что и страховщики, и управленцы, работа­ ющие в правительстве, – это люди со своей мотивацией и разным уровнем ответственности. Так вот без создания системы абсолютно симметричной ответственности всех субъектов, участвующих в любом деле – будь-то здравоохранение или производство авиационного парка, – мы не создадим равноправную и эффективную систему. И никогда у нас никакие стиму­ лы работать не будут. Поэтому основной вопрос, на мой взгляд, состоит в определении понятия вот этой симметрии – материальной ответствен­ ности врача и материальных доплат населения, системы юридической ответственности лечебного учреждения и государственных структур. Если не определимся с этим, то отсутствие правил останется главным нашим правилом. Зурабов: Я изучал марксизм-ленинизм. И должен вам сказать, что там есть все ответы на наши вопросы. Ленин говорил о том, что революцию можно сделать, если понимаешь ее движущие силы. Где они? Вот вы когда предложение делаете, вы должны мне подсказать, кто в нем заинтересован. Вот умнейший Евгений Григорьевич, который, кстати, имел непосредствен­ ное отношение к моему образованию (потом, наверно, пожалел) правильно задал вопрос: «Кто заинтересован?» Не в ответственности, а в изменениях кто заинтересован? Система во внутреннем гомеостазе находится: ты ей до­ бавишь денег, она пережует, и ничего не изменится. Еще добавишь – то же самое произойдет. Когда мы этими лекарствами начали заниматься (я вам как-нибудь лекцию про лекарства специально прочитаю), потребовалось 4,5 месяца для того, чтобы на рынок зашли маркетологи. Система сетевого маркетинга через 5 месяцев уже работала и уже выплачивала комиссию вра­ чам от количества выписанных рецептов по конкретным препаратам. А если бы были страховщики в ДЛО, то часть комиссии выплачивали бы страхов­ щикам. Вот он, реальный интерес.

170

Круглый стол

Фадин: У меня, может быть, не самое важное замечание, но мне кажется, можно было бы руководствоваться принципом малых шагов. Понятно, что 100%-ный тариф пока невозможен, но по некоторым медицинским услугам он реально существует, и я точно знаю отдельные направления, по которым тариф уже 100%-ный. Но почему бы их не направить на 94-й ФЗ? Это первое предложение. Второе: вот вы говорили, что имеете возможность построить без «сни­ пов», нормативов и этой устаревшей нормативной базы центр в Астрахани, а частные инвесторы, которые могли бы прийти и делать что-то более эффективное, не имеют такой возможности. Это все-таки нормативная база уровня Минздрава, а не Правительства. Вот тут что-то можно было бы под­ править, мне кажется. Зурабов: Короткая реплика опять. Я исхожу из того, что медицинское учреждение передано главному врачу и фактически главный врач этим медицинским учреждением распоряжается. Установить ему арендную плату невозможно. Ввести какие-то косвенные параметры, связанные с использо­ ванием этого ресурса, тоже невозможно. Поэтому мы сейчас идем другим путем. Я собрал всех академиков (не знаю, насколько это их порадовало) и объявил им, что с осени поэтапно мы будем вводить новую систему оплаты труда. Детали вам рассказывать не буду, но в рамках этой системы оплаты труда мы установим среднюю заработную плату медицинского персонала. И если средняя зарплата не достигнет 1 500 долларов в течение ближайшего года, я меняю руководителя. Я установлю стоимость рабочей силы. Вот пусть руководитель легализует доходы, делает что угодно, но он официально через кассу среднюю заработную плату должен заплатить. Вот вам и решение. И не нужно какие-то законы менять. Реплика с места: Тогда с меня будут в конвертике брать не 1 000 рублей, а больше. Зурабов: В конверте уже брать не будут, потому что нужно деньги через кассу провести. А как только вы заплатите через кассу эти деньги, то вы по­ лучите счет, и вы хоть в каком-то смысле будете защищены этим счетом. Мы признаем, что реально есть соплатежи и они минуют легальную систему. И будут миновать – нет ни одного заинтересованного лица. Привяжите это к главному врачу. Я тебе этот ресурс отдал, ты его используешь. Так заплати арендную плату за него своему персоналу – столько, чтобы мне не приходи­ лось краснеть по поводу размера заработной платы. В противном случае они работать не будут! Ведь все же знают стоимость своей рабочей силы. Я скажу, что будет происходить: руководитель найдет управляющего, который будет заниматься экономикой организации. А что касается наших федеральных клиник, то там вообще заработной платы ниже 100 тыс. не бы­ вает. Там заработная плата руководства: 100 – 150 – 180 тыс. Это официально, а неофициально, конечно, еще больше. Для них доплата в 50 тыс. – слабый стимул. Они все это имеют. Я вам расскажу, как можно быструю реформу провести: установить мини­ мальную заработную плату 10 тыс. рублей по стране – и все. Вот вам и ре­ форма. У вас рынок труда сформировался бы за полгода. Тот, кто не может

171

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

заплатить эту заработную плату, начал бы думать, что делать. А мы с трудом ползем (2 300 руб. и т.д), потому что нам говорят: «А как же рабочие места? А как же конкурентоспособность? А как же? А как же? А как же?» Поэтому вопрос в том, какую мы задачу ставим, с чего мы начинаем реформы. Сантимиров Анатолий Петрович, Страховая группа РЕСО: Я возвращаюсь к конкретной теме деятельности страховых организаций в системе ОМС. Очень конкретный вопрос-предложение: Михаил Юрьевич, вот в рамках того доклада, который делал в начале Владимир Оскарович... Понятно, что в стра­ ховании для нас единственными потенциальными заинтересованными в качественных услугах могут быть только те застрахованные, которые готовы заплатить либо через систему доплаты, либо действительно через компенса­ цию – так почему бы не начать реализацию этой схемы на работающих? Что бы это дало системе? Во-первых, страховщикам было бы легче сохра­ нить свое место... Мы теряем в конкурентной борьбе с территориальными фондами, и вы прекрасно это понимаете. Есть фонды, которые выполняют те же функции, и они же нам устанавливают тарифы на нашу деятельность. Конечно, они падают. Скоро нас выживут – еще год-два, и нас размажут по стенке рублем. Дайте возможность поработать, просто набрать опыта. Вопрос капитализации – опять-таки на меньшем объеме меньше капи­ тализации, но страховой рынок растет – капитализация тоже, и без зако­ нодательных изменений. Вот очень практическое предложение. Эта модель позволит сделать одно: она создаст какой-то слой людей, которые получат хотя бы какую-то заинтересованность в более качественной медицинской помощи. Может быть, получится. Зурабов: Риск связан с тем, что вот этот условно регистрационный взнос (как угодно его назовите) или другая форма платежа не будут универсальны­ ми. Я сначала думал, что нам удастся охватить тот же контингент, который сейчас выбирает частные управляющие компании в пенсионной реформе, – они более активные. Но это более молодые люди, скорее всего, у них не будет интереса страховаться (то, о чем говорили коллеги во многих выступ­ лениях). И мы получим в качестве клиентов тех, кто часто болеет. Если вы начнете выбирать клиентов, то возникнет серьезное напряжение. Все скажут: видите, страховщики не берут их на себя, потому что им это коммерчески невыгодно. У нас будет все время происходить ухудшающий отбор. А как разбудить активность населения? Мы провели эксперимент в Перми, раздали прикрепительные талоны. Из 100 тыс. жителей, которые получили эти тало­ ны, в медицинские учреждения с ними пришли только 8 тыс. А все остальные не отреагировали. Найговзина Нелли Борисовна, зам. начальника экспертного управления Администрации Президента РФ: Уважаемые коллеги, поскольку у нас раз­ говор уже вышел за рамки повестки дня, я хотела бы поднять несколько проблем, которые, как я считаю, очень актуальны. Да, я согласна с Михаилом Юрьевичем, что проблема врачебных кадров очень острая, но не менее ост­ рая, а может, еще более острая проблема (просто нарыв для здравоохране­ ния!) – это средние кадры. Их квалификация низка, а численность не удов­ летворяет потребности отрасли. Мы должны определить рациональное

172

Круглый стол

соотношение врач – сестра и поставить целевые задачи на 10 – 15 лет, может быть, даже на 20 лет. Определить функцию врача: врач у нас врач – сестра или врач? В зависимости от этого у него и должна быть заработная плата. Нам надо пересмотреть номенклатуру врачебных специальностей. А это предполагает большую работу по стандартизации в здравоохранении. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о переходе части учреждений в городах на двухуровневую систему облуживания больных, потому что у нас по факту третьего звена нет, может быть, за исключением сельской местности. И мы делаем вид, что так и должно быть. Мы имеем большой объем внутриболь­ ничных инфекций, а они потребляют как минимум 30% ресурсов стационар­ ной помощи. И если мы точечно пойдем на оптимизацию издержек в здра­ воохранении, то борьба с внутрибольничными инфекциями должна стать важнейшим направлением совершенствования организации медицинской помощи. Это поможет сократить ресурсы здравоохранения. Весь мир идет по этому пути. Я считаю, что мы должны отойти от укоренившегося понятия амбула­ торно-поликлинической помощи и рассматривать широко понятие амбула­ торной помощи, ее структуру, преемственность. И только тогда мы сможем определить, что делает поликлиника, что делает диагностический центр и какова роль стационаров в оказании амбулаторной помощи. Если мы 70 – 80 лет развивали стационары, то в одночасье мы не сделаем поликли­ ники высокого уровня. Михаил Юрьевич, я считаю, что стационарам надо дать возможность при необходимости (это каждый регион должен решить, может быть, даже каждый муниципалитет сам, по правилам, определяемым Минздравом) оказывать амбулаторные услуги по тарифам поликлиник. Мы смогли бы повысить уровень поликлинической амбулаторной помощи. Для этого ничего не надо делать, кроме приказов Минздрава. Я, Игорь Михайлович, не согласна с Вами в противопоставлении контроля качества обеспечению качества. Система управления качеством подразуме­ вает и то, и другое, и всегда это было в системе здравоохранения. А мы за эти годы, да, действительно, противопоставляли и где-то перетягивали канаты. Все это надо ввести в норму; для этого ни законов, ничего не надо – просто несколько нормативных актов и ежедневная работа. Для этого мы должны перейти на критерии качества. США, например, имеет 487 критериев качес­ тва. Если мы каждый год будем вводить 10 – 15 критериев качества, я думаю, что за какой-то период мы сможем к этим критериям перейти. Допустим, такой точечный критерий – больному инфарктом миокарда тромболитичес­ кая терапия должна быть назначена не позднее чем через 30 минут со време­ ни контакта с системой здравоохранения, где бы он ни состоялся – в карете скорой помощи, дома – неважно. Это критерий качества. Измерение давле­ ния самим пациентом-гипертоником и т.д. Что для этого нужно? Наверное, ничего особенного. Желание и знание опыта других стран. Подписка на врача – да, Михаил Юрьевич, я согласна, только вот тут надо обсудить, на какого врача. Наверно, лучше на врача первичного звена. Михаил Юрьевич, я знаю, что вы постоянно говорите об этапности оказания медицин­ ской помощи. Ее надо укреплять, закрепляя в программе госгарантий. По налоговым вычетам для самозанятого населения есть поручение Президента до 1 сентября. Может быть, нам надо ускорить исполнение этого поручения.

173

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Зурабов: Вы помните, мы включали это, когда проводили Президиум гос­ совета в Кургане. Такое поручение появилось. Мы, конечно, рассчитывали, что нам удастся в этом году получить в Послании Президента отсылку к этой проблеме. Нелли Борисовна, можно попробовать, но у меня есть некоторые сомнения, что нам удастся со всеми договориться. Найговзина: Если будут развилки, надо их обсуждать и не ждать до 1 сен­ тября. Теперь по разграничению полномочий: 12 декабря прошлого года подписан ФЗ 258 с поправками по разграничению полномочий. Конечно, я понимаю, что 633-ий приказ Минздрава сложен для понимания, думаю, что этот закон «развязывает» многие противоречия. Поправки в законода­ тельство о разграничении полномочий будем вносить, и если есть свежие идеи, то надо их обсуждать. Михаил Юрьевич, по поводу вашего предложения о поддержке медицин­ ской элиты: может быть, грантами поддержать региональных талантливых врачей, как поддерживаем лучших учителей и талантливую молодежь. Такой механизм в образовании отработан. Это те точечные меры, список которых надо расширять. Построение новой модели не исключает повседневной кро­ потливой организационной работы в здравоохранении. Если не заниматься земным, то никакая модель не будет эффективной. Якобсон: Пришла пора подводить итоги. Не мое дело оценивать, что было сказано правильно, а что неправильно. Однако несколько разрозненных соображений хотел бы высказать. Первое: мне кажется, что семинар удался. Я хочу напомнить, зачем мы затеяли этот семинар (здесь многие регулярно его посещают). Затеяли пото­ му, что ощутили острую потребность в площадке для диалога между органа­ ми здравоохранения и участниками процесса – медицинской общественнос­ тью, страховщиками, представителями пациентов (их-то, к сожалению, пока меньше всего слышно). Необходимость диалога очевидна. Мы неслучайно начали серию семинаров после известного шума, обвинений всяческих. Есть глубокое взаимное непонимание. И если удается внести некоторый вклад в то, чтобы понимания становилось больше, мы делаем благое дело. В этом отношении, мне кажется, сегодняшний семинар, в первую очередь благодаря участию Михаила Юрьевича, был в каком-то смысле прорывным. Следующее соображение. Почему диалог в данном случае так труден и так необходим? Вопрос имеет прямое отношение к тому, что здесь говорилось большинством выступавших. Все дело в том, что система здравоохранения у нас (причем не только сейчас, но и в советское время) не имеет четко определенных обязательств. В одной своей недавней публикации, впол­ не академической, я назвал это «мягкими социальными обязательствами государства». Кто несет обязательства? Да никто. Но если их завтра кто-то всерьез будет нести, система развалится, а на ее место ничего не придет. Вот такая вот ловушка. А в условиях, когда мы имеем организованное лицемерие по поводу обязательств, диалог вести очень трудно, потому что одни говорят: «В законе же так написано, вынь да положь!». А другие говорят: «А у меня такие-то ограничения, в силу которых ваши требования невыполнимы». И каждый прав. А лицемерие разрушить в одночасье нельзя. Его нельзя разру­ шить, потому что оно функционально. Об этом Михаил Юрьевич говорил:

174

Круглый стол

мы от социализма унаследовали систему, когда вот эти 12 млн. рублей вооб­ ще-то каждый месяц положено давать всем страдающим гемофилией, если исполнять законы. А средств таких в здравоохранении нет. Приходится лукаво отделять букву законодательства от его духа. Бесполезно кого-то упрекать, надо искать выход. Прямого и простого решения нет. Но все же главный вопрос: а делать-то что? Где тот коридор возмож­ ностей, по которому можно идти в этих сложнейших обстоятельствах? Путь, очевидно, предстоит долгий и ухабистый, но идти-то надо вперед, а не назад. И мне кажется, что на эту тему сегодня действительно был очень и очень полезный разговор. Разные были предложения, но два ключевых я для себя выделил: это предложение Михаила Юрьевича о регистрацион­ ном взносе и предложение Сергея Владимировича о региональной диффе­ ренциации моделей. Думаю, (опять-таки в логике коридора возможностей) они друг другу не только не противоречат, а скорее, дополняют. Введение регистрационного взноса было бы большим шагом вперед. Кстати, не могу не сказать, уж раз у нас академический семинар, что, еще будучи студентом, я нечто подобное прочитал в «Богатстве народов» Адама Смита про образо­ вание. Адам Смит писал, что оплачивать образование полностью многие не смогут, но пусть хоть чуть-чуть платят. И объяснил еще тогда, почему это целесообразно. Замечательная идея – вычет сумм регистрационного взноса из подоходного налога, людям это ничего не будет стоить, а некую динамику системе может придать. Идея Сергея Владимировича мне тоже очень близка. Нравится нам сегод­ няшнее разграничение полномочий или нет, оно реально, причем не столько законодательное разграничение, как оно зафиксировано реформой Козака, сколько реальное разграничение возможностей. Извиняюсь за еще одну ссылку на свою публикацию, в данном случае давнюю, я вспомнил одну свою статью в покойной ныне газете «Сегодня», в которой я когда-то регу­ лярно печатался, она называлась «Власть не бывает бедной». Тогда, лет 10 – 12 назад, обозначился процесс централизации бюджетных средств. Как реагировали на это носители реальной власти, губернаторы и часть мэров? Вводили разного рода квази-фискальные механизмы от довольно сложных схем с разными фондами до прямых поборов с бизнеса (я имею в виду пополнения не собственного кармана, а мобилизацию ресурсов для нужд территории). Только вот возможности разных территорий неодина­ ковы, а потому и схожие по своей природе процессы шли в них по-разному. Говорю об этом потому, что в такой, казалось бы, сверхуправляемой сфере, как общественные финансы, жизнь неизбежно находит лазейки, в том числе вполне легальные, в волевых требованиях закона, если он этой жизни не вполне соответствует. Валовой региональный продукт на душу населения различается у нас по субъектам Федерации примерно в 50 раз, а по муниципалитетам – еще кратно больше. Конечно, идут процессы перераспределения, но какова, ска­ жем, фиксируемая статистикой разница? С поправкой на различия в величи­ не прожиточного минимума? И опять же, это по регионам, а по муниципали­ тетам она гораздо больше. Может ли в таких обстоятельствах здравоохранение быть повсюду одина­ ковым? Является ли оно одинаковым сегодня, и знаем ли мы как сделать его

175

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

одинаковым завтра? И еще один вопрос, казалось бы, технический: готовы ли мы повсеместно обеспечить квалифицированный менеджмент экономи­ ческих процессов в здравоохранении? Я, к сожалению, не готов уверенно ответить «да» на все эти вопросы. А раз так, следует присмотреться к предложению Сергея Владимировича. Думаю, что у каждого из нас прошедшая сегодня дискуссия вызвала много интересных соображений и желание продолжить разговор. Что ж, мы это сделаем на следующих заседаниях семинара, который возобновим в начале осени. А сейчас я бы хотел еще раз искренне поблагодарить всех участников и пожелать хорошего летнего отдыха!

176

мониторинг А. А. Александрова, Д. Г. Бычков

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА В РАЗВИТИИ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ

В исследованиях, анализирующих и объясняющих особенности социальной ответственности бизнеса «по-русски»1 еще в начале 2000-го года, приходили к выводам, что ключевым препятствием для развития эффективного партнерства бизнеса и власти, направленного на социальное развитие, являются прежде всего:

отсутствие системного подхода к привлечению бизнеса в социальную сферу; использование средств частных компаний и бизнесменов на «латание бюджетных дыр»; отсутствие заинтересованности представителей органов управления на местном уровне в долгосрочном стратегическом развитии социальной и благотворительной деятельности бизнеса на территории; акцент на решении текущих социальных проблем территории; поддержка бизнесом исключительно социальных программ, подготовленных самими органами управления.

Опыт последующих лет показал, что, несмотря на внедрение значительного количества инноваций в этой области (программы социального инвестирования, местные конкурсы социальных проектов), системные проблемы не исчезают. Данная статья не ставит своей целью их обобщение, но стремится заострить внимание на наиболее уязвимых с точки зрения соответствия существующих форм взаимодействия власти и бизнеса на местном уровне критериям эффективности бизнеса и целеполаганию экономической деятельности. Авторы рассчитывают, что это поможет

177

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

если не исправить сложившуюся и существующую по инерции практику отношений, то хотя бы не допустить их воспроизводства в компаниях, вновь создающихся или возникающих в результате процессов реструктуризации.

Формально трудно спорить с тем, что реализация социальной политики

и предоставление населению общественных благ является функцией государства и органов местного самоуправления, а благие намерения частных лиц или компаний не должны приводить к подмене публичной власти частным сектором. Тем не менее, до сих пор не редкость, что крупные компании не только допускают, но и поощряют перекладывание государственных или муниципальных обязательств на свои плечи, что, в свою очередь, создает риск уклонения общественного сектора от своих обязательств. Конечно, интересы и проблемы муниципалитетов, их жителей и работающих в них предприятий во многом пересекаются и совпадают. Например, низкий уровень развития связи, транспорта и другой инфраструктуры снижает качество жизни населения и одновременно затрудняет ведение экономической деятельности. Однако это не означает, что бизнес должен взять на себя ответственность и финансирование развития региональной и местной инфраструктуры. Его участие может быть более успешным в форме концессий, разработки и содействия внедрению стратегий регионального или городского развития, направленных на соответствующие цели, поддержка фондов местных сообществ, основанных на самоорганизации населения2.

Содержание

объектов социокультурной сферы на балансе частных компаний, несмотря на прошедший в самом начале 1990-х годов процесс реструктуризации ведомственных социальных активов и передачи их муниципалитетам, все еще представляет собой не исторический факт, а реальность. Детские оздоровительные лагеря, бани, общежития, туристические базы отдыха и различные здравницы, клубные учреждения, детские сады, учреждения здравоохранения – это достаточно типичные примеры объектов, являющихся и поныне частью «корпоративного соцкультбыта». Немалые средства продолжают тратиться и на софинансирование текущей деятельности муниципальных учреждений, а не на покупку у них товаров или услуг для тех людей, кому предприятия стремятся помочь3. Хотя расчеты, обоснования и проекты системных решений, «способные обеспечить завершение процесса муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий в юридически корректном, финансово обеспеченном и социально оправданном режиме» проработаны россий­ скими учеными и практиками еще в конце прошлого века4.

Сохранение большого количества объектов социально-культурной сферы

на балансе частных предприятий или финансирование муниципальных учреждений бизнесом по смете может рассматриваться лишь как способ временного обеспечения компаниями определенного качества жизни

178

Александрова А. А., Бычков Д. Г. О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА...

сотрудников в условиях недостатка эффективных и соответствующих общественной потребности благ и услуг. Но данную систему недопустимо консервировать, так как она может препятствовать эффективному развитию общественного производства этих благ. Объекты соцкульт­ быта отвлекают финансовые и кадровые ресурсы предприятий, вплоть до их руководства, управление ими нередко осуществляется несистемно, их потенциал доходности используется не полностью, а финансирование носит, скорее, характер поддержки больного, чем лечения. Как выразился в опросе уральского информагентства гендиректор завода по производству строительных материалов из Екатеринбурга, «если бизнес начнет содержать клубы, хоккейные команды, больницы и прочее, то, извините, ему бизнесом некогда будет заниматься. Он не деньги будет зарабатывать, он превращается в ту распределительную структуру, которой является государство»5. Преобладание затратного, а не инвестиционного подхода по отношению к социальным объектам затрудняет перспективу их муниципализации, передачи в аренду или выгодной продажи, которая возможна в ряде случаев.

Многие объекты социальной сферы, которые содержатся бизнесом, пре-

доставляют услуги не только работникам компаний, но и остальному населению муниципалитетов. Иными словами, часть стоимости услуги, которую получает любой житель, оплачивается предприятием. Для рыночной экономики это странная схема экономических взаимоотношений. В числе такого рода объектов – дошкольные образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, базы отдыха, санатории и т.п. Если их услуги предоставляются бизнесом вынужденно (из-за отсутствия альтернатив на местном уровне), то, по крайней мере, принцип эффективности требует, чтобы их субсидирование было минимальным. Ведь дома культуры, оздоровительные лагеря, гостиницы, туристические базы являются объектами, способными предоставлять услуги на рыночной основе, окупать свою деятельность и приносить доходы, а не существовать за счет избыточных субсидий.

Надо

заметить, что содержание объектов социально-культурной сферы в их существующем виде постепенно начинает входить в противоречие с государственной политикой, где формируются основы ограничения монополии государственных и муниципальных учреждений, осуществляется переход от гарантированного объема сметного финансирования к финансированию выполнения государственных заданий, развиваются новые организационно-правовые формы вместо консервации сложившейся сети6. Таким образом, содержание на балансе частных коммерческих предприятий и сметное финансирование ими объектов социокультурной сферы скоро можно будет рассматривать уже как прямое искажающее вмешательство и в развитие частного рынка, и в реализацию государственных реформ.

179

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Мы

рассматриваем эффективность социальной ответственности бизнеса в России через призму нескольких взаимосвязанных критериев, среди которых: а) ориентация на достижение эффекта долгосрочного устойчивого развития территорий присутствия, повышения их инвестиционной привлекательности, развития человеческого капитала; б) концентрация усилий на решении общественно значимых задач в территориях присутствия, определение приоритетов с учетом взаимных выгод всех участников процесса; в) применение исключительно рыночных, а не государственнических подходов к формам финансирования, обязательность формулирования и общественного согласования целей и индикаторов, позволяющих оценить их достижение.

Важная

роль социальной деятельности российских компаний могла бы состоять, в частности, в том, чтобы не воспроизводить формы деятельности государства, а, напротив, перенести в сферу государственного управления и местного самоуправления принципы, на которых строится бизнесполитика – эффективности, прозрачности, ответственности за принятые решения. С этой точки зрения бизнесу надо бороться за прозрачность бюджетных расходов, которые формируются за счет налоговых поступлений компании, – включая управленческие методики, которые позволяют видеть, идут ли средства бюджета на развитие муниципалитетов, решение их инфраструктурных проблем, развитие человеческого капитала жителей. И своим примером демонстрировать социальную и экономическую значимость прозрачных механизмов социальной ответственности. Например, объемы помощи предприятий муниципалитетам, критерии отбора объектов для финансирования, правила определения объемов расходов, приоритеты для финансирования и процесс их определения, показатели эффективности расходования средств не должны быть скрыты от жителей территорий присутствия. Они должны быть также прозрачны для работников и руководства компаний, которые могут оценивать соответст­ вие получаемых результатов на местном уровне объему предоставленных услуг и средств.

В

дискуссиях о развитии корпоративной социальной ответственности много говорится о том, что бизнес должен развивать местное сообщество. Здесь, как представляется, возникает немалый риск ухода в демагогию, связанный с тем, что разные участники процесса имеют разные представления о том, что такое «местное сообщество», кто выражает его интересы. Органы местного самоуправления? Однако, как показывает опрос, проведенный по заказу Института экономики города, горожане зачастую даже затрудняются оценить их деятельность7. Общественные организации? Тезис о том, что большинство общественных организаций представляет интересы населения, выглядит, по меньшей мере, спорным, так как не наблюдается

180

Александрова А. А., Бычков Д. Г. О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА...

процесс делегирования населением своих интересов этим организациям. Может быть, для бизнеса местным сообществом, представляющим объект реального интереса и заботы, должны являться исключительно работники? Или работники и члены их семей? По отношению к названным и другим возможным группам могут формироваться разные социальные обязательст­ ва, используются разные стратегии и способы взаимодействия.

В этой связи возникает вопрос о том, каким образом выбираются приори-

теты для социально ответственной деятельности бизнеса в нашей стране, интересы каких «местных сообществ» служат им основой. Одно из проведенных ранее интервью с представителем частного предприятия характеризует ситуацию пессимистично. «Скажите, в решении каких проблем жителей и города нужна помощь и какая? – спрашивает директор предприятия. – А сколько у вас денег? – отвечает чиновник». Сотрудничество бизнеса и власти в рамках повсеместно заключаемых соглашений о сотрудничестве формально отражает мнение органов местного самоуправления или региональных администраций. Но не учет потребностей жителей, степень вовлечения которых в реальное самоуправление или государственное управление остается низкой8. Неудивительно поэтому, что выделяемые предприятиями на финансирование таких местных приоритетов средства зачастую тратятся с низкой отдачей или с непрогнозируемым для конкретных благополучателей результатом «на выходе». Набор «приоритетных мероприятий», предлагаемых чиновниками бизнесу, может, например, выглядеть следующим образом: выделение средств на помощь футбольному клубу, мероприятия администрации района к Дню инвалида и Дню Победы, ремонт здания детского сада, оздоровительный отдых детей военнослужащих. Отражает ли он осознанные и разделяемые населением приоритеты развития? Приведем показательный в этой связи пример, упомянутый в разговоре о социальной политике на местном уровне менеджером одной из российских нефтяных компаний. Компания профинансировала для ветеранов войны праздничные продуктовые наборы. По признанию участвовавшего в поздравлении менеджера, входившая в состав наборов «тушенка» вызывала у ветеранов слезы. Вопрос о том, были ли это слезы горечи и обиды или слезы благодарности и умиления, остался без ответа.

Бизнес не может и не должен оставаться пассивной стороной, принима-

ющей заявки такого рода и рассматривающей их финансирование как социально ответственную деятельность. Его содействие может принести большую пользу, если приведет к выработке и общественному согласованию реальных приоритетов. Здесь важно не только переходить к финансированию проектов (а не мероприятий) с обязательным условием их планирования и отбора с участием населения, гражданских организаций, других предприятий и т.п., но и отдавать предпочтение тем из них, которые включают выделение ресурсов (финансовых средств, добровольческого труда, других материальных ресурсов) со стороны населения или органов власти, что может служить подтверждением подлинной заинтересованности в их реализации. Отдельный акцент хочется сделать также на участии работников предприятий, которые являются одной из самых

181

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

заинтересованных сторон «местного сообщества». Полноценное участие работников российских предприятий в программах корпоративной социальной ответственности пока что является эпизодической, а не массовой практикой. Это по меньшей мере нелогично, поскольку если работники предприятий вовлечены в софинансирование, они являются не только потребителями благ, но и самыми заинтересованными участниками управления социальными инициативами.

На

сегодняшний день перечисленным выше критериям социальной эффективности бизнеса соответствуют лишь примеры лучшей, но не повсеместной практики. Для того чтобы избежать «огосударствления» социально ответственной деятельности, на наш взгляд, российским компаниям важно следующее: Переходить от отношений исключительно с уровнем государственных и муниципальных служащих, возглавляющих соответствующие органы управления, к диалогу с неформальными ассоциациями, объединениями граждан, частными предприятиями, СМИ, некоммерческими организациями, в том числе автономными и бюджетными учреждениями. Этот диалог должен стать основной формой определения приоритетов, форм и размеров совместной социально ответственной деятельности, а также механизмом общественного контроля над расходованием средств, предоставляемых бизнесом для развития муниципалитетов. Использовать благотворительные программы как средство стимулирования органов местного самоуправления и органов государственной власти регионального уровня к повышению финансовой ответственности и эффективности осуществляемых ими социальных расходов. Внедрение новых экономических инструментов, устранение избыточной затратности, стимулирование развития сектора услуг, повышение качества управления на мест­ ном уровне – это те направления, инвестируя в которые через поддержку целевых программ и конкурсных проектов, бизнес может содействовать улучшению качества жизни работников своих предприятий и повышать как результативность своих социальных расходов, так и их восприятие обществом. Выделять работников как приоритетную группу для разрабатываемых или пересматриваемых стратегий социального инвестирования, совместно с ними определять и даже, по возможности, формализовать их роль в социально ответственной деятельности компаний. Рассматривать как одну из ключевых задач внедрение передовых технологий управления социальными расходами в деятельность государства и местных органов власти. В рамках социальных корпоративных стратегий предусматривать рамочные правила и условия взаимной ответственности, включая правила «социального контракта» с благополучателями, такие, как волонтерское участие жителей в решении социальных проблем, организационный вклад органов управления и др.

182

Александрова А. А., Бычков Д. Г. О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ УЧАСТИЯ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА...

ПРИМЕЧАНИЯ 1

См.: Социально ответственный бизнес: глобальные тенденции и опыт стран СНГ/ Пер. с англ.; под ред. М. И. Либоракиной. М., 2001; Социальная роль бизнеса в общественном развитии: корпоративная благотворительность и спонсорство. – Ассоциация менеджеров, 2001; Адом А. А. и др. Социальные инвестиции российских компаний / Под ред. М. И. Либоракиной; Ин-т экономики города, Фонд «Евразия», Фонд Флоры и Уильяма Хьюлетт. М., 2004. http://www.infoblago.ru/media/AE780B6C-D63A-4CA18D53-1270A61DF757/Social_invisticii.doc

2

Так, в 2004–2006 годах СУАЛ и АМР США реализовали проект «Содействие реформе местного самоуправления и социально-экономическому развитию территорий присутствия предприятий Группы СУАЛ». В ходе проекта были разработаны комплексные программы развития муниципальных образований, которые нацелены на актуальные для муниципалитетов сферы и предполагают предоставление новых знаний, приобретение опыта, а также создание новых эффективных моделей и механизмов деятельности. В частности, ИЭГ помогал местным администрациям разработать среднесрочные программы социально-экономического развития МО, получить навыки стратегического планирования, построить эффективную отраслевую систему управления внутри муниципалитетов. Как отмечается, одним из репутационных и коммерческих эффектов реализации проекта стало «создание основы для самостоятельного устойчивого развития МО», которая «позволяет преодолеть иждивенческие настроения муниципалитетов и местного сообщества, снизить поток обращений к предприятиям компании и их «социальную нагрузку» (см.: Социальная ответственность бизнеса / http://www.soc-otvet.ru/sob2/sob.nsf/0/ 009B8B8753484E34C3257235003B67EF#562)

3

Приведем данные, относящиеся к «Российским железным дорогам». Хотя этот пример и условный, поскольку Общество не является частным, тем не менее одна из задекларированных целей деятельности – извлечение прибыли – позволяет рассматривать его как коммерческую компанию. По данным корпоративной газеты, на балансе ОАО РЖД находятся: 256 негосударственных учреждений здравоохранения, 329 негосударственных учреждений образования, 89 загородных оздоровительных лагерей, 139 объектов культуры (домов и дворцов культуры, где функционируют 2 196 клубных формирований, в которых занимаются свыше 70 тыс. человек), 256 объектов спорта, 64 санатория-профилактория и пансионата (ежегодно в них оздоравливаются 110 тыс. работников), 14 здравниц центрального подчинения (принимают каждый год более 20 тыс. железнодорожников), 4 213 объектов рабочего снабжения, 532 общежития (см.: Гудок. 24 мая 2007 г.).

4

См., например: Лексин В. Н. Новые проблемы российских городов: Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. М., 2000.

5

Цит. по: Социальная ответственность бизнеса: полярность точек зрения бизнесменов Екатеринбурга // Социальная ответственность бизнеса: материалы круглого стола.

29 октября 2003 г. / ТАСС-УРАЛ. http://itartass.ur.ru/analit/review/files/0000000070. doc

6

Среди последних изменений законодательства – Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

7

От четверти до половины горожан затруднились ответить на вопрос об общей оценке деятельности местной власти (см.: Граждане оценивают местное самоуправление – 2004: аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения / Циркон. М, 2004. С. 41. http://www.urbaneconomics.ru/download.php?dl_id=1273

183

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

184

8

Национальные опросы показывают, что россияне в большинстве своем все еще не доверяют местным властям: до семи из десяти участников репрезентативного общероссийского опроса, проведенного Левада-Центром в марте 2007 года, полагают, что местные органы власти «не вполне заслуживают» или «вовсе не заслуживают» доверия. Источник: Доверие институтам власти: пресс-выпуск 09.04.2007 / Левада-Центр. http://www.levada.ru/press/2007040901.html

9

Заборова Е. Н. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследования. 2002. № 2; Бабалова А. Общественный контроль власти // Муниципальная власть. 2002. № 3; Акимкин Е., Шевердин С. Каковы секреты развития? // Муниципальная власть. 2007. № 1.

Мониторинг

Л. Е. Бандорин, К. В. Холопик

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ В ОБЛАСТИ ОСВОЕНИЯ ТЕРРИТОРИЙ, ПРОЕКТИРОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ) пунктом 1 ста-

тьи 1 определил, что градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Система легитимных действий органов публичной власти по регулированию отдельных элементов градостроительной деятельности может быть определена как градорегулирование. Однако этот термин не используется в действующем законодательстве. По сути, он является сокращенной версией термина «регулирование градостроительной деятельности», которого также нет в законодательстве. Впрочем, отсутствие указанных терминов не может и не должно являться препятствием для их использования в научной и практической литературе, поскольку они обозначают объективный факт наличия и необходимости регулирования той деятельности, которая определена законодательством. Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления и экономики: институтами планирования, землеустройства, технической инвентаризации, государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимость, предоставления земельных участков для строительства и др. Законодательное закрепление основных принципов градорегулирования в законодательстве о градостроительной деятельности направлено на создание четкой, прозрачной и реальной правовой системы процедур и ограни-

185

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

чений применительно к рынку недвижимости в России. Рассмотрим, какие законодательные позиции позволяют говорить об устранении ранее сущест­ вовавших административных барьеров на рынке недвижимости для освоения территорий (т.е. правила и условия предоставления земли для строительства), а также проектирования и строительства.

Полагать,

что возможно преодолеть административные барьеры только в строительстве, не обеспечив прозрачности в предоставлении земли, – было бы ошибочно. На неразрывную связь этих процессов было, например, указано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года: «Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры – все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству»1.

Принятие муниципалитетами правил землепользования и застройки знаме-

нует переход от административной системы определения судьбы земельных участков к правовой системе. До 2005 года вид разрешенного использования каждого конкретного земельного участка устанавливался или изменялся индивидуальным решением главы местной администрации. В такой ситуации заинтересованному частному лицу в административном порядке предписывают, что конкретно можно делать в конкретном месте, в худшем случае не оставляя им свободы выбора, а в лучшем – ограничивая ее дополнительными неформализуемыми административными указаниями субъективного характера. Правила землепользования и застройки посредством единого документа нормативного характера обеспечивают публичное предъявление четких и понятных «правил игры», содержащих юридически значимые градостроительные регламенты, которые устанавливают перечень нескольких видов разрешенного использования объектов недвижимости. Тем самым Правила одновременно и побуждают к деятельности, и ограничивают свободу деятельности инвесторов и правообладателей объектов недвижимости. Кроме того, федеральный законодатель установил положение, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют единый правовой режим использования, определяемый градостроительным регламентом, а не произвольным мнением чиновника применительно к каждому отдельному объекту. Соответственно правообладатели объектов недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных требований безопасности.

Еще

одним «заблокированным» административным барьером стал запрет с 2008 года предоставлять земельные участки по инвестиционным контрактам. Вообще-то инвестиционные контракты в строительстве в своем роде

186

Бандорин Л. Е., Холопик К. В. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ...

уникальны и резко отличаются от всех иных видов договоров, применяемых в российском гражданском обороте. По своей сути инвестконтракт есть не что иное, как обещание органа власти, уполномоченного распоряжаться земельными участками, предоставить земельный участок инвестору после того, как освободит такой участок от прав третьих лиц. Здесь надо иметь в виду следующее. Согласно Земельному кодексу Российской Федерации:

предоставлять земельные участки может только уполномоченный орган власти или местного самоуправления; объектом предоставления для строительства могут быть только сформированные земельные участки; сформированными могут считаться только те земельные участки, которые свободны от прав третьих лиц, то есть находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности; пока на земельном участке существуют собственники зданий, сооружений либо отдельных квартир, земельный участок, даже если он не сформирован, принадлежит в силу закона таким собственникам, и никто иной не может ими распоряжаться. Соответственно, заключая инвестиционный контракт и выполняя его условия по освобождению от прав третьих лиц, инвестор не имеет никаких правовых гарантий осуществления своей деятельности. Парадокс состоит еще и в том, что такой документ неправомерно именовать «инвестиционным».

По смыслу действующего Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельнос-

ти в РСФСР» и Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» государство гарантирует защиту прав инвестора и обеспечивает стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект. В данном случае ясно, что здесь таких гарантий нет и быть не может. В содержательном отношении такая форма договора могла бы называться, например, соглашением о градостроительной подготовке территории для последующего предоставления сформированных земельных участков. Результатом того, что вся страна целое десятилетие жила, мягко сказать, по квазиправовым процедурам инвестконтрактов, явилась тотальная монополизация строительных рынков. Местные администрации, подталкиваемые действовавшим законодательством к тому, чтобы стать экономически заинтересованным монопольным субъектом распределения земельного ресурса, с готовностью становились таким субъектом. Далее поведение администраций подчинялось объективным экономическим законам, определяющим мотивации монополиста: участвовать в получении части выгод не посредством расширения объема деятельности, а посредством разницы между себестоимостью и монопольной ценой строительной продукции. А инвесторы и застройщики, в силу вовлеченности через администрации в процесс монопольного распределения недостающего земельного ресурса, не были заинтересованы в допуске к этому ресурсу конкурентов, а также в изменении правил игры (не дай бог, сменится мэр – что мы и наблюдаем до сих пор в Москве). Эти правила игры с 1 января 2008 года изменены Федеральным законом

187

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

от 18.12.06. № 232-ФЗ, однако, вероятно, его реализация столкнется с жесточайшим сопротивлением инвесторов и администраций, заключивших ранее долгосрочные инвестконтракты. Параллельно с реформированием земельных отношений новейшим законодательством заложена основа для устранения административных барьеров в проектировании и строительстве. Наиболее значимые изменения произошли в следующих направлениях.

Переход от параллельности процедур проектирования и приобретения прав на землю к четкой последовательности действий – сначала приобретение прав на землю, а затем проектирование. Таким образом устранена зависимость инвестора, вкладывающего деньги в проектирование, от чиновников, которые могут предоставить землю, а могут и не предоставить. Соответственно ликвидирован институт предпроектных работ и получения разрешения на проектирование. Ничего этого не требуется. Получи права на землю – и проектируй в соответствии с публично установленными требованиями. Публичность установления требований к проектированию. Ликвидирован как класс институт индивидуальных (читай – коррупционных) переговоров инвесторов с чиновниками с целью получения так называемых исходных данных для проектирования. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации все требования к проектированию должны устанавливаться публично в рамках деятельности по планировке территории. То есть требования к проектированию устанавливаются не для конкретного земельного участка и конкретного инвестора, а для всех земельных участков в рамках территориальной зоны и отображаются в градостроительных планах земельных участков – публичных документах, доступных каждому. Для вновь образуемых земельных участков такие требования должны быть сформированы до выставления этих участков на торги. Указанные требования включают в себя ограничения по назначению объекта строительства, его высотности, плотности застройки и т.п. Объединение всех видов экспертиз проектной документации в единую государственную экспертизу. Указанная идея, заложенная в Градостроительном кодексе Российской Федерации, была реализована в Федеральном законе от 18.12.06. № 232-ФЗ и последующем Постановлении Правительства Российской Федерации от 05.03.07 № 145. В соответствии с указанными нормативными правовыми актами ликвидированы все виды ведомственных или специализированных экспертиз проектной документации (все 10 видов экспертиз) и сформирована система единой государственной экспертизы, которая проверяет соответст­ вие проектной документации всем требованиям в сфере безопасности: СНиПам, СанПиНам, требованиям пожарной, промышленной, ядерной и иной безопасности, требованиям ГОиЧС, требованиям охраны труда, требованиям сохранности объектов историко-культурного наследия и т.д. По итогам проверки выдается единое сводное заключение. В результате многократно сократились временные и материальные затраты инвесторов на прохождение экспертиз.

188

Бандорин Л. Е., Холопик К. В. ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ...

Ликвидация института согласований проектной документации. Запрещено истребование не предусмотренных федеральным законом согласований проектной документации. Все задачи, которые ранее решались в процессе согласований проектной документации, сейчас должны решаться на этапе подготовки земельного участка к предоставлению и разработки градостроительных планов земельных участков. Изменение статуса института выдачи разрешения на строительство. Ранее этот институт включал в себя распорядительные функции, т.е. чиновник по своему усмотрению имел право разрешить или не разрешить строительство. Сейчас разрешение на строительство стало сугубо технологическим юридическим действием. Если предоставлен полный комплект документов, то публичная власть обязана в десятидневный срок выдать разрешение на строительство. Отказать на основании нецелесообразности строительства невозможно. Ликвидация института выдачи разрешений на строительно-монтажные работы. Указанный институт заменен институтом извещения о начале строительства. Застройщик обязан за семь дней до начала строительства известить об этом органы государственного строительного надзора. Объединение всех видов надзоров при строительстве в единый государственный строительный надзор. Указанная идея также была заложена в 2004 году Градостроительным кодексом и окончательно реализована в 2007 году. Отныне ликвидированы все виды ведомственных или специализированных надзоров при строительстве (включая пожарный надзор, санитарноэпидемиологический, экологический и т.д.) и сформирована система единого государственного строительного надзора. Уполномоченным органом на его проведение является Ростехнадзор. Для ввода объекта в эксплуатацию в целях подтверждения его соответствия всем требованиям безопасности требуется заключение исключительно Ростехнадзора, и никого более. Ликвидация института приемочных комиссий объектов капитального строительства. Указанный институт замещен институтом выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, который, как и институт разрешения на строительство, носит сугубо технологический характер. Если предоставлен полный комплект документов, то уполномоченный орган власти обязан в десятидневный срок выдать разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Установлен исчерпывающий перечень основания для отрицательного решения. Упрощение административных процедур для некоторых видов объектов капитального строительства. Установлено, что для строительства индивидуальных жилых домов не обязательна разработка проектной документации. Для них, а также для ряда других объектов (определенной площади, этажности, назначения и др.) не требуется прохождения государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора. Государственная экспертиза не требуется также для проектной документации повторного применения. Для ряда объектов даже не требуется получения

189

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

разрешения на строительство. Например, такого разрешения не требуется при строительстве дома на дачном или садоводческом участке. В этом случае различный подход в нормативном регулировании вызван не тем, что дачный дом должен быть проще или меньше обычного индивидуального жилого дома, а тем, что контроль за всем дачным хозяйством осуществляют не муниципалитеты, а специальные дачные некоммерческие объединения граждан в лице своих органов управления (правление и проч.). В этом случае логично, что контролировать действия своих членов будет организация, а не муниципалитет. Таким образом, законодательно сделан существенный шаг на пути устранения всех выявленных административных барьеров на рынке недвижимости. Теперь главным представляется успешная и эффективная реализация законодательных норм. Ибо, дополнив классика, можно сказать, что не только строгость, но и демократичность российских законов может быть низведена до нуля «необязательностью их исполнения».

ПРИМЕЧАНИЯ

1

190

Российская газета. 2004. 27 мая.

Прогнозы и проекты В. Г. Горохов

ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНОТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Системотехническое, социотехническое и социальное проектирование – немного истории Исследование последствий внедрения новой техники и технологии, а также

социально-экологическая экспертиза больших технических и хозяйственных проектов была введена в Советском Союзе уже в 70-е – 80-е годы ХХ столетия. Она была связана в основном с деятельностью Государственного комитета по науке и технике (ГКНТ) СССР и была поручена вновь тогда созданному при ГКНТ Всесоюзному научно-исследовательскому институту системных исследований (ВНИИСИ). В качестве важнейшего основания для проведения такой работы высказывалась идея необходимости научной и информационной поддержки лиц, принимающих решения на основе оценки и сравнения альтернатив. Задача консультантов, владеющих специальными методами, определялась как информационная поддержка возможностей руководителя в принятии обоснованных решений. Речь шла фактически о системном анализе и прогнозировании развития больших технических, хозяйственных, экологических и других систем и областей промышленности в рамках плановой системы хозяйства, о долгосрочных планах научно-технического, экономического и социального развития. Проведенные в 1966 – 1976 годах научные симпозиумы по этой проблеме привели к созданию в отраслевых научно-исследовательских институтах и головных проектно-конструктор­

191

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ских организациях многочисленных групп специалистов, профессионально занимающихся анализом тенденций, сравнительной оценкой уровня и прогнозированием научно-технического развития1. В это же время важную роль в качестве базисных дисциплин для исследования последствий новой техники и технологии играли эргономика (наряду с инженерной психологией) и дизайн систем (иными словами, промышленная – техническая – эстетика), ориентированные на оценку проектирования и функционирования сложных человеко-машинных систем одновременно и с технической и с гуманистической точек зрения. При этом важно, что акцент делался не только на исследовании возможных негативных последствий после проектирования этих систем, но в первую очередь на подключении эргономиста и дизайнера уже на ранних этапах процесса их технического конструирования, который в данном случае обозначается как этап эргономического и художественного конструирования. Выполнение вышеуказанной задачи было тогда возложено на Всесоюзный институт технической эстетики (ВНИИТЭ), также принадлежавший ГКНТ. Выделение эргономических исследований, проводимых в различных научных учреждениях и проектных организациях, в самостоятельную область знания происходило с начала 60-х годов, когда организовывались собственно эгрономические подразделения, первое из которых и было создано во ВНИИТЭ. Затем постепенно возникает целая сеть отделов и лабораторий эргономического профиля. Рекомендации эргономистов применялись при проектировании новой техники и организации труда, были разработаны государственные и отраслевые стандарты в области эргономики, а в целом ряде министерств и ведомств созданы специальные эргономические службы, выполняющие работы по повышению эффективности труда и улучшению качества промышленной продукции. Это была, однако, оценка техники в большей мере на техническом, а не политическом уровне, хотя социальная роль науки и основанной на ней техники вполне осознавалась. «Реальная социальнокультурная роль науки не сводится к тому, что наука на каждом конкретном этапе своего развития предлагает обществу и индивиду некоторую совокупность знаний о мире, использование которых позволяет ориентироваться в соответствующих областях действительности. Наука – это не просто некая сумма сведений, это определенный, начиная с некоторого этапа истории необходимый, метод решения проблем, стоящих перед обществом»2. Осознание важности социальной составляющей научно-технического прогресса привело к формированию концепции социального проектирования, которая развивалась в двух основных направлениях. Первое направление было связано с проблематикой планирования социального развития, теорией и практикой социального планирования на основе опыта создания комплексных планов экономического и социального развития трудовых коллективов, городов, регионов, т.е. уже существующих социальных институтов. Относительно же строящихся и планируемых объектов была сформулирована необходимость развития специфического вида плановой деятельности – социального проектирования, которое призвано разрабатывать и обосновывать контуры будущего социального объекта3. Второе направление было более прагматическим, направленным на решение локальных задач и, может быть, названо социотехническим проектированием потому, что главное внимание здесь предполагалось, в отличие от технического проектирования, уделять не

192

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

машинным компонентам, а человеческой деятельности, ее социальным и психологическим аспектам. Рассмотрим сначала особенности второго направления, которое включает в себя на примере эргономического проектирования, дизайна систем (художественного конструирования), градостроительного и организационного проектирования (оргпроектирования)4. На примере эргономического и инженерно-психологического проектирования наиболее отчетливо видно, что здесь осуществляется проектирование именно человеческой деятельности (в человеко-машинных системах). Оно представляет собой комплексный вид деятельности, методологической основой которой является системный подход. Задача эргономики – разработка методов учета человеческих факторов при модернизации действующей и создании новой техники и технологии, а также соответствующих условий деятельности. Весьма близким к эргономическому проектированию и по генезису, и по объекту, и по структуре, и по методам является инженерно-психологическое проектирование. (Они различаются лишь в дисциплинарном плане: последнее более жестко ориентировано на психологию как на базовую дисциплину.) В инженерно-психологическом проектировании первоначально человеческие факторы рассматривались лишь наряду с машинными компонентами и даже как подчиненные им. И в этом плане оно было сначала лишь частью системотехнического проектирования. На современном этапе его развития речь уже идет о проектировании человеческой деятельности, в которую включены машинные средства. В инженерно-психологическом проектировании можно выделить три основные установки – системотехническую, инженерно-психологическую и социотехническую. В первом случае сугубо технический подход превалирует над гуманитарным. Согласно системотехнической точке зрения, машинное функционирование, индивидуальная деятельность человека и деятельность коллектива людей могут быть адекватно описаны с помощью одних и тех же схем и методов, которые создавались для описания функционирования машины. Сторонниками этой точки зрения инженерно-психологическое проектирование мыслится составной частью системотехнического проектирования, а проект деятельности оператора, как правило, полностью исчерпывается алгоритмом его работы лишь с указанием на специфику человеческого компонента. В социотехническом проектировании объектом проектирования становится коллективная человеческая деятельность, поэтому оно неизбежно должно ориентироваться на социальную проблематику как на определяющую. Объектная же область инженерно-психологического проектирования ограничивается индивидуальными аспектами деятельности. Таким образом, инженерно-психологическое проектирование составляет промежуточный вариант между системотехническим и социотехническим проектированием. Эргономическое же проектирование по самой своей сути является социотехническим, поскольку наряду с психологией, физиологией, анатомией, гигиеной труда в нем большое внимание уделяется социальным, социально-психологическим, экономическим и другим факторам. Если системотехника ориентирована в конечном счете на максимально возможную и разумную автоматизацию человеческой деятельности как в плане объекта системотехники (автоматизация функционирования сложных систем), так и самой системотехнической деятельности (автоматизация проектирования и конструирования), то в эргономике в принципе неприемлем такой подход. В ней анализируются специфические

193

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

черты деятельности сложной человеко-машинной системы, а технические средства рассматриваются как включенные в нее. И если в системотехнике с определенной поправкой можно все же считать алгоритмическое описание деятельности удовлетворительным, то с точки зрения эргономики оно не работает (является слишком грубым и приблизительным). Поэтому ее описание фиксируется в виде особых концептуальных схем деятельности, которые формируются, с одной стороны, на основе систематизации методической работы (прецеденты), а с другой – конкретизации представлений деятельности, развитых в системном подходе. В так называемом художественном конструировании также определилось четкое противопоставление «штучного дизайна» (проектирования единичных промышленных изделий) и дизайна систем. Дизайн не должен лишь дополнять инженерное конструирование. Он является более развитой формой проектирования. Особенностью дизайна систем является четкое осознание его связи с предшествующей художественной культурой. Дизайнер часто обращается за поиском образов, образцов, концептуальных схем к культурному наследию человечества. Например, в контексте дизайна систем классицизм и романтизм осмысливаются не столько как исторические явления, сколько как фундаментальные типы и модели художественного сознания, которые программируют подходы и творческие методы. Дизайн, сам являясь органической частью современной культуры, в особенности рельефно подчеркивает ее проектность. Дизайнер выполняет сразу несколько профессиональных ролей. Он, во-первых, выступает как исследователь и тогда действует в соответствии с нормами научно-теоретической деятельности. Во-вторых, ему приходится выполнять функции инженера-проектировщика и методиста и рассматривать продукт своей деятельности как особого рода проект. В-третьих, он – художник, наследующий и эстетически преобразующий все достижения предшествующей художественной культуры в целях создания нового произведения искусства. Однако он вынужден также, не отождествляя себя полностью со всеми перечисленными ролями, осознавать себя как дизайнера в рамках вполне определенного профессионального сообщества. Он должен охватывать объект и процесс собственной деятельности как единое целое – единую систему и целостную деятельность – дизайн систем. Эта многоликость и в то же время единство профессиональных ролей приучает его мышление к внутренней диалогичности и рефлексии, необходимости постоянно вставать в заимствованные у участников кооперации позиции, разрушает традиционную для классической естественной и технической науки монологичность и монотеоретическость, стирает грани между исследованием и проектированием, собственно получением знаний и их использованием, между знанием и деятельностью. В одних случаях дизайнер выполняет лишь вспомогательные функции оформителя в группе проектировщиков, в других же он играет ведущую роль, контролируя все параметры проектируемой вещи, но нередко он выполняет нечто среднее между этими двумя типами деятельности, координируя специалистов-проектировщиков, поскольку в сферу проектирования попадает и организация самого процесса проектирования. Главное своеобразие дизайна систем по сравнению с дизайном вещей состоит в том, что сама организационная ситуация становится предметом осмысления, моделирования и программирования, неотъемлемой частью объекта проектирования.

194

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В градостроительном проектировании особенно остро стоит задача внедрения, с которой тесно связана идея «перманентного проектирования», когда отдельные стадии реализации проектов уточняются на основе опыта функционирования уже выполненных на предыдущих стадиях блоков проектируемой системы. В связи с этим возникает сложная проблема организации и реорганизации самой проектной деятельности, процесса (точнее, цикла) проектирования. Данную функцию выполняет методология проектирования (поскольку социотехническая деятельность вынуждена ориентироваться на целый комплекс наук, а не на какую-либо одну социальную и тем более техническую дисциплину). Методология проектирования практически и обеспечивает связь проектирования с другими сферами (например, производством и потреблением), учитывая динамику каждой из этих сфер. Проникновение конкретно-методологических рекомендаций в канву проектировочной деятельности вообще характерно для всех видов социотехнического проектирования. Продукт социотехнической деятельности – сложную систему – нельзя пощупать как объект исследования классической технической науки или штучное изделие – продукт традиционной инженерной деятельности. В градостроительном проектировании жизненное пространство района или квартала, людские потоки и размещение элементов бытового обслуживания остаются вне поля зрения заказчика в момент сдачи объекта в эксплуатацию. Перед ним предстает лишь совокупность зданий, которые должны отвечать более или менее четким техническим и эстетическим требованиям, асфальтированных дорог и зеленых насаждений. Однако это не значит, что вторые существуют реально, а первые – нет. Напротив, недочеты авторов проекта самым реальным образом ощущаются жителями, влияют на их работоспособность и самочувствие. Но принадлежат они к иным социальным и психологическим реалиям, не регистрируемым с точки зрения традиционной инженерной позиции, основывающейся лишь на естественно-научных знаниях и представлениях. Именно поэтому представители современных научно-технических дисциплин ищут опору в методологии и, прежде всего, в системном подходе, из которого они черпают основные понятия и представления. Однако чаще всего они не находят их там в достаточно разработанном (для решения стоящих перед ним конкретных научно-технических задач) виде, и сами вынуждены становиться методологами определенного (конкретно-научного) уровня и достраивать недостающие теоретические схемы своей дисциплины. Оргпроектирование связано прежде всего с совершенствованием, развитием, перестройкой организационных систем управления, проектированием организаций, организационных систем управления, построением структур управления организациями, с проектированием новых структурных форм организаций и т.п. Оно неразрывно связано с системным анализом как средством рационализации управленческой деятельности. Даже традиционные работы по научной организации труда осознаются сегодня как оргпроектирование. Одним из современных направлений последнего является также проектирование организационных нововведений. Методы оргпроектирования вторгаются и в сферу системотехнической деятельности. Во-первых, объектом проектирования становятся сами проектные организации: проектирование самих проектных организаций, выбор структуры проекта; во-вторых, проектирование сложных человеко-

195

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

машинных систем, прежде всего автоматизированных систем управления экономикой, все чаще осознается как организационное проектирование, точнее, реорганизация, всей управленческой деятельности, где решающее значение приобретает внедрение, подведение существующей системы управления под проект. В современной системотехнике это направление получило название «ре-инжиниринг процессов бизнеса» (business process re-engineering). Оно осуществляется сложной сетью коммерческих и промышленных организаций и фактически представляет собой поэтапную реорганизацию существующей системы управленческой деятельности с включением в нее необходимых новейших средств информационной техники. Речь идет о проектировании социотехнических систем, в которых параллельно сосуществуют хозяйственные структуры и системы информационно-вычислительной техники, т.е. о радикальном изменении организационных структур, а не простом оснащении их информационно-вычислительной техникой. Из приведенных примеров видно, что социотехническое проектирование как вид социального проектирования существенно отличается не только от традиционной инженерной деятельности, поскольку выходит за пределы традиционной схемы «наука – инженерия – производство» и замыкается на самые разнообразные виды социальной практики (например, на обучение, обслуживание и т.д.), где классическая инженерная установка перестает действовать, а иногда имеет и отрицательное значение. Все это ведет к изменению самого содержания проектной деятельности, которое прорывает ставшие для него узкими рамки инженерной деятельности и становится самостоятельной сферой современной культуры. Социотехническая установка современного проектирования оказывает влияние на все сферы инженерной деятельности и области техники. Это выражается прежде всего в признании необходимости социальной, экологической и т.п. оценки техники, увеличении социальной ответственности инженера и проектировщика. Социотехническое проектирование характеризуется прежде всего гуманитаризацией. Проектирование само становится источником формирования проектной тематики и вступает тем самым в сферу культурно-исторической деятельности. Кроме того, в качестве объекта проектирования выступает и сама сфера проектной деятельности («проектирование проектирования»). Поэтому в нем формируется особый методический слой, направленный на выработку норм и предписаний для проектных процедур, и теоретический слой, обеспечивающий методистов знаниями об этих процедурах. Социотехническое проектирование – это проектирование без прототипов, и поэтому оно ориентировано на реализацию идеалов, формирующихся в теоретической или методологической сферах или в культуре в целом. Его можно охарактеризовать как особое проектное движение, в которое вовлечены различные типы деятельности: производственная, социального функционирования, эксплуатационная, традиционного проектирования и т.п. В роли проектировщиков стали выступать и ученые (кибернетики, психологи, социологи). Проектирование тесно переплетается с планированием, управлением, программированием, прогнозированием и организационной деятельностью. Вовлеченные в проектное движение, они не только трансформируются сами, но и существенно модифицируют проектирование вообще.

196

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Что же в таком случае позволяет называть все это проектированием? Сфера проектирования, хотя и включает в себя в настоящее время деятельность многих видов, оставляет на первом плане конструктивные задачи, подчиняя им все остальные. Социальное проектирование, в смысле планирования социального развития, рассматривалось в более широком контексте политического консультирования руководящих органов и лиц, принимающих решение, которое может оказать огромное воздействие на окружающую социальную среду и, независимо от его результативности, можно считать в известном смысле прообразом социальной оценки научно-технического и хозяйственного развития. Речь, правда, тогда шла главным образом о правильном размещении предприятий и целых городов с точки зрения разумного обеспечения их рабочей силой, подтягивания социальной сферы, а не об экологических проблемах, ими вызываемых. Фактически речь шла о социальном сопровождении проектов и планов реконструкции гигантских территориально-производственных комплексов, состоящих из городских агломераций и взаимосвязанных между собой предприятий, которые тогда создавали в различных регионах Советского Союза, но при этом часто не учитывали необходимости опережающего развития социальной сферы. Частично для решения такого рода задач социального проектирования можно было использовать опыт социотехнического (прежде всего организационного или градостроительного) проектирования, но по масштабу социальных задач и уровню принятия решений, который затрагивал самый верхний эшелон власти тогдашнего общества, этот опыт был слишком локальным, поскольку не выходил на уровень даже региональной политики. Сама постановка такой задачи выдвинула ряд спорных проблем, например, о принципиальной возможности социального проектирования и его соотношения с социальным планированием, о характере взаимоотношений научных консультантов с региональными органами власти и лицами, принимающими решения «на самом верху» и т.п. «Социальное проектирование есть один из видов социального планирования, которое является средством регулирования общественных отношений, социальных процессов и улучшения условий жизни населения. Социальное планирование есть планирование социального развития уже существующих объектов. Но по отношению к тем объектам, которые еще не существуют или должны коренным образом измениться, трудно применить термин «развитие». Их развитие начинается только после их создания. Социальное проектирование есть проектирование не социального развития, а проектирование исходного начального социального состояния новых объектов, с которого потом начинается их социальное развитие. Именно в силу этого социальное проектирование является одним из видов социального планирования»5. Социальное проектирование должно быть направлено по определению на решение социальных задач, включающих в себя прежде всего разработку мероприятий, обеспечивающих условия для эффективной трудовой деятельности человека, затем условия для развития его общественно-политической активности, а также развитие социо­культурных условий, включая обеспечение возможности учебы, отдыха и т.п., наконец, условия в сферах социально-бытовой деятельности (оптимального расселения) и охраны природной среды и здоровья челове-

197

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ка. Естественно, что такая широкая и сложная сфера проектирования требовала целостного, системного подхода в сфере проектирования и поддержки в области комплексного, системного анализа и междисциплинарной социальной оценки. Примерно в то же самое время формулируется концепция глобальных проблем развития человечества, которые имеют огромное значение для мира в целом независимо от его деления на различные социальные системы. При этом подчеркивалось, что необходимость изучения такого рода глобальных процессов стимулируется не только чисто научными, познавательными целями, но и тем, что они становятся важнейшими практическими и политическими задачами, решение которых играет большую роль при формировании планов социально-экономического развития. Кроме того, специально отмечалось, что эти проблемы являются не только теоретическими, но и научно-практическими, что для их решения необходимы междисциплинарные и комплексные исследования, а также привлечение к их осмыслению широких кругов общественности. И уже тогда было признано, что к этим глобальным проблемам наряду с другими относятся экологические проблемы. Это уже было вполне отчетливое движение к формированию оснований для проведения сознательной экологической политики. Значительно позже в качестве эффективного инструмента реализации экологической политики в стране была введена экологическая экспертиза. Введение в практику процедур оценки воздействия на окружающую среду также имело большое значение для выработки механизмов принятия экологически обоснованных управленческих решений о реализации намечаемой хозяйственной и научно-технической деятельности. Однако более высокий уровень относительно независимой оценки последствий использования техники для принятия политических решений в настоящее время в России полностью отсутствует. Социальная оценка техники, или оценка последствий ее эксплуатации, является междисциплинарной задачей и требует, несомненно, подготовки особых специалистов широкого профиля, имеющих не только научно-технические и естественно-научные, но и социально-гуманитарные познания. Однако это не означает, что ответственность отдельного рядового инженера при этом уменьшается, напротив, коллективная деятельность должна сочетаться с индивидуальной ответственностью. А такая ответственность означает и необходимость развития самосознания всех инженеров в плане социальной, экологической и т.п. оценки техники. Еще в начале нашего столетия русский инженер и философ техники П. К. Энгельмейер писал: «Инженеры часто и справедливо жалуются на то, что другие сферы не хотят признавать за ними то важное значение, которое должно по праву принадлежать инженеру... Но готовы ли сами инженеры для такой работы? ... инженеры по недостатку общего умственного развития сами ничего не знают и знать не хотят о культурном значении своей профессии и считают за бесполезную трату времени рассуждения об этих вещах... Отсюда возникает задача перед самими инженерами: внутри собственной среды повысить умственное развитие и проникнуться на основании исторических и социологических данных всею важностью своей профессии в современном государстве»6. Эти слова не потеряли актуальности и сегодня.

198

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Социальная оценка и системный анализ научно-технического развития как социальное проектирование 7

Социальная

оценка техники с методологической точки зрения основывается в значительной степени на методическом инструментарии системного анализа как совокупности приемов решения проблем в целенаправленной деятельности в условиях неопределенности на основе системного подхода. Системный анализ характеризуется не специфическим аппаратом и методами, как правило, заимствованными из других наук, а особыми принципами и комплексным подходом к организации теоретического исследования слабоструктурированных проблем, возникающих прежде всего в сфере управленческой деятельности. Поэтому, прежде чем перейти к обсуждению собственно методологических проблем современной оценки техники, рассмотрим ее истоки в области системного анализа. Именно системный анализ как социально-экономическое и социально-экологическое исследование процессов решения проблем в неявных ситуациях перерастает сегодня в социальную оценку техники. Поэтому остановимся на его становлении и развитии подробнее. Понятие «системный анализ» впервые появляется в США в RAND Corporation для описания широкого спектра систем военного, космического и промышленного применения при проектировании портов, школ, госпиталей, транспортных систем и решения проблем местной и региональной администрации. Руководящим методологическим принципом системного анализа является требование всестороннего учета всех (существенных) обстоятельств, т.е. политических, социально-экономических, технических, юридических и других факторов, влияющих на решение проблемы или имеющих к ней отношение. Под системным анализом, таким образом, понимается методика и техника решения проблем построения и управления функционированием промышленных, транспортных, оборонных и т.п. систем. Он связан преимущественно с исследованием человеческих организаций, в то время как, например, системотехника – в первую очередь с системами оборудования, даже если речь идет о человеко-машинных системах. В названии «системный анализ» подчеркивается преимущественно исследовательская ориентация, но это не значит, что в самом анализе не реализуется проектная установка, поскольку он ориентирован на знание, выступающее на уровне методических указаний, нормативных предписаний, оценок. Системный анализ тесно связан с организационным проектированием, направленным на совершенствование, развитие, перестройку организационных систем управления, по­строение структур управления организациями, внедрение организационных нововведений и т.п. Поэтому системный анализ в таком понимании можно вполне отнести к ареалу социально-инженерных разработок. Если различать знание, относящееся «к уровню специально-научной теории процессов управления и организации, протекающих в сложных целенаправленных системах», и знание, выступающее «на уровне методических указаний, нормативных предписаний, оценок, непосредственная теоретическая концептуализация которых невозможна», то системный анализ относится

199

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

именно к последнему типу знаний, организованных на методической основе8. Деятельность в рамках системного анализа «можно охарактеризовать как исследование, которое помогает тому, кто принимает решение, выбрать направление действий путем системного изучения своих собственных целей, количественного сравнения затрат, эффективности и степени риска, связанных с осуществлением альтернатив политики или стратегии, необходимых для достижения поставленных целей, а также путем формирования дополнительных альтернатив, если изученные альтернативы окажутся недостаточными»9. С методологической точки зрения системный анализ представляет собой специфический методологический инструментарий, помогающий более эффективно принимать управленческие решения, но в науковедческом плане он может быть рассмотрен как комплексная научно-техническая дисциплина нового типа, возникшая на методической основе в рамках системного движения и ориентированная на реализацию методов и представлений системного подхода в определенной проблемной области принятия управленческих решений. У такого рода научных направлений – «нетрадиционный, как бы ускользающий объект исследования, благодаря чему создается впечатление, что в них исследуются не столько закономерности каких-то явлений, сколько методы решения определенного класса задач. Такое превращение методов в первичный объект исследования, безусловно, резко отличает их от традиционных научных направлений»10. В рамках системного анализа в последнее время консолидировались два уровня, или направления, исследований. Первое из них относится к внутрифирменному планированию, моделированию, проектированию и организации деятельности предприятия, а второе связано с проблематикой планирования развития целых отраслей промышленности, науки и техники или даже национальной экономики, народного хозяйства страны или сообщества стран в целом и даже глобального прогнозирования и моделирования мировой динамики. Первое направление системного анализа самым тесным образом смыкается с развитием системотехники (системотехническим проектированием), второе – с социальной оценкой развития техники и технологии, научно-технической политикой (социальным проектированием). В последние годы разработка проблематики системного анализа связывается с исследованием социальных, экономических, экологических и других последствий техники, поскольку сегодня мы находимся в принципиально иной ситуации, когда непринятие во внимание последствий внедрения новой техники и технологии может привести к необратимым негативным результатам для всего человечества и окружающей среды. Кроме того, мы находимся на той стадии научно-технического развития, когда такие последствия возможно и необходимо хотя бы частично предусмотреть и минимизировать уже на ранних стадиях разработки новой техники и технологии. Этой задаче и призван служить системный анализ последствий научно-технического развития. Такие последствия развития атомной энергетики, как чернобыльская катастрофа, не всегда возможно предсказать. Но необходимо хотя бы пытаться это сделать по отношению к новым проектам, проводить соответствующие исследования, выслушивать мнения оппозиционеров еще до принятия окончательного решения, создать правовые механизмы, регулирующие все эти вопросы. В развитых западноевропейских странах это связано с социальной оценкой техники.

200

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Социальная оценка техники, как и системный анализ, представляет собой планомерное, систематически организованное исследование состояния техники и возможностей ее развития, определение непосредственных и опосредованных технических, хозяйственных, здравоохранительных, экологических, социальных и других последствий внедрения новой техники и технологии и возможных альтернатив этого развития, что должно стать основанием для принятия обоснованных решений, а в случае их принятия – для их реализации соответствующими социальными институтами. Такого рода оценка техники является междисциплинарной задачей и требует особых специалистов широкого профиля, имеющих не только научно-технические и естественно-научные, но и социально-гуманитарные познания. Руководитель Бюро по социальной оценке техники при Бундестаге ФРГ А. Грунвальд, выступая на II Российско-германском коллоквиуме «Про­ цессы трансформации научных и технических исследований в современном обществе знания: от знания к действию» (коллоквиум проходил в Институте оценки техники и системного анализа11 Исследовательского центра г. Карл­ с­руэ Сообщества Гельмгольца, Германия, 7 мая 2007 года), следующим образом определил цели и задачи социальной оценки научно-технического развития:

раннее предупреждение рисков в связи с техникой; раннее распознавание шансов техники (инноваций); предупреждение и преодоление конфликтов; выработка проблематики оценки (этика); улучшение основы поиска решений (например, относительно социальных рамочных условий); обращение с дилеммой экспертов и отношений эксперты/профаны; вклад в общественный дискурс (процессы социального обучения); консультирование политики.

Социальная оценка научно-технического развития проводится сегодня во многих развитых западноевропейских странах, где она институализирована в виде различных организационных форм при парламентах или правительствах с целью научной поддержки принимаемых государственных решений в области научно-технической политики. Она имеет уже почти полувековую историю и богатый, накопленный в разных странах и областях науки и техники, опыт.

Историческая справка о развитии социальной оценки техники (Technology Assessment = Technikfolgenabschätzung): 1966. Доклад о следствиях и побочных следствиях технологических инноваций подкомиссии Конгресса США по науке, исследованию и развитию комиссии по науке и космическим полетам.

1967. Председатель этой подкомиссии представил проект закона о создании «Совета по оценке техники».

13.09.1972. Президент США подписал закон об оценке техники, создавший бюро по оценке техники (Office of Technology Assessment – OTA)

201

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

при Конгрессе США, задачей которого стало обеспечение сенаторов и конгрессменов объективной информацией в данной области с целью раннего предупреждения негативных последствий техники. Одновременно в самом Конгрессе был создан Совет по оценке техники (Technology Assesstment Board – TAB).

1986. В ФРГ создана аналогичная комиссия (Enquete-Komission «Technikfolg enaschätzung») для оценки следствий использования техники и создания рамочных условий технического развития с акцентом на проблемы охраны окружающей среды.

16.11.1989. Постановлением Бундестага на базе отдела прикладного системного анализа (сегодня Институт оценки техники и системного анализа – ITAS) Центра ядерных исследований г. Карлсруэ (с 1995 г. переименован в Исследовательский центр Сообщества Гельмгольца – FZK) организовано Бюро по оценке последствий техники германского Бундестага (TAB). После закрытия в 1995 году TAB в США лидирующее положение в области оценки техники занимает Западная Европа. Впервые в 1975 году был основан European Office of Technology Assessment, который в 1992 году был включен в структуру административного управления европейского парламента в виде особого подразделения Scientific and Technological Options Assessment12 (STOA) с целью научной поддержки принимаемых Европарламентом решений. Аналогичные организации, возникшие независимо от германских, сущест­ вуют сегодня во многих странах Западной Европы. Например, в Дании социальная оценка техники для правительственных органов возникла уже в 80-е годы ХХ столетия как результат длительных дебатов, связанных с критикой технического развития в 70-е годы и так же, как и в Германии, в значительной степени под влиянием американского опыта. В Австрии в 1994 году Федеральным министерством науки и исследований также был создан Институт оценки техники Австрийской академии наук в Вене в качестве консультационного органа в области технической политики, который работает в сотрудничестве с Советом по техническому развитию (создан 1988 году), возглавляемым министром этого ведомства и включающим в себя представителей различных парламентских партий. Аналогичная структура Parliamentary Office of Science and Technology (POST) существует и в Велико­ британии. В Нидерландах – это Rateneu Institut, выросший из основанного в 1986 году TA-офиса. В 1990 году эти и другие, например, французские, итальянские, швейцарские, греческие, норвежские и финские парламентские структуры объединились в общую сеть European Parliamentary of Technology Assessment Network12. Следует особо отметить, что в России институт социальной оценки техники полностью отсутствует! Социальная оценка техники выполняет функцию не только или не столько исследования последствий технического развития и не только оценки техники, имея в виду ее нормативный характер, сколько разработку рекомендаций по «оформлению» техники (shaping of technology, Technikgestaltung), приданию ей новой конфигурации, ее сознательному формированию, (пере)структурированию, исходя, например, из экологических требований13. Фактически в данном случае речь идет о социальном проектировании техники, в котором принимают участие не только инженеры-профессионалы,

202

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

но и пользователи, клиенты, политики и даже общество в целом, – т.е. о социальной инженерии. Задача такого рода исследования и «проектирования» техники формулируется в первую очередь не с внутринаучной точки зрения, а основывается на социальных ожиданиях. Имеется в виду определенный социальный заказ, и неважно, поступает ли он от определенных правительственных структур или ориентирован на потребности общества. При этом интеграция имеющихся знаний и опыта не является здесь самоцелью, а должна дать рекомендации по стратегиям принятия решений. Таким образом, предметом социальной оценки техники являются способы деятельности по разработке и созданию техники, способы деятельности, с помощью которых техника используется, и способы деятельности, с помощью которых техника изымается из употребления. Эти способы деятельности рассматриваются социальной оценкой техники, впрочем, не с инженерно-технической, а с социокультурной и общественной точки зрения. «Социальная оценка техники связывается, таким образом, с процессами формирования мнения, деятельностями, решениями или подготовкой решений относительно техники и с социальной стороной техники, а также с самой техникой в связи с этой социальной стороной»14. Социальная оценка техники включает в себя: научно-техническое исследование последствий использования техники с помощью научно-технических методов (например, исследование рисков); социально-гуманитарное исследование последствий техники (например, этические вопросы, проблема ответственности и т.п.); социальное (лежащее за пределами техники) исследование его последствий (например, анализ экономичности техники, принятия ее общественностью). Междисциплинарное исследование последствий использования техники призвано ответить на следующие вопросы: «как возникает техника?», «как она применяется?» и «как могут эти процессы применения повлиять на оформление техники?». Инновационно ориентированная социальная оценка техники «не ограничивается описательным подходом, а должна играть активную роль в техническом инновационном процессе», что означает «переход от анализа к структурированию новой техники», т.е. к участию в ее проектировании в плане оценки сценариев проектирования на микроуровне отдельного рабочего места, на мезоуровне отдельного предприятия или организации и на макроуровне общего социального рассмотрения, создания рамочных условий научно-технической политики15. Социальная оценка техники, таким образом, приобретает форму проектной организации, поскольку ее конечным продуктом должны быть предписания к деятельности. Таким образом, социальная оценка техники может быть рассмотрена как новая область исследования системного анализа. В этом смысле полезно рассмотреть те общие черты, которые объединяют эти оба направления. Системный анализ возникает, как и социальная оценка техники, с целью поддержки принятия решений при определении научно-технической политики государства прежде всего по отношению к крупным проектам, требующим огромных затрат людских, финансовых и природных ресурсов. И на первых этапах их развития главную роль играли экономические критерии. Несмотря на подчеркнутый в названии аналитический характер не меньшую роль в системном анализе также играет проектная ориентация и проектная форма организации исследований. Причем в системном анализе, как, впрочем, и в системном проектировании, речь идет об исследовании и проектировании (точнее реорганизации) систем человеческой деятельности – систем административного управления, органи-

203

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

зационных систем, систем обслуживания и т.п. Однако, хотя, с одной стороны, социальная оценка техники является дальнейшим развитием и новой областью системного анализа, с другой – системный анализ является главным методологическим инструментом социальной оценки техники.

Проблема технонауки как социотехнического проектирования – связь науки и современных технологий Начиная со второй половине ХХ столетия возникает целый класс нового типа неклассических научно-технических дисциплин, в которых развиваются новые формы организации научного знания и исследования и объединяются специалисты из самых различных областей науки, техники и практики, в задачу которых входит решение самых различных комплексных и практически ориентированных проблем. В первую очередь к таким дисциплинам относятся возникшие в лоне системного движения кибернетика, системотехника, системный анализ и т.п. К ним относятся и появившиеся несколько позже биотехнология и нанотехнология. Эти новые дисциплины часто не соответствуют традиционным стандартам построения научных дисциплин и не вписываются в полной мере в сложившуюся за последние два столетия структуру дисциплинарной организации науки. Это, однако, не означает, что они не могут претендовать на статус научных дисциплин и должны быть исключены из системы государственной поддержки. Совсем наоборот, устаревшие методологические представления должны быть скорректированы в соответствии с изменившимся научно-дисциплинарным ландшафтом. Отношения общества и науки претерпело значительные изменения в течение последних десятилетий. Само собой разумевшаяся ориентированность науки лишь на познание и объяснение, что соответствовало идеалу классической физики как образцу экспериментального и теоретического исследования и именно оттуда перекочевало в философию науки, соответствует современному положению дел в науке лишь частично. Сегодня наука зачастую вынуждена включаться в процесс принятия практических решений в обществе, в частности, например, в формирование мнений в процессе принятия политических решений. Кроме того, наука представляет собой один из крупнейших социальных институтов, требующих от современного общества и государства, если оно желает оставаться в ряду передовых держав мира, все возрастающих затрат и, соответственно этому, развития новых способов оценки ее функционирования и потенциала, а также полезности для общества. Этот процесс затрагивает – вольно или невольно – также и области фундаментального исследования, от которого ожидаются социально релевантные постановки исследовательских проблем. Таким образом, производство научных знаний зачастую вынуждено непосредственно интегрироваться в принятие экономических и политических решений, что в свою очередь повышает ценность научного исследования для развития экономики (как разработчика инноваций) и решения политических проблем (как поставщика тем, проблем и зна-

204

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

ний, необходимых для принятия решений). В этом смысле наука увеличивает деятельностную силу современного общества, поставляя ему не только объяснения, но и модели структурирования реальности и альтернативные варианты для принятия решений. Фокус современного научного ландшафта сходится все более и более на развитии наукоемких технологий. Поэтому не случайно слово «технология» включено в само название таких новых областей научного знания, как биотехнология и нанотехнология, где фундаментальные и прикладные установки сочетаются самым причудливым образом, а наряду с научными публикациями важнейшую роль в качестве продуктов и фундаментальных исследований начинают играть патенты (рис.1). Рисунок 1

Соотношение патентов и публикаций в области биотехнологии

Примечание. Index 1990 = 100. Данные о патентах представлены по годам первоначальных заявок (приоритет), а данные о публикациях по годам их представления в печатные органы. WPI = World Patent Index. SCI = Science Citation Index.

Необходимо специально исследовать на образцовых примерах эти новые процессы и выявить механизмы, позволяющие облегчить диффузию научных знаний в социальную и экономическую сферы и коммуникацию науки и общества, повысить шансы переводимости и совместимости постановок проблем в области науки и техники, с одной стороны, и в политической и экономической сферах, с другой, а также выделить в сфере экономики и политики ориентации не только на использование, но и на развитие научных исследований17. Соотношение между фундаментальными, прикладными и экспериментальными исследованиями в научной системе Германии с распределением

205

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

по различными типам исследовательских учреждений (Общество Макса Планка – MPG, университеты – Univ, Общество Лейбница – WGL, Общество Гельмгольца – HGF, технические вузы – TUniv и институты Общества Фраунхофера – FhG) см. на рис. 2. Рисунок 218

Научная система – Исследовательские учреждения Примечание. MPG: Max-Planck-Gesellschaft (Общество Макса Планка), Univ: университеты, WGL: Wissenschaftsgemeinschaft Leibniz (Общество Лейбница – бывшая Академия

наук ГДР), TUniv: технические университеты, HGF: Helmholtz-Gemeinschaft deutscher Forschungszentren (Сообщество Гельмгольца, объединяющее 15 крупных исследовательских центров), FhG: Fraunhofer-Gesellschaft (Общество Фраунхофера, институты которого занимаются преимущественно прикладными исследованиями).

С развитием основанной на знании промышленности (knowledge based industry) и возникновением поддерживаемого государством стратегическипрограммного социального исследования возникают и новые формы знания, которые более не вписываются в традиционную триаду «фундаментальные исследования – прикладные исследования – коммерчески ориентированные разработки», а представляют собой трансформацию полученных в науке опытных знаний в знания, необходимые для принятия решений. Таким образом, возникает новая включенная в процессы принятия решений наука, которая обладает следующими двумя существенными характерными особенностями.

206

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Во-первых, с интеграцией науки в процессы политического регулирования и экономической оценки она теряет свою этическую нейтральность, которая связывается часто с объективностью научного знания. Иными словами, то, что познано с помощью науки, признается для всех и везде безусловно несомненным знанием, по крайней мере до тех пор, пока оно не опровергнуто также научно, т.е. консенсус научного сообщества становится здесь важнейшим критерием истинности. Однако именно это становится более невозможным сохранить в новых ориентированных на приложения областях науки и техники. Знания, хотя они и произведены учеными с помощью научных методов, проявляются в обществе как связанные социальным контекстом, несистематические и требующие быстрой ревизии и селекции, а значит – как спорные знания. Во-вторых, наука все более тесно встраивается в прикладные области, в которых некоторые взаимосвязи только требуют своего определения и технического воспроизведения или еще даже вообще не освоены. В отличие от «нормальной науки», где ставятся лишь те вопросы, на которые она в состоянии ответить с помощью уже выработанных в ней средств, сегодня необходимо познавать то, что находится на грани ее аналитических и прогностических возможностей, сознательно выделяются области не-знания, еще требующие своего исследования. Цель данного проекта установить, каким образом могут быть поняты эти вновь возникающие и интенсивно развивающиеся области науки и техники, а также какие институциональные и методологические изменения они вызывают в современной науке. При этом принимается в качестве предпосылки, что имеет место не одностороннее приспособление и встраивание науки в политические и хозяйственные структуры, а сложный взаимозависимый процесс. Последствия этого процесса до сих пор недостаточно исследованы19. Развитие науки и техники необходимо рассматривать как целостный процесс, обусловленный не только собственно научными или техническими факторами, но также отражающий социальные взаимодействия. Планирование развития науки в целом или какой-либо ее отрасли, перераспределение средств и капитальных вложений требуют учета тенденций развития науки, прогнозирования появления и отмирания ее различных отраслей. Это возможно, если иметь в виду все поле науки в целом. Однако очевидно, что никакой современный руководитель не может одинаково глубоко и компетентно разбираться во всех ее областях. Чтобы принимаемые решения были обоснованными, необходима выработка системного представления о науке в целом на основе исследования существующих в ней организационных, коммуникационных, рефлексивных и т.п. систем связей, а также анализа их взаимосвязи и взаимодействия. Проблема исследования научно-технического развития и инновационной политики имеет большую актуальность для современной методологии науки, поскольку рассматривает новую область знания, которая еще не была предметом систематического методологического исследования. Анализ этих явлений особенно важен на современном этапе как для европейского культурного развития, так и в особенности для России, переживающей преобразование всей системы социальных и экономических отношений. Однако осмыслить западный опыт и выработать рекомендации для российских условий возможно только на основе развития методологической базы оценки

207

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

научно-технических проектов и анализа конкретных областей исследования. В то же время методология науки может внести вклад в осознание и развитие этих новых областей знания, используя свой богатый опыт содержательного методологического анализа различных конкретных научных дисциплин, одним из наиболее ярких и современных представителей которых является нанотехнология. Дисциплинарная организация науки, будучи в свое время прогрессивным явлением, зачастую становится тормозом на пути возникновения новых научных направлений, многие из которых сегодня междисциплинарны с самого своего зарождения. И если финансирование и функционирование науки происходит преимущественно по традиционно сложившимся дисциплинам, то это обстоятельство уже само по себе становится на пути инноваций. Поэтому инновационная политика государства должна направляться как раз на преодоление такого рода дисциплинарных барьеров. Многие научные фонды за рубежом специально перетасовывают свои экспертные советы, включая в них специалистов из разных дисциплин и часто конкурирующих научных школ. Наиболее ярким примером здесь является нанотехнология, которая является сегодня образцовым примером новой, так называемой технонауки. Действительно, что такое нанотехнология? Уже в самом ее названии заложено противоречие. Это – технология, а где же наука? Но нанотехнология объединяет ведущих ученых самых различных областей – от физики и химии до биологии и медицины. Поэтому методы ее исследования и связанное с ними экспериментальное оборудование приходят отовсюду, а объект исследования определен лишь приблизительно как область явлений, расположенных между микромиром и макромиром. Она является по сути дела проблемно, а не предметно ориентированным исследованием. Более того, этот объект исследования часто лежит за пределами измерительной способности существующего экспериментального оборудования и о его сущности, как о «вещи в себе», можно лишь догадываться и строить эфемерные гипотезы. Однако это не останавливает правительство, например, Германии, сделать нанотехнологию приоритетным национальным научным направлением. Такой вывод был сделан в результате так же проблемно-ориентированного исследования нанотехнологии, проведенного прежде всего учеными Института оценки техники и системного анализа Исследовательского центра г. Карлсруэ, в котором приняли участие специалисты в сфере изучения последствий научно-технического развития (не только инженеры, физики и представители других естественных и технических наук, но прежде всего социологи, экономисты и философы). Нанотехнология признана ключевой и приоритетной научной сферой не только потому, что она ведет к изменению всего современного научнотехнического ландшафта, но прежде всего потому, что общество в ближайшем будущем ожидает от нее позитивных экономических, экологических и социальных результатов. Проведенный анализ публикационного массива показал, что Германия находится на пятом месте в мире, а по количеству патентов в этой области – даже на втором. Германия инвестирует в настоящее время в нанотехнологию государственные средства в объеме примерно лишь в два раза меньшем, чем их выделяется на эти исследования во всем Европейском союзе.

208

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

В проведенном экспертном исследовании отмечается также возможная опасность, например, проникновения трудно регистрируемых наночастиц в легкие или даже через клеточные мембраны, рассмотрены этические и социальные аспекты. На основании всего вышесказанного делается вывод о необходимости расширения государственной поддержки этой области науки и техники, чтобы удержать ведущую роль и конкурентоспособность германской науки в современном мире, и дается рекомендация усилить подготовку молодых специалистов в данной сфере. Профессор Армин Грунвальд анализирует вклад конвергентных технологий в усовершенствование человеческих возможностей в качестве нового шага в усилении сопряжения науки, техники и общества и рассматривает его последствия для науки. С одной стороны, этот процесс направлен на многообещающий рост человеческих возможностей, техническое улучшение человека, с другой – здесь возможно появление подводных камней, делающих такого рода конвергенцию опасной для человечества. Поэтому научное исследование данной проблематики требует рассмотрения «за» и «против» не только с точки зрения естествознания и техники, но и с позиций социально-гуманитарных наук. Итак, научно-технический прогресс расширяет возможности деятельности человека, открывает новые области мышления и действия, преобразует недоступное в подверженное манипуляции и проектированию, раздвигает или устраняет границы деятельности, увеличивает независимость от природы, расширяет многообразие вариантов, преобразует природные опасности в риски, зависящие от принятия решений (например, из-за побочных последствия оттеснения этих опасностей на задний план). Но научно-технический прогресс открывает не только новые возможности для принятия решений, но и принуждает к определенным решениям со своими собственными рисками (побочными следствиями), размывает часто также традиционно само собой разумеющееся в социальной сфере, является, как правило, необратимым, поскольку знание невозможно намеренно забыть. Он не только разрешает определенные проблемы, но и создает зачастую новые и при этом выявляет свою принципиальную двойственность. Для принятия решений, кроме того, теперь требуются достижения более высокого уровня рефлексивности. Для каждого отдельного человека и общества в целом это означает, что нужно больше принимать решений (возникает большее многообразие вариантов), причем основания для принятия решений отчасти становятся «текучими», как бы неуловимыми или сами себя определяющими, а потому они являются спорными в современном обществе, в котором господствует плюрализм. Указание на (моральные, но также и на все иные) традиции теряет свою убедительность, что приводит к формированию нового модуса ориентировки: с помощью анализа следствий вариантов принимаемых решений и посредством коммуникации с будущим (Луман). Таким образом, в современном обществе знания направленная на будущее – этическая рефлексия сочетается с все возрастающей неопределенностью такого рода решений как в повсе­ дневной жизни, так и в области научно-технической политики. Важную роль в решении проблемы технического усовершенствования человека играют так называемые конвергентные технологии, к которым относятся нанотехнология, биотехнология и генная инженерия, информационные и коммуникационные технологии и когнитивные науки. Сегодня, как подчеркивают

209

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

неоднократно германские и американские исследователи этой проблематики, недостаточно уже исследования того, как отдельные технологии (прежде всего из вышеназванных технологий) влияют на развитие общества и человека. Необходимо исследовать и учитывать их конвергентное (сопряженное) влияние также и друг на друга, беря в расчет всю палитру их возможных применений. Причем сами эти применения (не только уже имеющиеся, но и предполагаемые) оказывают воздействие и на развитие научно-теоретической базы этих технологий. В качестве ставшего уже стандартным примера Грунвальд указывает на нанотехнологию как основу гипотезы конвергентности, поскольку названные области техники «встречаются» здесь на уровне атомов и молекул. Действительно, методы нанотехнологического анализа и манипуляции кажутся применимыми везде одинаково, а целенаправленная манипуляция на атомарном и молекулярном уровнях, как представляется, может обеспечить взаимосвязь между названными областями техники. Появляется также возможность обеспечить связи между живыми и техническими системами. Но не проявляется ли эта тенденция лишь как новая волна (атомарного) редукционизма на новом уровне? Эти идеи можно скорее охарактеризовать как утопии или видения, из которых можно выделить два типа такого рода утопий. Видения и утопии первого типа представляют интенцию преобразования и «улучшения» человеческого тела и духа, а именно: в направлении расширения или создания совершенно новых функций (например, органов чувств – сначала идентичное по функциям воспроизведение естественных органов, а затем и расширение их функций), организацию непосредственного интерфейса между техническими системами и мозгом (например, передача информации, хранение содержания мозга в технических системах, встраивание специальных устройств для поддержки вычислительной способности мозга), возникновения нового «коллективного интеллекта» человечества и постепенного перехода к мировоззренческим идеям («трансгуманисты»). Видения и утопии второго типа рисуют идиллическую картину прецизионного обеспечения лекарствами для повышения эффективности и уменьшения побочных следствий лечения, создания встроенных в наше тело нанороботов для ремонта на месте различных дефектов, непрерывного наблюдения за состоянием здоровья человека на молекулярном уровне, значительного замедления или вообще снятия проблемы возраста, роста продолжительности жизни до 250 лет уже в следующем десятилетии. Конечно, тезис «улучшения человека» находится в традиции научно-технического прогресса, который изначально направлен на расширение деятельных возможностей человека и преобразование недоступного в подверженное нашему воздействию (эмансипационная функция техники), а также на расширение возможностей принятия решений и сферы человеческой деятельности. Однако все это требует рефлексии будущего (политической, этической, экономической и т.п.), что совсем непросто. Многие из этих идей пришли из фантастической литературы, но сегодня они означают революционный прорыв не только с технической, но и с социокультурной точки зрения. Причем современные направления научных исследований понимаются современным обществом как путь к реализации этих видений и утопий и именно таким образом, с его точки зрения, должны быть конституированы. Мы обращаемся за помощью в решении всех,

210

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

иногда неразрешимых, проблем больше не с молитвой к Богу, а к ученым и инженерам, апеллируя к кажущемуся всемогущим научно-техническому прогрессу. И искренне верим в глубине души, что он нас спасет и всем нам поможет. Формулировка видений «констатированного будущего» как будущего настоящего аналогично обращению с фактически существующим: нами констатируется научно-техническая делаемость, возможность создать нечто, но эта констатация в то же время нами же самими оспаривается и порождает сомнения, нужно ли и можно ли это делать, не приведет ли это нами созданное к непредвидимым последствиям, которые необратимы. Такому сомнению способствуют длительные временные интервалы реализации задуманного и обещание высокой надежности, сочетающееся с глубинной двойственностью этих видений, обратной стороной которых становятся пугающие наше воображение сценарии ужасов. Таким образом, даже если не появляются новые пространства для деятельности относительно конвергентных технологий (NBIC = нано-, био- и информационные технологии и когнитивные науки), то возникают новые «мыслительные пространства» и появляются новые степени свободы, однако также и новые вопросы и вызовы, сочетающиеся с потерей традиционного «само собой разумеющегося». Все это формирует потребность в новой ориентировке: необходимо знать, что мы хотим и куда мы хотим и по какой причине, причем эта ориентировка осуществляется в условиях неопределенности. Спрос на научное знание увеличивается, но требуются новые методы размышления о будущем, коммуникации с будущим. В результате возникают новые интерфейсы между различными дисциплинами, в том числе социально-гуманитарными дисциплинами, и необходимость эпистемологической работы, заключающейся в сравнении «конкурирующих будущих» или, точнее конкурирующих сценариев развития будущих событий. Техника как предпосылка и в то же время результат научного исследования в сочетании с поддерживающими их хозяйственными и государственными структурами развилась сегодня в мировую силу, основывающуюся на принципе делаемости всех вещей посредством создания возможностей для приложения науки. Такого рода научно-технический прогресс оборачивается в конечном счете регрессом прежде всего в экологической сфере, ведет к разрушению защитных сил окружающей среды и самого человеческого организма. Его можно сравнить с открытием ящика Пандоры, приносящего человечеству одновременно с благодатным даром Прометея неисчислимые бедствия и болезни. Атомная техника, химическая технология и генная инженерия, основывающиеся на достижениях соответственно ядерной физики, химического синтеза и молекулярной биологии, особенно глубоко внедряются в природные процессы и структуры, манипулируя уже не непосредственно ощутимыми феноменами, а именно этой «вторичной» научной реальностью, создавая новые комбинации чуждых «первичной» природе материалов, элементов и организмов. При этом абсолютно непредсказуемыми, непросматриваемыми и часто необратимыми оказываются последствия такого рода искусственного вторжения в естественную сферу. Альтернативой подобному техническому действию становится создание новой парадигмы в науке и технике, ориентированной на учет переносимости природой таких вторжений на базе равноправных партнерских взаимоотношений с окружа-

211

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ющей человека средой. В системотехнике как высшей ступени обобщения, развившейся в лоне современной техники, эта проблематика выражается в смещении акцентов на учет рисков и повышение надежности функционирования современной техники и технологии, на организацию внедрения и эксплуатации сложных систем, не входящее в конфликт с социальной и природной средой, и на создание компонентов и систем, работа и вывод из эксплуатации которых должны быть, во-первых, заранее предусмотрены и просчитаны в исходном проекте и, во-вторых, осуществляться с минимальным ущербом для человека и окружающей среды. Современный этап развития науки и техники наглядно показал те границы, за которыми наука и техника, сегодняшние или будущие, сталкиваются с неразрешимыми для них, или, лучше сказать, самими ими порожденными научными и техническими проблемами. Развитие представления о научнотехническом прогрессе связано с идеей делаемости или проектируемости всего и вся, т.е. принципиальной возможности и даже необходимости реализовать, осуществить, исполнить то, что задумано, замышлено, запроектировано в научных разработках и что по умолчанию является благом для человечества. Это связано с иллюзией того, что наука способна раньше или позже с достаточной степенью точности предсказать, предусмотреть, предвидеть и, по крайней мере, свести к минимуму всякие негативные последствия таких проектов. Подобное «тотальное» проектирование всего и везде привело первоначально к «безграничному» расширению содержания проектирования, доводящему идею проектной культуры до абсурда и приведшему в конечном счете к осознанию ее границ. Речь идет даже о создании «универсальной теории проектирования», которая должна позволить нам применять все наработанные человечеством знания для создания новых искусственных продуктов и систем – артефактов. Основная идея этой теории базируется на том, что не существует реальных различий между процессами проектирования в области инженерных продуктов, в архитектуре или строительстве, химии, микроэлектронике или микромеханике и т.д. По мнению ее адептов, каждый искусственный объект в мире, т.е. все, что не естественно, должно быть спроектировано человеческими существами, и задача такой Универсальной Теории Проектирования заключается в том, чтобы выработать общие методы, как это сделать20. Но тогда возникает вполне законный вопрос об определении границ такого рода проектирования, поскольку объектом проектирования становятся не только машины и технические или человеко-машинные системы, но и материалы, из которых они созданы, химические соединения и даже молекулы. На современной стадии научно-технического развития выяснилось, однако, что человеческое научное знание не способно все предвидеть, что можно лишь предусмотреть определенную степень риска новых научных технологий. Сфера проектирования захватывает сегодня и сферу биологических организмов и их подсистем, а также, как было показано выше, и область социальных процессов. При распространении «естественно-научного» взгляда на социальное и организационное проектирование как создание социотехнических систем (локальных и глобальных социальных структур) пришло осознание сначала того, что социально-технические системы нельзя проектировать исходя лишь из технических требований и методов, а затем и того, что их вообще нельзя проектировать в традиционном смысле этого слова: необходимо переосмысление самого понятия «проектирование».

212

Горохов В. Г. ПРОБЛЕМЫ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОЦЕНКИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

На этом этапе происходит переход к исследованию и созданию «человекоразмерных» систем, при котором «поиск истины оказывается связанным с определением стратегии и возможных направлений преобразования» такой системы, что непосредственно задается гуманистическими ценностями. «С системами такого рода нельзя свободно экспериментировать. В процессе их исследования и практического освоения особую роль начинают играть знания запретов на некоторые стратегии взаимодействия, потенциально содержащие в себе катастрофические последствия»21. Речь идет о выработке новой парадигмы научно-технического развития.

ПРИМЕЧАНИЯ См.: Добров Г. М. Прогнозирование науки и техники. М., 1977. С. 98.

1 2

Юдин Б. Г. Системный подход и принцип деятельности. Методологические проблемы современной науки. М., 1978. С. 353.

3

См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1999 году». М., 2000.

4

Об истории развития этого направления в нашей стране см.: Розин В. М. Социальное проектирование (история вопроса и проблемы) // Этюды по социальной инженерии От утопии к организации. М., 2002; его же. Методология проектирования в России (со второй половины 60-х до конца 80-х годов). // Там же.

5

Социальное проектирование. М., 1982. С. 20.

6

Энгельмейер П. К. В защиту общих идей техники // Вестник инженеров. 1915. Т. 1. № 3. С. 113.

7

Этот раздел подготовлен в рамках проекта РГНФ «Методологические основы оценки техники как новой комплексной проблемно ориентированной научно-технической дисциплины» № 05-03-03209а.

8

Шеин А.Б. Методологический статус системного анализа в сфере управления // Системные исследования. Ежегодник 1976. М., 1977. С. 131.

9

Квейд Э. Анализ сложных систем. М., 1969. С. 26 – 27. Наппельбаум Э. Л. Системный анализ как программа научных исследований – структура и ключевые понятия // Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1979. М., 1979. С. 57.

10

Армин Грунвальд является одновременно директором Института оценки техники и системного анализа в Исследовательском центре г. Карлсруэ Сообщества Гельмгольца, руководителем Бюро германского Бундестага по социальной оценке техники в Берлине, профессором Института философии Университета г. Карлсруэ.

11

Об институализации социальной оценки техники в Германии см.: Technikfolgensabschätzu ng im Spiegel ihrer Institutionen. Eine Dokumentation über deutsche Forschungseinrichtungen auf dem Gebiet der Technikfolgenabschätzung / Hrsg. von R. Coenen, B. Fürniß, Ch. Kupsch.

Karlsruhe: FZK/ITAS, 2001; Technikfolgen-Abschätzung im Deutschen Bundestag – ein Instit ualisierungsprozess // Technikfolgen-Abschätzung als Technikforschung und Politikberatung.

T. Petermann (Hg.). Frankfurt a. M.; N.Y., 1993. История возникновения и деятельности офиса социальной оценки техники в США см.: Schevitz J. Einige Aspekte der Geschichte und der Arbeit des United States Office of Technology Assessment (OTA) // TechnikfolgenAbschätzung als Technikforschung und Politikberatung. T. Petermann (Hg.). Frankfurt a.

M.; N.Y., 1993; О социальной оценке техники в Голландии см.: Smits R. Technikfolgen-

12

213

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Abschätzung in der Niederlanden mit besonderer Berücksichtigung der Niederländischen Organisation für Technikfolgen-Abschätzung (NOTA) // Technikfolgen-Abschätzung als Technikforschung und Politikberatung; в Великобритании в: Parliamentary Office of Science and technology D. Scope. Parliament, Paradox and Policy // Interdisciplinarity in Technology Assessment. Implementation and its Chances and Limits / M. Decker (Eds.). Berlin, 2001. См.: Grunwald, A. Technik für die Gesellschaft für morgen. Möglichkeiten und Grenzen gesellschaftlicher Technikgestaltung. Frankfurt, 2000.

13

Grunwald A. Technikfolgenabschätzung – eine Einführung. Berlin, 2002. С. 54.

14

См.: Hartmann E. A. Umsetzung von TA in die Wissenschaft // Handbuch Technikfolgenabsch ätzung. Berlin, 1999. S. 327, S. 323 – 324.

15

Heinze T. Die Kopplung von Wissenschaft und Wirtschaft. Das Beispiel der Nanotechnologie.

Frankfurt a. M., 2006. S. 51

16

Германскими учеными – сотрудниками Института оценки техники и системного анализа Исследовательского центра г. Карлсруэ проведена социальная оценка развития нанотехнологии в Германии, поэтому результаты и методология этой оценки могут быть использованы как для изучения развития этой отрасли научно-технического знания в России, так и для проведения их сравнительного анализа в наших двух странах. Исследовательский центр г. Карлсруэ, принадлежащий к Сообществу Гельмгольца, является одним из крупных исследовательских центров Германии, где ведутся в течение последних лет систематические исследования по нанотехнологии совместно с университетом г. Карлсруэ.

17

Heinze T. Die Kopplung von Wissenschaft und Wirtschaft. Das Beispiel der Nanotechnologie.

S. 68.

18

Эти вопросы подробно обсуждались на I Российско-германском коллоквиуме «Процессы трансформации научных и технических исследований в современном обществе знания: от знания к действию», проходившем 18 – 20 октября 2006 в гг. Звенигороде, Москве и Дубне при финансовой поддержке DFG и РГНФ, и данная статья в значительной степени основывается на результатах этого обсуждения (см.: Бехманн Г., Горохов В. Г. От знания к действию: трансформация научных и технических исследований в современном обществе знаний // Эпистемология и философия науки. 2007. Т. XIV. № 4. С. 206 – 211.

19

См.: Universal Design Theory. Proceedings of the workshop, Karlsruhe, Germany, May 1998 / Ed. By Grabowski, S. Ryde, G. Grein. Aachen, 1998.

20

Степин В. С. Философская антропология и философия науки. М., 1992. С. 186.

21

214

Case-study Е. В. Семенов

НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО НАУЧНОГО КОМПЛЕКСА После краха советской административной системы и распада Советского

Союза российский научный комплекс одномоментно оказался в сильно изменившихся обстоятельствах. Как теперь видно, он не был готов к функционированию в новых рыночных условиях. Российская наука оказалась и низко адаптивной, и мало способной к развитию в непривычной для нее среде, вследствие чего она переживает в последние полтора десятилетия процесс прогрессирующей системной деградации, которую чаще всего характеризуют как кризис, но иногда и как катастрофу. Принципиальной ошибкой является, на мой взгляд, объяснение кризисного состояния российской науки исключительно или главным образом ее «недофинансированием». В действительности мы имеем дело с системным кризисом, где недофинансирование является лишь моментом и следствием действия других, более фундаментальных причин. Мы имеем дело также с непоследовательной, вяло проводимой реформой, не соответствующей глубине переживаемого наукой кризиса. Особую остроту проблеме придает то, что кризисное состояние сферы российской науки таит в себе угрозы для развития страны. Острота проблемы заключается и в том, что в силу исторически сложившейся ситуации уже в течение полутора десятилетий невозможным оказывается проведение реформы науки, хотя реформа является жизненно необходимой и для страны, и для самой науки.

215

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Системная деградация Деградация научного комплекса страны имеет массу видимых проявлений –

от старения кадров до обветшания оборудования. Она проявляется также в невостребованности науки, в утрате ею привлекательного социального статуса, в резком материальном и социальном ослаблении ранее благополучной профессиональной группы научных работников, в утрате учеными перспективы и смысла своей работы, в разрушении этоса науки, в массовом исходе из науки (отчасти из страны) значительной части наиболее дееспособных ученых, в снижении профессионального уровня оставшихся работать в российских научных организациях, в отсутствии притока молодежи и т.д. Ситуация усугубляется отсутствием жизненно необходимых для науки инициатив со стороны ее институциональных лидеров, их неадекватностью сложности и остроте стоящих перед наукой проблем, традиционно монопольным их положением в системе управления наукой и блокированием ими в течение полутора десятилетий инициатив ученых («всяких мэнээсов») и государственных деятелей («каких-то чиновников»). При той роли, которую играют в управлении наукой академические корпорации и при среднем возрасте действительного члена РАН, составляющем в настоящее время 72 года, было бы верхом наивности ожидать от «элиты» каких-то инициатив, соответствующих духу времени. Но деградация науки имеет не просто множество разрозненных проявлений, она системна, имеет свои причины и свой механизм. Деградация национального научного комплекса коренится в системе взаимосвязанных факторов и условий его развития, прежде всего: в утрате наукой социально значимых функций и, как следствие, в расстройстве системообразующих связей науки с обществом, в нарушении обмена деятельностью между наукой и другими сферами жизнедеятельности общества (мало кому в современной России нужна какая-либо наука, а такая наука, которая реально существует, не нужна практически никому); в неадекватности новым условиям существующих форм организации исследований, их финансирования и управления ими; в расстройстве системы государственного управления и государственной поддержки науки; в разрушении механизма подготовки научных кадров, всего механизма воспроизводства научных коллективов, школ, направлений, в целом – научной среды и научного сообщества; в практически полном разрушении отечественного научного приборостроения, обветшании приборной базы науки и расстройстве механизма воспроизводства материально-технической базы науки в целом. Деградация национального научного комплекса угрожает развитию всего интеллектуального производства страны, включая жизненно важные системы циркуляции научного знания: научно-образовательный и научно-инновационный циклы. Это ведет к утрате страной преимуществ, которыми она располагает, имея исторически доставшийся ей значительный интеллектуальный потенциал, а также к потере страной исторических перспектив, связанных с возможностью развития высоких технологий на основе национального

216

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

научного комплекса. По наиболее радикальным оценкам аналитиков итогом такого развития, с учетом геополитических реалий современного мира, может стать распад страны. Таким образом, общий «диагноз» состоит в том, что в России происходит не только убывание (количественное сокращение) сферы науки, но и ее качественная системная деградация, ведущая к утрате страной еще имеющихся преимуществ и перспектив.

Преодоление или углубление кризиса? Кризисное состояние науки в России признается всеми или почти всеми, кто

публично высказывается по этому поводу. Расхождения начинаются там, где дело касается объяснения природы и причин кризиса, тенденций его развития в настоящий момент, путей его преодоления. Применительно к причинам и природе кризиса уже более двух десятилетий сосуществуют два противоположных подхода, питающих затяжную дискуссию. Согласно одному из них, проблема прежде всего в самой науке, а кризис науки связан с ее объективной неготовностью к переменам, которые неизбежны при переходе от советской административной системы к современной рыночной системе. «В целом наука, – писал Ю. В. Яременко, – еще в меньшей степени, чем производство, была подготовлена к изменениям механизма ее функционирования»1. По словам Б. Г. Салтыкова, советская наука – это «по-своему стройная система, приспособленная к той схеме народного хозяйства, которая соответствовала тому периоду времени», но вместе с «началом экономических реформ эпоха советской науки закончилась»2. «Весь научно-технический комплекс РАН по своим масштабам, методам организации и управления был адекватен экономическим возможностям и правилам игры советской административно-командной экономики 1970 – 1980-х годов. Сейчас, когда вокруг РАН развивается рыночная экономика, нарождается совершенно новая национальная инновационная система, и одновременно бюджетные ресурсы РАН, по словам ее руководства, сократились в 5 – 10 раз, – невозможно эффективно функционировать в прежних масштабах и по старым правилам. Давно нужна глубокая структурная реформа Академии. Ее целью должно быть не уничтожение РАН (что мне почему-то регулярно приписывают), а сохранение и развитие этого уникального научно-технического комплекса страны. Спасти его может только продуманная реформа сети организаций, системы управления ими, механизмов распределения ресурсов и экономики самих научных учреждений, а вовсе не увеличение финансирования (например, в 2 раза) при сохранении старых схем и механизмов»3. Согласно другой точке зрения, кризис науки является искусственным, рукотворным и вызван сознательным или в силу некомпетентности разрушением научной системы. «С российской наукой, – говорил в 1996 году в беседе со мной академик В. А. Коптюг, – произошло то же, что и со всей страной… Науку, как и промышленность, стали разваливать»4. Академик Ж. И.Алферов писал в 2000 году: «И вот теперь, потерпев поражение на академическом фронте, псевдореформаторы ищут, каким еще образом можно нанести вред российской науке»5. Не разделяя данной точки зрения, замечу, что не следует

217

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

сводить ее к «теории заговора», хотя и такой упрощенный вариант данного подхода к кризису науки широко распространен. Из приведенных примеров видно, что конкурируют два представления о происходящем. Одно основано на понимании исторического процесса как преимущественно объективного, говоря словами К. Маркса, «естественноисторического» развития. Другое – на понимании исторического процесса как деятельности людей, в высокой степени наделенных свободой воли и слабо ограниченных объективными обстоятельствами. Это – спор мировоззрений, даже мироощущений. К этому добавляется спор интересов. Те, кто заинтересован в переменах, тяготеют к первой позиции. Те, кто заинтересован в неизменности прежней системы – ко второй. По поводу развития кризиса науки также существуют противоположные воззрения. Есть мнение, что и в стране в целом, и в науке дела налаживаются. Так, начиная с 2001 года президент РАН Ю. С. Осипов многократно подчеркивал: «Пора ломки и разрушений заканчивается, и период стабилизации в стране наступает не только на страницах газет»6. И еще: «Со вступлением в 2001 г. завершился важнейший и очень тяжелый период развития нашей страны. Пора ломки и разрушений заканчивается. Наступает время стабилизации, строительства и оживления»7. На основе этой оценки выстраивается следующая схема рассуждений: наука сильно пострадала за период реформ, но ситуация постепенно нормализуется. Ю. С. Осипов так и пишет: «Преобразования конца 80 – 90-х годов, проводившиеся в стране, нанесли научно-техническому комплексу огромный урон: ресурсный, кадровый, моральный, психологический», но «ситуация в науке стала улучшаться с 1999 года»8. Но есть и противоположное мнение, согласно которому кризис науки не только не преодолевается, но, напротив, продолжает усугубляться. По словам С. Ю. Глазьева, «за последние годы научный потенциал России, сосредоточенный в РАН, изрядно подорван», и, что особенно важно, «возможности сохранения и развития российского научно-технического потенциала быстро сокращаются»9. Когда же дело доходит до обсуждения путей преодоления кризиса, то позиции оппонентов буквально поляризуются. Так было в первой половине 1990-х годов, когда министром Б. Г. Салтыковым реально проводилась политика реформирования сферы науки, что вызывало противодействие консервативных сил. Так происходит и сейчас, особенно начиная с осени 2004 года, когда Министерство образования и науки РФ провозгласило новый реформаторский курс и вызвало этим активизацию антиреформаторских сил. Россия, в силу объективных сложностей, непоследовательности реформаторов, а также устойчивого противодействия реформе со стороны консерваторов, все еще далека от сформулированной еще в начале 1990-х годов цели – сформировать новую модель науки (включая и комплекс фундаментальной науки), модель, которая соответствовала бы современной рыночной среде, отвечала бы критериям эффективности, способствовала бы глубокой интеграции науки с высшим образованием и инновационной направленностью научно-образовательного комплекса. Затруднены, в частности, формирование нового механизма управления научным комплексом, создание эффективного механизма финансирования науки, распространение современных форм организации научных исследований, адекватных реалиям рыночной экономики, масштабу и характеру современных вызовов.

218

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

Реформа как способ преодоления кризиса Отношение к реформе науки является самым важным водоразделом в пози-

циях участников многолетней дискуссии о путях сохранения, развития и использования науки в России. Вопрос о реформе делит научное и управленческое сообщество на реформаторов и антиреформаторов. Разумеется, как это обычно бывает, часть людей пытается одновременно ладить с той и другой позициями, мимикрируя в зависимости от ситуации. Реформаторскую позицию неоднократно излагал признанный лидер и идеолог реформаторского движения в российской науке Б. Г. Салтыков, по мнению которого «сегодня реформа нашей науки в конечном счете упирается в реформу академического сектора»10. На октябрьском (2004 год) заседании Совета при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию В. В. Путин говорил: «Ни у кого нет желания разрушать Российскую академию наук, но надо понимать, что она создавалась в другом государстве, при другой экономике. Наша задача сохранить ее как систему, приспособить к сегодняшней жизни, чтобы не растворилась в водовороте последующих событий»11. Антиреформаторские настроения редко выражаются так же ясно и определенно. Гораздо чаще можно встретить лукавые высказывания, в соответствии с которыми антиреформаторства вовсе не существует, его выдумывают для дискредитации заслуженных и уважаемых людей, которые, в отличие от безответственных реформаторов, предлагают взвешенные подходы и решения. Так, по словам члена-корреспондента РАН Ю. Назмеева, «сегодня столкнулись здоровый консерватизм научной общественности и реформаторский напор чиновников»12. Но факт существования антиреформаторской позиции (именно антиреформаторской, а не «здорового консерватизма») можно подтвердить документально. Достаточно просто привести несколько высказываний представителей академической элиты. «Реформировать академии – это надо быть больным, чтобы такое предлагать»13, – полагает академик А. Воробьев. «Вы знаете, – говорит в одном из своих интервью академик Ж. И. Алферов, – когда-то академик Арцимович сказал: “В России есть две структуры, которые совершенно не подвержены реформам и не могут быть реформированы никогда, – это церковь и Академия наук”»14. Впрочем, такое откровенное выражение корпоративной позиции в академической среде встречается довольно редко. Нужно быть благодарными тем из академиков, кто решается честно заявлять свою корпоративную позицию, поскольку это помогает понять, почему в России до сих пор так и не осуществлена реформа науки. Если открыто формулировать свои антиреформаторские умонастроения не принято, то выражать их в иносказательной форме считается правилом хорошего тона. Чаще всего это делается в форме подмены слова «реформа» словами типа «разрушение» или «уничтожение». Так, при обсуждении проекта «Концепции участия РФ в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки», подготовленного Министерством образования и науки РФ осенью 2004 года, прозвучало много характерных высказываний. По словам академика В. Е. Фортова, «идет планомерное уничтожение науки. Мы прекрасно понимаем, что такие бумаги не с потолка падают, тем более, что концепция прошла коллегии Минобрнауки и Минэкономразвития. Дальше она попадет в правительство – и привет»15. По словам академика Н. А. Платэ,

219

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

в «концепции» содержится «с одной стороны, ложь, с другой – стремление низвести академическое сообщество до самого низкого уровня»; «не следует обманывать себя, это сознательная холодная линия группы людей. Их цель ясна, это приватизация академии и получение экономической выгоды»16. По мнению академика Г. А. Месяца, «концепция» означает «объявление тотального наступления на фундаментальную науку: распродажу институтов, в том числе академических, с детально прописанными в этом документе механизмами приватизации»16. «Истинная цель реформаторов науки, – говорит С. Ю. Глазьев, – разделив Академию наук на два сектора – бюджетный и экономический, установить над ними контроль. Институты, работающие за счет бюджетных ассигнований, будут подчинены Министерству образования и науки, а выполняющие коммерческие исследования – приватизированы. Сама же Академия утратит контроль над собственностью академических институтов и будет низведена до уровня элитарного клуба ученых»9. Лишь под большим давлением лидеры академической корпорации вымучивают из себя хоть какие-то, пусть и двусмысленные, слова о поддержке реформы. Так, после заседания Совета безопасности России (июнь 2006 года), отвечая на вопрос журналиста об отношении к словам главы Правительства РФ «надо в кратчайшие сроки реформировать Академию наук», президент РАН Ю. С. Осипов загадочно произнес: «Если реформа делается в интересах дела, то я с этим предложением согласен»17.

Номенклатурный консерватизм – преграда на пути реформы Кроме многочисленных разрозненных, зачастую путаных, антиреформа-

торских высказываний, иногда встречается ясное системное изложение последовательного отрицания реформы и обоснование этого отрицания. Так, в конце 2000 года академик Н. А. Платэ опубликовал доклад «Наука и российское общество на рубеже веков»18, последовательно и логично выдержанный в рамках антиреформаторского аристократического подхода, характерного для академической корпорации. «Известно, – пишет Н. А.Платэ, – что людская масса – это довольно инертная агломерация, и весь прогресс в истории человечества направляется 1 – 2 процентами наиболее умных и инициативных людей». Не комментируя данное высказывание, подтвержденное автором лишь словами «как известно», замечу, что подобное академическое высокомерие переносится научной «элитой» и на само научное сообщество. Так, академик А. Спирин говорит: «Настоящая наука – это все-таки результат деятельности одиночек, талантливых, гениальных людей, “аристократов духа”, способных к озарениям». На вопрос корреспондента: «Получается, главная беда в том, что наукой занимается слишком много народу, и не только в России, но и во всем мире?» уважаемый академик отвечает: «Есть такая точка зрения, и в принципе я ее поддерживаю. Массовости в науке не должно быть. Чем занимаются сегодня 99 процентов ученых? На стандартном оборудовании штампуют стандартные работы»19. Этот подход, кстати, объясняет отношение академической номенклатуры к научной «массе» – всяким что-то штампующим «сэнээсам» да «мэнээсам».

220

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

Академику А. Спирину можно было бы ответить словами академика Е. П. Велихова: «А ведь младшие научные сотрудники – именно та база, на которой вырастает наука. Когда они совсем исчезнут, нынешние академики соберутся на свое последнее собрание, извините, на кладбище. Поверьте, это не гипербола»20. Но вернемся к логике академика Н. А. Платэ. Положение упомянутых им «наиболее умных и инициативных людей» в России неправильное. «Как-то так исторически сложилось, – пишет академик, – что в России не пользовались большим авторитетом люди с незаурядным интеллектом, носители нравственности и гуманизма». И это, по его мнению, относится не только к истории, но и к современности: «Мы в России, – пишет он, – в историческом плане вообще не воспринимаем уроки прошлого…»18. Примером исторической необучаемости России, по мнению Н. А. Платэ, может служить отношение к науке, и особенно к РАН, в последнее десятилетие ХХ века: «Наука выпала из числа государственных приоритетов…»; «Непонимание государственным руководством цели, места и роли науки в современном мире привело у нас в России к резкому сокращению расходов на это. Тема эта трагическая…». «Российскому обществу, как мне представляется, сейчас крайне нужны точки опоры, опоры в плане надежности, моральной, нравственной и психологической, в плане некоего постоянства прогнозируемых действий, уже зарекомендовавшего себя в течение длительного времени, чтобы не потеряться в этом быстро меняющемся мире с его не всем понятным Интернетом, финансовыми катаклизмами, тяжелой рокмузыкой и эстрадными шоу». РАН, по мнению Н. А. Платэ, как раз и «могла бы служить подобного рода опорой и общества, и государства» в условиях засилья «Интернета» и прочих перечисленных напастей. РАН способна быть такой опорой, во-первых, потому, что обладает «удивительной живучестью», доказанной 277 годами своего существования, а во-вторых, РАН исторически неизменна и принципиально неадаптируема. «Я слышал, – пишет Н. А. Платэ, – удачное, как мне кажется, определение, что Академия – “инвариантна” по отношению к изменяющимся внешним условиям». В этом тезисе об инвариантности академии к внешним условиям вся суть антиреформаторства и аристократического снобизма академической корпорации. К счастью, с инвариантностью все не так непоправимо, иначе РАН давно разделила бы участь одного известного корабля, инвариантного к внешним условиям («Титаник» называется). Но, к несчастью, гибельное влечение быть инвариантным по отношению к «изменяющимся внешним условиям», образуемым жизнедеятельностью 98 – 99 % населения, не входящего в клуб «наиболее умных и инициативных», имманентно присуще аристократическому мироощущению академической корпорации. И российская наука оказалась заложницей этих, уже почти погубивших ее, умонастроений. Любая попытка со стороны государства или ученых заговорить о реформе национальной научной системы, что в принципе невозможно без реформы РАН, получает жесткий отпор с позиций аристократической идеологии. Так, по словам Н. А. Платэ, «странно слышать со стороны, казалось бы, интеллигентных людей, что академия наук устарела, ее-де надо кардинально реструктурировать, а еще лучше ликвидировать как пережиток “проклятого прошлого”, всю науку сосредоточить в университетах (так-де имеет место во

221

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

всем мире), а институты – половину закрыть, а половину пустить в свободное плавание по волнам так называемой рыночной экономики». (Заметим мимоходом, что даже рыночная экономика характеризуется уважаемым автором как «так называемая»)18. Так же определенно, как «казалось бы, интеллигентным людям», на дверь указывается и государству, если оно вздумает иметь свой взгляд на науку – «ученым академии удавалось часто успешно противостоять нажиму властей». Важно только, по мнению автора, чтобы «единое понимание стратегических путей развития российского общества» было в кругу «наиболее умных и инициативных», которые «должны настойчиво и терпеливо убеждать власть имущих в необходимости делать то, что правильно».

Академическая элита и государство А ристократическая

идеология предполагает принижение, с одной стороны, роли государства, с другой стороны – роли научного сообщества. Академическая корпорация претендует одновременно и на то, чтобы перед научным сообществом выступать от имени государства как квазигосударственный орган управления, и на то, чтобы выступать перед государством в качестве организованного научного сообщества страны. Происходит неправомерная подмена академической корпорацией как государства, так и научного сообщества, поскольку академическая корпорация не является ни тем, ни другим, а является именно корпорацией со своими специальными интересами, отличными от интересов государства и интересов науки. «Все последние 10 лет, – говорит Б. Г. Салтыков, – одно и то же. Мощное, сильное ведомство – Российская академия наук (РАН) – стремится усилить свое политическое, экономическое влияние на власть»21. Претензии академической корпорации на управление всей российской наукой, фактически на роль органа государственного управления, прямолинейно и незатейливо изложил академик Г. В. Осипов. «Вряд ли, – пишет он, – целесообразно сохранить под любым новым названием Министерство науки. Сохранить это министерство – значит ставить науку в зависимость от чиновников от науки. Посредническая деятельность между Академией наук и правительством должна быть устранена. Координационную деятельность между различными областями науки – академической, университетской, отраслевой и общественной – могла бы осуществлять Российская академия наук»22. Понимание независимости Академии наук, имеющей «государственный статус», от государства ясно выразил академик В. Л. Гинзбург: «Какое еще государственное управление наукой? Президент Путин утверждает силовых министров. Он что, будет утверждать нашего Юрия Сергеевича? Полная чепуха!»16. Подобный взгляд на «правильные» взаимоотношения академической корпорации с Президентом РФ излагает академик Ж. И. Алферов. Характеризуя свое личное «предложение о создании Совета по научно-технической политике при Президенте РФ», он пишет: «Дело не в том, что мы хотим проталкивать какие-то проекты, а в том, что ведущие ученые страны могли бы два-три раза в год информировать Президента страны, главу государства о состоя-

222

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

нии, о возможностях науки, технической политике в стране и воздействовать таким образом на принятие соответствующих мер»14. Это очень характерное для академической корпорации понимание своей роли в государстве, что-то вроде должности «тайного нашептывателя в ухо» из сказки про Буратино. Это – совсем не предложение взять на себя обязанности и ответственность. (Показательно, что в этом же интервью, отвечая на предположение о министерском посте для него, академик Ж. И. Алферов говорит: «Прежде всего я отказался бы стать министром – это работа, между прочим временная…».) Спору нет, пожизненная привилегия без особых функций (два-три раза в год информировать и воздействовать) приятнее реальной работы, да еще временной. Но зачем же для этого непременно создавать орган при высшем должностном лице государства? Выдающиеся ученые (то одни, то другие) по мере надобности и без этого могли бы периодически «информировать» главу государства. Нет, должность, орган важны. И важны не тем, что позволяют информировать, а монополией на право информировать, привилегированным правом «информировать и воздействовать». Эта же логика лежит в основе часто звучащего из недр академической корпорации предложения о закреплении за РАН статуса органа, осуществляющего экспертизу государственных решений. По этой логике государство должно раз и навсегда отказаться от своего права привлекать разных экспертов на общих основаниях, а вместо использования преимуществ конкурентной среды установить монополию одной организации на право экспертизы.

Бунт в академической корпорации В научном сообществе, и даже в самой академической корпорации, назревает

протест против существующего устройства управления внутри академической корпорации и проводимой академической корпорацией политики. Этот протест обычно адресован либо персоне президента РАН, либо Президиуму РАН, либо всей академической корпорации. Примером первого может служить критика С. Ю. Глазьевым деятельности президента РАН Ю. С. Осипова. Президент РАН, по мнению С. Ю. Глазьева, персонально ответственен за «дремучее состояние», во-первых, отечественной науки, во-вторых, государственного управления наукой. «Я думаю, – говорит С. Ю. Глазьев, – что значительная доля ответственности за это дремучее состояние российской науки лежит на президенте РАН Юрии Осипове… Возможно, он успешно лоббировал частные ведомственные интересы… Но Академия наук – это не теплое местечко, а мозг нации, который должен указывать государственному организму правильный путь развития»23. И еще: «Я думаю, – пишет С. Ю. Глазьев, – что значительная доля ответственности за это дремучее состояние российской власти лежит на президенте Российской академии наук, которым с ельцинских времен остается Юрий Сергеевич Осипов. Я помню, с каким энтузиазмом научная общественность страны встретила включение президента РАН в состав правительства России в 1993 году. Казалось, что предложения российских ученых, наконец, будут услышаны и востребованы властью. Но этого, к сожалению, не произошло. Кому, как не президенту РАН, вхожему не только в правительство,

223

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

но и к президенту России, следует защищать и продвигать позиции научного сообщества страны?»9. Примером критики всего Президиума РАН могут служить публикации академика В. Л. Гинзбурга. «Я член РАН уже 48 лет, – писал в 2001 году В. Л. Гинзбург, – и присутствовал на очень многих Общих собраниях АН СССР и РАН. И вот красной нитью через все собрания проходит одна и та же тенденция – уменьшение права Общего собрания; все, что можно передать, а правильнее сказать, захватить, переходит в ведение Президиума»24. Через год В. Л. Гинзбург вновь пишет, что «в последние годы Президиум РАН явно принижает роль Общего собрания и, по сути дела, узурпирует его права». И еще: «Возмущен же я именно тем, что Президиум РАН присваивает себе функции, которые ему не принадлежат… Такая тенденция тем более недопустима сегодня – в условиях, когда наша страна перешла от диктаторской формы правления к демократической, пусть и несовершенной»25. По словам академика Е. П. Велихова, «положение в российской науке очень тяжелое. Одна “утечка умов” чего стоит. Однако Президиум Академии наук не принимает, на мой взгляд, необходимых мер. Я предлагал свою достаточно радикальную программу перестройки управления наукой. Она не вызвала энтузиазма»26. Внутри академической корпорации есть критика не только персоны собственного корпоративного лидера (президента РАН) и не только собственного корпоративного органа управления (Президиума РАН), но и критика всей корпорации (в том числе Общего собрания РАН) и системы управления академической наукой со стороны академической корпорации. Эта критика не такая жесткая, как критика академической корпорации («академиков») со стороны академических и неакадемических ученых, но факт ее существования даже внутри академической корпорации важен и показателен. Есть много объяснений того, почему академическая корпорация не может найти решений, адекватных глубине проблем. Об этом размышляет академик Е. П. Велихов в интервью «Сила Академии не в количестве академиков». «Сегодня главная проблема академии – возраст ее членов. Иначе как почтенным его не назовешь. А старые люди боятся сделать шаг вправо-влево, чтобы хоть как-то выжить в ситуации, когда государство перестало платить, когда рухнули все устои»20. «Не перестаю удивляться академическим собраниям, – пишет академик В. Е. Накоряков. – Благостная обстановка, сверхоптимистические речи. Мол, мы выжили, приспособились, и дальше все будет замечательно. Так ли?.. Если внимательно прислушаться к докладчикам, то нельзя не заметить, что говорят больше о финансах и очень мало о самой науке, о крупных научных достижениях… Да, Академия наук выжила. Как госучреждение со своими штатами, подразделениями и должностной иерархией. А академическая, то бишь фундаментальная наука угасает. Правда, опытные докладчики пытаются выдать за крупные достижения заурядные разработки… А вот если об Академии наук судить по числу академиков и членов-корреспондентов, то тут прогресс налицо»27. Но особенно часто члены академической корпорации говорят о всяческих отдельных несообразностях, не акцентируя внимание на ответственности за это президента РАН, Президиума РАН или всей академической корпорации. Так, академик В. М. Бузник начинает статью «Инновационная система РАН» словами: «Оценивая инновационную систему Российской академии наук,

224

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

приходится ставить под сомнение существование такой системы»28. И совсем убийственно: «Инновационные структуры появились в вузах лет 10 назад, а в РАН само понятие «инновации» стало использоваться только последнее время»28. Член-корреспондент РАН М. В. Ковальчук говорит о развитии комплексных исследований, в том числе и применительно к наносистемам, и в связи с этим о «необходимости новой схемы организации исследований». «Однако, – говорит он, – существующая система организации науки не только у нас, но и повсюду в мире – для подобных работ не приспособлена»29. И хотя проблема существует «повсюду в мире», там, где РАН, проблем с развитием «сетевой структуры», как водится, больше: «И сдерживает, как ни странно, сама наука. Точнее, ее организация, сложившаяся за многие годы». Но не везде организация науки, как в России, мешает развитию сетевых структур – «Именно так и делается на Западе, где группы исследователей из разных институтов – а нередко они работают в разных странах – связаны одной программой»30.

Научное сообщество против академической номенклатуры Если

публичная критика всей академической корпорации кем-либо из ее членов является довольно редким явлением, то критика со стороны научного сообщества, и прежде всего со стороны академических ученых, огромна и разнообразна. Несмотря на это, в академической корпорации широко распространено мнение, что «никаких серьезных разногласий между научным сообществом и его элитой – членами Академии нет»31. Критика ученых касается системы растлевающих науку льгот и привилегий, злоупотреблений, неэффективности управления, отставания от запросов жизни и т.п. Так, часто и многими указывалось, например, на расцвет в РАН псевдоконкурсов и квазиэкспертизы. Доктор химических наук В. С. Арутюнов в статье «Академическая верхушка богатеет» пишет: «Пора, видимо, что-то менять в сложившейся системе управления наукой, при которой администраторы, эксперты и исполнители сплошь и рядом совмещены в одном лице. Уже никто не ощущает нелепости, когда эксперт сам разбирает свою работу и сам выносит по ней заключение»32. Председатель профсоюза работников РАН В. Соболев пишет: «Если называть все своими именами, то многие из экспертов, кто был призван проводить конкурсы, по сути, распределили деньги между своими коллективами. Поэтому мы требуем – необходима четкая система оценок, прозрачность, контроль»33. Помимо подобной жесткой критики важных, но отдельных аспектов положения, роли, политики академической корпорации существует и целостное радикальное отрицание учеными самой системы правления академической корпорации, существует требование реформы системы управления наукой. После появления в конце 2004 года нашумевшего доклада С. А. Бела­ новского «Оценка состояния Российской академии наук» его консервативные критики буквально обрушились на, видимо, неожиданные для них выводы исследования, в том числе и на вывод о том, что преобладающая часть научных работников РАН требует реформы организации науки и именно в части Академии наук. Но ведь исследования социологов, в том числе и лично совершенно лояльных академической корпорации, давно выявили

225

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

это настроение ученых, которое с годами становится только более радикальным. Еще в 2000 г. Е. З. Мирская в статье «Российская академическая наука в зеркале социологии» на основе серии социологических исследований 1994 – 1999 годов писала: «О необходимости реального, а не провозглашаемого реформирования науки заявили около четырех пятых опрошенных; при этом несколько меньшая группа (38%) поддержала идею радикальных реформ, а большая (44%) выбрала стратегию медленных, постепенных преобразований»34. Упомянутые «около четырех пятых» – это, кстати, 82% (38+44) академических ученых. Исследование С.А. Белановского лишь подтвердило это положение дел. Академическая номенклатура делит академическое сообщество на «членов Академии» и «ее сотрудников». По словам Ю. С. Осипова, их взаимоотношения выглядят так: «Все они (фундаментальные знания. – Е. С.) получены членами Академии и ее сотрудниками»7. Именно так: фундаментальные знания производят не просто ученые и научные коллективы, а академическая иерархия – члены академии и ее сотрудники. Это очень характерный взгляд на реальное научное производство. Любой значительный результат должен быть привязан к «члену Академии». Но соотношение производительно работающих ученых и научной номенклатуры весьма непростое. Показателен рассказ Е. Т. Гайдара о работе в 1984 г. Комиссии Политбюро ЦК КПСС по совершенствованию управления народным хозяйством и собственно научной секции Комиссии. Возглавлял секцию, состоящую из директоров институтов, академик Д. М. Гвишиани. Е. Т. Гайдар говорит: «Для вас, наверное, не является загадкой, что академики сами ничего не пишут, в лучшем случае – правят. Поэтому реально надо было кому-то работать»35. Если члены корпорации считают такое положение естественным, то «сотрудникам» оно видится иначе. В статье «Ретрограды против шарлатанов» Э. В. Вейцман пишет: «Давным-давно известно, если ты получил какойто по-настоящему ценный результат и не имеешь при этом солидного положения в нашем научном мире, то бери в соавторы кого-нибудь из научных авторитетов в данной области знаний, поделись, иначе полжизни, если не всю, положишь на преодоление бесчисленных препятствий, пытаясь добиться официального признания. И неизвестно, каким будет конечный результат. Могут ведь по ходу дела и позаимствовать у тебя кое-что, и иди, доказывай потом свой приоритет»36. П. Горяинов уточняет взаимоотношения между членами Академии и ее сотрудниками с помощью термина «наемные» сотрудники. И, говоря о «принципах взаимодействия между членами РАН и ее наемными сотрудниками – теми, кто, собственно, и производит основную научную продукцию», он так характеризует роль академической корпорации: «В моем кругу наших академиков называют не маяками, а бакенами – прямое столкновение с ними или их кланами ничего хорошего для авторов новой идеи или даже направления не сулит». По его словам, «наши генералы от науки, представительствуя на мировых форумах разного уровня, скорее имитируют прогресс отечественной науки, чем способствуют ему». П. Горяинов так резюмирует свои размышления о ложном статусе академической корпорации: «Ни одна развитая страна, чей научный уровень определяется значительным, несопоставимо большим, чем в России, количеством

226

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

нобелевских лауреатов, не имеет в государственной структуре “штатных” академиков. Это и понятно: науке, ученому прежде всего, штаб не нужен. Штабы с их монополиями на правильные идеи целесообразны для армии, но не для науки. Свой уровень здесь нужно подтверждать постоянно, никаких прямых благ и привилегий, кроме авторитета, прежние достижения там не дают»37. Показательно, что в России девальвация эпитета «академический» произошла в глазах не только ученых, но и всего общества. Так, О. Табаков убрал из названия МХАТ слово «академический» (теперь, как и в досоветское время, МХТ). О. Табаков так объясняет данное изменение: «Идея очень простая. Мне кажется, это порождение социалистических времен, слово “академический” устанавливало некую иерархию театров. Отцы-основатели не предполагали создавать академию, уж за это я голову на отсечение дам. А по смыслу я и не понимаю, что значит академический театр. В смысле – мертвый? В смысле – неприкасаемый?»38. Это характерное замечание: в обычном понимании академический – значит нежизненный или привилегированный.

Научное сообщество за реформу Ясно, что «члены Академии» и «наемные сотрудники» существенно расхо-

дятся в предложениях о совершенствовании организации науки. Типичным примером практических предложений с позиций академической корпорации может служить следующий пассаж академика Г. В. Осипова о государственной поддержке «Российской академии наук и академической науки». «Для этого, – пишет он, – необходимо: восстановить финансирование РАН на уровне финансирования АН СССР; соответственно восстановить заработную плату действительных членов и членов-корреспондентов РАН, докторов и кандидатов в размерах, пропорциональных установленным ранее в АН СССР. Систематически проводить индексацию заработной платы ученых. Желательно, со временем, восстановить статус академиков и членовкорреспондентов РАН, существовавший в Императорской Академии наук. Кстати, в Академии наук СССР действительному члену обеспечивались все условия для занятия научной деятельностью: помимо выплаты за звание, квартиры, дачи, выделялись семь вакансий для создания исследовательской группы или лаборатории. Впоследствии это было как-то незаметно отменено»22. Оставлю данные предложения без комментариев, скажу лишь, что это – полный перечень «необходимых» для возрождения науки мер, предложенных уважаемым академиком. Несколько иначе выглядят предложения «наемных сотрудников». Так, П. Горяинов предлагает: «Первое. Прекратить финансирование РАН отдельной строкой бюджета. Академия должна прекратить функционирование как второе Министерство науки… Второе. Прекратить доплаты за членство в Академии, предварительно увеличив пенсии (может быть, даже в 10 раз). Третье. Финансирование научных фондов, государственных стипендий, конкурсных проектов в объеме федерального бюджета осуществлять толь-

227

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ко через Министерство науки… причем финансировать необходимо непосредственно институты и творческие группы, минуя промежуточные звенья академической бюрократии»37. П. Горяинов резюмирует: «В обсуждении сложившейся проблемы существуют еще более жесткие, чем высказанные мною, оценки. Но все теперь ясно понимают, что изнутри Академию не реформировать»37. Если основной рефрен многочисленных выступлений академиков – увеличение бюджетного финансирования РАН, то производительная часть научных работников смотрит на это как на, во многом, пустое дело из-за порочной системы организации науки, хотя именно эти ученые реально страдают от недостаточного финансирования. Рефрен выступлений этой части научного сообщества – реформа, причем реформа извне. «Есть ли надежда, – пишет В. С. Арутюнов, – что Академия сможет реформировать сама себя в соответствии с масштабом нарастающих проблем? Вряд ли это проще, чем самому себя высечь. В финансовой сфере в подобной ситуации государство назначает внешнего управляющего. А на Западе, который мы так любим ставить себе в пример, давно уже поняли, что управление наукой – слишком серьезное дело, чтобы доверять его самим ученым»32. Увеличение финансирования науки без кардинального ее реформирования, по мнению многих ученых, само по себе ничего не даст. «Но представим себе на минуту, что государство “повернулось лицом к науке” и увеличило объем финансирования ну хотя бы до пресловутых 4% расходной части бюджета… Неужели вы верите, что это коренным образом изменит судьбу отечественной науки? Скорее всего, значительная часть этих денег пойдет на оплату еще более возросшей “сложности и напряженности” труда аппаратных работников»32. «Коммерсантъ» в редакционной статье констатирует: «РАН на протяжении всего постсоветского периода упорно подвергала анафеме любые перемены, которые помогли бы науке адаптироваться к реалиям сегодняшнего дня». И еще: «Академия в ее нынешнем виде действительно стала препятст­ вием для любых реформ, и если это препятствие не убрать, то уже через несколько лет реформировать будет нечего»39. По словам Б. Г. Салтыкова, «сейчас вопрос стоит жестко: либо, чтобы сохранить академическую систему, надо пожертвовать статусными привилегиями части элиты, либо фактически в жертву будет принесена вся система»10. «Главная проблема, – говорит Б. Г. Салтыков, – о которой упоминает и российский президент, очевидна: в РАН совмещены две ипостаси. Вопервых, это уникальное сообщество ученых (как Французская академия, Лондонское Королевское общество и т.д.), оно в любой стране может быть – должно быть и в России; и одновременно это ведомство – мощное, абсолютно советское ведомство, которое по-прежнему, по-старому в основном, распределяет ресурсы и управляет своими организациями»10. Эту проблему прекрасно понимают и умеющие мыслить интересами науки представители академической корпорации. Так, академик В. Е. Накоряков пишет: «Вероятно, Академии когда-нибудь придется отказаться от дуализма, который в нынешней ситуации кажется скорее недостатком, чем достоинством. Известно, что отечественная Академия много лет играла две роли. Это – авторитетное общество, объединяющее выдающихся ученых из всех отраслей и организаций, так или иначе связанных с наукой. И система крупных институтов… Я не

228

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

призываю к скоропалительным радикальным мерам, какие принесли немало вреда стране. Но давно пора решиться хотя бы на открытую дискуссию о том, что делать с дуализмом»27. Через несколько лет академик В. Е. Накоряков вновь возвращается к проблеме клуба и ведомства. Он вновь пишет о «двойственной структуре» РАН («одновременно «Министерство науки» и объединение лучших ученых России») как о нерешенной проблеме и пишет о необходимости разделения РАН на организацию, подобную Лондонскому Королевскому обществу или Французской академии наук, с одной стороны, и на «государственную структуру финансирования академических институтов». «Я убежден, что такая эволюция РАН должна произойти, но на это требуется значительный промежуток времени, – заключает В. Е. Накоряков»40. Менее деликатно о том же самом пишет доктор химических наук В. С. Арутюнов, по выражению которого, «все-равно рано или поздно придется решать, что для России важнее – сохранить в качестве “национального достояния” исторически сложившуюся систему управления наукой или иметь науку, соответствующую ее геополитическому потенциалу и амбициям»32. Пожалуй, есть лишь один аргумент против реформы, на который у научного сообщества и, признаюсь, у меня лично нет ответа, – это ирония по поводу тщетных надежд ученых на возможность более справедливого устройства науки. Так, академик Н. Л. Добрецов иронично характеризует «популярные в начале перестройки тезисы борьбы с привилегиями академиков и аппарата РАН с помощью некого другого министерства, которое все будет решать по справедливости»31. По поводу идеального «министерства, которое все будет решать по справедливости», действительно, существует большой вопрос. Но если оставить все так, как есть, то охраняемая академической корпорацией инерция постепенной деградации науки сделает свое разрушительное дело. В осмысленных же переменах все-таки есть не только риск, но и надежда, и шанс на успех. А осуществить какие-либо перемены без «министерства» невозможно, поскольку отстранить академическую корпорацию от управления наукой, а следовательно, и попытаться остановить инерцию разрушения, сейчас могут лишь госчиновники. Другой социальной силы просто нет. Самоорганизация научного сообщества оказалась для этого слишком слаба, в том числе и из-за подавления ее зачатков академической номенклатурой.

Основные идеологии развития науки в России В современном российском обществе есть две социальные силы, твердо зна-

ющие чего они хотят. Это – чиновничество и предприниматели. Конечно, есть и зачатки гражданского общества, но оно, к сожалению, является скорее фоном для этих исторических персонажей, чем самостоятельным субъектом драмы. На поле науки наблюдается то же самое. Есть государственное чиновничество и предприниматели со своими интересами и видением научно-технического развития. Есть научная аристократия и бюрократия (самоназвание: «научная элита», или «элита научного сообщества») – фактически номен-

229

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

клатурное сословие с собственными специальными интересами. И есть, наконец, научное сообщество, не «элита», а собственно научное сообщество, состоящее из ученых, производящих научное знание. В действительности значительная часть академической корпорации также участвует, особенно если говорить в прошедшем времени, в производстве научного знания и входит, таким образом, не только в состав научной номенклатуры, но и в состав научного сообщества. Но в социальном смысле эта группа ведет себя не столько как часть научного сообщества, сколько как часть научной номенклатуры. Можно выделить четыре вполне оформившиеся идеологии развития науки в России, отражающие позиции основных действующих на этом поле и имеющих заинтересованную и осмысленную позицию по отношению к фундаментальной науке социальных сил, делающих акцент либо на сохранении, либо на использовании, либо на развитии научного потенциала. Академическая номенклатура в качестве безусловного приоритета чаще всего называет необходимость сохранения научного потенциала (чаще: сохранения собственно институций и традиционных организационных форм науки). В этом отношении показательно, что в заголовок пространного интервью президента РАН Ю. С. Осипова, подытоживающего почти 15 лет своего президентства, вынесены его слова: «Горжусь, что нам удалось сохранить Академию»41. Ответом на эту гордость могли бы послужить слова другого академика, также вынесенные в заголовок его интервью: «Академия наук жива, а жива ли академическая наука?»27 Государственное чиновничество и бизнес ориентированы чаще всего на использование научного потенциала (точнее, результатов научных исследований). Причем интересы бизнеса в основном ограничиваются уровнем прикладных исследований, тогда как государственные чиновники понимают использование науки в более широком смысле. Ученые, составляющие производительную часть научного сообщества, имеющие наименее явно формулируемую позицию, настроены, тем не менее, прежде всего на развитие научного потенциала. Вектор перспективной государственной политики по отношению к фундаментальной науке лежит в плоскости сочетания идей использования и развития научного потенциала, т.е. в опоре государства и связанного с ним отношениями частно-государственного партнерства бизнеса на созидательные устремления производительной части научного сообщества. Понимание различными социальными силами смысла управления наукой также сильно различается и характеризуется акцентированием либо на идее монополии, либо на идее управляемости, либо на идее самоорганизации. Академическая номенклатура более всего обеспокоена сохранением своего традиционного монопольного «права» на управление фундаментальной наукой. Госчиновничество, представляющее интересы собственника, озабочено преимущественно управляемостью научного комплекса и научного процесса (приоритеты, госзаказ, планы, отчеты, аттестации и аккредитации, укрупнения и разукрупнения). Для бизнеса управляемость также является приоритетом. Производительное научное сообщество постоянно генерирует идеи самоорганизации (возможность инициативных проектов, конкурсы, экспертиза и принятие решений о судьбе проектов самими учеными, выборность научных руководителей различного уровня).

230

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

Вектор перспективной государственной политики по отношению к фундаментальной науке лежит в плоскости сочетания идей управляемости и самоорганизации, т.е. в отыскании и постоянной корректировке оптимального баланса государственного управления наукой и самоорганизации научного сообщества с обязательным участием в этом процессе бизнеса. Этот вектор предполагает создание конкурентной среды и правил взаимодействия в данной среде, системы конкурсного отбора проектов и программ, института независимой экспертизы, проектной формы организации фундаментальных исследований, определение государственных и собственно научных приоритетов, преодоление ведомственной разобщенности отдельных частей фундаментальной науки. Этот вектор исключает монополию, оправдываемую рассуждениями об опасности «распыления» средств и о благотворности «концентрации» всех управленческих функций и всех финансовых потоков в одних руках. Таким образом, мы имеем четыре весьма разных подхода, претендующих на право выражать вектор государственной научной политики. Все эти подходы имеют определенный смысл. Из их комбинации и переработки при определенных условиях могла бы получиться осмысленная и вполне перспективная государственная научная политика. Это в том случае, если в ее основу были бы положены программа «развития» и «использования», сочетание «управляемости» и «самоорганизации», т.е. если бы реализовывались цели, формулируемые производительным научным сообществом и госчиновничеством, наиболее адекватно выражающими и логику развития науки, и потребности общества (прежде всего, конечно, государства) в науке. Эта политика обязательно должна учитывать интересы бизнеса и граждан­ ского общества. Опасна для страны и науки лишь комбинация идеологий «сохранения» и «использования», «монополии» и «управляемости», то есть союз чиновничества и научной номенклатуры, поскольку первое все еще порой принимает последнюю действительно за элиту научного сообщества, а то и вовсе за само научное сообщество, по старинке часто именуемое «научной общественностью». Этот вариант «государственной» научной политики является совершенно тупиковым. Но в последние годы в государственном аппарате заметен скепсис по поводу научной номенклатуры, преобладает установка на сотрудничество власти собственно с учеными. Так, один из руководителей Министерства образования и науки пишет: «Вектор государственной политики по отношению к науке состоит в опоре не на охранительные умонастроения научной геронто­ кратии и “прикормленных” ею профсоюзных активистов, а на созидательные устремления производительной части научного сообщества»42. Академическая номенклатура действительно продуцирует и настойчиво отстаивает корпоративный вариант научной политики с вектором, устремленным в безвозвратное прошлое, с философией бесполезности («удовлетворение любопытства за государственный счет»), с акцентом на механизме бюджетного финансирования в виде ренты (звания – капитал, к которому прилагаются «оклады за звания» и должности, в том числе и государственные, как процент на капитал), с отрицанием контроля как со стороны государства, так и со стороны научного сообщества. Все это из другой исторической эпохи. Производительно работающие ученые все больше дистанцируются от этого анахронизма.

231

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

У ученых есть серьезные опасения, связанные с усилением влияния государственных чиновников (отчасти и бизнеса) на науку, опасения того, что чиновники озабочены утилизацией науки, а не ее развитием. Чиновники действительно мало принимают во внимание университетские и академические свободы, творческую природу науки, ее открытость и стохастический характер ее развития. Чиновничество любит «организовывать», а еще больше «реорганизовывать» науку, любит «руководить» ею и «упорядочивать» ее, а особенно любит что-нибудь чему-нибудь переподчинять, что-нибудь укрупнять и затем разукрупнять. В худшем случае это – бюрократический вариант научной политики. Его и боится ученый мир. Но не следует так упрощать картину. Думающие госчиновники прекрасно понимают, что собственно наукой, научным потенциалом страны, ее интеллектуальным достоянием и исторической надеждой является производительное научное сообщество, заинтересованное в демократическом варианте научной политики, предполагающем развитие самоорганизации и самоуправления, проектной формы организации исследований и их финансирования, конкурсного отбора и независимой научной экспертизы проектов. Так, один из руководителей Минобрнауки (в 2004 – 2007 годы) Д. В. Ливанов в статье «Государство и наука: способы взаимодействия» пишет: «Мы считаем, что именно финансирование через научные фонды обеспечивает поддержку наиболее эффективно работающих отдельных ученых, научных групп и научных организаций… При этом очень важно создать механизм, реально увеличивающий независимость этих фондов как от государственных структур, так и от различных научных корпораций, в том числе и Академии наук. Экспертное сообщество, объединяющее в себе представителей как Академии наук, вузовского сообщества и других научных организаций, так и представителей научной российской диаспоры, должно иметь определяющий голос при отборе тех проектов, которые достойны получить финансирование»42. По словам М. С. Гельфанда, именно «совершенствование грантовой системы опять же кажется более технологичным вариантом (реформирования науки. – Е. С.), к тому же дающим возможность прогрессистам из министерства вступить в естественный союз со здоровой частью Академии – а такая несомненно существует»43. Эффективное управление фундаментальной наукой предполагает тонкое соотношение, выверенный баланс государственного (включая нормативное и административное) руководства и научной самоорганизации, что является обязательным требованием, обусловленным спецификой науки как одной из сложнейших форм человеческой деятельности, как важнейшего вида интеллектуального производства, как уникального культурно-исторического феномена. Именно научное сообщество не только желает развития науки, но своим трудом и талантом осуществляет его. И это научное сообщество в современной России, на мой взгляд, еще жизнеспособно. Оно всегда имело, имеет и сейчас, свою настоящую элиту, представленную талантами, а не чинами. В моей профессиональной среде всегда было известно, что интеллектуальными лидерами отечественного философского сообщества были не академики П. Н. Федосеев с Ф. В. Константиновым да с А. Г. Егоровым, а «простые ученые» А. Ф. Лосев, М. К. Мамардашвили, М. К. Петров, Г. С. Батищев, Э. В. Ильенков… Эти люди творили философию, а академики присматривали за ними и получали за свои надзирательские труды звания вместе со всем тем, что намазывается на этот

232

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

бутерброд. В нашем полуфеодальном Зазеркалье и сейчас многое находится на тех же самых местах. Но сейчас, благодаря появлению свободных конкурсов и независимой экспертизы, а также благодаря расширению международных научных контактов, стало очевидно кто есть кто. С учетом сказанного в настоящее время в кажущемся хаосе множества разнородных точек зрения, предложений, директивных решений, нормативных актов и т.д. можно совершенно отчетливо увидеть порядок, образуемый напряженным противостоянием и вполне логичными переплетениями четырех идеологий.

Вероятные сценарии развития науки в России При кажущемся большом разнообразии возможностей реально просматри-

ваются четыре реалистичных сценария развития науки в России: инерционный, революционный, радикальный реформаторский и эволюционный реформаторский. Инерционный сценарий, при некоторой его вариабельности, по сути состоит в сохранении принципиальных основ существующей организации сферы исследований и разработок, а также сложившихся механизмов управления и финансирования исследований. Инерционный сценарий предполагает сохранение: разделенности науки между ведомствами и квазиведомствами (Академии наук, имеющие государственный статус) при отсутствии или ослабленности общегосударственной координации и руководства; преобладания ведомственных интересов над государственными в секторе ведомственной науки; преобладания корпоративных интересов над государственными в академическом секторе науки, основанного на «праве» номенклатурных корпораций госакадемий фактически бесконтрольно распоряжаться от имени государства государственной собственностью и осуществлять управление государственными научными учреждениями по понятиям латентной приватизации. При этом речь идет не только об инновационных и интеллектуальных активах, но и о значительных имущественных комплексах. Инерционный сценарий исключает: возможность осуществления действенной государственной научной политики, которая на практике деформируется ведомственными и корпоративными интересами; возможность инициатив «снизу», направленных на рост эффективности бюджетного финансирования и повышение эффективности научных исследований, что совершенно исключается ведомственным и в особенности корпоративным монополизмом. Несмотря на очевидные недостатки, инерционный сценарий с возможными в его рамках имитациями изменений представляется мне наиболее вероятным. Действующие на научном поле силы, скорее всего, заблокируют друг друга, и никто не сможет осуществить активное действие. Пространство останется только для имитаций типа «перемен» в РАН, где до «реформы» было 18 отделений, сгруппированных в несколько секций, а после «рефор-

233

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

мы» и «сокращения» прежние отделения оказались переименованными в секции, которые теперь объединены в девять отделений (ранее называвшиеся секциями). Реализация инерционного сценария означает, во-первых, сохранение действующих ныне деградационных тенденций, и во-вторых, вероятную катастрофу по крайней мере фундаментальной науки, например при резком сокращении поступления в страну нефтедолларов и, как следствие, обострении борьбы между бюджетополучателями, где возможности научной номенклатуры весьма ограниченны. Инерционный сценарий – сценарий постепенного (не значит: медленного) умирания науки. Этот сценарий поддерживается утратившей способность к исторической инициативе академической номенклатурой и научным балластом, для которого любые перемены губительны. Революционный сценарий составляет прямую противоположность инерционного (сценария сохранения) и состоит в замещении старой национальной системы науки новой системой, создаваемой не на основе старой, а параллельно ей. Революционный сценарий основан на признании принципиальной нереформируемости российского научного комплекса, прежде всего Российской академии наук, которая характеризуется сторонниками данного подхода как «братская могила» или «хоспис», которая либо уже пережила, либо вот-вот переживет «коллапс». Сторонники данного подхода предлагают оставить РАН в покое, вынести ее за скобки, признать неизбежность ее естественного конца, а вместо напрасных усилий по ее реанимации сосредоточиться на создании новой, «параллельной» национальной системы науки, на построении новой научной организации. Эта точка зрения весьма распространена в среде не только университетских, но и академических ученых. Внешне она может выглядеть как вполне миролюбивая по отношению к РАН, другим госакадемиям, старой организации науки в целом, но в дейст­ вительности это – самая радикальная из существующих, революционная по своей сути точка зрения. Примером революционного сценария может служить проект создания системы компактных «центров перспективных исследований», предложенный А. К. Казанским и Г. А. Цирлиной. По их мнению, никакие частные проблемы (например, привлечение в науку молодежи) невозможно решить без радикального отказа от существующей организации науки и построения науки на совершенно новых основаниях. Авторы говорят о «полной нежизнеспособности, дистрофичности всей российской научной системы, в которой умрет все живое» и констатируют: «Этот узел нельзя развязать… Этот узел нужно рубить». И еще: «Нет иного выхода! Только решительно начать строить новую научную систему вне пирамиды и даже ее тени, объединив и целенаправленно поддержав тех немногих, кто еще наверняка может работать», «Но выхода нет: или пойти на риск и использовать последний шанс создания точек роста, или распроститься с фундаментальной наукой в России». Старая научная система – «пирамида» – принципиально ни к чему не годна, она поддерживается, по мнению авторов, не только верхушкой, но и низами. «Инертные и безынициативные научные работники, даже не занимая «постов», определяют нынешнюю систему организации науки, поддерживая снизу пирамиду «лаборатория–отдел–институт». Цель существования этой пирамиды есть обеспечение выживания псевдоученых как необходимого условия ее же устойчивости»44.

234

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

Идеологию радикальных преобразований последовательно излагает В. Г. Зинов. «Считаю, – пишет он, – что наиболее целесообразен революционный сценарий, несмотря на обязательные жесткие издержки материального и морального характера… На мой взгляд, особенности национального характера управления не дают, к сожалению, оснований надеяться на мягкие эволюционные методы проведения реформ»45. Идеология радикальности изменений может относиться не только к революционному сценарию развития, но и к радикальному реформаторскому сценарию, которые именно по идеологии (не по мероприятиям) весьма похожи. Радикальный реформаторский сценарий по сути состоит в передаче потенциала фундаментальной науки заинтересованному в его использовании и развитии потребителю – высшей школе, инновационным структурам, непосредственно ряду государственных ведомств, а также в создании действенного механизма координации всех частей комплекса фундаментальной науки на государственном (правительственном) уровне. Примером предложения в духе последовательного радикального реформаторства могут служить произнесенные десять лет тому назад слова проректора Санкт-Петербургского государственного университета профессора В. Н. Трояна: «К сожалению, руководству страны не хватает политической воли и здравого смысла пересмотреть политику финансирования научных исследований, сконцентрировав те небольшие средства, которые еще выделяются на поддержку и развитие университетской науки, а не вкладывать эти деньги в академические институты. Мировая практика показывает, что только в университетах, где имеется постоянный приток молодежи, могут эффективно развиваться фундаментальные научные исследования, требующие нестандартного научного мышления, большой творческой отдачи, юношеского самопожертвования»46. В более развернутом виде суть радикального сценария излагает генеральный директор НПО УНИХИМТЕК В. В. Авдеев (называющий его эволюционным). По мнению В. В. Авдеева, «нужно не сокращать число институтов, а проводить реорганизацию структуры РАН по трем направлениям. Главным, стратегическим направлением должно, на мой взгляд, стать объединение с университетами. Такой союз науки и образования позволит обеспечить развитие исследований на современном уровне и подпитку науки кадрами, молодыми специалистами. Вторым направлением может стать создание национальных лабораторий, в которые будет преобразована часть успешных институтов (пусть их будет 10 или 15). Каждая такая лаборатория должна отвечать за развитие определенного научного направления или отрасли науки и техники. Остальные же институты могут быть переданы в управление крупным корпорациям, заинтересованным в проведении соответствующих исследований и разработок, с возможным последующим акционированием, однако обязательным условием должно быть сохранение научного профиля этих организаций и продолжение научной деятельности как основной»47. Реализация данного сценария, сопряженная с множеством разнообразных трудностей, теоретически должна привести к оживлению и возрождению фундаментальной науки, переводу ее развития в европейские организационные формы. На практике данный сценарий является наибо-

235

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

лее рискованным из-за внутренней неготовности большинства указанных организаций к органичному включению в свою систему фундаментальных исследований. Так, сомнительно, что российские университеты с преобладающей в них «диссертационной» наукой способны превратиться в исследовательские университеты (на основе которых действительно было бы возможно развитие современной фундаментальной науки) без глубочайшей системной перестройки их организации и деятельности, без преобразования их в центры интеллектуальной жизни и интеллектуального производства. Само по себе такое преобразование университетов является не менее сложным проектом, чем реформа организации фундаментальной науки. Эволюционный реформаторский сценарий не исключает возможности поэтапной передачи фундаментальной науки в ведение субъектов, потенциально заинтересованных в ее развитии, он даже предполагает программу деятельности по подготовке условий для такого сценария развития. Но сам по себе эволюционный реформаторский сценарий состоит в качественном изменении и усилении как государственного управления сферой фундаментальной науки, так и самоуправления научного сообщества. В настоящее время и то, и другое подменяется монопольным положением академических номенклатурных корпораций, блокирующих жизненно необходимые изменения. По словам М. С. Гельфанда, для фундаментальной науки «наиболее приемлемый» вариант – «не трогать существующее базовое финансирование, но зато все деньги, которые выделяются на увеличение финансирования, пустить на разработку нормальных фондов и создание научных программ с конкурс­ ным распределением грантов, с нормальными механизмами – открытыми конкурсами по широким темам, международной экспертизой, ознакомлением подавших заявки с рецензиями и т.п… Во всем мире есть общепринятые стандартные формы финансирования науки через гранты и конкурсы. Эту систему надо развивать, что позволит постепенно сокращать «подушевую» долю финансирования, а долю грантовую можно будет постепенно увеличивать. В результате переход к нормальной модели произойдет более или менее безболезненно… Академию не надо радикально реформировать, ей надо дать спокойно жить, как она и живет, и рядом постепенно строить новые структуры и переводить организацию науки на эти рельсы»48. Эволюционный сценарий реформирования науки в своей критической части (оценка состояния науки) практически совпадает с радикальным реформаторским и близок к революционному, но в конструктивной части он отличается как от первого, так и, в особенности, от второго. Примером может служить следующее рассуждение М. С. Гельфанда: «… мне трудно с категоричностью утверждать, что новую систему нужно строить с нуля (это ответ революционерам. – Е.С.). Действительно, существующая система показала поразительную неспособность к реформированию, даже под весьма серьезным давлением – нельзя же реформой считать прошлогодние конвульсивные слияния и закрытия институтов или весенние сокращения, происходившие по произвольным и непрозрачным правилам. Очень характерна упорная борьба всей академической верхушки против вполне разумного министерского проекта по надбавкам: подозреваю, тут дело даже не в том, что уходят какие-то финансовые рычаги, а в том, что, когда все будет посчитано, окажется, что

236

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

многие короли, мягко говоря, не совсем одеты. В этой ситуации уже не получится ссылаться на мифические «подсчеты в ЦЭМИ», показавшие невероятную эффективность российской науки. С другой стороны, опыт всех последних лет показывает, что попытки построить с нуля что-то новое и хорошее приводят к воспроизведению тех же самых проблем. В этом смысле неясно, почему строительство новых структур должно начинаться с «центров нового образца», а не, скажем, радикального улучшения работы РФФИ и системы министерских лотов, создания новых фондов с различными условиями и направленностью – т.е. создания нормальной грантовой структуры»43. На мой взгляд, эволюционный сценарий развития предполагает: создание надведомственного общегосударственного механизма и органа управления комплексом фундаментальной науки, а также качественное укрепление министерства, непосредственно осуществляющего государственную научную политику; концентрацию научного потенциала в нескольких органично нуждающихся в нем государственных ведомствах и прежде всего в системе Министерства образования и науки; устранение подмены государственного управления сферой фундаментальной науки управлением номенклатурных корпораций; развитие научного самоуправления и устранение ныне подменяющей его монополии академической корпорации (элитарного клуба); значительное (в три – пять раз) увеличение доли грантового финансирования исследований и разработок, прежде всего фундаментальных исследований, и, как следствие, перевод преобладающей части фундаментальных исследований главным образом в проектно-программную форму их организации, адекватную принципам рыночной экономики и конкурентной среды, доказавшую за последнее десятилетие свою высокую эффективность, в том числе и в российских условиях; создание исследовательских университетов и интеграционных научно-образовательных комплексов; создание новых и развитие уже существующих научно-инновационных комплексов и научно-инновационных фирм. Эволюционный реформаторский сценарий предполагает усиление государственного управления сферой фундаментальной науки, отказ от делегирования государством управленческих функций и полномочий самовоспроизводящимся номенклатурным корпорациям с их специальными интересами. Этот сценарий внушает научному сообществу опасение из-за реальной угрозы усиления влияния бюрократии, особенно в условиях неразвитости научного самоуправления. Но другого способа ограничения влияния номенклатурных корпораций на управление наукой реально просто нет, а без этого, как показывает опыт последних полутора десятилетий, в принципе невозможны никакие, даже очевидные (типа развития государственных научных фондов) решения. Номенклатурная корпоративность – гарант гибельного инерционного сценария. Введение реального государственного управления госсектором науки – способ устранения монополии номенклатурной корпорации. Развитие научного самоуправления – противоядие и против бюрократизации и против номенклатурной монополии.

237

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Выбор сценария Инерционный сценарий, внешне наименее рискованный («хотя бы не ухудшающий» положение науки), в действительности предлагает всем просто присутствовать при умирании науки и является наиболее разрушительным, а, возможно, и гибельным для науки. Последние 15 лет российская наука развивалась в основном по этому сценарию, и последствия такого развития достаточно хорошо видны. Революционный сценарий предполагает признание существующей системы организации науки полностью негодной, не имеющей ценности даже в качестве строительного материала. Он ориентирован на полное замещение наличной системы вновь создаваемой «нормальной» системой. Он ни в коей мере не ориентирован на реорганизацию существующей системы. Несмотря на созидательный пафос, он принципиально революционен, полностью отрицает какую-либо ценность национальной традиции. Данный сценарий представляется мне утопичным, т.е. практически нереализуемым проектом. Но отдельные элементы данного проекта, а именно: создание каких-то новых научных организаций и комплексов, особенно в случае их поддержки со стороны бизнеса, вполне реальны. Радикальный реформаторский сценарий предполагает наиболее кардинальные, теоретически спасительные, но в то же время и наименее подготовленные изменения в сфере организации фундаментальной науки. Это – сценарий наибольших рисков, максималистский, но не оптимальный. Оптимальным в современных российских условиях является, на мой взгляд, эволюционный реформаторский сценарий. Он предлагает осмысленные активные действия, в отличие от пассивного инерционного сценария, и является более реалистичным и бережным по отношению к науке, в отличие от радикального реформаторского и, тем более, революционного сценариев. Эволюционный реформаторский сценарий обладает рядом принципиальных достоинств, в числе которых: учет российских культурно-исторических традиций, лимитирующих развитие науки не меньше, чем ограниченность ресурсов, и прежде всего традиций, связанных с тем, что в России наука исторически сформировалась и развивалась как «государственное дело»; учет фундаментальных основ современных мировых, и отечественных в том числе, реалий, предполагающих изменение организационных форм фундаментальной науки в направлении их соответствия условиям конкурентной рыночной среды; учет современных конъюнктурных российских условий и обстоятельств и прежде всего соответствие производимых изменений в организации фундаментальной науки процессу собирания и укрепления государственной власти; сохранение дееспособной производительной части научного сообщества и развитие перспективных и экономичных форм проектной и программной организации фундаментальных исследований, а не разросшегося балласта и согласующихся с ним отживших институциональных форм (по образному выражению академика М. А. Лаврентьева, в науке проблема выдоха всегда сложнее проблемы вдоха); 238

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

концентрация бюджетной поддержки на наиболее передовом, качест­ венном научном потенциале, востребованном за счет конкурсов, независимой экспертизы и государственного заказа; устранение номенклатурно-корпоративного управления значительной частью потенциала фундаментальной науки, которое делало в принципе невозможным любое реформирование организации фундаментальных исследований в России в последние 15 лет и сохранение которого сделало бы назревшие перемены невозможными и в будущем. Данный сценарий имеет и то преимущество, что он ориентирован не на инвентаризацию научных организаций, выявление худших и их административную ликвидацию, а, напротив, на экспертное выявление, конкурсный отбор лучших и их акцентированную поддержку. В ограниченном масштабе такой опыт был проведен в первой половине 1990-х годов благодаря первым конкурсам российских научных фондов. Такой способ действия является наиболее естественным. В чем сходятся сторонники всех сценариев развития (естественно, кроме инерционного), так это в особой роли и ответственности государства. Так, революционеры А. К. Казанский и Г. А. Цирлина пишут: «На наш взгляд, только волевое политическое решение может сломить первоначальное сопротивление и одновременно минимизировать напряженность»44. Эволюционист М. С. Гельфанд соглашается в этом с данными авторами и говорит, что «сегодня единственной структурой, способной реализовать высказанные в статье предложения, является Министерство образования и науки – других контор соответствующего уровня просто нет»43.

Варианты сценария эволюционного реформирования науки Поскольку сценарий эволюционного реформирования науки представляет-

ся мне безусловно предпочтительнее радикального и революционного (об инерционном невозможно сказать ничего положительного), то остановлюсь на нем более подробно. Реально просматриваются, на мой взгляд, два варианта развития фундаментальной науки по эволюционному реформаторскому сценарию. Они связаны с разными способами государственного управления комплексом фундаментальной науки. В одном случае это жесткий вариант прямого управления научными организациями со стороны соответствующих министерств при включении данных научных организаций в число подведомственных им организаций. В другом случае – мягкий вариант внешнего управления научными организациями со стороны Правительства РФ, Министерства образования и науки и профильных министерств при условии сохранения научными организациями своей самостоятельности – невключенности в число подведомственных организаций. Оба варианта предполагают: усиление государственного управления крупными сегментами комплекса фундаментальной науки со стороны представляющих собственника (государство) министерств, прежде всего Министерства образования и науки РФ, при обязательной глубокой перестройке самого Министерства образования и науки и отчасти других министерств;

239

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

создание надведомственного (правительственного) уровня государст­ венного управления комплексом фундаментальной науки; развитие научного самоуправления, конкурсных начал, проектной формы организации фундаментальных исследований. Но указанные варианты обладают также и существенными различиями, поскольку вариант внешнего управления (мягкий) предполагает непрямое, косвенное, опосредованное управление со стороны государства обладающими самостоятельностью организациями-ведомствами, тогда как вариант включения (жесткий) государственных научных организаций в состав Министерства образования и науки и профильных министерств предполагает прямое управление ими со стороны соответствующих министерств. Развилкой здесь является именно способ государственного управления как большими сегментами комплекса фундаментальной науки, так и собственно научными организациями. Вариант прямого управления (жесткий) предполагает: переход научных организаций в ведение органов государственного управления, концентрацию научных организаций, осуществляющих фундаментальные исследования, в Министерстве образования и науки, а также в профильных министерствах, что требует полного отделения академий наук (как научных обществ с персональным членством) от государственных научных организаций, осуществляющих за бюджетный счет фундаментальные исследования и ныне находящихся в ведении самовоспроизводящихся академических корпораций; изменение механизма государственного управления научными организациями, включенными в состав Министерства образования и науки и профильных министерств за счет введения процедуры назначения директоров данных организаций соответствующими министерствами; глубокое качественное преобразование Министерства образования и науки с целью превращения его в действенный орган осуществления государственной научной политики, преобразование, охватывающее функции и полномочия, структуру и кадровый состав, кардинальное изменение требований к уровню квалификации специалистов; создание надведомственного (правительственного) уровня управления наукой в виде поста вице-премьера Правительства РФ с функциями и полномочиями, достаточными для осуществления координации деятельности профильных министерств, или в виде правительст­ венной комиссии по научной политике. (Недавнее решение Совета безопасности РФ о создании Правительственной комиссии для координации деятельности по реализации научной, инновационной и технологической политики является конкретным воплощением этой назревшей необходимости.) Вариант внешнего управления предполагает: сохранение, возможно, с частичным изменением организационноправовой формы существующих научных организаций. РАН, РАСХН, РАМН, РААСН, РАО сохраняются как самостоятельные юридические лица, не входящие в состав какого-либо министерства; изменение механизма государственного управления данными орга-

240

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

низациями-ведомствами за счет разделения функций и полномочий научного руководства и административно-хозяйственного управления (включая управление имущественными комплексами и инновационными активами научных организаций) с сохранением в какойто форме процедуры избрания («общим собранием» или собранием представителей научных организаций) научного руководителя и введением в какой-то форме процедуры назначения (Правительством или Министерством образования и науки РФ) административнохозяйственного руководителя как всей организации-ведомства, так и входящих в его состав научных организаций ранга научно-исследовательских институтов и их региональных и научно-дисциплинарных объединений. При этом необходимо качественное преобразование Министерства образования и науки РФ практически в том же объеме, что и в случае варианта «внешнего управления», а также создание надведомственного уровня государственного управления наукой, как и при введении «внешнего управления». Оба указанных варианта – и мягкий и жесткий – предполагают сущест­ венные системные изменения собственно организации фундаментальных исследований, а также механизма их финансирования, включая: значительное изменение пропорций базового (сметного) финансирования и конкурсного (грантового и в форме госзаказа) финансирования, а именно перераспределение бюджетного финансирования в пользу второй формы; преобразование научных организаций типа институтов, ныне преимущественно административных структур, в инфраструктурные образования, приспособленные для деятельности мобильных научных групп, осуществляющих исследования и производящих новое знание; проведение научных исследований главным образом в форме инициативных проектов, отобранных в ходе конкурсов на основе научной экспертизы и поддержанных грантами, и в форме заказных проектов и программ, отобранных в ходе целевых конкурсов и поддержанных госзаказом.

Выбор варианта Жесткий вариант (прямое управление научными организациями с их вклю-

чением в число подведомственных тому или иному министерству) предпочтительнее своей последовательностью и необратимостью осуществляемой реформы. Его недостаток в пугающей многих бескомпромиссности и, как следствие, в большем сопротивлении ему реакционных групп. Он предполагает, в частности, твердую волю реформатора. В российской истории успех имели, как правило, именно такие решительные варианты реформирования. Их успевали довести до конца, прежде чем они вязли в консервативной среде. Мягкий вариант (внешнее управление) имеет явный недостаток в виде значительной компромиссности и характерной особенности многих российских реформ – их половинчатости. Но это же делает его более приемлемым для консервативных сил и легче осуществимым. Хотя «КПД» такого рефор-

241

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

маторского действия может оказаться удручающе низким, именно оно по совокупности плюсов и минусов, очевидно, будет признано предпочтительным современными недостаточно решительными реформаторскими силами. Оба варианта реформирования, особенно жесткий, как более последовательный и глубокий, предполагают существенное изменение механизма финансирования фундаментальной науки. В настоящее время в России абсолютно доминирует наименее адресный и наименее эффективный механизм бюджетного финансирования фундаментальной науки в форме сметного финансирования научных организаций по факту их штатного расписания и имеющегося имущественного комплекса, без какого-либо учета их отдачи. Наиболее эффективное для фундаментальной науки грантовое финансирование (с присущим ему конкурсным отбором проектов, независимой экспертизой, финансированием непосредственно научных работ, строгой отчетностью) тоже присутствует, но в декоративных размерах и имеет тенденцию к свертыванию и административному подавлению. Финансирование фундаментальной науки должно быть основано на сочетании базового финансирования научных организаций (состоящего в свою очередь из финансирования научной инфраструктуры и финансирования штатного расписания) и финансирования научных проектов и программ, как инициативных, так и в форме госзаказа. При этом необходимо радикальное перераспределение финансирования от ныне абсолютно доминирующего базового (сметного) к преимущественно проектно-программному. Данный подход был провозглашен в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ весной 2001 года, где сказано о необходимости «точно определить приоритеты государственного финансирования научных направлений. И одновременно с этим изменить механизм их финансирования, в том числе таким образом, как это уже не первый год делают отечест­ венные научные фонды. Они на конкурсной основе финансируют именно исследования, а не исследовательские учреждения»49. Данный подход требует: выработки и введения в действие плана перераспределения бюджетного финансирования науки между сметным и грантовым (а также в форме госзаказа) финансированием в пользу последнего; перехода к увязке сметного финансирования с поддержанием инфраструктуры научных организаций, к сведению штатного расписания к аппарату инфраструктурной части организаций, к переводу научного персонала на контрактную основу в рамках программного и грантового финансирования; развертывания продуманной системы прозрачных конкурсов проектов (малая форма) и программ (крупная форма) на основе опыта деятельности РФФИ, РГНФ, Программ Министерства образования и науки, выстраивания данной системы как системы. В контексте данного реформаторского проекта предполагается переход к организации исследований по типу проектов и программ. Первые при этом должны быть: инициативными, основанными на творческой интуиции ученых; охватывать широкий фронт исследований; короткими (1–3 года) по времени исполнения; малыми (до 10 человек) по числу участников.

242

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

Вторые должны быть: привязаны к приоритетным направлениям и критическим технологиям; сконцентрированы на узких, особо значимых направлениях науки; продолжительными (до 5–7 лет) по времени осуществления; большими (без ограничения) по числу исполнителей.

Пессимистическая комедия В начале 2007 года развернулось поучительное действо под названием «Проект

Устава РАН». Сначала появился проект Модельного устава государственных академий наук, подготовленный по инициативе Министерства образования и науки, предполагавший изменение механизма управления государственными академиями наук. Изменение состояло прежде всего в ограничении полномочий Президиумов академий наук и введении новых органов управления академиями в виде наблюдательных советов и правлений. Модельный устав вызвал надрывную реакцию у многих представителей главной академической корпорации (РАН). И началась «борьба» – экзальтированные интервью и заявления представителей академической корпорации в СМИ, обращение Совета директоров институтов РАН к высшим органам государственного управления и, наконец, Общее собрание РАН с его «единодушным» решением не в пользу модельного устава. Впрочем, по крайней мере, одна из государственных академий, а именно Российская академия образования (РАО), согласилась с новым устройством управления академией по схеме модельного устава. Вслед за модельным уставом появился проект Устава РАН, подготовленный в системе РАН, который сохранял неизменной прежнюю систему управления академией. В конце марта 2007 года Общее собрание РАН единодушно высказалось за свое корпоративное детище и против всяких вмешательств в дела Академии извне. Даже рекомендации ввести возрастные ограничения при замещении руководящих должностей в РАН были воодушевленно отторгнуты. Теперь Правительство Российской Федерации должно будет разбираться со сложившейся ситуацией, поскольку оно по действующему законодательству утверждает уставы государственных академий наук. Очевидно, что произошла предварительная проба сил, которая, в рамках предложенной в данной статье схемы, состоит в выборе между инерционным сценарием развития, который поддерживается академической корпорацией (Общее собрание РАН), и мягким вариантом (внешнее управление) эволюционного реформаторского сценария (Минобрнауки). Многие реформатор­ ски настроенные научные сотрудники считают, что Правительству следовало бы настоять на своем, пусть и излишне мягком, излишне компромиссном и наименее эффективном варианте реформирования. Автору данной статьи представляется, что, судя по реакции академической корпорации, никакой мягкий и компромиссный вариант невозможен, а значит лучше и не настаивать на нем. Конструктивнее было бы сразу перейти к схеме прямого управления, т.е. к жесткому варианту эволюционного сценария. Продолжающееся инерционное развитие неизбежно ведет к углублению деградации российской науки. Преодоление инерции является абсолютной необходимостью. Реформа науки жизненно важна и необходима.

243

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Преодоление инерционного процесса невозможно без отстранения от управления наукой академической номенклатуры, руководствующейся своими специальными корпоративными интересами. Без этого реформа науки принципиально невозможна. Интересы общества, включая государство и производительную часть научного сообщества, не могут быть принесены в жертву интересам академической номенклатуры, и с точки зрения национальных интересов реформа науки неизбежна, поскольку страна не может остаться без науки. Учитывая исторический опыт российских реформ, успех в реформировании науки более реален в случае реализации жесткого варианта эволюционного сценария реформирования. Миссия науки в современной России состоит в качественном повышении конкурентоспособности и расширении исторических перспектив российского общества, обладающего в настоящее время крайне низкой конкурентоспособностью и находящегося фактически на грани исторического выживания. Осуществление данной миссии предполагает эффективное выполнение наукой всего комплекса ее социально значимых функций, включая: когнитивную (производство нового знания); образовательную (воспроизводство знания в форме человеческого капитала); инновационную (модернизация технологий и технических систем); прогностическую, включая разработку форсайтов; экспертную. С учетом миссии и функций науки можно сделать некоторые общие выводы: наиболее предпочтительной идеологией развития науки в современной России является прогрессистская идеология, сочетающая идеи использования и развития научного потенциала, а также идеи государственного управления и самоуправления научного сообщества; из возможных сценариев развития науки наиболее предпочтительным является эволюционно реформаторский сценарий; из двух предложенных вариантов эволюционно реформаторского развития (сценария) предпочтительным является вариант прямого управления (жесткий).

ПРИМЕЧАНИЯ

Яременко Ю. В. Прогнозы развития народного хозяйства и варианты экономической политики. М., 1997.

Салтыков Б. Г. Российская наука – тяжелое время реформ//Российская наука: состояние и проблемы развития. Новосибирск, 1996.

Салтыков Б. Г. Актуальные вопросы научно-технической политики // Науковедение.

2002. № 1.

Коптюг В. А. Наука спасет человечество. Новосибирск, 1997.

Алферов Ж. И. Нужно ли России министерство науки // Независимая газета.

24 февраля 2000 г.

1

2

3

4 5

244

Семенов Е. В. НЕОБХОДИМОСТЬ, СЦЕНАРИИ И ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ...

6

Осипов Ю. С. Академию сплачивают столетние традиции // Поиск. 2001. № 10.

7

Предвыборное выступление академика Юрия Осипова // Поиск. 2001. № 46.

8

Осипов Ю. С. Вопрос политического выбора // Известия. 29 марта 2002 г.

9

Глазьев С. Ю. «Высшее научное учреждение» – это пустая фраза // Независимая газета.

2006. № 56; см. также: http//www.opec.ru Салтыков Б. Г. Реформа науки упирается в реформу академического сектора // Ваганов А.Г. Диалоги о научно-технической политике. М., 2001.

10

Цит. по: Журавлева Е. Ученым – совет // Новые известия. 27 октября 2004 г.

11

Назмеев Ю. Стратегический резерв // Поиск. 2 декабря 2005 г.

12

Цит. по: Петухов С. Академия наук отделилась от государства // Коммерсантъ.

2005. № 88.

13

Жорес Алферов – лицо физическое // Российская газета. 2001. № 66.

14

Цит. по: Петухов С. Ученые не продаются // Коммерсантъ. 2004. 29 сентября.

15

Цит. по: Петухов С. Академиков выставят на аукцион // Коммерсантъ. 15 сентября 2004 г.

16

Осипов Ю. С. Академики останутся с головой // Российская газета. 22 июня 2006 г.

17

Платэ Н. А. Наука и российское общество на рубеже веков // Поиск. 15 декабря 2000 г.

18

Микроидеология академика Спирина // Общая газета. 23 – 29 июля 1998 г.

19

Велихов Е. П. Сила Академии не в количестве академиков //Р оссийская газета.

11 февраля 1999 г.

20

Салтыков Б. Г. Вишневый сад российской науки // Независимая газета. 16 февраля 2001 г.

21

Осипов Г. В. Академия наук под ударом // Независимая газета. 23 февраля 2001 г.

22

Глазьев С. Ю. Значительная доля ответственности за дремучее состояние российской науки лежит на президенте РАН Ю. Осипове //http://www.opec.ru

23

Гинзбург В. Л. Как организовать реорганизацию // Поиск. 30 ноября 2001 г.

24

Гинзбург В. Л. Власть – Общему собранию // Поиск. 15 ноября 2002 г.

25

Велихов Е. П. Дублер Солнца согреет Землю всего за четыре миллиарда долларов // Российская газета. 2001. № 108.

26

Накоряков В. Е. Академия наук жива, а жива ли академическая наука?//Поиск.

21 декабря 2001 г.

27

Бузник В. М. Инновационная система Российской академии наук»//Наука Москвы и регионов. 2005. № 3. С. 20.

28

Ковальчук М. В. Что надо нано // Поиск. 7 апреля 2006 г.

29

Ковальчук М. В. Атомные комбинаторы // Российская газета. 18 апреля 2006 г.

30

Добрецов Н. Л. Академическая реформа или путь разрушений//Независимая газета.

22 ноября 2000 г.

31

Арутюнов В. С. Академическая верхушка богатеет//Независимая газета.

23 апреля 2003 г.

32

Сорок докторов против академика // Независимая газета. 14 мая 2003 г.

33

Мирская Е. З. Российская академическая наука в зеркале социологии // Независимая газета. 24 мая 2000 г.

34

Откуда пошли реформаторы. Интервью с Егором Гайдаром // http://polit.ru/ analytics/2006/09/06/gaidar.html.

35

245

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Вейцман Э. В. Ретрограды против шарлатанов // Независимая газета. 25 сентября 2002 г.

36

Горяинов П. «Штаб науки» превращается в представительство московских кланов // Независимая газета. 19 июля 2000 г.

37

Табаков О. Я не понимаю, что значит академический // Коммерсантъ. 1 сентября 2004 г.

38

Атака на Академию // Коммерсантъ. 23 июня 2006 г.

39

Накоряков В. Е. Суета вокруг вакансий // Поиск. 1 сентября 2006 г.

40

Осипов Ю. С. Горжусь, что нам удалось сохранить Академию // Поиск. 7 июля 2006 г.

41

Ливанов Д. В. Государство и наука: способы взаимодействия // Поиск. 19 мая 2006 г.

42

Гельфанд М. Наиболее оптимальным мне представляется совершенствование грантовой системы //http://www.scienscerf.ru

43

Казанский А. К., Цирлина Г. А. Крах российской науки как высшая и последняя стади ее реформы//http://www.sciencerf.ru

44

Зинов В. Наука существует для добычи новых знаний //http://www.scienserf.ru

45

Троян В. Н., Гранты и стипендии для творческой молодежи // Вестник РГНФ. 1997. № 1.

46

Авдеев В. Проблема реформирования РАН касается не только самой Академии //http:// www.sciencerf.ru

47

Гельфанд М. С. Если это называется эволюционный сценарий – слава богу //http:/www. sciencerf.ru

48

Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ. М., 2001.

49

246

Подготовка кадров Т.С. Вещугина

«ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ» КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА: ИСТОРИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ «Организационное поведение» (в дальнейшем – ОП) как учебная дисциплина

стало впервые преподаваться в бизнес-школах США в конце 50-х годов прошедшего столетия и наряду с теорией организаций с этого времени присутствует в программах подготовки управленцев для разных сфер деятельности. Это обусловлено тем, что научное изучение различных аспектов поведения людей в организациях и выявление возможности практического приложения полученных данных является значимым как для повышения эффективности деловой организации, так и улучшения управления в государственном секторе и повышения результативности работы его организаций. Таким образом, организационное поведение является важным компонентом в подготовке управленцев, в том числе и государственного сектора. Для российских вузов организационное поведение – сравнительно новая учебная дисциплина. Главной особенностью этой дисциплины является то, что она основывается на комплексе идей и концепций, относящихся к разным фундаментальным областям знания1. А это, в свою очередь, создает ряд проблем при подготовке и чтении данного курса. В этой связи обратимся к следующим вопросам: что собой представляет ОП как учебная дисциплина, каково ее предметное поле; проблемы, возникающие в процессе подготовки и преподавания данной дисциплины; специфика в преподавании этой учебной дисциплины в ходе подготовки управленцев для сферы государственного и муниципального управления; перспективы развития науки ОП на Западе и в нашей стране.

247

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

«Организационное поведение» как управленческая наука и как учебная дисциплина Термин «организационное поведение» используется в западной литературе

для обозначения «специальной управленческой дисциплины, имеющей статус специальной управленческой теории, которая сформировалась на стыке современных управленческих (теория организации, общий менеджмент, управление персоналом и др.) и поведенческих наук (психология, социология, антропология, экономика и др.). В ней рассматриваются проблемы регулирования поведения отдельных индивидов и социальных групп, подразделений, а иногда и организаций»2. Хотя выделение ОП в отдельную область исследований произошло лишь в 50 – 60-е годы ХХ века и было продиктовано необходимостью переноса акцента на личность и группу как носителей поведения определенного типа, проблематика организационного поведения пронизывает весь период существования управленческих наук. Чтобы ответить на вопрос, каким образом относительно молодое направление в науке пришло к тому, что оно представляет собой в настоящее время, коротко остановимся на истории его становления и основных факторах, оказавших наиболее существенное влияние на этот процесс. Первые попытки изучения поведения в организациях начали предприниматься, когда специалисты в области эффективности производства взялись за повышение производительности труда рабочих. В период стремительной индустриализации и технического прогресса в Соединенных Штатах перед ними встал вопрос: что должно быть сделано для того, чтобы за меньшее количество времени люди выполняли больше работы? Первым, кто начал всерьез интересоваться поведением человека на рабочем месте, отмечает П. Друкер, был Ф. Тейлор3. Будучи инженером сталелитейного завода, он обратил внимание на неэффективность труда рабочих этого завода и попытался изменить существующее положение4. Тейлор начал изучать индивидуальные движения, совершаемые рабочими для выполнения различных видов работ, и задумался над тем, каким образом можно выполнять те же процессы с тем же результатом, но с меньшим количеством движений. В 1911 году Тейлор выдвинул концепцию научного управления, которая не только определяла пути более эффективной организации физического труда, но и делала акцент на тщательном подборе и обучении людей для ее выполнения. Еще одним теоретиком классической организационной теории является немецкий социолог Макс Вебер. Помимо всего прочего, Вебер широко известен как основоположник формы организационного устройства, известной как бюрократия – организации, в которой применяется набор правил, обеспечивающих ответственность руководителя организации за нижестоящих работников, исполняющих предписанные им обязанности. Таким образом, бюрократия – форма организации, которая тщательно разделяет тех, кто отдает распоряжения, и тех, кто их выполняет. Данная форма не подтвердила свою эффективность для организации всей работы в целом. Взгляд

248

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Вебера на универсальное бюрократическое устройство противопоставляется современным подходам к организационной структуре, утверждающим, что в разных ситуациях могут быть более или менее эффективны различные формы организационных структур. К тому же, поскольку бюрократические формы устройства проводят жесткие границы между принимающими решения (менеджерами) и исполняющими их (рабочими), сегодня они не особенно популярны. Тем не менее современное ОП многим обязано Веберу за его новаторские идеи. В то же самое время, когда начал развиваться научный подход в менеджменте, положивший начало осмыслению взаимоотношений между людьми и их отношения к работе, в управлении людьми возникает еще одно направление. Этот подход, известный как классическая организационная теория, концентрировался на эффективной структуре организации в целом. Одним из наиболее влиятельных теоретиков классической организационной теории был Анри Файоль, французский промышленник, выдвинувший новые идеи относительно структурных принципов организации. К примеру, Файоль отстаивал позицию, что должно осуществляться разделение труда – практика составления специализированных заданий, позволяющая людям заниматься тем, что им удается лучше всего. Он также утверждал, что в любой организации всегда должно быть четко определено, кому подчиняется каждый работник, другими словами, какие управляющие имеют по отношению к нему властные полномочия. Э. Мэйо, специалист по изучению человека на работе, вдохновленный перспективами применения научного подхода в менеджменте, выдвинул идею о том, что социальная среда, окружающая человека на работе, оказывает важное влияние на производительность его труда. Он основал школу, известную как «менеджмент человеческих отношений»5. В рамках этой школы внимание акцентируется на социальных условиях в организациях – отношениях работников друг с другом и администрацией, влияющих на выполнение работы. Впоследствии подход был развит в первых исследованиях организационного поведения, известных под названием Хоторнские исследования, которые Мэйо и его единомышленники начали в 1927 году на заводе Western Electric, расположенном недалеко от Чикаго. Чтобы выяснить, как условия труда влияют на производительность, они последовательно изменяли уровень освещенности, длительность перерывов, продолжительность рабочего дня и рабочей недели. Результаты эксперимента озадачили: увеличение производительности труда следовало практически за каждой переменой в условиях труда6. В действительности производительность труда оставалась на очень высоком уровне даже после того, когда возвращались к прежним условиям труда, т.е. какими они были до начала исследования. Наблюдая за другой группой работников, исследователи обнаружили, что здесь были установлены строгие нормы производительности, причем они были намеренно занижены. Рабочие не только прекращали работу задолго до окончания рабочего дня, но и признавали в опросах, что с легкостью могли бы справляться с большим объемом работы, если бы захотели. Мэйо расценил эти поразительные результаты следующим образом: эффективность работы зависит не только от физических характеристик условий труда, но и от связанной с ним общественной ситуации. В первом экспериментальном исследовании, при котором производительность труда росла, что бы ни про-

249

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

исходило, люди просто благодарно реагировали на оказываемое им внимание. Осознание того, что они являются объектом исследования, придавало им ощущение собственной значимости и мотивировало к наилучшему выполнению своей работы. Это и были те самые социальные факторы, которые оказывали более сильное влияние на эффективность выполняемой работы в сравнении с физическими. В ситуации, где люди ограничивали свою производительность, были установлены неформальные правила по принятию допустимого уровня производительности выполняемой работы. Эти социальные силы, действующие на рабочем месте, оказались гораздо более мощным ограничителем производительности труда, чем изученные физические факторы. Такой вывод, сделанный в результате полученных данных, имеет большое значение, поскольку положил начало совершенно новому отношению к поведению человека на рабочем месте. Оно предполагает, что для того, чтобы понять поведение человека на рабочем месте, необходимо хорошо разбираться в отношениях людей и процессах коммуникации между ними. Это основополагающий для современной науки ОП способ мышления. Его истоки можно увидеть в исследованиях в Хоторне, предпринятых Э. Мэйо. Начиная с 30-х годов ХХ столетия появились новые психологические исследовательские школы, что привело к новым акцентам в понимании поведения человека на работе. Роль производственной ситуации стала рассматриваться как детерминанта трудовых результатов и удовлетворенности работника. Возник вопрос: что же оказывает решающее влияние на поведение человека – его индивидуальность или среда. Начало серьезному изучению влияния ситуационных факторов было положено во время Второй мировой войны и в первые послевоенные годы. Исследования лидерства, стиля руководства, власти, организационных систем поощрений, влияния формальных и неформальных групп и т.п. проводилось как в социально-психологических лабораториях, так и в реальных («полевых») условиях. После Второй мировой войны интерес к изучению влияния рабочего окружения на поведение работника и особенно на его трудовую мотивацию возрос настолько, что вполне уместно говорить о настоящем буме исследований. В период между 1955 и 1965 годами появился ряд публикаций о роли рабочего окружения в мотивации людей и в качестве жизни вообще; эти работы оказали заметное влияние на дальнейшие исследования поведения людей на работе. Отцом этого бума в области как научных, так и прикладных теорий был признан Курт Левин, представления которого о том, что поведение человека определяется как его личностью, так и окружением, оказали огромное влияние на изучение человека на работе, на формирование теоретических основ менеджмента и на понимание такого явления, как мотивация. Для понимания поведения человека на работе большое значение имела теория мотивации В. Врума, которая сформировалась под влиянием идей К. Левина. Врум рассуждал следующим образом: люди работают для того, чтобы получить за свой труд вознаграждение, которое, в свою очередь, позволяет им иметь то, что они ценят (свободное время, автомобиль и т.п.). Люди склонны прикладывать дополнительные усилия лишь тогда, когда видят связь между своими усилиями и вознаграждениями, которые они ценят. Подобный взгляд на мотивацию позволяет осмыслить привлекательность, которой обладает для человека та или иная форма поощрения, устанавливает связь между усилиями и вознаграждением и дает возможность

250

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

оценить, что работник будет работать на таком уровне, который необходим для получения поощрения. Вследствие отмеченных достижений пришло понимание того, что поведение на работе формируется под воздействием широкого спектра индивидуальных, групповых и организационных факторов. Это способствовало обобщению знаний по организационному поведению в единую науку. В 40-х годах прошлого века по ОП стали публиковаться первые учебники. В конце 50-х и начале 60-х годов ОП нашло широкое распространение. В 70-х годах начали активно проводиться исследования по изучению таких значимых процессов, как мотивация, лидерство и влияние организационной структуры. Следует, однако, отметить, что научные исследования по вопросам организационного управления в середине ХХ века проводилось непоследовательно и бессистемно. В последующем на становление ОП как науки оказали большое влияние специальные исследования, которые спонсировал фонд Форда. Задача состояла в том, чтобы выяснить причины кризиса бизнес-образования, который возник в США в конце 50-х годов. Суть кризиса заключалась в том, что компании, которые были основными потребителями выпускников бизнесшкол по программам МВА (Мастер делового администрирования), стали высказывать критические замечания относительно их подготовки: обладая высоким уровнем теоретических знаний, выпускники, по их мнению, были не в состоянии в компании сразу выполнять непосредственные обязанности менеджеров. На их «доводку» уходило слишком много времени. Результаты исследований и выводы были опубликованы в 1959 году в статье, известной как «доклад Гордона и Хауэлла»7. В этой работе ученые пришли к выводу, что будущим менеджерам-практикам недостаточно изучения психологии, что необходимо создание такой учебной дисциплины, которая охватывала бы широкий спектр вопросов, касающихся поведения людей и групп в организациях. Эта дисциплина, по их мнению, должна была аккумулировать опыт практического менеджмента, управленческого консультирования и в научном плане основываться на концепциях и теориях не только психологии, но и социологии, теории организаций и других областей знания. В соответствии с этим докладом ОП определялась как наука, базирующаяся на фундаментальных социальных дисциплинах, и рекомендовалась для включения в учебные планы бизнес-школ. Под влиянием этой работы ОП вскоре сформировалась как единая дисциплина, позаимствовавшая многое из других областей знаний. Фактически ОП в том виде, в каком мы знаем его сейчас, может быть охарактеризовано как наука, синтезированная из различных социальных дисциплин. В частности, изучение личности, научение и восприятие заимствованы из психологии, изучение групповой динамики и лидерства – из социальной психологии. Освещение проблемы организационного общения строится на исследованиях в области коммуникаций. Власть и политика изучаются политологами. Антропологи изучают межкультурные вопросы. Ученые в сфере ОП также уделяют внимание менеджменту с целью выявления способов управления качеством в различных организациях. Как образовательная дисциплина, ОП использует знания, полученные в одноименной области науки, закладывая фундамент менеджерского образования. Эта учебная дисциплина, как было сказано выше, была синтезирована

251

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

в ответ на потребность практики, и ее отличительной особенностью является междисциплинарный характер. Исходя из этого, можно сформулировать первую проблему: «При подготовке к чтению курса по организационному поведению преподавателю необходимо провести коррекцию своего подхода и расширить область своей компетенции по сравнению с той, которую определяет его базовое образование, обеспечить баланс в представительстве фундаментальных компонентов при описании явлений и концепций организационного поведения. В противном случае курс рискует превратиться в изложение «психологии менеджмента» или «социологии менеджмента» и не реализовать свою интегративную функцию»8.

К вопросу о предмете ОП и его проблемном поле В

настоящее время существует довольно большое разнообразие подходов к тому, что же собой представляет организационное поведение и каков его предмет. В качестве подтверждения сказанного приведем выдержки из учебников по организационному поведению, принадлежащих различным авторам. Так, по мнению Л.В. Карташовой, Т.В. Никоновой, Т.О. Соломанидиной, «Организационное поведение – это наука о том, как люди ведут себя в организации и каким образом их поведение влияет на результаты ее работы»9. Дж. Шермерорн, Дж. Хант, Р. Осборн отмечают, что «ОП, если руководствоваться формальным определением, представляет собой исследование индивидов и групп в организациях. Изучение ОП поможет вам лучше понять себя и окружающих в ситуациях, связанных с работой»10. Ф. Лютенс подчеркивает, что «организационное поведение может быть определено как область знания, стремящаяся понять и научиться предсказывать поведение людей в организации, а также управлять им»11. Суть книги Лютенса составляет понимание людей, а также эффективное управление ими. Дж. В. Ньюстром и К. Дэвис определяют ОП так: «Это изучение поведения людей (индивидов и групп) в организациях и практическое использование полученных знаний»12. По их мнению, наука ОП позволяет менеджерам анализировать поведение индивидов в организациях и способствует пониманию проблемы межличностных отношений при взаимодействии пары (коллега – коллега, начальник – подчиненный); пониманию динамики отношений внутри малых групп (формальных и неформальных); пониманию межгрупповых отношений (например, в ситуациях, когда необходима координация усилий двух и более групп – технических служб и отдела продаж). По выражению авторов, идеальная ситуация для менеджера заключается в том, чтобы знать, кто из сотрудников сегодня будет работать продуктивно, кто не выйдет на службу, а кто весь день будет «смотреть в окно»13. Таким образом, очевидно, что среди исследователей на сегодняшний день нет единства мнений относительно того, что собой представляет организационное поведение, ведутся также споры и по вопросу формулировки предмета исследований. «Это происходит оттого, что ОП как области знания трудно дать исчерпывающее определение. К ней относятся явления, концепции,

252

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

теории и методы, характеризующие поведение как человека и групп, так и организации в целом»14. Что же касается предметного поля современного организационного поведения, здесь значительно больше единодушия. Оно включает: индивида и группу как основных субъектов организационного поведения; концепции, связанные с формированием поведения человека и групп (концепции мотивации, научения поведению, лидерства); области, относящиеся к важнейшим видам поведения в организационном контексте (принятие решений и коммуникации)15. Таким образом, круг вопросов, которыми занимается ОП, достаточно широк. Перечисление только основных вопросов (управление индивидуальным поведением, управление группами, управление организационными процессами, мотивирование работников, формирование организационной культуры) демонстрирует это. Очевидно, что отражение всех разделов данной дисциплины в учебном курсе в полном объеме представляет довольно непростую задачу. Это осложняется еще и тем, что в современной организационной теории изучаются самые разнообразные типы организационного поведения: по степени осознанности – осознанное и неосознанное поведение; по целям – направленное на решение индивидуальных, групповых, общеорганизационных целей; по типу субъекта-носителя – индивидуальное, групповое, ролевое и организационное; по форме протекания – кооперированное (ориентированное на поддержание сотрудничества) и конфликтное. Существуют и другие типы ОП. Не менее разнообразны версии вариативности организационного поведения и способов объяснений различных типов организационного поведения. Это во многом обусловливается разнообразием подходов к организационному поведению в психологической, социологической и других поведенческих науках. Только в психологической науке, по мнению В.В. Щербины16, можно выделить как минимум шесть принципиально различающихся методологических ориентаций, на которых основываются объяснения вариативности организационного поведения. В рамках статьи нет возможности обсуждать их все. Ограничимся тем, что назовем некоторые из них. Первая – это методология индивидуальных различий. «Понимать индивидуальные различия и сходства – это решающий фактор успеха современных разнообразных организаций»17. Суть этой методологии заключается в том, что особенности поведения социальных субъектов объясняются наличием врожденных или приобретенных черт. Во многих зарекомендовавших себя учебниках по ОП эта методология обсуждается довольно подробно. Акцент делается на следующих моментах: что представляют собой различия между людьми в отношении личностных диспозиций (черт характера), ценностей и способностей; каким образом исследуются существующие различия; каким образом можно учитывать их на рабочем месте в рамках концепции организационного поведения; почему это так важно в рамках понимания поведения человека в организации. Особенное внимание в рамках этой методологии уделяется двум подходам: первый известен в психологии как «Большая Пятерка» личностных

253

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

факторов; второй – как типология Майерс-Бригсс. Сущность «пятифакторной модели» состоит в том, что существует, как предполагают сторонники этой теории, пять универсальных факторов, исчерпывающе описывающих личность. Это нейротизм, экстраверсия, открытость опыту, согласие, сознательность. Практически все пять факторов оказывают непосредственное влияние на будущие профессиональные успехи. Эмоциональная стабильность/нейротизм показывают, насколько стрессоустойчив будет человек на работе в экстремальных ситуациях. Экстраверсия/интроверсия помогает определить готовность работника работать с людьми или, наоборот, с документами, цифрами. Открытость опыту – важный фактор, так как позволяет выявить, насколько быстро человек освоится на новом рабочем месте, насколько будет восприимчив к новому виду работ. Этот показатель весьма близок к распространенному на сегодняшний день среди работодателей требованию «легкообучаемость». Фактор «сознательность» также очень важен, поскольку любому руководителю нужны люди личностно зрелые, способные принимать обоснованные решения, просто адекватные в поведении на работе. Последний фактор – согласие или уживчивость – дает возможность прогнозировать, насколько успешно человек вольется в коллектив. В соответствии с типологией Майерс-Бригсс, основанной на теории психологических типов К. Юнга, личность характеризуется на основе четырех шкал. Каждая шкала представляет два противоположных предпочтения18. Шкала E-I (экстраверсия-интроверсия) описывает два противоположных предпочтения в отношении того, на чем индивид склонен фокусировать свое внимание – на внешнем или внутреннем мире. Шкала S-N (сенсорный – интуитивный) описывает противоположные способы восприятия или получения информации. Шкала T-F (мыслительный – чувствительный) описывает противоположные пути принятия решений или формирования суждений о чемлибо. Шкала J-P (решающий – перцептивный) описывает жизненный стиль человека по отношению к внешнему миру или то, как человек ориентирует себя относительно него. Комбинацию и взаимодействие четырех предпочтений у конкретного индивида можно выявить при помощи опросника Майерс-Бриггс (MBTI), который давно завоевал популярность в организациях США при работе с персоналом и активно начинает применяться в России. На основании четырех полярных шкал, которые измеряются с помощью методики, формируется 16 типов личности. Например, тип ISTJ означает, что данный работник – интроверт, он фокусируется на своем внутреннем мире (I), предпочитает получать информацию из внешнего мира, основываясь на чувствах (S), принимает решения через мышление (Т) и структурирует и организовывает мир (J). Человек с противоположными предпочтениями по всем четырем шкалам будет представлен буквами ENFP. Это означает экстраверта (Е), который познает через интуицию (N), принимает решение на основе чувств (F) и имеет перцептивную установку (P) по отношению к внешнему миру, т.е. пытается скорее понять мир, чем управлять им. Кроме описанной выше методологии индивидуальных различий следует назвать: бихевиористский и необихевиористский подходы, в рамках которых поведение описывается в терминах адекватных рациональных реакций на различные внешние воздействия, при которых человек (груп-

254

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

па) сознательно выбирает линию поведения в целях повышения вознаграждения и избегания негативных санкций. Наиболее известными представителями этой методологии являются Э. Толмен, Скиннер, А. Бандура, Н. Миллер; психоаналитический подход – поведение описывается как неосознанное и являющееся следствием внутриличностных конфликтов и амбивалентных стремлений человека (З. Фрейд, Э. Фромм и др.). Следует отметить, что данный подход рассматривается далеко не во всех учебниках по организационному поведению. Он нашел отражение в пособии П.М. Дизеля и У.М.-К. Раньяна, предназначенном для практикующих и обучающихся менеджеров19. Излагая теорию психоанализа, авторы ограничиваются лишь теми аспектами, которые, с их точки зрения, будут полезны для менеджера. При этом они отмечают, что психоанализ не предлагает конкретных методов решения практических проблем, с которыми сталкивается менеджер, однако он может быть полезен тем, что знание его основ поможет понять, почему люди ведут себя так или иначе. Например, неадекватное поведение работника или его упорное противодействие можно объяснить функцией защитных механизмов. Достаточно широк перечень различных теорий, в которых анализируется вариативность ОП, в рамках социологии и социальной антропологии. В. В. Щербина называет их как минимум девять20. Наиболее известные: 1) социально-типический подход – предполагается, что для той или иной группы как субъекта организационных отношений и объекта управления характерны типичные (изначально присущие или выработанные) свойства и черты, обусловленные социальной (культурной, профессиональной и др.) принадлежностью; 2) конфликтный подход – ОП рассматривается в терминах столкновения противоположных интересов и позиций участников взаимодействия, через призму борьбы за дефицитные материальные и социальные ресурсы: конфликт трактуется как нормальное явление, лежащее в основе изменений и повышения степени интеграции социальной системы. Таким образом, вторая проблема, которую можно обозначить при подготовке курса ОП, заключается в том, как передать все богатство знаний, наработанных в ОП как управленческой науке, в виде учебного курса в рамках системы менеджерского образования в вузе и избежать концептуальной ограниченности, связанной с приверженностью преподавателя тем или иным подходам.

«Организационное поведение» как область исследований Как

предмет ОП твердо опирается на исследования. «Исследовательская деятельность – это отправная точка, важнейший фактор развития любой науки – управленческие науки здесь не исключение»21.

255

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Научные исследования обогащают предмет организационного поведения. По мере того как происходят перемены в экономике, технологии и обществе одни темы становятся более популярными, другие иссякают. Вопросы и проблемы, когда-то казавшиеся очень важными, становятся неактуальными. И, конечно, по мере развития исследований и теории складывается новое видение явлений, формирующее развитие управленческой практики22. Здесь, однако, можно обозначить еще одну проблему, которая возникает при подготовке курса по организационному поведению. Формулировку сути этой проблемы можно позаимствовать из статьи С.Р. Филоновича: «Пока эта дисциплина представляет собой «кальку» с американской модели. Необходимы как теоретические, так и полевые исследования различных аспектов организационного поведения в российских компаниях. Выявление национальной специфики поведения людей в условиях производственной деятельности и возможности ее использования для повышения эффективности всей организации – весьма важная задача»23. Таким образом, проблема особенностей России и выбора эффективных форм управления, соответствующих им, требует серьезных исследований. Подобного рода исследования в России только начинаются. В качестве примера можно привести одно из них. Оно было предпринято в начале 90-х годов с целью определить, как влияет на поведение людей в организации российская национальная культура. В основу исследования был положен один из наиболее известных подходов к анализу отличий между странами, предложенный Г. Хофстейдом24. В 70-е годы Г. Хофстейд обследовал свыше 11 600 работников, занятых в международных корпорациях в 40 странах. Он выделил четыре критерия, в соответствии с которыми различались представители этих стран: 1) индивидуализм – коллективизм; 2) отношение к власти; 3) отношение к риску; 4) отношение к роли женщины в обществе. Было выявлено, что Россия (в соответствии со шкалой Г. Хофстейда) может быть отнесена к группе стран с преимущественно коллективистскими наклонностями. Кратко можно сказать, что были определенные ожидания работников от организации: забота, опека, помощь в случае, если они окажутся в затруднительном положении, в то время как в индивидуалистских странах в подобных ситуациях принято больше полагаться на собственные усилия. Россия может быть отнесена к группе стран с высокой «дистанцией власти». Страны с высокой «дистанцией власти» признают существенные отличия в поведении людей внутри организации в зависимости от их статуса и служебного положения. Знания и статус имеют большой вес. Работники, как правило, демонстрируют особое почитание своих руководителей. На переговоры в такие страны зарубежные организации предпочитают посылать представителей, статус которых по крайней мере не ниже, чем у противоположной стороны. По оценке специалистов, стремление контролировать ситуацию и свести риск к минимуму в экономической и социальной жизни общества составляет существенную особенность российского менталитета. Подтверждением этому может служить, например, во все времена провозглашаемая развернутая политика поддержки наименее защищенных и социально уязвимых групп населения, линия на перераспределение средств и доходов между эффективно работающими предприятиями и теми, кто работал не очень

256

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

успешно, уравнительные тенденции в области оплаты труда и занятости. В странах с выраженным стремлением свести риск к минимуму, как правило, вырабатываются специальные механизмы, позволяющие минимизировать риск, например множество формальных правил и процедур, регламентирующих поведение. В таких странах может проявляться нетерпимость к нестандартным решениям и подходам, формам поведения, отличающимся от общепринятых в обществе. Население в этих странах обычно демонстрирует относительно низкий уровень трудовой мобильности, а система пожизненного найма является широко распространенной практикой. Подчеркнем, что опыт в области разработки теории управления, мотивации и лидерства, накопленный прежде всего в США, далеко не всегда может быть успешно использован в той же форме в России, поскольку, с точки зрения особенностей поведения людей, наши страны существенно отличаются. Проблема же при чтении курса заключается в том, до какой степени можно использовать результаты исследований, полученных в странах с другой культурой.

О специфике ОП как базового курса при подготовке управленцев для сферы государственного и муниципального управления Как уже было сказано, ОП – одна из базовых учебных дисциплин, составля-

ющих основу менеджерского образования. Она является важным компонентом подготовки будущих менеджеров любых специализаций. Это с полным правом относится к подготовке кадров для сферы государственного управления. Так, Хэл Дж. Рейни отмечает: «Улучшить управление в государственном секторе и повысить результативность работы его организаций можно, изучив литературу по организационной теории, организационному поведению и общему менеджменту»25. Традиционно в учебном курсе ОП, ориентированном на подготовку управленцев государственного сектора, большое внимание концентрируется на знакомстве студентов с классическими теориями. Прежде всего это объясняется тем, что большинство видных специалистов в области теории организаций, организационного поведения и общей теории менеджмента распространяли свои теории и открытия на все типы организации. Проиллюстрируем это следующими выдержками, заимствованными из обзора, представленного Хэлом Дж. Рэйни26: классический пример указанной тенденции представляет Вебер, который утверждал, что его концепция бюрократии в равной степени применима к правительственным ведомствам и частным фирмам27; Фредерик Тейлор применял свои методы научного управления в правительственных арсеналах и других государственных организациях, и эти методы и сегодня широко используют в государственных и частных организациях;

257

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

точно так же представители школы административного менеджмента пытались сформулировать стандартные принципы, которыми руководствовались бы административные структуры во всех организациях; упор на социальные и психологические факторы на производстве, присущий Хоторнским экспериментам, теории Х. Макгрегора и исследованиям Курта Левина, пронизывает процедуры организационного развития, предлагаемые в настоящее время консультантами правительственным ведомствам; не придавал большого значения отличительным особенностям государственных организаций и ведущий авторитет в организационной теории Герберт Саймон28. В одной из известных работ по управлению в государственных организациях, написанной им в соавторстве с Дж. Томпсоном, содержится обсуждение политического аспекта государственных организаций и вместе с тем доказывается, что между государственными и частными организациями больше сходства, чем различий. Мнение, что государственные, частные и некоммерческие организации по своим ключевым характеристикам равноценны, утверждается и в его недавнем труде29; Джеймс Томпсон – ведущий представитель ситуационных теоретиков, также является сторонником универсальности: государственные и частные организации имеют больше сходства, чем различий30. Однако специфика в преподавании данного курса все же есть. И это показывают результаты исследований, которые проводились в организациях США в последние годы. Исследования последних лет касались прежде всего проблемы мотивации работников и предоставили доказательства в пользу особого характера мотивов, ценностей и стимулов у работников государственного сектора в отличие от работников частных служб: многие государственные служащие ценят внутренне вознаграждение и служение обществу выше, чем работники частного сектора; для федеральных должностных лиц, ученых и инженеров, в отличие от их коллег в бизнесе, наиболее значимы следующие связанные с трудом ценности: возможность хорошо выполнять свою работу, даже если она им не нравится; значимость работы, нужной обществу и помощь другим как главный источник удовлетворенности профессией; государственные должностные лица и менеджеры, как правило, чаще своих коллег в бизнесе отмечают стремление служить обществу; значительная доля менеджеров и руководителей, поступающих на государственную службу, считает эту службу и влияние на государственные дела наиболее важными причинами своего решения, и лишь небольшая часть этих лиц сочли важными жалованье и надежность рабочего места; государственные менеджеры намного выше, чем их коллеги в бизнесе, ценят в качестве вознаграждения за труд «возможность содержательно служить обществу». Выводы, которые делает из этих исследований Хэл. Дж. Рэйни, заключаются в следующем: лица, поступающие на государственную службу, имеют общие характеристики: они высоко ценят возможность помогать другим, служить обществу, самопожертвование, честность и чувство ответственности. Эти факты, в свою

258

Вещугина Т. С. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОВЕДЕНИЕ КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

очередь, ставят важные задачи перед руководителями и менеджерами государственного сектора – они должны понимать важность этих мотивов и соответственно к ним относиться, чтобы люди, вдохновляемые такими идеалами, не испытывали разочарования31. Таким образом, исходя из сказанного, в рамках курса «Организационное поведение» необходимо, познакомив студентов с основными классическими теориями мотивации и общепринятыми методами ее повышения, сделать все же акцент на специфике мотивации государственных служащих и рассмотреть эту специфику в качестве дополнительного вопроса в рамках курса.

Заключение Умение анализировать и прогнозировать поведение работников в организа-

ции всегда было исключительно важным качеством для эффективной работы менеджера. В последнее время значение знаний в этой области еще более возросло, так как «организовать работу людей на принципиально новой основе могут только хорошо подготовленные специалисты, обладающие профессиональной интуицией и знаниями законов поведения людей в различных условиях»32. Именно этим объясняется тот факт, что в настоящее время теория ОП является одной из наиболее активно развивающихся отраслей управленческой науки на Западе и постепенно формируется в отдельное направление исследований в нашей стране. Однако, как и всякая научная теории, ОП не является набором готовых рецептов, инструкций или технологий управления, созданных под решение конкретной практической управленческой задачи. Знания здесь производятся «до востребования»; для превращения в средства и рецепты практической деятельности они должны быть осмыслены и преобразованы потребителем под решение конкретных задач, привязаны к конкретной ситуации33.

Примечания 1

См.: Филонович С. Р. Организационное поведение // Управление человеческими ресурсами: менеджмент и консультирование / Под ред. В.В. Щербины. М., 2004. С. 96 – 109; Лютенс Фр. Организационное поведение. М., 1999.

2

Щербина В. В. Социальные теории организации / Словарь. М., 2000. С. 124.

3

См.: Drucker, P. E. Management: Tasks, responsibilities, practices. N.Y., 1974.

4

См.: Kennedy, C. Instant management. N.Y., 1991.

5

Mayo, E. The human problems of an industrial civilization. London, 1933.

6

См.: Roethlisberger, F.G. & Dickson W.J. Management and the worker. Cambridge, 1939.

7

Gordon R. A., Howell J. E. Higher Education for Business. N.Y., 1959.

8

Филонович С. Р. Организационное поведение. С. 100.

9

Карташова Л. В., Никонова Т. В., Соломанидина Т. О. Организационное поведение. М., 2003. С.5.

259

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

260

10

Шермерорн Дж., Хант Дж., Осборн Р. Организационное поведение. СПб., 2004. С. 26.

11

Лютенс Фр. Организационное поведение. М., 1999. С. 17.

12

Ньюстром Дж. В., Дэвис К. Организационное поведение: поведение человека на рабочем месте. СПб., 2000. С. 14.

13

См. там же.

14

Филонович С. Р. Предисловие к учебнику // Лютенс Фр. Организационное поведение. М., 1999. С. XXI.

15

См.: Филонович С. Р. Организационное поведение. С. 96 – 109; Карташова Л. В., Никонова Т. В., Соломанидина Т. О. Организационное поведение. М., 2003.

16

См.: Щербина В. В. Социальные теории организации / Словарь.

17

Шермерорн Дж., Хант Дж., Осборн Р. Организационное поведение. С. 26.

18

См.: Майерс-Бриггс И., Мак-Колли М. Х., Хэммер А. Л. Типология Майерс-Бриггс // Психология индивидуальных различий. М., 2002. С. 754 – 775.

19

См.: Дизель П. М., Раньян У. М.-К. Поведение человека в организации. М., 1993.

20

См.: Щербина В. В. Социальные теории организации / Словарь. С. 124.

21

Щербина В. В. Теория организаций // Управление человеческими ресурсами: менеджмент и консультирование. М., 2004. С. 77.

22

См.: Гринберг Дж., Бэйрон Р. Организационное поведение: от теории к практике. М., 2004.

23

Филонович С. Р. Организационное поведение. С. 107.

24

См.: Карташова Л. В., Никонова Т. В., Соломанидина Т. О. Организационное поведение.

25

Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях. М., 2002. С. 27.

26

См. там же.

27

См.: Meyer, M. W. Change in Public Bureaucracies. Cambridge, 1979.

28

См.: Simon H. A. The Proverbs of Administration // Public Administration Review. 1946. р. 6, 53 – 67.

29

См.: Simon H. A. Organizations and Markets // Jornal of Public Administration Research and Theory. 1995. № 5. P. 273 – 294.

30

См.: Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях.

31

См. там же.

32

Карташова Л. В., Никонова Т. В., Соломанидина Т. О. Организационное поведение. С. 4.

33

См.: Щербина В. В. Теория организаций. С. 75 – 96.

отдел рецензий State and Local Government Reforms in France and Germany: Divergence and Convergence eds. Vincent Hoffmann-Martinott & Hellmut Wollmann Wiesbaden: VS Verlag für Sozilalwissenschaften, 2006. – 268 p.

Е. С. Кузнецова, Д. Б. Цыганков

Сборник

статей «Государственные и муниципальные реформы во Франции и Германии: расхождение и сближение» вышел в конце 2006 года под редакцией известных европейских исследователей – Винсента Хоффмана-Мартинота (Национальный центр научных исследований при Институте политических наук в Бордо) и Хельмута Вольмана (Институт социальных наук при Университете им. Гумбольдта в Берлине). В сборник, опубликованный как седьмой том в реномированной серии «Urban and Regional Research International», вошли существенно переработанные доклады участников одноименной франко-германской конференции (Бордо, 14 – 15 мая 2004 года). Основная задача, которую ставили перед собой авторы, – дать сравнительный анализ тех главных тенденций, которые обозначили развитие государственного сектора во Франции и Германии в последние годы. Такой подход авторам книги представляется перспективным и ин-

тересным. С одной стороны, институциональные изменения основываются на политических традициях (так называемый path-dependencies): пример тому – «наполеоновская» централизация во Франции и федеративная децентрализация в Германии. С другой стороны, обе национальные институциональные системы уже испытали на себе схожие воздействия, в частности «европеизацию» и «глобализацию». Таким образом, один из основополагающих вопросов можно сформулировать так – сблизились ли институциональные траектории обеих стран и насколько, или они сохраняют существенные расхождения? Чтобы зафиксировать развитие государственного сектора, авторы выбрали ряд тематик – от межгосударственного/наднационального устройства до уровня местных правительств, с акцентом на государственное финансирование и чиновничий аппарат. Большинство этих аспектов было освещено в своего рода «параллельных» статьях французских и не-

261

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

мецких исследователей. Такой подход позволил отметить особенности и общие моменты развития государст­ венного управления обеих стран. Сборник открывается статьей Хельмута Вольмана (Wollmann) и Герта Букерта (Bouckaert) «Государственная организация во Франции и Германии: между территориальностью и функциональностью». Авторы делают попытку выявить и сравнить некоторые базовые принципы, на которых традиционно строятся французская и немецкая системы государственного управления. В Введении рассматриваются методологические вопросы и концептуальные рамки территориальности и функциональности государственного управления. Что представляется чрезвычайно важным, ибо позволяет анализировать все последующие статьи сборника с точки зрения определенных моделей и механизмов, с учетом установившегося набора понятий. Статья является своего рода «проспектом» книги: в ней кратко излагаются основные концепции, темы, понятия, используемые в сборнике: государственные служащие и распределение их обязанностей, внутригосударственные системы и специализации государственного управления, иерархия компетенций и административных механизмов. Полезность такого подхода не вызывает сомнений, в чем можно убедиться, прочитав русский перевод вышеупомянутой статьи в данном номере «Вопросов государственного и муниципального управления» (стр. 59 – 90). Материалы сборника можно условно тематически разбить на пять блоков: 1. «Субнациональные» пра­вительства; 2. Государственная и гражданская служба; 3. Террито­

262

риальное, городское и муниципальное управление; 4. Государственные финансы; 5. Политика занятости и социальная политика в рамках реформы государственного управления. В таком тематическом порядке мы и последуем в нашем обзоре.

1. «Субнациональные» правительства . Первый блок статей сборника посвящен государственному управлению во Франции и Германии на так называемом субнациональном уровне (префектуры и земли соответственно). Жан-Клод Тёниг (Thoenig), сотрудник университета Париж-Дофин, в статье «Модернизация субнационального правительства во Франции: создание институтов и системная стабильность» дает определение и оценку базовых принципов французской государственной системы, которыми руководствуются региональные власти. И задается вопросом: в какой степени реформы институтов способствовали структурным изменениям в каждодневной управленческой практике? Реформы в области децентрализации политических институтов и модернизации административных процедур Франция начала в 50-х годах XX века и с тех пор придерживается данной практики. За это время региональные и местные власти в целом показали способность рационализировать управленческие практики в области контроля за расходами и повышения политической эффективности. Главный тезис автора основан на том, что современная система государственного управления, несмотря на существенную вышеупомянутую модернизацию, зачастую заточена на рассмотрение проблем и выработку решений, не всегда актуальных и востребованных обществом.

отдел рецензий: State and Local Government Reforms in France and Germany

В статье описываются основные подходы, используемые для анализа реформ государственного управления, – общественного действия и институциональный подходы, а также их отличительные характеристики. Наиболее интересным сюжетом представляется набор основных черт системы государст­ венного управления, функционирующей в современной Франции, а именно: широкая институциональная сеть, государственные агентства в качестве локальных операторов, квази-рынок общественных связей, нечеткая институциональная схема, очевидное демократическое участие и т.д. Рассмотрены и ключевые системные признаки: централизация власти на субнациональном уровне, перекрестная кооптация, политический капитал и локальная автономия, а также аккумулирование политических мандатов. В заключение автор предлагает так называемые «консенсуальные коридоры модернизации» для решения задач и проблем, возникающих в государст­ венном управлении. Статья «Субнациональное правительство и региональное правительство в Германии», написанная научными сотрудниками Института политической науки Заочного университета Хаген Артуром Бенцем (Benz) и Анной Майнке (Meincke), основана на идее, что Германия обладает высоким уровнем развития регионального управления. Это действительно так, если идентифицировать регионы с землями. В то же время следует иметь в виду, что собственно региональный уровень в Германии довольно фрагментирован, главным образом вследствие территориальных и функциональных различий. Работа, по сути, таким образом, направлена на обобщение эволюции

регионального (субнационального) управления в Германии в результате исторически сложившейся территориальной и функциональной дифференциации страны. Авторы богато иллюстрируют тезис о том, что строительство институтов и формирование политики на региональном уровне всегда подвержены влиянию двух обозначенных выше факторов. Приводится обзор процессов регионализации в области набирающего популярность «управления без правительства»(Governance). Эти процессы воспринимаются как система выработки политических решений, реагирующая на возрождение «мест­ ного» во все более функционально фрагментированной политической системе. В заключение авторы делают ряд замечаний относительно потенциальных эффектов текущих реформ федеральной системы, направленных на усиление роли и автономии земель, а также анализируют вопрос возрождения регионального управления.

2. Государственная гражданская служба. Следующий раздел посвящен системе государственной службы и вопросам кадровой политики в государственном управлении и представлен работами француза П. Садрана и двух представителей так называемого «Коллоквиума по государственному управлению Берлин-Бранден­бург» – С. Кульман, университет г. Потсдама, и М. Рёбера, Берлинская Высшая Шко­ла экономики и техники. «Эволюция системы гражданских служащих во Франции: структура и реформы», статья Пьера Садрана (Sadran), дает достаточно подробное представление о структуре граждан­ ской службы во Франции. По мнению автора, несмотря на нали­чие ряда позитивных характеристик, присущих данной системе, в последнее время выявились проблемы, требующие скорейшего проведе-

263

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ния реформ. Необходимость их проведения обосновывается следующими причинами: во-первых, управление и администрирование не являются единственной формой выражения общественного интереса – влияние корпораций и групп интересов порождает потенциальные риски, заключающиеся, в частности, в непривлекательности государственных позиций; во-вторых, модель французской государственной службы перестала экспортироваться за рубеж, а является, скорее, предметом постоянной критики; в-третьих, отклоняющийся от нормы регулятивный процесс четко обозначил границы государственной службы и ее довольно консервативную направленность. В подтверждение необходимости проведения реформы государственной службы Садран приводит ряд структурных черт, присущих данной системе: внушительное нормативное устройство, результаты функционирования данной системы, противоречие в количестве государственных служащих. Основные направления реформы заключаются, по мнению автора, в создании класса реально действующих общественных управленцев с большим количеством должностных обязанностей, а также в стимулировании чиновников на основе материального поощрения их компетенций. В «параллельной» статье – «Гражданская служба в Германии: между снижением управления и мо­дернизацией», подготовленной Сабиной Кульман (Kuhlmann) и Манфредом Рёбером (Roeber), – акцент поставлен на описании некоторых характерных черт в развитии персонала на германской гражданской службы, о степени приспособления немецкой системы к требованиям современной гражданской службы. Мы получаем общее представление о нормативном регулировании и

264

структуре гражданской службы в Германии. Исторический экскурс в систему занятости в немецком общественном секторе, анализ структуры карьеры, образования, квалификации и профессиональных навыков чиновников знакомит нас с особенностями развития этих сфер. Очень интересной представляется информация о размерах, структуре и развитии сектора гражданских служащих в Германии, в частности в Западной Германии (1950 – 1990-е годы), после объединения ФРГ и ГДР (1990–2000-е годы), а также о современном состоянии сектора государственной занятости на федеральном, земельном и местном уровнях (после 2000 года). Заключительная часть статьи по­священа реформе гражданской службы, в частности попыткам модернизации, связанным с реформой законодательства в области гражданской службы, а также изменениями в сфере управления человеческими ресурсами.

3. Территориальное, городское и муниципальное управление. Данный блок включает в себя материалы, так или иначе связанные с местным управлением и самоуправлением, территориальным администрированием. В статье преподавателя Руанского университета Геральда Оранжа (Orange) «Французское территориальное управление и изменения в государственном управлении» рассматривается несколько сюжетов. Во-первых, изучается проблема государственного аппарата и разрозненности государственной власти, в частности, трудности функционирования и координации национального государственного уровня (цент­ ральное правительство), среднего регионального уровня (регионы и департаменты) и уровня городов (мест­ ные администрации).

отдел рецензий: State and Local Government Reforms in France and Germany

Во-вторых, затрагивается проблема французской реформы государст­ венного управления и последовавших изменений в государственной деятельности. Так, автор обращает внимание на вопрос возможностей и ограничений, возникающих вследствие реформы нового государственного управления: инновации распространяются посредством копирования и имитации, государст­ венное финансирование снижается. Оранж делает акцент на новых структурах, которые возникают без предварительного объявления: культура результатов, умеренная культура контракта и делегирования, ограниченная культура приоритетности низшего звена в принятии решений, объявленная культура участия. Автор также рассматривает модернизацию публичного действия и его последствия на локальном уровне, заключающиеся в изменениях на базе активной законотворческой деятельности, хаотичных управленческих шагов и дестабилизации социальной направленности реформ. Герхард Баннер (Banner), Высшая школа наук об управлении в Шпай­ ере, в своей работе «Местное правительство – стратегический ресурс в немецкой реформе государственного управления» задается вопросом государственного строительства и ландшафта государственного администрирования, проблемами движения за реформы управления на мест­ ном уровне. В частности, автор анализирует новую модель управляемости, ограничения модернизации, идущей снизу вверх, а также оценку изменений в данной области. Большое внимание в работе уделяется проблеме совершенствования бюрократии на уровне земель: соответствие чиновников местного уровня общей логике реформы, сложности в оптимизации макроструктуры

земель, создание альтернативных моделей управления, новые формы взаимодействия земель. Во второй статье В. ХоффманаМартинота «Реформа и модернизация городского управления во Франции» представлен анализ последних реформ, оказавших влияние на территориальное и городское управление во Франции. Первая часть связана с основными фоновыми характеристиками, различающими французское и немецкое городское управление в исторической ретроспективе. Представлен анализ соревнования между этими двумя странами за наиболее современное и эффективное городское управление. Вторая часть исследует ключевой аспект модернизации современного городского управления, а именно институциональный и политический ответ на революцию участия, которая коренным образом изменила политическую связь между гражданами и их представителями в плюралистических демократиях на протяжении последних тридцати лет. Затем автор обращает внимание на возрастающие центральные вызовы городских правительств в Европе, в частности, на так называемую «метрополизацию» проблем и политик во французских городах. Анализ основывается на сравнительных данных, собранных в 2003 году в рамках проекта International Metropolitan Observatory.

4. Государственные финансы. Статья Бертрана Бланштона (экономический факультет Университета Бордо-4) «Французские государственные финансы против глобализации: устойчивость, трансформация, реформа» представляет собой экономический анализ бюджетной политики во Франции. Автор обращается к устойчивости бюджета: исследуется вопрос инерт­

265

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

ности государственных расходов, относительная стабильность налогового бремени, постоянный бюджетный дефицит и растущий долг. Б. Бланштон посредством макроэкономических инструментов пытается объяснить устойчивость налоговых систем к внешним ограничениям. Анализируются предположительные эффекты бюджетного дефицита, сравнительный уровень долга, государст­ венные расходы. Выдвигается тезис о необходимости бюджетного прагматизма: бюджет, по мнению автора, является во Франции единственным инструментом стабилизации уровня деловой активности. В заключение внимание уделяется аспектам реструктурирования государственного финансирования во Франции в последнее время.

5. Политика занятости и социальная политика в рамках реформы государственного управления. Тьерри Берте (Berthet) и Филипп Канти (Cuntigh) из Национального центра научных исследований при Институте политических наук (Бордо) в статье «Местные отражения и государственная модернизация: случай территориализации политики занятости во Франции» выдвигают гипотезу: децентрализация в области политики занятости вкупе с особенностями француз­ского институционального и социально-политического контекста являются преградой, сдерживающей процесс так называемой «территориализации». Авторы исследуют децентрализацию, государственную модернизацию и временной характер в полицентричной государственной деятельности на основе политики занятости. Т. Берте и Ф. Канти используют акторный подход: они изучают вопрос развития и функционирования сетей акторов, их профессиональ-

266

ные культуры и институциональную логику в рамках территориальной организации. Интересен анализ внутренних и внешних факторов занятости на местном уровне. Каким образом взаимодействие реформ государственного управления на всех трех уровнях правительств оказало влияние на формирование местной социальной политики в Германии? Этим вопросом задаются сотрудник университета Виадрина (Франфурт/Одер) Франк Бёнкер (Boenker) и Хельмут Вольманн в работе «Реформы государственного управления и местные правительства в Германии: пример местной социальной политики». Авторы выдвигают положение, что с начала 1990-х годов немецкое «государство всеобщего благосостояния» претерпело на местном уровне фундаментальную трансформацию. Изменения были вызваны гетерогенными и несвязанными реформами на федеральном и местном уровнях, начиная с введения долгосрочной схемы страхования в 1994 году, заканчивая местными реформами управления и недавними реформами рынка труда (Hartz-I, II, III, IV). В статье, во-первых, описывается традиционное государство всеобщего благосостояния на местном уровне посредством рассмотрения роли местного управления в сфере социальной помощи, рынка труда, политики занятости и ЖКХ. Подробно исследуется каждая сфера. Во-вторых, анализируется то, каким образом и в какой степени реформы государст­ венного управления на различных уровнях смогли изменить эту роль. В целом данный сборник статей будет важен для всех, кто интересуется результатами реформ последнего времени в области государственного, регионального и муниципального управления.

отдел рецензий

Наука и техника в первые десятилетия советской власти: социокультурное измерение (1917–1940) Под ред. д-ра биол. наук Е. Б. Музруковой, ред. сост. д-р биол. наук Л. В. Чеснова М.: Academia, 2007. – 496 с. (Монографические исследования: история науки).

Н. И. Кузнецова Наука, опрокинутая в прошлое…

Удивительно,

как трудно сегодня читать труды по истории отечественной, советской науки – словно погружаешься в улей самых разноречивых эмоций! Негодование и восхищение, гордость и отчаяние, благоговение и острое жало стыда… Каждый раз хочется распутать эти эмоции, разложить, упорядочить, рационально взвесить pro и contra, и – наконец-то – «сделать выводы», «дать оценку», «извлечь уроки», «найти выход»… История сама по себе не судит, но редкий историк преодолеет искушение протянуть читателю выстроенные им весы Немезиды. Многое об этом периоде стало известно только в последние два десятилетия: цифры, факты, статистика жертв и достижений. Главное достоинство публикаций по истории «советизации» отечест­ венной науки – весьма солидная источниковая база. Чтение закрытых ранее архивных материалов доставляет всегда неизгладимое впечатление собственного прикосновения к прошлому. И только позже обращаешь внимание на интерпретации – саму рамку исследования, тематику, выбор героев, расстановку акцентов, на малень-

кие, словно заметки «на полях», сделанные комментарии и выводы. Рецензируемая книга, созданная авторским коллективом Института истории естествознания и техники им. С. И. Вавилова РАН, в этом отношении не представляет исключения, она ценна прежде всего документальностью, попыткой дотошной реконструкции того, что было. Приходит, однако, время, когда хочется подумать и об оценках той ушедшей реальности, о логике этих нарочито кратких исторических комментариев и словно вскользь сделанных выводов. Перед нами сборник, который насчитывает 19 оригинальных автор­ских статей, посвященных различным сюжетам из истории советской науки периода 1917–1940 гг., а также, в качестве Приложения включает воспоминания о замечательном биологе Д. А. Сабинине (Ю. Л. Цельникер) и Хронику важнейших событий социальной истории советской науки и техники (1917–1934), составленную В. Л. Гвоздецким. Предваряя общее впечатление, которое может сложиться у читателя, и в известной мере формируя его,

267

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

автор Предисловия (В. Ж. Келле) пишет: «Советская наука была частью мировой науки и в то же время весьма своеобразным феноменом со сложной и драматической историей, со своими достижениями и достоинствами, слабыми местами и недостатками. Однозначно положительная ее оценка и простая замена плюса на минус далеки об объективности… Объективное историческое исследование опирается на принцип историзма. Иначе получается предвзятость и пресловутая “политика, опрокинутая в прошлое”» (С. 11). Авторы данной книги, как подчеркивает В. Ж. Келле, избежали односторонности прежде всего потому, что редакторысоставители не стали выстраивать единую линию оценок, допустили «идейную разноголосицу», позволили высказать различные, иногда, по сути, противоположные мнения: «Плюрализм позволяет читателю в разном свете и цвете взглянуть на историю советского периода отечественной науки. А он пускай делает собственные выводы» (С. 9). Последнее, заметим, весьма и весьма непростая задача. Действительно, если начать чтение этой книги с конца – открыть и пролистать Хронику важнейших событий, – то выстраивается картина (весьма радующая глаз) фундаментального, планомерного государственного строительства научно-технической деятельности в нашей стране. Даты говорят о Постановлениях Совнар­ кома и ВЦИК (вовсе не репрессивного характера!), открытии все новых и новых исследовательских институтов (которые функционируют и поныне), издании солидных научных монографий, создании научных журналов (включая основание в 1917 году журнала «Известия

268

Российской Академии наук» и в 1923 году – Издательства Академии наук), проведении научных Съездов, конференций и масштабных мероприятий юбилейного характера. Что говорить, все это правда, все это было! Но если взглянуть на другие даты, – которые представлены в иных, уже сюжетных статьях – то мы с содроганием пролистаем календарь голодных смертей, самоубийств, арестов, увольнений, «партийных разборок», разгона сложившихся коллективов, увидим воочию удальство идеологической цензуры, жесточайший, циничный прессинг партийной власти, и картина получается безотрадная. И все это правда, все это было! Как же избежать читателю негодной с моральной точки зрения позиции «с одной стороны…», но – «с другой стороны…»? Как сохранить в то же время нейтральность исследовательской позиции, устоять в объективности видения? Как может историк (и читатель для собственных выводов!) воплотить принцип «sine ira et studio»? Например, в Хронике 1929 года указаны Постановление ВЦИК о создании Института философии Комакадемии, Постановление ЦК ВКП(б) «О мероприятиях по ук­реп­лению научной работы», Постановление Совнаркома «Об ор­га­низации Всесоюзной академии сельскохозяйственных наук им. В. И. Ленина», открытие первого в СССР планетария, создание Института истории, основание журнала «Вестник прикладной математики и механики» и организация Центрального НИИ технологии машиностроения, а также проведение в Харькове Первой Всесоюзной конференции по теоретической физике (С. 477). Но нет в этой Хронике таких

отдел рецензий: Наука и техника в первые десятилетия советской власти

событий 1929 года, как драматические выборы новых академиковкоммунистов 12 января (они были забаллотированы!) с последующим переголосованием 13 февраля (неслыханное нарушение правил Академии). Как же не внести в список памятных дат оскорбительные статьи от 5 февраля в «Правде» – «Академия должна быть реорганизована», в «Известиях» от того же числа статью А. В. Луначарского с многозначительно рокочущей фразой – «почетные сановники от науки захотели поиграть с огнем», а от 10 февраля – публикацию в «Известиях» конкретных предложений по реорганизации, которые должны были покончить с пресловутой независимостью академиков от требований государст­ва «диктатуры пролетариата». Летом 1929 года в Академию была направлена специальная комиссия наркомата Рабоче-крестьянской инспекции СССР. В дальнейшем по распоряжению комиссии были уволены 128 штатных и 529 сверхштатных сотрудников – около 11 % от общей численности. 7 ноября «Правда» поместила официальное сообщение о том, что в БАНе скрывались документы, уличающие ученых в стремлении вернуть Россию к самодержавию. Возникло пресловутое «академическое дело», по которому судебному преследованию подверглись академики С. Ф. Платонов, Д. Н. Прянишников, М. Н. Покровский, А. И. Штакельберг, а также коллеги Платонова историки Е. В. Тарле, Н. П. Лихачев, М. К. Любавский (см.: С.49–51). Так чем же прежде всего может запомниться 1929 год академической общественности тех лет? Эти годы для нашей Академии уже принято называть периодом «укрощения строптивой». И это, конечно, злая правда…

Пожалуй, можно согласиться с тем, что некая «изюминка» данной книги состоит в этой нескрываемой разноголосице мнений. Исходные идейные предпосылки у авторов существенно различны, фокусировка восприятия прошлых событий не объявлена заранее. И это хорошо! Та наука, социальную историю которой воссоздают здесь по сохранившимся документам, дневникам, воспоминаниям, письмам, – безвозвратно утрачена. И, как ни больно вспоминать потери (но все же спасибо историкам науки за эту святую боль!), главное – это понять: в чем, собственно говоря, состояла «советская» модель организации науки? Можно ли использовать эту модель в современных условиях? Полезна ли эта модель для будущего нашей страны и ее культуры? Иначе даже мы, научное сообщество, не сможем сформулировать, чего хотим – от власти, от бизнеса, от общества в целом, от самих себя. Но вернемся к книге в ее собственной, содержательной части. Посвященная прежде всего воссозданию социокультурного контекста событий в науке, происходивших в первые два десятилетия советской власти, она очень разнообразна по избранным сюжетам, героям, темам. Книга в лучшем смысле этого слова полидисциплинарна: это – очерки о советской математике, астрофизике, плане ГОЭЛРО, евгенике, психотехнике, землеведении, гельминтологии и энтомологии, физиологии, биохимии, технических науках, химической технологии, о создании радио- и космической техники. В центре внимания, согласно предпочтениям авторов, оказываются и людские судьбы, и организационные новации, и создание неожиданных, оригинальных научных направлений,

269

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

и поиски новых, прикладных аспектов традиционных академических изысканий. Это – на самом деле увлекательное чтение. Здесь есть и трагические страницы, и яркие сцены почти сатирического стиля (в духе Салтыкова-Щедрина или Михаила Булгакова). Показателен, например, эпизод из истории «электрификации всей страны» (авторы – В. Л. Гвоздецкий, О. Д. Симоненко). В.И. Ленин был чрезвычайно увлечен идеей создания плуга для пахоты, приводимого в движение электролебедками, торопил разработчиков и требовал, чтобы испытания были проведены не позднее 1 апреля 1921 года, хотя изготовление самого электроплуга еще не было закончено. «Местом для проведения испытаний был выбран Бутырский хутор Московского общества сельского хозяйства. В январскую стужу развели костры для оттаивания мерзлой земли. Однако вскоре тяжелые работы были приостановлены: завод-изготовитель сообщил, что первый образец плуга будет выпущен не ранее конца сентября. И вот наступил октябрь. К испытаниям все готово. Операторы, кинои фотокорреспонденты, журналисты ждут высоких гостей. Кортеж автомобилей подвозит к плугу руководителей партии и правительства. Через некоторое время прибывает главный экипаж. Выходят В. И. Ленин и его жена Н. К. Крупская. Начинаются испытания. Все с неподдельным интересом наблюдают за режущим землю плугом. После пахоты первых лиц государства проводят в специально подготовленный коровник. Заасфальтированные полы и индивидуальные автопоилки производят на руководителей страны огромное впечатление. “Это, товарищи, – произносит Ленин, – настоящая победа

270

над частнособственническими инстинктами хозяйствования”… Вскоре высокие гости отбыли в Кремль. Эпопея с электроплугом благополучно завершилась…» (С.72–73). Действительно, после этой фразы поневоле переводишь дух: «Слава Богу, никто не арестован, никто не расстрелян!» Могло быть и иначе. Не будем уточнять, что новинка оказалась недееспособной. И все же, как демонстрирует статья в целом, электрификация была важнейшим фактором индустриальной модернизации страны. Поэтому авторы считают нужным добавить в качестве одного из выводов («уроков»): «На крутых поворотах истории централизованное начало в деле государственнохозяйственного строительства дает результаты, которые нельзя получить в условиях политических и экономических свобод» (С. 104). Что же, если читателю в чем-то явно хочется поспорить с авторами, это также следует считать важным достоинством книги. Знаменателен и сравнительный анализ проблемы «утечки мозгов» из России в 1920-е и 1990-е годы. Здесь авторы (А. Г. Аллахвердян, Н. С. Агамова) выразительно подчеркивают: «Показатель численности научных работников последней волны эмиграции, согласно экспертным и статистическим данным, в 15 раз превосходит аналогичный показатель применительно к 20-м годам XX века. Однако если сопоставлять не абсолютные цифры научной эмиграции, а ее “процент­ ную составляющую” (отношение числа уехавших к числу оставшихся на родине ученых), то за десятилетие 90-х годов эмигрировало 4% от общего числа научных и научно-педагогических кадров, в то время как в 20-х, согласно оценкам Э. И. Колчинского, научная эмигра-

отдел рецензий: Наука и техника в первые десятилетия советской власти

ция составила “не менее четверти” кадрового состава науки и высшей школы. В этом смысле масштабы первой волны научной эмиграции оказались гораздо более “чувствительны” для потенциала науки и образования в стране» (С. 430–431). Так что и в этом отношении нам, читателям, важна попытка построить не моно-, а стереоскопическое видение прошлого. Так что же можно сказать о том, что мы в конечном счете увидели? Годится ли «советская модель» научно-исследовательских работ в условиях современности? Многие из авторов этого сборника поддались искушению сказать: да, было плохо, но сегодня – еще хуже. Но такая оценка – уже явно «политика, опрокинутая в прошлое»! В первые десятилетия советской власти, как это видно, еще не было «шарашек» – той своеобразной ор­ганизации научного и инженер­ного труда, которой в первую очередь вспоминается «советская модель». Но процесс активного огосударст­вления науки налицо. Причем перед нами не простое государство, а – «диктатура победившего пролетариата», которое, следовательно, существует во враждебно-агрессивной буржуазной среде других европейских государств. Такова идеология, и она, даже независимо от собственных целей правящей политической элиты, диктует научной общественности необходимость принять определенные правила: 1) забыть об автономии академического сообщества; 2) всячески подчеркивать внимание к прагматическим аспектам научно-технической деятельности; 3) полностью отказаться от всякого гуманитарного свободомыслия. Публичные аресты, судебные расправы, ссылки и лагеря, а

также неусыпный партийный контроль надежно обеспечивают принятие данных условий. Взамен – достаточно щедрые финансовые и материальные ресурсы. О, как действенна политика «Большого кнута и Большого пряника»! Такова цена нашего славного прошлого – блестящих достижений в области научного познания и инженерии. Каким же образом сегодня можно оценить эффективность работы всей сферы советских НИОКР? Или все же достижения были получены, скорее, вопреки предложенным правилам, за счет каких-то иных моральных и интеллектуальных ресурсов? Вот вопрос, который повисает в воздухе… Но мы, читатели, можем думать об этом сами, ибо книга предоставляет материал для таких размышлений. Теперь иные времена. И государ­ ство другое. Бюджет страны вдруг истаял в той части, которая относится к науке. Научные работники поневоле мечтают о прежнем государственном финансировании, о том надежном потоке средств, которого требует подлинно Большая наука. Есть острое ощущение, что время уходит, отставание от мировых стандартов нарастает – как потом наверстывать упущенное? Это – «с одной стороны». Это, кажется, прямой отход от лучших совет­ских традиций. А «с другой стороны»? После прочитанного понятно, почему любой сценарий «реорганизации Академии наук» вызывает такую стойкую неприязнь – наша память жива и чувствительна к самому этому роковому словосочетанию. Тем более что процессы нового витка истории вдруг стали мучительно похожи на прошлое, минувшее: 1) забыть об автономии академического сообщества (уже и президента Академии наук пред-

271

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

лагает и утверждает Президент страны); 2) всячески подчеркивать внимание к прагматическим аспектам научно-технической деятельности (в данном случае – к требованиям рынка). Только пункт 3 пока не атакован впрямую, хотя – кто знает?.. Уже начались «академические дела» (их немало за последние годы), и ученые, даже гуманитарии, в суде признаны виновными в продаже важной информации за рубеж. Картина, прямо сказать, неприглядная и до дурноты напоминающая далекое прошлое. Мотивация молодежи к занятиям наукой сошла на нет, поскольку этот явно высококвалифицированный труд не может обеспечить современного прожиточного минимума. Такого не было в прошлом. А мода на защиты диссертаций не только не прошла, но только упрочилась, и цены за подготовку кандидатской и докторской указаны на соответствующем, весьма посещаемом сайте в Интернете. Одним словом, все противоречиво. На что надеяться? Предоставим слово оптимисту – научному руководителю Государст­ вен­ного университета – Выс­шая школа экономики Е.Г. Ясину. В своем докладе на VIII Меж­ ду­на­родной конференции «Мо­дер­ низация экономики и общественное развитие», которая проходила в ГУ ВШЭ 3 – 5 апреля 2007 года, он сформулировал надежды на лучшее будущее для отечественной науки

272

в рамках происходящих цивилизационных трансформаций: «Сейчас принципиально иное время. В век индустриализации, когда конвейер и унификация были вершиной достижений цивилизации, планировать научные и производственные приоритеты было намного легче. Инновации как таковые еще не стали массовым и самостоятельным продуктом. Сейчас дело обстоит именно так, а неопределенность будущих прорывов существенно выросла. Организационная эпоха, когда организация была богом, прошла. Теперь успех рождается из разнообразия, из свободы» (Ясин Е.Г. Модернизация и общество. М., 2007. С. 61). Бесспорно, это рисунок общего горизонта и пожелания, а не план действий. Но с моей точки зрения, можно полностью согласиться с тем, что «организационная эпоха», в рамках которой существовала и в какой-то мере процветала советская наука, не соответствует реалиям современного мира. В этом плане возвращение к прежней модели – это утопия, и утопия вредная, в реализации – нежизнеспособная. Спасибо историкам науки за их трудолюбие, благодаря которому мы, научное сообщество, можем пристально вглядываться в то, что было пройдено, за то, что можем сознательно выбирать новые пути. Искренне рекомендую прочитать эту серьезную и живую историконаучную работу!

научная жизнь V МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ «ИНФО­ КОММУНИКАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ГЛОБАЛЬНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА» 5–6 сентября 2007 г., Казань

V

юбилейная Международ­ная конференция «Инфокоммуника­ ционные технологии глобального информационного общества» была организована Министерством информатизации и связи Респуб­ лики Татарстан при поддержке Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, кабинета Министров Республики Татарстан и Международной академии связи. Каждый год конференция привлекает к своей работе не только российских, но и зарубежных топ-менеджеров и специалистов. Так, в этом году участие приняли представители министерств и ведомств Российской Федерации, Республики Татарстан и других субъектов Российской Федерации, представители десятков различных

технологических компаний, в том числе «Мобильные системы связи– Поволжье», Hewlett Packard, Cisco Systems, Microsoft, ICL-КПО ВС и других, и представители средств массовой информации. Конференция сопровождалась небольшой выставкой, посвященной новейшим достижениям в области инфокоммуникационных технологий татарстанских, российских и зарубежных компаний. В торжественном открытии пленарного заседания конференции участвовал премьер-мини­ стра Республики Татарстан Рустам Минниханов. Были представлены операционная система Windows Vista и офисный пакет Microsoft Office 2007 с интерфейсом на татарском языке. Татарстан стал первым регионом, обеспечившим переход органов государственной власти на использование лицензионного программного обеспечения в рамках проводимой государственной политики по защите интеллектуальной собственности. Расширение продуктового ряда Microsoft с интерфейсом на татарском языке осуществляется в рамках соглашения о взаимодействии в области информационных технологий, которое было подписано еще в апреле 2005 г. между правительством Республики Татарстан и корпорацией Microsoft.

273

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

В докладах на пленарном заседании, секциях «Технопарки в сфере высоких технологий», «Электронное правительство», «Информационная безопасность», «Инфокоммуникационные технологии в формировании Единого информационного пространства», «Инфокоммуникационные технологии в образовании» хозяева продемонстрировали динамичное развитие ИТ-отрасли в Республике Татарстан в новом тысячелетии. Ее главной целью является непрерывное развитие инфокоммуникационных технологий и информатизации, внедрение инновационных решений в социально-экономическую сферу и наиболее полное удовлетворение потребностей населения республики в инфокоммуникационных услугах, повышение качества их предоставления. Секция «Технопарки в сфере высоких технологий» стала новой для конференции. Ее появление связано с тем, что Правительством РФ одобрена государственная программа развития технопарков в сфере высоких технологий. Она предусматривает создание пилотных технопарков в Московской, Тюменской, Нижегородской, Калужской и Новосибирской областях, а также в Республике Татарстан и Санкт-Петербурге. Татарстан справедливо гордится своим электронным правительством и, понятно, что на секции «Электронное правительство» восемь докладчиков из двадцати подробно представили самобытный опыт реализации проекта «Электронное правительство Республики Татарстан». Из соответствующих докладов стало ясно, что на 90% успех этого проекта связан с решением вопросов его организации:

274

постоянным вниманием к нему первых лиц Республики; с трактовкой, проектированием, реализацией и сопровождением электронного правительства как системы, создаваемой с помощью совокупности взаимосвязанных проектов; с организацией вертикали управления выполнением проекта. По результатам работы секции создана рабочая группа (РГ) по координации внедрения комплексного проекта «Электронное правительство». Руководителем РГ назначен руководитель Аппарата Кабинета министров Республики Татарстан Ш. Х. Гафаров. В состав РГ вошли заместители руководителей министерств и ведомств Республики Татарстан. В соответст­ вии с приказами руководителей министерств и ведомств назначены ответственные специалисты по реализации проектов «Электронного правительства Республики Татарстан». Руководителю РГ подчиняются ГУ «Центр информационных технологий Республики Татарстан» (исполнитель проекта) и Сектор «Электронное правительство» Аппарата Кабинета министров Республики Татарстан, являющийся по сути проектным офисом. Начальник информационно-аналитического отдела аппарата Кабинета министров РТ Александр Юртаев выполняет функции главного конструктора «Электронного правительства», кроме того, он замещает руководителя РГ проекта. Весьма впечатляет портал Прави­ тельства РТ (http://prav.tatar.ru), он является первичной входной точкой и центральным ресурсом инфра­ структуры Электронного правительства Татарстана, ориентированным

научная жизнь

на внешнего пользователя. Его концепция была сформулирована еще в 2005 году на основе подробного изучения веб-ресурсов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и аналогичных зарубежных систем, анализа существовавших на тот момент собственных интернет-сайтов органов власти Республики Татарстан, определения потребностей потенциального пользователя системы. С портала есть выходы на информационные сайты для граждан http:// g2p.tatar.ru и бизнеса http://g2b. tatar.ru. Сегодня портал Правительства является центральной точкой доступа внешних пользователей к информационным ресурсам органов исполнительной власти Татарстана, средством оперативного информирования о деятельности его Правительства, средством межведомственного взаимодействия и, в конечном счете, – инструментом совершенствования государст­ венного управления. Основной акцент при разработке системы был сделан на объединяющую функцию портала: в его состав вошли автономные веб-ресурсы всех правительственных органов, единая интернет-приемная для граждан и организаций, единая система «Персоналии», объединяющая информацию обо всех сотрудниках органов исполнительной власти – от премьер-министра до специалистов в министерствах. Все автономные сайты органов исполнительной власти, вошедшие в портал, изначально соответствовали прин­ ципам единообразия информации и сервисов. Они сформулированы в соответствии с требованиями Правительства России об обеспечении открытого доступа к информации о деятельности Федерального

правительства и федеральных органов исполнительной власти. В рамках секции «Электронное правительство» прошел круглый стол, организованный Центром стратегических компетенций по электронному правительству региона (www.egov-reg.ru). Он был посвящен организационно-нормативному обеспечению реализации электронного правительства региона. В рамках стола был представлен заграничный (Дания, ЕС) и отечественный опыт Республики Татарстан и Мурманской области. На секции «Информационная безопасность» (организованной ICL КПО-ВС под эгидой Министерства информатизации и связи РТ) обсуждались основные источники внутренних угроз в области информационной безопасности и способы защиты от них, подходы различных производителей программных и аппаратных средств к защите информации в применении систем мониторинга и управления информационной безопасностью, организация защищенного мобильного доступа к ресурсам предприятия и др. Представители компаний Microsoft, InfoWatch, Cisco, Check Point и BSI ознакомили участников конференции со своими новыми технологиями и решениями. В ходе работы секции «Инфоком­ муникации в образовании» были заслушаны доклады, посвященные проблемам использования инфокоммуникационных технологий в образовании – это электронное и дистанционное обучение, использование ИКТ в образовании и др. Секция «Инфокоммуникаци­ онные технологии в формировании Единого информационного пространства» проходила в Министерстве информатизации и связи РТ (www.mcrt.ru). В течение двух дней

275

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

были заслушаны доклады о технологиях и системах, создаваемых в рамках комплексной программы развития информатизации Республики Татарстан «Электронный Татарстан 2005 – 2010 годы», о состоянии и перспективах развития сектора ИКТ Республики Татарстан, о состоянии информатизации Республики Татарстан и приоритетных проектах информатизации Республики Татарстан в 2007 г. О представительности конференции можно судить по географии проживания ее более чем 300 участников: Дания, Азербайджан, Республика Тыва, Ямало-Ненецкий АО, Мур­манская область, Воро­неж­ ская область и другие страны и регионы. Участие в подобном меро­ приятии способствует налаживанию и укреплению отношений с представителями органов власти

276

Татарстана – региона, активно исполь­ зующего и внедряющего инфокоммуникационные технологии во всех сферах жизнедеятельности. На заседании, посвященном закрытию конференции, Министр информатизации и связи РТ Фарит Фазылзянов отметил: «Для меня как министра очень важно, что конференция «Инфо­комму­ника­ ционные технологии Глобального ин­форма­ционного общества» фактически является индикатором уровня развития инфокоммуникационных технологий не только в Республике Татарстан, но и в России в целом». Можно с полным правом сказать, что информатизация России прирастает регионами.

В.И. Дрожжинов

abstracts Dmitriev M.E.

Development of state administration potential: the experience of transition economies The article evaluates the development of the transition economies’ potential in the

area of the state administration system. The author points out the primary challenges the countries faced at the initial stage of transition and gives a thorough analysis to the peculiarities of the strategy options aimed at developing potential and followed by various groups of countries afterwards. The article illustrates that the processes of developing and losing potential opportunities took place simultaneously. The author concludes that despite all the efforts to update the system of state administration taken by transition economies, these countries are still experiencing some difficulties due to the sluggish development and lack of potential required in some areas of the state administration system. The final part of the article outlines the possible reasons for such failures and the basic experience gained in the developing of the state administration potential in the period of transition.

Afanasyev M. P., Krivogov I. V.

Finance of Law-based State For the last decades the majority of developed countries have been witnessing state

role strengthening with national product distribution, which manifested itself in a marked increase in public expense financing. Therefore, public institutions came to putting forward new requirements for the effectiveness of the decisions implemented by the government authorities and for the consequences of the regulatory actions taken in various economic sectors. In this context many countries were forced to revise operational principles and mechanisms of one of the most significant constituent elements of government – the system of public finance, with the government efficiently carrying out its economic functions being a key issue in reforming the system.

The article “Finance of Law-based State” dwells on the role of public finance in a contemporary law-based state. The authors consider the institution of state as a subject for grasping the operational logic of public finance. Regarding the concep-

277

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

tion of a state, the new institutional theory turns back to J. J. Rousseau’s theory of social contract, provided for people to give up some rights to a government.

The article draws a comparison between “market failures” and “government failures” in the light of the present-day public finance updating issues, aimed at transition to a result oriented budgeting. The public finance updating results in reducing negative consequences of both economic “failures” (market and government) with permanent control from public and state institutions.

The authors give a thorough analysis of the French budget system reform model with the Constitutional Bylaw on Budget Acts as a key element. It should be noted that the government bodies’ performance objectives in the reform being implemented are viewed from the perspective of a citizen, taxpayer and consumer of the state services.

The state budget is expected to become a document open to public scrutiny as a result of reform efforts. This will make it possible to estimate accurately the amount of finance being allocated by the government to any area and to correlate it with the achieved results. It is essential that not only executive bodies, but parliament and financial institutions participated at the initial stage of reform implementation.

Tsapenko I. P.

International migration of scholars and students: state policy potential The article considers the key factors of increasing international migration of experts

and students, the basic trends, evaluation of socio-economical consequences of migration of “brains” and classification of state policy measures in this area.

The key factors determining the increase of migration of “brains” include: emergence of knowledge-based economies, development of globalization trends in higher education and research and development area, widening application of information and communication technologies (ICT) in these areas.

The article says that sci-tech human resources from all over the world are still brain-drained by the richest states, first of all, the USA, Canada, Australia and Great Britain, though the last decades saw experts’ massive return to their homelands. Foreign scholars are fully engaged in innovative businesses, including transnational ones, and widely employed with research and educational centers. The records show an increase of foreign nationals among the researches working for the developed countries. Besides the scientific scope, they greatly contribute to high technology areas of economy and social infrastructure, shaping the basic trends in social development, mainly, in ICT and healthcare system.

An increase of educational internationalization and providing educational services facilitates an upsurge in student migration, which is considered to be the most rapidly growing one in human migration. The last thirty years witnessed a number of foreign students in the world increasing by 4.5 times and reaching the amount of 2.73 million by 2005. The developed countries, such as the USA, Great Britain, Germany, France and Australia are the basic destinations of student migration. These countries show a great number of foreign students, study-

278

ABSTRACTS

ing natural and technical sciences, including agriculture and engineering. The vast majority of foreign students study general theoretic courses in universities and higher education institutions. However, a considerable number of foreign students do postgraduate studies, particularly, for the scarce professions in host countries, such as agriculture, engineering, mathematics and computer science.

Despite their relatively small amount in overall migration flows, the influx of qualified experts and students makes valuable contribution to science and innovative potential development of the host countries, an increase in their hi-tech sectors and knowledge-intensive service industries, such as education, healthcare, communications etc. and economy on the whole.

The significant contribution of foreigners in sci-tech development of the USA is clearly indicated by a great number of award winners, including the Nobel Prize, among European and Asian scholars. Generally, foreign researches are characterized by higher capacity, as compared to their local colleagues, which manifests itself in a greater number of academic publications, completed theses and thesis defenses, and quite often foreign scholars earn a higher wages.

Income derived from providing educational services is an important part of the services exported by the developed countries. Foreign students are not only the source of extra financing for higher education institutions, but also facilitate their structural modernization and development, emergence of new curricula, trends and departments.

If the consequences of foreign experts and students’ admission are unambiguously beneficial, then the profits of the sending countries are not that clear.

However, the recent researches, registering a high percentage of returning migrants, emphasize a beneficial impact of brain drain on donor states.

There is a real competitive struggle for certain groups of students and experts began in the world. Universities, research centers and sci-tech companies located in the USA, Canada and Great Britain struggle more desperately to gain the most gifted foreigners. In order to attract foreign brains, incite experts and students going abroad for education to come back, and stop brain drain the majority of governments are striving to make their living conditions more attractive and professional advancement more promising within their territories. And to achieve the desirable goals the governments, first of all, pursue certain migration, sci-tech development and education policies.

Wollmann H., Bouckaert G.

State Organisation in France and Germany between Territoriality and Functionality In the article the attempt is made to identify and to ‘compare’ some of the basic

principles on which the intergovernmental and interorganisational setting of France and Germany has been traditionally built as well their recent development.

A promising approach for such a discussion is seen in drawing on the ‘territory’/ ’territoriality’ and ‘function’/’functionality’ as underlying basic organisational principles and premises.

279

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

In the constitutional and institutional design of the intergovernmental setting and arrangement of a country the concept of ‘territoriality’ focuses on the establishment, in the intergovernmental space, of territorially defined (horizontal) arenas to which a plurality of functions may be assigned and, inasmuch as these arenas are established as self-standing political and administrative entities, the actors may be put in charge of carrying out that plurality of functions. By contrast, the concept of ‘functionality’ focuses on single and specific tasks which are carried out in the intergovernmental setting by a single actor/institution or a vertical chain of actors/institutions.

A key question is to what extent ‘territory’ and ‘function’ are still guiding principles, separately and combined, how these principles are operationalised, and what the main tendencies are within and between France and Germany.

On the one hand, notwithstanding their different ‘starting conditions’ and their different constitutional and institutional contexts, France’s and Germany’s politico-administrative systems show a striking commonality and, in this sense, ‘convergence’. This becomes visible particularly in that the (multi-functional) ‘territoriality’ principle has been strengthened and the (single-purpose) functionality principle has been concomitantly attenuated, particularly in order to ‘simplify’ the actor systems and to improve the ‘co-ordination’ capacity.

On the other hand, however, the politico-administrative worlds of the two countries continue to exhibit conspicuous differences and (persisting) ‘divergence’ not least with regard to the question how strongly the ‘single purpose’ or ‘limited purpose’ functionality remains in place.

Firstly, France, it is true, has, through the 1999 Loi Chevènement, undertaken an important step to ‘simplify’ and ‘structure’ the institutionally mushrooming inter-municipal bodies (‘intercommunalité’) by introducing essentially three types of intercommunal formations that are meant to serve as crucial territorial arenas.

However, this process still stands at its beginning. Secondly, whereas France has, in two rounds – following 1982 and 2003 – embarked upon, no doubt, secular measures to decentralise the previously highly centralised (‘Napoleonic’) State, thus transferring significant responsibilities particularly to the départements as local government level (collectivité territoriale/locale), the traditional ‘dualism’ (‘dualisme’) has been essentially retained according to which central government and its sectoral ministries, continue to be organisationally and personnel-wise ‘present” at the regional and local levels through their vertically and hierarchically organised sectoral (that means essentially ‘single-function’) administrative units. Hence, the decentralisation policy, has been accompanied (and marred) by the continuation of basically ‘single-function’ vertical administrative chains (‘silos’), all but epitomising the ‘functionality’ principle.

This stands in glaring contrast with Germany’s State organisation where the central (that is federal) government is constitutionally forbidden to have field offices of its own on the regional and local levels, while the Länder have restricted establishing and maintaining ‘single-purpose’ administrative units to a limited number of fields – with some of the Länder having begun to dissolve the relatively few hitherto existing ‘single-purpose’ field office of their own.

280

ABSTRACTS

Barabashev A.G., Zaytseva T.V., Krasnov M.A., Obolonsky A.V.

Risks of Public Service Reform in Russia Public service reform in Russia is inevitable, otherwise the problems will continue

to pile up for public service and this may result in further public administration deterioration. But how to tackle these problems and how to conduct public service reform? Should the world experience be applied or not?

It seems that the Russian experience of the past decade gave the answer. The initial attempts to reform public service in Russia are already based on the world experience, with parts of it applicable to Russian practices being used.

To stabilize the reforming process it is imperative to give due consideration to the risks of reform, based on their historical analysis, a thorough study of their roots and a search for possible ways to eliminate these risks. It seems, it is true not only for Russia but it also applies to every country conducting public service reform. Speaking of Russia, it is public administration incompetence to launch and conduct such researches, and, especially, to take the achieved results into account, that puts the current public service reform at risk. Neither “lessons of the past�, nor modern negative trends, changes in the structural and functional profiles of public service (ageing staff, gender discrimination, low payment, lack of continuity and etc.) receive adequate consideration in the course of reform. Inattention to the risks of public service reform along with the existent political, social and economic, organizational and legal risks is likely to set back a reforming process.

Frequent local initiatives can serve as an example for spontaneous reforms being carried out under the existing circumstances with simultaneous federal initiatives. It means that a number of local or even municipal bodies set up working groups to launch their own programs on modernization of the state apparatus without federal center coordination and timely and systematic control by the expert community preparing reforming initiatives at the federal level. These facts signify a lot. The positive side includes the emergence of civil society and social responsibility, with grass-root pressure making the government improve itself, but on the other hand, it may result in the loss of control, the disintegrated and fragmented public service, including legislation. In addition, due to the neglected risks, systemic top-down reform initiatives face serious challenges and as a result the pace of the reform is very slow.

The Concept of Civil Service Reform of the Russian Federation, ratified by the President of the Russian Federation in 2001, appears to be the legal regulation that reflects the expert community consensus on the goals and the course of the reform.

But, at the same time, public service reform, as a process of complex and structural changes, confronts substantial risks. The protection of vested bureaucratic interests at any time may jeopardize the activity of the large expert groups, including highranking officials, deeply involved in the reforming process.

Thus, the main idea of the reform is featured in the Program. The basic goals of the reform may be formulated as follows: to optimize the federal public servant headcount; to define powers and responsibilities of public servants;

281

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

to create conditions for openness and accountability of state bodies’ administrations and public servants to civil society; to develop public service resources; to improve the efficiency of personnel policy and the quality of employee structure of the federal public service; to implement mechanisms for identifying and solving public service-related conflicts of interests, to introduce a legal regulation of professional ethics of public servants; to develop a public service administration system.

It is almost impossible to predict the outcome of the reform in terms of ideals of a democratic society, as the Program lacks definite criteria for matching the goals and the results. Only in the process of the Program implementation it is envisaged to establish such criteria. However, the permanent social and expert monitoring of the process is crucial to achieve it. Evidently, there is a good chance of the risk of turning public service reform into a technocratic project. In order to avoid it the following is essential: 1) to apply positive foreign experience by introducing a kind of political patronage over public service reform; 2) to ensure openness (publicity) of the reforming process which is imperative for the positive outcome of public service reform.

Koetz Axel G.

Benchmarking and Information Exchange Circles as Instruments of Implementing Regional Administrative Reform Multiregional

reform processes typically suffer from the fact that regional administrative and political units try their best in doing the reform work, but never know if their activities are really effective and what effect they really have. So sometimes a lot of efforts are made and a lot of staff capacity and money invested in projects with little effect. And whilst there is of course an exchange of information between the regions, this exchange is often unorganized and incomplete. So for many managers of regional institutions the question “how well are we really doing, compared with other institutions” is not yet solved. Also the Implementation of reforms once decided upon is not subject to a consequent follow up, which might go on for years and identify problems not solved in the initial reform approach and need further attention.

In the private sector, numerous instruments have been invented and established to optimize such information- and learning processes. Some of the best known approaches are Benchmarking Information Exchange Circles.

Such instruments have also been more and more introduced in the municipal and regional practice. German “Bertelsmann Foundation” for example started about 10 years ago numerous projects related to Benchmarking and information exchange in German municipalities. For example the performance of libraries,

282

ABSTRACTS

other cultural institutions, social services and so on was analyzed in the framework of information exchange circles. Those circles worked over years in very “hands on” and “down to earth” processes and provided the involved administrations with a lot of ideas for optimization of their services. KPI in the same time developed a process to follow up reform processes, identify bottlenecks and malperformance and elaborate “revolving” reform strategies.

It seems important to design such models in a way that makes it sure that a) learning from each other can be established b) “important” and “less important” services can be distinct c) optimization of “important” services or important quality elements can be prioritized d) a long-term feedback model makes the progress (as well as unsolved problems) clearly visible e) the cost efficiency of reform measures is safeguarded.

The article demonstrates an easy-to use methodology and the example of an 8-year optimization process in a regionalized German institution with 6 regional offices.

With over 80 regions and federal services / agencies running numerous regional offices and, on the other hand, a large number of middle size municipalities, the approach would be suitable to the RF too.

Alexandrova A. L., Bychkov D. G.

Key problems of russian business participation in the development of local communities According to the research of social responsibility of “Russian-style” business, carried

out in the 2000s, the main obstacles to the productive partnership of business and government authorities in social sphere are as follows: the lack of a systematic approach to business encouraging, use of private funds to “plug up budget holes”, local authorities’ concern with tackling current social problems instead of giving a spur to the strategic development of social business activities within a territory.

Despite the experience of the following years shows a considerable improvement, systematic problems still exist.

The article aims at focusing attention to the vulnerable aspects of government and business interaction at the local level in terms of business efficiency and defining economic goals, which may help to prevent some future mistakes.

Nominally, the government and local administration are in charge of social policy implementation and should provide the population with public goods.

Moreover, good intentions of private companies should not result in substitution of public authority. But often it happens quite the opposite: big businesses assume some governmental responsibilities. The early 1990ies witnessed the transition of so-called “departmental” social objects to municipalities, but still the maintenance of recreation camps for children, baths, dormitory accommodations, tourist recreation and health centers, clubs, nursery schools and hospitals represents not a historical evidence, but reality of “corporate social infrastructure and facilities”.

283

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Thus, private funds co-finance municipal social industries instead of buying their services for those whom business is aiming to help.

Evidently, interests and problems of citizens and private sector workers have a lot in common, however it does not imply that business should shoulder a responsibility for regional and local infrastructure, for instance. Business may make a valuable contribution otherwise.

With a lack of public goods and services within a territory, keeping social infrastructure and facilities may temporary help companies to maintain a good quality of life for their employees, but it should not last for ever as it hampers the development of social production of such goods and services. Social facilities management diverts business’ financial and personnel resources and it is often non-systematic: hang-the-expense rather than investment approach predominates.

Many “departmental” nursery schools, hospitals, recreation and health centers maintained by businesses provide services to both companies’ employees and the whole municipality population, i.e. cost of a service provided to any citizen is partly paid by business. For market economies this is a rather odd model of economic relationship: the cost-benefit principle requires minimal and recipient-oriented subsidization. Cultural centers, recreation camps, hotels, tourist recreation centers should be able to pay off and bring some return instead of being subsidized.

The authors underline that such maintenance of social infrastructure and facilities contradicts state policy, which restricts public and municipal monopoly, initiates result-oriented spending of taxpayers’ funds and develops new patterns of providing social services. Business maintenance of social facilities is a direct and distorting interference in private market development and state reforming.

The authors believe that the efficiency of social responsibility of business in Russia is determined by the following criteria: a) the orientation toward a long-term and stable development of the presence territories, increasing their investment attractiveness, human capital assents; b) focusing on tackling socially relevant issues within the presence territories, with benefits of all the sides taken into consideration; c) applying market approaches to finance social programs, use of evaluation marks of their social relevance.

Russian business may make a significant contribution by injecting state and local administrations with the principles of business policy – efficiency, transparency, responsibility for the decisions – and also by suggesting its managerial techniques.

The debates on the development of corporate social responsibility constantly stress that business should develop a local community. There is a risk of a debate turning into soapbox oratory, as the participants of the development process have different opinions on the following issues: who is to be referred to a “local community”, who expresses its interests. Thus, the question arises how to choose the top priorities for the socially responsible business activity in Russia and the interests of which “local community” serve as their basis.

General practices of business and government interaction through making cooperation agreements for the most part reflect government opinion rather than take into account citizens’ needs, as their real participation in self-administration is low. For instance, a set of “priority measures” for business proposed by officials, as follows: local football club financing, budgeting a campaign initiated by the officials by the Day of Handicapped Persons or Victory Day, nursery school repairing… However,

284

ABSTRACTS

does this set reflect conscious and population-shared priorities? Consequently, there are thousands of examples that business funds for local priorities are usually spent with low returns or with unpredictable outcome for recipients.

Today only the examples of the improved, but not general practice correspond to the enumerated efficiency criteria, thus the following aspects are essential for Russian business: To proceed from dealing exceptionally with officials to a dialogue with citizens and organizations.

To use social programs to encourage authorities to increase responsibility and efficiency of their social funding.

To consider workers as a priority group for social investment strategies.

To stipulate rules and conditions of mutual responsibility in social corporate strategies («social agreement» with recipients).

Bandorin L. E., Kholopik K. V.

Town planning regulation and administrative barriers in the sphere of development, design and construction Town planning regulation is a system of legitimate activities of public bodies aimed

at regulating separate elements of town planning.

Town planning regulation integrates and interacts with all the institutions of management and economics: institution for planning, land-utilization, technical inventory, state cadastral registration of immovable property, state registration of title deed and institution for granting land plots for construction and others.

The registration of the key principles of town planning regulation in the legislation on town planning is aimed at establishing a precise, transparent and in fact legal system of procedures and limitations for the Russian property market.

The basic legislative innovations in this area are as follows: 1. Municipalities should adopt land-utilization and development rules. Until 2005 the head of the local administration had the sole right to determine or change the authorized utilization form for each particular land plot. In its turn, the land-utilization and development rules, formulated in a regulatory document, provide population with the precise and clear-cut “game rules”, containing legal town-planning regulations, which determine the list of some authorized forms of property utilization. Thus, the Rules encourage activity and at the same time impose some limits on investors and property owners.

2. A ban on granting land plots under investment agreements will come into force in 2008. Actually, an investment agreement is nothing else but a promise made by the authorities, entitled to manage land plots, to grant a land plot to an investor since he frees such a plot from third-party rights. However, while there exist registered private owners of a land plot, the law says that the plot belongs to these owners and no other person has the right to manage it. Consequently, an investor has no legal guarantees to act when signing an investment agreement and meeting its conditions to clean the title.

285

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

From now on, land plots can be granted only by competitive tendering.

Evidently, one can either lose tender, or win it, but pay much more for the land than it is stipulated in an investment agreement. Thus, most probably the law implementation might come up against stiff opposition from investors and the administrations, already signed long-term agreements.

3. The transition from simultaneous procedures of planning and acquiring land rights to a clear-cut sequence is completed – first, land rights should be acquired, then comes planning and designing. Thus, it helps the investor, spending money for planning, to reduce the dependence on the officials who may or may not grant land. Land rights are univocally declared primary.

4. The process of working out planning requirements was given publicity.

All the planning requirements should not be worked out behind closed doors, but should be framed openly and publicly for a territory planning. It means that planning requirements are not being formulated for each particular land plot and investor, but for all the plots within a territory and should be represented in town-planning schemes of land plots – documents open to public and available to everyone.

5. All types of expert commissions on project documentation were integrated into the joint state expert commission. All ten types of departmental or specialized expert commissions on project documentation were abolished and a system of the joint state expert commission was established. It checks the compliance of project documentation with all the requirements in the area of building, sanitary, fire, industrial, nuclear and other safety. Consequently, this move greatly saves investors’ time and money to undergo an expert examination.

6. By analogy with expert commissions, all types of building inspections were united (including fire inspection, sanitary and epidemiological inspection, ecological inspection and so forth) into the joint state building inspection. A unified body of the state building inspection was established (Rostekhnadzor).

7. Furthermore, the administrative procedures for some types of construction projects were simplified. For instance, the elaboration of project documentation is not necessary for private accommodation construction. Private houses and some other projects (of specified area, number of storeys, purpose etc.) do not require the state expert commission on project documentation and the state building inspection. There is no need to undergo the state expert commission’s examination, when project documentation is reapplied. Also, some construction projects do not require building permission, for instance, summer cottage construction in the country.

Thus, the proposed legislation measures took a considerable step towards lifting all the identified administrative barriers in property market. And now it is essential to ensure the effective and successful implementation of the legislative regulations.

286

ABSTRACTS

Gorohov V. G.

Challenges of interdisciplinary evaluation of science and technology development During 1970-1980s the Soviet Union already launched investigation of the effects

of new equipment and technology introduction, with a socio-ecological expert commission on large technical and economic projects initiated. The advisers, knowing specific methods, were assigned with lending information support to their chiefs in reasonable and rational decision making. That time it was widely talked about a systemic analysis and forecasting of large technical, economic, ecologic and other system and industry development in the context of a planned economy system, and about long-term plans for scientific and technical, economic and social development.

Social projecting or social development planning was viewed as political advising to the governing bodies and officials involved into decision making. These practices, in a sense, may be regarded as an ancestor of the social evaluation of scientific and technical, and economic development. At that point, the attention was mainly focused on the proper location of plants and whole cities, ensuring workforce availability, and on the essential social sphere development.

Also, approximately that time the conception of global challenges of humanity development was formulated. These global challenges, being of fundamental importance for the world on the whole, irrespective of its division into various social systems, lie within the scope of science and practice rather than theory. And to tackle these challenging problems it is essential to launch interdisciplinary and comprehensive researches, and ensure public evaluation of the challenges posed.

Then it was admitted that global challenges also encompass environmental ones, which initiated conscious implementation of ecological policy.

A long time passed before the USSR introduced an ecological expert commission as an effective instrument for ecological policy implementation. The introduction of procedures for environmental impact evaluation contributed to establishing mechanisms of environmentally sound managerial decision making, required for the effective implementation of the outlined economic, scientific and technical plans. However, there is no higher level of relatively independent evaluation of the technical effects on political decision making in present-day Russia.

In recent years elaboration of a systemic analysis is closely connected to the study of social, economical, environmental and other effects of new technologies, as ignoring negative impacts of new equipment and technology introduction may lead to disastrous consequences for humanity and environment. However, such terrible consequences of nuclear power industry development as the Chernobyl disaster can not always be forecasted. But, we must try to do it, when launching new projects. It is imperative to conduct relevant researches, seek the opposition opinion before making a final decision, establish legal mechanisms for regulating these issues. The developed western countries name this set of measures a “social evaluation of science and technology”.

Social evaluation of technology is a systematic and regular research into technology’s conditions and ways of development, an investigation of direct and

287

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

indirect technical, economic, healthcare, environmental, social and other consequences of new equipment and technology introduction and possible options of this development. It is all the abovementioned that should become a foundation for reasonable decision making, with subsequent implementation by appropriate social institutions. Such social evaluation of technology is an interdisciplinary challenge, which requires experts with wide knowledge of not only technical and natural scientific, but also social and humanitarian aspects.

Classical science was merely focusing on study and explanation of natural phenomena. Contemporary science is often forced to participate in practical decision making, for instance, in shaping public opinion in the course of political decision making. Furthermore, science is one of the largest social institutions, which want to be beneficial for society and require from contemporary society and state, if it wishes to remain among the forward-looking states of the world, increasing expenditures, with subsequent development of new evaluation options of its operation and potential. The process of acquiring scientific knowledge should integrate into economical and political decision making, which, in its turn, makes scientific research more valuable for economic development (as an innovation introducer) and for political problem solving (as a supplier of topics, challenges and knowledge, essential for decision making).

Today technology as a background and, at the same time, a result of scientific researches, supported by economic and government agencies, developed into a world power, based on the “principle of making” everything. Ultimately, scientific and technical progress turns out to be a step backwards for nature and humanity, as it pollutes the environment and destroys human body defenses. The system technology is dealing with this challenge by focusing attention to consideration of risks and improving safety of contemporary technology and equipment.

At the current state of science and technology development it became clear that scientific knowledge is unable to foresee every detail, though it is only possible to predict definite degree of risk posed by new scientific discoveries. Actually, a new pattern of science and technology development is being elaborated.

Semenov E. V.

The necessity, scenarios and options of the russian academic community reforming The collapse of the Soviet administrative system and the break-up of the Soviet

Union brought about the considerable changes within the Russian academic community. Now it is perfectly evident that it was absolutely unprepared for the new market environment. The Russian science turned out to be almost unable to adapt to and develop in the new environment. Thus, as a result, for the last fifteen years it has been witnessing a rapid systemic deterioration, which is often characterized as a crisis or catastrophe.

A decline of the Russian academic community is mistakenly explained by a lack of funding. But, actually, there exist a systemic crisis, where a lack of funding results from the more important underlying reasons. The thorniest aspect of

288

ABSTRACTS

the problem is that the historically aggravated situation makes it impossible to carry out the reform of the Russian science for the last fifteen years, though the reform is vital for the country and the science itself.

There are two social powers, knowing exactly what they want, in present-day Russia. These are officials and businessmen. Of course, there are rudiments of civil society, but, unfortunately, it serves as a background for these historical characters, rather than acts as an independent actor of the drama.

The scientific scene is identical. There are government officials and businessmen, having their own interests and views on scientific and technical development. Also, there are academic aristocrats and bureaucrats (calling themselves as “academic elite” or “elite of the academic community”), who, in fact, represent nomenclature class, having their own particular interests.

And, lastly, there is an academic community, not the “elite”, but the academic community proper, which encompasses scholars and academics who conduct scientific researches. It should be noted that the mentioned groups express rather diverse and contradictory interests.

There may be distinguished four shaped trends of science development in Russia. They reflect the standpoints of the major social forces, which have a particular interest and take a sensible position on fundamental science and emphasize either preserving, or using and developing a scientific potential. The understanding of the essence of the science management differs greatly within these social forces, with the emphasis laid on either the idea of science monopolization, or controllability, or self-organization.

For a forward-looking state policy on fundamental science formulation it is essential to combine the idea of controllability and self-organization, i.e. it is crucial to achieve and constantly maintain the optimum balance between government control over science and self-organization of the academic community with active business participation. This implies emergence of a competitive environment and setting out its behaviour rules; establishment of a system of competitive selection of projects and programs; setting up independent expert commissions; introducing a project form of the fundamental research organization; defining state’s and science’s priorities; and overcoming isolation of the separate aspects of fundamental science.

With seemingly considerable diversity of options, in fact, there are four feasible scenarios of science development in Russia: inertial (sluggish), revolutionary, radical reformatory and evolutional reformatory.

The inertial scenario, though there are some options, implies preserving the basics of the existing organization in research and development area, the mechanisms of controlling and funding scientific researches.

The revolutionary scenario is quite the opposite to the inertial one (scenario of preservation) and offers to substitute the obsolete national system of science with a new one, built up not basing on the old system, but parallel to it. The revolutionary option is based on the assumption that the Russian academic community, first of all the Russian Academy of Sciences, is impossible to reform.

The radical reformatory scenario involves transferring of fundamental science potential to the consumer, interested in its use and development, – higher school, innovation structures, a set of governmental departments. This option encourages the establishment of an efficient mechanism of coordinating all the aspects of fundamental science at the state (government) level.

289

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

The evolutional reformatory scenario provides for a qualitative change and strengthening of both government control over fundamental science and selfcontrol of the academic community.

The evolutional reformatory scenario is considered the best as applicable for present-day Russia. It proposes sensible swift actions and has a set of definite advantages, as follows: consideration of the Russian cultural and historical traditions, due to the fact that historically science in Russia developed and shaped as a “state business”; consideration of the basics of contemporary world’s and Russia’s peculiarities, which imply a change of organizational forms of fundamental science, complying with competitive market environment; consideration of contemporary short-term conditions and factors in Russia, first of all – the compliance of the changes being carried out in the organization of fundamental science with the strengthening of the state; retaining of the competent and prolific part of the academic community and the development of the advanced and efficient forms of project and program organization of fundamental researches; budget support focusing on the most advanced and qualified scientific potential, which is in high demand due to competitions, independent expert commissions and government order; elimination of nomenclature and corporate management by a considerable part of fundamental science potential, which made it impossible to implement any reform of the fundamental research organization for the last fifteen years in Russia.

Veshchugina T. S.

«Organizational behaviour» as an academic discipline: history, challenges, prospects T he

discipline of organizational behaviour along with organizational theory and general management is essential in training of managers including those of public sector. However, it is a relatively new academic discipline for Russian higher education institutions. The article says that the main specific feature of this discipline is that it is founded on the complex of ideas and concepts belonging to various basic fields of knowledge. This, in its turn, poses a number of challenges in working up and delivering the course.

Understanding of these problems is imperative, much of it is owed to the peculiarities of OB establishing as a separate research area in the 50-60ies of the last century. Therefore, the article rather comprehensively describes the establishment history of organizational studies in science and analyses the basic factors having the most significant influence on the process. Thus, the article gives a thorough consideration to a valuable contribution made by F. Taylor, who put

290

ABSTRACTS

forward a concept of scientific management; M. Weber, known as a founder of the bureaucratic form of organization, clearly differentiating between managers and executors; A. Fayol, who maintained his attitude towards the division of labour – practices assigning people with special tasks to their best ability; E. Mayo, who proposed the idea that social environment at work significantly affected productivity; K. Levin, who considered it was person’s personality as well as his/her environment that determined human behaviour. These scholars, first, contributed to grasping the idea that behaviour at work was shaped by a set of individual, group and organizational factors, second, with organizational behaviour studies generalized, to establishing a unified science. Extensive researches carried out, with the conclusions published in the article known as the “Gordon and Howell” report in 1959, were the key factors in establishing of OB as a science.

Thus, it’s underlined that the present-day OB is a science generated from various social disciplines (psychology, social psychology, political science and anthropology). Thus, interdisciplinary character of OB presents one of the main challenges – while working out the organizational behaviour course, a teacher should adjust his/her approach and develop his/her area of competence in comparison to his/her basic education, and should ensure balance in core constituent elements representation, when describing phenomena and concepts of organizational behaviour. Otherwise, the course might turn into a summary of the “Psychology of Management” or the “Sociology of Management”, and might not fulfill its integrative function.

Hereafter the article scrutinizes a list of topics studied by OB and concludes that there is a wide range of OB issues, even simple enumeration of the crucial issues proves it: individual behaviour management, group management, organizational process management, motivation of employees, organizational culture establishing. Thus, another challenge is being set forth – comprehensive presentation of all the aspects of this discipline in a study course poses a rather challenging task.

Third challenge, from the author’s perspective, manifests itself in a fact that contemporary organizational theory studies both various types of organizational behaviour and manifold versions of organizational behaviour as well as means of interpreting them. For the most part it is determined by diversity of approaches to organizational theory in psychology, sociology and other behavioral sciences. Thus, psychological science distinguishes between at least six markedly different methodological aspects. The article pays most attention to the methodology of individual differences, behavioural, non-behavioural and psychoanalytical approaches. Sociological and social anthropological approaches, which are the basics for interpretation of organizational behaviour variation, encompass much more – nine, at least. Taking into account the abovementioned, the author formulates the forth challenge – how to share extensive knowledge acquired in the area of OB as a managerial science, within managerial education study course in higher education institution and avoid conceptual narrowness resulting from teacher’s commitment to one or another approach.

Lastly, we approached the fifth challenge. It is determined by the fact that OB rests upon the researches enriching the discipline of organizational behaviour. Unfortunately, in present-day Russia this discipline represents a “calque”

291

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

from the American model. Both theoretical and practical researches in various aspects of organizational behaviour in Russian institutions are indispensable to overcome this drawback. Moreover, it is crucial to disclose national specifics of human behaviour at work and opportunity to apply it in order to increase productivity. In support of the abovementioned, the author produces the results of the research conducted in the early nineties in Russia. This research is grounded on the approach to analysis of differences between nations, suggested by G. Hofstede, and goal of the research was – to determine how the Russian national culture affects human behaviour in an institution.

292

наши авторы Дмитриев Михаил Эгонович

доктор экономических наук, Президент Фонда «Центр стратегических разработок»

Афанасьев Мстислав Платонович

доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой государственных финансов факультета Государственного и муниципального управления ГУВШЭ

Кривогов Илья Викторович

руководитель проекта МББР по модернизации налоговой службы

Цапенко Ирина Павловна

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН

Вольман Хельмут

профессор, Университет им. Гумбольдта – г. Берлин, ФРГ

Букерт Герт

профессор факультета социологических наук Католического университета – г. Лёвен, Бельгия, директор Института государственного управления

Барабашев Алексей Георгиевич

доктор философских наук, профессор, зав. кафедрой государственной и муниципальной службы, декан факультета Государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ

Авторы несут ответственность за патентную чистоту, достоверность и точность приведенных фактов, цитат, экономико-статистических данных, собственных имен, географических названий и прочих сведений, а также за разглашение данных, не подлежащих открытой публикации. При любом использовании оригинальных материалов ссылка на журнал обязательна.

293

В о п р о с ы г о с уд а р с т в енного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 – 3

Зайцева Татьяна Вячеславовна

кандидат психологических наук, доцент кафедры управления персоналом факультета Государственного управления МГУ

Краснов Михаил Александрович

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права Юридического факультета ГУ-ВШЭ

Оболонский Александр Валентинович

доктор юридических наук, профессор кафедры государственной и муниципальной службы, заместитель декана по науке факультета Государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ

Кётц Аксель Г.

управляющий партнер в компании «KPI International Management Consul­ tants», руководитель группы экспертов проекта ТАСИС «Институциональная реформа государственного сектора»

Александрова Анастасия Леонидовна

кандидат экономических наук, директор направления «Социальная политика» Фонда «Институт экономики города»

Бычков Дмитрий Геннадьевич

кандидат социологических наук, ведущий эксперт направления «Социальная политика» Фонда «Институт экономики города»

Бандорин Леонид Евгеньевич

заместитель директора направления «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города»

Холопик Кирилл Вадимович

главный специалист Фонда «Институт экономики города»

Горохов Виталий Георгиевич

доктор философских наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института философии РАН

Семенов Евгений Васильевич

доктор философских наук, профессор, академик НАН Украины, директор Российского научно-исследовательского института экономики, политики и права в научно-технической сфере (РИЭПП)

294

наши авторы

Вещугина Татьяна Семеновна

кандидат психологических наук, доцент кафедры теории организаций факультета Государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ

Цыганков Даниил Борисович

кандидат социологических наук, доцент кафедры теории и практики государственного управления, зам. декана по магистратуре факультета Государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ

Кузнецова Екатерина Сергеевна

студентка 2 курса магистратуры факультета прикладной политологии ГУВШЭ, сотрудник Института оценивания программ и политик ГУ-ВШЭ

Кузнецова Наталия Ивановна

доктор философских наук, заместитель главного редактора журнала «Вопросы государственного и муниципального управления»

Дрожжинов Владимир Иванович

кандидат физико-математических наук, директор Центра стратегических компетенций по электронному правительству

К сведению авторов Представляемый материал должен быть оригинальным, не опубликованным ранее в других печатных изданиях. Статья должна быть написана языком, понятным не только специалистам в данной области, но и широкому кругу читателей. Это требует отдельного обоснования используемых научных терминов. Объем текста не должен превышать один авторский лист (40 тыс. знаков). Рукопись статьи должна быть снабжена информацией об авторах, включающей фамилию, имя и отчество, год рождения, место работы/учебы, ученую степень и звание, адрес и телефон, адрес электронной почты и страницы в сети Интернет (при наличии). Кроме того, должна прилагаться подробная аннотация (краткий реферат статьи) на русском и английском языках (не менее 3-х тыс. знаков). Использование цветных рисунков и графиков не рекомендуется. Рукописи принимаются в электронном виде в формате не ниже Word 6.0. Требования к оформлению материалов: • Текст печатается через полуторный интервал; • Номера страниц в правом верхнем углу; • Первая страница не нумеруется; • Шрифт Times New Roman, заголовки – 14, подзаголовки, аннотации, текст – 12, сноски – 10; • Сноски концевые; • Ссылки на источники даются по тексту в скобках (автор, год, страница), а также в виде списка литературы в конце рукописи; • Библиографическое описание приводится в соответствии с действующим ГОСТом 7.1-84.

295

Уважаемые читатели! Вы можете подписаться на журнал «Вопросы государственного и муниципального управления» через Агентство «Роспечать». Наш индекс 81224. Дополнение № 1 к каталогу «ГАЗЕТЫ. ЖУРНАЛЫ» Агентства «Роспечать» на I полугодие 2008 г.

Подписано в печать 19,11,2007. Формат 60х88 1/8. Печать офсетная. Бумага офсетная № 1. Печ.л. Тираж 999 экз. Заказ № . ГУ ВШЭ, 125319, Москва, Кочновский проезд,3. Тел./факс (495) 772 95 71

Отпечатано в соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ООО «4 цвета», 140006, Люберцы, Южная, 22 при содействии ООО «МАКС пресс», 105066, Москва, Елоховский проезд, 3, стр. 2. Тел. (495) 939 38 90. Тел./факс (495) 939 38 91