La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Opinión de Expertos Internacionales Cooperación Técnica de CAF
Informe Gerencial
Abel Mejía Betancourt Carlos Eduardo Morelli Tucci Juan Carlos Bertoni Gabriel Cabezas Vélez Junio de 2013
Resumen Ejecutivo A principios de Marzo 2013, Guayaquil registró inundaciones que afectaron diversos sectores de la ciudad. El 19 de Marzo, el Alcalde de la Muy Ilustre Municipalidad de Guayaquil, Jaime Nebot, solicitó una Cooperación Técnica no reembolsable a la Corporación Andina de Fomento (CAF) para que técnicos externos estudien estos últimos eventos de lluvia e inundación urbana y presenten un informe que involucre también el problema de azolvamiento de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas. En respuesta a la solicitud del Sr. Alcalde Nebot, CAF aprobó una Cooperación Técnica no reembolsable. Seguidamente, una misión técnica visitó Guayaquil entre el 8 y 15 de Mayo 2013. Las inundaciones pluviales en Guayaquil ocurren cuando la frecuencia de lluvia dentro de la ciudad excede la capacidad de descarga del drenaje natural o artificial; y por el efecto combinado de los niveles de marea y de los ríos en las partes más bajas. Estas condiciones se relacionan con la baja capacidad de descarga y de amortiguamiento de los sistemas de drenaje local, y con la falta de control del efecto de remanso desde aguas abajo. Además, la ocupación urbana (tradicional) produce un impacto hidrológico importante porque aumenta el caudal y la velocidad del escurrimiento superficial. La probabilidad combinada de ocurrencia de la tormenta del 2-3 de Marzo y el nivel de represamiento causado por la marea resulta en un período de retorno de aproximadamente 55 años. Hasta ahora, la solución típica para el drenaje urbano en Guayaquil consiste de infraestructuras de conducción, que aumentan la capacidad de los cauces mediante conductos y canalizaciones. Sin embargo, Guayaquil ofrece condiciones inmejorables para desarrollar soluciones más integradas en el diseño urbano, que combine programas de vivienda, transporte, agua potable, alcantarillado, drenaje, residuos sólidos y medio ambiente. Para ello se requiere que las intervenciones urbanas converjan a nivel operacional para diseñar e implementar soluciones sustentables en el largo plazo. La experiencia demuestra que soluciones que utilizan exclusivamente los principios basados en la transmisión de los impactos en el macro drenaje hacia aguas abajo, no son ni económica ni ambientalmente sustentables. Para evitar los aumentos de caudal como consecuencia de la impermeabilización y la transferencia de sus impactos hacia aguas abajo es necesario prever áreas de amortiguación de crecientes que por lo general representan solamente entre el 1% al 2% del área de la cuenca de drenaje. Utilizando este tipo de conceptos se podrían también aumentar las áreas verdes, mejorando y ampliando las oportunidades de recreación en la ciudad.
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Con relación al azolvamiento del rio Guayas frente a Guayaquil, aún no se dispone de una estimación razonable del volumen, origen y los procesos hidrodinámicos que gobiernan la deposición de sedimentos en las áreas de interés. Además, una vez que se obtengan estas informaciones convendría realizar una evaluación económica de los beneficios y costos de un proyecto a gran escala de dragado. Mientras se obtiene información más detallada y se realicen análisis que interpreten el comportamiento de los ríos y del estuario, es posible que se necesiten (y se puedan justificar) dragados localizados para resolver problemas puntuales, protecciones de riberas, y encauzamiento del río (y los sedimentos). Por ejemplo, problemas de sedimentación en las obras de toma de la planta de potabilización, afectaciones en los puntos de descarga de aguas residuales y conductos de drenaje, en pilas de puentes y en otras estructuras que se vean afectadas por líneas de corriente y/o deposición y erosión de márgenes. En estos casos, también sería necesario identificar claramente el objetivo a alcanzar, la causalidad del problema a resolver, y realizar evaluaciones de beneficios y costos de los proyectos a ejecutar. Guayaquil puede consolidar aún más su excelente record de gobierno local para convertirse en un líder regional que promueve los principios que califican a una ciudad verde, además de inclusiva y sustentable. Para avanzar en esa dirección, este Informe sugiere estudiar en mayor detalle los siguientes asuntos: 1. Regulación de caudales “en la fuente” —impacto hidrológico “nulo” 2. Recuperación del costo del drenaje urbano 3. Determinación de las áreas de riesgo a las inundaciones 4. Alternativas de control de las inundaciones fluviales 5. Sistema de Alerta Temprana 6. Plan de Contingencia 7. Investigación sobre Hidráulica Fluvial 8. Medidas de Control del Drenaje Urbano 9. Ordenanzas Municipales sobre Drenaje Urbano 10. Inversiones en Drenaje Urbano 11. Objetivos Generales del Plan Maestro En reunión sostenida con el Alcalde Nebot el 27 de Junio se presentó el Informe y se acordó la preparación de un término de referencia para un estudio hidrodinámico en la confluencia de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas que permita determinar los impactos del azolvamiento del rio Guayas frente a Guayaquil y sus eventuales soluciones. Durante la preparación del Informe se observó que existe un acerbo notable de datos e informes sobre la problemática hídrica en Guayaquil y en la cuenca del rio Guayas que convendría conservar en un centro de documentación posiblemente asociado con alguna institución de educación superior con vocación y experiencia en los temas hídricos de la cuenca del rio Guayas. La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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Tabla de Contenido 1.
2.
3.
4.
5.
Introducción ............................................................................................................................ 4 1.1
Motivación de la Cooperación Técnica ............................................................................ 4
1.2
Objetivo y Audiencia del Informe .................................................................................... 5
1.3
Enfoque y Organización del Trabajo ............................................................................... 5
Drenaje Urbano en Guayaquil ................................................................................................ 8 2.1
Marco Institucional .......................................................................................................... 8
2.2
Políticas Públicas............................................................................................................ 12
Las Inundaciones en Guayaquil ............................................................................................ 15 3.1
Aspectos Físicos e Hidrológicos ................................................................................... 15
3.2
Condiciones de Marea .................................................................................................... 16
3.3
La lluvia del 2-3 de Marzo, 2013 ................................................................................... 18
3.4
Tipologías de Inundación ............................................................................................... 23
3.5
Inundaciones Pluviales ................................................................................................... 24
3.6
Inundaciones Fluviales ................................................................................................... 26
3.7
Azolvamiento en el rio Guayas ...................................................................................... 27
Recomendaciones para mejorar la Gestión de las Inundaciones en Guayaquil .................... 31 4.1
Acciones para reducir la Vulnerabilidad ........................................................................ 32
4.2
Perfeccionamiento del Plan Maestro .............................................................................. 34
Conclusiones ......................................................................................................................... 37 Referencias ................................................................................................................................ 40 Anexo 1: Misión 1. Ayuda Memoria. Cooperación Técnica CAF. Mayo 8-15, 2013.............. 43 Anexo 2: Misión 2. Taller sobre Gestión de Inundaciones en Guayaquil. Junio 28, 2013....... 50
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1.
Introducción
1.1
Motivación de la Cooperación Técnica
A principios de Marzo 2013, Guayaquil registro inundaciones que afectaron diversos sectores de la ciudad. Estas inundaciones localizadas fueron la consecuencia de precipitaciones que totalizaron 166,4 milímetros de lluvia en 10 horas continuas1 entre las 18:00 y 5:00 horas del 2 y 3 de Marzo de 2013, respectivamente. Esta lluvia alcanzó valores horarios máximos de 52,8 y 51,3 milímetros en dos horas consecutivas (entre las 18:00 y 20:00 horas del día 2 de Marzo) que, de acuerdo con análisis estadísticos preparados después del evento2, tienen un periodo de recurrencia en cuanto a su intensidad y duración superior a 50 años. La escorrentía superficial de estos valores extremos de lluvia coincidió con un ciclo de pleamar que alcanzó un valor de 4,62 metros a las 21:51 horas del 2 de Marzo3. Estas lluvias excedieron la capacidad de la infraestructura de drenaje existente en algunas partes de la ciudad, la cual generalmente se diseña para lluvias con un periodo de retorno de hasta 10 años; siendo este un periodo de diseño óptimo desde el punto de vista de la buena práctica de la ingeniería; además, considerando los beneficios que dichas infraestructuras generan por daños evitados (entre otros) frente al costo de inversión. El 19 de Marzo, el Alcalde de la Muy Ilustre Municipalidad de Guayaquil, Jaime Nebot, solicitó una Cooperación Técnica no reembolsable a la Corporación Andina de Fomento (CAF) para que técnicos externos a la Municipalidad de Guayaquil estudien estos últimos eventos de lluvia e inundación urbana y presenten un Informe Técnico Especializado y totalmente imparcial que involucre también el problema de azolvamiento de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas. En respuesta a la solicitud del Sr. Alcalde Nebot, CAF aprobó una Cooperación Técnica no reembolsable. Seguidamente, una misión técnica integrada por la Sub representante de CAF en Ecuador, Constanza Calderón, y un panel de tres consultores expertos (Juan Carlos Bertoni, Abel Mejia y Carlos Tucci) visitaron Guayaquil entre el 8 y 15 de Mayo 2013. Durante la misión, se incorporó al equipo consultor Gabriel Cabezas, ingeniero ecuatoriano con amplia experiencia en proyectos hidráulicos en la cuenca del río Guayas. Los resultados de la misión se presentan en el Anexo 1. Una segunda misión se llevó a cabo entre el 23 y el 29 de Junio 2013, donde se presentó el Informe solicitado por el Alcalde y se revisaron los hallazgos y recomendaciones con los equipos
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Estación pluviométrica ruta de la Costa, operada por Interagua. Nota Técnica sobre la Precipitación acontecida el día 02/03/2013 en Guayaquil. Ibervias. Marzo 2013 3 Mareógrafo Yacht Club 2
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técnicos de la municipalidad en un taller técnico realizado a tal efecto. Las conclusiones principales del taller se incorporaron al Informe y se resumen en el Anexo 2.
1.2
Objetivo y Audiencia del Informe
Los objetivos del Informe son: a. realizar un diagnóstico conceptual rápido sobre las inundaciones urbanas de Guayaquil para determinar las tipologías y causalidad de las mismas; b. emitir una opinión experta que responda a la solicitud del Alacle Jaime Nebot c. identificar medidas aplicables para mitigar los efectos negativos de las inundaciones dentro del perímetro urbano y en la zona de expansión de la ciudad, que reflejen las mejores prácticas a nivel internacional; d. proponer elementos que ayuden a configurar un plan estratégico para la implementación de medidas complementarias a la actualización del Plan Maestro de Drenaje de 2011; e. realizar recomendaciones puntuales que surgen de las visitas a Guayaquil, de reuniones con instituciones responsables y técnicos muy calificados; y de la revisión de la copiosa información proporcionada para la realización de esta Cooperación Técnica. La audiencia central del Informe son: el Alcalde de Guayaquil, los técnicos con responsabilidad en la formulación de políticas y financiamiento del drenaje urbano dentro de la municipalidad, EMAPAG-EP como regulador de los servicios de drenaje, e Interagua como operador de la infraestructura de drenaje. En segundo lugar la comunidad académica y de profesionales del agua en Guayaquil, quienes representan un acervo invalorable de conocimientos y quienes participan activamente en estudios como consultores especializados en la planificación, diseño, construcción e inspección de obras de drenaje urbano de Guayaquil. También los técnicos de otras entidades gubernamentales responsables por la obtención y divulgación de datos hidrológicos y meteorológicos, mediciones pluviométricas y de calidad del agua, y de otros parámetros técnicos, sobre la regulación de caudales de los ríos y la operación de proyectos que, de una u otra manera, interactúan en la cuenca y el estuario del río Guayas.
1.3
Enfoque y Organización del Trabajo
El enfoque del trabajo es conceptual y estratégico. Se apoya en la experiencia del equipo consultor en la formulación e implementación de programas de inversión e investigaciones sobre inundaciones y drenaje urbano en América Latina y en otras regiones del mundo.
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Para preparar el Informe se utiliza información de múltiples estudios realizados a lo largo de los años sobre inundaciones en la cuenca del río Guayas, y en planes sobre desarrollo urbano y drenaje en Guayaquil. La metodología adoptada permite responder a la solicitud del Sr. Alcalde Jaime Nebot en un plazo muy corto y contempla la realización de dos misiones de trabajo. La primera misión permitió realizar un diagnóstico rápido y panorámico de las inundaciones en Guayaquil, recibir datos e identificar estudios relevantes, realizar entrevistas con instituciones y personas clave, y visitar a los sitios afectados por la inundación de Marzo 2013, dentro de la ciudad y en su área de expansión. También se realizó una navegación en la confluencia de los ríos Guayas, Daule y Babahoyo, para observar durante un ciclo de marea baja los procesos de sedimentación existentes en las inmediaciones. La segunda misión estuvo dirigida a la presentación y discusión del informe del equipo consultor en un taller técnico diseñado a tal efecto. El 27 de Junio la Misión presento las conclusiones del Informe al Alcalde Nebot quien solicito la preparación de un término de referencia para la realización de un estudio hidrodinámico en la confluencia de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas. El 28 de Junio se realizó el taller de trabajo bajo la convocatoria de la Autoridades Municipal y EMAPAG donde se hicieron presentaciones sobre la regulación y control de los servicios de drenaje, la preparación del plan maestro, la planificación urbana, y los enfoques técnicos y académicos para el diseño del drenaje urbano en Guayaquil. Adicionalmente se dictó un curso con la participación de profesionales ecuatorianos y representantes de varios países sobre la gestión integrada de inundaciones urbanas, con énfasis en experiencias representativas dentro del contexto de América Latina. El informe es conciso y gerencial. Pretende responder las dos preguntas incluidas en la solicitud del Alcalde. Está redactado para facilitar decisiones de los gestores de políticas públicas sobre inundaciones urbanas y drenaje. Además, se ha distribuido una compilación sobre mejores prácticas para la gestión integrada de inundaciones urbanas, con énfasis en experiencias de diversos países de América Latina. La organización del informe sigue la siguiente lógica expositiva. La sección 1 presenta el contexto de la Cooperación Técnica, incluyendo su alcance y limitaciones. La sección 2 revisa el marco institucional, la planeación de inversiones, el financiamiento, la recuperación de costos, y los instrumentos de ordenamiento hidráulico y de uso del suelo urbano. La sección 3 discute aspectos técnicos relevantes de la lluvia e inundaciones de Marzo 2013; tipologías y causas de las inundaciones en Guayaquil; y asuntos de sedimentación en la cuenca del río Guayas. La sección 4 describe un conjunto de medidas e instrumentos para mejorar la gestión de inundaciones urbanas en Guayaquil. Estas medidas toman en cuenta los análisis y propuestas contenidos en la reciente actualización del Plan Maestro de Drenaje de Guayaquil, aprobado en 2011. La sección 5 resume las conclusiones principales del trabajo realizado con una visión hacia La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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futuro que consolide la posición de Guayaquil como una ciudad líder en la gestión verde, inclusiva y sustentable en América Latina.
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2.
Drenaje Urbano en Guayaquil
2.1
Marco Institucional
Desarrollo Urbano Después de dos décadas de acertada gestión municipal, Guayaquil ha desarrollado estratégicamente su infraestructura urbana y mejorado sensiblemente la prestación de servicios públicos. Estos avances son la consecuencia de la adopción de políticas públicas modernas y el desarrollo de una institucionalidad basada en resultados, en la transparencia de los procesos, en la rendición de cuentas del funcionario público, y en la efectiva participación ciudadana. En la gestión de los servicios asociados al agua, Guayaquil tiene un modelo institucional que es muy difícil observar prácticamente en ninguna otra ciudad de América Latina. La decisión de integrar los servicios de agua potable, saneamiento y drenaje en un solo gestor y en una única jurisdicción político-administrativa contrasta notoriamente con la fragmentación sectorial y espacial que se observa en otras ciudades del continente. La gestión urbana del agua en Guayaquil ofrece instituciones (y responsabilidades) diferenciadas para las decisiones de política sobre instrumentos normativos y legales, prioridades de inversión y su financiamiento (Municipio); regulación económica y control técnico de la calidad del servicio (EMAPAG-EP); y la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento y drenaje a través de un concesionario privado (Interagua). La población confía en la institucionalidad y el sistema garantiza la sustentabilidad económica a través de la recuperación de costos por tarifas y la contribución del Estado en el financiamiento (parcial) de las inversiones. Notoriamente, Guayaquil no presenta los graves conflictos jurisdiccionales sobre el uso del espacio urbano, los servicios locales y la responsabilidad pública que se presentan en la mayoría de las ciudades de América Latina. No es el objeto de este Informe analizar en detalle el entramado de políticas e instituciones que distinguen a Guayaquil; sino simplemente destacar algunos aspectos que podrían ser de relevancia para poder ofrecer algunas sugerencias que ayuden a mejorar decisiones sobre inversión y operación de la infraestructura de drenaje urbano. En particular, porque se aprecian algunas áreas donde es posible mejorar, aun dentro de una situación que en general es muy favorable. Una de las posibles áreas de mejoría se relaciona con la regulación y control de los impactos de la urbanización sobre la red pública de drenaje de edificaciones y urbanismos. En muchos casos, los desarrollos urbanísticos transfieren a la red pública sustanciales costos incrementales que deberían internalizarse por estos mismos desarrollos. En este particular, el Plan Maestro podría La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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complementarse para ajustar la asignación de responsabilidades de inversión y así lograr una integración óptima entre la gestión de los espacios urbanos y el drenaje de aguas de lluvia. Similarmente, identificar, clasificar y resolver en forma económicamente sustentable las expansiones en zonas de grandes carencias sociales, que además están expuestas al riesgo de inundación, erosión y deslaves. Agua Potable, Saneamiento y Drenaje En Agosto 2001, la responsabilidad por la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento y drenaje de Guayaquil fueron transferidos por el Estado Ecuatoriano, a través de la Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil (ECAPAG), a una empresa privada (Interagua) mediante un Contrato de Concesión con un plazo de 30 años. El contrato es objeto de dos auditorías anuales externas: una financiera y de gestión; otra, técnica que revisa el cumplimiento de las metas de calidad, el plan de expansión, los planes de inversión quinquenales y la aplicación de la tarifa. De acuerdo con el contrato ECAPAG se mantiene como responsable último por el suministro de los servicios y dueña de los activos; y al mismo tiempo se convierte en regulador y supervisor técnico del prestador privado del servicio. Posteriormente, ECAPAG cambió de nombre (EMAPAG-EP) para reflejar su carácter de empresa pública municipal. El Contrato de Concesión garantiza exclusividad para la prestación de dichos servicios en las área servidas por ECAPAG en la ciudad de Guayaquil, correspondiente a unas 33.823,20 hectáreas determinadas por la Resolución No 828 de Diciembre 1991, y cinco parroquias rurales: Progreso, El Morro, Posorja, Puna y Tenguel. Además, fija el compromiso de suministro de agua potable en bloque a las localidades de Nobol, Daule, Sanborondon (La Puntilla) y Duran, lo cual alcanzó 1,1 millones M3/mes en 2010, equivalente a 10% de la producción del año. El contrato establece las responsabilidades de EMAPAG: planificar el desarrollo y mejoramiento de los servicios, regular y controlar las tarifas y la calidad de los servicios, y protección del usuario. Por su parte, Interagua se obliga a administrar, operar y mantener los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial en el área de la concesión para cumplir con las metas de calidad y cobertura que se establecen en el contrato. Debe garantizar la eficiencia, calidad, cobertura, y trato igualitario en la prestación del servicio a los usuarios. También debe proteger el medio ambiente y la salud de la población, de acuerdo a parámetros determinados en el contrato. Durante la vigencia del contrato, Interagua pagará anualmente un millón de dólares, actualizado con el índice de precios al consumidor, como tasa de regulación y control. Para cubrir los costos (eficientes) de operación y las inversiones necesarias de acuerdo a planes quinquenales, Interagua recibe los siguientes ingresos: tarifas por concepto de agua potable y La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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alcantarillado sanitario; tasa de mantenimiento de alcantarillado pluvial; valor del impuesto por servicio de telecomunicaciones y radio; y contribuciones especiales por mejoras (CEM). El contrato define principios generales para fijar tarifas, procedimientos para revisar la estructura tarifaria cada 5 años y para revisiones tarifarias extraordinarias; además, un ajuste automático trimestral vinculado a una fórmula que utiliza el índice de precios al consumidor. La tarifa de referencia vigente es US$0,556/M3 de agua potable4. La facturación por alcantarillado sanitario es el 80% del valor del cargo variable correspondiente a la cuenta de agua potable. Las inversiones a realizar con fondos propios de la concesión durante el tercer quinquenio de la misma (2011-2016) son US$107 millones, de acuerdo con valor establecido en el contrato de concesión. El plan de inversión para el quinquenio alcanza un valor de US$336,1 millones, el cual cuenta con financiamiento de diversas fuentes públicas, la contribución especial de mejoras (CEM) y el cargo especial para la operación del sistema de drenaje de 0,6/000 del avalúo catastral dentro del perímetro de la concesión. Medio Ambiente El Ministerio del Ambiente es la Autoridad Ambiental Nacional y la Municipalidad de Guayaquil es responsable por la conservación de los recursos naturales y la aplicación normativa sobre el medio ambiente local, de acuerdo con el reglamento a la Ley de Gestión Ambiental. Por lo tanto el municipio tiene facultades para realizar el control ambiental y emitir las correspondientes licencias ambientales para las inversiones de Interagua y cumplimiento de la normativa nacional aplicable, acorde con el Sistema Único de Manejo Ambiental. Gestión de emergencias El marco legal para la gestión de emergencias en Ecuador lo establece el Titulo VII de la Constitución Política de Ecuador (Régimen de Buen Vivir). En su sección novena, Gestión de Riesgo, establece lo siguiente: Artículo 389. El Estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad. Artículo 390. Los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria, que implicará la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su 4
Resolución del Directorio de ECAPAG en sesión del 28 de Septiembre de 2011
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ámbito geográfico. Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad. El sistema nacional descentralizado de gestión de riesgo está compuesto por unidades de gestión de riesgo en todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. Expresa, además, que el Estado ejercerá la rectoría a través del organismo técnico establecido en la ley y señala siete funciones principales. A los efectos de la inundación de la ciudad de Guayaquil, conviene destacar los siguientes numerales: Numeral 5. Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de prevenir y mitigar los riesgos, así como enfrentarlos, recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre. Numeral 6. Realizar y coordinar las acciones necesarias para reducir vulnerabilidades y prevenir, mitigar atender y recuperar eventuales efectos negativos derivados de desastres o emergencias en el territorio nacional. Numeral 7. Garantizar financiamiento suficiente y oportuno para el funcionamiento del sistema y coordinar la cooperación internacional dirigida a la gestión de riesgo. Para el cumplimiento de estos mandatos constitucionales, el Gobierno Ecuatoriano creó la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos en cuyo ámbito nacional deberá ejercer esas medidas de prevención y mitigación, así como de descentralización subsidiaria5. A su vez, para los preceptos constitucionales sobre la Gestión de Riesgos, la Muy Ilustre Municipalidad de Guayaquil, creó la Dirección Municipal de Gestión de Riesgos y Cooperación6 para coordinar políticas y acciones que reduzcan la vulnerabilidad del cantón Guayaquil, en estrecha colaboración con instituciones públicas y privadas, y con la estructura siguiente.
5
Decreto Ejecutivo No.42 de, 10 de Septiembre de 2009, publicado en el Registro Oficial No. 31 del 22 de Septiembre de 2009 6 Ordenanza publicada en la Gaceta Oficial No. 38, del 18 de Junio de 2012
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2.2
Políticas Públicas
Desarrollo Urbano Guayaquil cuenta con un Plan Regulador de Desarrollo Urbano 7 que junto con ordenanzas municipales y programas de inversión son instrumentos de política pública que orientan la ocupación del suelo y la trama vial; establecen los tipos de actuación admisibles; los principios generales de conservación de las edificaciones; la preservación de los ríos, esteros y embalses, y mejorías en la calidad del aire. El Plan Regulador considera tanto la Zona de Planificación Urbana, como la Zona de Expansión, especialmente hacia el norte y oeste de la ciudad, incluyendo las áreas de influencia del futuro aeropuerto en Daular, en el camino a la Costa. El Plan también define programas de actuación a ser ejecutados en tres horizontes temporales: corto plazo, que abarcaría un período administrativo municipal, con su correspondiente plan director; medio plazo, abarcando dos períodos administrativos municipales; y largo plazo, con un horizonte hasta el año 2020. La planificación y regulación de la ocupación urbana de Guayaquil es responsabilidad de la Secretaria de Planeamiento de la municipalidad. En el año 2010, la población en la Zona de Planificación de Guayaquil fue de 2.350.2788 y se estima que alcanzará 3.370.9129 en el 2031. En ese periodo la densidad aumentará de 90 a 129 habitantes por hectárea. La tabla siguiente muestra la población proyectada dentro de los límites actuales de la ciudad de Guayaquil, la zona de extensión y las parroquias rurales. De acuerdo con estos datos, el crecimiento poblacional en zonas de extensión urbana estará cercano al 11% al año, y quizás un porcentaje aún mayor en zonas cercanas pero dentro del perímetro actual de la ciudad. En estas últimas es donde posiblemente se registrará gran parte del crecimiento de casi 900.000 habitantes de la ciudad en los próximos veinte años. Las zonas consolidadas urbanas se estima que tendrán un adensamiento poblacional inferior al 1,5% por año. Evolución de la población en Guayaquil Zona Urbana Poblacion Proyectada 2011 2021 2031 Limite Actual de Guayaquil 2475667 2991703 3370912 Zona de Extension Urbana 78607 254893 686672 Parroquias Rurales 53834 71444 93675 Total 2607118 3318040 4150960 El crecimiento ordenado de la ciudad se sustenta en acciones estructurantes del espacio como la ejecución de la malla vial; la organización del transporte público con tres troncales de metrovía; 7
Ordenanza 127 del 25 de Julio de 2000 Censo de Población 2010 9 Actualización Plan Maestro. Interagua 2011 8
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la construcción de obras de regeneración urbana como son el Malecón Simón Bolívar y el Malecón del Estero del Salado; la eliminación del botadero de basura y la disposición de la basura en un relleno sanitario controlado en las afueras de la ciudad. También, la promoción masiva de lotes urbanizados y vivienda popular. Estos programas se complementan con acciones sobre la tenencia de la tierra urbana que han permitido legalizar 200.000 predios y entregar unos 150.000 títulos de propiedad en el periodo 2001-2011. Este conjunto de programas han sido esenciales para consolidar la ciudad en zonas de expansión urbana, acompañados de aumentos sustanciales de coberturas de servicios de agua, alcantarillado, y drenaje, incluyendo pavimentación, brocales y aceras; además de servicios sociales de salud, educación y vigilancia pública. Sin embargo, al mismo tiempo, se observa un fuerte proceso de ocupación irregular en áreas de expansión donde no necesariamente se siguen las normas de ocupación del suelo establecidas en ordenanzas municipales. Paradójicamente, como en otras ciudades de la región, la expansión de la ciudad irregular ocurre en forma cuasi organizada, generalmente por emprendedores que invaden propiedades privadas —con o sin acuerdo del propietario de la tierra— y con ello activan un mercado sumergido de la tierra urbana que se inicia con la ocupación ilegal de lotes sin servicios básicos de aguas, alcantarillado y drenaje. En algunos países es frecuente que políticos utilicen estos mismos mecanismos que promueven la ocupación informal de la tierra para obtener réditos electorales. La municipalidad lleva adelante el proceso de regularización con la ampliación de la oferta de agua potable a los domicilios. En paralelo con estas ocupaciones el Gobierno Municipal y la Nación tienen programas de lotes urbanizados y construcción de viviendas para población de bajos ingresos en determinadas áreas de la ciudad10. Algunos de estos desarrollos se localizan en zonas de riesgo por inundación y los proyectos aparentemente siguen soluciones convencionales, con extensos urbanismos sobre rellenos y construcción de conductos para drenaje para absorber picos de escorrentía generados por nuevas áreas impermeables. Estas opciones de ingeniería no representan claramente la mejor opción para garantizar su sustentabilidad en el futuro. En áreas de riesgo con ocupación irregular, la Municipalidad delimita las áreas y regulariza solamente las viviendas que están fuera de los espacios de riesgo y planea la recuperación urbana en conjunto con la infraestructura de agua. Se observa que el abastecimiento de agua es el primer servicio que se atiende, seguido de alcantarillado sanitario y, finalmente, siguiendo un enfoque tradicional ligado a la instalación exclusivamente de obras de conducción, se atiende el drenaje pluvial.
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Se estima que más del 45% de la población en la zona de expansión de Guayaquil, como son Nueva Prosperina, Flor de Bastión y Fortín, donde se presentan déficits agudos de necesidades básicas insatisfechas (NBI)
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Agua potable, saneamiento y drenaje De acuerdo con el contrato de concesión se han preparado dos planes maestros de los servicios. El primero, al final del primer quinquenio en 2006, y más recientemente una actualización presentada por Interagua en el 2011. También se dispone de estudios de factibilidad y de detalle para obras de ingeniería, así como modelajes de redes y sobre calidad del agua en las zonas de captación de agua potable y descarga de aguas servidas. La actualización del Plan Maestro de 2011 incluye un diagnóstico de las instalaciones y servicios, la actualización de las proyecciones de población y demanda por los servicios concesionados considerando los radios censales, las áreas de planificación urbana, los sectores de macromedición, y la configuración de las cuencas sanitarias y de drenaje. Posteriormente establece diversos escenarios para analizar y definir técnicamente las inversiones que permitirían alcanzar las metas previstas (por quinquenio) hasta el final del contrato de concesión en el 2031. El plan de inversiones propuesto alcanza US$2.246 millones en cuatro quinquenios, de los cuales US$634,9 millones entre 2012 y 2017. El plan de inversión aprobado por EMAPAG para el tercer quinquenio contempla inversiones por US$336,7 millones distribuidos por tipo de servicio y fuente de financiamiento, tal como se presenta en la tabla siguiente. En el caso del drenaje, las inversiones estimadas en el plan maestro para el tercer quinquenio se han reducido en 71%. En este monto (aparentemente) no estan incluidos los gastos de mantenimiento anual (US$4 millones) con los cuales se financia la ejecucion del plan pre-invernal de limpieza de cauces y conductos con el objetivo de adecuar la red de drenaje para enfrentar la temporada invernal, entre Enero y Abril de cada año. Inversiones para el Tercer Quinquenio de la Concesión Servicio
Agua Potable Alcantarillado Sanitario Drenaje Pluvial Otros Total
Inversión US$
Inversión US$
Financiamiento US$
Aprobada
Concesión
Ex-ICE
BEDE
121.1
23.1
89.2
8.7
158.6
Aprobada/ Plan M 76%
187.7
71.5
29.2
86.9
373.1
50%
27.8
12.7
0.38
95.5
29%
7.6 634.8
53%
336.6
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CEM
14.7
Plan M
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3.
Las Inundaciones en Guayaquil
3.1
Aspectos Físicos e Hidrológicos
Algunos autores sugieren que el rio Guayas, junto al estero Salado, originalmente formaban parte de un gran delta, que se comunicaban entre sí hasta la planicie donde hoy se asienta la ciudad de Guayaquil. La separación al norte del delta, se produjo por la deposición de sedimentos que poco a poco cubrieron los canales y formaron dicha planicie. El Estero Salado, a una cota inferior que el rio Guayas, es un sistema de esteros y manglares con muchos brazos que toman diferentes nombres por zonas geográficas. Guayaquil se asienta a lo largo de la margen derecha del Río Guayas sobre depósitos aluviales y rellenos. Los rellenos, particularmente en los sectores centro, sur y suroeste de la ciudad, se conforman utilizando material de canteras en los cerros vecinos, escombros, material dragado de los esteros y residuos sólidos. Por ejemplo, en el caso de sectores al sur (El Guasmo), la capa de material de relleno varía entre 0,70 y 2,0 metros. En otros sectores del Suburbio la ciudad ha conquistado espacios anteriormente inundables y se levantan edificaciones sobre materiales diversos, incluyendo productos no controlados del dragado de canales navegables en el Estero Salado. En el norte, hacia la vía del Daule, se rellenan áreas planas que hacen parte de zonas inundables que escurren hacia el rio Daule, con intervenciones que modifican el drenaje natural superficial. El nivel freático en la ciudad varía entre 2,6 y 1,0 metros en los sectores localizados en el norte, cerca del Río Daule; y niveles aún más superficiales en el centro y sur de la ciudad, los cuales varían con la marea. La precipitación media anual son 1010 mm, con extremos de 3850 mm en 1983 y 340 mm en 1985. En un año medio, cerca del 90% de la lluvia precipita entre Diciembre y Abril, con máximos en Febrero y Marzo. Con 34.500 km2, la cuenca del Río Guayas se extiende desde los glaciares y páramos andinos ecuatorianos hasta el Océano Pacifico. Es un río-estuario conformado a partir de la confluencia de los Ríos Daule y Babahoyo (frente a Guayaquil), los cuales tienen cuencas hidrográficas de 13.545 km2 y 18.900 km2, respectivamente. El régimen hidrológico del río Guayas y sus afluentes presentan un período de crecidas en los meses de Diciembre a Mayo y de sequía entre Junio y Noviembre. En 1988 comenzó a operar la presa Daule-Peripa, con el objetivo de regular caudales para generación hidroeléctrica y control de inundaciones en el Río Daule. La presa regula el La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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escurrimiento de la parte alta del Río Daule; aproximadamente 1/3 del área total de la cuenca. El agua permanece en el embalse cerca de un año, donde se estima que se retiene más del 90% de los sedimentos que ingresan al embalse. La regulación de caudales pico que proporciona el embalse es efectiva como lo evidencian los caudales de la última creciente del Río Daule el 4 de Marzo 2013. Sin el embalse, esta creciente hubiera alcanzado 4.270 m3/s en la estación La Capilla. La regulación disminuyó este valor a solo un tercio (1.419 m3/s).
3.2
Condiciones de Marea
Mareas en el Golfo de Guayaquil La fuerza principal de la marea que actúa en el Golfo de Guayaquil se corresponde con la atracción gravitacional de la luna; por tanto se obtienen dos ciclos de marea cada día lunar, es decir, dos pleamares y dos bajamares cada 24,8 horas. La onda de marea muestra pequeñas variaciones diurnas ya que sus amplitudes no son iguales para dos ciclos de mareas consecutivos; se presenta entonces una pleamar más baja y una más alta alternadamente; igual comportamiento ocurre en las bajamares. La geometría de los canales y la fricción hidráulica con el fondo determinan que la onda de marea sufra una deformación gradual conforme penetra en el estuario; como resultado, existe un incremento del rango de marea hacia el interior del estuario. A lo largo del Golfo de Guayaquil, las pleamares aparecen al mismo tiempo, es decir en fase, pero experimentan un progresivo retardo. Cuando finalmente la marea llega a Guayaquil, la pleamar se produce cerca de 4 horas más tarde que en la entrada del golfo. En julio 2003, Interagua instalo tres mareógrafos en el tramo Guayas-Daule, uno en La Toma, otro en Malecón 2000, y en un punto intermedio. Los registros mostraron un desfase entre La Toma y Malecón 2000 de 1:45 horas y una diferencia de amplitud de 0,9 metros, siendo que la marea pierde energía en su intrusión en el sistema fluvial, por lo que la altura de marea en La Toma es menor que en Guayaquil. La amplitud de la marea es superior a 4,0 m. En estas condiciones la parte baja de la ciudad con elevaciones de 2 a 4 metros sufre los siguientes efectos potenciales: a. inundación de la marea cuando el océano tiene niveles altos meteorológicos o climáticos; b. inundación por ocurrencia de lluvia en las cuencas urbanas por encima de la capacidad de los conductos urbanos (escenario de inundación pluvial); c. efecto combinado de la lluvia y el efecto de la marea por represamiento del escurrimiento de aguas arriba por el océano, principalmente en el período de pleamar.
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La condición más desfavorable es la tercera porque combina los dos efectos, acumulando agua en las calles; sin embargo, como la marea baja en dos ciclos diarios, la inundación es corta en el tiempo. Registros de los niveles de mareas en el río Guayas Las predicciones de marea (astronómica) son realizadas por el Instituto Oceanográfico de la Armada de Ecuador (INOCAR) y se refieren a la estación “Guayaquil-Rio”, localizada en la sección del Yacht Club Naval. Existen cuatro valores de referencia para caracterizar los niveles observados en la escala del Yacht Club Naval, a saber: a. el valor correspondiente al nivel medio de las bajamares de mareas de sicigias (también llamadas mareas vivas, ya que producen las mayores variaciones), denominado MLWS (por sus siglas en inglés, Mean Low Water Springs); b. el nivel del cero del Instituto Geográfico Militar (IGM); c. el nivel medio de las pleamares de mareas de sicigias, denominado MHWS (Mean High Water Springs) y d. el adoptado como tope de recorrido de la escala. INOCAR adopta como referencia para establecer sus tablas de mareas astronómicas el cero del IGM. El nivel MLWS, que es frecuentemente empleado en la ciudad para referirse al nivel alcanzado por la marea, se localiza 1,74 m por debajo del cero del IGM. El recorrido de la escala, desde el MLWS hasta el tope es de 5,05 m. Entre los niveles MLWS y el MHWS existe 4,02 m de desnivel. Marea de proyecto (máxima) adoptada en la Actualización del Plan Maestro 2011 Para caracterizar el comportamiento estadístico de los niveles máximos anuales de mareas (pleamar), en el estudio de actualización del Plan Maestro de 2011 fueron empleados 17 datos históricos correspondientes al período 1979-1999. El valor máximo registrado por INOCAR en ese período fue 3,10 m (ó 4.84 m de la escala ampliada del MHWS). El valor adoptado como marea de diseño fue de 2,36 m (4,10 m de la escala ampliada), correspondiendo a un período de retorno (o recurrencia) del orden de 2 años. Estimación de probabilidades asociadas a la escala de mareas de Guayaquil A los efectos de ilustrar la relación de niveles de marea con sus correspondientes probabilidades de excedencia se realizó, con base en el estudio estadístico presentado en la actualización del Plan Maestro de 2011, diversas estimaciones que se describen a continuación.
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Una de las estimaciones más simples consiste en determinar la probabilidad de que en un año cualquiera se verifique un valor de pleamar igual o superior a un determinado valor de la escala de mareas. Así resulta que la probabilidad anual del nivel correspondiente al tope del recorrido de la escala (3,31 m; ó 5.05 m de la escala ampliada) sería de aproximadamente 3%. Es decir, existiría un 3% de probabilidad de que dicho nivel se presente en un año cualquiera. Ello significa que la recurrencia, o tiempo de retorno, esperado para dicho evento sería de al menos una vez en aproximadamente 35 años. Ya el valor correspondiente al nivel MHWS (2,28 m) poseería una probabilidad anual del 94%, correspondiéndole una recurrencia inferior a 2 años. Los análisis estadísticos arrojan también otros interesantes resultados. Por ejemplo, resulta conveniente analizar el riesgo de falla de una obra que adopte como referencia de mareas máximas el valor tope de escala (3.31 m), por ejemplo un atracadero, etc., siendo la vida útil de esta obra igual a 50 años. En tal caso el riesgo de falla (de inundación, etc.) sería muy alto e igual a 77,5 %. Se desprende que el efectivo riesgo de sobrepaso del nivel 3,31 metros sería 26 veces mayor que aquel que “indicaría” la simplificación extrema de considerar la probabilidad anual de excedencia de 3% como “medida” del riesgo de la obra. Lo indicado anteriormente justifica la adopción en la ingeniería de tiempos de retorno sustancialmente más altos que la vida útil de la obra. Así, si la altura de marea adoptada para el atracadero fuese igual a 3.56 m, correspondiente a una probabilidad anual del 0,99% (tiempo de retorno 100 años), durante la vida útil de 50 años el riesgo de falla sería igual al 39 %. Obras de mayor envergadura precisan de la adopción de valores de tiempos de retorno muy superiores. Finalmente, resulta de interés también conocer la probabilidad de que en un lapso de, por ejemplo, 30 años se verifiquen al menos 2 valores de pleamares iguales o superiores al tope del recorrido de la escala (3,31 m ó 5.05 m de la escala ampliada). Con base en los estudios anteriores dicho valor sería del 16,33%. El plazo de 30 años corresponde, por una parte, a la vida útil de obras hidráulicas pequeñas, tal como las que integran el sistema de drenaje pluvial. Por otra parte, corresponde al lapso previsto por el contrato de concesión de los servicios.
3.3
La lluvia del 2-3 de Marzo, 2013
Introducción El análisis del evento de lluvia ocurrido durante los días 2 y 3 de Marzo de 2013 implica considerar las características pluviométricas del fenómeno meteorológico ocurrido, como también las características de los niveles de marea que se presentaron en oportunidad de generarse el escurrimiento sobre las calles y el sistema de drenaje de la ciudad. No obstante, el análisis estadístico individual de cada uno de estos fenómenos y el de la conjunción de los mismos permite concluir sobre el grado de severidad de la situación impuesta a la ciudad. La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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También permite identificar recomendaciones de estudios futuros que permitirán una aproximación más ajustada de los análisis realizados. Análisis de la Precipitación El análisis de los datos permite deducir que la precipitación objeto de estudio consistió en una tormenta generalizada sobre la ciudad de Guayaquil, muy intensa, de 2 horas de duración, concentrada en las estaciones de Bellavista, Vía a la Costa y Juan Montalvo, seguida de un aguacero menos intenso y más sostenido de unas 4 horas de duración. El epicentro temporal de la lluvia se situó en torno de las 19 horas del día 02 de Marzo de 2013. Entre las 17 horas y las 23 horas del día 2 de Marzo los valores totales en las estaciones Bellavista, Vía a la Costa, Juan Montalvo y La Chala, fueron del orden de 130; 140; 132 y 106 milímetros, respectivamente. En las estaciones La Toma y Progreso los valores fueron de 79 y 103 milímetros, respectivamente. Esto significa que, en promedio, precipitaron unos 120 litros por metro cuadrado en el término de 2 horas. La altura de lluvia total precipitada en la estación Vía de la Costa fue de 166,4 milímetros en 10 horas continuas, entre las 18:00 y 5:00 horas del 2 y 3 de Marzo de 2013 respectivamente. Una de las formas más típicas de caracterizar a las lluvias severas en áreas urbanas es a través de las curvas intensidad, duración y frecuencia (curvas IDF). Estas curvas sintetizan el comportamiento histórico de los momentos más severos de todas las tormentas registradas en Guayaquil contempladas en el estudio. Para una duración determinada estas curvas relacionan el valor de intensidad de lluvia con su frecuencia de ocurrencia anual, o lo que es lo mismo, con su tiempo (o período) de retorno, Tr. Este tiempo corresponde al período en el cual se espera que un valor igual o superior al analizado se presente al menos una vez. A título ilustrativo, la tabla siguiente muestra la relación entre el periodo de retorno (Tr) y la probabilidad de ocurrencia en determinados periodos de tiempo. Periodo de Recurrencia años 2 5 10 15 20 25 30 40 50 75 100
Probabilidad de ocurrencia en varios intervalos (%) 1 año 50 25 10 6,6 5 4 3,33 2,50 2 1,33 1
10 años 99,8 89 65 50 40 34 29 22 18 12 10
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20 años >99,9 99 88 75 64 56 49 40 33 23 18
30 años >99,9 99,9 96 88 79 71 63 53 45 32 26
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Los análisis de intensidad media de los períodos más severos de la tormenta arrojaron un valor del orden de 50 mm/h para una duración de 2 horas. Adoptando como patrón de comparación las curvas IDF indicadas en el Plan Maestro de Drenaje Pluvial de Guayaquil 11, dicha intensidad corresponde a un período de retorno de 50 años. Sin embargo, la actualización de estas curvas, presente en la actualización del Plan Maestro de 2011, indica que a la severidad de esta tormenta le correspondería, en realidad, un tiempo de retorno (o recurrencia) de 10 años. Este hecho refleja claramente que para obtener una estimación adecuada de la probabilidad de ocurrencia de un cierto evento en la naturaleza es preciso monitorear adecuadamente ese tipo de eventos a lo largo de los años. A medida que aumenta el período de monitoreo la posibilidad de obtener una buena estimación de la probabilidad de ocurrencia con base en la frecuencia observada aumenta. Para realizar estimaciones confiables se aconseja, como mínimo, disponer de al menos 30 años de datos. Los análisis precedentes realizados caracterizan desde un punto de vista estadístico al total de lluvia caído durante las 2 horas más intensas de la tormenta. Sin embargo, por lo general suelen ocurrir períodos más intensos, de corta duración, donde las intensidades corresponden a tiempos de retorno superiores a los indicados. Para su análisis es preciso disponer de datos pluviográficos que no fueron dispuestos durante el periodo de elaboración de este informe. Un hecho que también debe ser destacado se relaciona con la variabilidad espacial de la tormenta y el desplazamiento que la misma tuvo sobre la ciudad. Dada la notable variabilidad espacial que en general poseen las precipitaciones sobre Guayaquil12, es lógico imaginar que si la lluvia hubiese sido más uniforme, sectores que en esta oportunidad no fueron alcanzados podrían haber experimentado problemas mayores. Lo propio si el desplazamiento de la tormenta hubiese sido diferente. Condiciones de funcionamiento de los desagües pluviales de la Ciudad Dadas las características hidrológicas e hidráulicas del entorno donde se emplaza la ciudad de Guayaquil, existe una relación directa entre el sistema de drenaje pluvial urbano y sus tres cuerpos receptores: ríos Daule y Guayas y el sistema hídrico vinculado al Estero Salado. Además, desde el punto de vista hidráulico los niveles de marea definen las condiciones de funcionamiento de los desagües pluviales de la ciudad. Los valores altos de marea provocan efectos de remanso temporario sobre los conductos y canales, dificultando el escurrimiento. Este efecto de represamiento hidráulico se verifica de manera significativa en dos períodos diarios cuya duración individual promedio es de aproximadamente 4 horas.
11 12
Actualización del Plan Maestro de Drenaje, Interagua, 2011. Mejia. INAMHI 2011
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La marea astronómica o predicha consiste en la oscilación periódica del nivel del mar que resulta de la atracción gravitacional de la Luna y el Sol que actúa sobre la Tierra en rotación. Este movimiento vertical es acompañado por uno horizontal denominado “corriente de marea”, provocado por las mismas causas. El carácter determinístico de este fenómeno permite su predicción y la confección de tablas de mareas (predicciones de pleamares y bajamares). La marea astronómica es obtenida de la lectura del mareógrafo. Los factores que afectan la marea astronómica son los que alteran su forma y periodicidad, dificultando así su predicción. Entre ellos se destacan las condiciones meteorológicas, la topografía del fondo, los accidentes geográficos, los desagües de ríos y las variaciones de temperatura y salinidad. Debido a esto, la marea observada se puede considerar compuesta fundamentalmente por la suma de tres términos: nivel medio, marea astronómica y onda de tormenta (efecto de la acción meteorológica sobre la marea). El efecto total, sin embargo, no está dado por la suma de los individuales, ya que debido a los procesos no lineales que tienen lugar en aguas poco profundas, cada una de las partes componentes puede interactuar dinámicamente con las demás. Las tablas de mareas (astronómicas) predicen, a partir de análisis armónicos, los niveles de agua referidos al plano de referencia, a lo largo del año. Sin embargo, no todos los estuarios afectados por mareas poseen el mismo comportamiento hidrodinámico. Por ejemplo, la singularidad del Río de la Plata (Argentina-Uruguay) se basa en su régimen astronómico micromareal, con pocas decenas de centímetros de amplitud, y en la alta relevancia de las componentes meteorológicas. Por lo tanto, en ese caso los efectos de la marea meteorológica tienen importancia fundamental en la región. En el caso del Golfo de Guayaquil la situación es diferente. La onda de tormenta provocada por la acción de los vientos no es significativa, hecho que permite prever el nivel de la marea con mínima incertidumbre a partir de los análisis de los fenómenos astronómicos. Por lo tanto, las tablas de mareas son un buen estimador de los niveles que realmente alcanza el río Guayas frente al Malecón de la ciudad. Los niveles de marea previstos y registrados para el 2 y 3 Marzo 2013 Las tablas de mareas del INOCAR anticiparon altos valores de pleamar para los días 1, 2 y 3 de marzo de 2013, siendo ellos: 4,62 m, 4,51 m y 4,33 m respectivamente, todos con ocurrencia hacia el final del día. El valor 4,51 estimado por el INOCAR para la noche del 2 de Marzo 2013 correspondió, por lo antedicho, al valor 6,25 m de la escala ampliada. Con base en los análisis estadísticos previamente presentados se puede estimar que la probabilidad de ocurrencia anual del valor de marea 4.51 metros es 0,015%. Ello correspondería La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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a un tiempo de retorno (o recurrencia) exageradamente alto. Es decir, con base en el período de análisis adoptado por la actualización del Plan Maestro el valor de pleamar registrado el día 2 de Marzo de 2013 sería un evento “estadísticamente raro”. Sin embargo, el análisis de las tablas de marea del INOCAR permite deducir que si bien dicho evento fue “excepcional”, la aseveración anterior derivaría del hecho de haberse adoptado un período excesivamente corto (17 valores máximos anuales) para caracterizar probabilísticamente al fenómeno. Análisis de la recurrencia del fenómeno conjunto lluvia-marea La probabilidad de que una tormenta se produzca coincidiendo con la pleamar es claramente más pequeña que la propia probabilidad de presentación de la tormenta y de la marea, cada una de ellas analizadas de manera individual. Dado que los niveles de los tres cuerpos receptores del sistema de drenaje pluvial (ríos Daule, Guayas y Estero Salado) se rigen en gran medida por los niveles impuestos por las mareas astronómicas, sin mayor influencia de la “onda de marea” producida por efectos meteorológicos, es posible analizar la probabilidad de ocurrencia del fenómeno conjunto tormenta-marea de manera simple, admitiendo en primera aproximación que se trata de dos eventos independientes. Por lo tanto, la probabilidad de presentación conjunta de una tormenta coincidiendo con la pleamar resulta el producto de las probabilidades de ambos sucesos. Más concretamente, se trata de estimar la probabilidad de que el nivel del mar se encuentre por encima de una determinada cota, por ejemplo aquella referida al nivel MHSW (2,28 m). Este nivel implicó unas 3 horas de permanencia, generando una situación crítica durante la noche del 2 de Marzo de 2013 de represamiento del flujo en canales y conductos del sistema pluvial. La probabilidad combinada de ocurrencia de la tormenta severa y el nivel de represamiento antedicho sería igual a 1,87% anual, resultando en un período de retorno de aproximadamente 55 años. Ya el valor adoptado como tope de la escala de marea de la estación Yacht Club Naval (unas 2 horas de duración de niveles altos) arrojaría una probabilidad del orden de 300 años para el fenómeno conjunto tormenta-marea. Al valor máximo de la marea registrada durante el 2 de Marzo de 2013 (4,51 m), le correspondería un tiempo de retorno inusitadamente alto para el fenómeno conjunto tormentamarea. Si bien se trata de una situación que no es frecuente de ocurrir, el valor inusitado del tiempo de retorno resulta, en realidad, de la tendenciosidad que posee el período de 17 valores anuales empleado en la actualización del Plan Maestro 2011 como base para estimar las recurrencias de las mareas. Conclusiones De los análisis precedentes se puede concluir que: La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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a. Durante los días 2 y 3 de Marzo de 2013 se produjo una tormenta cuyas intensidades medias asociadas a las 2 horas más intensas corresponderían a tiempos de retorno (o recurrencia) entre 10 y 50 años. Se habrían presentado, a su vez, intervalos de corta duración con intensidades máximas correspondientes a tiempos de retorno superiores. b. La tormenta abarcó prácticamente toda la trama urbana, presentado cierta heterogeneidad espacial. c. Estas lluvias excedieron la capacidad de la infraestructura de drenaje existente en algunas partes de la ciudad, la cual generalmente se diseña para lluvias con un periodo de retorno de hasta 10 años. Este periodo de diseño es considerado óptimo para el sistema de “micro drenaje” de la ciudad desde el punto de vista de la buena práctica de la ingeniería; además, considerando los beneficios que dichas infraestructuras generan por daños evitados (entre otros) frente al costo de inversión. En los sistema de “macro drenaje” urbano este período de diseño es aumentado generalmente hasta 50 o inclusive 100 años. d. Los niveles de marea máximas (pleamares) registrados durante el período del evento meteorológico del 2 y 3 de marzo de 2013 fueron excepcionalmente altos, generando dificultades para el escurrimiento pluvial durante un período de aproximadamente 4 horas. e. Dichos niveles superaron de manera significativa la pleamar de proyecto adoptada para analizar el funcionamiento de los conductos y canales principales de la ciudad. f. La serie de 17 años de datos empleada en la actualización del Plan Maestro para caracterizar el comportamiento estadístico de las mareas altas es insuficiente para representar adecuadamente el fenómeno. Se recomienda por tanto su actualización, con base en un período más representativo de toda la carrera de mareas. g. La recurrencia del fenómeno conjunto tormenta-marea (pleamar) estaría en el orden de 300 años. Se estima que en realidad este valor podría ser menor en caso que se realice un análisis estadístico basado en un amplio rango de valores históricos observados. De todas formas, resulta claramente superior a los tiempos de retorno considerados a nivel del micro drenaje urbano. h. Los análisis estadísticos realizados no han contemplado posibles efectos estacionales en el proceso de mareas siendo, de ese punto de vista, simplificados. i. Los análisis de frecuencia (probabilidad) realizados contemplaron el comportamiento histórico de los niveles del río Guayas. Eventuales cambios futuros en dicho comportamiento debido a efectos tales como el cambio climático u otros efectos no han sido contemplados.
3.4
Tipologías de Inundación
Las inundaciones en Guayaquil pueden caracterizarse como:
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a. Inundaciones Pluviales por limitaciones del sistema de drenaje urbano para manejar determinados eventos de lluvia y como consecuencia del aumento de áreas impermeables b. Inundaciones Fluviales por desborde de los ríos Daule y Guayas sobre su margen derecha; c. Inundaciones Costeras debido solamente a los efectos de la marea en la parte baja de la ciudad; d. Inundaciones Mixtas como consecuencia del efecto combinado de las tipologías mencionadas, en áreas de influencia del remanso de los ríos Daule y Guayas, combinado con el efecto de la marea. Para cada una de las tipologías de inundación se observa que las probabilidades de ocurrencia y los impactos que provocan tienen diferencias importantes. Por ejemplo, las inundaciones fluviales ocurren con menor frecuencia, pero tienen una duración más larga; también ocupan territorios más extensos. Contrariamente, las inundaciones pluviales que se manifiestan en el drenaje urbano poseen una mayor probabilidad de ocurrencia, con duraciones bajas —de pocos minutos a una hora. Las inundaciones costeras provocadas por mareas extraordinarias afectan los sectores más bajos de la ciudad y su intensidad y duración dependen de la combinación de efectos astronómicos, meteorológicos e hidrológicos.
3.5
Inundaciones Pluviales
Las inundaciones pluviales ocurren cuando la frecuencia de lluvia dentro de la ciudad excede la capacidad de descarga del drenaje natural o artificial; y por el efecto combinado de los niveles de marea y de los ríos en las partes más bajas. Estas condiciones se relacionan con la baja capacidad de descarga o amortiguamiento de los sistemas de drenaje local, y con la falta de control del efecto de remanso desde aguas abajo. El Plan Maestro de Drenaje está diseñado para minimizar los impactos de este tipo de inundaciones pluviales. Sin embargo es posible mejorarlo en asuntos como la reglamentación para aprobar la construcción de nuevas edificaciones, y también cambiando la estrategia para el control de caudales. Desarrollo Urbano y su Impacto en el Drenaje Aparentemente, la estrategia seguida para la ocupación urbana en Guayaquil ha privilegiado la densidad en términos de áreas impermeables, con lotes pequeños para las viviendas, aceras y accesos estrechos, limitadas áreas verdes, y en general una clara tendencia hacia la impermeabilización del suelo urbano —inclusive en las divisorias y laterales de calles y avenidas construidas en fechas recientes. Este tipo de ocupación aumenta notablemente la temperatura en la ciudad, incrementa significativamente los picos y la velocidad del escurrimiento durante las crecidas de la escorrentía superficial, produce erosión y aumenta la contaminación de las aguas pluviales. Esta situación se observa tanto en la parte central de la ciudad, como en la zona de La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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expansión al norte. En ambos casos se aprecia la transferencia de impactos sobre el macro drenaje de la ciudad que pueden llegar a aumentar en seis (6) veces los costos de conducción cuando se compara con una estrategia que utiliza la laminación (amortiguación) de los picos de escorrentía mediante áreas verdes, pavimentos permeables, reservorios y otras medidas que ayuden a integrar la gestión del drenaje pluvial, el alcantarillado sanitario y la recolección y disposición de residuos sólidos. Al mismo tiempo, la ciudad lleva adelante un esfuerzo encomiable de planificación, incluyendo los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y drenaje urbano. Estos planes se actualizan cada cinco años y proporcionan una guía para la selección de prioridades y para la programación de inversiones. Sin embargo, estos planes podrían hacer un mayor uso de algunos conceptos modernos que promueven soluciones ambientalmente sustentables. Por ejemplo, en el caso del drenaje urbano, aunque el plan describe enfoques sustentables como son la posible utilización de pequeñas cuencas de retención, en la práctica se apoyan casi exclusivamente en conceptos tipo “end of pipe”, que conllevan únicamente al aumento de la capacidad de escurrimiento a lo largo de la red de canales y conductos cerrados. Distribución Espacial de los Impactos En el área más antigua de la ciudad (en el centro y sur) se registran inundaciones de calle con relativa frecuencia pero raramente en el interior de las casas —aunque muchas de ellas toman la precaución de improvisar una barrera adicional en las puertas y accesos a las casas de unos 20 centímetros. Por lo general, en estas zonas más consolidadas, los eventos de inundaciones son rápidos con impactos en las vías de transporte que generan pérdidas de productividad laboral por congestionamiento. En menor escala reportan daños sociales y materiales. El principal problema se debe a que la red antigua tiene problemas físicos como son los típicos de las redes de 50 o más años de construidas que presentan daños estructurales, corrosión, alineamientos defectuosos, etc. También se afectan por obstrucciones, solidos arrastrados por la escorrentía y basura. Estos sistemas necesitan un trabajo intenso de mantenimiento, rehabilitación, mejoría y eventualmente reemplazo. En el norte de la ciudad se observan áreas planas que en su estado natural deben inundarse con frecuencias de 5 años o menos, donde se construyen nuevos urbanismos sobre rellenos y con infraestructura de drenaje que traslada escorrentía hacia el macro drenaje natural o fabricado por la ingeniería. En estas zonas se percibe un incremento notable de la impermeabilización y una falta de diseños ambientalmente sustentables. También se observan ocupaciones urbanas en terrenos de alta declividad con pendientes superiores a 25% donde la escorrentía se mueve con altas velocidades, aumentando el arrastre de sedimentos y generando inundaciones en las áreas planas. La forma como se integran en un mismo espacio territorial estas dos realidades necesita un enfoque que combine el desarrollo urbano, la vivienda, la gestión del agua y el medio ambiente. En cuanto al drenaje, en estas zonas, la utilización de mecanismos para retardar los picos de creciente con áreas verdes, parques, zonas deportivas etc., para uso de las comunidades La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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aportaría soluciones menos costosas que las convencionales, además que son ambientalmente seguras en el largo plazo. En las áreas que sufren el efecto de la marea la inundación ocurre principalmente en las partes más bajas por efecto del remanso y por ello necesitan protecciones específicas con sistemas de compuertas tal como se proponen en el plan maestro. En otras áreas cercanas al estero se observan una franja de reserva en áreas de riesgo y la construcción de malecones de protección y uso social con amenidades y construcciones importantes que representan una solución urbanística social y ambientalmente sostenible. Impactos Económicos y Distributivos El enfoque utilizado para el drenaje urbano debe aumentar considerablemente los costos y los impactos en la población. Le experiencia en otros países de América Latina evidencian que soluciones basadas en el aumento de la capacidad de conductos en el macro drenaje (end of pipe) pueden alcanzar un costo de US$7 millones por kilómetro cuadrado, cuando soluciones basadas en amortiguar el escurrimiento están en el orden de US$1 millón por kilómetro cuadrado. Además, las soluciones “end of pipe” implícitamente le transfieren al Municipio el costo del control del impacto en el drenaje como consecuencia del incremento de las áreas impermeables. Esta situación puede encararse mediante ordenanzas de uso del suelo y la preservación de áreas de reserva que almacenen los picos incrementales de escorrentía de forma tal que el impacto neto en el sistema de macro drenaje y en el medio ambiente de los nuevos urbanismos sea cero.
3.6
Inundaciones Fluviales
Debido a la localización de Guayaquil, las inundaciones fluviales se originan por condiciones combinadas de crecientes originadas aguas arriba (efecto fluvial) en la cuenca y por el efecto de marea (efecto astronómico y eventualmente, meteorológico). Sin embargo, los efectos fluviales pueden haber cambiado en el tiempo, debido fundamentalmente a la regulación de caudales en la presa Daule-Peripa y también por cambios morfológicos en el cauce. También se esperan cambios en el ciclo hidrológico como consecuencia del cambio climático con extremos de lluvia más elevados y prolongadas sequias. Estos procesos climáticos están siendo objeto de estudios globales, nuevos instrumentos de medición satelital y algoritmos para calibrarlos con la hidrología basada en datos medidos en la tierra. Sin embargo, debe mencionarse que durante el desarrollo de esta Cooperación Técnica no se obtuvieron datos y estudios sobre inundaciones fluviales en Guayaquil que permitiesen determinar las zonas de inundación para diferentes condiciones de caudal en los ríos, ni sobre los riesgos asociados con estas zonas. Este tipo de información es fundamental para poder diseñar e implementar una estrategia para la gestión de la inundación fluvial de Guayaquil. La experiencia mundial indica que por lo general las inundaciones fluviales tienen un gran impacto que en La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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muchos casos pueden desencadenar situaciones catastróficas. Esta pareciera que no es la situación de Guayaquil; no obstante la ciudad debe disponer de estudios de riesgo de inundación fluvial, que con base en el análisis combinado de amenazas y vulnerabilidades pueden delinearse las diferentes condiciones de riesgo de la ciudad, para así poder evaluar los posibles impactos sociales y económicos.
3.7
Azolvamiento en el rio Guayas
La formación del delta del rio Guayas es consecuencia de la erosión geológica por movimientos tectónicos, descomposición química y la acción combinada de glaciares y viento; pero sobre todo por el efecto del agua que se precipita como lluvia y escurre desde los Andes al océano Pacifico. Estos procesos toman millones de años, pero la erosión natural puede incrementarse (o disminuir) como consecuencia de cambios del uso del suelo y la selección de prácticas agrícolas y de ganadería; actividades forestales; urbanización; construcción de diversas infraestructuras como son carreteras y puentes; regulación de los ríos; y actividades mineras, entre otras. Por ejemplo, el embalse Daule – Peripa retiene un volumen importante de sedimentos originados en la parte alta de la cuenca; pero al mismo tiempo incrementa la erosión aguas abajo de la presa porque el río intenta restablecer un equilibrio de sus variables hidráulicas y geomorfológicas. Los tramos aluviales de ríos meandrosos como el Daule y Babahoyo, y sus planicies de inundación, generalmente almacenan grandes volúmenes de sedimentos que gradualmente se mueven hacia aguas abajo con la migración de meandros y la erosión de sedimentos de un lugar y su deposición aguas abajo. Haciendo una sección en la planicie de inundación de estos ríos deben observarse sedimentos más gruesos en el cauce del rio hasta cierto nivel y depósitos más finos en las zonas de inundación sobre la planicie. Este tipo de ríos ajustan su pendiente longitudinal y la sección transversal a lo largo del tiempo en forma tal que pueda acarrear los caudales líquidos y sólidos desde aguas arriba sin ningún cambio neto en la geometría hidráulica y la planimetría. Este concepto de equilibrio dinámico se aplica ampliamente y se expresa con la relación cualitativa de ajuste en ríos aluviales propuesta por Lane13. Q S ~ QS D50 Donde Q es el caudal líquido, S la pendiente longitudinal del cauce, QS es la carga de material de fondo, y D50 es el tamaño medio de las partículas en el material de fondo. Esta relación, llamada el balance de Lane, explica que un río responde a cambios de cualquiera de las cuatro variables, mediante ajustes en las otras hasta que el equilibrio se restablece. Entonces, se dice que un río 13
Lane (1955). The Importance of Fluvial Morphology in Hydraulic Engineering. Proceedings from ASCE 81 (745)
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está en equilibrio dinámico cuando las cuatro variables se han ajustado de forma tal que el volumen de sedimento transportado hacia dentro de un tramo de río, es el mismo que se transporta hacia afuera del mismo (aguas abajo). Finalmente, cuando un río entra en aguas más tranquilas, como es el caso de un estuario, el flujo se desacelera y los sedimentos se depositan. El resultado es la formación de un delta, donde por lo general los sedimentos gruesos (arenas y gravas) se depositan primero y al frente, y los sedimentos más finos (limos y arcillas) avanzan hacia las partes más bajas del fondo. Estos conceptos simples de la hidráulica fluvial son útiles para aproximarse a las preocupaciones actuales de las Autoridades de Guayaquil y del nivel nacional sobre el azolvamiento del río Guayas entre la ciudad y la Puntilla en Sanborondon. Estas preocupaciones han llevado a encomendar proyectos de ingeniería para el dragado de unos cuatro millones de M3 de sedimentos en la zona de la Puntilla – Islote El Palmar14. El proyecto señala que la justificación para realizar una inversión considerable en dragado es mejorar el servicio fluvial y la navegación, reducir los riesgos de la navegación aérea en el Aeropuerto Jose Joaquín Olmedo (debido a las aves que anidan en el islote), y disminuir el arrastre de sedimentos. Lamentablemente, el estudio no incluye una evaluación económica de los beneficios del proyecto que permitan la justificación del mismo con una tasa social de descuento que facilite comparaciones con otras necesidades de inversión con fondos públicos. Tampoco se apoya en una estimación razonable del volumen, origen y los procesos hidrodinámicos que gobiernan la deposición de sedimentos en el área señalada. Con propósito solamente ilustrativo, el recuadro que se presenta a continuación hace una descripción cualitativa de la dinámica fluvial en la confluencia de los tres ríos con base en imágenes obtenidas en google maps. Sin embargo, existen estudios hidrológicos de la antigua CEDEGE, y otros más recientes que han sido preparados para varios proyectos de obras hidráulicas en la cuenca del rio Guayas. Algunos, actualmente en construcción, otros en avanzado desarrollo de la ingeniería. Se dispone también de datos y algunas mediciones de sedimentos realizadas por INAMHI; y de registros batimétricos en secciones transversales en la zona de confluencia de los ríos Daule y Babahoyo, las cuales se han generado como parte de diversos estudios de calidad del agua encomendados por Interagua. Todos estos estudios son de enorme utilidad y ofrecen un acervo muy valioso de conocimiento para Guayaquil. Mientras se obtiene información más detallada y se realicen análisis que interpreten el comportamiento de los ríos y del estuario, es posible que se necesiten (y se puedan justificar) dragados localizados para resolver problemas puntuales, protecciones de riberas, y 14
Estudio de Factibilidad, Impacto Ambiental e Ingeniería para el Dragado del Islote El Palmar ubicado en el Rio Guayas (2012).
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encauzamiento del río (y los sedimentos). Por ejemplo, problemas de sedimentación en las obras de toma de la planta de potabilización, afectaciones en los puntos de descarga de aguas residuales y conductos de drenaje, en pilas de puentes y en otras estructuras que se vean afectadas por líneas de corriente y/o deposición y erosión de márgenes. Aun en estos casos, es necesario identificar claramente el objetivo a alcanzar, la causalidad del problema a resolver, y realizar evaluaciones de beneficios y costos de los proyectos a ejecutar.
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Características de la confluencia de los Ríos Daule, Babahoyo y Guayas El régimen hidrológico de los Ríos Daule y Babahoyo debe ser similar, pero con áreas de cuenca y contribución de caudales en una proporción de aproximadamente 40/60, respectivamente. La construcción de la presa Daule-Peripa modificó el equilibrio natural con la regularización de caudales y posiblemente una reducción de sedimentos superior al 50%. También se debe haber modificado el equilibrio de energía en la confluencia de los dos ríos y en consecuencia la capacidad de escurrimiento de las secciones geométricas. Estas condiciones también varían de acuerdo con los períodos seco y húmedo, y los ciclos de bajamar e pleamar. En el periodo de sequía (Junio) el caudal regularizado de río Daule predomina, en el periodo húmedo (Abril) es lo contrario (fotos superiores). También se observa el Islote el Palmar en 1969, antes de la operación del embalse y en 2003 (fotos inferiores).
Fechas: izquierda 6/2002 y derecha 3/2011
Fechas: izquierda 1969, derecha 2003
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4.
Recomendaciones para mejorar la Gestión de las Inundaciones en Guayaquil
La ocupación urbana (tradicional) produce un impacto hidrológico importante porque aumenta el caudal y la velocidad del escurrimiento superficial. Hasta ahora, la solución típica para el drenaje urbano en Guayaquil consiste de infraestructuras de conducción que aumentan la capacidad de los cauces mediante obras de canalización. Sin embargo, Guayaquil ofrece condiciones inmejorables para desarrollar soluciones integradas en el diseño urbano que combine programas de vivienda, transporte, agua potable, alcantarillado, drenaje, residuos sólidos y medio ambiente. Para ello se requiere que las intervenciones urbanas se integren a nivel operacional para proponer y diseñar soluciones que sean sustentables en el largo plazo. La experiencia demuestra que soluciones que utilizan exclusivamente los principios basados en la transmisión de los impactos en el macro drenaje hacia aguas abajo, no son sustentables. Para evitar los aumentos de caudal como consecuencia de la impermeabilización y la transferencia de sus impactos hacia aguas abajo es necesario prever áreas de amortiguación de crecientes que por lo general representan solamente entre el 1% al 2% del área de la cuenca de drenaje. Utilizando este tipo de conceptos se podrían también aumentar las áreas verdes, mejorando y ampliando las oportunidades de recreación en la ciudad. De esta manera Guayaquil puede consolidar su excelente record de gobierno local para convertirse en un líder regional que promueve los principios que califican a una ciudad verde, además de inclusiva y sustentable. En general, la gestión de las inundaciones urbanas se realiza a través de: a. Medidas Estructurales. Consisten de obras de ingeniería que modifican el riesgo de inundación en un determinado lugar de interés. Las obras más frecuentes son diques de protección de crecientes, canalización del escurrimiento, embalses y desvío de ríos; b. Medidas No estructurales. Consisten de medidas que mitigan los impactos de las inundaciones con prevención y reducción de vulnerabilidad económica y social de la población. Por ejemplo: sistemas de alerta temprana, reasentamiento de población de las áreas de riesgo, identificación y zonificación de las áreas de riesgo, seguro de inundaciones, organización institucional para la gestión de las inundaciones, etc. c. Medidas Combinadas. Consiste en la combinación de las medidas estructurales y no estructurales. En este documento se identifican medidas que serían aplicables para mejorar la gestión de las inundaciones en Guayaquil. Sin embargo, como estas medidas tienen implicaciones económicas e institucionales, necesitan análisis más detallados que faciliten la toma de decisiones. Para ello se proponen estudios cortos, y otras acciones que ayuden a seleccionar estratégicamente la combinación de medidas más efectivas para la situación concreta de Guayaquil. También se
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presentan algunas sugerencias que podrían ser de utilidad para perfeccionar el plan maestro de drenaje.
4.1
Acciones para reducir la Vulnerabilidad
En esta sección se proponen acciones y estudios analíticos que puedan servir de base para tomar decisiones que reduzcan la vulnerabilidad de Guayaquil a las inundaciones y al mismo tiempo contribuyan sensiblemente a mejorar la calidad de vida en la ciudad. Regulación de caudales “en la fuente” —impacto hidrológico cero El estudio llevaría a la preparación de una propuesta (basada en incentivos económicos) para regular y controlar caudales “en la fuente” como parte de la planificación del desarrollo urbano de Guayaquil. El estudio busca definir el caudal máximo que las nuevas ocupaciones urbanas deben tener para no aumentar los impactos hidrológicos hacia aguas abajo. Con este análisis se prepararía un proyecto de ordenanza municipal para su discusión y eventual aprobación. El instrumento legal debe acompañarse de un programa de capacitación y divulgación, tanto de los empleados de la municipalidad, de los proyectistas, promotores de vivienda, y de la población en general. El estudio podría incluir las siguientes actividades: estudio técnico para definir la regulación de caudales; preparación de la propuesta legal; y apoyar el proceso de discusión pública. Recuperación del costo del drenaje urbano El estudio pretende revisar los mecanismos de recuperación del costo de los servicios de drenaje urbano con base en un estudio económico sobre la operación, mantenimiento e inversión. El estudio podría proponer diversas opciones legales que incentiven buenas prácticas constructivas que internalicen el concepto de impacto hidrológico nulo. El estudio podría incluir las siguientes actividades: identificar todos los costos del drenaje urbano, desde la evaluación de los proyectos hasta el mantenimiento de la red; evaluación de alternativas de recuperación de costo que utilicen el uso de áreas impermeables como indicador; y la definición de indicadores para monitorear el servicio de drenaje. Determinación de las áreas de riesgo a las inundaciones Estudio de evaluación del riesgo de las inundaciones fluviales en Guayaquil y determinación de las áreas de riesgo para diferentes periodos de retorno. Para evaluar estos riesgos es necesario identificar la disponibilidad de datos de niveles máximos de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas que afectan las defensas de la ciudad para verificar, entre otros aspectos, si la serie de niveles es estacionaria en el tiempo (efecto del cambio climático) y también para evaluar cambios recientes en las partes altas de la cuenca (proyectos en la cuenca del rio Guayas). La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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Para la preparación de este Informe no se evaluaron series históricas de niveles en estos ríos. Si no hubiese una serie representativa será necesario determinar las condiciones de inundaciones en Guayaquil con un modelo matemático distribuido (lluvia-escorrentía) para la cuenca del río Guayas y modelos que simulen la propagación de la onda de las crecientes. Este estudio también necesitara estudios detallados de la batimetría del cauce. Un estudio de esta naturaleza requiere un análisis hidrológico del riesgo de inundación en la ciudad para diversos periodos de retorno y la delimitación de las áreas de inundación correspondientes. Alternativas de control de las inundaciones fluviales Este estudio involucra la selección de alternativas estructurales y no estructurales para el manejo de las inundaciones fluviales en la ciudad y la evaluación económica y social de las alternativas, y las recomendaciones de proyecto. El estudio debería presentar opciones para mitigar inundaciones en la franja ribereña y en otras áreas bajas de la ciudad susceptible a inundaciones que se inundan por los efectos combinados del río y los esteros y de la lluvia. Las actividades para un estudio de este tipo son: evaluación de los daños evitados asociados a diferentes riesgos de inundación; identificación y evaluación de alternativas de control de las inundaciones; selección de la alternativa óptima desde el punto de vista económica, social y ambiental y especificación de los términos de referencia para el proyecto básico. Sistema de Alerta Temprana Dada la previsibilidad de los niveles de marea, la variabilidad de los caudales fluviales originados aguas arriba, la severidad de las tormentas y el sostenido crecimiento de la ciudad, se debe dar énfasis a encarar en el corto plazo el diseño e implementación de un Sistema de Alerta Temprana ante Inundaciones Urbanas (SAT Urbano), que forme parte de un Plan de Contingencias ante Inundaciones, el que también deberá ser diseñado e implementado. El SAT deberá potenciar los pronósticos mediante el monitoreo y la simulación hidrológica-hidráulica, identificar las zonas críticas de riesgo hidrológico, y definir estrategias para la reducción de riesgos. Esto último exigirá la identificación de las amenazas y de las vulnerabilidades de la ciudad, identificación de zonas críticas (exposición, susceptibilidad y resiliencia). También deberán formar parte del SAT el fortalecimiento de las capacidades locales (municipales) en el nivel tecnológico, en la evaluación de riesgos y en la difusión de los productos. Plan de Contingencia El Plan de Contingencias deberá ser concebido como una estructura operativa organizada para proveer de información oportuna a los tomadores de decisiones del nivel municipal (y provincial), frente al riesgo y amenazas de fenómenos extremos, con la finalidad de evitar o reducir el riesgo y preparación para una respuesta efectiva.
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Investigación sobre hidráulica fluvial Para informar decisiones sobre dragado de sedimentos, estos estudios deben complementarse con mediciones de caudales sólidos en diferentes épocas del año para construir relaciones robustas entre las descargas de caudales líquidos y el transporte de sedimentos. También colectar información sobre la granulometría de los sedimentos y la configuración del fondo del río en secciones transversales controladas. Idealmente, se debe disponer de un modelo hidrodinámico que permita interpretar los fenómenos hidráulicos y geomorfológicos en esta área, lo cual tiene un valor marginal ante los montos involucrados en un proyecto de dragado. Estas informaciones pueden comenzar a obtenerse en un período corto (unos 2 años) comenzando por una validación sinóptica de los datos históricos existentes. Para ello se podrían realizar mediciones de la geometría del cauce, de los caudales sólidos y líquidos en puntos característicos del flujograma del río (en los puntos extremos y en los puntos de inflexión); además de estudios de materiales e interpretación morfológica.
4.2
Perfeccionamiento del Plan Maestro
El Plan Maestro de Drenaje Urbano (actualización de 2011) fue desarrollado con un buen nivel de detalle para toda la ciudad e incluye una discusión conceptual sobre algunos principios de drenaje sustentable. Sin embargo, las soluciones presentadas consisten mayoritariamente de ampliaciones de la capacidad de los cauces por canalización, en respuesta a la urbanización que incrementa los caudales pico de la escorrentía. Este tipo de enfoque para la gestión de las inundaciones urbanas es muy costoso y poco sustentable a lo largo del tiempo, porque requeriría el aumento continuo de capacidad de los canales y conductos en la ciudad con el aumento de población y del área construida. Por lo indicado se estima que el Plan de Drenaje podría perfeccionarse considerando los siguientes enfoques: a. Internalizar escenarios futuros de desarrollo urbano basado en el Plan Maestro Urbano para las áreas de expansión; b. Incluir alternativas de amortiguación del pico del escurrimiento para no transportar hacia aguas abajo el aumento de caudal para así también disminuir el aumento de costos; c. Aplicar conceptos de ciudad verde que contemplan reducción de la velocidad de escurrimiento, creación de espacios verdes y reducción de la contaminación pluvial.
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Revisar el plan desarrollado para cada sub-cuenca urbana con el objetivo de evitar inundaciones para un riesgo con 10 años de periodo de recurrencia. Con el modelo SWWM utilizado por Interagua en la preparación de la Actualización del Plan Maestro es posible determinar los volúmenes excedentes para diversos escenarios futuros. Al mismo tiempo deben identificarse las áreas de amortiguación para la retención del volumen excedente. En caso de que no se identifiquen áreas apropiadas para las retenciones, se debería transportar el volumen hacia aguas abajo mediante canales abiertos o conductos, con control aguas abajo. Las áreas para las retenciones pueden ser públicas o adquiridas al sector privado de acuerdo con los resultados de una evaluación económica. Con base en este análisis se desarrollaría un plan de intervención integrada a largo plazo que incluya componentes paisajísticos y recreacionales, además de los planes de ampliación de las infraestructuras y servicios de agua potable, alcantarillado y residuos sólidos. Ordenanzas Municipales sobre Drenaje Urbano Es necesario desarrollar ordenanzas municipales para limitar los caudales de escorrentía en las áreas de expansión urbana. De esta forma sería posible eliminar la transferencia de impactos hidrológicos hacia la ciudad. Para la planificación urbana en áreas de pendiente es necesario disminuir la energía del agua y controlar los sedimentos y basuras con el uso sustentable de detenciones urbanas con una densificación que sea compatible con el riesgo. Las áreas de amortiguamiento integradas a espacios urbanos y al paisaje urbano permitirían recuperar espacios verdes para el uso de la población, reduciendo al mismo tiempo el gradiente térmico y mejorando la calidad de vida. Inversiones en Drenaje Urbano Las inversiones aprobadas por el Regulador para el tercer quinquenio de la concesión (20112016) representan aproximadamente un tercio del programa de US$100 millones propuesto para este mismo quinquenio en la revisión y actualización del plan maestro. Las inversiones aprobadas incluyen US$10 millones para el sistema de control de mareas (compuertas), US$8 millones en el programa municipal de expansión urbana (Milote) y aproximadamente US$12 millones para soluciones “end of pipe”, principalmente en canales abiertos y en algunos colectores. Dado el corto tiempo disponible para realizar este informe no se investigaron los criterios utilizados para ajustar el valor sugerido en el plan maestro, ni tampoco los criterios para la asignación de las inversiones por tipos y riegos de inundación en distintos sectores de la ciudad. El plan maestro no define criterios y prioridades de intervención para el caso de que no se disponga de recursos para financiar la totalidad de las inversiones propuestas. Para optimizar la aplicación de recursos y garantizar que las inversiones seleccionadas tengan el mayor beneficio La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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se sugiere realizar una evaluación económica de los costos totales a lo largo del ciclo de vida de los activos de infraestructura y de los beneficios de las diferentes obras —con criterios que también incorporen impactos sociales, ambientales y de sustentabilidad a largo plazo. Existen diferentes metodologías para la estimación de los beneficios, y en este caso evaluaciones contingentes basadas en encuestas sobre la disposición a pagar o en precios incrementales de las propiedades afectadas por las obras podrían aportar orientaciones útiles para tomar este tipo de decisiones. Objetivos Generales del Plan Maestro Para la preparación de este informe se realizó una lectura rápida del Plan Maestro incluyendo no solamente el drenaje urbano, sino también las proyecciones de población y demanda, y los programas de inversión en agua potable, alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas residuales. El objetivo del grupo consultor era alcanzar una comprensión global del enfoque utilizado para la gestión integral del agua urbana en Guayaquil. La lectura del plan deja en claro su utilidad como marco referencial técnico para la concesión apoyado en investigaciones de campo y modelos analíticos. Sin embargo, hay dos asuntos conceptuales que merecen algún comentario. En primer lugar los elevados niveles de pérdidas de agua potable que se reflejan en índices de agua no facturada cercanos al 50% y la modestia de las metas que se proponen para la concesión. Esta determinación no se fundamenta en una sólida evaluación económica que contemple la totalidad de los beneficios operacionales y los impactos en los programas de inversión a futuro a lo largo del ciclo del agua (agua potable, alcantarillado y tratamiento). Sería conveniente considerar inversiones en un programa mucho más agresivo de reducción de pérdidas considerando la totalidad de los costos y beneficios. En segundo lugar, la decisión de construir plantas de tratamiento de efluentes para cumplir una normativa de vertidos hace poco sentido cuando se compara con los beneficios e impactos que pueden generar otras inversiones (incluyendo drenaje) en la infraestructura hídrica de la ciudad. Una decisión sobre tratamiento secundario de efluentes domésticos podrían evaluarse a la luz del enorme poder de dilución de la marea inducida por flujos y reflujos estimados en 10.000 m 3/s cuatro veces al día; además de los efectos y el control de las descargas contaminantes difusas por actividades agrícolas y descargas de aguas residuales domesticas en la parte alta de la cuenca del rio Guayas.
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5.
Conclusiones 1. Las lluvias del pasado 2-3 de Marzo 2013, excedieron la capacidad de la infraestructura de drenaje existente en algunas partes de la ciudad, la cual generalmente se diseña para lluvias con un periodo de retorno de hasta 10 años. 2. Los análisis de intensidad media de los períodos más severos de la tormenta arrojaron un valor del orden de 50 mm/h para una duración de 2 horas. Adoptando como patrón de comparación las curvas IDF indicadas en el Plan Maestro de Drenaje Pluvial de Guayaquil, dicha intensidad corresponde a un período de retorno de 50 años. 3. Con base en los análisis estadísticos previamente presentados se puede estimar que la probabilidad de ocurrencia anual del valor de marea 4.51 metros es 0,015%. Ello correspondería a un tiempo de retorno (o recurrencia) exageradamente alto. Es decir, con base en el período de análisis adoptado por la actualización del Plan Maestro el valor de pleamar registrado el día 2 de Marzo de 2013 sería un evento “estadísticamente raro”. 4. La regulación de caudales pico que proporciona el embalse Daule-Peripa es efectiva como lo evidencian los caudales de la última creciente del Río Daule el 4 de Marzo 2013. Sin el embalse, esta creciente hubiera alcanzado 4.270 m3/s en la estación La Capilla. La regulación disminuyó este valor a solo un tercio (1.419 m3/s). 5. Sobre la gestión de los servicios asociados al agua, Guayaquil tiene un modelo institucional que es muy difícil observar prácticamente en ninguna otra ciudad de América Latina. La decisión de integrar los servicios de agua potable, saneamiento y drenaje en un solo gestor y en una única jurisdicción político-administrativa contrasta notoriamente con la fragmentación sectorial y espacial que se observa en otras ciudades del continente. 6. Se observa un fuerte proceso de ocupación irregular en áreas de expansión donde no necesariamente se siguen las normas de ocupación del suelo establecidas en ordenanzas municipales. 7. Algunos desarrollos de vivienda para población de bajos ingresos se localizan en zonas de riesgo a inundaciones, y los proyectos aparentemente siguen soluciones convencionales, con extensos urbanismos sobre rellenos y construcción de conductos para drenaje para absorber picos de escorrentía generados por nuevas áreas impermeables. 8. En reunión sostenida con el Alcalde Nebot el 27 de Junio se acordó la preparación de un término de referencia para un estudio hidrodinámico en la confluencia de los ríos Daule, Babahoyo y Guayas que permita determinar los impactos del azolvamiento del rio Guayas frente a Guayaquil y sus eventuales soluciones.
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Desde su fundación en la época colonial, Guayaquil se asentó en un área de relativo bajo riesgo, con una urbanización densa debido a las dificultades naturales para crecer verticalmente. Con el aumento de población y la expansión del área urbana se ha incrementado la vulnerabilidad de la ciudad a inundaciones originadas por lluvias locales, los efectos de caudales extremos en los ríos, mareas, y la potencial elevación del nivel del mar como consecuencia del cambio climático. La reducción de la vulnerabilidad a inundaciones es un proceso de varias décadas y necesita la integración del planeamiento urbano, el desarrollo de infraestructura para la gestión de las aguas urbanas, la recolección y disposición de residuos sólidos, y la conservación del medio ambiente. El modelo institucional adoptado por Guayaquil para la gestión urbana del agua ofrece una oportunidad que no se encuentra en otras ciudades de América Latina; con un gerenciamiento eficiente del gobierno local con instituciones que reflejan claras demarcaciones funcionales y buena coordinación. Por ello, Guayaquil ofrece una oportunidad para gestionar las inundaciones urbanas, y en general los servicios asociados al agua, bajo los conceptos de ciudades verdes, inclusivas y sustentables. Para avanzar hacia ese objetivo es necesario mantener una actitud de mejoría continua e insistir en el fortalecimiento de las instituciones responsables por la formulación de la política pública, la regulación de los servicios y la operación de la infraestructura. Por ejemplo con mecanismos de participación y consulta a la sociedad civil, rendición de cuentas basado en indicadores monitoreables, y en instrumentos efectivos de resolución de conflictos. El enfoque moderno para mejorar la gestión de las inundaciones y el drenaje urbano exige concepciones novedosas de los planes maestros que transformen los problemas en oportunidades. Las inundaciones urbanas son el resultado de la ocupación sin control del suelo con la consecuente transferencia de caudales incrementados a la red de drenaje pública. La selección de espacios para el amortiguamiento de picos de escorrentía tiene una incidencia notable en la reducción del costo de ampliación de capacidad de canales y conductos. Además, abren oportunidades para habilitar espacios verdes que mejoran la vida y el funcionamiento de la ciudad. Este tipo de soluciones requieren intervenciones integradas de la municipalidad en un programa de largo plazo, tal como los que se han iniciado con la construcción de malecones y otras obras de regeneración urbana. El grupo consultor entiende que para poder tomar decisiones sobre proyectos estructurales y medidas no estructurales que reduzcan la vulnerabilidad de la ciudad a las inundaciones debe ampliarse la comprensión de las mismas con base en solidas evidencias de datos, no simplemente con estimaciones e interpretaciones cualitativas. Estas decisiones deben apoyarse en una clara identificación (y discusión) de los problemas, en la formulación de alternativas para resolver dichos problemas, y en la evaluación de los costos y beneficios para la implementación de soluciones a lo largo del ciclo de la vida de los proyectos.
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Las actividades desarrolladas en el Taller sobre Inundaciones en Guayaquil el 28 de Junio 2013 han permitido identificar acciones que se podrían contemplar a los fines de producir mejoras en la situación actual. Un resumen del Taller se incluye en el Anexo 2, siendo las líneas de trabajo identificadas las siguientes: a. Identificar y mapear sectores de riesgo hídrico. b. Promover acciones de carácter interinstitucional en materia de inundaciones urbanas que apunten, entre otros objetivos, a la implementación de planes de alerta temprana y el desarrollo de planes de contingencia. c. Promover la asistencia de la academia para lograr la capacitación y la actualización profesional en materia del drenaje urbano. d. Identificar una política que aborde el problema de los sucesivos asentamientos informales que de manera constante se registran en el área urbana, contemplando dentro de ella al drenaje pluvial urbano como uno de sus elementos. e. Promover incentivos económicos orientados a la implementación de acciones que controlen el escurrimiento pluvial urbano. f. Analizar fuentes alternativas de financiación de obras pluviales con base en la recuperación de costos. g. Revisar y actualizar la legislación municipal en materia de drenaje pluvial urbano. h. Encarar acciones de difusión y concientización relacionada al manejo de desechos sólidos y del drenaje urbano en general. i. Otorgar relevancia igualitaria a las zonas ya consolidadas, con problemática de inundaciones, frente a las zonas de nuevas expansiones. Finalmente, durante la preparación del Informe se realizó un esfuerzo de recopilación de datos, estudios e informaciones de diversa naturaleza relacionadas con la problemática hídrica en Guayaquil y en la cuenca del rio Guayas. Se observó que la dispersión de estas informaciones es notable e incluso existe el peligro que se pierda una memoria institucional sobre estudios y proyectos de ingeniería donde se han invertido cuantiosas sumas de dinero y una enorme dedicación profesional a lo largo de los años. Por lo tanto, convendría considerar la posibilidad de consolidar esta información en un centro único de documentación posiblemente asociado con alguna institución de educación superior con vocación y experiencia en los temas hídricos de la cuenca del rio Guayas.
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Anexo 1: Misión 1. Ayuda Memoria. Cooperación Técnica CAF. Mayo 8-15, 2013
Introducción 1. Una Misión de CAF visitó la ciudad de Guayaquil entre el 8 y 15 de Mayo, 2013 para asistir al Gobierno Municipal en los problemas de inundaciones urbanas y azolvamiento del rio Guayas. Esta Misión se organizó bajo una Cooperación Técnica patrocinada por CAF en respuesta a solicitud del Alcalde Jaime Nebot de fecha 19 de Marzo de 2013. La Misión estuvo integrada por Constanza Calderón (Sub-representante de CAF en Ecuador), Juan Carlos Bertoni, Carlos Tucci y Abel Mejia (Consultores). La Misión agradece las atenciones y colaboración del Gobierno Municipal, EMAPAG-EP, e INTERAGUA. También reconoce los aportes recibidos en reuniones sostenidas con funcionarios de SENAGUA, Universidad Católica, ESPOL, y profesionales independientes muy calificados; todos, generosamente compartieron estudios, conocimiento y experiencia. Una lista de las instituciones y personas que participaron en reuniones con la Misión se incluye al final de esta ayuda memoria. Lluvia del 2-3 de Marzo 2013 2. Entre el 2 y 3 de Marzo de 2013, Guayaquil recibió lluvias continuas que totalizaron 166,4 milímetros en un periodo de 12 horas; desde las 18 horas del día viernes 2 de Marzo, hasta las 5 horas del día sábado 3 de Marzo. Este evento registró valores horarios de 52,8 y 51,3 milímetros entre las 18 y 20 horas respectivamente del 2 de Marzo, de acuerdo con registros en la estación Vía de la Costa operada por INTERAGUA. Evaluaciones realizadas posteriormente indican que estos picos de precipitación horaria pueden corresponder con periodos de recurrencia superior a 50 años. Además, esta lluvia representa 100% de la precipitación mensual registrada en la estación; lo cual de alguna forma confirma tendencias observadas en la costa ecuatoriana relativas a lluvias mensuales concentradas en pocos eventos muy intensos, acompañado de lluvias acumuladas anuales superiores al promedio histórico. 3. El drenaje de la escorrentía generada por estos picos horarios de lluvia coincidió con una marea ascendente (pleamar) que alcanzó un valor máximo de 4,62 metros a las 21:51 horas del 2 de Marzo. Como consecuencia diversos sectores de la ciudad fueron afectados con inundaciones: Suburbio Oeste y Esmeraldas Libre (en la zona Sur); Centenario y Malecón (en el centro); y URBANOR, URDENOR, Alborada, Ceibos, Florida, Socio Vivienda, Nueva Prosperina, Monte Sinaí, San Alejo, Sergio Toral, Orquídea, Vergeles, y La Ladrillera (en la zona Norte). Informaciones recibidas indican que el drenaje superficial (generalmente diseñado para lluvias con periodo de retorno de hasta 10 años) evacuó las aguas en pocas horas facilitado por una marea descendente (bajamar) que alcanzó un valor mínimo de 0,39 metros a las 05:03 horas del sábado (3 de Marzo). Visitas a terreno
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4. La Misión visito varias zonas en el Norte, Centro y Sur de la ciudad que fueron afectadas por la inundación del 2-3 de Marzo. En general, pareciera que los sistemas de drenaje en el centro y sur de la ciudad funcionaron adecuadamente, inclusive en zonas urbanizadas sobre el relleno de esteros en el Suburbio. En la zona Norte se construyen varios complejos habitacionales sobre terraplenes en zonas con riesgo de inundación. Estos conjuntos habitacionales y de servicios están dirigidos a población de bajos ingresos con acceso a facilidades de crédito y subsidios. Este es el caso del sector Socio Vivienda, donde se observó que las zonas más bajas sufrieron inundaciones al interior de las viviendas que alcanzaron 1,20 metros. También en la zona Norte se observaron zonas de ocupación urbana irregular en zonas de riesgo con fuertes pendientes donde se observan vulnerabilidades asociadas con erosión y deslaves. 5. En relación con los azolves en el rio Guayas, la Municipalidad facilitó un recorrido en la zona de confluencia de los ríos Daule y Babahoyo, y a lo largo de varios kilómetros aguas arriba en cada uno de los ríos. Se visitó el islote La Puntilla y los bajos que se proyectan hacia la ciudad, en el momento de marea baja, aproximadamente a las 15:30 horas del sábado 11 de mayo. El recorrido no mostró evidencias de procesos erosivos de significación en las márgenes. Se observaron líneas de corriente, velocidades superficiales del agua y condición de las estructuras de fundación de los puentes tanto en un recorrido a pie de los puentes sobre los ríos Daule y Babahoyo, como también durante el recorrido fluvial. Imágenes obtenidas de Google Earth muestran que La Puntilla y su proyección al sur ya son evidentes en 1969, antes de la construcción de presas de regulación en el rio Daule. Reuniones 6. Las diversas reuniones organizadas por EMAPAG fueron muy útiles para conocer la opinión de profesionales con amplia experiencia en la planificación, diseño y operación del sistema de drenaje de la ciudad. El drenaje urbano está incluido en la concesión de la empresa INTERAGUA; la cual en coordinación con EMAPAG y el Municipio ejecuta un plan preinvernal de limpieza de canales y conductos de drenaje por un valor actual estimado de US$4 millones. Se realizan inversiones anuales financiadas por los diversos fondos disponibles para la concesión, incluyendo la tarifa de agua potable y saneamiento. Estas inversiones se incluyen en los planes quinquenales. Información 7. Durante la estadía en Guayaquil se recibió una parte sustancial de los datos, informaciones y estudios solicitados con anterioridad a la Misión; especialmente datos pluviométricos de diversas estaciones, el Plan Maestro de Drenaje preparado por JVP en 2011 y el Informe Anual del año 11 de la Concesión, hasta Julio 2012. Posteriormente se recibieron informaciones complementarias sobre la hidrología del rio Daule preparadas por la empresa Acotécnica como parte del proyecto de trasvase Daule-Vinces (DAUVIN). También se dispone de informaciones diversas y presentaciones de la antigua CEDEGE. Desde el inicio de esta Cooperación Técnica se ha recibido un apoyo efectivo del Ing. Gabriel Cabezas, quien se ha incorporado formalmente al equipo consultor. Se espera que algunas informaciones faltantes se obtendrán en breve plazo. La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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Taller y Curso Regional 8. Durante la Misión se acordó realizar un Taller Técnico CAF-Municipio sobre las inundaciones en Guayaquil. El mismo se realizará el 27 de Junio y las invitaciones serán cursadas por el Alcalde. Un programa tentativo del taller incluye exposiciones de los principales actores institucionales sobre inundaciones en Guayaquil, y la presentación y discusión del informe de los consultores contratados por CAF. El objetivo del taller además de la discusión del Informe Final de la Cooperación Técnica CAF también pretende generar consensos sobre un posible plan de acción. 9. La Cooperación Técnica CAF incluye la realización de un Curso Regional sobre Inundaciones Urbanas el cual se realizará el 25-26 de Junio, 2013. Se espera que el curso cuente con la participación de 2-3 representantes de Bolivia, Perú, Colombia, Panamá y Venezuela. Estos representantes de países miembros de CAF y los participantes ecuatorianos deben seleccionarse cuidadosamente tratando de convocar a funcionarios públicos con responsabilidad en políticas públicas y gestión del desarrollo urbano, medio ambiente, desastres, agua potable, saneamiento y drenajes urbanos; además se espera contar con profesionales, consultores y académicos con experiencia en la planificación, diseño y operación de sistemas de drenaje urbano. El Curso se espera realizar con la participación institucional de ESPOL e incluirá la presentación de certificados de participación y una evaluación final. Próximos pasos 10. La segunda Misión de la Cooperación Técnica CAF al Municipio de Guayaquil sobre inundaciones urbanas se realizará el 24-28 de Junio 2013. Esta misión tendrá como objetivo la presentación de tres productos: 1) el Informe Final de la Cooperación técnica sobre Inundaciones en Guayaquil; 2) el Taller Técnico con la Alcaldía; y 3) un Curso Regional sobre Inundaciones Urbanas. 11.
Para organizar el Taller Técnico con la Alcaldía deben realizarse las siguientes acciones:
Actividad Confirmar (y ajustar) el programa propuesto, identificar expositores y comprometerlos para la preparación de material y participación Identificar lista de invitados (idealmente 25) y emitir invitaciones a nombre del Alcalde Identificar y reservar local con adecuados recursos audiovisuales, servicio de café, y almuerzo
Responsable Alcaldía (Italia Delgado)
Fecha Junio 7
Alcaldía (Italia Delgado) Alcaldía (Italia Delgado)
Mayo 31 Junio 7
12. Para organizar el Curso Regional sobre Inundaciones Urbanas deben realizarse las siguientes actividades: Actividad Confirmar el programa propuesto La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
Responsable CAF y Alcaldía
Fecha Mayo 31 Page 45
Invitar a ESPOL como institución académica auspiciante. Identificar contacto (David Matamoros) para discutir detalles sobre contenido y forma. Enviar comunicación oficial al Rector Identificar lista de invitados internacionales, obtener financiamiento (US$2500/cápita), emitir invitaciones y realizar arreglos logísticos Identificar lista de invitados nacionales, obtener financiamiento (US$1000/cápita), emitir invitaciones y realizar arreglos logísticos Identificar y reservar local con adecuados recursos audiovisuales, servicio de café, y almuerzo para dos días. Estimado US$20 por persona día, total US$2500, incluyendo imprevistos Preparar contenido del curso y presentaciones, seleccionar material para distribución a participantes en pen drive, formato de certificados y de evaluación
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(Bernardo Requena, Constanza Calderón, Jorge Concha, Italia Delgado) CAF y Alcaldía (Bernardo Requena, Constanza Calderón, Italia Delgado)
Mayo 31
CAF (Bernardo Requena, Jorge Concha) CAF y Alcaldía (Constanza Calderón y Jose Luis Santos) CAF y Alcaldía (Constanza Calderón y Jose Luis Santos)
Mayo 31
Consultores
Junio 14
Junio 7
Junio 7
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Anexo 2 Participantes en Reuniones
Nombre Jaime Nebot Bolívar Sandoval Baquerizo Néstor Mazzini Mauricio Rivadeneira Juan Ramírez Ponce Italia Delgado
Constanza Calderón Juan Lasso
Jose Luis Santos García Carlos Bernal Alvarado Paul Sotomayor Gabriel Cabeza Juri Augusto Miguel Cabrera Pedro Castro David Matamoros Jacinto Rivero Juan Carlos Bertoni Carlos Morelli Tucci Abel Mejia
Institución Municipio Municipio
Cargo Alcalde Analista Gestión de Riesgo INTERAGUA Plan Pre Invernal EMAPAG-EP Plan Pre Invernal Municipio Director Gestión de Riesgo Municipio Director Unidad CAFBEDE CAF SubRepresentante EMAPAG-EP Director de Regulación Técnica EMAPAG-EP Gerente General SENAGUA SENAGUA CAF Consultor INTERAGUA Sub-Gerente Consultor Universidad Profesor Católica ESPOL Profesor
Teléfono
Correo
0985285350
omarsanbag@yahoo.com.ar
0985101731
nmazzini@interagua.com.ec
0984714263
mrivadeneira@emapagep.gob.ec juaramap@guayaquil.gov.ec
0999917365
Italia1962@hotmail.com
0999925723
ccaldero@caf.com
0996603396
jlasso@emapag-ep.gob.ec
0999450945
jsantos@ emapag-ep.gob.ec
0996753152
carlos.bernal@senagua.gob.ec
09835515597 2687058
paul.sotomayor@senagua.gob.ec gcabeza@prodieonline.com
dmata@ESPOL.edu.ec
CAF
Consultor Consultor
jcbertoni@gmail.com
CAF
Consultor
Tucci@rhama.net
CAF
Consultor
abel.consultant@gmail.com
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Información Solicitada previa a la Misión 1.
Información sobre la tormenta del 2 de Marzo. Histograma horario de la tormenta, localización y desplazamiento
2.
Registro de caudales en los ríos principales desde el 1-4 de Marzo, y registro de las mareas en ese mismo periodo
3.
Mapa de las áreas inundadas durante esta tormenta, altura y tiempo de retención. Localización de fatalidades y danos ocasionados a viviendas, infraestructura y servicios.
4.
Curva duración-intensidad-frecuencia que dispone la ciudad, la cuenca del rio Guayas, y la costa ecuatoriana
5.
Estudios existentes sobre efectos ENSO en la cuenca del Guayas y también efectos climáticos globales
6.
Identificación de lluvias con intensidad superior a 50mm en un periodo de 24 horas en el registro histórico disponible. Ubicación y descripción de estaciones de lluvia en la cuenca del Guayas, Guayaquil y cuencas vecinas. Proporcionar datos disponibles
7.
Estudios de simulación hidráulica del sistema de alcantarillado y drenaje pluvial para Guayaquil. Entiendo que ESPOL tiene algunos trabajos. Nos interesarían también los contactos con los profesores y profesionales responsables
8.
Un listado de los estudios disponibles sobre inundaciones/dragado en Guayaquil (CEDEGE, SENAGUA, INTERAGUA, Universidades, consultoras, otros) indicando autores, y fecha del estudio
9.
Un listado de las obras en curso. Por ejemplo entiendo que SENAGUA está llevando adelante varios megaproyectos de uso múltiple (incluyendo inundaciones) en las cabeceras de la cuenca del Rio Guayas.
10.
Acciones tomadas por los Gobiernos Municipales, Provincial y Nacional después de la inundación de Marzo 2. Algún Plan de Acción concertado?
11.
Describir los principales instrumentos e información disponible sobre ordenamiento urbano de Guayaquil, vigencia, zonificación, riesgos, infraestructuras
12.
Ordenanza municipal sobre uso del suelo urbano y disposiciones relativas al riesgo de inundaciones y drenaje pluvial
13.
Describir el sistema actual de recolección y disposición de residuos sólidos en toda la zona metropolitana de Guayaquil.
14.
Reseñar información disponible sobre uso y ocupación del suelo en la cuenca del rio Guayas. Tipo de mapas e imágenes, escalas, fechas, responsables por su actualización, etc.
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15.
Un listado de las instituciones y personas con quienes deber铆amos tomar contacto antes y durante la misi贸n a Guayaquil
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Anexo 2: Misión 2. Taller sobre Gestión de Inundaciones en Guayaquil. Junio 28, 2013.
I - INTRODUCCION Guayaquil es una ciudad plana cercada por ríos caudalosos, recibe precipitaciones de gran intensidad y está sujeta a un importante efecto de marea. Por consiguiente está expuesta a riesgos significativos de inundaciones. La Alcaldía de Guayaquil preocupada con el problema suscitado con las inundaciones del pasado mes de Marzo solicitó a CAF una evaluación independiente de los aspectos de inundación en la ciudad. Como parte de las actividades desarrolladas por tres expertos internacionales de CAF se realizó un Taller sobre Gestión de Inundaciones en Guayaquil. El Taller fue concebido para contribuir al análisis, al debate y a la reflexión de aspectos correspondientes tanto a la situación actual como futura posible de la gestión de inundaciones en la ciudad de Guayaquil y zonas circundantes. El Taller tuvo duración de una jornada laboral y fue divido en tres bloques, a saber: a. exposiciones correspondientes a instituciones relevantes en materia de gestión del drenaje y de las inundaciones en Guayaquil; b. exposición sintética de los expertos referida al Informe de Misión producido; c. Taller de Debate propiamente dicho. Las actividades realizadas en el Taller de Debate se desarrollaron en torno a tres consignas propuestas por el moderador del Taller. La limitación del trabajo a estas consignas objetivó lograr una adecuada concentración en el trabajo realizado y el arribo a propuestas que pudieran significar un aporte real al tratamiento del problema de las inundaciones. Las consignas de trabajo se refirieron tanto a la situación actual como también al análisis y reflexión sobre las reales posibilidades de alcanzar una situación futura diferente, concentrándose en este último caso en la innovación conceptual y tecnológica. II – OBJETIVOS DEL TALLER a. Revisar, desde un punto de vista estratégico, los problemas y las posibles soluciones de las inundaciones urbanas en Guayaquil. b. Presentar el informe de los consultores CAF. c. Orientar acerca de los próximos pasos a seguir sobre el asunto.
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III – ORGANIZACIÓN DEL TALLER DE DEBATE a. Los asistentes fueron organizados en tres mesas de trabajo conformadas “in situ”, siguiendo un criterio interdisciplinario e interinstitucional. Se trató de contar en cada mesa, de manera preferente, con al menos un (1) integrante de cada institución participante b. El trabajo se desarrolló bajo la conducción de un moderador del Taller de Debate, que contó con el apoyo de resto del equipo organizador del Taller. c. Sobre la base de las consignas propuestas el trabajo se desarrolló primariamente en los grupos organizados en las mesas de trabajo. Cada mesa fue asistida en su trabajo por el moderador, quien asignó un tiempo máximo para el tratamiento de cada consigna propuesta. d. Al cabo del trabajo sobre las consignas se promovió la lectura de las reflexiones realizadas y un sintético debate entre los asistentes. Sobre la base del material elaborado el equipo organizador del Taller elaboró las propuestas y aportes considerados más significativos del Taller de Debate, que se indican en el ítem respectivo. IV – CONSIGNAS PROPUESTAS PARA EL TALLER DE DEBATE CONSIGNA 1: SITUACION ACTUAL ¿Cuáles son las causas principales que impiden o dificultan mejorar la problemática de las inundaciones (pluviales/marea, etc.)?
Densificación permanente de asentamientos poblacionales en áreas comprometidas.
Falta un acabado conocimiento cuali-cuantitativo de la cuantía de los excesos y su distribución en la trama urbana.
Dificultades tecnológicas, constructivas o de otro tipo para implementar las soluciones.
Falta de coordinación entre las áreas de planificación urbana, de vivienda, de infraestructura vial, de desagües y saneamiento y otras.
Las soluciones se conocen y están desarrolladas, pero no se dispone de recursos para su implementación. Complejidad en la tramitación para obtener fuentes de financiamiento.
CONSIGNA 2: DESAFIOS PARA LA INNOVACION TECNOLOGICA
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¿Cuáles son las dificultades para implementar alternativas de innovación tecnológica? (control en la fuente, almacenamiento, infiltración, etc.)
Limitaciones impuestas por el medio físico
Falta de cuantificación de su efectividad
Desconocimiento de las mismas por parte del Municipio o falta de confianza en su efectividad
Desconfianza acerca de la permanencia de efectividad en el tiempo
Ausencia de normativas específicas que exijan su implementación
Dificultades para modificar las normativas municipales vigentes
Desconocimiento por parte de la comunidad profesional local
Falta de medidas fiscales de aliento económico a este tipo de alternativas
Falta de dispositivos domiciliarios disponibles a nivel comercial.
CONSIGNA 3: DESAFIOS HACIA UNA CIUDAD VERDE ¿Cuáles son las dificultades para implementar soluciones no estructurales, como complemento de las obras?
Falta de conciencia comunitaria entre los vecinos
Desconocimiento por parte de la comunidad profesional local
Desconocimiento de las mismas por parte del Municipio o falta de confianza en su efectividad
Dificultad en la aceptación de las mismas por parte de los vecinos
Tendencia de la población a exigir la solución de problemas mediante medidas estructurales (obras)
Ausencia de normativas específicas para posibilitar su implementación
Dificultades para modificar las normativas municipales vigentes
Falta de asesoramiento técnico y legal
Dificultad de las mismas para solucionar situaciones problemáticas existentes
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V – SINTESIS DE LAS REFLEXIONES DE CADA MESA CONSIGNA 1: (causas principales que impiden o dificultan mejorar la problemática) MESA 1 1. La densificación permanente. 2. Asentamientos en áreas de riesgo, por ejemplo: La LADRILLERA.- el problema fue que existe asentamiento en canales naturales. SOCIO VIVIENDA.- Asentamiento población en área de riego por estar en laderas. MONTE SINAI.- no hubo buena planificación vial. 3. Mapeo para las diferentes precipitaciones, conocimiento de la cuenca Urbana. 4. No dificultades tecnológicas para solucionar problemas que ya están especificadas en plan maestro tales como: Tideflex; Estaciones de Bombeo, Control de mareas. 5. Fuentes de financiamiento. 6. Costo de drenaje urbano relacionado con planificación urbana- ordenanza municipallíneas de crédito. MESA 2 1. Asentamientos irregulares 2. Problemas de basura 3. Sedimentos 4. Rellenos de cotas bajas 5. Se da prioridad a zonas de expansión dejando de lado las zonas problemáticas. 6. Falta de plan de prevención de inundación. 7. Falta de control de ciertas normativas 8. Aspectos técnicos y políticos 9. IA entrego plan de obra en 2012 que se ejecute, se ponga en marcha 10. Participación activa de la ciudadanía. MESA 3 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Asentamiento informales zonas de riesgos Falta de control de los asentamientos Ausencia de adecuada coordinación entre Gobierno Central y Seccional Falta de estudios específicos de mapeos de lugares de riesgo Falta de medidas no estructuradas Falta de financiamiento para priorizar obras pluviales Cultura respecto de manejo de desechos sólidos.
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CONSIGNA 2: (dificultades para implementar obras para el manejo alternativo - innovación) MESA 1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Analizar problemas de infiltración Desarrollo urbano debe considerar áreas verdes Cuantificación de la infiltración para ir en conjunto con el desarrollo urbano Deberá tener Ordenanza la normativa para respetar servidumbre Crear ambiente económico para los constructores e inversionistas Almacenamiento: áreas establecidas mediante normativas Control de la fuente arriba de los cauces de los ríos Coordinación con SENAGUA existe deberá seguir manejándose de igual manera.
MESA 2 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Cultura (inercia de la gente) Tema cultural del problema de fondo Profesional, mayor capacitación No hay normativa ni incentivos Falta de conciencia ciudadana Falta de conocimiento de la Academia (Entidades Educativas) Problemas de infiltración
MESA 3 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Falta de normativa Municipal Desconocimiento por parte de profesionales Cultura e idiosincrasia Falta de incentivos Falta de mantenimiento de áreas Limitaciones puestas por las diferentes clases de suelo
CONSIGNA 3: (dificultades para implementar medidas no estructurales) MESA 1 1. 2. 3. 4. 5.
Planes preventivos y de contingencia Planes pre invernal (falta de conciencia a usuarios, ejemplo: basura) Debe de existir alertas de drenaje pluvial La zonificación de áreas inundables con periodos de retorno Usuarios piden obras cuando existen problemas sin tener conciencia de problemática de lo que representaría la obra
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6. Solicitar áreas verdes MESA 2 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Falta normativa Involucramiento de participación ciudadana Planes para solucionar problemas de drenaje Formar grupos de trabajo de diferentes especialidades. Comunicación Interinstitucional Zonificación de riesgo
MESA 3 1. 2. 3. 4.
Falta Cultura de Riesgo no afianzada Tendencia de la población a requerir obras Falta de interés de la población o comunidad en tratar riesgos Falta de financiamiento 5. Falta cultura de riesgo o alerta temprana VI – PRINCIPALES APORTES DEL TALLER DE DEBATE Las actividades desarrolladas en el Taller de Debate han permitido identificar acciones que se deberían contemplar en el futuro inmediato a los fines de producir mejoras en la situación actual. Las líneas de trabajo identificadas fueron las siguientes: j. Identificar y mapear sectores de riesgo hídrico. k. Promover acciones de carácter interinstitucional en materia de inundaciones urbanas que apunten, entre otros objetivos, a la implementación de planes de alerta temprana y el desarrollo de planes de contingencia. l. Promover la asistencia de la academia para lograr la capacitación y la actualización profesional en materia del drenaje urbano. m. Identificar una política que aborde el problema de los sucesivos asentamientos informales que de manera constante se registran en el área urbana, contemplando dentro de ella al drenaje pluvial urbano como uno de sus elementos. n. Promover incentivos económicos orientados a la implementación de acciones que controlen el escurrimiento pluvial urbano. o. Analizar fuentes alternativas de financiación de obras pluviales con base en la recuperación de costos. p. Revisar y actualizar la legislación municipal en materia de drenaje pluvial urbano. q. Encarar acciones de difusión y concientización relacionada al manejo de desechos sólidos y del drenaje urbano en general. La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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r. Otorgar relevancia igualitaria a las zonas ya consolidadas, con problem谩tica de inundaciones, frente a las zonas de nuevas expansiones.
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INVITADOS PARA TALLER CAF INFORME SOBRE LA INUNDACION DE GUAYAQUIL EN MARZO 2013
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EMAPAG ING. JOSE LIUIS SANTOS ING. JUAN LASSO ING. HOMERO VERA ING. MARTHA ORTA ING. MARIO GARCIA ING. VICTOR RIZO ING. MAURICIO RIBADENEIRA ING. PEDRO CASTRO
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MUNICIPIO ING. JORGE BERREZUETA ING. GLUBIS MUÑOZ ARQ. JOSE NUÑEZ LCDA. MÓNICA MENENDEZ ING. GENARO CUBILLO ING. ITALIA DELGADO ING. JUAN RAMIREZ ARQ. BOLIVAR SANDOVAL ING. WILFRIDO MATAMOROS ING. ROBERTO ESPINDOLA
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INTERAGUA ING. OSCAR GARCIA ING. XAVIER ARAGON ING. IVAN RIVERA ING. NESTOR MAZZINI ING. JUAN CARLOS BERNAL ING. FERNANDO PEREZ ING. JEFFREY BARBERAN ING. YURI AGUSTO
CAF 1. Sandra Ferro 2. Mauricio Velázquez
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CONSULTORES ING. GABRIEL CABEZAS ING. ABEL MEJIA ING. CARLOS TUCCI ING. JUAN CARLOS BERTONI
La Inundación de Guayaquil en Marzo 2013 Informe Gerencial (versión final, 3 de julio de 2013)
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