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ISSN: 2038-7296 POLIS Working Papers [Online]

Istituto di Politiche Pubbliche e Scelte Collettive – POLIS Institute of Public Policy and Public Choice – POLIS

POLIS Working Papers n. 201 March 2013

OPAL Osservatorio per le autonomie locali N. 1/2013 Giovanni Boggero et al. (DRASD)

UNIVERSITA’ DEL PIEMONTE ORIENTALE “Amedeo Avogadro” ALESSANDRIA Periodico mensile on-line "POLIS Working Papers" - Iscrizione n.591 del 12/05/2006 - Tribunale di Alessandria

OPAL OSSERVATORIO PER LE AU TON OMIE LOCALI n. 1 m arzo 2 0 13

IN D ICE Editoriale di J örg Luther, Il progetto dell’Osservatorio per le Autonom ie Locali ............................

CITTAD IN I ED EN TI Elena Ponzo, Segnalazione del m anuale di M. Carrà, W. Gasparri, C. Marzuoli, Diritto per il governo del territorio, Bologna, 20 12 ..........................................................................

Daniel Bosioc, Lo “spoils system ” proporzionale negli organi delle casse di risparm io non viola l’autonom ia locale. Annotazione alla sentenza n. 121/ 20 12 del Tribunale costituzionale spagnolo .................................................................................................

Giovanni Boggero, Dalle Com unità montane alle Unioni m ontane di com uni. Resoconto del Convegno di Torino del 24 gennaio 20 13 .....................................................................

Luca Beccaria, Recensione del saggio di G. Bulsei, La società diffusa. Organizzazione e politiche locali, Milano, Carocci editore, 20 12 .............................................................................

ELEZION I ED ORGAN I Maria J osé Zam pano, Scioglim ento di Consiglio com unale in caso di contrasto tra Prefetto e Ministro dell’Interno su infiltrazioni di stam po m afioso. Annotazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 126/ 20 13 ................................................................................

Maria J osé Zam pano, Scioglim ento di Consiglio com unale a seguito di dim issioni dei consiglieri di m aggioranza prim a della verifica della condizione degli eletti. Annotazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6534/ 20 12 ..................................

Giovanni Boggero, Un lim ite d’età (pensionabile) per l’elezione a Sindaco non viola la Costituzione bavarese. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht della Baviera 5-VII-12 ...................................................................................................

Giovanni Boggero, È invalida l’elezione del Consiglio com unale a seguito di una dichiarazione ufficiale non veritiera di un Sindaco o un Assessore in cam pagna elettorale. Annotazione alla sentenza del Bundesverwaltungsgericht 8 B 27/ 12 ..........................

Daniel Bosioc, Il diritto del consigliere com unale senza gruppo di partecipare a com m issioni consiliari. Annotazione alla sentenza n. 246/ 20 12 del Tribunale costituzionale spagnolo .........................................................................................................................

FU N ZION I E SERVIZI Annalisa Fanini, Si annulla l’aggiudicazione che viola i principi di concentrazione e continuità delle sedute di gara. Annotazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6714/ 20 12 .

Paolo Marta, Il contratto di appalto eseguito, m a nullo perché viziato da accordo corruttivo della gara, dà diritto all’am m inistrazione alla restituzione dell’utile d’im presa. Annotazione alla sentenza n. 450 del Consiglio di Stato, Sez. regionale Lombardia 19.11.20 12 .......................................................................................................................

Giovanni Boggero, Scuola m aterna com unale com e im presa com m erciale soggetta all’im posta sulle persone giuridiche. Annotazione alla sentenza del Bundesfinanzhof del 12.0 7.20 12 I R 10 6/ 10 ...................................................................................................

Elena Ponzo, Segnalazione del m anuale di M. Bigoni, Program m azione e controllo dei gruppi pubblici locali. Dagli strum enti esistenti alle soluzioni innovative per la governance, Milano, 20 12 .............................................................................................

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Maria J osé Zam pano, Il silenzio serbato dalla stazione appaltante sull’inform ativa ex art. 243bis d.lgs. n. 163/ 20 0 6. Annotazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6712/ 20 12 ......................................................................................................................

Michele Andrini, La nuova Tassa Rifiuti e Servizi (TARES). Sintesi ..............................................

U RBAN ISTICA Monica Bartim m o, Piano Regolatore Generale: Il rapporto tra piano adottato e piano approvato ai fini dell’interesse a ricorrere, Annotazione alla sentenza del TARPiem onte n. 13/ 20 13 ......................................................................................................

PATRIMON IO E CON TRATTI Maria Bottiglieri, Il contratto di disponibilità non com porta necessariam ente un indebitam ento per l’ente locale. Annotazione a Corte dei Conti sez. reg. contr. Lom bardia - Parere n. 439/ 20 12/ PAR del 3.10 .20 12 e sez. reg. contr. Puglia, Parere n. N. 66/ PAR/ 20 12 del 31.0 5.20 12 ................................................................................................................

Annalisa Fanini, È possibile una pronuncia di annullam ento a soli fini risarcitori. Annotazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6229/ 20 12 ........................................................

Paolo Marta, Il risarcim ento del danno da disservizio e criteri di liquidazione. Annotazione alla sentenza n. 210 della Corte dei Conti – Sez. reg. Em ilia Rom agna del 6.0 9.20 12 .......

FIN AN ZE E CON TABILITÀ Andrea Patanè e Maria Bottiglieri, Il rafforzam ento dei controlli sugli Enti locali dopo le m odifiche al TUEL del D.l. 174/ 20 120 e il ruolo della Corte dei Conti. Sintesi ..........

Nicola Dessì, Lo Stato può im porre a Regioni ed Enti locali di versare alla Tesoreria dello Stato le som m e delle entrate proprie, ai fini della riduzione dell’indebitam ento. Annotazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 311/ 20 12 ..............................

Nicola Dessì, La m anovra finanziaria regionale può anticipare gli obblighi di riduzione dello stock di debito degli enti locali. Annotazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 3/ 20 13 ...............................................................................................

Maria Bottiglieri, Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti territoriali nel parere della Corte dei conti sulla legge di attuazione del principio di pareggio del bilancio Annotazione alla delibera per l’audizione parlamentare della Corte dei Conti n. 30 / AUD/ 12 in m ateria di Disposizioni per l’attuazione del principio di pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto com m a, della Costituzione ....................................

Maria Bottiglieri, Linee Guida per l’esam e del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza. Annotazione alla delibera della Corte dei Conti - Sezione delle autonom ie n.16/ SEZAUT/ 20 12/ INPR .......................................

Maria Bottiglieri, Prim e linee interpretative per l’attuazione dei controlli introdotti dal d.l. 10 ottobre 20 12, n. 174. Annotazione alla delibera Corte dei Conti - Sezione delle Autonom ie. n.15/ SEZAUT/ 20 12/ INPR, 25.10 .20 12 di ...............................................

Giovanni Boggero, Il riparto degli oneri del secondo patto di solidarietà (Solidarpakt II) viola la Costituzione della Renania del Nord-Vestfalia. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht della Renania del Nord-Vestfalia dell’8.0 5.20 12 ...............

Giovanni Boggero, Una quota di conferim ento im posta a Com uni circostanti le Città (StadtUm land-Um lage) è giustificata solo se sono evidenti i vantaggi ottenuti dai cittadini della periferia nell’utilizzo delle infrastrutture cittadine. Annotazione alla

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III

sentenza del Landesverfassungsgericht del Meclemburgo-Pomerania occidentale del 23.0 2.20 12 ...............................................................................................................

Giovanni Boggero, Ai Com uni di un Circondario soppresso può essere richiesto di pagare una quota di conferim ento al nuovo Circondario ai fini del consolidam ento di bilancio. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht del MeclemburgoPom erania occidentale del 20 .12.20 12 .........................................................................

Giovanni Boggero, Ai Com uni può essere richiesto di pagare una quota di conferim ento ai Circondari ai fini della perequazione finanziaria orizzontale. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht del Meclemburgo-Pomerania occidentale del 26.0 1.20 12 ................................................................................................................

Giovanni Boggero, L’obbligo per i Circondari di finanziare il trasporto scolastico attraverso l’im posizione di una tassa ai genitori evita un aggravio della loro situazione di bilancio. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht dello SchleswigHolstein del 0 3.0 9.20 12 ................................................................................................

Giovanni Boggero, Il legislatore del Land, nello stanziare le risorse ai fini di perequazione finanziaria, deve tenere conto dell’aum ento della spesa per prestazioni sociali degli enti locali. Annotazione alla sentenza del Landesverfassungsgericht della Renania-Palatinato del 14.0 2.20 12 ...............................................................................

Elena Ponzo, Segnalazione del m anuale G. Festa (a cura di), AA. VV., Contabilità degli enti locali e contrattualistica pubblica, Milano, Giuffrè, 20 12 ...........................................

Elena

Ponzo, Segnalazione dell’articolo D. Mazzotta, Arm onizzazione dei bilanci, sperim entazione, crisi finanziarie degli anti locali: principali criticità e alcune proposte di soluzione, in Azienditalia, n. 10 , 20 12 .......................................................

REGION I, STATO, EU ROPA Nicola Dessì, Lo Stato può legittim am ente im porre alle Regioni e agli Enti locali l’abrogazione delle norm e restrittive della concorrenza. Annotazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 8/ 20 13 ...............................................................................................

Nicola Dessì, Una Regione può assegnare agli Enti locali i beni del dem anio m arittim o già trasferiti dallo Stato. Annotazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 22/ 20 13 ..........................................................................................................................

Nicola Dessì, Lo Stato può im porre agli enti locali di liberalizzare gli orari degli esercizi com m erciali. Annotazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 299/ 20 12 ......

Nicola Dessì, Considerazioni sul rapporto tra la possibile regionalizzazione delle suprem e m agistrature e l’unità giuridica dello Stato. Resoconto del Convegno di Bergam o dell’8 febbraio 20 13 .......................................................................................................

J örg Luther, La Carta Sociale Europea e la tutela dei diritti sociali. Resoconto del Convegno di Milano del 18 gennaio 20 13 ...........................................................................................

Giovanni Boggero, Daniel Bosioc e Nicola Dessì, Recensione di Crisi delle autonom ie e autonom ie nella crisi in Europa, volum e n. 3/ 20 13 di Istituzioni del Federalism o ...

Elena Ponzo, Segnalazione dell’articolo V. Antonelli, Le autonom ie locali: una questione europea, Amm inistrazione in Cam m ino, 15.11.20 12 ....................................................

SOTTO LA LEN TE Convegno: Crisi della sovranità e form e del potere N elle società contem poranee - Torino, 7-8 febbraio 20 13 - Fondazione Luigi Firpo ........................................................................

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ED ITORIALE IL PROGETTO D ELL’OSSERVATORIO PER LE AU TON OMIE LOCALI di Jörg Luther L’“Osservatorio per le Autonom ie locali” OPAL è il progetto di un periodico scientifico innovativo e sperim entale. L’esperimento didattico sarà gestito dai dottorandi e dottori di ricerca del DRASD (Dottorato di ricerca in Autonom ie locali, Servizi pubblici e diritti di cittadinanza”) che partecipano alla progettazione e allo sviluppo di nuove form e di sapere scientifico giuridico, integrate da contributi provenienti dalle altre scienze che si occupano delle com unità locali, da quelle politiche, econom iche e sociali fino all’urbanistica. La sede è offerta da un nuovo dipartimento di Giurisprudenza, Scienze politiche, econom iche e sociali (DIGSPES), che intende saldare lo studio dei diritti con quello della politiche in un’università com e quella del Piem onte Orientale che partecipa allo sviluppo locale di Alessandria, Vercelli e Novara, prom uove relazioni di vicinato tra Piem onte, Liguria e Lombardia e concorre a scam bi culturali in molteplici reti culturali italiane, europee ed internazionali. Il prim o partner d’eccellenza è l’Università Cattolica di Milano. L’osservatorio è uno strum ento di studio critico che va oltre l’annuario e la “Settim ana delle Autonom ie” del DRASD. Si prefigge di far apprendere le innovazioni di un ram o tradizionale del diritto pubblico che è finora oggetto più di insegnam ento che di ricerca. Si tratta di colm are una lacuna di specializzazione nel paesaggio delle riviste scientifiche italiane che si evidenzia soprattutto nel confronto con gli altri paesi più grandi dell’Unione Europea ove non si delega lo studio delle autonomie locali alle stesse istituzioni di categoria. L’Italia è una patria storica delle autonom ie locali europee e il suo sistem a delle autonom ie necessita di strum enti culturali che facilitino il dialogo anche con l’Unione europea e con il Consiglio d’Europa. Lo stato attuale delle autonom ie locali nella crisi econom ica e finanziaria è determ inato da riform e costituzionali ed am m inistrative solo in parte com piute, per la parte forse m aggiore ancora in itinere o anche solo desiderate. Il quadro norm ativo ed am m inistrativo è caratterizzato da m aggiori opportunità di diversificazione e concorrenza, m a anche da im periose esigenze di sem plificazione ed efficienza, parsim onia e crescita. La rivista focalizza pertanto innanzitutto l’innovazione norm ativa, cercando di dare particolare attenzione anche alle fonti regionali e locali che necessiterebbero di un controllo più capillare e tem pestivo per non fare gravare sulle autonom ie ignoranze ed incertezze paralizzanti. Il diritto vivente delle autonom ie locali esige inoltre un repertorio della giurisprudenza costituzionale, am m inistrativa e ordinaria che integri quella contabile e quella tributaria, di sem pre m aggiore im portanza per gli enti locali. La cultura del diritto degli enti locali dipende infine anche dalla qualità della dottrina. In questa ottica, l’osservatorio svolgerà un lavoro costante di bibliografia, segnalerà libri e articoli di rivista e cercherà di rendere con il form ato del “resoconto” più accessibili al pubblico alm eno una parte dei num erosi convegni e sem inari dedicati alle tem atiche delle autonom ie locali. Le fonti oggetto di studio sono presentate in una serie di rubriche che riflettono i nodi tem atici principali delle autonom ie locali: “cittadini ed enti” sono i soggetti delle autonom ie, “elezioni e organi” la forma di governo e l’organizzazione, “funzioni e servizi” l’assetto delle com petenze e le form e di gestione, “urbanistica” e “patrim onio e contratti” la funzione pubblicistica e gli strum enti privatistici più rilevanti, “personale am m inistrativo” e “finanze e contabilità” le risorse principali, “Regioni, Stato, Europa” le relazioni esterne. I prim i contributi sono innanzitutto miniature ed esercizi di sintesi che cercano di ridurre la com plessità della m ateria. L’Osservatorio è pensato com e una struttura flessibile e aperta a contributi esterni che saranno valutati in procedure che coinvolgono anche il Collegio Docenti. I principi ispiratori sono autonom ia di studio, responsabilità organizzativa del sottoscritto, “open access” dei prodotti. Un ringraziam ento particolare meritano Cesare Tibaldeschi, m aestro dell’inform atica, e Giovanni Boggero, prim o curatore di questo cam pione.

Alessandria, 12 m arzo 20 13

J örg Luther

CITTAD IN I ED EN TI

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SEGN ALAZION E D EL MAN U ALE D I M. CARRÀ, W . GASPARRI, C. MARZU OLI, D IR ITTO PER IL GOVER N O D EL TER R ITOR IO, BOLOGN A, 2 0 12 di Elena Ponzo La parte I del m anuale contiene un’introduzione nel diritto pubblico. Solo la parte II si addentra, invece, nello specifico settore del governo del territorio, inteso com e «la sintesi delle discipline e degli strumenti giuridici che hanno a oggetto la regolazione, la gestione e il controllo delle possibili utilizzazioni del territorio e l’allocazione dei relativi poteri legislativi e am m inistrativi», approfondendo nei singoli capitoli i tem i principali della m ateria e m ettendo in luce i nessi intercorrenti fra gli stessi. Il “governo del territorio”, locuzione che la riform a del Titolo V ha sostituito a quella di “urbanistica”, è m ateria che l’art. 117 co. 3 della Costituzione include negli ambiti di com petenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. Il mutamento lessicale sem bra accogliere una delle aspirazioni storiche del regionalism o (cfr. gli Atti del convegno La regione e il governo del territorio, Milano: Giuffré, 1972), andando ben oltre l’orm ai diffusa convinzione secondo la quale tutte le scelte urbanistiche hanno una inevitabile ricaduta sul territorio. Il m anuale prom uove un approccio rinnovato rispetto al diritto dell’urbanistica al fine di considerare i sem pre m aggiori tratti interdisciplinari che perm eano questa m ateria: il territorio, com e spazio fisico in cui si svolge la vita um ana, assum e la veste di «collettore delle funzioni», e delle singole attività pubbliche e private, destinate a soddisfare la totalità dei bisogni dell’uom o (abitativi, produttivi, sanitari, ricreativi, culturali ecc.). I profili di rilevanza giuridica del territorio, pertanto, sono m olti, e non hanno una collocazione unitaria nelle tradizionali ripartizioni del diritto: alcune norme, per esem pio, considerano il territorio com e bene giuridico che può costituire oggetto di diritti o di negozi giuridici e atti am m inistrativi; altre norme, invece, regolano gli strumenti giuridici per l’individuazione delle possibili utilizzazioni del suolo o a prevenire o reprim ere gli usi non consentiti. Accanto ad un quadro generale delle più im portanti discipline legislative e della loro evoluzione, vengono poi descritti i tratti essenziali del sistem a della pianificazione, volta a ponderare e com porre un’estrem a varietà di interessi, il tutto alla luce di un param etro generale che nell’ordinam ento italiano, conformem ente a quanto richiesto dal diritto internazionale ed europeo, lim ita le scelte sia politico- discrezionali, sia tecniche e scientifiche: la sostenibilità dello sviluppo territoriale. A presidio di questo param etro, le norm e attribuiscono prem inenza a interessi ritenuti differenziati da quelli tradizionalm ente perseguiti dall’urbanistica, com e la difesa del suolo, la tutela dell’am biente, la protezione del paesaggio. Vengono affrontati il ruolo dello Stato e la contestuale centralità della dim ensione regionale e locale, il principio di sussidiarietà e la concorrenza sul territorio di funzioni regionali e statali, con una interessante analisi delle regole, form ali e sostanziali, che disciplinano i rapporti tra i diversi livelli della pianificazione territoriale. Segue una analisi dei piani attuativi, con particolare riferim ento alle difficoltà di utilizzazione e attuazione degli stessi, e dell’attività edilizia, in riferim ento alla quale vengono analizzati i profili generali, i titoli abitativi, gli abusi edilizi e le relative sanzioni. La riflessione che em erge all’esito della trattazione si incentra sulla capacità del com plesso sistem a di governo del territorio di incidere, più o m eno direttam ente, sul contenuto e sulla effettiva concretizzazione di interessi della popolazione, anche di rilievo costituzionale. Viene auspicato l’abbandono di un retaggio storico consistente nel tentativo, da parte dell’urbanistica, di conciliare la tutela del diritto di proprietà privata con le esigenze di governo del territorio e nel costante riscontro del fallim ento di tale aspirazione. L’ottim ale sintesi di interessi propugnata dal libro trova il proprio punto di coesione nella funzione “superiore” di assicurare adeguati livelli di vita all’intera popolazione, in condizioni di uguaglianza, attraverso la riduzione dei rischi am bientali, l’elim inazione di fenomeni di ghettizzazione, la prom ozione dell’integrazione e della com unicazione sociale, le quali non possono prescindere dalla collaborazione interistituzionale e da adeguate form e di collaborazione dei cittadini.

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LO “SPOILS SYSTEM” PROPORZION ALE N EGLI ORGAN I D ELLE CASSE D I RISPARMIO N ON VIOLA L’AU TON OMIA LOCALE. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA N . 12 1/ 2 0 12 D EL TRIBU N ALE COSTITU ZION ALE SPAGN OLO. di Daniel Bosioc Paro le -ch iave : conflitto a tutela dell’autonom ia locale, rappresentante di com une in cassa di risparm io, criterio di proporzione. Rife rim e n ti n o rm ativi: artt. 137, 140 , 141, della Costituzione spagnola; art. 3, co. 1, e quarta disposizione finale, co. 1, lett. a), della legge statale 31/ 1985 in m ateria di organi delle casse di risparm io; artt. 22, co. 2, 24, co. 2, e prim a disposizione aggiuntiva, della legge 2/ 20 0 0 del Principado de Asturias in m ateria di casse di risparm io. Mas s im a: Il criterio di proporzione individuato dal legislatore autonom ico per l’elezione dei rappresentanti di com uni negli organi di governo delle casse di risparm io non lede il principio dell’autonom ia locale garantito dalla Costituzione, in quanto assicura il principio di rappresentatività degli organi stessi. Link al docum ento

Dopo aver dichiarato nel 20 0 1 l’am missibilità del conflitto a tutela dell’autonom ia locale (conflicto en defensa de la autonom ía local) sollevato da venti com uni in relazione agli artt. 22, co. 2, 24, co. 2, ed alla prim a disposizione aggiuntiva della legge 2/ 20 0 0 del Principato delle Asturie in m ateria di casse di risparm io (cajas de ahorro), il Tribunale Costituzionale ha dichiarato ora infondata la questione: le disposizioni im pugnate non contrastano con la legge statale fondamentale (básica) 31/ 1985 in m ateria di organi di governo delle casse di risparm io e, dunque, non vi è violazione del principio dell’autonom ia locale che include il diritto della comunità locale di “partecipare al governo e all’am m inistrazione di quanto li riguarda”, di cui agli artt. 137, 140 e 141, Cost. spagnola (Fundam ento Juridico, p.to 5). La prima disposizione oggetto del giudizio (art. 22, co. 2) fissa la procedura di elezione dei membri dell’Assemblea generale della cassa di risparmio (consejeros generales), stabilendo che i rappresentanti di comuni sono eletti dai rispettivi consigli, in proporzione al numero di voti ottenuti dai candidati proposti da ciascun gruppo consiliare. Il Tribunale costituzionale sottolinea come la comunità autonoma del Principato delle Asturie, secondo quanto previsto dall’art. 10, co. 1, n. 36 del proprio statuto, sia competente a legiferare in materia di casse di risparmio ed istituti di credito cooperativo pubblico e territoriale, «in accordo con le disposizioni che […] detta lo Stato» (FJ, p.to 7). Secondo il collegio, il criterio di proporzione (principio de proporcionalidad) prescritto dal legislatore asturiano per l’elezione dei rappresentanti di comuni nell’Assemblea della cassa non contrasta con le disposizioni della legge statale 31/ 1985, la quale prevede solo che questi siano eletti direttamente dai comuni (art. 3, co. 1) e rinvia alle Comunità autonome la disciplina del procedimento di elezione dei membri degli organi della caja (quarta disposizione finale, co. 1, lett. a). In questo senso, il procedimento di elezione dei membri ed il criterio di proporzione prescritti dall’art. 22, co. 2 non sono illegittimi dal momento che garantiscono il carattere rappresentativo degli organi di nomina (FJ, p.to 7; v. nella giurisprudenza costituzionale precedente le sentt. nn. 18/ 1984, 48/ 1988, 49/ 1988, 239/ 1992, 73/ 2000). Il Tribunale costituzionale, con argom entazioni analoghe, ritiene non lesivo dell’autonom ia locale l’art. 24, co. 2, che, per l’elezione dei rappresentanti di com uni fondatori della cassa, rinvia al procedim ento previsto dall’art. 22, co. 2 (FJ, p.to 8). Infine, il giudice costituzionale respinge la censura sollevata dall’ay untam iento di Gijón (co-fondatore della Cassa di risparm io delle Asturie) nei confronti della prim a disposizione aggiuntiva della legge, che limita la rappresentanza di tale ente negli organi della cassa ad una soglia non superiore al 20 % del numero dei m em bri. La disposizione non snatura il m odello organizzativo delle casse di risparm io configurato dal legislatore statale del 1985 e, pur fissando un tetto alla percentuale di rappresentanza del com une di Gijón, assicura comunque una partecipazione significativa e ragionevole di quest’ultim o negli organi della cassa (FJ, p.to 9).

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D ALLE COMU N ITÀ MON TAN E ALLE U N ION I MON TAN E D I COMU N I. RESOCON TO D EL CON VEGN O D I TORIN O D EL 2 4 GEN N AIO 2 0 13 di Giovanni Boggero Concepito com e occasione di confronto con gli amm inistratori degli enti locali m ontani del Piem onte dopo il varo della legge regionale del 28 settem bre 20 12 n.11, il sem inario tecnico organizzato dall’UNCEM sulla nuova geografia del territorio m ontano ha offerto non soltanto spunti interessanti per gli am m inistratori locali, m a anche per i giuristi. Il sem inario ha com binato alle relazioni tecniche di natura giuridica e di prassi am m inistrativa l’interlocuzione pratica con gli amm inistratori locali. Alle loro dom ande ha risposto l’Assessore regionale agli enti locali, Ele n a Maccan ti, la quale ha difeso l’im pianto della sum m enzionata legge, ricordando peraltro le m odifiche a suo giudizio m igliorative apportate in corso di esam e in Consiglio regionale. Ad esem pio, in origine dovevano essere direttamente i Consigli com unali e non l’Assemblea dei Sindaci a deliberare in ordine alla proposta di Unione di comuni m ontani. La legge avrebbe inoltre “salvato” provvisoriam ente le Com unità m ontane, dal m om ento che viene data la possibilità, non contem plata dalla norm ativa nazionale, che le Com unità, prim a di trasform arsi in Unioni, per un periodo transitorio a partire dal 31 m arzo 20 13, divengano uno strum ento per l’adem pimento della gestione di funzioni associate (art. 15 co. 2 lett. b)). Quanto alle prospettive finanziarie, l’Assessore Maccanti ha assicurato che saranno resi disponibili tre fondi regionali per finanziare le nuove Unioni: un fondo di incentivazione per i Com uni che intendano assum ere personale delle ex-Com unità m ontane (le spese non rientrano nel Patto di Stabilità interno e le assunzioni non valgono ai fini della disciplina in materia di lim iti di organico), un fondo regionale per la Montagna (i criteri di distribuzione erano al m om ento del Convegno allo studio di un Tavolo di lavoro presso l’Assessorato alla Montagna) e infine un fondo per il personale i cui com piti ineriscano all’espletam ento delle funzioni esercitate dall’Unione. Se rgio Fo à, dell’Università degli Studi di Torino, nella sua relazione introduttiva dedicata al procedim ento che sta traghettando le vecchie Comunità m ontane alle Unioni di com uni m ontani, ha sollevato il problem a derivante dalla eventuale m ancanza di una delibera iniziale dell’Assem blea dei Sindaci di ciascuna Com unità m ontana, individuata come prim o tassello procedim entale in vista della delibera della Regione che dispone la nascita della nuova Unione. A questo proposito, lo stesso Foà ricorda che la Regione ha già offerto sul suo sito una risposta di m assim a all’interrogativo: ovvero che i Com uni appartenenti alla Com unità non hanno alcun obbligo di deliberare. Solo nel caso in cui l’Assem blea dei Sindaci adotti una deliberazione, è posto in capo a ciascun Consiglio com unale l’obbligo di recepire o rigettare la stessa. Altro quesito riguarda invece la possibilità di ripensam ento da parte dei Com uni. Ciò può accadere in particolar m odo se la deliberazione in sede di Assem blea dei Sindaci è stata approvata a m aggioranza. È possibile cioè che qualche Consiglio com unale, dopo aver dato il proprio assenso, intenda ritirarlo. Ciò sarebbe possibile, purché siano rispettati i term ini fissati dalla legge regionale per la presentazione della proposta di nuova Unione. Infine, un ultim o aspetto concerne l’obbligo di legge alla nuova Unione di esercitare le funzioni fondam entali di tutti i suoi Com uni. Secondo Foà, questa previsione sarebbe rigida ed inciderebbe in m aniera sensibile sulla autonom ia statutaria e regolamentare delle Unioni, a suo avviso tutelata dalla Costituzione al pari di quella di altri enti locali. Sul punto l’assessore Maccanti non avrebbe offerto nuove interpretazioni, lim itandosi invece a riproporre la risposta m essa a disposizione sul sito della Regione: le funzioni fondam entali non devono essere esercitate necessariam ente attraverso l’Unione, m a possono essere esercitare anche tram ite convenzione, a seconda degli am biti territoriali individuati. La stessa Regione è com unque dell’opinione che se un’Unione di Com uni svolge una funzione fondam entale x o y la svolgerà per tutti i Com uni (a m eno che alcuni di essi non siano per legge obbligati alla gestione associata) e non solo per alcuni, venendo altrim enti m eno l’utilità dell’Unione stessa. Questo significa che l’Unione non deve esercitare tutte le funzioni fondamentali per tutti i Com uni. Nel suo intervento, Gio van n i Fran cin i, presidente della Com unità m ontana Valli dell’Ossola, ha portato ad esem pio il caso delle nuove Unioni di com uni m ontani dell’Ossola. Dei 38 Comuni dell’area solo 18 hanno deciso di unirsi in un am bito territoriale che potrà contare circa 50 .0 0 0 abitanti, m entre altri 7 Com uni hanno optato per un’altra Unione, così anche altri 5, m entre altri 8 Comuni non hanno deciso nulla. Francini

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ha sottoposto all’assessore Maccanti i seguenti quesiti: dal m om ento che non si ha continuità territoriale tra l’ultim o Comune della prim a Unione e il resto dell’Unione, potrebbe la Regione obbligare questo Comune ad aderire ad un’altra Unione? Visto che l’am bito territoriale dei 50 .0 0 0 abitanti è considerato generalm ente ottim ale tanto in term ini di com petitività territoriale quanto in termini di erogazione dei finanziamenti europei, quale sarebbe il destino dei Com uni che non abbiano sottoscritto alcuna Unione m ontana? L’assessore Maccanti si è lim itata a richiam are l’art. 8 co. 5 della l. 11/ 20 12 il quale stabilisce che, una volta pervenute le proposte di unione da parte dei consigli com unali, «la Giunta regionale, sentita la com m issione consiliare com petente, può richiedere m odifiche alle proposte aggregative presentate». Dopodiché, com e recita il successivo co. 6, «se i Com uni interessati non presentano alla Giunta regionale, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, la m odifica della proposta aggregativa, la Giunta regionale […] provvede all'inserim ento dei Com uni di cui al com m a 5, nell'am bito della proposta aggregativa m aggiorm ente rispondente ai requisiti». In altre parole, ad avviso dell’Assessore, per la Regione sarebbe ben possibile obbligare un Com une ad aderire ad un’Unione diversa. Nel suo intervento Ezio Gu e rci, consulente ANCI che ha seguito diversi processi di fusione tra Comuni ha cercato di fare luce sugli aspetti organizzativi che riguardano le nuove Unioni. Guerci ha lam entato che la form a organizzativa che ha caratterizzato sin qui le Un ioni (e in parte anche le convenzioni) aveva natura centralistica e finiva per esautorare i Com uni nella loro capacità decisionale, penalizzando anche dipendenti e cittadini. Lo schem a da privilegiare sarebbe quello che lascia il più possibile potere decisionale in capo agli organi di governo del Comune: ad esempio, nella prassi si unificherebbe l’ufficio tributi, m a la decisione in m ateria di aliquote rim arrebbe ai singoli Com uni. La stessa cosa dovrebbe avvenire per le Unioni m ontane, le quali non saranno in grado di gestire tutte le funzioni. Meglio avrebbe tuttavia fatto la legge a lasciare uno spiraglio (o clausola di flessibilità) in m ateria di gestione associata delle funzioni fondamentali. Per Marco Orlan d o il banco di prova per testare la solidità delle nuove Unioni è dato dall’esercizio della cd. funzione n. 1 (organizzazione dell’amministrazione, gestione finanziaria, contabile e controllo), che assorbe circa il 70 % delle risorse. Con la creazione entro il 31 m arzo 20 13 delle “centrali uniche di com m ittenza” cioè degli uffici unificati deputati all’espletam ento di tale funzione, si potrà verificare la sostenibilità dell’esercizio associato. In particolare, andrà valutato il ruolo del responsabile unico di procedimento (RUP) e la distribuzione delle responsabilità tra le procedure di acquisizione e l’esecuzione dei contratti oltre alla disponibilità di procedure di contabilità unificata e sistem i di archiviazione digitale dei contratti. Anche l’esercizio della funzione cd. n. 6 (raccolta e gestione dei rifiuti) offrirà spazio per valutare la stabilità delle nuove Unioni. Queste ultim e potrebbero agire come interlocutrici dei Consorzi nella definizione dei piani finanziari ed eventualm ente acquisire le partecipazione dei Com uni nelle società di gestione. Un conflitto norm ativo irrisolto è poi quello riguardante la norm ativa TARES (per le m odifiche apportate di recente si veda la sintesi di M. Andrini in questo num ero). Essa indica che il gettito dell’im posta possa fluire solo ai singoli Comuni, mentre la norm ativa previgente indicava che esso andasse alle form e organizzative intercom unali. Infine, Orlando ha m esso in luce il problem a del travaso di risorse finanziarie dai Com uni alle Unioni. Il ragioniere-capo di ogni Com une si troverà verosim ilm ente ad avere a che fare con m ille rivoli di partite di trasferim enti. A questo proposito, Orlando suggerisce di destinare a monte, per via di regolamento com unale, una parte del gettito IMU dei Com uni all’Unione e, una volta assestata la distribuzione dei com piti rispetto ai Com uni, valutare l’esito.

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RECEN SION E D EL SAGGIO D I G. BU LSEI, LA SOCIETÀ D IFFU SA. ORGAN IZZAZION E E POLITICH E LOCALI, MILAN O, CAROCCI ED ITORE, 2 0 12 di Luca Beccaria, Il volum e si presenta come un testo di supporto e inform azione sulle politiche pubbliche locali in Italia. La m onografia è articolata in tre parti. La prim a parte corrisponde al prim o capitolo, nel quale vengono esposti gli elementi essenziali dei sistem i locali com e form azioni sociali e territori am m inistrati. Tra le ripercussioni della società industriale e della globalizzazione sulle società locali si m ette in particolar m odo in luce l’esito non uniformante, m a tale da produrre fenomeni socio-econom ici localm ente situati, lontani da un qualsivoglia flusso arm onizzatore. Nel corso del capitolo, l'A. riprende il sociologo Angelo Pichierri per esplicitare l'accezione di sistem a locale, definito su tre livelli: sociografico, identitario e regolativo. Ciò è necessario per com prendere cosa l'A. intenda quali attori locali coinvolti in una determ inata società. Conseguentem ente, l'A. enuncia il rapporto tra organizzazioni (enti pubblici) e un dato territorio, che può essere – stando alla definizione di un altro sociologo, Giorgio Osti – di tipo: esclusivo, preferenziale o elettivo. Nel corso del capitolo si sofferm a inoltre sulla dicotom ia dell'ente Com une che, in Italia, assume ad un tem po il ruolo di istituzione di governo delle comunità locali più vicine ai cittadini e di azienda pubblica m ultifunzione. Su entrambi i fronti la disciplina legislativa susseguitasi nel tem po ha m ostrato parecchie lacune. Ad esem pio, il rafforzam ento dell'esecutivo locale (con l'elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti delle Province), cui era sotteso l’obiettivo di arrivare a governi di legislatura per gli enti locali – ovvero la regola per cui la durata di un esecutivo dovrebbe coincidere con quella della legislatura o “consiliatura” – non avrebbe sostanzialmente risolto le relazioni tra assetto form ale dei poteri locali e la possibilità e capacità di affrontare i problemi delle realtà amm inistrate, indicando che forse quella riform a non fu una soluzione al problem a che stava em ergendo, la personalizzazione della politica, m a non fece altro se non accelerare l'involuzione in atto nel sistem a dei partiti, com piutasi con Tangentopoli. La seconda parte contiene l'esposizione dei risultati di tre ricerche: una sul contributo delle organizzazioni non profit alla qualità dello sviluppo territoriale (cap. 2), un'altra sull'esperienza delle giurie di cittadini quale strumento a m età tra l'esperienza di dem ocrazia partecipativa e attività consultiva dei policy m aker (cap.3) e infine un'ultim a, che indaga sugli accadimenti successivi al terremoto che colpì L'Aquila e l’Abruzzo nel 20 0 9 (cap. 4). Il capitolo 2 discute am piam ente del ruolo delle imprese sociali, sofferm andosi sul loro ruolo potenziale di erogatore di w elfare, da parte di form azioni giuridiche private sui generis com e quelle nell'am bito del non profit, che sollevano m olte perplessità se si considerano i canoni dell'econom ia classica, secondo cui risulta difficile spiegare come im prese che eroghino beni o servizi a prezzi più alti della concorrenza, riescano a stare sul m ercato. A tal proposito vale la pena ricordare che il legislatore, con la legge 8 novembre 1991, n. 381 (art. 5, com m a 1) dispose che gli enti pubblici potessero stipulare convenzioni con le cd. cooperative sociali di tipo B, finalizzate alla fornitura di determ inati beni e servizi – diversi da quelli socio-sanitari ed educativi – in deroga alle procedure di cui al d.lgs. 12 aprile 20 0 6, n. 163 (Codice dei contratti), purché detti affidam enti fossero di im porto inferiore alla soglia di rilevanza com unitaria. Tale disposizione rientra nel solco di quanto prescritto dalla Costituzione all'art. 45, circa il ruolo sociale della cooperazione. L'A. richiam a, nello specifico, la Legge delega sull'im presa sociale con le disposizioni introdotte tra cui la possibilità di acquisire la qualifica di im presa sociale a tutte le form e giuridiche previste dal libro V del Codice Civile. A tal proposito, L'A. si sofferm a sulla rete relazionale su cui generalmente queste realtà si appoggiano – tra im prese sociali e gli enti locali – oltre alle già richiam ate possibilità di indizione di gare d'appalto che vedano un trattam ento speciale per queste categorie. Viene in particolare richiam ato all'attenzione del lettore, il Piano di zona, previsto dalla legge n. 328/ 20 0 0 , tra gli “strum enti per favorire il riordino del sistem a integrato di interventi e servizi sociali”. L'A. snocciola poi alcuni dati e considerazioni riguardanti la maggiore resistenza ai periodi di crisi delle im prese cooperative, frutto di un intricato m ix di condizioni favorevoli, predisposte dalla legislazione (fiscalità, riserva indivisibile) e capacità di organizzazione di reti m utualistiche tra im prese cooperative, si pensi alle grandi centrali (Legacoop, Confocoperative, ecc) e la creazione di un sistem a parallelo, ad esem pio, di accesso al credito (fondi m utualistici).

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Il capitolo 3 entra nel m erito delle esperienze di democrazia partecipativa, riportando le tesi dell'autore che forse di più ha studiato il tem a: Luigi Bobbio. A tal proposito, si richiam a l'evoluzione degli strum enti di partecipazione, dall'istituzione dei consigli di quartiere, alla realizzazione di rappresentanze per corpi ad esem pio in scuole e università, riproducendo i meccanism i della democrazia rappresentativa di stam po liberale. A questa, fece seguito, nel corso degli anni '90 del Novecento, una crisi, sfociata poi nell'abolizione delle circoscrizioni per realtà territoriali m edio grandi (al di sotto dei 250 m ila abitanti), per effetto di una legge finanziaria (quella del 20 10 ), per cui, guardando anche l'am bito norm ativo, si può desumere che il tutto sia stato operato per ragioni “di risparm io”, ad indicare che la partecipazione corre il rischio di essere considerata com e un costo, il che è m olto discutibile. Va segnalato che molti Com uni, al di sotto della soglia dei 250 m ila abitanti, hanno ricreato consigli di quartieri (o com unque denominati), ad indicare una volontà politica locale volta al loro m antenim ento, quale strum ento di decentramento infra-cittadino. L'A. passa poi al caso specifico, verificatosi nella città di Vercelli (il case-study ), della giuria di cittadini, quale esperienza m utuata dal contesto anglosassone – l'A. si riferisce, nello specifico, alla giuria popolare del processo penale statunitense – caratterizzata da una fase di selezione dell'organo, di cui è prevista l'estrazione casuale da un cam pione rappresentativo della società, un’audizione di più parti (per perm ettere un confronto tra idee contrapposte) ed un verdetto, o valutazione com plessiva, emesso da tale consesso. Tale esperienza ha avuto tra i propri pregi il fatto di aver incrementato la percezione del problema oggetto di giudizio/ valutazione (nell'esperienza studiata, l’inquinam ento dell'aria), da parte dei cittadini della giuria, m entre figurano tra i difetti la scarsa responsività – la capacità del rappresentante (in questo caso gli am m inistratori locali) di rispondere con prontezza, nel corso del rispettivo m andato, alle dom ande dei rappresentati (in questo caso i com ponenti della giuria) – da parte dei policy m aker locali. Va segnalato che, per quanto l'esperienza attinga da un ambito giuridico definito (il processo penale statunitense), essa ad inserirsi nel solco delle esperienze partecipative ispirate dal program m a noto com e Agenda 21 – il docum ento di intenti ed obiettivi program m atici, approvato nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite su am biente e sviluppo, che si è tenuta a Rio de J aneiro dal 3 al 14 giugno 1992. Quanto all’esperienza del dopo-terremoto dell'Aquila (capitolo 4), spunti interessanti li solleva la gestione dell'emergenza in m odo top-dow n, ovvero verticisticam ente orientato, che avrebbe in qualche m odo esautorato gli enti locali colpiti dal sism a e coinvolti fin da subito nella gestione delle criticità. A tal proposito, il progetto di creazione di new tow n scoordinata dal contesto del tessuto cittadino avrebbe portato ad un im patto negativo sulle relazioni sociali ed econom iche, ossia allo spostam ento di m olte im prese in altre città, sulla costa. La gestione dell'emergenza, senza il coinvolgimento degli enti locali, considerati un ostacolo per l’azione della Protezione civile, ha comportato anche un increm ento delle ordinanze straordinarie tale da essere definita dall'A. com e una condizione di em ergenza dilatata. Nel testo manca un'inform azione im portante relativa ad un evento occorso nei m esi imm ediatam ente successivi all'ultim azione del m edesimo: nel luglio del 20 12 il Governo provvedeva, con il D.L. 15 m aggio 20 12, n. 59, convertito con m odificazioni dalla L. 12 luglio 20 12, n. 10 0 , a porre un term ine alla durata dello stato di em ergenza. In conclusione, la società diffusa viene qui descritta com e un m odello di am m inistrazione condivisa, basata su svariate arene partecipative e form e di inclusione degli attori sociali. Tale modello trova ragione d'essere nella necessità, per gli enti locali, di non poter attuare interventi esclusivam ente burocratici; di qui l'im portanza del coinvolgim ento dei cittadini e delle im prese sociali, quali erogatore di welfare e di servizi. Ad avviso dell’A. le istituzioni dovrebbero tener m aggiorm ente in considerazione le condizioni sociali, econom iche e culturali delle collettività che vogliono governare. A tal proposito si può obiettare che il prodotto m ateriale dell'agire di un'amministrazione locale (delibere, atti) non è da intendersi già com e avulso dalla realtà, nato m eram ente su istanza dell'una o dell'altra segreteria di partito, m a come frutto meditato dell’agire collettivo e poi declinato nella form a dell’atto norm ativo o am m inistrativo del Consiglio, della Giunta o del Sindaco.

ELEZION I ED ORGAN I

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SCIOGLIMEN TO D I CON SIGLIO COMU N ALE IN CASO D I CON TRASTO TRA PREFETTO E MIN ISTRO D ELL’IN TERN O SU IN FILTRAZION I D I STAMPO MAFIOSO. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL CON SIGLIO D I STATO N . 12 6 / 2 0 13 di Maria José Zam pano Paro le ch iave : scioglim ento- consiglio com unale- infiltrazioni di stam po m afioso- contrasto Prefetto e Ministero dell’Interno- m isura am m inistrativa di prevenzione- im parzialità e buon andam ento dell’azione am m inistrativa Mas s im a 1: È essenziale ai fini dell'adozione della m isura di scioglim ento dell'organo rappresentativo della com unità locale, a seguito della novella della l. 15 luglio 20 0 9 n. 94, l'esistenza di elem enti concreti, univoci e rilevanti, tali da determ inare un'alterazione del procedim ento di form azione della volontà degli organi am m inistrativi e da com prom ettere l'im parzialità delle am m inistrazioni com unali e provinciali. Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 143 del d.lgs. n. 267/ 20 0 0 com e sostituito dall'art. 2 com m a 30 , della legge n. 94 del 20 0 9. Mas s im a 2 : In sede di proposta m inisteriale per lo scioglim en to del consiglio com unale contrastante con l'esito dell'attività istruttoria del Prefetto è necessario un diffuso corredo m otivazionale, al quale pervenirsi anche a m ezzo di un eventuale supplem ento di istruttoria. Link al docum ento

Il Consiglio di Stato, in riform a della sentenza appellata, respinge il ricorso presentato dai com ponenti del consiglio com unale di Bordighera per l'annullamento del provvedim ento di scioglim ento dell'organo consiliare per infiltrazioni di stam po m afioso (art. 143 T.U.E.L.). Su proposta del Ministero dell’Interno era stato disposto lo scioglim ento del consiglio com unale, nonostante il prefetto avesse precedentem ente espresso parere negativo in ordine alla sussistenza delle condizioni previste dall'art. 143 T.U.E.L. I com ponenti del consiglio com unale impugnano il provvedim ento di scioglim ento per violazione di legge ed eccesso di potere, valorizzando, in particolare, le m odifiche introdotte all’art. 143 dalla novella del 20 0 9, che richiede la concretezza, univocità e rilevanza degli elem enti espressivi di collegam enti diretti o indiretti tra gli am m inistratori locali e la crim inalità organizzata. Il T.A.R. Lazio Rom a, sez. III, respinge il ricorso. Avverso tale pronunzia reiettiva, i com ponenti del consiglio com unale ricorrenti in prim o grado propongono appello, reiterando i m otivi disattesi dal T.A.R. Il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso, ritiene che lo scioglim ento dell'organo rappresentativo della com unità locale, essendo la m assim a m isura di rigore nei confronti dell'ente locale, debba essere subordinata alla sussistenza di elem enti che determ inino un'alterazione del procedim ento di form azione della volontà degli organi am m inistrativi tale da com prom ettere l'im parzialità dell'azione am m inistrativa (m assim a1). Inoltre, nonostante le valutazioni rassegnate dal Prefetto a conclusione dell'attività istruttoria in ordine alla m isura dissolutoria non abbiano effetto vincolante, è necessario che la proposta del Ministro di contrario avviso debba essere sostenuta da un congruo corredo m otivazionale che dia puntualm ente atto, anche a m ezzo di un supplem ento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo scioglimento del consiglio com unale (massim a 2); la verifica istruttoria dem andata al Prefetto, organo di vertice preposto in ambito locale alla salvaguardia dei prim ari interessi inerenti alla sicurezza ed all'ordine pubblico, riveste un ruolo centrale nell'econom ia del procedim ento regolam entato dall'art. 143 del d.lgs. n. 267 del 20 0 0 .

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SCIOGLIMEN TO D I CON SIGLIO COMU N ALE A SEGU ITO D I D IMISSION I D EI CON SIGLIERI D I MAGGIORAN ZA PRIMA D ELLA VERIFICA D ELLA CON D IZION E D EGLI ELETTI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL CON SIGLIO D I STATO N . 6 5 3 4 / 2 0 12 di Maria José Zam pano, Paro le ch iave : scioglim ento consiglio com unale - ineleggibilità - dim issioni consiglieri di m aggioranza. Rife rim e n ti n o rm ativi: art. 38, co. 4, D.P.R. n. 267/ 20 0 0 - art. 38, co. 8, D.P.R. n. 267/ 20 0 0 - art. 41 D.P.R. n . 267/ 20 0 0 - art. 141 D.P.R. n. 267/ 20 0 0 M a s s im a 1: Il consigliere proclam ato è nella pienezza dei suoi poteri, incluso quello di concorrere a determ inare lo scioglim ento del consiglio con lo strum ento delle dim issioni, sino a che non venga dichiarata la esistenza di una causa di ineleggibilità. M a s s im a 2 : Il consiglio neoeletto è tenuto a procedere, com e prim o atto, alla verifica delle ineleggibilità, m a se tale adem pim ento viene om esso le eventuali deliberazioni non sono, per ciò stesso, inefficaci. Link al docum ento

Il Consiglio di Stato, in riform a della sentenza appellata, rigetta il ricorso contro lo scioglimento prefettizio del consiglio com unale di Isernia in seguito alle dim issioni presentate dai consiglieri di maggioranza dopo essere stati proclam ati eletti e prim a della verifica della condizione degli eletti (art. 41 T.U.E.L.) . Il T.A.R. Molise aveva sostenuto l’inefficacia delle dim issioni per m ancanza di “convalida” degli eletti. Il Consiglio di Stato invece ne ribadisce il carattere di “verifica” priva di effetti costitutivi del m andato (arg. art. 38 co. 4). Il Consigliere è sin da subito nella pienezza dei suoi poteri sub condicione risolutiva dell’accertam ento dell’ineleggibilità. Una dichiarazione di ineleggibilità può avere effetto retroattivo, m a ciò non rende ipso facto invalidi gli atti com piuti nel frattem po, dovendosi applicare il principio del “funzionario di fatto”. La sentenza ricorda inoltre che anche dopo la verifica resta sem pre esperibile l’azione popolare di ineleggibilità davanti al giudice ordinario (art. 70 , t.u. n. 267/ 20 0 0 ).

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U N LIMITE D ’ETÀ ( PEN SION ABILE) PER L’ELEZION E A SIN D ACO N ON VIOLA LA COSTITU ZION E BAVARESE. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D ELLA BAVIERA 5-VII-12 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Sindaco, Presidente di Circondario, Land, Baviera, lim iti d’età, elettorato passivo Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 39 co. 2 per. 2 della legge che disciplina le m odalità dei Sindaci, dei Consigli Com unali, dei Consigli di Circondario e dei Presidenti di Circondario (GLKrWG); Art. 116 in collegam ento con l’art. 94 co. 2 per. 1; Art. 118 co. 1 per. 1, Art. 12 co. 1 in collegam ento con l’art. 14, Art. 10 1 e Art. 3 co. 1 della Costituzione del Land Baviera. Mas s im e : La versione attualm ente vigente dell’art. 39 co. 2 per. 2 della legge che disciplina le modalità dei Sindaci, dei Consigli Com unali, dei Consigli di Circondario e dei Presidenti di Circondario (GLKrWG), in base al quale non può essere eletto alle cariche di im piego tem poraneo di Sindaco o di Presidente di Circondario (Landrat), chi nel giorno dell’inizio del m andato abbia com piuto il 65esim o anno d’età, è com patibile con la Costituzione bavarese. Il lim ite d’età serve a livello com unale a salvaguardare il principio di un’am m inistrazione efficace e caratterizzata dalla continuità. Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale del Land della Baviera ha giudicato infondata una actio popularis contro l’art. 39 co. 2 per. 2 della legge che disciplina le m odalità di elezione dei Sindaci, dei Consigli Com unali, dei Consigli di Circondario dei Presidenti di Circondario (GLKrWG). Secondo il ricorrente, un deputato del Landtag, il lim ite di età fissato per l’elettorato passivo dei sindaci con im piego tem poraneo, ovvero per i Com uni con più di 10 .0 0 0 abitanti (65 anni com piuti il giorno dell’inizio della legislatura per gli eletti fino al 20 20 e 67 anni a partire dal 20 20 ) violerebbe sia disposizioni di legge federale, sia diverse disposizioni della Costituzione bavarese. In particolare, lo scopo non sarebbe legittim o, giacché non sarebbe collegato ad alcun fine particolare di politica sociale (com e richiesto dalla legge federale); in secondo luogo, lim iterebbe l’accesso alle cariche pubbliche riconosciuto dalla Costituzione bavarese, lim iterebbe la libertà di professione e lederebbe infine anche il principio di uguaglianza (manca infatti un lim ite sim ile per Sindaci e Presidenti di Circondario a titolo onorifico e per tutti i membri del Governo del Land). La Corte considera infondato il ricorso, dal m om ento che, per l’esercizio delle funzioni com unali e circondariali, il Sindaco o il Presidente di Circondario devono poter essere nel pieno delle loro capacità psicofisiche, senza ostacolo alcuno, così com e prevede la legge. A tal fine, quindi, visto che con l’età aumentano le possibilità di perdere tali capacità, il lim ite di legge sem bra perseguire uno scopo legittimo, dal m om ento che garantisce la continuità e l’efficacia dell’azione am m inistrativa. Per quanto attiene la violazione del principio di uguaglianza, la carica di Sindaco o Presidente di Circondario a titolo onorifico è strutturalmente diversa da quella del prim o cittadino con im piego temporaneo e richiede anche un im pegno diverso. In tal senso quindi, è giustificata la m ancata fissazione di un lim ite all’elettorato passivo.

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È IN VALID A L’ELEZION E D EL CON SIGLIO COMU N ALE A SEGU ITO D I U N A D ICH IARAZION E U FFICIALE N ON VERITIERA D I U N SIN D ACO O U N ASSESSORE IN CAMPAGN A ELETTORALE. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL BU N D ESVERW ALTU N GSGERICH T 8 B 2 7/ 12 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Invalidità di un’elezione, Vizio elettorale, Corpo elettorale, Sindaco, Assessore Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 28 della Legge Fondamentale tedesca (Grundgesetz); par. 132 co. 2 n. 1 e 3 VwGO Mas s im e : Resta aperta la questione se una dichiarazione ufficiale di un Sindaco o di un Assessore com unale che fosse espressa in un nesso tem porale e funzionale con elezioni com unali e che, sulla base dei dati accessibili al sindaco o all’assessore fosse oggettivam ente non veritiera, sia qualificabile com e vizio elettorale se fosse stata idonea ad influenzare la decisione dell’elettore o soltanto se fosse stata anche finalizzata ad un’ingerenza m anipolativa. Link al docum ento

Il Tribunale am m inistrativo federale (Bundesverwaltungsgericht) ha rigettato l’appello proposto dai due ricorrenti, due consiglieri com unali, contro la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht (OWG) che aveva conferm ato la decisione del Consiglio con la quale era stata disposta la ripetizione delle elezioni per irregolarità. All’origine dell’invalidità del voto stava il fatto che il Sindaco e i suoi Assessori (poi riconferm ati dagli elettori) avessero rappresentato in m aniera diversa dalla realtà la situazione di bilancio del Com une, privando l’elettorato delle inform azioni adeguate per esprim ere il proprio voto e quindi provocando un cd. vizio elettorale (Wahlfehler). L’appello di due Consiglieri com unali della m aggioranza è stato dichiarato inam m issibile, innanzitutto perché il ricorso di organi politici com unali o parte di essi va esperito contro un altro organo e non contro il Com une e poi anche perché la questione non soddisfa il crism a della rilevanza (grundsätzliche Bedeutung): in particolare, non è rilevante la dom anda sollevata dai ricorrenti se il vizio si m aterializzi quando il Sindaco o l’Assessore esprimano contenuti non corretti o quando essi ne prendano coscienza. Qualsiasi sia la risposta alla dom anda non cam bierebbe com unque la risposta circa la sussistenza del vizio, visto che già la sem plice e obiettiva disinform azione costituisce un’inamm issibile ingerenza m anipolativa.

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IL D IRITTO D EL CON SIGLIERE COMU N ALE SEN ZA GRU PPO D I PARTECIPARE A COMMISSION I CON SILIARI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA N . 2 4 6 / 2 0 12 D EL TRIBU N ALE COSTITU ZION ALE SPAGN OLO di Daniel Bosioc Paro le -ch iave : consiglieri com unali, com m issioni consiliari, gruppi consiliari, accesso a funzioni ed incarichi pubblici. Rife rim e n ti n o rm ativi: art. 23, co. 2, Costituzione spagnola; art. 33, co. 3, legge 2/ 20 0 3 della Com unidad de Madrid in m ateria di am m inistrazione locale. Mas s im a: Il consigliere com unale non appartenente ad alcun gruppo consiliare non può essere escluso dalla partecipazione alle com m issioni consiliari di studio, indagine e ricerca, dal m om ento che essa rientra nel nucleo essenziale della funzione rappresentativa del singolo consigliere. Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale, accogliendo una questione sollevata nel 20 10 dal Tribunal Superior de Justicia di Madrid, ha dichiarato l’illegittim ità dell’art. 33, co. 3, della legge 2/ 20 0 3 della Comunità autonom a di Madrid in m ateria di am m inistrazione locale, per violazione del diritto di accesso in condizioni di uguaglianza a funzioni ed incarichi pubblici di cui all’art. 23, co. 2, Cost. spagnola. Secondo quanto previsto dalla disposizione oggetto del giudizio, le com missioni inform ativas – organi interni, permanenti o temporanei, dei consigli dei com uni con funzioni di studio, indagine e ricerca su questioni generali o di settore – sono form ate esclusivam ente da consiglieri nom inati dai (e all’interno dei) gruppi consiliari, in m odo da rispecchiare la proporzione degli stessi. Il legislatore autonom ico ha così violato il principio di uguaglianza nell’accesso a funzioni ed incarichi pubblici garantito dalla Costituzione, avendo escluso la partecipazione a tali com m issioni dei cd. no adscritos, ossia dei consiglieri che dichiarano di non voler far parte del gruppo consiliare espressione del partito o del m ovim ento nelle cui file sono stati eletti ovvero che, nel corso del m andato, abbandonano il gruppo. In questi casi, i consiglieri non possono passare ad un altro gruppo ovvero costituirne uno e tale divieto, sebbene sia volto a sradicare il fenomeno del trasform ism o politico (Fundam ento Juridico, p.to 5), non può tuttavia limitare l’esercizio delle funzioni essenziali degli stessi: in particolare, la partecipazione alla discussione ed alla votazione delle delibere in seno all’assem blea ed il diritto di accesso alle inform azioni necessarie per poter esercitare le proprie funzioni (FJ, p.to 7; v. nella giurisprudenza costituzionale precedente le sentt. nn. 169/ 20 0 9, 20 / 20 11, 9/ 20 12). In tal senso, il giudice costituzionale considera la partecipazione alle attività delle com m issioni di studio, indagine e ricerca, nonché alle decisioni adottate in seno ad esse, una form a di accesso del consigliere alle inform azioni necessarie per poter esercitare le proprie funzioni; quindi, ogni consigliere ha il diritto di concorrere alla nom ina e di essere nominabile mem bro delle com m issioni, a prescindere dall’appartenenza ad un gruppo (FJ, p.to 9). Il Tribunale Costituzionale, nel dichiarare l’illegittim ità dell’art. 33, co. 3, della legge (FJ, p.to 10 ), sollecita il legislatore autonom ico – l’Asam blea di Madrid – ad approvare una nuova disciplina per la nom ina dei m em bri delle com m issioni, garantendo il diritto dei consiglieri no adscritos di farne parte, pur m antenendo ferm o il criterio proporzionale nella composizione di tali organi (FJ, p.to 11).

FU N ZION I E SERVIZI

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SI AN N U LLA L’AGGIU D ICAZION E CH E VIOLA I PRIN CIPI D I CON CEN TRAZION E E CON TIN U ITÀ D ELLE SED U TE D I GARA. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL CON SIGLIO D I STATO N . 6 714 / 2 0 12 di Annalisa Fanini Paro le ch iave : Illegittim ità del provvedim ento; Risarcim ento del danno; Concessione edilizia; Piano regolatore Rife rim e n ti n o rm ativi: Artt. 30 , co. 5, e 34, co. 3, c.p.a.; Art. 31 l. n. 1150 / 1942; Art. 4 l. n. 847/ 1964; Art. 2 l. n. 1187/ 1968; Art. 4 l. n. 10 / 1977 Mas s im a 1: “Quando nelle m ore del giudizio sopravvenga una nuova disciplina generale dell'assetto del territorio relativa anche ad una determinata area specifica oggetto della controversia, il ricorrente non ha più interesse alla caducazione del negativo provvedim ento adottato sulla base della previgente norm ativa, perché il suo eventuale annullamento non potrebbe sortire alcun effetto utile, neppure conform ativo, sull'esercizio del potere pianificatorio dell'Am m inistrazione com unale, oram ai già posto in essere e quindi da censurare sem m ai con un'apposita im pugnativa, nei term ini di legge (Cons. Stato, Sez. IV, 27 dicem bre 20 0 1 n. 6429). Pertanto l'om essa im pugnazione della nuova disciplina - produttiva di un'autonom a e tuttora lesiva regolam entazione dell'uso del territorio con destinazione della zona che interessa a verde pubblico- preclude, di norm a, ogni diretto vantaggio legato al venire m eno del provvedim ento im pugnato, non potendo più essere rilasciata la richiesta concessione per la realizzazione di un fabbricato in detta zona”. Mas s im a 2 : “L'art. 34, com m a 3, c.p.a. stabilisce un principio generale nel sistem a della giustizia amm inistrativa, che è deputato sia ad inibire l'annullam ento di atti che abbiano orm ai esaurito i loro effetti, sia a tutelare, in presenza dei necessari presupposti, l'interesse all'accertam ento giudiziale dell'illegittim ità dell'atto im pugnato, nell'ipotesi che sussista l'interesse a conseguire il risarcim ento del danno derivante dall'atto m edesim o. La norm a recante il principio ora descritto, in quanto em inentem ente processuale, è di im m ediata applicazione, e va pertanto estesa anche ai procedim enti giudiziali proposti - com e per il caso di specie - prim a della sua entrata in vigore (Cons. Stato, Sez. V, 6 dicem bre 20 10 , n. 8550 ). Detto art. 34, com m a 3, del c.p.a ha quin di introdotto, in presenza dei presupposti ivi previsti, una conversione dell'azione di annullamento in azione di accertam ento, in quanto l'accertam ento dell'illegittimità dell'atto im pugnato è contenuto nel "petitum " di annullam ento com e un antecedente necessario (Consiglio di Stato, sez. IV, 18 m aggio 20 12, n. 2916)”. Mas s im a 3 : “Con la statuizione dichiarativa dell'illegittim ità degli atti im pugnati ai soli ed eventuali fini risarcitori, il Giudice non può esprim ersi sul "fum us boni iuris" della susseguente azione risarcitoria, m a deve lim itarsi ad afferm are la sussistenza in via m eram ente astratta dei presupposti per la proposizione dell'azione stessa, lasciando (ferm a, ovviam ente, restando l'afferm azione dell'illegittim ità degli atti im pugnati) ogni ulteriore valutazione in concreto al Giudice com petente, ai sensi dell'art. 30 , com m a 3, del c.p.a., a pronunciarsi al riguardo”. Mas s im a 4 : “Con riferim ento alla fattispecie del cd. lotto intercluso o di altri analoghi casi nei quali la zona risulti totalm ente urbanizzata è pacifico che lo strum ento urbanistico esecutivo non può considerarsi più necessario e non può, pertanto, essere invocato ad esclusivo fondam ento del diniego di rilascio del titolo. La concessione edilizia può infatti essere rilasciata in assenza del piano attuativo richiesto dalle norm e di piano regolatore quando in sede istruttoria l'Am m inistrazione abbia accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato (essendovi già stata cioè una pressoché com pleta edificazione dell'area, com e nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso) e si trova in una zona che, oltre che integralm ente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione. Si può, pertanto, prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano nei casi eccezionali in cui nel com prensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione prim aria e secondaria pari agli standard urbanistici m inim i prescritti (Consiglio di Stato, sez. V, 5 ottobre 20 11, n. 5450 )”.

Con questa pronuncia, in riform a di quella di primo grado, il Consiglio di Stato am mette la dom anda di annullamento di un provvedimento al solo fine di ottenere il risarcim ento del danno conseguente, quando cioè la caducazione dell’atto - nei fatti - non possa più sortire altro effetto utile. In sintesi la ricostruzione della vicenda processuale: un’am m inistrazione com unale non rilascia una concessione edilizia (ora perm esso di costruire), il privato agisce in giudizio per l’annullam ento del provvedimento di reiezione e il giudice di prim o grado rigetta l’istanza. La dom anda è riproposta in appello, accom pagnata dalla richiesta di risarcim ento del danno, trovando applicazione gli artt. 30 , co. 5, e 10 4, co. 1, c.p.a.. L’am m inistrazione

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resistente eccepisce l’im procedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’area in questione è stata oggetto nel frattem po di interventi pianificatori che l’hanno destinata a verde pubblico. La parte appellante afferm a la persistenza dell’interesse all'accoglimento del gravam e ai fini della proponibilità dell'azione di risarcim ento del danno per illegittim o diniego di edificazione, ex art. 30 , co. 3, c.p.a.. L’appellante non ha im pugnato la disciplina regolante il nuovo assetto del territorio, direttam ente lesiva; di conseguenza non ha più interesse alla caducazione del negativo provvedimento adottato sulla base della previgente norm ativa [massim a 1]. Tuttavia, l’appellante conserva interesse all'accertam ento giudiziale dell'illegittimità dell'atto originariam ente im pugnato quando sussiste interesse a conseguire il risarcim ento del danno derivante dall'atto m edesim o. L’art. 34, co. 3, c.p.a. ha natura processuale e pertanto ha im m ediata applicazione, determ inando una conversione dell'azione di annullam ento in azione di accertam ento [m assim a 2]. La descritta conversione è prodrom ica a un giudizio di danno non radicato innanzi al giudice di appello, m a da proporre innanzi al giudice com petente [m assim a 3]. Ai sensi dell’art. 30 , co. 6, c.p.a. si tratterà del giudice am m inistrativo nel caso di lesione di interessi legittim i (nonché di diritti soggettivi nel solo caso di giurisdizione esclusiva), trovando poi applicazione l’art. 10 5 c.p.a. per i casi di rim essione della causa al prim o giudice. Il Consiglio di Stato ha quindi accertato che l’atto di reiezione originariamente im pugnato era illegittim o perché affetto da difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, la zona oggetto di giudizio ricadeva nella casistica denom inata «fondo intercluso», ossia una zona non edificata all’interno di un contesto urbanizzato. A queste condizioni l’am ministrazione non avrebbe potuto negare la concessione edilizia sulla sola base della m ancanza di atti di pianificazione secondaria [m assim a 4].

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IL CON TRATTO D I APPALTO ESEGU ITO, MA N U LLO PERCH É VIZIATO D A ACCORD O CORRU TTIVO D ELLA GARA, D À D IRITTO ALL’AMMIN ISTRAZION E ALLA RESTITU ZION E D ELL’U TILE D ’IMPRESA. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA N . 4 5 0 D EL CON SIGLIO D I STATO, SEZ. REGION ALE LOMBARD IA 19 .11.2 0 12 di Paolo Marta Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 20 41 c.c.- art. 1226 c.c.- art. 345 L. n.2248/ 1865, all. F (oggi art.134 D.lgs. n.163/ 20 0 6), art. 84, D.lgs. n. 163/ 20 0 6 Paro le Ch iave : Nullità del contratto d’appalto già eseguito- arricchim ento senza causa- risarcim ento del dannoesclusione da incarichi di com m issario di gara. Mas s im a: In caso di nullità di un contratto pubblico d’appalto, stipulato a seguito di procedura di gara viziata da un accordo corruttivo, qualora il contratto sia già stato eseguito, l’am m inistrazione aggiudicatrice ha diritto al risarcim ento del danno, da quantificarsi nel presunto utile di im presa.

Un contratto di appalto per refezione scolastica stipulato fra un Com une e un'im presa era da considerarsi nullo in quanto la procedura di affidam ento risultava viziata da un accordo corruttivo fra l'im presa e il presidente della com missione di gara. Considerato, tuttavia, che il contratto era già stato eseguito, la Corte ha condannato l'im presa aggiudicataria a restituire al Com une il presunto utile d'im presa, fatti salvi i costi sostenuti dall'appaltatore nell'esecuzione del contratto, nei limiti dell'arricchim ento del com m ittente ex art.20 41 c.c.. I giudici, inoltre, hanno condannato il convenuto all’esclusione da successivi incarichi da com m issario di gara, ai sensi dell’art.84, com m a 6, D.lgs n.163/ 20 0 6.

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SCU OLA MATERN A COMU N ALE COME IMPRESA COMMERCIALE SOGGETTA ALL’IMPOSTA SU LLE PERSON E GIU RID ICH E. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL BU N D ESFIN AN ZH OF D EL 12 .0 7.2 0 12 I R 10 6 / 10 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Im presa com m erciale, Scuola m aterna, Servizi pubblici locali, Im posta sulle persone giuridiche Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 24 del Sozialgesetzbuch (SGB) parte VIII; Par. 4 co. 1 della legge che disciplina l’im posizione fiscale sulle persone giuridiche (KStG). Mas s im e : Qualora un Com une gestisca una scuola m aterna, al fine di realizzare il diritto soggettivo all’accoglienza in strutture di sostegno all’infanzia, contem plato nella legislazione sociale federale, per bam bini a partire dal com pim ento del terzo anno di età, allora si tratta norm alm ente di un’im presa di natura com m erciale, soggetta al all’im posta sulle persone giuridiche. Link al docum ento

Il Tribunale finanziario federale ha stabilito che la gestione di scuole m aterne rappresenta un’im presa di natura com merciale (Betrieb gewerblicher Art - BgA), ai sensi della quale il Com une gestore è soggetto al pagam ento dell’im posta sulle persone giuridiche (Körperschaftssteuer). Le attività della scuola m aterna non sono infatti sottratte alla concorrenza con quelle svolte dalle scuole m aterne gestite da enti religiosi, senza fini di lucro o privati. Il solo fatto che sia un Com une a gestire il servizio, assumendosi l’onere di realizzare il diritto soggettivo all’accoglienza in strutture di sostegno all’infanzia come contem plato dalla legislazione sociale per i bambini a partire dal terzo anno d’età non significa che il Com une stia esercitando un potere sovrano. Tale obbligo di legge in ordine ai servizi pubblici di interesse generale, SIG (Daseinsvorsorge) non dice nulla su chi e in quale m odo essi debbano essere offerti. La natura di impresa com merciale non viene m eno nem meno con riferim ento alla necessità che sussista l’intenzione di m aturare delle entrate (Einnahmeerzielungsabsicht). Nel caso della scuola m aterna servono infatti a tal fine le tasse pagate dai genitori per l’iscrizione. N o te : Diversam ente, con sentenza 18.12.20 0 3, il BFH aveva stabilito che una scuola m aterna fosse un’im presa di natura comm erciale (Betrieb gewerblicher Art - BgA), fintantoché l’accoglienza ai fini del sostegno all’infanzia si fosse fondata su un contratto di diritto privato e non vi fossero indizi di una regolam entazione di diritto pubblico (definizione delle quote di pagam ento da parte di un atto di diritto am m inistrativo, im pugnabilità di un simile atto, obbligo di accettazione e di frequenza)

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SEGN ALAZION E D EL MAN U ALE D I M. BIGON I, PROGRAMMAZION E E CON TROLLO D EI GRU PPI PU BBLICI LOCALI. D AGLI STRU MEN TI ESISTEN TI ALLE SOLU ZION I IN N OVATIVE PER LA GOVERN AN CE, MILAN O, 2 0 12 di Elena Ponzo Mo n o grafia M. Bigoni, Program m azione e controllo dei gruppi pubblici locali. Dagli strum enti esistenti alle soluzioni innovative per la governance, Collana di Studi econom ico-aziendali «E. Giannesi», Milano, Giuffrè, 20 12.

Il testo, di stam po ad un tem po pratico e teorico, esam ina il settore dei servizi pubblici locali, mettendo in evidenza i cam biamenti in grado di m utarne la fisionomia negli ultim i decenni. Fenom eni quali la devoluzione, nonché l’integrazione europea, m a anche la crescente dom anda di autodeterm inazione delle com unità locali, hanno com portato la nascita di nuovi soggetti di natura multiform e (pubblica, privata, m ista), legati da vincoli più o m eno stretti alle am m inistrazioni territoriali, chiam ati a erogare le prestazioni agli utenti finali. Tenendo presente questo variegato panoram a, viene considerata anzitutto la com plessa e tortuosa norm ativa che fin dal secolo scorso ha interessato il settore dei servizi pubblici. Le num erose riform e hanno m odificato profondam ente il ruolo dell’ente locale, che è «sem pre meno erogatore di servizi pubblici e sem pre più direttore di una m ultiform e orchestra composta da numerose aziende di gestione». Da tem po orm ai la dottrina ha individuato la conseguenza della sopracitate evoluzione norm ativa nella creazione di veri e propri “gruppi pubblici locali”, all’interno dei quali l’ente locale assum e il ruolo di holding. Questo sistem a risulta tuttavia m inacciato dalla diversa m otivazione che genera i gruppi pubblici rispetto ai tradizionali gruppi aziendali privati: questi ultim i sorgono, in genere, in base a m otivazioni di carattere econom ico quali lo sfruttam ento delle econom ie di scala, il risparm io per l’utilizzo di canali com merciali com uni, un m iglior posizionam ento sul m ercato; i gruppi pubblici locali, invece, sono istituiti norm alm ente al fine di rispettare specifiche norm ative o per far fronte a criticità di bilancio. La conseguenza è la assenza di un disegno strategico alla base dell’aggregato; il rischio è quello di una eccessiva indipendenza delle diverse aziende di gestione rispetto al centro. Il testo, attraverso l’utilizzo dei saperi dell’econom ia aziendale e i criteri adottati dal Decreto Brunetta prom uove l’accentuazione del ruolo di holding per le am m inistrazioni territoriali, al fine di favorire una m aggiore tutela della cittadinanza che viene ritenuta non sufficientemente garantita da soggetti che, per vocazione, hanno com e obiettivo principale il profitto. In tale prospettiva, attraverso un’indagine em pirica che ha visto coinvolti i com uni capoluogo di Em ilia Rom agna e Toscana, l’Autore prom uove un m odello di ente locale che dovrebbe operare un’adeguata governance sul proprio gruppo pubblico, basandosi su di una logica di program m azione e di controllo. Questa prevede la definizione di program m i e progetti di respiro triennale ad opera dei com petenti organi politici: in tal m odo viene delineato il quadro all’interno del quale deve form arsi la perform ance della consociata. Le linee guida così definite saranno poi oggetto di specificazione ad opera di una struttura di raccordo (un’interfaccia unica tra l’am m inistrazione e l’universo delle consociate), in obiettivi operativi, da assegnarsi alle singole consociate. A tale azione di program m azione dovranno infine seguire adeguati controlli per verificare se le aziende consociate hanno conseguito gli obiettivi loro assegnati. Seguendo una sim ile prospettiva, secondo l’Autore, l’am m inistrazione pubblica dovrebbe dar vita a indirizzi rivolti alle proprie consociate volti a incanalare la loro azione verso fini sociali e non unicamente economici. Non m ancano, infine, una attenta analisi dei possibili punti critici del m odello sopra delineato individuati, in particolare, nella disomogeneità delle aree territoriali, che rende difficile l’applicazione del m odello. Viene quindi auspicata l’adozione di strumenti il più possibile om ogenei, al fine di dotare la Pubblica Am m inistrazione di strum enti che rendano om ogenee le fonti inform ative e che consentano l’individuazione e la diffusione delle pratiche virtuose.

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IL SILEN ZIO SERBATO D ALLA STAZION E APPALTAN TE SU LL’IN FORMATIVA EX ART. 2 4 3 BIS D .LGS. N . 16 3 / 2 0 0 6 . AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL CON SIGLIO D I STATO N . 6 712 / 2 0 12 di Maria José Zam pano Paro le ch iave : atto am m inistrativo- silenzio rigetto- inform ativa alla stazione appaltante Rife rim e n ti n o rm ativi: art. 243bis, c. 4, d.lgs. n. 163/ 20 0 6- art. 73, com m a 3, c.p.a. Mas s im a: “Il silenzio serbato dalla stazione appaltante sull’inform ativa dell'intento di proporre ricorso giurisdizionale ex art. 243bis d.lgs. n. 163/ 20 0 6 non corrisponde alla figura del silenzio-rigetto”. Link al docum ento

Il Consiglio di Stato accoglie l'appello annullando la sentenza con rinvio al T.A.R. per violazione dell'art. 73, com m a 3, c.p.a. e dell'inerente violazione del diritto di difesa. In tale occasione evidenzia la non corrispondenza tra l'inform ativa di cui all'art. 243 bis d.lgs. n. 163/ 20 0 6 e la figura del silenzio-rigetto, ritenendo quanto m eno dubbio l'esistenza in capo al privato dell' onere di im pugnare il silenzio-diniego nel caso in cui abbia im pugnato ritualmente l'atto di aggiudicazione. A seguito della m ancata aggiudicazione di una procedura di gara per l’affidam ento di un servizio, la non aggiudicataria aveva inviato alla stazione appaltante l’“inform ativa” di cui all’art. 243bis d.lgs. n. 163/ 20 0 6 segnalando alcuni vizi dell’aggiudicazione; successivam ente, aveva proposto ricorso giurisdizionale. Il T.A.R. Veneto- Venezia, Sez. I, aveva dichiarato im procedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse rilevando autonom am ente una diversa preclusione processuale ossia la m ancata im pugnativa, né in term ini né fuori term ine, del silenzio-diniego form atosi ai sensi dell'art. 243bis, com m a 4, d.lgs. n. 163/ 20 0 6. La non aggiudicataria propone appello avverso tale decisione sulla base dell’asserita violazione dell’art. 73, com m a 3, c.p.a., il quale dispone che il giudice non può porre a base della sua decisione preclusioni processuali rilevabili d’ufficio. Il Consiglio di Stato, ricordando che il silenzio-rigetto non equivale ad un provvedimento esplicito, m a è un sem plice presupposto di fatto che consente all’interessato di rivolgersi al giudice am m inistrativo senza attendere oltre, ritiene che la fattispecie in esam e non corrisponda propriam ente a questa figura. L'art. 243bis lascia intendere che il legislatore non ha voluto dar vita ad un procedimento contenzioso o paracontenzioso a tutela di una posizione giuridica soggettiva, m a solo offrire all’ente pubblico l’opportunità di un riesame in via di autotutela; non a caso l’atto introduttivo non viene denom inato “ricorso” ovvero “reclam o” o “opposizione”, m a sem plicem ente “inform ativa dell'intento di proporre ricorso giurisdizionale” e il silenzio non viene denom inato “rigetto” o “rifiuto” m a sem plicemente “din iego di (procedere in) autotutela”.

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LA N U OVA TASSA RIFIU TI E SERVIZI ( TARES) di Michele Andrini Rife rim e n ti n o rm ativi: art. 14 Decreto-Legge del 0 6 dicem bre 20 11, n. 20 1 (“Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidam ento dei conti pubblici”) convertito con m odificazioni, dalla Legge 22 dicem bre 20 11 n. 214 (http:/ / def.finanze.it/ DocTribFrontend/ RS1_ Hom ePage.jsp)

La diposizione, in vigore a decorrere dal 1° gennaio 20 13, consta di ben 47 com m i ed introduce in tutti i com uni del territorio nazionale la TAssa Rifiuti E Servizi (TARES) a copertura totale dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani, dei rifiuti assimilati avviati allo sm altimento e dei costi relativi ai servizi indivisibili dei com uni. La riform a riorganizza l’intero settore relativo alla gestione dei rifiuti, caratterizzato finora dalla coesistenza di diverse entrate collegate al servizio di gestione tributi (TARSU, TIA1, TIA2), prevedendo la contestuale soppressione di tutti i vigenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, sia di natura patrim oniale sia di natura tributaria, com presa l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti com unali di assistenza. La scelta del legislatore è stata in favore dell’entrata tributaria. Pertanto sino a quando il prelievo non avrà una qualificata corrispondenza con la m isura del servizio fruito, lo stesso apparterrà alla categoria dei tributi e non potrà essere assoggettato a IVA. Per quanto riguarda gli obbligati al pagam ento, sono in sostanza conferm ate le regole della TARSU. Il presupposto, così com e indicato al 3° com m a è costituito dalla occupazione o detenzione di locali o aree scoperte suscettibili di produrre rifiuti urbani. In caso di utilizzi tem poranei non superiori a sei m esi nel corso di un anno solare, il soggetto passivo è sem pre il possessore di imm obili, cioè il proprietario o il titolare di diritti reali di godim ento (con vincolo di solidarietà tra i com ponenti del nucleo fam iliare o tra coloro che usano in com une i locali o le aree), non invece l’utilizzatore privo di titolo (5° com m a). Coerentemente con la qualificazione tributaria dell’entrata in oggetto, al sesto com m a si chiarisce che ai fini della tassazione non occorre l’effettiva form azione di rifiuti m a la m era attitudine dei locali o delle aree a produrli. Al quarto com m a dell’art. 14, vengono esplicitam ente escluse da tassazione le aree scoperte pertinenziali o accessorie a locali ad uso dom estico e le aree com uni condom iniali non detenute o occupate in via esclusiva. Per quanto riguarda i rifiuti speciali, non sarà più sufficiente attestare lo svolgim ento di attività che per loro natura producono prevalentem ente rifiuti speciali m a sarà necessario dim ostrare la corretta gestione di tale tipologia di rifiuti (10 ° comm a). Per quanto riguarda la base im ponibile, il tributo è corrisposto in base ad una tariffa com m isurata all’anno solare di possesso degli im m obili e alle quantità e qualità m edie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, secondo criteri giù definiti con d.p.r. 158/ 1999. Fino alla com pleta revisione del catasto, la superficie delle unità im m obiliari assoggettabile al tributo è quella calpestabile dei locali e delle aree suscettibili di produrre rifiuti urbani o assim ilati. Successivamente, la superficie tassabile per i locali a destinazione ordinaria sarà ope legis, e diversamente dalla norm ativa precedente, pari all’80 % della superficie catastale. In via provvisoria, ai fini dell’applicazione del tributi, si considereranno le superfici dichiarate o accertate ai fini della TARSU, della TIA1 o della TIA2. Il com une, ai fini dell’attività di accertam ento, potrà considerare com e superficie assoggettabile al tributo delle unità im m obiliari a destinazione ordinaria quella pari all’80 % della superficie catastale. Per le altre unità im m obiliari (gruppi catastali D e E e le aree scoperte) la superficie assoggettabile al tributo rim arrà quella calpestabile (9°comm a). I Com uni dovranno determ inare con apposito regolam ento la tariffa che, come indicato al com m a 11, dovrà com prendere una quota fissa determ inata in relazione alle com ponenti essenziali del costo del servizio di gestione dei rifiuti (riferite in particolare agli investim enti per le opere ed ai relativi amm ortam enti) e una

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quota variabile rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all’entità dei costi di gestione, in m odo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investim ento e di esercizio. La tariffa dovrà essere determ inata sulla base del relativo piano finanziario con specifica deliberazione del Consiglio com unale, da adottare entro la data di approvazione del bilancio di previsione relativo alla stessa annualità. Secondo quanto previsto al com m a 15, i regolam enti com unali potranno prevedere riduzioni fino a un m assim o del 30 % della m isura ordinaria del prelievo nei casi di 1) abitazioni con unico abitante; 2) abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale od altro uso lim itato e discontinuo; 3) locali, diversi dalle abitazioni, ed aree scoperte adibiti ad uso stagionale o ad uso non continuativo, m a ricorrente; 4) abitazioni occupate da soggetti che risiedano o abbiano la dim ora, per più di sei m esi all’anno, all’estero; 5) fabbricati rurali ad uso abitativo. Inoltre i com uni, secondo quanto disciplinato al com m a 17, nella m odulazione della tariffa, dovranno assicurare delle riduzioni per la raccolta differenziata riferibile alle utenze domestiche, per l’avvio al recupero dei rifiuti da parte degli operatori econom ici e per le zone in cui non è attivo il servizio di raccolta (in quest’ultim o caso il tributo è dovuto nella m isura m assim a del 40 % della tariffa teoricam ente prevista). Al comm a 19 è previsto che il Consiglio com unale possa deliberare ulteriori riduzioni ed esenzioni m a queste dovranno essere iscritte in bilancio come autorizzazioni di spesa e la relativa copertura dovrà avvenire con risorse diverse dai proventi del tributo. Un’im portante novità è inserita nel comm a 29 nel quale è prevista la possibilità, per i Com uni nei quali sono operativi sistem i di m isurazione puntuale dei rifiuti conferiti (cioè con corrispondenza esatta fra am m ontare del prelievo e servizio prestato), di abbandonare l’entrata tributaria in favore di una tariffa effettivam ente corrispettiva del servizio . Tale tariffa sarà assoggettata ad IVA e sarà applicata e riscossa dal gestore del servizio pubblico. Per quanto riguarda la riscossione del tributo, il legislatore ha precisato che il pagam ento del tributo e della m aggiorazione debba avvenire esclusivam ente in favore del Comune. L’unica eccezione riguarda i Com uni che hanno realizzato sistem i di m isurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico e sono pertanto transitati alla tariffa corrispettiva. In questi casi, le fasi relative all’applicazione e alla riscossione della tariffa sono assegnate al soggetto affidatario del servizio di gestione dei rifiuti urbani. Il com m a 35, seconda parte, dispone che i Com uni possono affidare, m a esclusivam ente fino al 31 dicembre 20 13, la gestione del tributo o della tariffa di cui al com m a 29, ai soggetti che, alla data del 31 dicembre 20 12, svolgono, anche disgiuntam ente, il servizio di gestione dei rifiuti e di accertam ento e riscossione della TARSU, della TIA 1 o della TIA 2, m a anche in questo caso il versam ento del tributo e della m aggiorazione dovrà avvenire sem pre ed esclusivamente al Com une, il quale potrà decidere il num ero e la scadenza delle relative rate di pagam ento. L’art. 14 D.L. n.20 1/ 11, al com m a 13, istituisce infine l’im posta sui servizi com unali a copertura dei costi relativi ai servizi indivisibili dei com uni. Tale im posta è una m aggiorazione del tributo sui rifiuti pari a 0 .30 euro per m etro quadrato che i Com uni possono elevare fino a 0 .40 euro anche in ragione della tipologia dell’im m obile e della zona ove è ubicato. Tale costruzione pare peraltro poco coerente con le garanzie dell’art. 53 della Costituzione relative al principio della capacità contributiva e dell’equità verticale. Secondo il principio di capacità contributiva infatti, l’onere della copertura del costo della spesa pubblica è posto a carico dell’intera collettività tram ite tributi applicati su basi im ponibili considerate una m isura del benessere, pertanto si taglia qualsiasi legam e tra la distribuzione dell’onere dei tributi e quella dei benefici della spesa pubblica: il carico tributario viene ripartito in ragione della capacità di ciascuno di contribuire al finanziamento della spesa, cioè nella sostanza, in base al benessere. Diversam ente, a seguito della definizione dell’im posta sui servizi com unali indivisibili data dal Legislatore, sem brerebbe che lo stesso abbia violato il criterio di equità verticale sottostante al principio di capacità contributiva, che richiede che si riservi un trattamento tributario differenziato a individui in condizioni econom iche diverse; tale differenziazione non si ritrova affatto nell’attuale struttura dell’im posta, infatti,

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esem plificando, fra un appartam ento da 10 0 m q in pieno centro storico cittadino (costituente sicuram ente un indice di benessere elevato e al quale corrisponderà una rendita catastale elevata) e un appartam ento da 10 0 m q in periferia (che non gode sicuram ente dello stesso indice di benessere del precedente), non vi sarà alcun differente trattam ento, ponendosi pertanto in contrasto con il suddetto principio costituzionale. Trattandosi di un’im posta (e non di una tassa), dovrebbe essere infatti collegata a degli indici di capacità contributiva, com e accade sem pre in ambito com unale per l’Im u, la quale è “agganciata” alla rendita catastale dell’im m obile, e non alla m era superficie dello stesso. Il principio di equità verticale non dovrebbe essere applicato soltanto, e per di più discrezionalmente, alla parte relativa alla m aggiorazione com unale, m a dovrebbe, invece, essere parte integrante della struttura dell’im posta stessa. Poiché il versam ento della prim a rata dell’im posta è stato fatto slittare a luglio (comm a 35), con possibilità di ulteriore proroga da parte dei com uni, si spera che il Legislatore provveda a elim inare questa incoerenza che rischia di appesantire indiscrim inatam ente il relativo peso fiscale.

U RBAN ISTICA

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PIAN O REGOLATORE GEN ERALE: IL RAPPORTO TRA PIAN O AD OTTATO E PIAN O APPROVATO AI FIN I D ELL’IN TERESSE A RICORRERE, AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL TAR-PIEMON TE N . 13 / 2 0 13 di Monica Bartim m o Paro le ch iave : Urbanistica, Piano Regolatore, Mancata im pugnazione dell'atto di approvazione Rife rim e n ti n o rm ativi: L. 17 agosto 1942 n. 1150 Legge urbanistica; Legge regionale. 5 dicem bre 1977 n. 56 Tutela ed uso del suolo Mas s im a: Il piano regolatore è atto com plesso, com posto da due atti distinti, l'atto di adozione e l'atto di approvazione, la m ancata im pugnazione del secondo non com porta necessariam ente il venir m eno dell'interesse al ricorso presentato contro il prim o, a m eno che l'approvazione comporti m odifiche delle prescrizioni e previsioni im pugnate Link al docum ento

La questione affrontata in questa sentenza dal T.A.R. Piem onte riguarda gli effetti che produce la m ancata im pugnazione dell'atto di approvazione del P.R.G. sul ricorso con il quale è stato im pugnato l'atto di adozione nel caso in cui le previsioni oggetto di censura da parte del ricorrente siano state m odificate in sede di approvazione del piano. Circa i rapporti fra piano regolatore adottato ed il successivo atto di approvazione si registra un indirizzo giurisprudenziale costante secondo cui il piano regolatore è form ato da due atti distinti: l'atto di adozione, con i suoi effetti di salvaguardia autonom i ed im mediati, e l'atto di approvazione, che costituisce un atto sostanzialm ente e form alm ente nuovo rispetto al piano adottato. I due atti, secondo il giudice am m inistrativo, possono essere im pugnati autonom am ente e distintamente producendo diversi effetti lesivi riconducibili, per il prim o, alla entrata in vigore delle m isure di salvaguardia e, per il secondo alla definitiva conform azione dell'assetto del territorio. Sebbene i due atti siano autonom amente im pugnabili la giurisprudenza afferm a che il privato che abbia im pugnato il piano adottato non ha l'onere di prom uovere un nuovo ricorso una volta che l'iter di form azione del P.R.G. si sia concluso con la sua approvazione. Ciò in quanto l'eventuale annullam ento della delibera di adozione dello strum ento urbanistico, com portando il venir m eno di uno degli elem enti necessari di un atto com plesso, il cui procedim ento si conclude solo con l'approvazione regionale, esplica effetti autom aticamente caducanti e non m eram ente vizianti sul successivo provvedimento regionale. Tuttavia, tale regola risulta non applicabile allorché il piano adottato sia stato m odificato d'ufficio in sede di approvazione poiché in tal caso la previsione im pugnata viene completamente assorbita e superata da quella approvata che divenendo una fonte autonom a di lesione deve essere separatam ente im pugnata con conseguente im procedibilità il ricorso proposto contro il piano adottato. N o te : Cfr. Cons. St., IV, 6 m aggio 20 0 3, n. 2386, 13 gennaio 20 10 , n. 50 e 11 settem bre 20 12, n. 4828.

PATRIMON IO E CON TRATTI

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IL CON TRATTO D I D ISPON IBILITÀ N ON COMPORTA N ECESSARIAMEN TE U N IN D EBITAMEN TO PER L’EN TE LOCALE. AN N OTAZION E A CORTE D EI CON TI SEZ. REG. CON TR. LOMBARD IA PARERE N . 4 3 9 / 2 0 12 / PAR D EL 3 .10 .2 0 12 E SEZ. REG. CON TR. PU GLIA, PARERE N . N . 6 6 / PAR/ 2 0 12 D EL 3 1.0 5.2 0 12 di Maria Bottiglieri Fo n te : Corte conti, sez. reg. contr. Puglia, Parere n. 66/ / PAR/ 20 12 del 31.0 5.20 12; Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lom bardia - Parere n. 439/ 20 12/ PAR del 3.10 .20 12; Corte conti, sez. reg. contr. Em ilia-Rom agna, Parere n. 432/ 20 12/ PAR del 26.10 .20 12 Paro le Ch iave : Contratti - Regioni Ed Enti locali - Pareri - Gestione contabile finanziaria – Indebitam ento Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 3 comma 15 bis e art. 160 ter del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/ 17/ CE e 2004/ 18/ CE (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163) così come introdotti dall’art. 44, comma 1, lettera d) D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Mass im e : Gli enti locali non devono considerare gli effetti finanziari del contratto di disponibilità ai fini del calcolo del limite massimo di indebitamento, solamente se il rischio contrattuale è trasferito in concreto dall’ente pubblico al soggetto privato. Link al I o docum ento – Link al II o docum ento – Link al III o docum ento

L'art. 3 comma 15 bis e l’art. 160 ter del Codice degli appalti. aggiunti dall’art. 44, comma 1, a lettera d) D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, istituiscono un nuovo strumento di partenariato pubblico-privato: il contratto di disponibilità, ovvero "il contratto m ediante il quale sono affidate, a rischio e a spesa dell'affidatario, la costruzione e la m essa a disposizione a favore dell'am m inistrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. Si intende per m essa a disposizione l'onere assunto a proprio rischio dall'affidatario di assicurare all'am m inistrazione aggiudicatrice la costante fruibilità dell'opera, nel rispetto dei param etri di funzionalità previsti dal contratto, garantendo allo scopo la perfetta m anutenzione e la risoluzione di tutti gli eventuali vizi, anche sopravvenuti". Tale nuovo istituto è di particolare utilità per gli enti locali perché rappresenta una nuova modalità a favore delle pubbliche amministrazioni di utilizzo delle risorse private per la realizzazione di opere di pubblica utilità (la cui realizzazione è sempre più compromessa dalla progressiva e continua diminuzione delle risorse). Per andare incontro a queste esigenze, il legislatore aveva già creato il c.d. leasing in costruendo (art. 160-bis). Su questo contratto la giurisprudenza contabile aveva però esortato le amministrazioni a vagliare caso per caso la convenienza e la sostenibilità del medesimo per il bilancio dell'ente, atteso che, per le sue caratteristiche, il leasing immobiliare in costruendo può configurare un'operazione di indebitamento (cfr. per tutte sez. contr. reg. Lombardia 21 dicembre 2009, n. 1139; sez. riun. contr. 16 settembre 2011, n. 49). I primi pareri espressi dalla Corte dei Conti in materia di contratto di disponibilità, invece, evidenziano che la stipula del medesimo non incide sulla capacità dell’ente locale di indebitarsi ai sensi dell’art. 204 TUEL qualora, analizzando la fattispecie concreta, si verifichino le seguenti condizioni: a) che il soggetto privato assuma il rischio di costruzione; b) che il soggetto privato assuma almeno uno dei due rischi: di disponibilità o di domanda. "Solo nell’ipotesi in cui, applicando rigorosam ente il criterio del riparto dei rischi tra soggetto pubblico e privato, il contratto di disponibilità non costituisca in concreto una form a di indebitam ento è possibile escludere l’iscrizione in bilancio del canone di disponibilità quale spesa di investim ento" (così Corte dei Conti, sez. Controllo Lom bardia Parere n. 439/ 2012/ PAR del 3.10.2012). In ogni caso, vanno valutati attentamente i rischi di elusione del patto di stabilità interno. N o te : Sul contratto di disponibilità si segnalano i com m enti di:

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Stefano Fantini, Il partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo al project financing ed al contratto di disponibilità in www.giustiziam m inistrativa.it , luglio 20 12

Giancarlo Astegiano, Il contratto di disponibilità incide sulla disciplina dell’indebitam ento degli enti locali?, in Azienditalia, n. 12/ 20 12, pp. 862-864

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È POSSIBILE U N A PRON U N CIA D I AN N U LLAMEN TO A SOLI FIN I RISARCITORI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL CON SIGLIO D I STATO N . 6 2 2 9 / 2 0 12 di Annalisa Fanini Paro le ch iave : Contratti della Pubblica amm inistrazione - Gara - Offerte tecniche - Modalità di apertura - Obbligo di continuità e concentrazione Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 12 d.l. n. 52/ 20 12, m odificato dalla l. di conv. n. 94/ 20 12; artt. 120 e 283 d.p.r. n. 20 7/ 20 10 Mas s im a 1: “Il Collegio è dell'avviso che alle disposizioni dell'art. 12 del d.l. 52/ 20 12 n on possa riconoscersi una portata m eram ente ricognitiva m a che ad esse debba attribuirsi la funzione di salvaguardare gli effetti delle procedure già concluse alla data del 9.5.20 12 o, se ancora pendenti, nelle quali si sia com unque già proceduto all'apertura dei plichi”. Mas s im a 2 : “Al fine di assicurare im parzialità, pubblicità e trasparenza dell'azione amm inistrativa, le sedute di una com m issione di gara devono ispirarsi al principio di concentrazione e di continuità, nel senso che le operazioni di esam e delle offerte tecniche devono essere racchiuse possibilm ente in una sola seduta, senza soluzione di continuità, proprio al fine di prevenire influenze esterne ed assicurare l'indipendenza del giudizio. Se è vero che tale principio può conoscere delle eccezioni, ad esem pio per la com plessità delle operazioni di gara o per il num ero delle offerte presentate, resta tuttavia ferm o che l'intervallo tra una seduta e l'altra deve essere m inim o e che debbono essere fornite adeguate garanzie di conservazione dei plichi” (v. Cons. St., V, n. 8155/ 20 10 ). Mas s im a 3 : “Il principio di pubblicità, per quanto generale e cogente lo si intenda (com e conferm a la sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 31/ 20 12), deve essere bilanciato con principi di rango alm eno equivalente tra i quali il diritto europeo annovera quello dell'affidam ento incolpevole”. Link al docum ento

Il Consiglio di Stato, in conferm a con diversa m otivazione della decisione di prim o grado, ha chiarito la portata dell’intervento norm ativo dell'art. 12 del d.l. 52/ 20 12 [m assim a 1], ribadendo in via generale la necessità di prevedere la concentrazione e la continuità delle sedute delle comm issioni di gara [m assim a 2], nonché la necessità di bilanciare il principio di pubblicità delle sedute con quello di affidam ento incolpevole, entrambi di provenienza com unitaria [m assim a 3]. A seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 13/ 20 11, nella quale è stato sancito l’obbligo che la com m issione giudicatrice proceda in seduta pubblica all'apertura delle buste che contengono le offerta tecniche, al fine di consentire a tutti i concorrenti di avere contezza della regolarità e com pletezza della documentazione prodotta, il legislatore ha avvertito l'esigenza di intervenire per disciplinare gli effetti del m utam ento sui procedim enti di gara ancora in corso. L’art. 12 del d.l. 52/ 20 12 ha novellato gli artt. 120 e 283 del d.p.r. 20 7/ 20 10 che, prim a di allora, non contenevano una previsione espressa in tal senso. Nel riconoscere che i plichi contenenti le offerte tecniche debbono essere aperti in seduta pubblica, il legislatore, nel testo m odificato dalla legge di conversione 94/ 20 12, ha specificato che tale regola vale “anche per le gare in corso ove i plichi contenenti le offerte tecniche non siano stati ancora aperti alla data del 9 m aggio 20 12".

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IL RISARCIMEN TO D EL D AN N O D A D ISSERVIZIO E CRITERI D I LIQU ID AZION E. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA N . 2 10 D ELLA CORTE D EI CON TI SEZ. REG. EMILIA ROMAGN A D EL 6 .0 9 .2 0 12 di Paolo Marta Paro le ch iave : Responsabilità am m inistrativa- danno da disservizio- risarcim ento-abuso di funzione e poteri d’ufficio- sequestro conservativo Mas s im a: Il danno da disservizio può sussistere anche in caso di illecito arricchim ento di un funzionario pubblico, attuato m ediante l’utilizzo di artifici contabili in danno dell’ente di appartenenza. Le spese sostenute dall’am m inistrazione per l’indagine interna e la riorganizzazione dell’ufficio devono essere risarcite secondo criteri equitativi ai sensi dell’art.1226 c.c.

Il responsabile del servizio finanziario di un Com une, il quale si è indebitam ente appropriato, tram ite artifici contabili, di denaro pubblico per fini personali, è stato condannato, oltre che al risarcim ento del danno patrim oniale subito dall'ente di appartenenza, anche a quello del danno patrim oniale da disservizio. La quantificazione di tale danno è avvenuta con criteri equitativi. Il risarcim ento per danno da disservizio è volto a porre rim edio alle conseguenze del com portam ento illecito del dipendente che si sono m anifestate nell'aver determ inato effetti distorsivi della legalità e della legittim ità dell'azione amm inistrativa. Il danno consiste in un dispendio di risorse che, sottratte ad altre destinazioni, sono state im piegate per gli accertam enti del Comune sui fatti di causa nonché sulla susseguente attività di riorganizzazione dei servizi com unali coinvolti dalla condotta delittuosa del convenuto.

FIN AN ZE E CON TABILITÀ

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D ECRETO-LEGGE 10 OTTOBRE 2 0 12 , N . 174 “D ISPOSIZION I U RGEN TI IN MATERIA D I FIN AN ZA E FU N ZION AMEN TO D EGLI EN TI TERRITORIALI, N ON CH É U LTERIORI D ISPOSIZION I IN FAVORE D ELLE ZON E TERREMOTATE N EL MAGGIO 2 0 12 ”, CON VERTITO CON MOD IFICAZION I D ALLA LEGGE 7 D ICEMBRE 2 0 12 , N . 2 13 di Andrea Patanè e Maria Bottiglieri Link al Docum ento

Con il decreto-legge, entrato in vigore il 10 dicem bre 20 12 dopo essere stato convertito con m odifiche, il governo Monti ha perseguito l’obiettivo di ridurre i costi della politica regionale e di consolidare i conti pubblici garantendo il pareggio di bilancio. Il provvedimento interviene al fine di garantire una m igliore gestione degli Enti locali, soprattutto di quelli in m aggiore difficoltà finanziaria. Il decreto che contiene im portanti novità in m ateria di controlli interni per gli Enti locali è stato oggetto di modifiche ulteriori ad opera della legge di stabilità del 24 dicem bre 20 12, n. 228.1 Il decreto-legge e la legge di conversione hanno nel com plesso apportato m olteplici m odifiche al TUEL. 1. Le p rin cip ali m o d ifich e al TU EL Viene introdotto l’articolo 41 bis che, al fine di garantire una m aggiore trasparenza dei titolari di cariche pubbliche elettive, sancisce l’obbligo di pubblicare annualm ente, nonché all’inizio e alla fine del m andato, sul sito internet dell’ente lo stato patrim oniale personale ( Enti con popolazione superiore ai 10 .0 0 0 abitanti). L'articolo 3 lett. b) del d.l. riscrive l'art. 49 del TUEL, e prevede delle novità im portanti, introducendo l’obbligo di elaborare un parere di regolarità tecnica da parte dei responsabili di servizi da sottoporre al consiglio e alla giunta prim a che questi assum ano una decisione avente oggetto la m ateria per cui è stato chiesto il parere. L’articolo così novellato afferm a che tale parere si renderà necessario qualora com porti riflessi diretti o indiretti sulla situazione econom ico-finanziaria o sul patrim onio dell’ente, novità che incrementa il num ero di casi in cui va richiesto il parere rispetto alla norm ativa precedente. Vengono introdotte delle m odifiche in tem a di controllo, in particolare sono stati aggiunti cinque nuovi articoli al TUEL: dal 147 bis al 147-quinquies, l’intervento legislativo im plem enta così il sistem a dei controlli interni, prevedendo, oltre ai controlli di regolarità am m inistrativa contabile di gestione e di controllo strategico, anche il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente e il controllo degli organism i gestionali esterni all’ente, in particolare il controllo sulle società partecipate non quotate. Si è m odificato l’articolo 153 del TUEL m utando la disciplina del responsabile finanziario dell’ente locale, prevedendo com e questi sia preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di com patibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale con l’obbligo, quindi, di apporre un visto di copertura. L’articolo 166 viene invece m odificato in relazione al fondo di riserva previsto per gli Enti locali e dispone che alm eno la m età del fondo abbia com e destinazione la copertura di eventuali spese da realizzarsi in condizione di eccezionalità e che per questo m otivo non sono dunque state inserite nel bilancio preventivo. Il provvedimento interviene altresì sull’articolo 191 del testo unico, al fine di m odificare la disciplina relativa alle regole previste per la realizzazione di lavori pubblici e delle conseguenti som me im pegnate; in particolare l’intervento è finalizzato a prevedere la condizione in cui si debba realizzare un’opera pubblica in conseguenza di un evento eccezionale e im prevedibile. È stato m odificato l’articolo 234 del TUEL in m erito alla revisione contabile delle unioni di com uni prevedendo la form a associata di tutte le

1 Cfr. il dossier "Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionam ento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terrem otate nel m aggio 20 12 D.L. 174/ 20 12- A.C.5520 -A/ R- Schede di lettura" http:/ / www.cam era.it/ 465?area=19&tema= 658

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funzioni fondam entali dei com uni che ne fanno parte; la revisione econom ico finanziaria è svolta da un collegio di revisori com posto da tre m em bri, che svolge le m edesim e funzioni anche per i com uni che fanno parte dell’unione. Ulteriore m odifica si ha in seno all’articolo 242 del TUEL per cui si è intervenuti sulla disciplina volta a sem plificare la procedura posta in essere per l’individuazione dei m otivi che hanno creato la condizione strutturale di deficit dell’ente. Con la m odifica dell’articolo 243 del TUEL si sono introdotte delle m odifiche prevedendo limitazioni e controlli per gli enti che si trovino in una condizione strutturalm ente deficitaria. S’introducono inoltre gli articoli 243-bis, 243-ter e 243-quater i quali contengono le norme in m erito alla nuova procedura di riequilibrio finanziario pluriennale degli Enti locali. Con la m odifica dell’art.248 del testo unico, si prevedono le sanzioni per gli am m inistratori che hanno contribuito a cagionare il dissesto dell’Ente locale e viene elim inato il lim ite tem porale imposto alla m agistratura contabile di cinque anni precedenti il dissesto. La legge introduce, altresì, delle novità in tem a di fondo di rotazione al fine di garantire la stabilità finanziaria degli Enti locali , nello specifico, si prevede che il fondo è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’interno con una dotazione di 30 m ilioni di euro per l’anno 20 12, 90 m ilioni di euro per l’anno 20 13, 190 m ilioni di euro per l’anno 20 14 e 20 0 m ilioni di euro per ciascuno degli anni dal 20 15 al 20 20 ; Il fondo di rotazione, così com e previsto, ha lo scopo di garantire per gli enti locali la stabilità finanziaria secondo le previsione del Ministero dell’interno. L’articolo 5 prevede delle m odifiche sulle procedure di riequilibrio finanziario pluriennale degli Enti locali ed in particolare per quelli che hanno degli squilibri di bilancio di tipo strutturale. Si prevede che nel caso in cui si realizzino delle condizioni di squilibrio strutturale, le quali rendano necessarie degli interventi, si possa garantire una stabilità finanziaria degli Enti locali attraverso l’utilizzo del piano di riequilibrio. L’articolo 5 prevede, difatti, che in presenza di eccezionali motivi di urgenza può essere concessa con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’econom ia e delle finanze, un’anticipazione sul Fondo di rotazione di cui all’articolo 4, da riassorbire in sede di predisposizione e attuazione del piano di riequilibrio finanziario. L’articolo 8 sancisce le disposizioni in tem a di patto di stabilità interno, in particolare, si afferm a che in sede di controllo di legittimità e regolarità sui bilanci preventivi e consuntivi delle autonom ie territoriali e degli enti che com pongono il servizio sanitario nazionale ai sensi dell'articolo 1, com m i 166 e seguenti, della legge 23 dicem bre 20 0 5, n. 266, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertano la salvaguardia degli equilibri di bilancio, il rispetto del patto di stabilità interno, la sostenibilità dell'indebitam ento e l'assenza d’irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche con riguardo ai futuri assetti econom ici dei conti, la sana gestione finanziaria degli enti. All’’articolo 9 vengono, invece, annoverate le disposizioni in m ateria di verifica degli equilibri di bilancio degli Enti locali attraverso l’introduzione di novità in m ateria di fiscalità locale; s’introduce la previsione per cui il gettito dell’im posta provinciale di trascrizione sia destinato alla Provincia dov’è posta la residenza dell’intestatario del veicolo. Infine, all’articolo 10 , si sancisce che la scuola superiore per la form azione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica am m inistrazione locale è soppressa. 2 . I n u o vi co n tro lli d e lla Co rte d e i co n ti s u gli En ti lo cali. La nuova strutturazione dei controlli della Corte dei conti predisposti dal D.L. 174/ 20 12 così com e convertito con m odifiche dalla L. 213/ 20 12 è finalizzato a "rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea" (art. 1, co. 1): va letta in tal senso l’introduzione di nuove e più pregnanti form e di partecipazione della Corte dei conti che, in presenza di specifici presupposti di legge, si estrinsecano anche in m isure interdittive dei processi di spesa. Con riguardo ai controlli sugli enti locali, le novità sono num erose e articolate, ci si lim ita a menzionarne tre di particolare rilievo, ovvero i controlli esterni realizzati tram ite le c.d. relazioni sem estrali, la procedura relativa al piano di riequilibrio finanziario pluriennale e i controlli sulla c.d. spending review. L'art. 3 le tt e ) m odifica l'art. 148 del TUEL sui controlli esterni che precedentem ente si limitava a disporre un generico rinvio alla legge sulle Disposizioni in m ateria di giurisdizione e controllo della Corte dei conti: (L. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive m odificazioni ed integrazioni) . Ora invece il nuovo art. 148 del TUEL am plia in m aniera consistente la funzione di controllo della Corte, la quale ha ad oggetto, anche in corso di esercizio, la regolarità della gestione finanziaria, gli atti di program m azione, nonché la verifica del funzionam ento dei controlli interni di ciascun ente. Recita infatti il com m a 1: "Le sezioni regionali della

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Corte dei conti verificano, con cadenza sem estrale2 , la legittim ità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionam ento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente locale.". Il com m a 2 prevede che i controlli esterni vengono esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche, autonom am ente, dal Ministero dell’econom ia e finanze – RGS, il quale può procedere ad effettuare verifiche sulla regolarità della gestione am m inistrativo contabile in presenza di specifici indicatori di squilibrio finanziario, quali il: a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio; c) anom ale m odalità di gestione dei servizi per conto di terzi; d) aum ento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali. Il com m a 5 affida alla Corte anche un potere sanzionatorio nei confronti degli am m inistratori dell’ente locale: fermo restando quanto previsto dalla L. 20 / 1994 in m ateria di responsabilità erariale, la Corte può irrogare "agli am m inistratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria da un m inim o di cinque fino ad un m assim o di venti volte la retribuzione m ensile lorda dovuta al m om ento di com m issione della violazione". Il DL 78/ 20 12 introduce inoltre l’articolo 148 bis rubricato "rafforzam ento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali" nel quale si prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte, al fine di verificare il "rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in m ateria di indebitam ento dall'articolo 119, sesto com m a, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitam ento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri econom ico-finanziari degli enti", esam inino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai fini della verifica di specifici elementi suscettibili di pregiudicare gli equilibri econom ico finanziari degli enti. L’accertam ento ha anche ad oggetto la verifica che i rendiconti consuntivi tengano conto delle partecipazioni dell’ente locale in società controllate alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per le collettività locali o attività strum entali all’ente. Sono previste specifiche conseguenze nell’ipotesi in cui la Corte riscontri irregolarità e l’ente locale non provveda a rim uoverle: "… l'accertam ento, da parte delle com petenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri econom ico-finanziari, della m ancata copertura di spese, della violazione di norm e finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del m ancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno com porta per gli enti interessati l'obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla com unicazione del deposito della pronuncia di accertam ento, i provvedim enti idonei a rim uovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedim enti sono trasm essi alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel term ine di trenta giorni dal ricevim ento. Qualora l'ente non provveda alla trasm issione dei suddetti provvedim enti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l'attuazione dei program m i di spesa per i quali è stata accertata la m ancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria. L'art 3 le tt r) introduce nel Testo unico enti locali i nuovi articoli 243 bis, 243 ter, 243 quater e 243 quinquies. Il nuovo articolo 243 bis del TUEL "Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale", reca la disciplina generale della nuova procedura di riequilibrio finanziario, volta ad evitare la dichiarazione di dissesto di quei com uni con popolazione non inferiore a 20 .0 0 0 abitanti e delle province per i quali, anche in considerazione delle pronunce delle com petenti sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario. La predetta procedura prevede che il consiglio dell'ente locale deliberi un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata m assim a di 10 anni nel quale si deve tenere conto di tutte le m isure necessarie a superare le condizioni di squilibrio rilevate. Si tratta di una terza fattispecie che si aggiunge alle situazioni, elencate dagli artt. 242 del TUEL e 244 del TUEL, di Enti in condizioni strutturalm ente "deficitarie" ed Enti in situazioni di dissesto finanziario. L'art. 243 ter "Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali" istituisce e disciplina l'accesso degli enti locali al "Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali", il quale è finalizzato al risanam ento finanziario degli enti locali che hanno deliberato la procedura di riequilibrio finanziario di cui all'articolo 243 bis. L'art. 243 quater del TUEL definisce le procedure di esam e del "piano di riequilibrio finanziario pluriennale" e quelle che garantiscono il controllo

Cir ca gli a d em p im en t i d el con t r ollo est er n o su gli EE.LL., r ea lizza t o a t t r a ver so le r ela zion i sem est r a li, cfr . la Deliber a zion e r ig u a r d a n t e le p r im e lin ee in t er p r et a t iv e p er l’a t t u a z ion e d ei con t r olli in t r od ot t i d a l d .l. n . 174 / 2 0 12 , em a n a t a con Del. n .15/ SEZAUT/ 2 0 12 / INPR d el 2 5/ 10 / 2 0 12 , pp. 5-7, in http:/ / www.corteconti.it/ export/ sites/ portalecdc/ _ documenti/ controllo/ sez_ autonomie/ 2012/ delibera_ 15_ 2012_ aut_ inpr.pdf

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sulla relativa attuazione: la sezione regionale della Corte dei conti svolge un ruolo essenziale atteso che, a seguito dell'istruttoria condotta dalla sottocom m issione della Com m issione per la finanza e gli organici degli enti locali (ex art. 155 del TUEL) condotta sulla base delle Linee guida deliberate dalla Sezione delle autonom ie della Corte dei conti3 e delle indicazioni fornite dalla com petente Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, è chiam ata a deliberare sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte vigila sull'esecuzione dello stesso. Nell'art. 243 quinquies del TUEL sono infine disciplinate le "Misure per garantire la stabilità finanziaria degli enti locali sciolti per fenom eni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso". L'art. 6 della L. 174/ 20 12 affida alle sezioni regionali della Corte dei conti il com pito di svolgere i controlli per la verifica dell’attuazione delle m isure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali (c.d. spending review ) sulla base di m etodologie appropriate definite dalla Sezione autonom ie della stessa Corte di conti. "È questa una modalità di controllo che, incentrandosi essenzialmente sulla valutazione dei profili dell’efficacia, dell’efficienza e dell’econom icità, apre un “focus” sull’intera organizzazione della spesa dell’ente e consente un più approfondito apprezzam ento circa la sostenibilità del bilancio."4

Le prim e Linee Guida per l’esam e del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL com m i 1-3) sono state già em anate con delibera n. 16/SEZAUT/2012/INPR in https:/ / servizi.corteconti.it/ bdcaccessibile/ ricercaInternet/ doDettaglio.do?id=7418-21/ 12/ 20 12-SEZAUT 4

Corte dei Conti, Inaugurazione dell'anno giudiziario 20 13. Relazione svolta sull'attività del 20 12, 5/ 2/ 20 13, p. 93, in www.corteconti.it

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LO STATO PU Ò IMPORRE A REGION I ED EN TI LOCALI D I VERSARE ALLA TESORERIA D ELLO STATO LE SOMME D ELLE EN TRATE PROPRIE, AI FIN I D ELLA RID U ZION E D ELL’IN D EBITAMEN TO. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D ELLA CORTE COSTITU ZION ALE N . 3 11/ 2 0 12 di Nicola Dessì Paro le ch iave : Tesoreria dello Stato – tesoreria m ista – tesoreria unica – entrate proprie degli Enti locali Rife rim e n ti n o rm ativi: artt. 117, 118 e 119 Cost ; art. 35, com m i 8, 9, 10 e 13 decreto-legge 24 gennaio 20 12, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la com petitività), convertito, con m odificazioni, dalla legge 24 m arzo 20 12, n. 27; art. 2, legge 5 m aggio 20 0 9, n. 42 (Delega al Governo in m ateria di federalism o fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) Mas s im a: Lo Stato può im porre alle Regioni e agli Enti locali di versare le som m e derivanti da entrate proprie su un conto fruttifero, aperto presso la Tesoreria dello Stato. Link al docum ento

La sentenza decide su alcune questioni di legittim ità, riunite in un unico giudizio, prom osse da quattro Regioni (Piem onte, Veneto, Toscana, Sicilia). Sono state im pugnate alcune disposizioni del c.d. decreto “Cresci Italia”, convertito in legge con m odifiche irrilevanti per i ricorsi. Il d.lgs. n. 279/ 1997 aveva istituito, con riguardo alle risorse di Regioni ed Enti locali, il regim e della c.d. “tesoreria m ista”. Secondo tale sistema, ogni som ma che si trovasse nelle disponibilità di Regioni ed Enti locali e che fosse riconducibile allo Stato veniva conservata in un conto infruttifero presso la Tesoreria erariale; tutte le altre disponibilità potevano essere trattenute dagli Enti presso i propri servizi di tesoreria. Secondo le disposizioni im pugnate, fino al 31 dicem bre 20 14 il regim e della “tesoreria m ista” è sospeso, ed è reintrodotta la c.d. “tesoreria unica” introdotta dalla l. n. 720 / 1984: Regioni ed Enti locali devono versare le som m e derivanti da entrate proprie su un conto fruttifero presso la Tesoreria dello Stato. La Corte ha ritenuto inam m issibili alcune delle questioni sollevate (per insufficienza delle m otivazioni) e, sulle altre, ha deciso con una sentenza di rigetto. La Corte offre innanzitutto una ricostruzione del quadro norm ativo. La disciplina im pugnata m ira a far sì che le somm e conservate nelle tesorerie locali (generalmente, nelle banche), affluiscano nelle casse dello Stato, che così, disponendo di m aggiore liquidità, può limitare il ricorso all’indebitamento m ediante em issione di titoli. La disciplina censurata “rientra tra le scelte di politica econom ica nazionale adottate per far fronte alla contingente emergenza finanziaria, si colloca nell’ambito dei principi fondam entali di coordinam ento della finanza pubblica”, costituendo principio fondamentale in m ateria di coordinamento della finanza pubblica. Secondo l’art. 117 com m a 3 Cost., tali principi sono regolati dalla legge statale, e non di com petenza regionale. La disciplina im pugnata inoltre non impedisce agli Enti locali di disporre delle proprie risorse, e dunque di provvedere alle proprie funzioni. non viola la loro autonom ia finanziaria ex art. 119 cost. L’im possibilità per gli enti di negoziare un tasso di interesse bancario superiore a quello garantito dai sottoconti fruttiferi presso le Tesorerie provinciali e l’eventuale m inore redditività delle som m e depositate nella Tesoreria erariale rispetto a quella che si avrebbe presso gli istituti di credito non incide in misura costituzionalm ente rilevante sulla autonom ia finanziaria delle Regioni e degli enti locali. Non è violato neppure l’art. 118 Cost., che riconosce la potestà amministrativa degli Enti locali. La legge non comporta la soppressione dei servizi di tesoreria degli enti locali, perché i loro tesorieri continuano a svolgere il complesso di operazioni collegate alla gestione finanziaria dei rispettivi enti. “L’unica differenza è che, fino al 31 dicembre 2014, i tesorieri degli enti debbono coordinarsi con le sezioni di Tesoreria provinciale per quanto riguarda

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tutte le operazioni di cassa, mentre nel regime cosiddetto misto ciò si verificava solo con riferimento all’uso di somme derivanti dalle entrate non proprie dell’ente, depositate sui conti non fruttiferi della Tesoreria erariale.”

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LA MAN OVRA FIN AN ZIARIA REGION ALE PU Ò AN TICIPARE GLI OBBLIGH I D I RID U ZION E D ELLO STOCK D I D EBITO D EGLI EN TI LOCALI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D ELLA CORTE COSTITU ZION ALE N . 3 / 2 0 13 di Nicola Dessì Paro le ch iave : Monitoraggio sul patto di stabilità interno – Principio di leale collaborazione – Criteri e obiettivi per la riduzione del debito degli Enti Locali Rife rim e n ti n o rm ativi: Artt. 117 com m a 3, e 119 Cost.; Art. 18, com m i 3, 7, 8 e 24, l.r. 18/ 20 11 del Friuli-Venezia Giulia (“Disposizioni per la form azione del bilancio pluriennale ed annuale della Regione. Legge finanziaria 20 12); art. 8 l. di stabilità 20 11 (sulla determ inazione dei criteri per la riduzione del debito di Regioni ed enti locali); art. 20 4, com m a 1, t.u. enti locali (sui m utui contraibili dagli enti locali). Mas s im a 1: La Regione non può perm ettere la stabilizzazione di personale non dirigente delle Province, senza indicare una soglia m assim a di posti riservati. Mas s im a 2 : La Regione viola il principio di leale collaborazione se subordina l’adem pim ento di obblighi stabiliti in un protocollo d’intesa ad un’assicurazione “da parte dello Stato della piena ed effettiva attuazione dell’articolo 119 della Costituzione secondo i principi enunciati nella legge 5 m aggio 20 0 9, n.42 (Delega al governo in m ateria di federalism o fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e del coinvolgim ento nel m edesimo im pegno di tutte le Regioni e Province autonom e, Com uni e Province”. Mas s im a 3 : Non sussistendo un obbligo di riduzione dello stock di debito im posto dal legislatore statale nei confronti dell’intero sistema delle autonom ie in riferim ento all’anno 20 12, risulterebbe ingiustificato e irragionevole im pedire alla Regione Friuli-Venezia Giulia di introdurre m isure per la riduzione del debito delle autonom ie locali insistenti sul suo territorio, salvo l’obbligo di uniform arsi successivam ente ai criteri stabiliti da un futuro decreto m inisteriale. Mas s im a 4 : La Regione non può consentire ai com uni di contrarre m utui con un interesse superiore al lim ite previsto dall’art. 20 4 co. 1 T.U.E.L., che detta principio di coordinam ento della finanza ai sensi dell’art. 117 co. 3 Cost. Link al docum ento

La sentenza decide su alcune questioni di legittim ità costituzionale, prom osse dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha im pugnato alcune disposizioni della l.r. 18/ 20 11 del Friuli-Venezia Giulia. Le seguenti norm e im pugnate, e dichiarate incostituzionali, interessavano le autonom ie locali: 1. L’art. 13, com m a 52, della legge im pugnata prevedeva che il personale non dirigenziale in servizio presso le Province, alla data di entrata in vigore della legge, con un rapporto di lavoro a tem po determ inato, che abbia già m aturato, alla m edesima data, alm eno diciotto m esi di esperienza lavorativa nel settore delle politiche del lavoro, purché assunto m ediante procedure selettive di natura concorsuale, poteva essere stabilizzato. L’om essa indicazione di una soglia m assim a di posti riservati determ ina un contrasto con la legislazione statale e, di riflesso, con l’art. 117, terzo com m a, Cost. L’art. 17, com m a 10 , del decreto-legge n. 78 del 20 0 9, prevede infatti che, nel triennio 20 10 -20 12, le am m inistrazioni pubbliche locali «possono bandire concorsi per le assunzioni a tem po indeterm inato con una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti m essi a concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, com m i 519 e 558, della legge 27 dicem bre 20 0 6, n. 296 e all’articolo 3, com m a 90 , della legge 24 dicem bre 20 0 7, n. 244». 2. L’art. 16 com m a 1 subordina illegittim am ente l’effettiva ottemperanza della Regione Friuli-Venezia Giulia agli obblighi di solidarietà, contratti in base al Protocollo d’Intesa firm ato a Rom a il 29 ottobre 20 10 e recepito dall’articolo 1, com m a 152, della legge n. 220 del 20 10 , chiedendo un’assicurazione «da parte dello Stato della piena ed effettiva attuazione dell’articolo 119 della Costituzione secondo i principi enunciati nella legge 5 m aggio 20 0 9, n. 42 (Delega al governo in m ateria di federalism o fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione) e del coinvolgimento nel medesim o im pegno di tutte le Regioni e Province autonome,

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Com uni e Province». Tale previsione unilaterale di una condizione ulteriore costituisce violazione del principio di leale collaborazione. 3. L’art. 18 co. 3, 7 e 8, im pone agli enti locali della Regione di ridurre, a partire dal 20 12, lo stock di debito: “a) per le Province e i Com uni con popolazione superiore a 10 .0 0 0 abitanti, lo stock di debito deve essere ridotto del 2 per cento nel 20 12 e dell’1 per cento a decorrere dal 20 13 rispetto allo stock di debito al 31 dicembre dell’anno precedente; b) per i Com uni con popolazione com presa tra 50 0 1 e 10 .0 0 0 abitanti, lo stock di debito deve essere ridotto dell’1 per cento nel 20 12 e dello 0 ,5 per cento a decorrere dal 20 13 rispetto allo stock di debito al 31 dicem bre dell’anno precedente; c) per i Com uni con popolazione inferiore o uguale a 5.0 0 0 abitanti che hanno deliberato di aderire ai vincoli previsti dal patto di stabilità l’obiettivo di riduzione è solo consigliato.” Tale m eccanism o non contrasta con l’art. 8 co. 3 della legge statale 12 novem bre 20 11, n. 183 (Disposizioni per la form azione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilità 20 12) che dem anda a un decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’Economia e delle Finanze di stabilire «distintam ente per regioni, province e com uni, la differenza percentuale, rispetto al debito m edio pro capite, oltre la quale i singoli enti territoriali hanno l’obbligo di procedere alla riduzione del debito». la riduzione del debito prevista dal legislatore statale – i cui criteri sono, peraltro, ancora da precisarsi, attraverso l’em anazione del relativo decreto non regolam entare – non si applica che a partire dal 20 13, laddove il legislatore regionale ha già introdotto norm e di contenim ento e riduzione del debito a partire dal 20 12, anche a fronte della responsabilità che la Regione ha assunto nei confronti dello Stato quanto alla tenuta finanziaria di tutti gli enti locali rientranti nella propria sfera territoriale, con la creazione di un sistem a regionale integrato, ex art. 1, com m a 155, della legge n. 220 del 20 10 . Infatti “non sussistendo un diverso obbligo im posto dal legislatore statale nei confronti dell’intero sistem a delle autonom ie in riferim ento all’anno 20 12 e in attesa del previsto decreto m inisteriale, risulterebbe ingiustificato e irragionevole im pedire alla Regione Friuli-Venezia Giulia di introdurre m isure per la riduzione del debito delle autonom ie locali insistenti sul suo territorio: m isure che anzi anticipano gli effetti della legislazione statale nel perseguire il m edesim o obiettivo. Resta inteso che, una volta che il criterio statale diventi operativo, il legislatore regionale dovrà adeguarvisi (…). 4. L’art. 18, co. 11, della legge im pugnata viola gli artt. 117, co. 3, e 119, co. 2, Cost., nella parte in cui prevede che i dati necessari per la costruzione del saldo di com petenza mista ai fini del m onitoraggio del patto di stabilità interno siano presentabili alla regione in una pluralità di scadenze “tra le quali risulta difficile persino individuare quella che è fatta oggetto di specifico rinvio da parte della disposizione im pugnata”, anche posteriori a quella unica del 31 m arzo stabilito invece dalla legge statale per la trasm issione dei dati dalla Regione allo Stato. 5. L’art. 18 com m a 24 della legge im pugnata prevede che gli enti locali insistenti nella Regione possano assum ere nuovi m utui a partire dal 20 12 nel lim ite m assim o del 12 per cento, laddove l’art. 20 4, com m a 1, T.U.E.L. fissa il lim ite del 12 per cento per l’anno 20 11, m entre per l’anno 20 12 il lim ite si abbassa all’8 per cento, riducendosi ulteriorm ente al 6 per cento per l’anno 20 13, fino a stabilizzarsi nella m isura del 4 per cento a partire dall’anno 20 14. La norm a statale “si configura quale principio di coordinam ento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo com m a, Cost., che le Regioni, anche a statuto speciale, sono tenute a rispettare.

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EQU ILIBRIO D EI BILAN CI D ELLE REGION I E D EGLI EN TI TERRITORIALI N EL PARERE D ELLA CORTE D EI CON TI SU LLA LEGGE D I ATTU AZION E D EL PRIN CIPIO D I PAREGGIO D EL BILAN CIO AN N OTAZION E ALLA D ELIBERA PER L’AU D IZION E PARLAMEN TARE D ELLA CORTE D EI CON TI N . 3 0 / AU D / 12 IN MATERIA D I D ISPOSIZION I PER L’ATTU AZION E D EL PRIN CIPIO D I PAREGGIO D I BILAN CIO AI SEN SI D ELL’ART. 8 1, SESTO COMMA, D ELLA COSTITU ZION E di Maria Bottiglieri Paro le Ch iave : Corte dei Conti - Audizioni al Parlam ento - Finanza pubblica – Bilancio – Legge di stabilità Riferim en ti n o rm ativi: Art. 81 co. 6 Cost., artt. 9 - 12 (Capo IV - Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico) della Legge 24 dicem bre 2012, n. 243. Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto com m a, della Costituzione. Mas s im a 1: La disciplina relativa agli enti locali contenuta nella legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio dovrebbe applicarsi anche alle unioni di com uni e altre form e organizzative analoghe. Mas s im a 2 : Occorre un coordinam ento tra le m isure correttive previste dall'art. 10 L. n. 243/ 20 12 e la disciplina dei “piani di riequilibrio” previsti per gli Enti locali "strutturalm ente deficitari” (art. 243 bis T.U. E.L.). Mas s im a 3 : Servirebbe una definizione delle spese da considerare com e investim enti. Mass im a 4 : Occorre perfezionare il “meccanismo di accesso all’indebitamento mediante intesa a livello regionale”, badando ai tempi di effettiva esecuzione degli investimenti, disciplinando il caso di mancato raggiungimento dell’intesa e prevedendo un meccanismo di restituzione delle “quote” di indebitamento di cui si è beneficiato. Massim a 5: Mancano modalità e criteri di funzionamento del "Fondo straordinario" per il concorso dello Stato al finanziamento di LEP e FF (art. 11) e per il concorso delle Regioni e degli Enti locali alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12). Mas s im a 6 : È auspicabile consentire alla Corte dei conti un ricorso in via principale contro leggi di bilancio e di spesa in contrasto con l’art. 81 Cost. Link al docum ento

La deliberazione in esame, in apposito paragrafo rubricato “Enti territoriali”, approva elem enti per l’audizione alla Cam era dei deputati sul disegno di legge AC 560 3 relativo alla c.d. legge rafforzata di attuazione della legge costituzionale n. 1/ 20 12, approvato con L. 24 dicem bre 20 12, n. 243 "Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto com m a, della Costituzione", entrata in vigore il 30 gennaio 20 13: 1.

Destinatari. Nell’individuazione dei soggetti destinatari di tali disposizioni (art. 9 co. 1 attuale L. 243/ 20 12), sarebbe stato opportuno, secondo la Corte, tenere conto anche delle unioni di com uni ed in generale delle altre form e organizzative (intercom unali) prevedendo un riferimento più am pio agli Enti territoriali anche diversi da quelli di cui all’art. 114 Cost.

2. Misure correttive in caso di squilibrio nei saldi. In riferim ento all’obbligo di adottare m isure correttive in caso di squilibrio nei saldi (art. 9 co. 2 L. 243/ 20 12), che ne prevedano il recupero nel triennio successivo, la Corte osserva che “nel caso dello squilibrio corrente, un “recupero” effettivo dello scostam ento porterebbe ad obiettivi particolarm ente im pegnativi per gli enti. La previsione norm ativa non è sostenuta tuttavia da un sistem a sanzionatorio”. Inoltre andrebbe previsto un coordinamento di tali misure con la disciplina dei “piani di riequilibrio” previsti per gli Enti locali "strutturalm ente deficitari" per i quali sussistano squilibri strutturali di bilancio in grado di provocarne il dissesto, disciplinati all’art. 243 bis - 243 quater T.U. E.L., come introdotti dall'art. 3 lett. r) del d.l. 174/ 20 12 conv. con m odifiche con l. 213/ 20 12. “Il riferim ento in quest’ultim o provvedim ento a “equilibri strutturali” del bilancio e all’integrale ripiano del disavanzo accertato, senza riferim ento a recuperi riferiti al saldo corrente, da raggiungere in un periodo m assim o di 5 anni (10 anni sulla base di un em endam ento al

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m om ento in corso di esam e), non trova diretta consonanza nel testo in discussione”. Nell’ art. 9 co. 2 della L. 243/ 20 12 è m antenuto il term ine triennale m a è operato un rinvio legislativo relativo alla definizione del sistem a sanzionatorio: l’art. 9 co. 4, infatti, rinvia a una legge statale il com pito di stabilire le sanzioni da applicare a Regioni ed Enti locali nel caso di mancato conseguim ento dell'equilibrio gestionale sino al ripristino delle condizioni di equilibrio. 3. Destinazione dei saldi positivi all'estinzione del debito. In riferim ento all'art. 9 co. 3 testo definitivo : («Eventuali saldi positivi sono destinati all’estinzione del debito m aturato dall’ente. N el rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinam ento dell’Unione europea e dell’equilibrio dei bilanci, i saldi positivi di cui al prim o periodo possono essere destinati anche al finanziam ento di spese di investim ento con le m odalità previste dall’articolo 10 ».) la Corte osserva : “Si tratta di una scelta opportuna, resa necessaria dal fatto che l’utilizzo dell’avanzo di am m inistrazione non costituisce una form a di copertura utilizzabile ai fini del rispetto dei saldi fissati in sede europea”. 4. Indebitam ento e spese di investim ento. L'art. 10 co. 1 e co. 2 stabiliscono che “il ricorso all’indebitam ento (…) è consentito esclusivam ente per finanziare spese di investim ento con le m odalità e nei lim iti previsti dal presente articolo e dalla legge dello Stato. (….) Le operazioni di indebitam ento sono effettuate solo contestualm ente all’adozione di piani di am m ortam ento di durata non superiore alla vita utile dell’investim ento, nei quali sono evidenziate l’incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri nonché le m odalità di copertura degli oneri corrispondenti.” La Corte consiglia al riguardo “di rivedere in tale am bito la definizione delle spese da considerare com e investim enti. Condividendo l’idea di m antenere una m aggiore flessibilità nella determ inazione dei lim iti del ricorso al debito, valuta positivamente la previsione di piani di am m ortam ento perché “sem bra voler lim itare definitivam ente la possibilità di ricorso a rinegoziazioni di debiti già in essere allungandone la scadenza”. 5.

Meccanism o di accesso all'indebitam ento (art. 10 co. 3). La Corte considera il “m eccanism o di accesso all’indebitam ento m ediante intesa a livello regionale particolarm ente com plesso, soprattutto guardando ai tem pi di effettiva esecuzione degli investim enti. Per rendere il m eccanism o più efficace dovrebbe essere valutata la considerazione di un piano dei pagam enti delle spese per investim enti che tenga conto della necessità di garantire il rispetto dei tem pi di esecuzione della spesa. Di qui la difficoltà di prevedere intese di validità lim itata ad un solo anno di riferim ento. La garanzia che ciascun ente possa ricorrere all’indebitam ento nel lim ite delle spese per rim borsi di prestiti risultanti dal bilancio di previsione, seppur com prensibile, sem bra cristallizzare in m aniera rilevante le possibilità di ricorso all’indebitam ento. Risultano avvantaggiate le realtà territoriali di m aggiori dim ensioni, m entre più difficile è l’accesso per quelle a m inore capacità fiscale. La riduzione delle posizioni debitorie per i singoli enti è in tal m odo legata alla sola sostenibilità finanziaria del debito. La scelta di non attribuire alla Regione la funzione di organo decisore, m a di prevedere che sia raggiunta un'intesa, in assenza della quale ciascun ente potrà indebitarsi nei lim iti del rim borso dei propri prestiti, rende ancora di m aggior rilievo tale previsione norm ativa. Non è prevista, peraltro, una disciplina nel caso di m ancato raggiungim ento dell’intesa. Determ inante per il funzionam ento del sistem a sarà, poi, la previsione di un m eccanism o di restituzione delle “quote” di indebitam ento di cui si è beneficiato. Com e ha dim ostrato la seppur breve esperienza dei Patti regionali, m eccanism i sanzionatori e incentivi specifici a livello regionale rivestono un ruolo di rilievo per la gestione di un sistem a di accesso all’indebitam ento con caratteristiche sim ili a quello prefigurato all’articolo 10 . Va poi osservato com e il m eccanism o sanzionatorio, di cui si prevede l’attivazione solo in caso di squilibrio com plessivo degli enti regionali, possa agevolare com portam enti opportunistici. Su entram bi gli aspetti sarà necessario intervenire con il decreto previsto al com m a 5, destinato a disciplinare criteri e m odalità di attuazione”.

6. Fondo straordinario per il concorso dello Stato al finanziam ento dei LEP (livelli essenziali delle prestazioni) e FF (funzioni fondam entali). Con riguardo al Fondo straordinario per il concorso dello Stato al finanziam ento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, disciplinato dall'art. 11 L. n. 243/ 20 12, la Corte osserva com e m anchino “indicazioni circa le m odalità e i criteri di funzionam ento del Fondo. Pur essendo definito il legam e delle risorse ad esso destinate alla quota di entrate proprie degli enti, il riparto è affidato ad un decreto

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del Presidente del Consiglio sentita la Conferenza perm anente, m entre l’intervento delle Cam ere è lim itato ai profili di carattere finanziario”. 7.

Concorso delle Regioni e degli Enti locali alla sostenibilità del debito pubblico. In riferim ento alla previsione norm ativa che regola il concorso delle Regioni e degli Enti locali alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12 L. 243/ 20 12), in particolare il possibile contributo degli enti m edesim i al Fondo per l’am m ortam ento dei titoli di Stato, la Corte osserva: “Anche in questo caso il solo riferim ento è quello alle m aggiori entrate locali derivanti dal ciclo, che tuttavia possono essere ricondotte a fenom eni diversi: legate all’esercizio dello sforzo fiscale, all’attivazione delle aliquote oltre i lim iti per la copertura di deficit sanitari o essere frutto di regim i agevolativi differenziati a livello territoriale. La previsione di un provvedim ento che definisca criteri di funzionam ento del contributo al fondo può rappresentare un elem ento di chiarezza che agevola la gestione dell’intervento e quella delle am m inistrazioni territoriali”.

8. Mancata via di accesso diretto alla Corte costituzionale. La Corte dei Conti esprim e infine alcuni dubbi sulla effettiva tenuta del sistem a, che avrebbe avuto m aggiori garanzie se la legge avesse affrontato la questione del controllo di conform ità costituzionale delle leggi in relazione al nuovo art. 81 Cost. nonché alla disciplina della legge rinforzata, recependo in particolare la proposta già avanzata in dottrina e da una proposta Barbera/ Andreatta avanzata nel 1984 all'interno della Com m issione Bozzi, consistente nel "riconoscere in Costituzione alla Corte dei Conti il potere di sollevare in via diretta, davanti alla Consulta, le questioni di legittim ità costituzionale della legge di bilancio e delle leggi di spesa in relazione al rispetto del principio del pareggio o com unque del principio di copertura dei nuovi o m aggiori oneri introdotti dalla nuova legislazione." La Corte ricorda che il Governo era stato im pegnato ad assum ere apposite iniziative atte a disciplinare le m odalità e le condizioni per consentire alla Corte dei Conti di prom uovere il giudizio di legittimità costituzionale per violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, co. 3 Cost., come novellato. "Le sollecitazioni nascevano dalla consapevolezza della difficoltà, per la natura stessa della legge di bilancio e dell’operare del vincolo in term ini strutturali (al netto del ciclo) di sottoporre la stessa a giudizio di legittim ità costituzionale incidentale e, dunque, dell’opportunità di prevedere una via d’accesso diretto alla Consulta da parte di un giudice specializzato nella m ateria contabile, al fine di consentirne il necessario vaglio di conform ità costituzionale. La legge organica in esam e non affronta tale questione. La norm a risulta pertanto priva, quanto m eno con riferim ento agli snodi più problem atici, di m om enti di controllo e verifica a posteriori del rispetto del vincolo, pur essendo apprezzabile l’introduzione dei giudizi di parificazione sui rendiconti delle regioni a statuto ordinario".

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LIN EE GU ID A PER L’ESAME D EL PIAN O D I RIEQU ILIBRIO FIN AN ZIARIO PLU RIEN N ALE E PER LA VALU TAZION E D ELLA SU A CON GRU EN ZA. AN N OTAZION E ALLA D ELIBERA D ELLA CORTE D EI CON TI SEZION E D ELLE AU TON OMIE N .16 / SEZAU T/ 2 0 12 / IN PR D EL 13 .12 .2 0 12 di Maria Bottiglieri Paro le Ch iave : Equilibri di bilancio - Regioni ed Enti locali - Linee guida e note istruttorie Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 243 quater, del d.lgs. 267/ 20 0 0 , introdotti dall' art. 3, co. 1, lettera r, del d.l. del 10 ottobre 20 12, n. 174, convertito con l. del 7 dicem bre 20 12, n. 213 Mas s im e : Le "Linee Guida per l’esam e del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL com m i 1-3)" indicano quali sono gli elem enti da acquisire per una sua ponderata valutazione: descrizione delle caratteristiche dell’ente; adeguam ento dell'ente alle regole di coordinam ento della finanza pubblica; verifica della situazione di tutti gli organism i e delle società partecipate; quantificazione veritiera e attendibile dell’esposizione debitoria; verifica del rispetto delle regole della gestione finanziaria im poste agli Enti locali. Link al docum ento

L'art. 243 bis del d.lgs. 267/ 20 0 0 – introdotto, unitam ente agli artt. 243 ter e 243 quater, dal d.l. del 10 ottobre 20 12, n. 174, art. 3, co. 1, lettera r), convertito con l. del 7 dicembre 20 12, n. 213 - prevede un’apposita procedura di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti nei quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocarne il dissesto finanziario. Si tratta di una terza fattispecie che si aggiunge alle situazioni, elencate dagli artt. 242 e 244 del TUEL, di enti in condizioni strutturalm ente "deficitarie" ed enti in situazioni di dissesto finanziario. Ai sensi del nuovo art. 243 quater, la Corte dei Conti, Sezione delle autonom ie ha approvato le Linee Guida necessarie a definire i criteri dell’esam e del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, di com petenza dell’apposita sottocom m issione della Com m issione per la finanza e gli organici degli EE.LL. e sottoposto ad approvazione e vigilanza della Sezione regionale di controllo com petente. Le Linee Guida m irano a fornire criteri per verificare l’esatta determ inazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente, nonché l’attendibilità e sostenibilità delle misure rivolte al superam ento della situazione critica. Inoltre, indicano elem enti da acquisire per una ponderata valutazione del piano, quali: - una dettagliata descrizione delle caratteristiche dell’ente, quali la collocazione geografica (ad esem pio: isola, ente m ontano) la popolazione residente (il trend dem ografico recente) la percentuale di popolazione im m igrata, i flussi tem poranei di residenti (vocazione turistica). - l’adeguam ento al com plesso delle regole di coordinam ento della finanza pubblica contenute nelle vigenti norm e in tema di finanza locale, quali il rispetto del patto di stabilità interno, le m isure per la riduzione della spesa di personale e quelle in tem a di società partecipate, lim iti all’indebitam ento, dism issioni patrim oniali, ecc… - l'indicazione delle m isure atte a consentirne il rispetto del program m a di risanam ento. , in particolare la verifica della situazione di tutti gli organism i e delle società partecipate e dei relativi costi ed oneri, con la necessità di richiedere l’adozione, ove non si sia provveduto, delle m isure legislative di liquidazione e di privatizzazione degli organism i partecipati secondo i criteri espressam ente previsti. - una quantificazione veritiera e attendibile dell’esposizione debitoria, in stretta ottem peranza a quanto previsto dalle norm e che stabiliscono il contenuto obbligatorio del piano (ad es. l’art. 6 co. 4 del d.l. 6 luglio 20 12, n. 95, convertito nella legge 7 agosto 20 12, n. 135, che prevede l’allineamento con i dati contabili degli organism i partecipati).

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- la verifica del rispetto del com plesso delle regole della gestione finanziaria im poste agli Enti locali; infatti, le situazioni di squilibrio si generano laddove ci si è discostati da criteri di sana gestione desum ibili dalle norme e dai principi contabili e in m olti casi laddove si siano generati fattori critici che non trovavano rappresentazione in bilancio. Le Linee Guida non precludono l’effettuazione da parte della com petente sezione regionale di controllo di ulteriori e m aggiorm ente calibrate richieste istruttorie, estese anche alla fase di verifica. Cfr. il com m ento di A. Paladini, Bilanci in regola per accedere al fondo anti-default , Italia Oggi 3.1.20 13.

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PRIME LIN EE IN TERPRETATIVE PER L’ATTU AZION E D EI CON TROLLI IN TROD OTTI D AL D .L. 10 OTTOBRE 2 0 12 , N . 174 . AN N OTAZION E ALLA D ELIBERA CORTE D EI CON TI SEZION E D ELLE AU TON OMIE. N .15/ SEZAU T/ 2 0 12 / IN PR, 2 5.10 .2 0 12 D I di Maria Bottiglieri Paro le ch iave : Corte dei Conti - Regioni ed Enti locali - Linee guida e note istruttorie Rife rim e n ti n o rm ativi: Art. 100 co. 2 Cost., Art. 3 co.1 lett e) D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 L. 7 dicembre 2012, 213 Mas s im a 1: Le relazioni sem estrali degli Enti locali sono una m isura funzionale a verificare la legittim ità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionam ento dei controlli interni ai fini anche del pareggio di bilancio, e consentono valutazioni in corso d’esercizio. Mas s im a 2 :Gli adem pim enti relativi predisposti per le Regioni si estendono agli Enti locali. Mas s im a 3 :Le future Linee dovranno decidere se fare inoltrare le relazioni per il tram ite del Collegio dei revisori. Link al docum ento

Lo scopo del documento approvato in esam e è di fornire alcune prim e interpretazioni sul quadro dei controlli della Corte dei Conti sulle autonom ie territoriali, come tracciato dal d.l. 10 ottobre 20 12, n. 174, al quale sono state peraltro apportate m odificazioni dopo l’em anazione del parere (legge di conversione del 7 dicembre 20 12, n. 213). Le Linee interpretative hanno evidenziato alcuni nodi problem atici, risolti poi dal legislatore in sede di conversione, sui quali la Corte ha espresso una prim a interpretazione finalizzata al m iglior espletam ento delle sue funzioni di controllo sulle autonom ie locali anche nell'“interregno” tra decreto-legge e legge di conversione. Le Linee interpretative, dopo due capitoli introduttivi sul quadro costituzionale dei nuovi poteri di controllo sulle autonomie territoriali e sugli adempim enti della Sezione delle autonom ie per l'attuazione del d.l. n. 174/ 20 12, dedicano tre capitoli alle novità in m ateria di controlli sulle Regioni, nei quali si affrontano: -

le criticità del controllo preventivo di legittim ità sugli atti delle Regioni indicati dall'art. 1, com m a 2, d.l. n. 174/ 20 12: in tal senso, onde evitare una generalizzazione del medesim o, con conseguente sottoposizione al controllo della Corte di una pletora eccessiva di atti, la Corte ha circoscritto la tipologia di atti sottoponibili a controllo preventivo (ad esem pio, tra gli atti norm ativi a rilevanza esterna da sottoporre a controllo, la Corte ha lim itato il medesim o soltanto a quelli di natura regolam entare em anati dal Governo regionale, aventi una ricaduta finanziaria per il bilancio della Regione, con esclusione dei provvedimenti aventi forza di legge). Va com unque evidenziato che la legge di conversione ha soppresso tale tipologia di controllo;

la verifica di attendibilità delle proposte di bilancio di previsione delle Regioni (art. 1, com ma 6, d.l. n. 174/ 20 12);

le verifiche infrannuali sulle gestioni regionali (art. 1, com m a 7, d.l. n. 174/ 20 12).

L'ultim o capitolo analizza, infine, le verifiche infrannuali sulle gestioni degli enti locali ( art. 3, com m a 1, lett. e), d.l. n. 174/ 20 12 convertito con modifiche dalla L. n.213/ 20 12), delle quali si segnalano i seguenti elementi: 1) Le relazioni sem estrali sulle gestioni degli EE.LL. La Sezione interpreta la novella dell’art. 148 del TUEL, che ha introdotto la relazione sem estrale del Sindaco (per i com uni oltre una determ inata soglia dimensionale) o del Presidente della Provincia, com e una m isura funzionale a verificare “la legittim ità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionam ento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio”. Il controllo delle relazioni integra la verifica periodica del PEG, dei regolam enti e degli atti di program m azione e pianificazione.

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"Il tratto distintivo della nuova disciplina dei controlli, rispetto a quella vigente, si coglie con particolare evidenza nel livello di m aggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità dei controlli interni e nel coinvolgim ento diretto delle figure organizzative di m aggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario, il direttore generale ed i responsabili dei servizi. Questa ristrutturazione dei controlli interni com porta una più im m ediata vicinanza tra attività gestionale e m onitoraggio della stessa alla luce di specifici param etri di valutazione. Tali specificità si colgono sia negli aspetti di procedim entalizzazione dei controlli di regolarità am m inistrativa e contabile calibrati sui singoli atti, attraverso i pareri dei responsabili dei servizi nella fase preventiva, sia nelle valutazioni im prontate ai principi di revisione aziendale sugli atti di gestione di m aggiore im patto (com e individuati dall’art. 3, com m a 2) nella fase successiva. La serrata frequenza infrannuale consente valutazioni in corso d’esercizio. In questo senso il referto che il Sindaco o il Presidente della Provincia sono tenuti a trasm ettere ogni sem estre alla Sezione regionale di controllo, consentirà di leggere il concreto sviluppo della gestione attraverso la conoscenza degli atti e delle attività gestionali di m aggior rilievo, m ediante i quali l’ente attua i piani ed i program m i. Le (future) Linee guida (della Corte dei conti), sulle quali i vertici politici degli enti struttureranno le loro relazioni sem estrali, potranno, quindi, considerare anche la regolare osservanza delle norm e che disciplinano il settore degli appalti, le spese di funzionam ento, la gestione del patrim onio im m obiliare e gli altri am biti di gestione di m aggior rilievo finanziario." 2) Gli adem pim enti per l'attuazione dei controlli. La Sezione osserva che "in considerazione della perfetta sim m etricità delle disposizioni in m ateria di controllo sulla regolarità della gestione e gli equilibri finanziari delle Regioni con quelle degli Enti locali (rispettivam ente disciplinati agli artt. 1 co. 7 e art. 3, com m a 1, lett. e del d.l. 174/ 20 12) e risultando analoghe le finalità di fondo del controllo introdotto dal nuovo art. 148 del TUEL, possono estendersi ai controlli degli Enti locali gli adem pim enti predisposti per le Regioni” ovvero: •

“valutazione dell’adeguatezza funzionale del sistem a dei controlli interni;

•

verifica dell’osservanza dei principali vincoli norm ativi di carattere organizzativo e contabile;

• •

m onitoraggio degli effetti finanziari prodotti dalle m isure previste dalle m anovre di finanza pubblica e dai principali provvedim enti adottati in corso d'anno; rilevazione degli eventuali scostam enti dagli obiettivi di finanza pubblica;

•

consolidam ento dei risultati delle gestioni delleam m inistrazioni regionali con quelle degli enti e degli organism i partecipati;

•

valutazione della coerenza dei risultati gestionali rispetto alla evoluzione delle grandezze di finanza pubblica program m ate”.

Lasciando aperta la questione se le relazioni debbano essere inoltrate per il tram ite del collegio dei Revisori, la Corte dei conti delinea le parti obbligatorie delle relazioni stesse: “esam e del sistem a dei controlli e del sistem a contabile”, con ricognizione “di eventuali criticità iniziali nel sistem a organizzativo – contabile”; evoluzione del quadro di riferim ento e aggiornam ento dei principali indicatori di funzionalità gestionale; param etri della regolarità am m inistrativa e contabile, con individuazione di “eventuali lacune gestionali idonee, alm eno potenzialm ente, ad alterare i profili di una sana e corretta gestione finanziaria”; funzionam ento dei controlli interni in relazione alla concreta attività “in una dim ensione dinam icooperativa”; analisi degli equilibri di bilancio, in particolare della corretta copertura delle spese e salvaguardia degli equilibri finanziari ed econom ici, “in un’ottica di progressivo riscontro della tenuta degli obiettivi di finanza pubblica e di tempestiva rilevazione degli scostamenti che richiedano l’adozione di adeguate m isure correttive”. Dal punto di vista del diritto intertem porale, queste prim e linee interpretative hanno consentito di attuare il d.l. 174/ 20 12 sin dalla sua entrata in vigore. Si segnala in particolare la necessità di circoscrivere il controllo preventivo di legittim ità introdotto all'art. 1 (e poi soppresso in sede di conversione) ai soli atti che avessero una ricaduta finanziaria per il bilancio della Regione, onde evitare che le medesim e continuassero ad inviare alle sezioni regionali della Corte dei Conti ogni tipo di atto che, in senso am pio, avesse potuto essere

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ricondotto ad adem pimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea o ad atti di program m azione e pianificazione regionali.

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IL RIPARTO D EGLI ON ERI D EL SECON D O PATTO D I SOLID ARIETÀ ( SOLID ARPAKT II) VIOLA LA COSTITU ZION E D ELLA REN AN IA D EL N ORD -VESTFALIA. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D ELLA REN AN IA D EL N ORD -VES TFALIA D ELL’8 .0 5 .2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le ch iave : Germ ania, Länder, patto di solidarietà, perequazione finanziaria, IVA Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 1 co. 1 n. 1 e 2 co. 1 per. 1 della legge sul calcolo degli oneri derivanti dalla riunificazione nella Renania del Nord-Vestfalia (ELAG - NRW); Art. 78, 79 co. 2 della Costituzione del Land Renania del Nord-Vestfalia. Mas s im e : Parte integrante della nuova disciplina del fondo di perequazione federale del 1995 fu l’aum ento della com partecipazione dei Länder al gettito IVA dal 37 al 44%. Questa innovazione legata alla riunificazione riduce gli oneri relativi dei Länder e deve andare anche a beneficio dei Com uni in proporzione alla loro quote percentuali. La legge sul calcolo degli oneri derivanti dalla riunificazione della Renania del Nord-Vestfalia (ELAG) non soddisfa tali requisiti nella m isura in cui, si lim ita a quantificare gli oneri aggiuntivi annuali del Land nel fondo di perequazione finanziaria federale in senso stretto. Lin k al d o cu m e n to

Su ricorso di novantuno Com uni del Nordreno-Westfalia, il Tribunale Costituzionale del Land NordrenoWestfalia ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei criteri contabili individuati dalla novella legislativa dell’anno 20 10 (Einheitslastenabrechnungsgesetz), la quale, nel rispetto del lim ite m assim o fissato dalla legge federale, regolava la distribuzione tra Land e Com uni del carico finanziario derivante dal secondo piano per la ricostruzione nazionale, successivo alla riunificazione tedesca (cd. Solidarpakt II). Secondo i giudici, i criteri di calcolo di cui alla novella legislativa avrebbero sovradim ensionato il contributo dei Com uni rispetto a quelli del Land, in questo m odo m inando il loro diritto all’autonom ia finanziaria garantito nella Costituzione del Land (art. 78 Cost. NRW).

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U N A QU OTA D I CON FERIMEN TO IMPOSTA A COMU N I CIRCOSTAN TI LE CITTÀ È GIU STIFICATA SOLO SE SON O EVID EN TI I VAN TAGGI OTTEN U TI D AI CITTAD IN I D ELLA PERIFERIA N ELL’U TILIZZO D ELLE IN FRASTRU TTU RE CITTAD IN E. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D EL MECLEMBU RGO-POMERAN IA OCCID EN TALE D EL 2 3 .0 2 .2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le ch iave : Circondari, Città e periferia, Quota di conferim ento, Autonom ia finanziaria Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 24 della legge che innova la legge sulla perequazione finanziaria (Gesetz zur N eugestaltung des Finanzausgleichsgesetzes und zur Änderung w eiterer Gesetze del 10 .11.20 0 9) m odificata dalla legge per la creazione di strutture circondariali e delle città libere da circondario del Meclem burgo-Pom erania occidentale in grado di resistere nel futuro (Gesetz zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpom m ern del 12.0 7.20 10 ); artt. 72 e 73 della Costituzione del Land Meclem burgo-Pom erania occidentale. Mass im e : Una quota di conferimento, con la quale si prelevano i vantaggi particolari di alcuni Comuni della periferia di una Città e il cui gettito fluisca alla Città stessa, è in linea generale compatibile con gli artt. 72 co. 1 per. 1 e 73 co. 2 della Costituzione del Land (ossia al diritto degli enti locali ad una adeguata dotazione finanziaria per lo svolgimento dei loro compiti e all’obbligo per il Land di mettere a disposizione risorse per gli enti locali più svantaggiati nell’ambito del meccanismo di perequazione finanziaria orizzontale, NdA). Una tale quota di conferimento, quale strumento di perequazione finanziaria orizzontale, può essere legata ad obiettivi di politica di assetto del territorio. Ad essa non osta nemmeno il fatto che, nell’ambito del fondo di perequazione finanziaria comunale, i centri urbani del Land ricevano a titolo autonomo trasferimenti per l’espletamento di compiti sovracomunali. Nell’introdurre una tale quota di conferim ento, il legislatore è obbligato al rispetto del principio di parità di trattam ento in am bito intercom unale e pertanto al canone della giustizia del sistem a (System gerechtigkeit). Questo principio richiede che i criteri individuati dal legislatore per la perequazione finanziaria non siano in contrasto e non si deroghi ad essi senza una ragione evidente. Inoltre, l’applicazione dei criteri di misurazione della quota di conferim ento non può condurre a risultati che non evidenzino una corrispondenza tra la cerchia dei Com uni considerati e gli obiettivi perseguiti con l’im posizione della quota. La quota di conferim ento introdotta dal §24 FAG M-V (legge sulla perequazione finanziaria del Meclem burgoPom erania occidentale) non soddisfa i requisiti costituzionali individuati, dal m om ento che, per la m isurazione, essa si collega ad un param etro che non è significativo per l’utilizzo delle infrastrutture della Città da parte degli abitanti dei Com uni circostanti, un num ero rilevante dei Com uni inclusi non può registrare un particolare aum ento di prosperità a partire da un crescente insediam ento di fasce di popolazione con redditi più elevati e l’applicazione della disposizione conduce al risultato che la quota pro capite calcolata per alcuni Com uni risulta fino a quattro volte più elevata che in altri Com uni, sia risultato non spiegabile con m aggiori vantaggi corrispondenti. Link al docum ento

Il ricorso di alcuni Com uni era diretto contro il § 24 della legge che disciplina il piano di perequazione finanziaria (Finanzausgleichsgesetz) interno al Land Meclemburgo-Pom erania occidentale, il quale, dal 20 10 , ha introdotto l’im posizione di una quota di conferim ento a carico di una categoria precisa di Com uni, ossia quelli che rientrano nello spazio “Città-Periferia” di una delle Città individuate dalla legge. La quota è versata a favore di queste Città, accertati alcuni requisiti in ordine alla crescita della popolazione e al tasso di lavoratori pendolari esistenti nei Com uni periferici. Secondo i Com uni che hanno proposto ricorso si tratterebbe di una quota di contribuzione senza alcuna base giuridica nella Costituzione del Land. In particolare, essa sarebbe uno strum ento inam m issibile nell’ambito del piano di perequazione finanziaria (Finanzausgleich), i cui principi sono fissati in Costituzione. La Corte ha censurato la disposizione legislativa in questione, dal m om ento che l’indice di capacità fiscale dei Com uni e l’entità delle sovvenzioni da questi ricevute non sono un criterio adeguato per una valutazione circa l’utilizzo delle infrastrutture della Città da parte degli abitanti della periferia e dal m om ento che, senza alcuna ragione, alcuni Com uni sono obbligati a

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pagare una quota che, pro capite, è fino a quattro volte superiore rispetto a quella pagata da altri (violazione del diritto di pari trattam ento intercomunale).

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AI COMU N I D I U N CIRCON D ARIO SOPPRESSO PU Ò ESSERE RICH IESTO D I PAGARE U N A QU OTA D I CON FERIMEN TO AL N U OVO CIRCON D ARIO AI FIN I D EL CON SOLID AMEN TO D I BILAN CIO. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D EL MECLEMBU RGO-POMERAN IA OCCID EN TALE D EL 2 0 .12 .2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le ch iave : Circondari, Quota di conferim ento, Autonom ia Finanziaria Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 25 co. 2-5 della legge sul riordino dei circondari del Meclem burgo-Pom erania occidentale (Landkreisneuordnungsgesetz – LNOG M-V); artt. 72-75 della Costituzione del Land Mas s im e : In quanto parte dell’am m inistrazione statale com plessiva, i Com uni sono necessariam ente integrati anche nella costituzione federale fiscale nella form a di un sistem a di finanziamento dello Stato ordinam ento (art. 10 4 a) – 115 GG). Pertanto, il sem plice fatto che una disposizione legislativa, in maniera diretta o indiretta, produca conseguenze finanziarie anche per i Com uni non conferisce di per sé a questi un diritto di difesa azionabile in giudizio. Piuttosto occorre dim ostrare in m odo sufficientem ente chiaro e nel rispetto del dovere di circostanziam ento quale aspetto dell’autonom ia locale sia stato m inato in m odo tale da richiedere un esam e più approfondito se sono stati superati i lim iti prefissati nel sistem a delle dotazioni finanziarie dello stato ordinam ento. Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale del Meclem burgo-Pomerania occidentale ha giudicato inamm issibile e non sufficientemente m otivato il ricorso costituzionale del Com une di Parchim , che riteneva violati i propri diritti di autonom ia dall’art. 25 § 2 della legge sul riordino dei circondari (Landkreisneuordnungsgesetz - LN OG). In base a tale legge, i nuovi circondari possono riscuotere una particolare quota di conferim ento (Altfehlbetragsum lage) anche da quei Com uni che appartenevano ai circondari soppressi, ai quali non era riuscito di raggiungere il pareggio di bilancio. La ratio della norm a sta appunto nel consentire ai nuovi circondari di poter ridurre i debiti accum ulati a seguito dell’accorpam ento. Secondo il Com une ricorrente, la disposizione violerebbe il suo diritto all’autonomia finanziaria (art. 72 co. 1 Costituzione del Land Meclemburgo-Pom erania occidentale), dal m om ento che il versamento di una sim ile quota di conferimento sarebbe stato potenzialm ente in grado di aggravarne la situazione di bilancio. Secondo i giudici, dalla rappresentazione dei fatti non è invece possibile ravvisare alcuna violazione diretta e attuale dell’autonom ia finanziaria del Com une. A tal fine occorre infatti che la disposizione legislativa abbia un effetto negativo sul bilancio dell’ente locale non sem plicem ente astratto, m a concreto. Al più, sarà quindi contro l’atto che im pone il pagam ento all’ente che dovrebbe dirigersi il ricorso costituzionale del Com une; m a, ricorda in un suo obiter dictum il Tribunale, anche astrattam ente, la disposizione legislativa sem bra perseguire uno scopo legittimo, ossia quello di dividere il peso del risanam ento di bilancio dei nuovi circondari anche tra i Com uni del vecchio circondario. Note: Risulta di particolare interesse (p. 8, parte II della sentenza) la considerazione fatta nel suo ricorso dal Com une di Parchim , secondo il quale i Landkreise dovrebbero avere innanzitutto un autonom o potere im positivo e, solo in seconda battuta, poter esigere una quota di conferim ento dai Com uni (Kreisum lage). Si tratta di una questione aspram ente dibattuta anche in sede di Congresso dei Poteri Locali e Regionali del Consiglio d’Europa nel marzo 20 12, quando era in votazione la raccom andazione riguardante la situazione della dem ocrazia locale in Germ ania. La versione originaria della raccom andazione includeva precisam ente l’invito alla Repubblica federale, o m eglio ai suoi Länder, a dotare i Landkreise di una leva fiscale autonoma.

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AI COMU N I PU Ò ESSERE RICH IESTO D I PAGARE U N A QU OTA D I CON FERIMEN TO AI CIRCON D ARI AI FIN I D ELLA PEREQU AZION E FIN AN ZIARIA ORIZZON TALE. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D EL MECLEMBU RGO-POMERAN IA OCCID EN TALE D EL 2 6 .0 1.2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Circondari, Quota di conferim ento, Perequazione finanziaria, Autonom ia finanziaria Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 8 della legge che disciplina la perequazione finanziaria del Land Meclem burgoPom erania occidentale (Finanzausgleichsgesetz MV); Artt. 72-73 della Costituzione del Land del Meclem burgoPom erania occidentale. Mas s im e : La im posizione di una quota di conferim ento a carico di alcuni Com uni dotati di capacità finanziaria particolarm ente elevata nel quadro della perequazione finanziaria com unale è com patibile con la garanzia dell’autonom ia locale. Le norm e che regolano la Finanzausgleichsum lage al § 8 FAG M-V non violano la Costituzione del Land. In particolare, è am m issibile anche per l’im posizione della Finanzausgleichsum lage – e così anche in generale nella perequazione finanziaria com unale – che non si riferisca a gettito effettivo dei Com uni, bensì a param etri di capacità finanziaria individuati sulla base delle aliquote medie. Allo stesso m odo rientra nella discrezionalità del legislatore ed è ragionevole per l’introduzione e la comm isurazione dell’obbligo di quota di conferim ento, fare riferim ento ai dati di un solo anno fiscale, dal m om ento che alla base dell’intera perequazione finanziaria vige un principio di annualità. Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale ha dichiarato infondato il ricorso sollevato dal Com une di Gallin, il quale denunciava la violazione del suo diritto all’autonom ia finanziaria e del diritto di pari trattam ento tra enti locali (garantiti dagli artt. 72 e 73 della Costituzione del Land del Meclem burgo Pom erania occidentale) a causa dell’introduzione da parte del Land di una Finanzausgleichsum lage, ossia di una quota di conferimento che i Com uni con le finanze più solide debbono pagare ai Circondari a fini perequativi, ossia in favore dei Com uni finanziariam ente meno solidi (Interkom m unale Solidarität). In particolare il Comune lam entava l’arbitrarietà del criterio di com m isurazione della Finanzausgleichsum lage, basato sull’indice di capacità fiscale nel solo anno fiscale precedente alla data di determinazione del contributo. Secondo i giudici, al contrario, il criterio non sarebbe affatto arbitrario e contrario ai principi del Finanzausgleich di cui alla Costituzione del Land, dal m om ento che essa am mette non solo una perequazione verticale, m a anche orizzontale tra Com uni, non necessariam ente appartenenti allo stesso Circondario. Non è infine ravvisabile alcuna violazione del divieto di livellam ento delle finanze tra Com uni (Nivellierungsverbot) in grado di elim inare gli incentivi a condurre una corretta politica di bilancio, dal m omento che la quota di conferim ento com porta solo un riequilibrio della capacità fiscale dei Com uni, m a non una sua com pleta inversione (Finanzkraftrangfolge).

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L’OBBLIGO PER I CIRCON D ARI D I FIN AN ZIARE IL TRASPORTO SCOLASTICO ATTRAVERSO L’IMPOSIZION E D I U N A TASSA AI GEN ITORI EVITA U N AGGRAVIO D ELLA LORO SITU AZION E D I BILAN CIO. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D ELLO SCH LESW IG-H OLSTEIN D EL 0 3 .0 9 .2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Circondari, Land, Pareggio di Bilancio, Trasporto scolastico, Autonom ia regolam entare Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 114 co. 2 per. 3 della legge sulla scuola (SchulG); art. 46 co. 1 e co. 2 e artt. 53 e59 della Costituzione del Land Schleswig-Holstein. Mas s im e : La previsione legislativa di cui al par. 114 co. 2 per. 3 della legge sulla scuola del 20 11, in base alla quale le norm e regolam entari in m ateria di trasporto scolastico dei circondari devono inderogabilm ente prevedere una com partecipazione dei genitori e degli studenti maggiorenni ai costi del trasporto scolastico, è compatibile con l’autonom ia statutaria e finanziaria inclusa nella garanzia dell’autonom ia locale di cui all’art. 46 co. 1 e co. 2 della Costituzione del Land. Tale previsione costituisce un provvedim ento legislativo adeguato e necessario per il consolidamento del bilancio del Land e contem poraneamente consente di evitare un aggravio ulteriore dei bilanci dei circondari; persegue inoltre lo scopo di assicurare la base del finanziam ento del trasporto scolastico nonostante il venir m eno della partecipazione del Land e senza indebolire la dotazione finanziaria dei circondari. Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale dello Schleswig Holstein ha giudicato am m issibile, m a infondato il ricorso del Circondario (Landkreis) di Dithm arschen, il quale riteneva violato il proprio diritto all’autonom ia locale dalla sul riform a del finanziam ento del trasporto pubblico scolastico, dal m omento che il par. 114 co. 2 per. 3 della legge sulla scuola im poneva ai Landkreise di statuto prevedere tram ite regolamento l’obbligo di partecipazione dei genitori al pagam ento delle spese di trasporto scolastico. Secondo il ricorrente, questa disposizione legislativa avrebbe lim itato l’autonom ia norm ativa e finanziaria dei Kreise, i quali non sarebbero stati più liberi di scegliere se riscuotere o meno questo contributo, m a avrebbero potuto determ inarne soltanto la misura. Secondo i giudici, l’autonom ia dei Kreise rim ane preservata in ragione del fatto che essi potranno com unque m odulare il contributo, tenendo conto delle varie esigenze sociali presenti nella com unità locale. In secondo luogo, si tratta di una disposizione legislativa che ha uno scopo legittim o, è idonea, necessaria e proporzionata. Lo scopo è legittim o perché contribuisce all’obiettivo del consolidamento di bilancio del Land, di cui agli artt. 53 e 59 LV oltre a consentire, dinanzi alla decisione del Land di annullare i trasferim enti ad hoc ai Circondari, che il servizio di trasporto scolastico possa essere com unque erogato, senza causare buchi di bilancio ai Landkreise. Il contributo è idoneo perché garantisce un’entrata certa ai Landkreise; è necessario, perché senza la partecipazione dei genitori, sarebbe difficile raggiungere lo stesso obiettivo di consolidam ento; è proporzionale, perché è lasciata ai Landkreise la libertà definire la m isura del contributo e le differenziazioni concernenti il reddito dei nuclei fam iliari considerati.

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IL LEGISLATORE D EL LAN D , N ELLO STAN ZIARE LE RISORSE AI FIN I D I PEREQU AZION E FIN AN ZIARIA, D EVE TEN ERE CON TO D ELL’AU MEN TO D ELLA SPESA PER PRESTAZION I SOCIALI D EGLI EN TI LOCALI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D EL LAN D ESVERFASSU N GSGERICH T D ELLA REN AN IA-PALATIN ATO D EL 14 .0 2 .2 0 12 di Giovanni Boggero Paro le Ch iave : Circondari, Fondo di perequazione, autonom ia finanziaria, spesa pubblica Rife rim e n ti n o rm ativi: Par. 5-13 della legge che disciplina il m eccanism o di perequazione finanziaria del Land Renania-Palatinato; Artt. 49 co. 1, co. 3 e co 6 della Costituzione del Land della Renania-Palatinato Mas s im e : Il legislatore del Land non ha tenuto in adeguata considerazione, nella m isurazione e nella distribuzione delle risorse finanziarie nell’am bito del fondo di perequazione dell’aum ento delle prestazioni sociali erogate da num erosi Comuni nell’anno 20 0 7. Le norm e oggetto del vaglio di questa Corte confliggono quindi sia con il principio della sim m etria nella distribuzione, sia con il principio del pari trattam ento intercom unale di cui all’art. 49 co. 6 LV Link al docum ento

Il Tribunale Costituzionale della Renania-Palatinato ha giudicato i par. 5-13 della legge che disciplina il m eccanism o di perequazione finanziaria interno al Land (Finanzausgleichsgesetz) non conform i alla previsione costituzionale secondo la quale il Land è obbligato a destinare agli enti locali per m ezzo del m eccanism o di perequazione finanziaria le risorse finanziarie necessarie allo svolgimento delle funzioni conferite (art. 49 co. 6 LV), pena la violazione del diritto all’autonom ia locale degli enti locali (art. 49 co. 1 e co. 3 LV). Secondo il ricorrente, il Circondario (Landkreis) di Neuwied, la legge in questione non assicurava infatti una adeguata dotazione finanziaria per l’anno 20 0 7 ovvero la legge non teneva conto dell’aum ento strutturale delle prestazioni sociali nel Circondario. In particolare, secondo il ricorrente, nell’individuazione delle risorse finanziarie a fini perequativi, va tenuto conto anche dell’aum ento delle spese degli enti locali. Mentre le uscite dei Circondari sono aum entate dal 1990 al 20 0 7 del 325%, il Land ha aum entato i propri trasferim enti in m aniera non proporzionale, soltanto del 27%. Secondo la Corte, poiché la dotazione finanziaria degli enti locali sia adeguata bisogna bilanciarne gli interessi con quelli del Land. Dal m om ento che si tratta di interessi di pari livello, la distribuzione dovrà avvenire secondo il principio di sim metria. La sim m etria si ottiene tenendo conto della situazione finanziaria del Land e degli enti locali (saldi, indebitam ento). Il Land deve obbligatoriam ente offrire il suo contributo, quando gli enti locali soffrono di un particolare aggravio, sul quale possono incidere solo limitatam ente e che è per lo più arrecato dal conferimento di funzioni da parte del Land o della Federazione. Nel caso di specie, il Land non ha tenuto in adeguato conto (in particolare per i Circondari) dell’aum ento delle uscite provocate dalle prestazioni sociali, per la cui erogazione, anche se si tratta di m isure decise a livello federale, tocca com unque al Land fornire le adeguate risorse finanziarie agli enti locali, pena uno svuotamento del diritto all’autonom ia locale.

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SEGN ALAZION E D EL MAN U ALE G. FESTA ( A CU RA D I) , AA. VV., CON TABILITÀ D EGLI EN TI LOCALI E CON TRATTU ALISTICA PU BBLICA, MILAN O, GIU FFRÈ, 2 0 12 di Elena Ponzo Mo n o grafia: G. Festa (a cura di), AA. VV., Contabilità degli enti locali e contrattualistica pubblica, Milano, Giuffrè, 20 12, 463 pagg.

La trattazione affronta varie tem atiche, ricostruendo in prim is l’evoluzione dell’autonom ia degli enti locali dall’Unità di Italia alla Legge di Stabilità del 20 12 e del mutamento di ruolo degli enti locali nel processo di riallocazione delle funzioni am m inistrative, in particolare dopo la riform a del Titolo V. I vari saggi affrontano, tra gli altri, temi quali il patto di stabilità e il federalism o fiscale, per poi analizzare nel dettaglio le problem atiche del deficit e del dissesto finanziario. L’opera contiene inoltre un saggio dedicato al tem a del Servizio Sanitario e dei relativi bilanci, nonché una sezione di diritto com parato dei bilanci pubblici tra i principali Paesi com unitari. Una parte dell’Opera contiene una serie di contributi dedicata ai tem i dei controlli, del ciclo delle perform ance, del sistem a di accountability e di responsabilità am m inistrativocontabile. Com pleta infine il lavoro una sezione i cui contributi riguardano l’attività contrattuale della Pubblica Amm inistrazione e i Servizi Pubblici, con un particolare riferim ento all’introduzione delle A.D.R. per la deflazione del contenzioso. Il testo si propone di far luce sulle relazioni finanziarie e contabili tra enti locali e Stato, nonché sul necessario coinvolgim ento del sistem a delle autonom ie locali nelle m anovre volte a ottenere il riequilibrio dei conti pubblici e la riduzione del debito pubblico. Gli autori pongono la loro attenzione sugli enti locali e, in particolare, sugli esiti della Riform a del Titolo V e sul com pletam ento dell’iter di provvedimenti previsti dalla legge sul “federalism o fiscale”.

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SEGN ALAZION E D ELL’ARTICOLO D . MAZZOTTA, ARMON IZZAZION E D EI BILAN CI, SPERIMEN TAZION E, CRISI FIN AN ZIARIE D EGLI AN TI LOCALI: PRIN CIPALI CRITICITÀ E ALCU N E PROPOS TE D I SOLU ZION E, IN AZIEN D ITALIA, N . 10 , 2 0 12 di Elena Ponzo Artico lo : D. Mazzotta, Arm onizzazione dei bilanci, sperim entazione, crisi finanziarie degli anti locali: principali criticità e alcune proposte di soluzione, in Azienditalia, n. 10 , 20 12.

Nel volum e si descrive il processo di arm onizzazione contabile previsto dal D.lgs n. 118/ 20 11 e si analizza lo stato della sperim entazione biennale, a partire dal 20 12, prevista per circa settanta enti tra Regioni, Province e Com uni. Un processo, questo, volto a rendere i bilanci pubblici om ogenei e confrontabili. Il principio sperim entale di contabilità finanziaria m odifica le condizioni per l’accertamento delle entrate e l’im pegno delle spese. L’iter necessita di un efficace processo com unicativo tra am m inistrazione che stanzia, im pegna ed eroga il finanziam ento e am m inistrazione che ne usufruisce. Le nuove regole, che dal 20 14 saranno applicabili a tutti gli enti, possono rappresentare una buona occasione per l’em ersione di situazioni finanziarie patologiche latenti, finora non accertate o sottodim ensionate. In questo senso l’arm onizzazione e la sperim entazione sono da porre in relazione con le prospettive di riform a dell’istituto del dissesto finanziario. Secondo l’Autore, tali nuove regole, infatti, possono costituire l’occasione per diffondere un messaggio di im pegno e per concretizzare azioni rivolta a una m aggiore trasparenza dei bilanci. Accanto a questo aspetto, però, viene auspicata l’aggiunta di interventi di riform a delle procedure che m irino a rendere più celeri ed efficaci i piani di risanam ento. Tale esigenza em ergerebbe dall’esperienza secondo cui un ente in crisi finanziaria, nell’attuale congiuntura econom ica, difficilmente risulta in grado, autonom am ente, di reperire le risorse necessarie a fronteggiare i debiti. A fronte di uno Stato centrale che potrebbe contribuire alla fornitura della liquidità necessaria in tal senso, infatti, l’am m inistrazione beneficiaria dovrebbe essere costretta a intraprendere un percorso di stabilizzazione finanziaria. Considerate le difficoltà attuali di intervento dei livelli di governo superiori, una valida alternativa viene infine individuata nell’innalzamento tem poraneo, per gli enti locali, dell’anticipazione di tesoreria che potrebbe essere utilizzata dagli enti in difficoltà in cam bio di un sacrificio in term ini di abbattim ento della quota capitale e degli eventuali interessi m aturati.

REGION I, STATO, EU ROPA

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LO STATO PU Ò LEGITTIMAMEN TE IMPORRE ALLE REGION I E AGLI EN TI LOCALI L’ABROGAZION E D ELLE N ORME RESTRITTIVE D ELLA CON CORREN ZA. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D ELLA CORTE COSTITU ZION ALE N . 8 / 2 0 13 di Nicola Dessì Paro le ch iave : Liberalizzazione del com m ercio – tutela della concorrenza – patto di stabilità Rife rim e n ti n o rm ativi: Artt. 117, co.1 a 6, 118 co. 1, e 119 co. 2 Cost.. Artt. 1 com m a 4, e 35 com m a 7, decretolegge 24 gennaio 20 12, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la com petitività), convertito, con m odificazioni, nella legge 24 m arzo 20 12, n. 27. Mas s im a 1: Lo Stato può im porre a Regioni ed Enti locali l’adozione di m isure a favore della concorrenza nel settore del com m ercio. Mas s im a 2 : Lo Stato può valutare le politiche di Regioni ed Enti locali in tem a di sviluppo econom ico, ai fini del patto di stabilità. Link al docum ento

La sentenza decide su alcune questioni di legittimità, riunite in un unico giudizio, promosse dalle Regioni Veneto e Toscana, riunendole in un unico giudizio e dichiarandole in parte inammissibili, in parte infondate. Sono state impugnate due disposizioni del c.d. decreto “Salva Italia” (decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27. La prima impone a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di adeguarsi ai principi e alle regole dello stesso decreto in materia di liberalizzazione, delle attività economiche, aggiungendo che “il predetto adeguamento costituisce elemento di valutazione della virtuosità degli stessi enti ai sensi dell’articolo 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.” Spetterà alla Presidenza del Consiglio dei Ministri segnalare “gli enti che hanno provveduto all’applicazione delle procedure previste dal presente articolo”. La seconda disposizione impugnata abroga la previsione che “l’atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale di cui all’articolo 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, è adottato dal Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con le regioni e sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica”. In base alle disposizioni im pugnate, Regioni ed Enti locali devono abrogare ogni restrizione all’avvio di un’attività econom ica, che non sia giustificata da ragioni d’interesse pubblico; tale abrogazione costituisce elemento di valutazione della “virtuosità” degli enti, ai fini del patto di stabilità interno. Lo Stato, ex art. 117 com m a 2 Cost. ha potestà esclusiva in m ateria di “tutela della concorrenza”, m a non può esercitarla efficacem ente, se le Regioni, che legiferano in m ateria di com mercio, e gli Enti locali, che esercitano le corrispondenti funzioni am m inistrative, non agiscono nel quadro delle leggi statali. Di conseguenza, lo Stato può im porre a Regioni ed Enti locali l’adozione di m isure a favore della concorrenza nel settore del com m ercio e non è violato né l’art. 117 com m a 4 Cost., né l’art. 118 Cost., che sanciscono – rispettivam ente la potestà legislativa residuale delle Regioni e la potestà am m inistrativa degli Enti locali. Al contrario, il legislatore statale assum e com e presupposto la loro potestà: questa sarebbe stata lesa se lo Stato avesse disciplinato la m ateria direttam ente, senza fare ricorso a norm e regionali e locali. I provvedimenti in materia di sviluppo economico possono influire sullo stato della finanza pubblica: se è agevolata la crescita economica, ne derivano conseguenze positive per il gettito fiscale. Non è quindi irragionevole che lo Stato attribuisca vantaggi, nel quadro del patto di stabilità interno, agli enti che contribuiscono alla crescita del gettito. “In questa prospettiva, è ragionevole che la norma impugnata consenta di valutare l’adeguamento di ciascun ente territoriale ai principi della razionalizzazione della regolazione, anche al fine di stabilire le modalità con cui questo debba partecipare al risanamento della finanza pubblica.” Una norm a avente per oggetto la liberalizzazione del com m ercio (dunque, lo sviluppo econom ico) può così rientrare nell’attività di coordinam ento della finanza pubblica: quindi, può a buon diritto incidere sul patto di

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stabilità e di conseguenza sull’autonom ia finanziaria delle autonom ie locali (che ex art. 119 Cost. avviene nel quadro delle leggi di coordinam ento della finanza pubblica).

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U N A REGION E PU Ò ASSEGN ARE AGLI EN TI LOCALI I BEN I D EL D EMAN IO MARITTIMO GIÀ TRASFERITI D ALLO STATO. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D ELLA CORTE COSTITU ZION ALE N . 2 2 / 2 0 13 di Nicola Dessì Paro le ch iave : Dem anio marittim o – dem anio regionale e degli Enti locali Rife rim e n ti n o rm ativi: artt. 117, com m a 2, lettera l) Cost.; artt. 7 com m a 3, 11, 14 l.r. 2/ 20 12 Regione Liguria (Disciplina regionale in m ateria di dem anio e patrim onio); art. 5 com m a 3 d.lgs. 85/ 20 10 (disciplina statale in m ateria di demanio). Mas s im a: La legge regionale può legittim am ente assegnare in consegna i beni del proprio dem anio m arittim o a Com uni e Province. Link al docum ento

La sentenza decide su alcune questioni di legittim ità, riunite in un unico giudizio, prom osse dalla Presidenza del Consiglio, che ha im pugnato alcune disposizioni della l.r. 2/ 20 12 della Liguria (Disciplina regionale in m ateria di dem anio e patrim onio) per aver violato le com petenze esclusive dello stato in m ateria di ordinamento civile. La Corte ha giudicato in parte estinte per rinuncia, in parte cessata la m ateria del contendere, in parte ritenuto inamm issibili le questioni riguardanti la legge intera e num erose singole disposizioni per insufficienza delle m otivazioni. Sulle altre, ha deciso con una sentenza di rigetto interpretativa, evidenziando come il legislatore ligure ha disciplinato solo l’assegnazione in consegna agli enti locali dei beni del dem anio m arittim o regionale acquisito, elencato i beni che lo com pongono e disciplinato le m isure di autotutela relativi agli stessi. Non sono invase le com petenze legislative dello Stato, perché la legge im pugnata esclude espressam ente che le funzioni statali esercitate sui beni di cui al d. lgs. n. 85 del 20 10 possano essere esercitate dalla Regione prim a dell’emanazione dei previsti decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

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LO STATO PU Ò IMPORRE AGLI EN TI LOCALI D I LIBERALIZZARE GLI ORARI D EGLI ESERCIZI COMMERCIALI. AN N OTAZION E ALLA SEN TEN ZA D ELLA CORTE COSTITU ZION ALE N . 2 9 9 / 2 0 12 di Nicola Dessì Paro le ch iave : Orari degli esercizi com m erciali – liberalizzazione – tutela della concorrenza Rife rim e n ti n o rm ativi: artt. 117 com m i da 1 a 4, e 6, 118 Cost, art. 31, com m i 1 e 2, decreto-legge 6 dicem bre 20 11, n. 20 1 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidam ento dei conti pubblici), convertito, con m odificazioni, dalla legge 22 dicem bre 20 11, n. 214; direttiva 20 0 6/ 123/ CE Mas s im a 1: In virtù di un’interpretazione “dinam ica” della “tutela della concorrenza”, lo Stato può liberalizzare gli orari degli esercizi com m erciali. Mas s im a 2 : L’obbligo di adeguare gli ordinam enti locali alla liberalizzazione degli orari degli esercizi com m erciali non com porta una lesione della potestà am m inistrativa dei Com uni. Link al docum ento

La sentenza decide su alcune questioni di legittimità, riunite in un unico giudizio, promosse da otto Regioni (Piemonte, Veneto, Sicilia, Lazio, Lombardia, Sardegna, Toscana, Friuli-Venezia Giulia). Sono state impugnate alcune norme del c.d. decreto “Salva-Italia”. La prima delle norme impugnate, abrogando alcuni frammenti di legge, estende la liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali a tutti i Comuni. In precedenza, ciò era previsto solo nelle città d’arte. La seconda qualifica come “principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.” La Corte ha ritenuto inam m issibili alcune delle questioni sollevate in riferim enti ad alcuni profili costituzionali e, sulle altre, ha deciso con una sentenza di rigetto. La norma impugnata rientra nell’esercizio di una potestà che l’art. 117 co. 2 let. e) Cost. riserva al legislatore statale. La “tutela della concorrenza” va interpretata in una accezione dinamica “ricomprendente le misure dirette a promuovere l’apertura di mercati o ad instaurare assetti concorrenziali, mediante la riduzione o l’eliminazione dei vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e alle modalità di esercizio delle attività economiche. “L’eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al pubblico degli esercizi commerciali favorisce, a beneficio dei consumatori, la creazione di un mercato più dinamico e più aperto all’ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità di scelta del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con l’obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di garantire l’assetto concorrenziale nel mercato di riferimento relativo alla distribuzione commerciale.” Non è quindi violato l’art. 117 comma 4 Cost., che attribuisce alle Regioni potestà legislativa nelle materie non riservate allo Stato, inclusa quella del commercio. Non è violato neppure l’art. 118 Cost., perché non esistono più delle funzioni amm inistrative da attribuire agli enti locali o da avocare. La norm a non viola neppure, come eccepito, il diritto com unitario, in quanto consente, contrariam ente a quanto ritenuto, eccezioni per m otivi imperativi di interesse generale. “Sarà, ad esem pio, quindi possibile, già sulla base della vigente legislazione, per l’autorità am m inistrativa, nell’esercizio dei propri poteri, ordinare il divieto di vendita di bevande alcoliche in determ inati orari (..) oppure disporre la chiusura degli esercizi com m erciali per m otivi di ordine pubblico (…) così com e dovranno essere rispettate le norm e che vietano em issioni troppo rum orose a presidio della quiete pubblica (…). Anche con riferim ento alla tutela dei lavoratori, la norm a im pugnata non consente alcuna deroga rispetto alla legislazione statale, oltre che alla contrattazione collettiva, in m ateria di lavoro notturno, festivo, di turni di riposo e di ogni altro aspetto che serve ad assicurare protezione e tutela ai lavoratori del settore della distribuzione com merciale”.

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Cfr. la nota critica di V. Onida, "Quando la Corte sm entisce se stessa, Rivista AIC 1/ 20 13"

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CON SID ERAZION I SU L RAPPORTO TRA LA POSSIBILE REGION ALIZZAZION E D ELLE SU PREME MAGISTRATU RE E L’U N ITÀ GIU RID ICA D ELLO STATO. RESOCON TO D EL CON VEGN O D I BERGAMO D ELL’8 FEBBRAIO 2 0 13 di Nicola Dessì L’8 febbraio 20 13, l’Università di Bergam o ha ospitato un convegno, intitolato “Le Corti regionali”, per dibattere intorno al tema della “regionalizzazione” delle suprem e m agistrature della Repubblica, con riguardo alla giurisdizione sia civile (Corte di Cassazione), sia am m inistrativa (Consiglio di Stato). Hanno organizzato il convegno Mariacarla Giorgetti (ordinario di diritto processuale civile) e Massim o Andreis (ordinario di diritto am ministrativo), nonché Gabriella Crepaldi e Francesca Locatelli, tutti dell’Università di Bergam o. Nella sessione m attutina, la discussione ha riguardato il tem a delle Corti regionali nell’am bito del processo civile. Ha introdotto e presieduto i lavori Mariacarla Giorgetti. Gian Franco Ricci, dell’Università di Bologna, ha svolto una ricostruzionesulla storia delle Cassazioni regionali in Italia. All’inizio dell’unità d'Italia esistevano già quattro sezioni di Corte di Cassazione (Torino, Firenze, Napoli, Palerm o), cui si è poi aggiunta nel 1875 la sezione di Rom a. L'unificazione delle Corti avvenne nel 1923 ad opera del governo di Mussolini. In Assemblea Costituente, Calam andrei propose la costituzionalizzazione dell'unicità della Corte di Cassazione, m a la proposta non fu accolta. L’art. 10 4, co. 3, Cost. presuppone tuttavia l’esistenza di un prim o presidente e di un procuratore generale presso “la” Corte di Cassazione, che sono membri ope constitutionis del Consiglio superiore della m agistratura. Girolam o Monteleone, dell’Università di Palerm o, si è sofferm ato sul ruolo dellaCorte di Cassazione in Sicilia. L'art. 23, com m a 1, dello Statuto siciliano del 1946 prevede l'esistenza di una sezione regionale della Corte di Cassazione, che però non è m ai stata istituita. L'esistenza di un'unica Corte di Cassazione, basata sull'art. 65 dell'ordinam ento giudiziario (varato dal regim e fascista), oltre a non essere frutto di un vincolo costituzionale, non sarebbe nemm eno necessaria ai fini della tutela giurisdizionale, dovendosi altrimenti ritenere che gli altri giudici di m erito sparsi per il paese non tutelino i cittadini. Non lo sarebbe neanche ai fini dell'unità dell'indirizzo giurisprudenziale, essendo anche l'attuale Corte di Cassazione com posta da 13 diverse sezioni, ognuna con propri indirizz). Non ci sarebbe quindi ragione per im pedire l’attuazione dell'art. 23 dello Statuto siciliano. È poi intervenuta Mariacarla Giorgetti, affrontando il rapporto fra Cassazioni regionali e giurisprudenza delle Corti di merito. Prendendo atto del fatto che in Italia non vige il principio anglosassone del precedente vincolante, un sistem a "regionalizzato" può avvicinare le Corti di Cassazione alle Corti di merito presenti sul territorio regionale, producendo quindi una giurisprudenza più autorevole nei loro confronti, e nei confronti degli avvocati operanti sul territorio. Pertanto, l'unità giurisprudenziale sarebbe ancora m eglio garantita da un sistem a di Corti regionali. Inoltre, un sim ile sistem a perm etterebbe un più rapido sm altimento dei procedimenti aperti presso la Cassazione. La sessione pom eridiana ha avuto come tem a la “regionalizzazione” della giustizia am m inistrativa. Hanno introdotto e presieduto i lavori Massim o Andreis e Guido Greco, ordinario di diritto am m inistrativo all’Università Statale di Milano. Paolo Lotti, Consigliere di Stato, ha innanzitutto presentato alcune considerazioni sull’inquadram ento del potere giudiziario nell’ordinam ento regionale. L'esercizio di un potere giurisdizionale in una dem ocrazia sarebbe l'esercizio di un potere "diffuso", un potere non gerarchizzato. Alla natura "diffusa" del potere potrebbe corrispondere anche una sua dimensione "diffusa" sul territorio. La giustizia am m inistrativa avrebbe il delicato ruolo del controllo di legalità: sarebbe inopportuno che tale controllo, al massim o grado di giurisdizione, si svolgesse solo a Rom a. Infatti, un Consiglio di Stato "regionalizzato" sarebbe più lontano dal potere politico e dunque più indipendente. Secondo Carlo Em anuele Gallo dell’Università di Torino, un sistem a am m inistrativo di tipo regionalistico com e quello italiano sarebbe coerente con un sistem a di Corti regionali. Da questo punto di vista, non

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sarebbe inopportuno che i giudici di un Consiglio di Stato "regionalizzato" venissero in parte nom inati dalle am m inistrazioni regionali, com e i giudici dell'attuale Consiglio di Stato sono in parte nom inati su deliberazione del Consiglio dei Ministri. La relazione di Franco Mastragostino dell’Università di Bologna,riguarda l’esperienza concreta dei Tribunali am m inistrativi. I TAR di Trentino-Alto Adige e Sicilia hanno come particolarità la presenza di m embri "laici" nom inati dal potere politico. Tale particolarità tuttavia non sarebbe necessariam ente connessa con i profili di autonom ia dei due territori. Andrebbe perciò contestato l'assunto per cui a un forte livello di autonomia dovesse corrispondere un m aggior numero di mem bri "laici". I TAR di Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta svolgono in effetti un im portante ruolo nella tutela delle peculiarità locali, pur com prendendo solo m embri "togati". Francesco Mariuzzo, Presidente del TAR Lom bardia – Milano, ha svolto una com parazione con i sistem i giudiziari di Francia e Germ ania. Nel sistem a federale tedesco le suprem e m agistrature non hanno “sezioni locali”. Sono sem plicemente dislocate in città diverse dalla capitale. Il Bundesgerichtshof ha sede non a Berlino, m a a Karlsruhe; il Bundesverw altungsgericht ha sede a Lipsia, etc. Sono dislocate in sedi geografiche più lontane dal potere politico. Il confronto con il sistem a francese, invece, deve tenere conto della natura dei com ponenti del Conseil d'État, che non sono m agistrati, m a funzionari, appartenenti all'Am ministrazione (e quindi al potere politico). La sintesi era affidata a Vittorio Domenichelli dell’Università di Padova che giudicava teoricam ente valida, m a di difficile attuazione pratica, le proposte in oggetto: le resistenze sarebbero troppo forti. Si propone, in sostanza, di introdurre "sezioni regionali" della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, al posto delle attuali sezioni accentrate a Rom a. Si propone inoltre che alcuni giudici delle sezioni regionali dei Consigli di Stato siano nom inati dalle am m inistrazioni regionali. Ora, non è detto che, avvicinando le suprem e m agistrature alle Regioni, si crei una m aggiore connessione fra potere giudiziario e autonom ie locali. In tali casi, si porrebbe tuttavia più di un problem a di legittim ità costituzionale. È ovviamente irrinunciabile m antenere, in ambiti territoriali ragionevoli, un presidio del potere giudiziario che garantisca l’accesso dei cittadini alla giustizia. Altrettanto ovviamente, però, quest’esigenza va contem perata col principio dell’indipendenza e im parzialità del giudice, ex artt. 10 1, 10 4 e 111 Cost.. Tale necessità comporta il m assim o sforzo per allontanarlo dal luogo degli interessi contrapposti che è chiam ato a giudicare: cfr. F. Sorrentino (a curadi), La giustizia am m inistrativa fra nuovo m odello regionale e m odello federale, Palerm o, 20 0 0 . Inoltre, è necessario riflettere sull’art. 5 Cost. e sull’unità della Repubblica, nonché sulle esigenze garantite dal principio di uguaglianza (art. 3 Cost.). Se davvero la “regionalizzazione” delle suprem e m agistrature portasse ad una m aggiore “identità di vedute” fra giudici di legittim ità e giudici locali di merito, si rischierebbe di dare vita a tanti indirizzi giurisprudenziali quante sono le Regioni, con riflessi concreti negativi sull’unità nazionale dell’indirizzo giurisprudenziale. Ancora più negativa sarebbe l’insorgenza di differenti indirizzi giurisprudenziali a livello locale, nella giustizia am m inistrativa: ne deriverebbero anche differenti indirizzi am m inistrativi, con pregiudizio dell’art. 97 Cost. e del buon andam ento della pubblica am m inistrazione. Certo, neanche l’attuale Corte di Cassazione garantisce l’unità giurisprudenziale, perché già ora ogni sua sezione può rappresentare un indirizzo diverso. Se, però, ogni sezione rappresentasse un territorio, l’unità sarebbe ancor m eno garantita. Allo stato attuale, la diversità di ciascuna sezione dipende solo da una divergente interpretazione del diritto, om ogeneizzabile tramite le sezioni unite. In un sistem a di Corti di Cassazione regionali, la diversità deriverebbe anchedalla diversa sensibilità territoriale che caratterizzerebbe l’operato di ciascuna Corte regionale, e l’intervento delle sezioni unite diventerebbe più frequente, allungando le vie della giustizia. Si badi che anche nella Germ ania federale le suprem e m agistrature rappresentano sim bolicam ente l’intera Nazione. La “regionalizzazione” delle Corti, dunque, non è un connotato necessario del “federalismo”. Proprio lo Stato federale richiede la presenza di un organo giurisdizionale che garantisca il più possibile l’unità nazionale giurisprudenziale, considerando in questo una garanzia dell’unità nazionale tout court.

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Suscita poi dubbi ulteriori l’istituzione delle sezioni regionali del Consiglio di Stato. È quanto m eno discutibile che il potere politico regionale nom ini dei giudici. Anche se questo avviene nei TAR di TrentinoAlto Adige e Sicilia e, in base alla legge La Loggia, Regioni e CAL possono nom inare anche due m embri delle sezioni locali della Corte dei Conti. La presenza di m agistrati nom inati dal potere politico pare contrastare con l’indipendenza della m agistratura. Si tratta di una questione annosa e am piam ente dibattuta, e sfiorata dalla giurisprudenza di Strasburgo sin dalla sentenza “Procola c. Lussem burgo” (27.0 9.1995), che però si complica se solo si im m agina che ai m em bri “laici” nominati dal potere politico nazionale potrebbero aggiungersi quelli nom inati dai poteri locali: è evidente che in tal caso i rischi di assoggettam ento al potere politico aum enterebbero. Altra questione è se una sim ile riform a esige una revisione della Costituzione o se basta la legge di cui all’art. 10 8 co. 2 Cost. che assicura l’indipendenza delle giurisdizioni speciali. Esiste un dibattito a proposito del nesso fra form a di Stato (“federale” o “unitario”) e allocazione del potere giudiziario: A.M. Poggi, ad es., ritiene (in La riform a dell’ordinam ento giudiziario: questione strum entale o problem a reale?, in Federalism i.it, 20 0 8) che tale nesso non esista (almeno: non necessariam ente), e si oppone alla tesi dell’inevitabilità di una relazione fra l’esercizio della sovranità e quello del potere giudiziario. Tuttavia, se si riserva allo Stato la potestà legislativa (art. 117, co. 2, lettera l) in m ateria di giustizia am m inistrativa, allora resta agevole afferm are che tutti i giudici am m inistrativi dovranno essere incardinati nello Stato: com presi i “laici”. Neanche l’avvenuta riform a del Titolo V pare argom ento sufficiente per porre sullo stesso piano lo Stato e gli altri enti in m ateria di giustizia (come ritiene, ad es., F.G. Pizzetti, in Titolo V e articolazione in senso regionalista delle giurisdizioni speciali, 20 0 5, in The Cardozo Electronic Law Bulletin). Infatti, le Regioni hanno aum entato i loro poteri, ma il potere giudiziario continua a essere esercitato su scala statale e, di conseguenza, i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza ex art. 118 Cost. possono riferirsi alle funzioni am m inistrative, m a non anche a quelle giurisdizionali. In conclusione, disarticolare le supreme m agistrature a livello territoriale comporta un rischio per l’unità giudiziaria, e dunque giuridica, della Repubblica. Inoltre, am pliare il ruolo della politica nella nom ina dei giudici amm inistrativi im plica m aggiori pericoli per l’indipendenza della m agistratura.

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LA CARTA SOCIALE EU ROPEA E LA TU TELA D EI D IRITTI SOCIALI. RESOCON TO D EL CON VEGN O D I MILAN O D EL 18 GEN N AIO 2 0 13 di Jörg Luther Non dovrebbe superare l’esam e di avvocato e nem meno laurearsi chi non conosce il Consiglio d’Europa e la Convenzione europea dei diritti dell’uom o (CEDU), m a la Carta sociale europea finora non fa necessariam ente parte delle fonti studiate da chi si accinge a diventare giurista in Europa (cfr. ora E. Straziuso, La Carta sociale del Consiglio d’Europa e l’organo di controllo: il Com itato europeo dei diritti sociali (20 12), www.gruppodipisa.it/ wp-content/ uploads/ 20 12/ 0 6/ trapanistraziuso.pdf; Giovanni Guiglia, Il diritto all’abitazione nella Carta sociale europea: a proposito di una recente condanna

dell’Italia

parte del Comitato europeo dei diritti sociali, (19.7. 20 11), www.associazionedeicostituzionalisti.it , ID., Le prospettive della Carta sociale europea, in corso di pubblicazione in J us. Rivista di scienze giuridiche). Mentre a Torino, città in cui fu firm ata nel 1961, le celebrazioni dei 150 ° dell’Unità nazionale l’hanno condannata a essere ricordata solo da una piccola conferenza accademica e un discorso del sindaco in consiglio com unale, a Milano si è svolto il 18 gennaio 20 11 un prim o convegno della sezione italiana del nuovo Réseau Académ ique sur la Charte Sociale Européenne, organizzato da Marilisa D’Am ico. La relazione introduttiva di Régis Brillat, Segretario esecutivo del Com itato Europeo dei Diritti sociali, ha presentato i diritti della Carta, in particolare quelli a casa, salute, istruzione, lavoro, protezione sociale, non discrim inazione. Ha illustrato poi il sistem a di tutela dei diritti, in particolare le com petenze e il ruolo del Com itato dei 15 esperti del Consiglio d’Europa, anche in relazione agli organism i di m onitoraggio in ambito ONU. Dal punto di vista delle fonti del diritto, la Carta è invocata dalle fonti prim arie del diritto UE, m a il Com itato ritiene che la situazione dei diritti sociali nell’Unione europea non consente di presum ere la conform ità di tale ordinam ento alla stessa Carta. In particolare, alcune fonti UE sono state considerate incom patibili con il diritto al ricongiungim ento fam igliare e al diritto a condizioni adeguate di lavoro. A tal riguardo m erita particolare attenzione la recente decisione del Com itato del 23. 5. 20 12 che ha constatato violazioni dei diritti sociali per effetto della legislazione greca collegata alla m anovra finanziaria, legislazione sulla quale peraltro vigila l’UE (General Federation of Em ploy ees of the N ational Electric Pow er Corporation (GEN OP-DEI) and Confederation of Greek Civil Servants’ Trade Unions (ADEDY) v. Greece, Com plaint No. 66/ 20 11, www.coe.int/ T/ DGHL/ Monitoring/ SocialCharter/ Com plaints/ CC66Merits_ en.pdf) Giuseppe Palm isano, m embro italiano del Com itato, ha m esso in luce i lim iti dell’”am bito di applicazione personale della Carta Sociale europea” che include essenzialm ente solo stranieri di altri stati firm atari della Carta regolarm ente residenti, escludendo quelli di stati terzi, stagionali o irregolari. Tale lim ite, spiegabile con la genealogia della prim a versione della Carta adottata nel contesto delle prim e esperienze di circolazione dei lavoratori in Europa da Stati interessati anche da fenom eni di em igrazione, com porterebbe discrim inazioni in base alla nazionalità, riconosciute in sostanza anche dallo stesso Com itato. Per porre rim edio a tale problem a, converrebbe un nuovo em endam ento, m a gli Stati firm atari sono invitati ad estendere unilateralmente le garanzie della Carta a tutti i lavoratori stranieri. In linea di principio si potrebbe anche ipotizzare un eventuale contrasto con lo ius cogens. La decisione del 12. 7. 20 11 sull’am m issibilità di Defence for Children International (DCI) v. Belgium , Collective Com plaint No. 69/ 20 11, spingendosi fino ai lim iti dei poteri interpretativi del Com itato, ha riconosciuto almeno in hard cases riguardanti diritti com e la dignità, la vita e la salute l’am m issibilità di un reclamo collettivo per m inori stranieri irregolari. Una sim ile distinzione rischia tuttavia di m inare nuovam ente l’indivisibilità dei diritti fondam entali, privilegiando ad es. il diritto alla salute rispetto al diritto al lavoro. Giovanni Guiglia, Coordinatore della sezione italiana del Réseau Académ ique sur la Charte Sociale Européenne, ha poi relazionato su “La rilevanza della Carta Sociale Europea nell’ordinamento italiano: la prospettiva giurisprudenziale”. Ricostruendo la giurisprudenza di m erito in ordine al valore direttamente precettivo della Carta e la sentenza costituzionale sull’am m issibilità del referendum sull’art. 18 dello Statuto

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dei lavoratori, egli ha dim ostrato in che m isura la Carta risulta utilizzabile come norm a interposta per giudizi di costituzionalità ai sensi dell’art 117 co. 1 Cost., riconoscendo addirittura alla giurisprudenza del Com itato un valore di “diritto vivente” in am bito internazionale. Barbara Randazzo, Università degli Studi di Milano, ha analizzato “La Carta Sociale Europea nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uom o”, osservando una tendenza verso il rafforzam ento della giustiziabilità quanto m eno indiretta dei diritti sociali. In un “sistem a integrato” della tutela dei diritti fondam entali, non riconducibile alla m etafora infelice del “m ultilivello”, i diritti della CEDU sarebbero interpretabili alla luce della Carta. Riccardo Priore del Dipartim ento della Carta Sociale Europea e del Codice Europeo di Sicurezza Sociale nel Consiglio d’Europa ha infine analizzato “Il sistem a di controllo della Carta Sociale Europea: la procedura dei reclam i collettivi”, introdotto dal protocollo aggiuntivo, in vigore sin dal 1 luglio 1998 e firm ato finora da 15 Stati (eccetto la Germ ania). Nel 20 12 sono state ben 15 le decisioni su reclam i collettivi in questo sistem a com plementare al sistem a CEDU che rafforzerebbe il ruolo dei partners sociali europei. L’Italia sarebbe stata interessata finora solo da 5 reclam i (4/ 99, 19/ 0 3, 27/ 0 4, 58/ 0 9, 87/ 12), l’ultimo dei quali, tuttora pendente, lam enta la violazione del diritto alla salute nell’accesso alle procedure di interruzione della gravidanza (art. 9 l. 194/ 1978) ed è stato dichiarato amm issibile e trattato ora in via prioritaria. Il reclam o può essere presentato da sindacati e da circa 70 ONG per difendere anche diritti altrui e non presuppone l’esaurim ento delle vie legali, m a non può m ai trattare casi individuali. Le decisioni del Comitato sono solo “dichiarative” e “soft law”, m a possono avere un seguito nella form a di una risoluzione e, in caso di inottemperanza, di una raccom andazione, decisa a m aggioranza dei 2/ 3. Lo Stato deve dare informazioni sul seguito nei rapporti annuali. Nelle sue conclusioni, Bruno Nascimbene, Milano, ha sottolineato la natura paragiurisdizionale degli strum enti di tutela che avrebbero finora un valore pratico solo lim itato per l’avvocato, perché la giurisprudenza del Comitato non produrrebbe vincoli di giudicato. Specialm ente nei mom enti di crisi econom ica e sociale, la Carta m eriterebbe tuttavia nuovi studi anche in m erito al suo valore per l’interpretazione delle disposizioni della dichiarazione universale dei diritti dell’uom o com e diritto consuetudinario. In attesa della pubblicazione si segnala l’avvenuto deposito del XII Rapporto sull’Italia in data 5. 2. 20 13, le cui 141 pagine meriterebbero un esame più approfondito anche in Italia.

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CRISI D ELLE AU TON OMIE E AU TON OMIE N ELLA CRISI IN EU ROPA, RECEN SION E AL VOLU ME N . 3 / 2 0 13 D I ISTITU ZION I D EL FED ERALISMO di Giovanni Boggero, Daniel Bosioc e N icola Dessì Il penultim o num ero di Istituzioni del Federalism o (n. 3/ 20 12) è dedicato all’evoluzione dei sistem i delle autonom ie locali in Europa ed offre una serie di contributi alquanto eterogenei, legati però insiem e da un filo rosso, il fatto cioè che gli enti locali e regionali del nostro Continente si trovano sotto una spinta m olto forte (l’ennesim a) all’aggregazione o alla gestione associata delle proprie funzioni sia in un’ottica nazionale, sia in un’ottica transfrontaliera. La crisi econom ica e finanziaria sem bra inoltre aver accelerato questo fenom eno. 1. L’esperienza greca, fotografata nel paper di Ge o rgio s D m itro p o u lo s , Ch ris tin a Akrivo p o lo u e Stylian o s -Io an n is Ko u tzn atis ha il m erito di analizzare alcune disposizioni poco note dei Mem oranda of Understanding – sottoscritti dal Governo greco con il FMI, la BCE e la Com m issione europea – in grado di incidere sull’autonom ia organizzativa e finanziaria degli enti locali. In particolare, il II Mem orandum prom ette di voler affidare all’agenzia della Comm issione europea (Task Force for Greece) il com pito di im plementare e com pletare la riform a degli enti locali, varata dal governo Papandreou nel gennaio 20 10 (cd. program m a Kallikratis). La legge Kallikratis interviene tredici anni dopo l’ultim a riform a degli enti locali e regionali (cd. riform a Kapodistrias). La riform a Kapodistrias del 1997 aveva già tentato di favorire il decentramento in un sistem a connotato da una forte presenza dello Stato centrale (si pensi al controllo delle prefetture prim a e delle regioni poi), disincastrando e in parte anche elim inando o fondendo i vari livelli di governo locale (com unità e m unicipalità) che, in m aniera del tutto affine all’Italia, erano caratterizzati da fenomeni di duplicazione o accavallamento delle funzioni am m inistrative (prefetture e municipalità da un lato; regioni e prefetture dall’altro) e infine di assenza di adeguato finanziam ento, peraltro tutto comunque sbilanciato sulla finanza derivata. La riform a Kallikratis del 20 10 accorpa m assicciamente com unità e m unicipalità, riducendone il numero, dà vita ad un processo di fusione delle partecipate locali per creare econom ie di scala (la privatizzazione è stata esclusa nei Mem oranda), trasform a le prefetture da enti decentrati dell’am m inistrazione statale in enti territoriali (regioni), allunga la durata del mandato politico degli eletti, estende il voto ai diciottenni e agli imm igrati regolari. In ottemperanza all’articolo 10 1 CG, la riform a m antiene un livello di governo decentrato, individuando per accorpamento sette nuovi enti, diversi dalle regioni, con i com ponenti dei cui organi designati direttamente dal Consiglio dei Ministri, incaricati di un controllo sugli atti degli enti locali di prim o e secondo livello. Il paper cerca quindi di vagliare i profili di costituzionalità del nuovo sistem a sulla base della pregressa giurisprudenza del Consiglio di Stato, generalm ente ritenuto omologo della nostra Corte Costituzionale. In generale em erge com e il judicial selfrestraint nei confronti dei poteri esecutivo e legislativo sia bilanciato dalla tendenza delle corti a privilegiare lo Stato centrale a discapito delle autonom ie. Questo anche in ragione dell’assenza di uno strum ento di ricorso diretto al Consiglio di Stato da parte degli enti locali e regionali. Nel tem po la giurisprudenza ha quindi, da un lato, avallato il consolidam ento degli enti locali coartato dallo Stato centrale senza neppure coinvolgere i cittadini o gli am m inistratori locali (la tutela è nei confronti del prim o e secondo livello di governo e non di un particolare ente), m a dall’altra ha interpretato restrittivam ente l’espressione “affari locali” di cui all’art. 10 2 CG, negando la possibilità di dotare gli enti locali di alcune funzioni per le quali è sem pre necessaria una supervisione statale, tra cui ad esem pio l’istruzione, la tutela dell’ambiente e dei beni culturali. Secondo gli autori, la legge Kallikratis dovrebbe com unque superare il vaglio di costituzionalità, dal m om ento che la riform a non mette in discussione il prim o o il secondo livello di governo, m a, com e avvenuto in passato, procede all’accorpam ento degli enti locali ope legis. Meno chiaro è il profilo riguardante le com petenze delle nuove regioni, sul quale il paper colpevolmente tace. 2 . Nel suo paper N e il McGarve y cerca di fare luce sulla m ancata diffusione di schem i di cooperazione intercom unale nell’ordinam ento britannico, un esercizio utile anche per il lettore italiano, alle prese con il problem a parallelo della non facile sistem atizzazione delle varie form e di gestione associata delle funzioni. Infatti, al di là delle differenze evidenti rispetto al sistem a italiano, sembrano esservi som iglianze in ordine allo schem a di incentivi. Secondo McGarvey, non vi sarebbero incentivi adeguati per superare i costi (politici) troppo alti che im pediscono agli enti locali di cooperare. Degno di m enzione è poi l’ostacolo creato a schem i giuspubblicistici di cooperazione dalle norm e europee sulla concorrenza e sugli aiuti di Stato. Nel Regno

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Unito esistono quindi figure tipiche del diritto privato em erse negli anni ’80 , m entre sono ancora pochi i casi in cui gli accordi di cooperazione sfociano nella creazione di un nuovo organo terzo, dotato di personalità giuridica (es. Joint Com m ittees in Scozia). Tuttavia, secondo l’autore il m odello continentale della cooperazione intercom unale inizia a prendere piede anche nel Regno Unito, sia grazie al m utato quadro legislativo di fine anni ’90 -inizio anni 20 0 0 (riform e anni 90 prim i 20 0 0 gli enti locali hanno ottenuto m aggiore autonom ia organizzativa) sia per m otivi di carattere extragiuridico (maggiore fiducia reciproca tra am m inistrazioni locali, in particolare in Scozia dove di recente tutti i governi locali sono diventati governi di coalizione). Più di tutto avrebbe contato però la spinta del Governo centrale. Il fenomeno della cooperazione intercom unale sarebbe in altri term ini il prodotto di una spinta nazionale e regionale (top-down anziché bottom -up), dovuta alla necessità di contenere i costi in tem pi di crisi. Non diversam ente dal caso greco, insom m a, i tagli del governo centrale im pongono scelte di consolidamento, che possono sostanziarsi o in accorpam enti tra enti locali, com e avvenuto in Grecia, o in una spinta alla gestione associata delle funzioni, com e sta avvenendo in Gran Bretagna e nelle regioni italiane. Il paper di McGarvey, a m età tra il politologico e l’aziendalistico, m anca tuttavia di argom entazioni giuridiche stringenti a partire dagli innum erevoli testi norm ativi citati ed in grado di illustrare quali m odifiche agli Acts in vigore andrebbero apportate per facilitare la conclusione di accordi giuspubblicistici di cooperazione intercom unale. 3 . Il caso francese, descritto da Alain Bo ye r, è invece caratterizzato dall’idea che le unioni com unali, avocando a sé m olte competenze dei com uni che ne fanno parte, rischiano di violare il principio di libera am m inistrazione sancito all’art. 72 della Costituzione, secondo cui ogni ente locale deve avere un’am m inistrazione dotata di com petenze effettive. Secondo l’autore, la cooperazione intercom unale (della quale sono individuate le diverse form ule) agevola quindi la “libera am m inistrazione”, nel senso che perm ettono ai com uni di superare le difficoltà poste dalla lim itatezza delle dimensioni, senza m inare le loro prerogative costituzionali. Lo stesso art. 72 Cost. vieta d’altra parte ad un ente territoriale di “esercitare una tutela” su un altro ente; dunque, in un’unione com unale, occorre far sì che il comune principale non si im ponga sugli altri. D’altro canto, però, un com une può anche essere costretto (ad esem pio dal prefetto) a partecipare ai vari enti di cooperazione: m entre sono previste condizioni gravose per uscire dall’ente. Sulla distinzione fra enti locali ed enti di cooperazione, si nota che i prim i (o almeno: i dipartim enti e le regioni) si differenziano per la possibilità di svolgere funzioni non riconosciute espressam ente dalla legge, m a connesse all’ “interesse pubblico locale”: attualm ente, comunque, gli enti di cooperazione sono enti dotati di attribuzioni specifiche, i cui m embri sono eletti a suffragio diretto; di conseguenza, sono sem pre m inori le differenze coi piccoli comuni, dei quali l’autore ipotizza una progressiva scom parsa, a favore di enti più grandi. Come in Germ ania, esistono poi figure di cooperazione tese a realizzare politiche integrate in vari settori. In particolare Boyer ricorda gli enti a fiscalità propria: com unità di com uni e com unità di agglom erazione (in base agli artt. L5214-16 e ss. codice degli enti locali o CGCT, sono sem pre com petenti in fatto di gestione del territorio e sviluppo econom ico, e possono inoltre scegliere – rispettivamente – una o tre m aterie da un elenco di sei m aterie predisposto dalla legge; nel caso delle com unità di agglom erazione, la legge definisce con m aggiore precisione le com petenze da trasferire dal com une alla com unità); com unità urbane e m etropoli (“enti ibridi”: oltre alle funzioni com unali, possono anche attrarre a sé – rispettivam ente – funzioni riservate ai dipartim enti e alle regioni; sostanzialm ente, com unità urbane e m etropoli esercitano pieni poteri in tutte le m aterie strategiche per lo sviluppo della città). 4 . Il contributo di Je n s W o e lk sulla cooperazione intercom unale in Ge rm an ia ha tenore più che altro ricognitivo. Dopo aver tratteggiato la fisionom ia del sistem a tedesco delle autonom ie locali, con particolare attenzione alle specificità regionali, l’autore ripercorre le tappe principali delle riform e territoriali che dagli anni ’70 fino ai giorni nostri si sono poste come obiettivo l’accorpam ento degli enti locali al fine di accrescerne efficacia ed efficienza. Passa poi in rassegna le m olteplici form e di aggregazione che consentono la cooperazione amm inistrativa tra enti locali nei diversi Länder, con particolare riguardo all’ordinam ento bavarese, utilizzato com e m odello forse perché tra i più ricchi quanto ad offerta di figure aggregative giuspubblicistiche (com unità di lavoro, accordi di scopo, consorzi di scopo, unioni am m inistrative di com uni, aziende m unicipalizzate com uni). Nel finale è invece esam inato il quadro legislativo sulle form e di cooperazione tra città e periferia (sarebbe peraltro stato utile un raffronto con le funzioni esercitate dai Kreise, enti territoriali di livello sovracom unale), del quale è m essa in luce la criticità principale, com une a ciascuno di questi organism i: l’inesistenza di m eccanism i di controllo democratico (anche se non sono indicati eventuali antidoti rispetto a tale deficit). Particolarmente interessante – anche rispetto alla nota di

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McGarvey – l’analisi di Woelk sulle conseguenze della legislazione europea: diversamente da quanto sostenuto dall’autore britannico, lo sviluppo recente del diritto UE sem bra infatti aver posto le basi affinché gli enti locali possano gestire con più facilità le funzioni am m inistrative in m aniera associata. 5. In Sp agn a, la resistenza nei confronti dell’accorpam ento potrebbe portare al fiorire della cooperazione orizzontale tra m unicipi, com e spiega nel suo articolo Marco s Alm e id a Ce rre d a. L’autore si im pegna ad indagare tale am bito dato che, rispetto all’eventualità di procedere ad unioni dei m unicipi di ridotte dim ensioni, peraltro osteggiate dagli stessi per ragioni politiche ed etniche, ed una volta accantonata la possibile ridefinizione delle com petenze degli enti locali per ragioni di tem po contrarie ad una rapida risoluzione della crisi econom ica, la cooperazione interm unicipale può rappresentare la soluzione m igliore per una gestione efficace ed efficiente dei servizi pubblici locali con una generale riduzione dei costi. Il pregio del contributo è quello di m ettere in luce con estrema chiarezza i punti di forza, senza tuttavia nascondere le principali criticità, dei (num erosi) strum enti di cooperazione interm unicipale (convenios, encom ienda de gestión interm unicipal, agrupaciones de m unicipios, com unidades de m unicipios, redes de cooperación territorial, m ancom unidades, consorcios interm unicipales, sociedades interm unicipales, fundaciones interm unicipales), divisi secondo una precisa classificazione. Alm edia avanza qualche proposta per m igliorare la disciplina fissata sia a livello statale sia a livello di comunità autonom e e le condizioni di attuazione della cooperazione (specie in m ateria di consorzi), così da potenziarne lo sviluppo contro la naturale tendenza all’individualism o dim ostrata dagli enti locali spagnoli in questi anni. In particolare, l’Autore punta sulla previsione di incentivi econom ici per ottenere un m aggior utilizzo di questi sistemi di cooperazione (come del resto già sperimentato in alcune Com unità autonom e). 6 . L’articolo di Pe d ro Cru z e Silva esam ina la recente riform a dell’organizzazione am m inistrativa territoriale in Po rto gallo (l. n. 22/ 20 12). In prim o luogo, si fornisce un breve, m a com piuto, quadro ricostruttivo del governo locale portoghese, la cui peculiarità è rappresentata dalla presenza di un ente territoriale di base “inferiore” al m unicipio, storicamente radicato nel tem po, che gode di attribuzioni proprie individuate con legge ordinaria: la freguesia. Dopo aver individuato l’ambito materiale della riform a, ossia le riorganizzazioni am m inistrative del territorio delle freguesias (obbligatoria ex lege) e dei m unicipi (facoltativa), l’autore decide di «[concentrare] l’attenzione» solo sul prim o profilo, «in quanto la fusione dei m unicipi è solo e soltanto volontaria»; tuttavia, al lettore potrebbe sorgere spontanea la domanda su quali siano i rapporti tra la fusione di freguesias (obbligatoria) e quella di m unicipi (facoltativa), dal m om ento che le prim e si collocano all’interno dei confini dei secondi. In seguito, è tracciata con estrem a chiarezza la disciplina fissata dal legislatore in ordine ai criteri individuati per l’accorpamento, nonché ai term ini ed agli organi coinvolti, mettendo in luce il deficit di coinvolgim ento della freguesia nel procedimento che riguarda proprio la sua aggregazione (e conseguente estinzione). In conclusione, oltre a riflettere sulla logicità e sulla tenuta costituzionale del procedimento, l’autore scende alla radice stessa del concetto di freguesia, la cui ragion d’essere risulta oggi in crisi: da un lato, la riform a è considerata priva di «un pensiero strutturato o di risposte sul futuro», dall’altro, sarà destinata ad avere una portata ben superiore alla sem plice creazione di una nuova mappa dell’amm inistrazione locale. 7. La strategia di consolidam ento e razionalizzazione am m inistrativa delle regioni è oggetto del contributo di Lau ra Be rio n n i che indaga la nascita delle m acroregioni in Eu ro p a, in particolare nell’Unione Europea. Il fenomeno ha assunto una certa rilevanza attraverso il “Fondo di sviluppo regionale europeo” (EFSR), volto a incentivare politiche di cooperazione fra regioni lim itrofe, anche transfrontaliere. Più che da una definizione norm ativa o da un’elaborazione teorica (anche se in Italia l’eco delle m acroregioni è da legare all’opera di Gianfranco Miglio e della Fondazione Agnelli), tale strategia nasce dall’esperienza della “Macroregione Baltica”. Il ruolo di im pulso a creare la m acroregione è affidato in sussidiarietà ai territori interessati. Se l’UE riconosce il progetto si elaborano, a livello nazionale, “piani d’azione” per la m acroregione, contenenti priorità individuate a livello europeo. Secondo la Com m issione, il sistem a ottim ale di governance consiste nell’affidare l’attuazione della strategia m acroregionale non già agli Stati m em bri o ad un organism o intergovernativo, bensì direttam ente alla UE (più precisam ente al Consiglio Affari Generali per le scelte politiche in senso stretto e alla Com m issione per il m onitoraggio); ciò in quanto si ritiene che l’UE possegga m aggiore capacità istituzionale e dia m aggiore visibilità alla m acroregione, e che, operando a livello europeo, si possano ridurre al m inim o i rischi di fram m entazione fra le varie realtà. Nel m erito, la strategia elaborata dalla Comm issione per il Baltico tende più a chiarire cosa non debba farsi (“dottrina dei tre no”: no a nuovi fondi, a nuove norm ative e a nuovi organi) che a indirizzare l’opera della m acroregione, evidentemente nel

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tentativo di garantire flessibilità. In sostanza, la m acroregione così com e disegnata in sede UE non è un’istituzione aggiuntiva. La m acroregione è un progetto che coinvolge organi territoriali già esistenti, utilizzando i finanziam enti a disposizione, per intraprendere iniziative concrete affrontando singoli tem i con un approccio integrato, sotto la supervisione delle istituzioni europee. Ciò induce a ipotizzare, più che un’Europa “delle Regioni”, un’Europa “del partenariato” tra regioni in cui si realizza, in sede sovranazionale, un modello di governance m ultilivello. Attualm ente, le m acroregioni UE in fase di definizione sono due: la “Macroregione Adriatico-Ionica” e la c.d. European Danube Strategy . Va infine ricordata l’esperienza del c.d. “Gruppo europeo di collaborazione territoriale” (GECT), che dava alle form e di cooperazione un preciso quadro normativo dotandole di personalità giuridica: esperienza fallita, perché fin dall’origine prevedeva procedure rigide e di difficile attuazione, suscettibili di causare sovrapposizioni con le varie norm ative nazionali. Sem bra così com prensibile la scelta da parte della Comm issione di non prevedere una norm ativa ad hoc per la strategia m acroregionale; nondim eno, è opportuno il richiam o del Com itato delle Regioni alla m assim a “flessibilità e risolutezza”, e dunque alla necessità di una forte governance che consenta di raccordare tutti gli attori del processo, dando loro una precisa direzione e prevenendo ogni tensione che m etta a repentaglio il progetto. 8 . A chiudere il quadro un contributo sull’Italia di Clau d ia Tu be rtin i, la quale individua i m otivi all’origine del processo di razionalizzazione degli enti locali: la riqualificazione della spesa pubblica dovuta alla crisi econom ica in atto e la crisi di credibilità della democrazia rappresentativa. Analizzando nel dettaglio le direttrici di razionalizzazione seguite dal legislatore statale, l’autrice distingue tre am biti. Il prim o ambito è la scelta dei modelli organizzativi da adottare per le autonomie locali; in particolare, davanti alle ridotte dim ensioni dei Com uni non si è ridisegnato i confini geografici: si sono ridiscussi e ridim ensionati le funzioni e i poteri dei Com uni; così, l’ente locale è stato m esso in difficoltà, senza incidere in m odo strutturale sulla questione. Per l’autrice sarebbe stato più opportuno procedere a interventi differenziati su base regionale, anche am pliando il ruolo della Regione nella determ inazione delle funzioni fondam entali dei Com uni e delle Province. Il secondo am bito è la connotazione stessa del sistem a delle autonom ie locali com e tradizionalmente ripartito (in comuni e province); in tem a di riordino delle province, si rileva l’assenza di una disciplina degli aspetti organizzativi e finanziari successivi all’accorpam ento delle province, m a soprattutto la contraddizione che sorge dalla previsione di un consiglio provinciale form ato da consiglieri scelti dai consigli com unali al loro interno: se la Provincia deve “coordinare” i consigli com unali, una sim ile situazione farebbe coincidere parzialm ente il coordinatore e il coordinato. Infine, ci si sofferm a sulle form e di rappresentazione democratica e tutela delle m inoranze. Si nota che alla dim inuzione dei consiglieri com unali e (soprattutto) provinciali non corrisponde affatto un rafforzam ento dei poteri esecutivi locali (si pensi all’elim inazione delle Giunte in Province, Città m etropolitane e Com uni sotto i 1.0 0 0 abitanti). In questo senso, quindi, non solo si è avuta una dem inutio degli organi politici deliberativi, m a anche di quelli esecutivi. In conclusione, l’autrice, pur riconoscendo l’esigenza di una razionalizzazione del sistem a delle am m inistrazioni locali, contesta le scelte adottate dal legislatore, che riducono a tal punto il potere decisionale delle autonomie da m ettere in dubbio il principio della prom ozione delle stesse ex art. 5 della Costituzione.

G.B. ( 1, 2 , 4 ) D .B. ( 5, 6 ) N .D . ( 3 , 7, 8 )

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SEGN ALAZION E D ELL’ARTICOLO V. AN TON ELLI, LE AU TON OMIE LOCALI: U N A QU ESTION E EU ROPEA, AMMIN ISTRAZION E IN CAMMIN O, 15.11.2 0 12 di Elena Ponzo Artico lo : V. Antonelli, Le autonom ie locali: una questione europea, in Am m inistrazione in Cam m ino, 15.11.20 12

I tem i affrontati riguardano non solo le prerogative e le responsabilità che possono assum ere ed esercitare gli enti locali a livello europeo, m a soprattutto com e le m edesim e possono contribuire a consolidare il sistema istituzionale dell’Unione Europea. In particolare, l’ipotesi che l’autore intende verificare riguarda la possibilità di perseguire un rafforzam ento dell’unione politica delle istituzioni europee attraverso la valorizzazione delle autonom ie locali e lo sviluppo policentrico dell’ordinamento dell’Unione Europea. Nel corso della riflessione em ergono una m olteplicità di conferm e dell’assunzione da parte degli enti locali di una propria rilevanza sul palcoscenico europeo. Allo stesso tem po em ergono però m olteplici “ostacoli”. In prim o luogo, si pone il problema dell’individuazione di una specifica com petenza norm ativa dell’Unione Europea in materia di autonom ie locali (non espressam ente prevista dai Trattati). In secondo luogo, si assiste a livello europeo al rafforzam ento soprattutto del ruolo delle Regioni, considerate enti titolari di una autonom ia più am pia rispetto a quella di cui godono gli enti locali. In terzo luogo, un ulteriore ostacolo è rinvenibile nel m ancato riconoscim ento di un accesso diretto alla Corte di Giustizia da parte degli enti locali al fine di tutelare le proprie prerogative. Analogo accesso m anca anche a livello di Consiglio d’Europa. Tuttavia, esistono e vengono messi in luce gli spazi attraverso i quali l’Unione Europea riconosce, prom uove e tutela le autonom ie locali quali strutture “fondam entali e costitutive” dell’architettura dem ocratica dei poteri pubblici europei. Un significativo apporto in questa direzione può scaturire dalla lettura della Carta europea dell’autonom ia locale (CEAL), che configura l’autonom ia come “diritto”. Inoltre, sem pre più gli enti locali concorrono all’effettiva concretizzazione dei diritti di cittadinanza dell'Unione. Grazie alla loro vicinanza ai cittadini, le autonom ie locali sono nella posizione migliore per prom uovere un’adeguata comprensione della cittadinanza europea. In conclusione, viene individuato un «volto più autentico dello Stato dem ocratico» che, in piena armonia con quanto afferm ato nel pream bolo delle Carta europea dell’autonom ia locale (CEAL), im plica un potere diffuso articolato anche nelle collettività di cui si com pone lo Stato.

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SOTTO LA LEN TE

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CON VEGN O: CR ISI D ELLA SO VR AN ITÀ E FOR M E D EL POTER E N ELLE SOCIETÀ CON TEM POR AN EE - TORIN O, 7-8 FEBBRAIO 2 0 13 - FON D AZION E LU IGI FIRPO Gio ve d ì 7 fe bbraio - La p o lit ica . La t e o r ia , la p r a t ica , i m e t o d i d e llo s t u d io -Pre s ie d e : Fran ce s co Tu ccari Tu ccari: La parola “Convegno” suonerebbe stonata; infatti l’oggetto di queste giornate di studio non è un oggetto particolare, né un singolo autore. Trattiam o, invece, della politica oggi . Ne trattiam o attraverso le angolazioni visuali di quattro com unità di studiosi che tendono a dialogare poco. Ma tutti i soggetti coinvolti in questo incontro si trovano, ora, a coabitare nella cosiddetta “area 14” e sono le sub-aree politologica o delle scienze politiche (cui si affianca quella sociologica). Questo dato di fatto “m inisteriale” ha obbligato a confrontare m odelli disciplinari, criteri di valutazione e inciderà sul m odo di lavorare dei ricercatori futuri. Proviam o, quindi, ad aprire un canale di com unicazione fra queste diverse com unità di studiosi. In term ini scientifici si constata che la sub-com unità politologica condivide m olti più interessi di ricerca di quanto siam o inclini a credere, anche quando si studiano cose diverse. Condividiam o, dunque, m olte cose. Lo rivelano anche pubblicazioni recenti e m eno recenti: Carlo Galli, Il disagio della dem ocrazia, Alfio Mastropaolo, La dem ocrazia. Una causa persa?, Massim o Salvadori, Dem ocrazie non dem ocratiche. Certo, gli approcci devono restare differenti: lo specialism o è la strada per raggiungere risultati scientificam ente rilevanti. Ma gli specialism i devono dialogare. Altrim enti, l’eccessivo specialism o si rischia di “essiccare” la ricchezza di ciascuna disciplina. Weber, pur parlando del destino specialistico del lavoro intellettuale, studia l’agricoltura rom ana, il capitalism o, la m usica, ecc. Stiamo vivendo una fase di trasform azione m olecolare della politica. Tale crisi è figlia di una crisi strutturale della sovranità (di tipo statuale) che si sta dislocando altrove. Rispondere alla dom anda “Che cos’è la politica oggi?” ci porta a scoprire che la definizione weberiana della politica non funziona più. Ce lo m ostra la globalizzazione, la forza politica dei mercati, la crisi strutturale delle dem ocrazie contem poranee. La crisi della dem ocrazia è figlia della crisi della sovranità. De-secolarizzazione del mondo (la “rivincita di Dio”) sta producendo fenomeni di ri-politicizzazione delle religioni. La guerra sta cambiando strutturalm ente la sua natura. Sta em ergendo il rapporto tra bios e politica, il problem a del governo delle vite um ane. Posto tutto questo, bisogna m ettere insiem e biblioteche differenti, m etodi differenti per ridefinire l’oggetto dei nostri studi. Com e sempre, il presente ci spinge a interrogar con dom ande rinnovate il passato. Il passato torna a diventare il gigantesco deposito per decifrare il presente. Tutto questo, in qualche m odo, è già accaduto. An to n e tti C’è una coesistenza sem antica di term ini com e “sovranità” e “potere”, da quando, tra Sette e Novecento, il costituzionalism o liberale e dem ocratico ha ridefinito la statualità; e la realtà della statualità si è raccolta nella categoria della sovranità. Ssa è un originaria concezione del com ando. Il potere più che essere riconosciuto in quello che è pubblico, va riconosciuto fuori del recinto istituzionale. La globalizzazione ha il suo nucleo essenziale nella “tecno-econom ia” (progetto di dom inio sul m ondo e di realizzazione del profitto assoluto). Le form e giuridiche sono sempre più artificiali perché vòlte a governare territori m olto diversi. La sfera pubblica ne viene sostanzialm ente sconvolta. È superato il nòm os della terra descritto da Carl Schm itt. Il m odello fondativo della sovranità è il diritto (si ricordi il celebre brocardo di H. Bracton); per il resto, la sovranità si dissolve in potere territoriale e non. Ed em erge, come novità, il “neocostituzionalism o europeo”. Il percorsi di dem ocratizzazione hanno talora vanificato i term ini stessi della sovranità statale. Ne derivano poteri che si fondano sul condizionamento delle m asse. La convinzione che la sovranità indichi solo la “qualità” dello Stato ha aperto la strada al pluralism o dei poteri. La lotta che le nuove form azioni sociali sostengono per afferm arsi nell’ambito politico forzano la

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vecchia nozione della sovranità. J ellinek, Orlando, Santi Rom ano: difesero lo Stato da ogni allargam ento dem ocratico (lo Stato com e soggetto autosufficiente). Croce, nel 1923 afferm ava che il giuristi creano ibridismi impropri al fine di postulare una errata im m agine sublime dello Stato. Lo Stato è, invece, una form a elem entare e angusta della vita pubblica. Mosca (Teorica dei governi, 1884) afferm ava che la distribuzione dei poteri avviene fuori delle aule parlam entari. Parlam m entarizzazione e dem ocratizzazione stanno spesso in opposizione (Weber; m a vd. anche Kelsen). Schm itt nel 1923 aveva im m aginato la dem ocrazia com e identità fra Stato e popolo. G. Capograssi (La nuova dem ocrazia diretta) afferm ava che un fatale trapasso di sovranità dallo Stato al corpo sociale si è orm ai com piuto (in uno scritto del 1922). Corporativism i statalistici dei vari fascism i ne furono una attuazione. Si veda Harold Lasky e la teoria del pluralism o norm ativo. Mortati (1940 ), al posto del popolo sovrano, pone le “forze stabili della società”. Negli anni Ottanta la divisione capitalistica del lavoro non è più in grado di incidere sugli indirizzi di governo della società. Quindi il progetto democratico si disgrega. Crouch sostiene che l’ingegneria costituzionale nulla può contro la crisi delle istituzioni democratiche. Occorre, invece, una nuova governance. Poteri politici si stanno, però, organizzando e non sem brano apprezzare le procedure tradizionali della dem ocrazia. Nell’im possibilità di realizzare finalità dem ocratiche, si stanno afferm ando nuove e diverse logiche politiche (si veda quello che scrive Beck a proposito dell’Unione Europea) che comportano l’obsolescenza della categoria della sovranità. Occorre abbattere tutte le degenerazioni delle sovranità statali, non già creare un super-Stato europeo. Non a caso Ingolf Pernice con il suo “neocostituzionalism o europeo” teorizza un processo norm ativo che generi un m ultilevel constitutionalism . Ma bisogna tenere ben presente quello che scriveva H. Arendt: “Il potere reale inizia dove inizia il segreto.” Bazzicalu po Il settore della filosofia politica è costituito da diverse ‘anim e’. 1.

Il gruppo liberal (hebermasiani, a es.): la crisi della sovranità non è trattata con particolare enfasi, m entre si preferisce occuparsi della legittim azione con prospettive neo-costituzionalistiche.

2. la filosofia politica norm ativa: il potere non è un suo tem a; i diritti sono il centro del suo discorso (etico-m oralizzante) e vanno difesi da interferenze. Categorie: dignità della persona, rispetto: contro il realism o, l’econom icismo. 3. La teoria critica centrata soprattutto sull’apertura allo straniero. 4. I seguaci di N. Bobbio: non tram onto dello Stato connesso col diritto. Ne deriva un’antropologia basata sulla libertà dei soggetti. La sovranità è la scena prim aria della politica m oderna. Nelle politiche pubbliche vengono offerti correttivi (da seguaci di Bobbio in accordo, talora, con i norm ativisti). Il quadro attuale sarebbe un quadro di crisi non già della rappresentanza, ma della rappresentazione. Studi storici seri forniscono la genealogia delle form e di potere e di sapere; m ettono in discussione il discorso che il potere m oderno fa su sé stesso; si tratta di studi intrecciati con la Begriffsgeschichte Duso, Chignola hanno accolto gli orizzonti della genealogia foucaultiana studiando la sequenza pratiche umane-istituzioniconcetti-ideologie, anche alla luce delle ricerche sull’invenzione dei concetti avviate da Deleuze. I Governam ental studies rivolgono l’attenzione alle nuove soggettività em ergenti nella sfera della governamentalità. I pensatori della dem ocrazia radicale (allievi di Althusser) si dedicano, invece, allo studio risorga al livello dei soggetti rendendo urgente una critica del soggetto liberale. Ne deriva un’evidenziazione della crisi dell’ontologia del soggetto autocentrato (si veda l’ultim o Foucault). Per funzionare, il potere governamentale deve im piantarsi su soggetti già im pegnati nel governo di sé stessi. La sovranità è un form at cognitivo, un paradigm a. È opportuno vedere come sono state form alizzati le prerogative di assolutezza e di indelegabilità; come è stata form alizzata la cogenza potestativa del diritto che essa crea (“auctoritas, non veritas, facit legem ”).

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La sovranità si presenta com e un potentissim o strumento teorico per l’afferm azione dello Stato m oderno. Ma lo Stato ha operato con altre econom ie del potere. Lo Stato è una pratica o un dispositivo. La sovranità ha perm esso di rendere conto del gioco di specchi tra governanti e governati. Per la critica della sovranità occorre un angolo visuale antim etafisico e antirappresentativo quale quello del decostruzionism o da Nietzsche a Heidegger, o com e L. Labarthe (volontà di potenza come m atrice della sovranità). Questo perm etterebbe di condurre fino in fondo il discorso sul totalitarism o com e esito prom eteico della m odernità costruttiva. E perm etterebbe di delineare la bioeconom ia come nuovo ‘spirito del capitalismo’. Occorre sviluppare una genealogia delle tecnologie governamentali del potere nel quadro di una critica decostruttiva della sovranità. Per ora è visibile una logica econom ica antitetica alla logica rappresentativa sovrana; la realtà tecnoeconom ica, ora com e ora, realizza l’infinitezza dell’aspirazione al profitto. Di qui deriva un antistatalism o che propugna, com e succedaneo della sovranità politica, l’egemonia econom ica. Bisogna, quindi, sondare a fondo la struttura governam entale e i suoi strum enti biopolitici (sulla linea di Foucault, Deleuze, e altri). Pas qu in o Nei m anuali di scienza politica la sovranità m anca del tutto, come tem a. La sovranità, per la scienza politica non esiste non esiste più. Ma perché è scom parsa? Potrebbe essere scom parso soltanto il nom e, e non la sostanza. Nicola Matteucci sosteneva che l’attore dell’eclissi della sovranità è stato il pluralism o. Le m odalità con le quali si form ano gli Stati, invece, im plica la presenza della sovranità. Tra la fine degli anni Cinquanta e i prim i anni Sessanta, infatti, in conseguenza della decolonizzazione, il tem a della sovranità era piuttosto presente. Ci sono Stati’canaglia’ e Stati falliti. Com e falliscono gli Stati? La battaglia politica negli U.S.A. si com batte attraverso la legge e il decisore è la Corte Suprem a. Si ha, dunque, la sovranità della Costituzione. Qui la sovranità non è, di certo, scom parsa. Dov’è la sovranità? Nel popolo (W e, the people…). Si veda anche la Costituzione repubblicana italiana. Ma in realtà non c’è, in quest’ultim o caso, una dem ocrazia dei cittadini, bensì una dem ocrazia dei partiti. Togliatti diceva che la dem ocrazia consiste nell’organizzazione dei partiti. Ma la sovranità dei partiti non è il party governm ent nel quale il parlam ento è sovrano. Alm eno la m età delle dem ocrazie parlam entari sono m onarchie (erroneam ente si dice “repubblica parlam entare”). In Italia il parlam ento è il luogo ove si esprim e la sovranità del popolo. Il parlam ento è un luogo di accountability : rappresentanza, sì, m a il rappresentante discute con l’elettore e va a spiegare all’elettore perché ha votato in un certo m odo, anziché in un certo altro. Questo, tutto questo è sovranità. Ci sono form e di sovranità più diffuse, m a non m eno efficaci. Anche la sovranità è diventata reticolare, com e lo è diventato il potere: reticolarità, elasticità, flessibilità. Noi abbiamo deciso di dare parti di sovranità nazionale all’Unione Europea con un processo federalistico. Le diverse form e di potere che sono em erse nel frattem po hanno avviato, però, un’erosione della sovranità. Il potere dovrebbe essere il contenuto della sovranità. La dem ocrazia plebiscitaria, una volta attuata, crea, però, una realtà non-dem ocratica. Nonostante quanto è stato sostenuto da Matteucci, il pluralism o non scardina la sovranità; il pluralism o politico nasce dal pluralism o religioso (sono i dissenzienti religiosi che popolano il Nord-Am erica). Madison è preoccupato dal rischio di una tirannide della m aggioranza (e gli farà eco Tocqueville). C’è una sovranità, m a essa è condivisa. E funziona. Tutto questo evita di fare i conti con il capitalism o.Negli U.S.A. nasce prim a la democrazia, poi il capitalism o. D. Eisenhower era preoccupato dal potere m ilitare-industriale (al m omento di passare il testim one a J ohn F. Kennedy). Si veda, per vedute analoghe C. Wright Mills (Le élites del potere). Mills aveva studiato il potere dei m ass-m edia – un potere poco democratico.

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Oggi ci sono, certo poteri variegati che si m uovono. Ma si sono, forse, sostituiti del tutto al potere politico? NO. Vi si sono sostituiti soltanto in parte? NO. Il potere finanziario sconfigge gli tati già deboli, non gli Stati forti. Ro m an o La Storia delle istituzioni politiche è una disciplina didatticam ente recente; il prim o corso di storia delle dottrine e delle istituzioni politiche è stato professato a Rom a da Gaetano Mosca nell’anno accadem ico 19241925. Poi, in seguito alla riform a delll’ordinam ento degli studi del 1954, com parve come insegnam ento opzionale. Fu Gianfranco Miglio a estendere le ricerche alla storia delle istituzioni amm inistrative e a rendersi protagonista della fondazione dell’ISAP. Nel 1968, con la riform a della facoltà di Scienze Politiche, Storia delle Istituzioni Politiche fa la sua ricom parsa in m odo relativam ente più deciso (per la storia della disciplina cfr. F. Bonini, Per una storia della storia delle istituzioni politiche in Italia in G. Carletti, Storia e critica della politica. Studi in m em oria di Luciano Russi, Soveria Mannelli, Rubbettino, 20 12, pp. 539-554). Una disciplina di confine, nella quale si sono illustrati storici in senso lato come Marino Berengo e Gaetano Cozzi (dell’Università degli Studi di Venezia), nella quale si sono cim entati giuristi come Antonio Marongiu e verso la quale si sono rivolti storici delle istituzioni giuridiche com e Guido Melis. Cris tian o An to n e lli Coalizioni, innovazione edisuguaglianze (Teoria econom ica e concetti politici) Secondo Walras, il concetto di equilibrio econom ico generale rende superfluo il concetto di «potere». Così vedono la cosa gli econom isti. L’accezione del term ine «potere» nelle teorie di Walras è, inoltre, negativa: dove c’è potere non c’è equilibrio econom ico generale. Rimuovere il potere da qualsiasi attività economica è il com pito di ogni «politica econom ica» correttam ente intesa. Anche la distribuzione del reddito viene a polarizzarsi in conseguenza delle interferenze del potere politico: questo vale anche a proposito del m ercato dei fattori (per esem pio: il lavoro). Là dove i fattori non sono pagati alle condizioni m arginali, ci si allontana dall’equilibrio e si im pedisce il form arsi corretto del prezzo del lavoro; ci si viene a trovare, così, molto lontani dall’equilibrio e rischiam o di andare, così, verso la diffusione della disoccupazione. Sem pre con significato negativo, viene usata la nozione di «potere», dagli econom isti. Inoltre il mercato è naturalmente aperto, per Walras: i dazi (per esem pio) sono interferenze di potere. Ogni econom ista, Pareto per prim o (nel Manuale), che ha dato form a sistem atica alle intuizioni di Walras, è convinto di questo. Pareto affronta il problem a della distribuzione originaria dei fattori in relazione alla sistem azione finale dell’equilibrio. La ricchezza, com e form a di potere, se cam bia la distribuzione del capitale, non effettua alcun cam biam ento nella realizzazione dell’equilibrio. Certo, ci saranno reazioni em otive! Kenneth Arrow ha affrontato il problema dei prezzi futuri. Con una stringa dei prezzi: io com pro grano che verrà consegnato nel 20 30 e posso program m are un futuro: dom anda e offerta andranno a incontrarsi. Ma Arrow ha parlato anche di «econom ia della conoscenza» Non si esaurisce, non si consuma la conoscenza. La conoscenza è input e output. Sm ith insegnava che la divisione del lavoro stim ola la produzione. Ma il m ercato della conoscenza è im possibile. L’altro grande ossessionato da Walras è Schum peter, forse l’unico autore che usa il concetto di potere non soltanto in senso negativo. Il flusso circolare di Walras non perm ette di rendere conto delle innovazioni (afferm a Schum peter). Ma oltre il 50 5 del PIL nord-am ericano scaturisce dall’innovazione. Schum peter nel 1947 afferm a che quando accadono eventi che le im prese non hanno previsto, esse sono esposte a fenom eni di turbolenza. Nel 1912, con la Teoria dello sviluppo econom ico, Schum peter introduce la figura dell’im prenditore e nelle sue riflessioni sull’econom ia nord-am ericana esamina la grande m acchina che ha reso grande l’Am erica, cioè la Corporation: un po’ di potere, m a inserito in un meccanism o com e quello della Corporation, dà frutto; il potere di oggi dà il beneficio di dom ani.

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La conoscenza è un bene collettivo (non privato, né pubblico: se non è acquisita, né elaborata, non c’è). Le coalizioni sono organizzazioni di interessi: se trovo unaa collettività che ha determ inate caratteristiche, si realizza l’innovazione. La storia econom ica ci racconta la storia della creatività. Ne deriva una realtà di reti collettive basate sullo scam bio che perm ette la divisione del lavoro. Ma le coalizioni devono essere organizzate- raram ente sono spontanee. Ve n e rd ì 8 fe bbraio G. Bravo : Nelle nostre società vengono rovesciati i term ini che un tem po nobilitavano la società stessa. Un esem pio: il concetto di società civile. Un concetto nobile. Ma oggi la società è incivile. L. Bo n an ate : La parola «sovranità» non serve a nulla. Perché ? Ci sono tre approcci da cui discende un certo num ero di proposizioni che caratterizzano il Diritto, la Storia del pensiero politico e la Scienza Politica delle relazioni Internazionali. Il Diritto: la sovranità è una voce per designare relazioni spaziali. Quando uno Stato «viene accolto nella com unità giuridica internazionale» abbiam o lo spazio com e fonte giuridica e, quindi, com e sovranità territoriale. La sovranità è il potere di com ando in un certo territorio. Si veda anche lo Statuto dell’ONU, art. 2, § 1: «Sovrana uguaglianza di tutti i m em bri». Problem i: 1.

la volontà del più forte si im pone a quella del più debole: gli Stati, per loro natura, non riconoscono alcuna entità a loro superiore;

2. l’uguale sovranità non esiste se non nella sua versione di politica interna degli Stati. A proposito della sovranità Kelsen diceva che tale concetto andava rim osso; nel m omento in cui Kelsen sostiene che il diritto internazionale è m onistico, è chiaro che deve esserci una gerarchia, quella del diritto internazionale sui diritti nazionali. Luigi Ferrajoli sostiene che ci sia un’antinomia irriducibile tra sovranità e diritto, non soltanto nel diritto interno, m a soprattutto in quello internazionale. Per il diritto positivo la sovranità esiste e si sa anche dove essa sia. Lo Stato nel pensiero politico: secondo Insley: dove c’è una società politica, lì c’è sovranità. Condizione necessaria, m a non sufficiente. Lasky (suo m aestro) dopo avere disapprovato il concetto di sovranità arriva a dire che fosse «probabile che essa abbia conseguenze m orali pericolose.» Benedetto Paradisi afferm a che la sovranità non si im pone agli Stati come qualche cosa che li sovrasti. Ma questo urta contro l’ordine giuridico internazionale. Genealogia: risale a Hobbes (ogni Stato possiede una libertà assoluta) e delinea la prim a decisa teoria dell’anarchia internazionale. Per cinque secoli la teoria della relazioni internazionali ha fatto proprio il discorso di Hobbes. Schm itt ha scritto, notoriam ente che sovrano è chi decide sullo stato di eccezione. Ma l’ONU, qando dispone un intervento m ilitare d’eccezone diventa un soggetto sovrano. Ma così, secondo D. Zolo, la sovranità degli Stati è erosa. Scienza Politica: per i politologi internazionalisti la sovranità ha avuto un ruolo m olto scarso. Un attributo superfluo nel loro lavoro. Herz (1957) afferm a che gli stati hanno perduto la loro im perm eabilità (=sovranità). Rosenau (1969): la teoria dei collegamenti nazionali-internazionali prescinde totalmente dalla sovranità. Hans Morgenthau: il diritto internazionale im pone lim itazioni agli Stati e gli Stati sono sovrani; m a queste due proposizioni si contraddicono. Aron (1962) abbandonò il concetto di «sovranità» perché fonte di equivoci: e questa è la posizione più corretta in m erito. Non esiste alcuna base ‘naturale’ del concetto di sovranità: la sovranità esiste se e quando essa possa essere soffocata dall’esterno (secondo un paradosso weberiano).

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L’analisi delle relazioni internazionali deve basarsi, invece, sulla nozione di «ordine», non di anarchia. Facendo proprio il m onismo di Kelsen si afferm a che c’è una gerarchia internazionale, c’è un ordine nel quale la sovranità è superflua. Ma com e fatto territoriale, la sovranità esiste. L’UE ha costruito un’entità giuridica che è altro rispetto alla realtà degli Stati-mem bri, senza che nessuno dei m em bri abbia dovuto rinunciare del tutto alla propria sovranità. Ha m olte attrattive, a questo punto, il detto paradossale di Georges Bataille sulla sovranità: «È l’oggetto che sfugge sem pre anche se siam o obbligati a cercarlo.» Peraltro, un am bito in cui lo Stato è rim asto sovrano è quello del debito pubblico. E non a caso… A. E. Gale o tti Il filosofo della politica predilige un approccio norm ativo alla politica stessa. La giustificazione della sovranità è l’oggetto della filosofia politica. Ritengo proficuo partire dalla «sfida anarchica», da una prospettiva che guarda alle m odalità di giustificazione dell’esistenza del potere politico. Occorre guardare alle cose dal punto di vista dei cittadini, cioè di chi subisce il potere. La sovanità dem ocratica sostiene che governanti e governati dovrebbero coincidere. Un aspetto fondam entale: gli esclusi o i non pienam ente inclusi nel club della cittadinanza. La form a della legittimità dem ocratica prevede i cittadini come co-autori della legge. L’elem ento coercitivo della legge dovrebbe essere assunto volontariamente in m odo rappresentativo. Le dem ocrazie contem poranee devono porsi il problem a degli esclusi. Altrim enti dovranno am mettere che ci sono sacche di realtà pre-m oderna. Ci sono due m odi in cui il potere dem ocratico governa su soggetti non coautori della legge. Il prim o m odo l’abbiam o quando in uno Stato dem ocratico vivono in m aniera non transitoria persone e gruppi che non sono cittadini dello Stato i m oderni m eteci). L’esclusione dalla pòlis com porta una riflessione: cittadinanza non è soltanto titolarità dei diritti, m a uno status che vi si accom pagna (un «avere diritto ai diritti»). A esem pio: il gruppo degli afroam ericani negli U.S.A. ai quali soltanto negli anni Sessanta del XX secolo fu riconosciuto il diritto ad avere diritti. Barriere: m ancato accesso ai diritti politici e ai diritti sociali. C’è, inoltre, l’esclusione dalla cittadinanza di cittadini-non-cittadini straanieri. Il lavoratore straniero ha, oppure non ha, titolo agli stessi diritti degli altri cittadini? Per un’ottica cosm opolitica i soggetti dei diritti sono gli esseri um ani. Ma anche coloro che dicono che l’essere titolare di diritti dipende dall’essere parte attiva di una com unità politica. m a si veda m . Walzer: l’apertura della com unità politica a nuovi m em bri dipende da com e la com unità è concepita, com e com unità politica, o all’opposto, nazionalistica. Se si è coautori del diritto sostanzialm ente, se si pagano le tasse, perché non si può essere coautori del diritto anche form alm ente? Questo è escluso dalla prospettiva nazionalistica della com unità (ve ne sono varie gradazioni, tutte fondate sul principio dell’autodeterm inazione dei popoli, principio riconosciuto com e fattore di em ancipazione dei popoli dal dom inio. Ma nella com unità degli individui, qui, non contano). Potrem mo anche vedere l’em ancipazione com e W ork In Progress i cui inizi sono inevitabilmente nazionalistici, m a tesi a diventare politici. G. M. Bravo In m olte società dem ocratiche il suddito prevale ancora sul cittadino. Discorso, questo, validissim o per i paesi avanzati (com e, per ora, è l’Italia), m a per altre situazioni, forse, il discorso dovrebbe avere m odulazioni diverse. M. Tarch i Elogio (condizionato) del populism o Perché «condizionato»? Non c’è nessun intento norm ativo nel m io discorso. C’è un richiam o ad alcune considerazioni della letteratura scientifica in m ateria di populism o che hanno a che fare con il tem a della sovranità. Populism o e dem ocrazia. Un nesso discusso e discutibile: c’è una letteratura sulla crisi della politica che sottolinea il distacco fra cittadini, cosa pubblica e classe politica (filoni di riflessione m olto popolari: la postdem ocrazia, le considerazioni di Bobbio sulle prom esse non m antenute dalla dem ocrazia).

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Se esiste questo distacco fra cittadini, cosa pubblica e classe politica, è tutta colpa dei populisti, si dice. Ma le cose non stanno così. Gli studiosi sostengono che la diffusione del populism o in Europa è un prodotto della disaffezione. Venticinque anni fa si diceva «i populisti form ulano delle buone dom ande, m a danno delle cattive risposte» (a proposito del Front National). Alcune dom ande che pongono possono non essere considerate negative. Com e viene percepita, oggi, la politica? Sinteticam ente: autoreferenzialità, corruzione, inefficienza, insensibilità ai problem i dell’ «uom o com une». Di solito, a questo tipo di percezione si cerca di dare risposte, tutte, declinate sul registro di un ricupero di efficienza dell’azione di governo. Problema tutt’altro che secondario. La qualità della democrazia evocata ne è il nucleo essenziale: Accountability , Responsiveness ecc. sono questioni assai serie per la democrazia. A. Pizzorno afferm ava che la dim ensione efficiente e la dimensione identificante debbono restare insiem e. Questo riguarda m ovimenti politici, m a anche funzioni di governo. Il legam e psicologico-affettivo è condizionante per il problem a del rapporto tra governati e governanti. C’è un problema serio di accettazione dei governanti, certam ente legato al problema dell’efficienza, ma anche di accettazione del ruolo che i decisori hanno ottenuto e del m odo in cui lo esplicano. La form ula della legittim azione è basata sulla sovranità popolare. Si tratta di una fictio. Ma le fictiones hanno funzioni decisive nella politica. Di fictiones noi viviam o da tem po imm em orabile. Il popolo stesso è una fictio: è un insiem e di atom i in seguito alla diffusione dell’individualism o. La dem ocrazia, in Europa, è cconsiderata la form ula m igliore per far vedere che «il popolo è sovrano». Dem os e pòlissi riferiscono, però, a un territorio. Il pensiero cosm opolitico è, com unque, un dato problem atico… Il populism o ha richiam ato la politica dem ocratica a questa form ula di legittim azione. Esso interpreta la sovranità popolare com e necessità di coinvolgim ento e di condizionam ento diretto della popolazione: l’ideale dei populisti sarebbe l’introduzione del m andato im perativo. La sovranità popolare viene ridotta a una dim ensione di controllo. Con una evidente tendenza alla delega personale. L’alternativa posta da Bobbio «governo degli uom ini o governo delle leggi?» pone esplicitam ente il populism o com e rischio e problem a della dem ocrazia. Ma che cosa rappresenta, di fatto, il populism o? Secondo Canovari è un modo per escludere la m assa dalle sedi decisionali e non un m odo per favorirne la partecipazione. Potremm o anche ricordare la distinzione fra politica della razionalità e politica della fede. La parte ‘redentrice’ che è nell’ideale dem ocratico è messa in conto alla com ponente populista. Il populism o sarebbe l’inevitabile conseguenza del vuoto delle concezioni della democrazia che il populism o produce. Che cosa ci può dare di positivo il populism o? Nel mom ento in cui si va verso l’efficientismo, le capacità dei tecnici, ecc., i populisti percepiscono il rischio dell’inglobamento della politica da parte della tecnocrazia. Il populism o vuole stim olare a concentrare l’attenzione su certi sentim enti (com e la paura). Esso tende a sfondare le barriere del Politically Correct. I populisti sono ‘incivili’? Può darsi. Ma se c’è inciviltà, dobbiam o educarli! Così dicendo, però, non si teorizza, forse, il lavaggio del cervello? Il problem a reale è che nei fatti, alla radice della disaffezione alla dem ocrazia c’è un iato fra classe politica e «popolo». Il populism o è, orm ai, un dato fisiologico nella dinam ica della dem ocrazia. E va incanalato nella dem ocrazia. G. M. Bravo : Al di là della patologia o della fisiologia: il populism o ha ancora un ccollegam ento con la dem ocrazia? Certam ente il populism o si copre di democrazia. V. Otto n e lli: Tipico dell’area norm ativista è proporre prescrizioni alle istituzioni esistenti. Ma «sovranità» non è una delle parole più frequentate da questo tipo di approccio. Prevale, invece, l’idea di «autonom ia pubblica» (Haberm as e seguaci): essa coincide quasi del tutto con «diritti politici dei cittadini»; più ampiam ente: è la capacità di autodeterm inazione di una società politica. Quindi l’alternativa è libertà esterna oppure potere di controllo interno. Essa dovrebbe segnare i processi attraverso i quali la com unità politica prende decisioni.

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L’autonomia pubblica è essenziale perr la sovranità popolaare. Inoltre: essa si esercita attraverso operazioni collettive. Infine: essa si esercita attraverso i diritti politici dei cittadini. Com ’è stata problematicizzata? La dom anda fondam entale è : è pensabile questo ideale dell’«autonom ia pubblica»? La sfida più im portante è configurabile attraverso i teoremi della scelta sociale (Arrow e successivi autori), non esiste alcun problema di scelta collettiva che rispetti necessariam ente le condizioni di dem ocraticità e che non sia in grado di dare esiti irrazionali e contraddittori. Ma quanto incide nella pratica questo ideale? Più una società diventa pluralistica, più essa è passibile di generare posizioni incoerenti e contraddittorie. Quindi: l’«autonom ia pubblica» è pensabile, oppure no? Se diciam o che, posto il teorem a di Arrow, la com unità politica si comporterà in m odo incoerente, ci troviam o di fronte a un problem a. Come lo si è affrontato? 1) Secondo il proceduralism o m inim alista. Al centro della legittim ità dem ocratica c’è il pluralism o. Il principio di m aggioranza è soltanto un m etodo di decisione (ovvio il rinvio a Kelsen). Il problem a dell’ «autonom ia pubblica» è ‘bypassato’ (vd. Reicker, Liberalism o contro populism o). Questa prospettiva crea problem i perché: 1) funziona bene quando si tratta di legittim azione interna della dem ocrazia, m a ha un problem a di accontability (vd. Ph. Petitt). Essa non rende ragione del proprio operato, né all’esterno, né all’interno, né verso le generazioni future. Il senso e il valore dei diritti politici che se ne deriva è piuttosto ‘povero’: si concepisce il cittadino come soggetto che sceglie in un m ercato. Cioè come un soggetto che non decide, m a indica delle preferenze sulle quali gli eletti m aggioritariam ente decidono. 2) Concezione deliberativa della dem ocrazia (Haberm as, J oshua Cohen). La legittim azione è data dal fatto che i procedim enti discorsivi sono fondati e tendono a realizzare il consenso dei cittadini. Le ragioni pubbliche e le ragioni in pubblico, dunque. Contro il m inim alism o proceduralista si prom ette di superare gli esiti irrazionali del voto; il teorem a di Arrow si m uove nell’ambito delle preferenze? Ma se ci si colloca sul piano dello scam bio delle ragioni in pubblico le cose vanno altrim enti: vengono selezionate le ragioni disinform ate, autoreferenziali, il che uniform a gli input. Di certo si avrà, in questo caso, un resoconto più com pleto dell’agency politica. Problem i: questa soluzione uccide il pluralism o. Questo vale per tutte le sue form ulazioni (a esem pio: i teoremi della scelta sociale di Christian List). Pur avendo visioni diverse, potrem m o concettualizzare le nostre opinioni su una stessa scala (a esem pio: più religione, meno religione nello spazio pubblico). Posto questo, di nuovo siam o imm uni dagli esiti irrazionali delle scelte dem ocratiche. L’unidimensionalità, però, uccide il pluralism o. Questa concezione è più ricca in fatto di agency , m a espunge gli elem enti extradeliberativi (m arciare, protestare, organizzarsi hanno uno spazio, però, qui, com e vuole Walzer, Deliberative). Inoltre: i paradossi del voto em ergono anche dove ci sono giudizi ragionati; talune sentenze della Corte Suprem a negli U. S. A. rivelano contraddizioni aperte. Dalle preferenze ai giudizi, il problem a degli esiti irrazionali si pone sem pre. Questo non è sorprendente. Perché sem bra norm ale che quando ragioniam o perdiam o la nostra coerenza. Non ci sono ragioni perché la deliberazione pubblica generi coerenza: essa, infatti, m oltiplica le questioni in agenda; inoltre, la deliberazione pubblica m ette in luce relazioni logiche tra spesa m ilitare e spesa sociale che prim a potevano sfuggire; infine, le scelte sono scelte di principio e, quindi, sono inconciliabili. Che cosa si fa con l’ideale dell’«autonom ia pubblica»? Lo si ‘cestina’? No. Occorre fondare la legittim ità dem ocratica sull’idea che il governo dem ocratico è giustificato dal punto di vista antigerarchico; va respinto l’ideale della ‘deliberatività’, perché l’incoerenza è naturale e non dovrebbe essere m otivo di stupore. Ma che cosa pensare dell’accountability ? L’ agency dem ocratica è basata sulla saggezza politica (non sulla ragionevolezza, non sulla razionalità) che è l’attenzione all’opportunità politica (vd. le sentenze già citate della Corte Suprem a nord-am ericana). G. M. Bravo : Sulla saggezza politica il realism o politico non può non sollevare dubbi. F. Gare lli:

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Sappiam o che in una società vi sono organizzazioni diverse e sovranità diverse. Quale tipo di sovranità esercitano le religioni nella società pluralistica? Perché le religioni sono alla ribalta della scena pubblica? Anche nell’Occidente laicizzato istituzionalm ente e secolarizzato nelle coscienze? È venuta m eno l’osservanza, m eno forte è la pressione delle autorità religiose: allora perché questo ‘ritorno’ delle religioni? Perché il potere politico non sem bra in grado di governare le dinam iche della m odernità avanzata producendo un senso di appartenenza diffusa, perché la nostra è l’età dell’incertezza; inoltre, m anca l’ethos collettivo, un ‘collante’. B. Wilson: la razionalità sociale e am ministrativa non basta a tenere insiem e la società. Occorrono valori positivi, religiosi, quasi per definizione. La neutralità affettiva non basta a far funzionare le società contem poranee. C’è una sovranità culturale delle idee che persiste accanto alla sovranità pubblica. Anche se le chiese non sono in grado di afferm arsi direttam ente. J osè Casanoca (libro del 1992): qual è il fenomeno nuovo nelle religioni m ondiali? C’è una nuova costannte universale: religioni diverse si rifiutano di restare entro la sfera privata, rivendicano una presenza pubblica. Pongono regole ai mercati e talora agli Stati. Perché? Intendono partecipare al processo di costruzione del m ondo moderno: intendono ridefinire le regole della convivenza societaria nel processo della globalizzazione. Mirano a definire il confine tra sfera privata e sfera pubblica in una società di fatto pluralistica. Portano istanze di senso. Moltiplicano dibattiti su religione e identità nazionale, e m em oria, e valori civici. Producono un ethos collettivo. A es. negli U.S.A.; forte influenza dei gruppi religiosi nell’elezione dei presidenti. Quello che accade in Italia rientra in questo quadro: forte presenza delle religioni nell’im m igrazione (Islam , soprattutto); m a anche cattolicesim o: di fatto, però, nel cattolicesim o si riconosce la grande m aggiornza degli italiani. La chiesa cattolica italiana ha com piuto una svolta: ha accentuato la sua presenza culturale, si è posta com e unità di riferim ento (dopo la fine della D. C.). Poi: negli am bienti ecclesialiera viva la convinzione che vi fosse m olta attività sociale degli am bienti cattolici, m a scarsa fosse la capacità di incidere sulla form azione delle coscienze. Nelle società aperte c’è un tale scontro di valori e di modelli rispetto alla quale la chiesa italiana si pone come elemento unificatore. Ma quanto più la chiesa è esposta in term ini di presenza pubblica, noi cogliam o il m inim o storico di presenza del cattolicesim o in Italia. La chiesa cerca di contrastare i processi di secolarizzazione (cosa strana per un attore collettivo, il fatto di non accettare il processo di secolarizzazione); d’altro lato: la chiesa ha la consapevolezza di avere molte risorse di conoscenza e di buone prassi da spendere nella realtà sociale. Riesce a creare comunque una consistente m obilitazione pubblica. Sub-cultura cattolica (il 20 % della popolazione italiana). Questa posizione prem inente è ostacolata da congrue posizioni del m ondo laico (e di altri m ondi religiosi). Quello che per la chiesa è prom ozione del bene com une viene visto com e azione di lobby y ng. A fianco delle critiche, vediam o che questa voce è una voce presente: solidarietà, difesa degli im m igrati producono consenso. La chiesa non è più, com unque, in grado di orientare l’elettorato cattolico. La chiesa accetta una serie di sfide e si com porta come un’agenzia di parte nella società pluralistica. Aspetto, questo, (cfr. F. Garelli, La religone degli italiani, Bologna, Il Mulino). Il sentire del popolo su certe questioni non è m olto distante dalle posizioni della chiesa. Il rischio è che ci sia una fede ridotta a etica. G. M. Bravo : I ‘secolarizzati’ intervenuti prim a non avevano riflettuto in m erito. Le religioni al plurale segnano uno degli elementi centrali delle politiche degli Stati e negli Stati. In particolare il discorso è stato riferito alle religioni m onoteistiche. G. F. Bo rre lli Si può avanzare qualche ragionevole dubbio che il term ine «sovranità» sia ancora dotato di senso. Noi oggi abbiam o di fronte da un lato la razionalità politica e quella giuridica, dall’altro la prassi am m inistrativa . Nella prassi rivoluzionaria del ‘70 0 non ci sono riferim enti espliciti al problem a. Si produce un governo rappresentativo. L’autonom ia di quest’ultim o viene sostenuta razionalmente a confronto con la prospettiva di una dem ocrazia pura di tipo ateniese. Convergono storicam ente le pratiche rivoluzionarie nei valori della rappresentanza dem ocratica. Negli U.S.A. abbiam o la sovranità della costituzione, in Inghilterra abbiam o la sovranità parlam entare. Il popolo: che cos’è? Illum inanti le definizioni di Kelsen e di Schum peter.

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Le ideologie della parte liberale e di quella socialista realizzano, col sistem a dei partiti, una verae propria disciplina. A m età degli anni Settanta del XX secolo (Wallerstein ecc.), i nuovi m ovimenti im pongono grosse istanze di singolarizzazione. Rende avvio una ‘disfunzione’ rispetto ai processi della rappresentanza dem ocratica. A m età degli anni Settanta si sviluppa il progetto del neo-liberism o. La dem ocrazia ritarda, blocca la dinam icità dei m ercati; di qui i processi di privatizzazione. Governance: ecco una parola che esprim e la razionalità economica governamentale. Essa indica procedure che non richiedono alcuna legittim azione (o, se la richiede, lo fa soltanto sul piano dei risultati). Gli organi della governance sono organi non-rappresentativi, non elettivi. Moltiplicano soggettività non-statali. Pluralism o regolativo che consiste di una rete di autorità non statuali che vengono ad ‘avvolgere il m ondo’ (come le ONG) com e vere e proprie funzioni reticolari di interdipendenze. Funzioni rese più flessibili e m ercato finziario globale sono i protagonisti dell’oggi. Tecnologie di disciplinam ento particolari, form e sem pre più flessibili di impresa. Il ‘carattere di com portam ento efficace’ è proposto dal m odello stesso della governance (vd. Bernard Manin). Le organizzazioni partitiche si trasform ano; le dem ocrazie rappresentative offrono term ini di partecipazione non-istituzionalizzata. I teorici della post-dem ocrazia (Crouch, Mastropaolo) descrivono le nuove condizioni di sofferenza delle dem ocrazie: prim ato degli esecutivi, oligarchie econom iche, politiche, m ediatiche. J ohn Dunn, contro Dworkin, critica l’identificazione di dispositivi di governo e aspirazioni ideali. Certo, c’è una fascia di dem ocrazie dove il m odello dem ocratico funziona (U.S.A., Germ ania); altri sistem i, com e quello italiano, m ostrano distonie dello strum ento rappresentativo ed elettivo. Si può im m aginare una global governance basata su flessibilità, inclusività, capacità di autogoverno (Pierre Calan, 20 0 1). Per taluno, essa porterebbe alla tecnocrazia, con conseguente disattivazione dei codici di partecipazione e di intervento pubblico. Al progetto di governance sull’economia è subentrata una logica di governance economica della politica (almeno dal 20 0 8). Una governance comm issaria di mercato, come ha scritto Alessandro Arienzo. Essa disarticola la sovranità nazionale. La BCE interviene con forza nei confronti degli Stati. Crisi della categoria della sovranità statuale di fronte ai com m issariam enti per ragioni di em ergenza (desovranizzazione degli Stati per realizzare la finanziarizzazione dell’econom ia e svuotam ento della legittim azione dem ocratica). Oltre alle form e weberiane, com pare un’altra form a di legittim ità, quella che opera per am biti esterni al pubblico statuale. Forse occorrono form e più articolate di legittimità dem ocratica (Pierre Rosanvallon). I processi di m ondializzazione richiedono istanze diffuse per disseminare i poteri, una caratterizzazione più intensa della partecipazione dem ocratica, una politicizzazione del sociale (Teubner), un’espansione dei pubblici dem ocratici per creare decentram ento. C’è bisogno di pluralizzazione, di produrre contesti locali e globali e una pluralità di costituzioni civili attraverso ‘accordi di rete’. G. M. Bravo : La dem ocrazia partecipativa…è im pressionante constatare che non si sa quali siano i confini decisionali, per cui si perde la capacità di generalizzazione. L. Ozzan o : I m ovim enti sociali sono com unque una spia dell’irrazionalità sociale. Forse i populism i sono fenomeni fisiologici paralleli alla dem ocrazia rappresentativa. Bo rgo gn o n e : quando la dem ocrazia si è valsa di correttivi tecnocratici essa ha tentato di correggere in m odo m anipolatorio il rapporto leader/ m asse. Tecnocrazia e populism o sono per m olti aspetti due facce della stessa m edaglia. Tarch i: Il populism o non è necessariam ente irrazionalista; inoltre esso è da due secoli com ponente della politica statunitense, come protesta e com e proposta. Tecnocrazia e populismo: c’è un elem ento che fa da m ediatore: la questione della com petenza. Ma la dem ogogia è inelim inabile dalla com petizione dem ocratica stessa. Malan d rin o :

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Si è data per non più esistente la sovranità. Com ’è possibile, allora, parlare di un paradigm a d sovranità – per l’UE ? Se ne può parlare cone di una sovranità plurale. Ma secondo giuseppe duso non esiste che una sovranità unica. Parlare di diverse sovranità sem bra cosa strana. Problem a, questo, tragicam ente aperto. In realtà la pars destruens ha preso il sopravvento, nella m ia relazione. La pars construens si trova nel m io volum e sulla dem ocrazia. Si parla di disgregazione/ m etam orfosi della sovranità (Kelsen / Ferrajoli), di una sovranità che scom pare dai m odelli federali (Friedrich). Ma quale sovranità? La sovranità unica. Quaglioni, nel 1996, in una conversazione tenuta al Suor Orsola Benincasa, ha afferm ato che la sovranità è «un dogm a in crisi». Si im pone una distinzione, quella tra tipizzazione della sovranità e categoria storica della sovranità. Riprendendo Mortati (Istituzioni della sovranità) bisogna chiedersi che cosa è realm ente in crisi: e bisogna rispondersi che la crisi della sovranità interessa la tipizzazione della sovranità. Il prooblem a è: a che serve la sovranità (oggi e dom ani, oltre che ieri). E di fronte ci si pone il problem a di livello globale, nazionale, infranazionale, oltre che europeo. Ma veram ente la sovranità è scom parsa? Si veda il discorso pronunciato da David Cam eron (pubblicato il 24 gennaio): che cosa fare rispetto alle grosse scadenze? Si veda il Manifesto per l’Europa di Daniel Cohn-Bendit. Il problem a europeo va affrontato attraverso una norm ativa di tipo federale, m ettendo in opera un certo num ero di poteri sovrani (con un governo m onetario, finanziario). Ma questo sviluppo im plica l’adozione di norm e a partire dall’euro-zona che è un passo nella direzione degli Stati Uniti d’Europa. Cam eron ha difeso la sovranità inglese contro il Parlam ento europeo. Una difesa della sovranità è stata fatta persino da Gianfranco Miglio, il teorico neo-federalista: per lui l’epoca sua contem poranea era l’epoca del deperim ento del centralismo. Miglio era ostile alla degenerazione centralistica (iniziata con Ham ilton, proseguita con Lincoln). Ma rilevava che c’era il potere di ultim a istanza decisionale dei mem bri della confederazione (= la sovranità). La concezione della sovranità è sicuram ente in crisi e sicuram ente una certa sistem azione della sovranità è stata superata; m a bisogna lim itarsi a prenderne atto? Bisogna vedere la crisi com e trasform azione. I sostenitori della globalizzazione che m ina la sovranità sono tre gruppi: 1) Iperglobalisti (K. Ohm ae) 2) Scettici (i teorici della Realpolitik) 3) Trasform azionalisti o teorici della dem ocrazia internazionale o cosm opolitica (Anthony Mc Grew). L’unico modo per tenere a bada i grandi soggetti transnazionali è appunto la dem ocrazia internazionale. Il che im plica una riform a profonda delle Nazioni unite. Posizioni sim ili: Cohn-Bendit, Monti, ecc. ui prende form a il problem a di come si possa organizzare un quadro di com ando a più livelli che sia efficiente a livello europeo (che oggi non c’è). Il problema di poteri suprem i di ultim a istanza su certe m aterie va definito. Il problem a della crisi della dem ocrazia dipende dal non essere essa andata avanti nella riform a del paradigma della sovranità. Assem blea costituente? Si tratta di un’ipotesi ingenua. Giustam ente c’è una prospettiva costituente. Certo, non c’è un dem os europeo; però c’è il dem os che elegge il Parlamento Europeo. Inoltre esiste un dibattito fra le forze politiche europee. Un tem po, Gioberti criticò Mazzini che sosteneva l’esistenza di un popolo italiano, afferm ando che esistevano i popoli italiani. Ora si potrebbe certo dire che non esiste un popolo europeo, m a esistono i popoli europei e che l’esistenza dell’Unione Europea non necessita di un popolo, m a di una legge nella quale si riconoscano più popoli. M. Salvad o ri: Si parla di crisi della dem ocrazia. I valori dem ocratici alla m età del Xx secolo sem bravano aver creato un vero e proprio «conform ism o dem ocratico». Ma la dem ocrazia liberale non appariva in buona salute. Le dem ocrazie occidentali oggi sono propriam ente dem ocratiche? No, se perdono i fondamenti. I soggetti legittim ati a partecipare ai poteri decisionali devono essere in grado di m antenere le condizioni per potere operare. La sostanza della dem ocrazia è il potere iniziale e finale del popolo elettore. Nelle attuali società dem ocratiche si sono o no costituitebarriere che si oppongono a che restino società aperte?

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Il legam e tra regim i liberali e regim i dem ocratici è innegabile: gli uni hanno trasm esso agli altri una serie di elementi e di istituti. Nei sistem i dem ocratici sono intervenuti, tuttavia, cam biam enti significativi. Il sistem a liberale classico prevedeva un sistem a di selezione dei decisori a suffragio ristretto; il sistem a liberaldem ocratico prevedeva un sistem a di selezione basato sul suffragio universale con partiti per lo più di massa; la liberal-dem ocrazia ultim a prevede un sistem a nel quale i partiti restano soggetti istituzionali, m a è m utata la loro referenza con le basi. La prima e la seconda form a politica operano in am bito di singoli Stati a sovranità piena. La terza form a vede gli Stati perdere in misura via via m aggiore gran parte del proprio potere decisionale nei confronti della globalizzazione guidato sovranazionalm ente da centri di potere finanziario. La form azione dell’opinione pubblica che era affidata a partiti e a organism i culturali, oggi è controllata da gruppi di plutocrati. Il sistem a liberale classico era un prodotto della borghesia; la costituzione con la separazione dei poteri era la garanzia dei lim iti dei poteri statali. La piazza della politica dev’essere occupata da quanti posseggono i mezzi culturali ed econom ici. Alla base della limitazione del suffragio era la volontà di assicurare a chi poteva essere attivo il ruolo direttivo. I soggetti preposti alla funzione di controllo avevano i m ezzi per svolgere il loro compito. Era il liberalism o borghese, questo. Era un’oligarchia, m a anche una dem ocrazia operante. La terza form a ha com pletato e alterato la prim a. L’ha alterata: perché ha sostituito la contrapposizione fra proprietari e m asse di non-proprietari (poco o non istruiti) all’individualism o forte della prim a form a configurando un individualism o debole in coincidenza con l’ascesa dei partiti di m assa. La dem ocrazia divenne una dem ocrazia di partiti diretti da élites ristrette da professionisti della politica. Tra i caratteri più im portanti della prim a form a: lo Stato deteneva il potere decisionale fondamentale; i principi di questa form a e della seconda vengono com pletam ente erosi nella terza. Dom ina l’individuo atom izzato in m asse anonim e; i grandi partiti sono en trati in agonia. La dem ocrazia com e dem ocrazia di partiti non esiste più. Venuta m eno l’econom ia nazionale (che Weber riteneva la bsa stessa della sovranità), essa è stata sopppiantata da un sistem a di econom ia globale guidata da un gruppo di finanzieri, banchieri e industriali che si im pongono a ogni Stato. Il potere dem ocratico non è in grado di fronteggiare questa realtà. L’opinione pubblica è sem pre più un prodotto confezionato con le tecniche della pubblicità com m erciale. Che cos’è, oggi, il citttadino dem ocratico? Un consum atore passivo del processo politico, in sintonia con il consum atore dei beni econom ici. Questi regim i non sono autoritari in senso tradizionale. Ma perché definirli propriam ente dem ocratici? Nulla danneggia la dem ocrazia quanto l’accetarla com e discorso retorico. Governi a legittim azione popolare, non già governi dem ocratici. Se le cose stanno così, non ha senso parlare di sovranità popolare… F. Bo n in i: La storia politica: si tratta di qualche cosa di più di un’etichetta. R. Rèm ond aveva posto questo problema e su di esso si è sviluppato un dibattito ancora aperto e che continua attraverso due orientam enti:1) PostcolonialStudies; 2) Cultural History . Si parla frequentemente, oggi di m ultilevel Governance. Al di là dell’apparenza della novità, la parola Governance è parola che è attestata dal tem po della guerra dei Cento Anni (per non parlare del dantesco governazione sul quale ha richiam ato l’attenzione M. Telò. Ben più recente l’aggettivo m ultilevel che risale, nel suo uso politologico ai prim i anni Cinquanta del XX secolo. Un altro termine ben noto, Consttitutionalism ha, ugualm ente, una storia considerevole, risalendo al 1832. Il concetto di «sovranità» ha ricevuto un notevole chiarim ento sem antico dalla voce a esso dedicata da M. S. Giannini cui, per un opportuno quadro critico si deve rinviare. Ma andrà anche preso in considerazione il processo decostruzionistico operato sul concetto di Stato. Il concetto di Stato è com posito: si parla di «Stato m oderno», «Stato m oderno di Antico Regim e». Dinam iche territoriali e corporative di m olteplice form a (e in Italia è prevalsa una notevole fram m entazione). In Italia la razionalizzazione territoriale post-1861 non annulla la fram m entazione. Il m omento napoleonico va certamente considerato com e ingegneria territoriale, legislativa, m ilitare; m a anche il m om ento m etternichiano (Metternich aveva un’idea concorrente, m a parallela a quella napoleonica) va considerato nel m edesim o modo.

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Lorenz von Stein ha rappresentato come l’angolo visuale dal quale è stato studiato il germanesimo come form a am m inistrativa m oderna. Lo Stato m oderno diventa un tentativo di realizzarsi tra forze agenti che sono forze altam ente confliggenti. La form a in cui si sviluppa lo Stato moderno è evidenziata dalla Grande Guerra attraverso una crisi dello Stato per il persistere delle dim ensioni pluralistiche. La parola «com unità» ha m olti significati, certo; m a il significato che essa assum e nella vicenda della costruzione europea è già ben presente a Monnet m entre si trova ad Algeri. A Monnet scriveva Paul Reuter in term ini di com unità-istituzione. Si vea Feliciano Benvenuti, La CECA ordinam ento sovrano. Ma se questo è vero, non siam o di fronte, forse, a una sovranità m ultilevel M. D i Gio van n i La dim ensione internazionale dei fenomeni è colta da un angolo visuale peculiare dalla storia della guerra, quale integrazione rispetto alla prospettiva della storia delle istituzioni che lavor sugli ‘interni’, sulle ‘specificità’. La storia della guerra è ‘trasversalità’. Esiste una stretta connessione, com ’è noto, tra Stato e funzione m ilitare. Lo Stato nasce com e soggetto arm ato. La Prim a Guerra m ondiale ha spinto a creare, com unque, la connessione concettuale Stato-NazioneGuerra, di non poco rilievo per le concezioni della sovranità. Il bipolarismo ha certamente eroso la sovranità dello Stato-nazione. Il post-bipolarism o ha segnato il declino dei com petitori orizzontali, la non-negoziabilità dell’uso della violenza, la privatizzazione di nuovi soggetti m ilitari. Ne è conseguita una fram m entazione del potere, una perdita del m onopolio dell’uso della forza. La privatizzazione assume connotati m eno «aziendali» e più «feudali» e la guerra tende ad assum ere caratteri etnici. Di fronte a questo quadro la novità è nel contesto internazionale che circonda i nuovi conflitti nel contesto post-bipolare. Il fine organizzativo delle strutture m ilitari cam bia. La guerra si trasform a per effetto della dinam ica tecnologica che influenza anche la legittimazione occidentale delle form e di com battimento. Non a caso, Beck parla di guerre «post-nazionali». Il tema è connesso alla crisi dello Stato. Di fronte alle nuove guerre di cui parla M. Kaldor non si può non parlare del carattere asim m etrico delle guerre.La dinamica delle guerre attuali m ette in questione la territorialità. Trasform a la difesa nella sicurezza. I provvedimenti, suscitati da questa trasform azione, sono il segno di una sovranità ferita. Il filone ‘tecnicista’ degli studi sulla guerra si sofferm a su una questione risalente a fine anni ’80 – fine anni ’90 si sofferma su alcune criticità m ilitari dell’Occidente: indisponibilità alla sicurezza per cultura, esasperata attenzione a tutti i livelli all’azzeram ento delle vittime. La gestione tecnologica di questi conflitti individua nuovi m odelli e nuovi com piti – privatizzazione delle funzioni, presentazione della guerra in m odo che appaia «m eno guerra di quello che è» (nel contesto euroatlantico). Possiam o parlare di deriva di lungo periodo della sovranità che fissa i rapporti tra Stato e cittadino. Il diritto a m uovere guerra, com unque, è segnata dal fenom eno delle innovazioni in m ateria di leva. Luttwack non cita m ai Mosse e Winther che si sono occupati della elaborazione del lutto in un discorso collettivo. La transizione che fissa un term ine a partire dal quale viene m eno la legittim azione dello Stato a chiedere ai cittadini di uccidere e di farsi uccidere (in guerra). La fase conclusiva del ciclo bellico (con il secondo conflitto m ondiale) com porta anche guerre civili (tipiche guerre per la sovranità). I soggetti, dopo Norim berga, acquisivano una dignità tale da potersi staccare dagli im perativi del potere sovrano. Il processo per crim ini di guerra ha scardinato la sovranità. Ha avuto inizio un processo di demilitarizzazione della società. I percorsi delle strutture militari le accom unano alle vicende della società civile (a es. il problem a del genere). Inoltre: internazionalizzazione delle esperienze. La delega alle forze arm ate dei com piti di cui lo Stato fissa soloi criteri generali. Mas tro p ao lo «Racket»: la form a più raffinata di crim ine organizzato. E a questa form a ci conduce l’indagine sulla sociogenesi dello Stato. Si vedano le ricerche di C. illy, N. Elias, P. Bourdieu.

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Lo Stato non nasce per libera scelta. Lo Stato-racket com e soggetto di conflitti, di com plicità, soprattutto con la borghesia m ercantile affonda le proprie radici in un poco rassicurante passato. La popolazione non assiste inerte: lo Stato prom ette protezione, ma non soltanto protezione. Esso soddisfa il fabbisogno alim entare della popolazione. La popolazione, vittima del racket, può organizzarsi e persinno passare all’offensiva. Lo Stato, tuttavia, non può fondarsi soltanto sulla coercizione, né soltanto sulla corresponsione di vantaggi. Il consenso deve darsi un’imm agine. Ecco la simbologia dello Stato, di cui parla Tilly. Bourdieu afferm a che «le costrizioni che lo Stato esercita sui nostri pensieri è l’esempio delle coercizioni che si subiscono consenzienti.» Monopolio della violenza sim bolica, dunque, con dem arcazione dei luoghi, con il rilascio di diplom i, con autorizzazioni ufficiali). Lo Stato resta im prigionato dalle proprie parole: diventa sovrano, liberale, costituzionale. L’idea del racket si dissolve e l’im presa crim inale diventa im presa legale. Si configura un ceto il cui interesse è particolare e universale: la burocrazia. Il concetto di «protezione» si diffonde: em erge il ruolo dei partiti e dei sindacati, com e nuove form e di racket. Se c’è lo Stato-racket, la sovranità non precipita da nessuna parte. Essa pare ben salda. Si passa alla condizione post-fordista, alla condizione m ulitculturale, alla delegittim azione del conflitto (visto come mera «violenza»), alle form e dello Stato costituzionale che riconosce i diritti esigibili individualm ente di fronte a un m agistrato, non più i diritti esigibili collettivam ente. La governance e la dem ocrazia deliberativa sono le form e di governo del conflitto individualizzato e potrem m o dire, in quest’ottica, che lo Stato è violenza che si ingentilisce progressivam ente.

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Gianna Lotito, Matteo Migheli and Guido Ortona: An experimental inquiry into the nature of relational goods

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Quaderni CIVIS

2013 n.203** Daniel Bosioc et. al. (DRASD): OPAL – Osservatorio per le autonomie locali N.2/2013 2013 n.202* Davide Ticchi, Thierry Verdier and Andrea Vindigni: Democracy, Dictatorship and the Cultural Transmission of Political Values 2013 n.201** Giovanni Boggero et. al. (DRASD): OPAL – Osservatorio per le autonomie locali N.1/2013 2013 n.200* Giovanna Garrone and Guido Ortona: The determinants of perceived overall security 2012 n.199*

Gilles Saint-Paul, Davide Ticchi, Andrea Vindigni: A theory of political entrenchment

2012 n.198*

Ugo Panizza and Andrea F. Presbitero: Public debt and economic growth: Is there a causal effect?

2012 n.197ε

Matteo Migheli, Guido Ortona and Ferruccio Ponzano: Competition among parties and power: An empirical analysis

2012 n.196*

Roberto Bombana and Carla Marchese: Designing Fees for Music Copyright Holders in Radio Services

2012 n.195*

Roberto Ippoliti and Greta Falavigna: Pharmaceutical clinical research and regulation: an impact evaluation of public policy

2011 n.194*

Elisa Rebessi: Diffusione dei luoghi di culto islamici e gestione delle conflittualità. La moschea di via Urbino a Torino come studio di caso

2011 n.193*

Laura Priore: Il consumo di carne halal nei paesi europei: caratteristiche e trasformazioni in atto

2011 n.192** Maurilio Guasco: L'emergere di una coscienza civile e sociale negli anni dell'Unita' d'Italia 2011 n.191*

Melania Verde and Magalì Fia: Le risorse finanziarie e cognitive del sistema universitario italiano. Uno sguardo d'insieme

2011 n.190ε

Gianna Lotito, Matteo Migheli and Guido Ortona: Is cooperation instinctive? Evidence from the response times in a Public Goods Game

Gianna Lotito, Matteo Migheli and Guido Ortona: An experimental inquiry into the nature of relational goods

2011 n.187*

Greta Falavigna and Roberto Ippoliti: Data Envelopment Analysis e sistemi sanitari regionali italiani

2011 n.186*

Angela Fraschini: Saracco e i problemi finanziari del Regno d'Italia

2011 n.185*

Davide La Torre, Simone Marsiglio, Fabio Privileggi: Fractals and self-similarity in economics: the case of a stochastic two-sector growth model

2011 n.184*

Kristine Forslund, Lycia Lima and Ugo Panizza: The determinants of the composition of public debt in developing and emerging market countries

2011 n.183*

Franco Amisano, Alberto Cassone and Carla Marchese: Trasporto pubblico locale e aree a domanda di mobilità debole in Provincia di Alessandria

2011 n.182*

Piergiuseppe Fortunato and Ugo Panizza: Democracy, education and the quality of government

2011 n.181*

Franco Amisano and Alberto Cassone: Economic sustainability of an alternative form of incentives to pharmaceutical innovation. The proposal of Thomas W. Pogge

2011 n.180*

Cristina Elisa Orso: Microcredit and poverty. An overview of the principal statistical methods used to measure the program net impacts

2011 n.179** Noemi Podestà e Alberto Chiari: La qualità dei processi deliberativi 2011 n.178** Stefano Procacci: Dalla Peace Resarch alla Scuola di Copenhagen. Sviluppi e trasformazioni di un programma di ricerca 2010 n.177*

Fabio Privileggi: Transition dynamics in endogenous recombinant growth models by means of projection methods

2010 n.176** Fabio Longo and Jőrg Luther: Costituzioni di microstati europei: I casi di Cipro, Liechtenstein e Città del Vaticano 2010 n.175*

Mikko Välimäki: Introducing Class Actions in Finland: an Example of Lawmaking without Economic Analysis

2010 n.174*

Matteo Migheli: Do the Vietnamese support Doi Moi?

2010 n.173*

Guido Ortona: Punishment and cooperation: the “old” theory