SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA Secretaría Técnica ANGR Lima, junio 2013 1.
Los problemas estructurales: (i) El enfoque general del sistema está fuertemente orientado a la infraestructura, antes que al desarrollo; el enfoque no contempla las formas de capital social, natural y humano; (ii) el sistema está desarticulado del planeamiento (en sentido estricto no existe un sistema de planeamiento), pero también del presupuesto; tampoco tiene una articulación virtuosa con el sistema de contrataciones y adquisiciones; (iii) el sistema está basado en un análisis de costo-beneficio que no contempla la calidad de la inversión: por ejemplo, contempla la instalación de agua de la fuente al domicilio, pero difícilmente incorpora el manejo de cuencas que le dan sostenibilidad a la fuente.
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Los problemas coyunturales: (i) Requerimientos frecuentemente confusos, exceso de trámites y rigidez de criterios; (ii) Concepto restringido de bien público que no incorpora externalidades positivas que cuando afectan a muchos agentes se pueden pensar como bienes públicos1; (iii) ausencia y pobreza de guías metodológicas; (iv) limitaciones en los formuladores, pero también rigidez en los evaluadores de proyectos.
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Plazos excesivos: El tiempo estimado para un proyecto, si se toma sólo el proceso de formulación de perfil es de 65 días y para la factibilidad, cuando el proyecto está adecuadamente formulado y cumple con las competencias y con la normativa vigente, es de 154 días. Cuando el proyecto pasa por el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones tiene un tiempo adicional en la fase de preinversión de 64 días, siempre y cuando llegue a la factibilidad y de 109 días más en la fase de ejecución del proyecto (elaboración del expediente técnico). Estos plazos, de por si largos, pueden prolongarse indefinidamente si existieran anulaciones o impugnaciones del proceso.
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La identificación de los proyectos: En general, en el Estado peruano, los proyectos no se priorizan en base a planes, siendo frecuentemente determinados por razones coyunturales, políticas o por presión de grupos de interés. En su diseño, primero se define el proyecto (lo que se va a hacer) y luego se piensan los resultados a lograr (como si se tratara de un problema de diseño de indicadores) y no al revés, como debe ser, identificando como punto de partida el problema a resolver y luego preguntándose cuál sería el mejor conjunto de intervenciones necesario para abordar ese problema (es decir, el diseño del proyecto). Si desde la identificación (planeamiento) y el diseño, los proyectos se concibieran a partir de resultados y en función de ellos se definieran sus objetivos, componentes y acciones, éstos tendrían menos problemas cuando llegan al SNIP.
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Alianza de Aprendizajes Perú: Lineamientos para la aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública en la implementación de proyectos de inversión social e inversión productiva, Alianza de Aprendizajes Perú, CARE Perú, Lima, 2009.
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Problemas en el SNIP propiamente dicho: Por cantidad, la mayoría de proyectos son de carreteras, sistemas de saneamiento, locales escolares y servicios básicos de salud, todos los cuales atienden necesidades ciudadanas bastante obvias. Es verdad que muchos de estos proyectos adolecen de problemas de diseño que deberían resolverse en las fases previas del ciclo de proyectos, pero en general, su pertinencia no está en discusión. En el caso de este tipo de proyectos deberían reforzarse mecanismos de supervisión de calidad en su fase de diseño, más que aplicarles una metodología elaborada y difícil de evaluación de costo-beneficio social. Siendo así, basta exigirles un procedimiento de registro en el sistema y que éste se reserve la potestad de hacer verificaciones muestrales ex post. Con ello, se desembalsaría para su ejecución, casi directa, la mayoría de los proyectos (sobre todo subnacionales) y los que quedarían para pasar la evaluación previa con todas las exigencias serían los proyectos singulares, atípicos por sus características (los monumentos, las plazas, etc.) o por su volumen de inversión (carreteras nacionales, instalaciones hidroeléctricas, grandes infraestructuras de riego, hospitales mayores, grandes edificios públicos, etc.), donde hay mayores recursos públicos en juego y/o menor conocimiento especializado para su evaluación.2 Existe otro grupo de proyectos con problemas en su evaluación previa: los vinculados al fortalecimiento de activos intangibles en el Estado o la sociedad, como son aquellos de fortalecimiento de capacidades institucionales, capacidades productivas en los actores económicos más débiles (pequeños agricultores pobres, micro empresas urbanas de supervivencia) e incluso, aquellos dirigidos a la protección o recuperación de activos ambientales. En estos casos, el problema mayor del sistema es el menor conocimiento previo existente sobre los parámetros apropiados para su evaluación. No obstante, ello no debería convertirse en un argumento para rechazarlos, sino más bien en un desafío de estudio para el sistema, a fin de identificar esos parámetros, diseñar metodologías apropiadas de evaluación y desarrollar términos de referencia que orienten a las entidades en dicho proceso.
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Los problemas posteriores: Los problemas que enfrenta la ejecución eficaz de inversión pública no se terminan en el SNIP. Un siguiente obstáculo común es el de la Unidad Ejecutora del proyecto, especialmente en los casos de proyectos de interés para los gobiernos regionales y locales. Con un enfoque legalista, el SNIP estableció que cada entidad sólo puede ejecutar proyectos que correspondan con sus competencias, salvo autorización expresa diferente. Esto estaría bien si, primero, las competencias de cada nivel de gobierno estuvieran claramente y bien establecidas, y segundo, si fuera posible ordenar las prioridades ciudadanas en el tiempo, en función de las posibilidades de atenderlas de cada entidad pública responsable de cada competencia. En la práctica, lo que sucede es que un gobierno regional o local está en disposición y tiene los recursos para avanzar determinado proyecto que identifica como prioritario pero resulta que por competencias, el sistema considera que el proyecto corresponde a otra entidad o nivel de gobierno. Frente a esta situación, lo único que pueden hacer las entidades involucrada, es buscar el cambio de Unidad Ejecutora del proyecto ante el SNIP y el Sistema de Presupuesto Público, trámite que puede tardar varios meses,
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No obstante, son conocidos los casos de grandes proyectos de inversión pública que por presión política fueron exonerados de todo o parte de los estudios de pre-inversión (Carretera Transoceánica, Irrigación de Olmos, Hidroléctrica de Inambari, etc.)
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incluso si la entidad que detenta la competencia y la que tiene los recursos, están de acuerdo, no existiendo un procedimiento formal establecido y dependiendo entonces de su capacidad de negociación y persistencia. En casos como estos, en un contexto como el que tenemos de demandas ciudadanas impacientes, lo que debería primar es favorecer, apoyar e incluso incentivar todas las formas posibles de cooperación y articulación de recursos entre niveles de gobierno y entre entidades conformantes de dos o más de ellos. Finalmente, asumiendo que estuviera clara la Unidad Ejecutora de los proyectos, el siguiente obstáculo es el Sistema de Contrataciones del Estado, que ha sido reformado sucesivas veces, pero mantiene su defecto de origen de estar pensado y diseñado para mercados desarrollados y no para las realidades limitadas en las que deben contratar los gobiernos regionales y principalmente, los gobiernos locales. Muchas veces, no existen condiciones mínimas de competencia que permitan que los mecanismos del sistema puedan operar con los supuestos de competencia con que fueron diseñados; en particular, no existen proveedores formales suficientes que puedan asegurarla, y los que existen, muchas veces son tan precarios que necesitan apelar a prácticas de corrupción para poder aspirar a obtener contratos públicos. Adicionalmente, para atender los adicionales de obra y los techos que se manejan en el SNIP y en la Ley de Contrataciones del Estado, es necesario hacer congruentes ambos sistemas: la Ley de Contrataciones permite incremento hasta de 15% en el monto total de la obra –si se excede ese límite se requiere autorización de la Contraloría- mientras la directiva del SNIP permite incrementos de hasta 40% en obras menores a 3 millones de nuevos soles. 7.
La evaluación previa de proyectos sólo justifica plenamente su razón de ser cuando se completa con la evaluación posterior de los mismos, no sólo de sus resultados, sino del diseño de las intervenciones y sus procesos de implementación, operación y mantenimiento, a fin de retroalimentar el diseño de futuros proyectos a partir de la experiencia y las lecciones que otorga la ejecución. Ni el SNIP, ni el sistema de planeamiento disponen de ninguna herramienta, ni proceso, que les permita evaluar los proyectos ex post. Así, la mejor evaluación previa puede ser sobrepasada en sus previsiones durante el proceso de ejecución de un proyecto y el sistema no tiene ningún mecanismo que le permita verificar a posteriori que las condiciones con que un proyecto obtuvo viabilidad finalmente se cumplieron durante la ejecución y menos aún, en la operación y mantenimiento.
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A lo largo de su vida, el SNIP ha vivido permanentes cambios como parte de la preocupación recurrente del gobierno nacional por mejorar el sistema y tratar de responder a las exigencias de la descentralización. Hoy día, existe un fuerte consenso en todos los actores –representantes del sector privado, los distintos niveles de gobierno y la propia sociedad civil- sobre la necesidad de agilizar el SNIP, entendiendo que las mejoras a realizar deberán ser concertadas con los gobiernos subnacionales, aunque la experiencia no es favorable, orientando los Proyectos de Inversión Pública al cierre de brechas de desnutrición, acceso al agua y desagüe, a los servicios de educación y salud, que no son necesaria ni exclusivamente de fierro y cemento.
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Los principales cambios normativos3 que se han dado en el Sistema a lo largo de su existencia, aparecen en el diagrama siguiente:
Diagrama No.1 Hitos en las modificaciones al SNIP
Modificación de la Ley N° 27293 con la Ley N° 28522. Los PIP que se ejecutan se rigen por las prioridades que establecen en los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales.
Ley N° 27293, creación del SNIP. Forman parte los GN y GR
2000
2002
2003
Modificación de la Ley N° 27293 con el DL. N° 1091. Se promueven los servicios especializados para la elaboración de estudios de pre inversión y evaluación de proyectos de inversión pública.
Modificación de la Ley N° 27293 con la Ley N° 28802. Se incorpora a las entidades y empresas del sector público no financiero de los tres niveles de gobierno .
Ley de Bases de la Descentralización. Se incluye a los GL en el SNIP.
2001
Modificación de la Ley N° 27293 con el DL N° 1005. Autorización al Ministerio de Economía y Finanzas, a delegar sus atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos, a financiarse con operaciones de endeudamiento u otras, que conlleven el aval o garantía del estado.
2005
Delegación de facultades: GN y GR Delegación de facultades: GN, GR y GL .
2006 2007
2008
2009
2010
2011
DU 015-2007. Descentralización de la evaluación y declaratoria de viabilidad .
Fuente: http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/capacidades/SNIP_Peru.pdf, Leyes de creación y modificación del SNIP. Elaboración: Nilton Quiñónez, Evaluación a los Cambios del SNIP que implementa el MEF, (borrador), Lima, 2012
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Algunas recomendaciones generales: (i)
Políticas: Trabajar en la apropiación del sistema del usuario final. El éxito del SNIP dependerá de la generación de su valor público, es decir hay que evaluarlo con la percepción de la mejora del bienestar que genera al ciudadano. El conocimiento y entendimiento por parte del ciudadano, de las ventajas de tener un sistema eficiente y eficaz, que regule las inversiones públicas, es un reto del sistema para el logro de sus objetivos.
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Sobre el tema del SNIP, la Secretaría Ejecutiva y el Grupo Propuesta Ciudadana han concluido un estudio de próxima publicación.
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(ii)
Diseño institucional: (a) Los cambios de la política del SNIP deben formar parte de una reforma del Estado, que van de la mano con la anunciada escuela nacional de administración pública, institucionalizando una relación dinámica entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, que supere la práctica actual; (b) se deben mejorar los mecanismos de apoyo administrativo, incentivando los contratos de gerencia para algunas áreas clave y descentralizadas en los gobiernos regionales; no es sólo la mejora de los sueldos, sino también en los procedimientos administrativos, avanzando en las certificaciones de calidad de las áreas logísticas y administrativas para poder ejecutar los proyectos con mayor velocidad; (c) conciliar los tiempos de los procesos de selección de la OSCE y del SNIP; (d) estandarizar el diseño de la OPI y la UF, realizando estudios sobre la capacidad de carga y de respuesta de estas áreas.
(iii)
Sistemas de información y de toma de decisiones: (a) desarrollar un inventario de necesidades básicas sociales así como herramientas de medición de brechas a nivel nacional; contar con un registro de los proyectos correspondientes pre-aprobados, lo que permite reducir el tiempo para llevar a cabo un perfil de proyecto de 11 meses a 4; (b) mejorar e integrar los sistemas administrativos y de información de la demanda y la oferta de los principales servicios básicos y la información ambiental; (c) avanzar en la integración de los sistemas de presupuesto y contabilidad gubernamental para una mejor programación presupuestal de la operación y mantenimiento del PIP, aprovechando la información que se estimó en la evaluación y que se registra en los bancos de proyectos; (d) elaborar un ranking de las empresas contratistas, donde se califique la calidad del trabajo, que ayude a seleccionarlas de manera más adecuada; (e) registro de proveedores, para hacer el seguimiento a las empresas que constituyen consorcios para participar en una licitación, con el objetivo de desincentivar a los consorcios fantasmas.
(iv)
Desarrollar las capacidades técnicas de los equipos: (a) avanzar en las capacitaciones sectorizadas y en la elaboración de materiales específicos en: proyectos productivos, proyectos culturales, seguridad ciudadana y proyectos sociales, con parámetros de acuerdo a la realidad de las regiones y con guías para la incorporación del desarrollo de capacidades en los PIP; (b) avanzar en el módulo de evaluación de la formulación de proyectos; (iii) avanzar en la capacitación de la fase de inversión y post inversión; (iv) potenciar las oficinas de CONECTA MEF.
(v)
Evaluaciones ex post: (a) potenciar los mecanismos de seguimiento físico y financiero; (b) explotar mejor y más la información del Banco de Proyectos; (c) mejorar los parámetros de evaluación del Anexo 9, diferenciando los costos por regiones y por algunos productos como la construcción de carreteras; (d) actualizar regularmente el precio social, algunos parámetros (anualmente) y los modelos (cada 4 años)
Algunas recomendaciones puntuales: (i)
Cambiar la centralización de la verificación de viabilidad en la DGPIMEF, que le quita agilidad a la ejecución porque los tiempos de verificación son muy largos;
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(ii)
Creación de incentivos presupuestales para los esfuerzos de elaboración y/o ejecución de proyectos basados en cuencas, microcuencas y corredores económicos, así como en aquellos con impacto de articulación territorial y reducción de brechas de pobreza;
(iii)
Facilitar el acceso de proyectos productivos y de PROCOMPITE;
(iv)
Establecer convenios con 4 años de vigencia para la formulación y ejecución de proyectos para inversión en competencias exclusivas de otro nivel de gobierno, que es el tiempo que demandan los proyectos de impacto;
(v)
En el caso de edificaciones de educación o salud, en los estudios definitivos en caso de exceder la sensibilidad por obras complementarias referidas a muros de contención o defensas, facultar a la OPI regional para retirar la viabilidad y volver a viabilizarla con el estudio definitivo;
(vi)
Facultar a la OPI regional para aprobar verificaciones de viabilidad, incluyendo la modificación del aplicativo del banco de proyectos, luego de declararse viable un proyecto;
(vii)
Elaborar términos de referencia estandarizados y una sola aprobación por cada sector y especialidad;
(viii)
Posibilidad de incremento de porcentaje en la implementación de los PROCOMPYTE regionales de 10% a 20% con autorización del Ejecutivo;
(ix)
Delegar facultades a las OPI de los GR para disminuir procesos y tiempos en algunos procedimientos como los registros en la fase de inversión (cambio de Unidad Ejecutora y verificación de viabilidad, entre otros);
(x)
Posibilidad de delegación de competencias en materia de seguridad ciudadana a las regiones, a efectos de realizar inversiones en comisarías, equipos y sistemas de mejora de la seguridad ciudadana.
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