apuntes eco ii by mario alfaro

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José Vivero Russo Uned 2008/2009

joseviverorusso@yahoo.es

www.uned-derecho.com Viveiro, 16 de junio de 2009 Estimados compañeros: Pongo a vuestra disposición los apuntes que he preparado de Hacienda Pública. Me ha parecido una materia bonita y, sobretodo, llevadera, después de haber estudiado Economía Política. Para mí es fundamental el haberse matriculado y examinado antes de esta asignatura para meterse después en HP, ya que ayuda a entenderla mejor. Comentaros algunos detalles de los apuntes que he confeccionado y de la pequeña experiencia que he obtenido al preparar esta nueva materia:

→ Primero de todo deciros que no os asustéis de los casi 160 folios que contienen mis apuntes. Si retiráis los comentarios del final de cada tema, los cuadros y espacios para gráficos, los apuntes se resumen en poco más de 90 folios.

→ He querido introducir al final de cada tema un pequeño espacio dedicado a recordar o comentar conceptos. Lo titulé “Un vistazo” y no intenta ser más que eso: una pequeña y rápida lectura “a vista de pájaro” que os ayudará a fortalecer conceptos.

→ Que nadie busque en los recuadros vacíos gráfico alguno. He dejado los espacios en blanco para pintar yo mismo los gráficos y esquemas que vienen en el libro.

→ Cuando empecé a preparar la materia me paré excesivamente en el tema 5 y me agobiaba un poco porque no entendía los conceptos. Cuando terminé de revisar todo me dí cuenta de que debía haber hecho precisamente lo contrario: estudiar los restantes temas y dejar para el final el tema 5. ¿Motivo? Porque suelen caer más preguntas de las otras lecciones que del tema 5.

→ Fundamental revisar la guía didáctica del curso, que encontrareis en la página virtual de la Uned. Revisad el apartado 7.6. Glosario de términos y conceptos. Lo considero fundamental para recodar conceptos después de estudiar toda la materia. Yo he logrado salvar una de las preguntas del examen gracias a estudiar este glosario el día antes del examen.

→ Como siempre, mirad los exámenes de años anteriores y fijaros en las preguntas más fundamentales, en las que más incide el Departamento de la asignatura. Bueno, por esta vez nada más. Seguiré en contacto con vosotros en otras futuras asignaturas. No obstante, no quiero despedirme sin daros las gracias a todos los que de alguna forma me habéis agradecido que haya colgado mis trabajos en red y por el ánimo que me dais al valorar mis apuntes. Sin duda me dará mucha fuerza para seguir con vosotros en los cursos siguientes. Desde Viveiro (Lugo), afectuosamente para todos,

José Vivero Russo 2

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PRIMERA PARTE. EL SECTOR PÚBLICO

www.uned-derecho.com TEMA 1.

EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA. CONCEPTO Y DELIMITACIÓN

1. INTRODUCCIÓN. CONCEPTO DE HACIENDA PÚBLICA La Hacienda Pública es la disciplina que estudia la intervención del sector público en la resolución de los problemas económicos de una sociedad (problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento). 2. LA DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

→ Planteamiento objetivo. Consideramos al sector público como todos aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario.

→ Planteamiento subjetivo. Podemos considerar como integrantes del sector público a los siguientes sujetos:

∗ Administraciones Públicas. Administración Central o Directa del Estado Administraciones autonómicas Administraciones locales (Diputaciones y Ayuntamientos) Seguridad Social Organismos autónomos A veces hablaremos de Estado para referirnos a todo el sector público, aunque en este contexto ese término genérico sea inexacto.

∗ Empresas públicas no financieras. Todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. Es un problema interpretar lo que debe entenderse por control o, lo que es lo mismo, saber qué porcentaje de la propiedad de la empresa debe estar en manos de las administraciones públicas, para ser considerada una empresa como pública. Lógicamente no puede darse una respuesta universalmente válida, pues dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de atomización que tenga.

∗ Entidades públicas financieras. Plantea problemas similares a los señalados en el apartado anterior, relativos a cuando consideramos que el control está en manos de alguna dependencia de las Administraciones Públicas. En algunos casos no hay dificultad alguna, como, por ejemplo, el Banco de España, pero en otros la adscripción de la entidad al sector privado o al sector público puede ser mucho más discutible, como por ejemplo ocurre con Argentaria. La moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas explican que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tal manera que el sector público se manifestará unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima. 4

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3. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES Los presupuestos generales representan una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público. Podemos hacer una presentación inicial del Presupuesto a través de la Tabla 1.1. Tabla 1.1. Distribución por capítulos de los ingresos y gastos del presupuesto GASTOS

INGRESOS

Operaciones corrientes

Capítulo I. Gastos de personal Capítulo II. Compras de bienes y servicios Capítulo III. Gastos financieros Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo V. Fondo de contingencia

Capítulo I. Impuestos directos Capítulo II. Impuestos indirectos Capítulo III. Tasas y otros ingresos Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo V. Ingresos patrimoniales

Operaciones de capital

Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VII. Transferencias de capital

Capítulo VI. Enajenación de inversiones Capítulo VII. Transferencias de capital

Operaciones financieras

Capítulo VIII. Activos financieros Capítulo IX. Pasivos financieros

Gastos

Ingresos

CI CII CIII CIV

Sueldos y salarios pagados. Compras de bienes y servicios a empresas. Pago de intereses de la deuda. Transferencias a las familias o a las empresas para la adquisición de bienes y servicios.

Innovación introducida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiación no estuviera prevista.

CVI CVII

Gastos de inversión realizados directamente por el sector público. Pagos a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos de inversión.

CVIII

Gastos destinados a la adquisición de activos financieros (acciones, obligaciones, etc.) Desembolsos destinados a amortizar títulos previamente emitidos por el sector público.

Ingresos por vía de impuestos directos. Ingresos por vía de impuestos indirectos. Tasas y otros tributos (p.e. contribuciones especiales). Fondos obtenidos por el sector público por transferencia de otros agentes económicos, cuando tales fondos van destinados a la compra de bienes y servicios. Ingresos procedentes del patrimonio público, tales como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector público, alquileres de propiedades públicas, precios cobrados por visitas a museos de titularidad pública, etc. Venta de propiedades públicas. Transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión, como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro país recibe fondos procedentes de la Unión Europea. Ingresos procedentes de la venta de activos financieros, como ocurre en el caso de la privatización de empresas públicas. Fondos recibidos por emisión de deuda pública.

CIX

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→ Clasificación económica Se denomina clasificación económica a la distribución por capítulos de los gastos e ingresos de un presupuesto general. En el caso de los gastos públicos la clasificación económica puede resumirse en dos grandes apartados:

∗ ∗

Consumo público Inversión pública

Capítulos 1 a 5. Capítulos 6 y 7.

Diversos autores han defendido que los gastos de consumo público son menos convenientes que los de inversión pública. Esta afirmación es incorrecta por dos motivos: -

Tanto los gastos de consumo público como los gastos de inversión pública generan efectos sobre la actividad económica, ya que el aumento de gasto público, del tipo que sea, genera un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economía y, si hay recursos libres, contribuye a la creación de empleo.

Por otro lado, cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos de consumo público. Por ejemplo, si el sector público invierte en la construcción de un hospital, este desembolso se contabilizará como inversión de un período, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habrá que atender a su funcionamiento, contratando el personal correspondiente y el material necesario, lo que constituye un gasto de consumo. De hecho, se denomina carga recurrente a la relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados por un proyecto público.

Además de esta clasificación económica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos públicos: Clasificación orgánica. Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales. Así, se distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su Majestad el Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del Gobierno o los distintos Ministerios. Clasificación funcional. Distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector público. •

Actividades generales Corresponden a los llamados bienes públicos puros e incluyen los servicios de carácter general (Administración de Justicia, defensa, protección civil, etc.).

•

Actividades sociales Incluyen los denominados bienes preferentes (educación, sanidad…) y los gastos de redistribución de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales como el seguro de desempleo…).

•

Actividades económicas Reflejan los gastos de inversión pública, así como los destinados a la regulación de los mercados.

•

Otras actividades Recogen dos apartados fundamentales: las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pública.

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4. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO

♣ Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos → Índices agregados (imagen global) Nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues indican la importancia de este agente económico en el conjunto de la actividad del país. Comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. GT -------PIB

100

GT gasto total del sector público. Debe entenderse como el gasto total no financiero y, por tanto, excluye la adquisición de activos financieros y la amortización de pasivos financieros. De este modo, el índice señala el gasto del sector público en la adquisición de bienes y servicios, realización de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital.

PIB

Producto interior bruto.

→ Índices desagregados (imagen en detalle) Permiten matizar la imagen general o global que nos dan los índices agregados, entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público. Toman como referencia el Gasto Total y analizan su composición. Podemos hacer uso de la clasificación económica o de la clasificación funcional, tomando como base los gastos totales.

⎯ Clasificación económica. Sabremos que, de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica a consumo (GC) y cuanto a inversión (IP), lo que resulta esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico. En ese caso tendremos: GC (Caps I-V) ----------------- 100 GT (Caps I-VII)

⎯

IP (Caps VI-VII) -------------------GT (Caps I-VII)

100

Clasificación funcional. Podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a cada una de las actividades que lleva a cabo la Administración (generales, sociales, económicas y otras). Los índices correspondientes serían:

Ggeneral ---------------100 GT (Caps I-VII)

Gsocial ---------------100 GT (Caps I-VII)

Geconómicas -----------------100 GT (Caps I-VII)

Gotras -----------------100 GT (Caps I-VII)

www.uned-derecho.com ♣ Índices de tamaño del sector público basados en los ingresos públicos → Índices agregados Presión fiscal

Tributos dividido por el PIB. Tributos ---------------PIB

Esfuerzo fiscal (índice de Frank) producto interior bruto per cápita.

100

Presión fiscal dividida por la renta per cápita o el

Tributos / PIB --------------------PIB / Población

Tributos . Población ----------------------PIB2

La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la renta per cápita del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son más limitados. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud.

Carga fiscal. Posiblemente se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicios. Al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la población, sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. La carga fiscal se define como: Tributos – V --------------RN - M -

V valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público. RN renta nacional. M mínimo de subsistencia. Aunque se trate del mejor índice no resulta fácil estimar los valores de M o V.

→ Índices desagregados Primer método. Distinguimos entre impuestos directos e indirectos: Tdirectos -------------Ttotales

100

Tindirectos -------------Ttotales

100

www.uned-derecho.com Segundo método. Otra forma de desagregar los índices basados en los ingresos públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo: Ti - Vi CFi = ------------------------ 100 R i - Mi -

señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de renta o de contribuyentes.

♣ Otros índices de medida del sector público → Índices que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público -

Índices que miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del Producto Interior Bruto. Ahorro bruto ------------------- 100 PIB

Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación ----------------------------------------------------------------- 100 PIB

Índice que refleja el endeudamiento total del sector público, como porcentaje del PIB. Deuda acumulada --------------------------- 100 PIB

→ Índices que tratan de obtener cuál es la participación del sector público en la producción o recursos totales de la economía -

Índice que señala la participación de la producción del sector público en el conjunto de los servicios producidos por el país. VABsp ------------------------ 100 VABsector terciario

Índice que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sector público en un momento de tiempo determinado. Empleosp --------------------- 100 Empleototal

Índice que permite conocer si el sector público está actuando como un motor directo en la creación de empleo del país, sobre todo si lo comparamos con el índice anterior. Empleo generado sector público ------------------------------------------------- 100 Empleos creados

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5. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL SECTOR PÚBLICO Podemos destacar las siguientes conclusiones:

→ Importancia cuantitativa del gasto público en términos de proporción del PIB. Una gran mayoría de los países europeos destinan al gasto del sector público más del 45% de los bienes y servicios producidos, cifra que, en el caso de Suecia, alcanza bastante más de la mitad de la producción total.

→ Resulta significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la renta generada.

De cada 100 euros ganados, 40 ó 50 se destinan al pago de diversos tributos.

→ En España, la participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el producto interior bruto está por debajo de los valores medios de otras economías europeas y más próximas a países como Grecia o Portugal. Se defiende que la presión fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser incrementada para llegar hasta la media europea.

→ Situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión.

Existe una gran incapacidad por parte de los diferentes estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. EL PIB señalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras ejercicio, un déficit en las cuentas del sector público, de manera que, en los años 90, la deuda había llegado a representar una cifra verdaderamente extraordinaria (por ejemplo, en 1997 Italia debía un 122,4% de su producción total de bienes y servicios). Este problema fomentó que se propusiera una reforma constitucional, encaminada a obligar al sector público a la moderación de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio. Los datos estadísticos de 2007 demuestran los efectos positivos que han tenido esas medidas en el nivel de déficit público y de endeudamiento acumulado. Estos datos indican que, aunque muchos países de la Unión Europea están liquidando sus presupuestos con déficit, éste se va reduciendo. Entre ellos, se evidencia el caso de España que cierra sus cuentas del presupuesto con superávit. Paralelamente, desde la adopción de las citadas medidas se ha apreciado una paulatina disminución de la deuda acumulada.

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Un vistazo PRODUCTO INTERIOR BRUTO (http://www.elblogsalmon.com/indicadores-y-estadisticas/que-es-el-producto-interiorbruto) Es uno de los indicadores más utilizados en la economía. El PIB es la principal medida que se utiliza para medir la riqueza de un país. También se conoce como renta nacional. Normalmente si el PIB crece se considera un logro y si disminuye se considera bastante malo. El Producto Interior Bruto es el cálculo de toda la actividad económica de un país bajo ciertas condiciones. La primera es que es interior, por lo que sólo se calcula la actividad económica realizada dentro del país. Es decir, si un español trabaja en Londres no entra en el producto interior bruto español, sino en el inglés. Si un inglés trabaja en Madrid entra en el PIB de España, pero no en el inglés. La segunda condición es que es bruto, por lo que no se descuentan los consumos de capital. Pongamos un ejemplo sobre los consumos de capital. Tenemos una fábrica de muebles y utilizamos sierras para cortar la madera. Estas sierras se desgastan y tenemos que ir comprando sierras para seguir utilizándolas. Pues bien, al calcular el PIB de fabricar los muebles no se descuenta el desgaste de las sierras. Si se incluiría en el Producto Interior Neto, que incluye los consumos de capital. Es decir, el PIN es el PIB menos los consumos de capital. Normalmente se utiliza la siguiente fórmula para calcular el PIB

PIB=C+I+G+X-M

Dónde C es el Consumo, I la inversión, G el gasto publico, X las exportaciones y M las importaciones. Normalmente el PIB que nos interesa es el PIB per cápita, que se calcula al dividir el PIB entre el número de habitantes. China tiene un PIB bastante más alto que Noruega, pero es una cuestión de tamaño. En cuanto el PIB lo dividimos entre el número de habitantes vemos que el poder adquisitivo es superior en el país nórdico. Calcular todas las actividades económicas entraña una serie de dificultades. Tenemos que incluir todos los bienes y servicios producidos en un país, pero hay algunos que no se incluyen. Si un padre lleva a su hija en coche al colegio todos los días no se incluye en el PIB, puesto que se trata de un servicio que las familias se prestan a si mismas. Tampoco se incluyen los bienes y servicios fuera de la ley (la venta de cocaína y otras actividades ilegales no forman parte de la riqueza nacional). No obstante en algunos países se suele incluir la economía sumergida como parte del PIB. Otra medida importante es el Producto Nacional Bruto. En este caso se trata de la riqueza generada por los agentes nacionales de un país. Volviendo al ejemplo anterior, el inglés que viene a España a trabajar cuenta en el PNB británico, pero no en el PNB español. En muchas ocasiones no se suele calcular sólo con las personas, sino con las empresas. En ese sentido lo que produce una empresa española en los Estados Unidos se cuenta como parte del PNB español, pero no del estadounidense. Finalmente vamos a comentar críticas al PIB como unidad de medida. La primera es que un PIB más alto no necesariamente implica una mayor calidad de vida, simplemente mayor actividad económica. Para ello hay otros indicadores, como el índice de desarrollo humano. Otra crítica es que no incluye el desgaste medioambiental. Si talo un bosque y vendo la madera he aumentado el PIB, pero he perdido un bosque. Tal vez el bosque en si fuera más valioso que la madera. El problema es que es muy difícil calcular el valor del bosque, de la desertización o de contaminar un río a la hora de calcular la renta nacional.

www.uned-derecho.com TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN Debemos preguntamos qué hace el sector público (economía positiva) y qué debería hacer (economía normativa). En esta lección trataremos de dar una visión general a la segunda cuestión, es decir, qué debe hacer el sector público en una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero que tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisis sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agentes económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado. Funcionamiento de la economía Positivo

Papel que debe cumplir el sector público Normativo

Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se han propuesto sobre esta cuestión: Visión liberal. Si entendemos que la acción individual, expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, el sector público debe tener un papel restringido en la economía de un país. La visión liberal defiende una limitación de la actividad del Estado. Visión intervencionista. Si el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, debemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del interés general. La visión intervencionista propone un mantenimiento de las funciones del sector público. A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones del sector público, es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real.

→ Problemas de asignación de recursos

Se ocupan de qué bienes deben producirse y cómo

hacerlo.

→ Problemas de distribución

Analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es lo mismo, cómo repartir el conjunto de bienes y servicios producidos.

→ Problemas de estabilidad económica

Se refieren a los desequilibrios básicos de la economía del país (el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos o el de las cuentas del sector público).

→ Problemas de crecimiento

Atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población.

En la lección siguiente analizaremos qué hace el sector público, cuál es su comportamiento real. Estamos en este caso ante una cuestión fundamentalmente positiva que introduce un elemento diferencial con respecto al análisis anterior.

www.uned-derecho.com 2. LA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS El problema de la asignación de recursos se ocupa de qué bienes deben producirse y cómo hacerlo. Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen una solución simple, si dejamos que la acción individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio. Figura 2.1. Equilibrio en el mercado de un producto El gráfico indica cómo el mercado resuelve el primer problema de asignación, pues determina qué bienes (cantidad) y a qué precio deben fabricarse. Además, los resuelve de una forma eficiente, o dicho en términos más técnicos, constituye un óptimo de Pareto.

Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor o consumidores están dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P = CMg y, por tanto, lo que el ciudadano quiere gastar coincide exactamente con lo que cuesta producir el bien en la última unidad que suministra el empresario. Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el sector público en esta materia tenga un papel muy limitado. La acción del sector público debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no exista un mercado. Esta afirmación obliga a plantear qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione. En este sentido, deben citarse dos requisitos independientes: ⎯ Rivalidad en el consumo. Significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio cuando otro lo esté utilizando. Si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo y lo mismo puede decirse de una gran cantidad de bienes o servicios. No obstante, hay productos en los que el consumo no es rival. Por ejemplo, si yo asisto a un concierto de “El canto del loco”, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras personas. ⎯ Posibilidad de exclusión. Existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Por otro lado, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el bien. Las dos condiciones anteriores son independientes y, de hecho, podemos hacer una clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos. 13

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Tabla 2.1. Clasificación de los bienes

Características Consumo rival Consumo no rival

Exclusión

No exclusión

(Los suministra el mercado; hay que pagar un precio en el mercado; el pago no es coercitivo.)

(No los suministra el mercado; se financian a través de impuestos; el pago es coercitivo.)

Bienes privados puros (alimentos, ropa…) Bienes mixtos (autopistas de peaje, representación teatral…)

Bienes mixtos (calle congestionada) Bienes públicos puros (defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana…)

⎯ Perspectiva liberal. El único papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como estos bienes representan una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada y de ahí que se le denomine Estado mínimo y, como no se puede cobrar un precio, el sector público deberá financiar estas producciones a través de los impuestos. Quede claro que ello no significa, necesariamente, que sea el propio Estado el que se encargue de la producción de los bienes públicos, sino tan solo que financie su provisión. ⎯ Planteamiento intervencionista. Amplia considerablemente el campo de la acción del sector público en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en las siguientes: Mercados de competencia imperfecta Cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg (competencia perfecta), pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta. Presencia de efectos externos El empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros (efectos externos o externalidades). De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos externos lo constituyen los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en el momento actual. En estas circunstancias, las decisiones que adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los intereses de las generaciones futuras (un ejemplo de externalidad son los daños al medio ambiente). Información asimétrica El análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. Sin embargo, en la realidad el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no sólo a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso, a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un campo de intervención para el sector público, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos, etc.

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Bienes preferentes y prohibidos Aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual: *

Positiva. La sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es lo mismo, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura, deporte…). En este caso, se encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición.

Negativo. La producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (por ejemplo, las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

3. LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Los problemas de distribución analizan para quienes se fabrican los bienes o, lo que es lo mismo, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos. Enfoque liberal Entre los partidarios de un enfoque liberal se encuentran los seguidores del analista Bates Clark. Este economista considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficiente, sino que además es justa. En condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal. De este modo, en el caso del factor trabajo, tendríamos: W = Px PMgN Salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es la remuneración que percibirá, de modo que cada uno percibimos en proporción a lo que aportamos a la sociedad. Enfoque intervencionista Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una multiplicidad de orígenes: ⎯

Noción de justicia. Algunos analistas parten de una noción de justicia, según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.

⎯

Existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución. Se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste del tipo que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.

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⎯

Tesis de Kaldor. Se ha afirmado que una redistribución a favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción y renta, de modo que, al final, todos salgamos ganando. Este argumento resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su consumo se reducirá más bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres, su consumo aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cuál crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador, que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de las 100 que se les quitó inicialmente.

4. LA ESTABILIDAD ECONÓMICA En este apartado se trata de estudiar los problemas básicos de la economía de un país: paro, inflación, balanza de pagos o cuentas del sector público. Visión liberal Sus defensores parten de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los problemas de estabilidad económica. Paro Si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo, pues si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no habrá ningún desempleado. Si la economía está en el pleno empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel de Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos. Políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos Son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar decisiones con esta finalidad. Sin embargo, la política monetaria puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país. De acuerdo con la hipótesis fundamental del monetarismo un crecimiento de la cantidad de dinero se traduce, inevitablemente, en un aumento paralelo de la tasa de inflación. Desequilibrios de las cuentas del sector público Los planteamientos liberales excluyen la posibilidad de desequilibrios en las cuentas del sector público, pues se ha afirmado que el equilibrio presupuestario (gastos = ingresos) era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de comportamiento de un agente económico privado (por ejemplo, una persona intenta ajustar sus gastos a su sueldo, no gastar más de lo que cobra). El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada (invertir en algo genera un gasto presente, pero puede generar ingresos futuros con los que cubrir el gasto que hacemos en el presente). 16

www.uned-derecho.com La balanza de pagos También presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas. Demanda de divisas. Representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que están interesadas en comprar títulos extranjeros. Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su deseo de comprar divisas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras, es decir, del tipo de cambio. Cuanto mayor sea el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente. Oferta de divisas. Los oferentes de divisas son los exportadores españoles, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos y las empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio y que el mercado funcione libremente para que esta devaluación se produzca automáticamente. Visión intervencionista Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes, que desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica. Trataremos de dar a continuación una visión general de las ideas que defendía. Paro No es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo, como defienden los defensores del libre mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de bienes y servicios y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro. Inflación Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante, y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.

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Modificaciones e intervención del Estado El Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país y así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas. Si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por la cantidad de dinero del país. La presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el estancamiento con inflación, ha conducido a los seguidores de la doctrina keynesiana a defender mayores intervenciones del Estado, bien a través de acuerdos con los empresarios y sindicatos de trabajadores, o bien a través de reformas estructurales que hagan más competitivos a los diferentes sectores productivos. Desequilibrios de la balanza de pagos Los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esta medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. Las políticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipos de cambio rígidos. 5. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos. Los recursos se resumen en tres factores productivos fundamentales:

→ Tierra (L) → Trabajo (N) → Equipo capital (K) El equipo capital es el que más interés ha despertado. Por ello, definimos la inversión como el incremento en el equipo capital de una economía. De ahí que el estudio de los problemas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al análisis de los procesos de ahorro e inversión.

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Enfoque liberal Los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión. ⎯

En el primer caso, cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor será la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación más grande por sacrificar su consumo.

⎯

En segundo, cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y, por tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de los tipos de interés y una disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo de crecimiento económico. Enfoque intervencionista Frente al planteamiento liberal, los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo.

→ Se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversión privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país.

→ Se considera que la libre acción privada tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez más deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión.

→ Se afirma que los procesos de reindustrialización, tan necesarios después de la crisis de los años 70, exigen un papel directo del Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.

→ Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es decisiva, no sólo para financiar los proyectos de inversión básica, sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los costes de producción.

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Enfoque liberal

Enfoque intervencionista

Asignación de recursos

Bienes públicos puros

Bienes públicos puros. Fallos del mercado: - Competencia imperfecta - Externalidades - Información asimétrica - Bienes preferentes/prohibidos

Distribución de la renta

El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada persona en función de lo que produce (Bates Clark).

Estabilidad económica

Ausencia de papel para las políticas macroeconómicas: - Paro: flexibilidad de los salarios. - Inflación: fenómeno monetario. - Déficit público: regla del presupuesto equilibrado. - Déficit exterior: libre fluctuación del tipo de cambio.

- Criterios alternativos - Reparto inicial de recursos - Ausencia de recursos - Supervivencia sistema político - La redistribución permite el crecimiento (Kaldor) Papel decisivo del sector público en la estabilidad económica. - Paro causado por la ausencia de demanda efectiva. La reducción de los salarios no lo soluciona. Políticas fiscal y monetaria expansivas. - Inflación no es un simple problema monetario. Políticas restrictivas. Política de rentas. Política de reformas de los sectores productivos. - Déficit público abandono de la norma del presupuesto equilibrado. Defensa del déficit/superávit de acuerdo con las circunstancias. - Déficit exterior uso de tipos de cambio rígidos y políticas de estabilización interna para resolver los desequilibrios del exterior.

Crecimiento y desarrollo

El mercado determina la acumulación óptima de equipo capital, a través de la oferta de fondos de financiación (ahorro) y de la demanda de tales fondos (inversión). El sector público reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminución de fondos ofrecidos aumenta los tipos de interés y eso rebaja la inversión realizada por las empresas.

El sector público puede acelerar el crecimiento económico, si los fondos obtenidos a través de impuestos se dedican a gastos de infraestructura. Además, existen motivos adicionales para la intervención pública: - Equilibrio territorial (Myrdal). - Política industrial. - Desarrollo técnico.

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6. LAS PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PÚBLICA El papel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado:

→ En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas.

→ Cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que

el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis debe tener un triple componente: Habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública. Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad. En el tema siguiente estudiaremos, con un enfoque positivo, cuál es el modo en que se comporta el sector público y cómo influyen en él los distintos grupos que lo condicionan y, en lecciones sucesivas, cómo se mide y qué comportamiento ha tenido el sector público de nuestro país.

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Un vistazo Conceptos dados en clase por el profesor tutor Economía positiva Economía normativa Demanda agregada

Efecto multiplicador Efecto acelerador La economía tiene una estructura dicotómica

Pretende describir la realidad. Hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal. Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad. Hace referencia a lo que debe ser y por eso está más relacionada con las creencias personales y los juicios de valor. Representa la utilización de bienes que llevan a cabo los diferentes agentes económicos (familias, empresas, sector público, sector exterior), con el fin de satisfacer sus necesidades. La integran el consumo, la inversión, el gasto público (demanda agregada interior) y las exportaciones netas. Es la relación entre el incremento de una variable y el incremento de la renta. Así, un incremento autónomo de los componentes de la demanda agregada provoca una elevación de la renta varias veces superior (cadena de incrementos en la renta). Establece la relación de la inversión con la tendencia esperada de las variaciones de la renta. Los gastos de inversión varían proporcionalmente más en relación con las fluctuaciones de la producción que con los tipos de interés. El sector real de la economía determina la cantidad de bienes y servicios a partir del equilibrio en el mercado de trabajo, mientras que la cantidad de dinero es la que condiciona el nivel de precios o la tasa de inflación.

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Conceptos recogidos en Wikipedia Coste marginal Diferentes definiciones: Pleno empleo

Es el aumento de coste derivado de producir una unidad más del bien o servicio. Coste que se produce al generar una unidad más de producto. Incremento del coste total que supone al obtenerse una unidad más de producto en una empresa. Aumento en los costes generado por la última unidad producida.

El pleno empleo es un concepto económico que hace referencia a la situación en la cual todos los ciudadanos en edad laboral productiva, y que desean hacerlo, tienen trabajo. Según dicha definición, la tasa de paro en una situación de pleno empleo sería "0", si bien se calcula que, por motivos de hecho, el pleno empleo puede alcanzarse con una tasa de paro superior. El motivo es que existen registrados parados que se encuentran en proceso de cambio de un empleo a otro o en espera de un trabajo eventual, que no se consideran a la hora de establecer el concepto de pleno empleo. Lo mismo ocurre con personas desempleadas que no desean encontrar un empleo en ese momento, si bien figuran registrados para cobrar el subsidio de desempleo. El pleno empleo es un ideal al que tienden los países en su política económica, para maximizar la riqueza del país y de los ciudadanos. En economía, el pleno empleo es aquella situación en la que la demanda de trabajo es igual a la oferta, al nivel dado de los salarios reales. Suele considerarse de pleno empleo una situación en la que sólo existe desempleo friccional. En una situación de competencia perfecta el pleno empleo se alcanza espontáneamente: si existiese desocupación los salarios tenderían a bajar, porque habría trabajadores dispuestos a incorporarse al mercado por salarios menores y, en tal circunstancia, las empresas tenderían a usar más intensivamente el factor trabajo, aumentando así la demanda del mismo y generando una situación de pleno empleo. La búsqueda de pleno empleo ha sido un objetivo central de las políticas macroeconómicas keynesianas, que consideran que el Estado debe intervenir activamente para procurarlo ante los supuestos fallos del mercado, especialmente ante la falta de inversión. Ello se ha logrado a costa de aumentar la inflación, ya que ésta provee un medio de hacer descender los salarios reales sin que los nominales desciendan. En tales circunstancias las políticas keynesianas han tenido un relativo éxito en eliminar el desempleo, pero a costa de crear procesos inflacionarios de carácter permanente.

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Competencia perfecta

La competencia perfecta es un término utilizado en economía para referirse al fenómeno en el que las empresas carecen de poder para manipular el precio en el mercado (precio-aceptantes), y se da una maximización del bienestar, resultando una situación ideal de los mercados de bienes y servicios en los que la interacción de oferta y demanda determina el precio. Un mercado de competencia perfecta es aquel en el que existen gran cantidad de compradores (demanda) y de vendedores (oferta), de manera tal que ningún comprador o vendedor individual ejerce influencia decisiva sobre el precio. Un mercado perfectamente competitivo requiere: 1.

Que haya muchos productores y consumidores. Al haber muchos vendedores pequeños en relación con el mercado, ninguno podría ejercer una influencia apreciable sobre los precios. En este caso se dice que las empresas son «precio aceptantes». La existencia de un elevado número de oferentes y demandantes implica que la decisión individual de cada una de estas partes ejercerá escasa influencia sobre el mercado global. Así, si un productor individual decide incrementar o reducir la cantidad producida, esta decisión no influye sobre el precio de mercado del bien que produce. Y también, que una empresa no podría aumentar exorbitantemente el precio de los bienes que vende, porque los demandantes optarían por otros oferentes. Que las empresas vendan un producto homogéneo en el mercado, por lo que al comprador le sería indiferente un vendedor u otro. La homogeneidad del producto supone que no existen diferencias entre el producto que vende un oferente y el que venden los demás. El producto de cada empresa es un sustitutivo perfecto del que venden las demás empresas del sector. Esto ocurre cuando no existen las marcas. Que las empresas y los consumidores tengan información completa y gratuita. La transparencia del mercado requiere que todos los participantes tengan pleno conocimiento de las condiciones generales en que opera el mercado. Los compradores aceptan los precios como exógenos y toman sus decisiones comparando precios, porque todos los consumidores dispondrían de la misma información sobre los precios y las cantidades ofertadas de los bienes. Que no haya barreras de entrada o salida al mercado, como tampoco problemas de reventa. Esta libertad de entrada y salida de empresas permite que todas las empresas participantes puedan entrar y salir del mercado de forma inmediata en cuanto lo deseen. Por ejemplo, si una empresa está produciendo zapatillas deportivas y no obtiene beneficios, abandonará esta actividad y comenzará a producir otros bienes que generen beneficios. Y también al contrario: cualquier empresa podría acceder al mercado atraída por la existencia de altos beneficios.

Cuando se cumplan simultáneamente las condiciones anteriores se dirá que un mercado es de competencia perfecta. Condiciones reales El modelo de competencia perfecta es útil, no sólo porque es aplicable a ciertos productos agropecuarios y a muchos títulos-valores, sino también porque otros muchos mercados se aproximan a la competencia perfecta y es posible realizar predicciones basándose en el modelo de la competencia perfecta. En los mercados de competencia perfecta las empresas que pretenden obtener mayores beneficios deben recurrir al máximo aprovechamiento de la tecnología, o sea, a incorporar los últimos avances en técnicas productivas. Por lo tanto, en una situación de competencia perfecta la búsqueda de mayores beneficios va asociada a la combinación más eficiente y rentable de los factores productivos y a la modernización tecnológica. Equilibrio En un mercado de competencia perfecta se alcanza el equilibrio por el encuentro entre la demanda del mercado (suma o agregación de la demanda de cada uno de los consumidores) y oferta de la industria (suma o agregación de la oferta de cada una de las empresas que trabajan en ese mercado). A largo plazo la competencia perfecta es el punto donde la oferta y la demanda son exactamente iguales; es decir, ninguna empresa nueva tiene cabida en el mercado y las ya existentes tienen suficientes beneficios para seguir en él. Regla de oferta de una empresa en condiciones de competencia perfecta: una empresa maximiza los beneficios cuando produce en el nivel de producción en el que el coste marginal es igual al precio significa que la curva de costes marginales de una empresa también es su curva de oferta.

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Competencia imperfecta

La competencia imperfecta es la situación de mercado en la que, a diferencia de la situación de competencia perfecta, un solo agente de los que funcionan en el mercado o unos pocos manipulan la condición del producto y pueden afectar directamente a la formación de los precios. Cuando existen solo dos oferentes de un producto en el mercado decimos que existe un duopolio, cuando tenemos tres o cuatro oferentes entonces el mercado se domina por un oligopolio. La competencia perfecta es el momento de mercado en el que muchos oferentes ofrecen el mismo producto impidiendo la manipulación de los precios. La competencia perfecta es el momento de mercado contrario al monopolio en el que un solo productor determina las características del producto y su precio.

Renta Nacional Bruta - RNB

La renta nacional es la suma de las retribuciones de todos los factores de producción nacionales. Por tanto, fijándonos en la composición del PIB desde el punto de vista de la renta, tendremos en cuenta todas aquellas partidas que sean una retribución a los factores de producción, es decir: rentas del trabajo (salarios pagados a los trabajadores), rentas de la tierra (alquileres) y rentas del capital (intereses y beneficio del empresario).

Balanza de pagos

La balanza de pagos es un documento contable en el que se registran las operaciones comerciales, de servicios y de movimientos de capitales, llevadas a cabo por los residentes en un país con el resto del mundo durante un período de tiempo determinado. La balanza de pagos suministra información detallada sobre todas las transacciones entre residentes y no residentes. La diferencia entre ingresos y pagos de una determinada sub-balanza se denomina saldo. El saldo final de la balanza de pagos en su conjunto dependerá del régimen de tipo de cambio de la economía. En el caso de un sistema de flotación limpia la balanza de pagos siempre está equilibrada, esto es, tiene saldo cero. En cambio, cuando la economía se rige por un tipo de cambio fijo, el saldo es equivalente al cambio en las reservas netas del Banco Central.

Mercado de divisas -

Inflación

Una divisa es una moneda extranjera. El mercado de divisas es el marco organizativo dentro del cual los bancos, las empresas y los individuos compran y venden monedas extranjeras. El mercado de divisas incluye la infraestructura física y las instituciones necesarias para poder negociar divisas.

En economía, la inflación es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y servicios, medido frente a un poder adquisitivo. Se define también como la caída en el valor de mercado o del poder adquisitivo de una moneda en una economía en particular, lo que se diferencia de la devaluación, dado que esta última se refiere a la caída en el valor de la moneda de un país en relación con otra moneda cotizada en los mercados internacionales, como el dólar estadounidense, el euro o el yen.

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Política fiscal

La política fiscal (también Finanzas Públicas) es una política económica que usa el gasto público y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica (y entrar en déficit o superávit según convenga). Por lo tanto, es una política en la que el Estado participa activamente, a diferencia de otras como la política monetaria. Puede ser expansiva o restrictiva: •

•

Política fiscal expansiva: cuando el objetivo es estimular la demanda agregada, especialmente cuando la economía está atravesando un período de recesión y necesita un impulso para expandirse. Como resultado se tiende al déficit o incluso puede provocar inflación. Política fiscal restrictiva: cuando el objetivo es frenar la demanda agregada. Por ejemplo cuando la economía está en un período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse por la excesiva inflación que está creando. Como resultado se tiende al superávit.

Política fiscal expansiva Los mecanismos a usar son: • •

Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro. Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las personas físicas, lo que provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas. En conclusión, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos, el presupuesto del Estado genera el déficit. Política fiscal restrictiva Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva, y más duros: • •

Demanda agregada

Reducir el gasto público, para bajar la producción. Subir los impuestos, para que la gente no gaste tanto y las empresas puedan invertir menos, así la demanda agregada se desplaza hacia la izquierda.

De esta forma, al haber menor gasto público y mayores impuestos, el presupuesto del Estado genera un superávit. Aumenta la demanda: se le pone un impuesto a los consumidores para que esta baje. La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades públicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del país para un nivel determinado de precio. La curva de demanda agregada tiene pendiente negativa: si suben los precios la gente querrá comprar menos y si bajan querrá comprar más.

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Efecto multiplicador

Conjunto de incrementos que se producen en la renta nacional de un sistema económico, a consecuencia de un incremento externo en el consumo, la inversión o el gasto público. El "efecto multiplicador" en el caso del efectivo (monedas, billetes, aunque podría incluirse lo que se compra a través de plásticos como tarjetas de crédito y débito) está relacionado con el flujo del mismo en una economía. Mecanismo (Ejemplo) Por ejemplo, supongamos que una persona, a la que llamaremos Juan, tiene 10 pesos y gasta 8. Digamos que esos 8 los recibe el panadero por venderle pan a Juan. El panadero también es un consumidor y en una siguiente ocasión gasta en comprar carne al carnicero. Aunque Juan no es el único cliente del panadero vamos a poner atención al dinero que Juan puso en circulación, es decir, vamos a intentar seguir su viaje. El panadero toma dinero que Juan le dio para pagar al carnicero, en esta ocasión 6 pesos (sigamos ahora a esos 6 pesos) que recibe el carnicero. Éste también es consumidor y no pasa mucho para que compre, digamos, leche con algún tendero, por la cual paga 4 pesos (obviamente los precios no son reales). El tendero a su vez los recibe y digamos que a la siguiente vez utiliza 2 pesos para comprar fruta en el mercado. También podemos pensar que los precios en realidad eran más altos y que el dinero que realmente se pagó fue una suma de lo que Juan y otros compradores dieron a cada uno de los protagonistas pero, como en un principio se dijo, sólo estábamos poniendo atención al viaje de los pesos que Juan pagó en su momento. Las proporciones también son ficticias y a propósito se han dejado como se presentan para facilitar la explicación. ¿Qué podemos notar de estos eventos? 1. 2. 3.

Si Juan no pone en circulación su dinero, el panadero, el carnicero, el tendero y el vendedor de fruta hubieran visto restringidas sus ventas y, por lo tanto, sus compras. Nótese que en este modelo se está hablando de una economía local en la que las transacciones se ven beneficiadas (y quienes en ellas participan) localmente. Juan tenía 10 y gastó 8. Si se suman todos los pagos que se hicieron: 8+6+4+2=20, se puede ver que en la economía local de nuestro experimento mental hubo un flujo de efectivo que duplicó y, aún más, la cantidad inicial. En otras palabras, para poder llevar a cabo todas las transacciones y con ello beneficiar las compras que cada persona hizo, se necesitaría de una cantidad superior a la que cada uno de ellos posee. Todavía más: aunque hemos puesto a Juan como el iniciador de esta cadena, al mismo tiempo el panadero, el carnicero, el tendero y el vendedor de fruta seguramente estaban realizando otras compras, por lo que el efecto multiplicador que cada uno de ellos originaría se sumaría al de Juan, es decir, la cantidad de flujo de efectivo es todavía más grande. De allí el nombre de este efecto económico.

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Efecto acelerador

El efecto acelerador se refiere en macroeconomía al efecto positivo sobre la formación bruta de capital o inversión fija privada que tiene el crecimiento de la economía. Un incremento en el PIB implica que los negocios en general ven incrementar sus ganancias, ventas y flujo de caja, y aumenta el uso de la capacidad instalada. Esto usualmente implica que las expectativas de ganancias y la confianza de los inversionistas aumenten, lo cual motiva a las empresas a construir más fábricas e instalar más maquinaria, es decir, más inversión fija. Esto puede llevar a un mayor crecimiento de la economía a través del estimulo sobre los ingresos y gastos de los consumidores, por ejemplo vía el efecto multiplicador. El efecto acelerador también va en vía contraria: cuando el PIB cae, es decir, se presenta una recesión, las ganancias, ventas, flujo de caja, el uso de la capacidad instalada y las expectativas también lo hacen. Esto a su vez desalienta la inversión en activos fijos, reforzando la recesión.

Macroeconomía

Microeconomía

El efecto acelerador tiene un mayor impacto cuando la economía se está alejando de su nivel de pleno empleo o cuando ya está por debajo de este nivel de producción. Esto es así debido a que los altos niveles de demanda agregada chocan con los límites impuestos por los niveles de fuerza laboral, el stock existente de bienes de capital, la disponibilidad de recursos naturales y la habilidad tecnológica para convertir estos insumos en bienes. Hay que anotar que este principio, como muchos otros en economía, solo funciona ceteris paribus o "con todo lo demás constante.". Esto quiere decir que el efecto acelerador puede ser cancelado por otras fuerzas económicas. La macroeconomía es el estudio global de la economía en términos del monto total de bienes y servicios producidos, el total de los ingresos, el nivel de empleo, de recursos productivos, y el comportamiento general de los precios. La macroeconomía puede ser utilizada para analizar cuál es la mejor manera de influir en objetivos políticos como, por ejemplo, hacer crecer la economía, estabilidad de precios, trabajo y la obtención de una sustentable balanza de pagos. La macroeconomía, por ejemplo, se enfoca en los fenómenos que afectan las variables indicadoras del nivel de vida de una sociedad. La microeconomía es una parte de la economía que estudia el tipo de comportamiento económico de agentes individuales, como pueden ser los consumidores, empresas, trabajadores e inversores; así como de los mercados que comprenden las áreas. Considera las decisiones que toma cada uno para cumplir ciertos objetivos propios. Lo anterior, tomando en cuenta que se encuentra en el supuesto de libre empresa o mercado libre.

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TEMA 3.

EL ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO. COMPORTAMIENTO DE LOS AGENTES Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN En este tema trataremos de dar una visión de las principales aportaciones de la llamada Escuela de la elección colectiva al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar el enfoque económico a cuestiones como la existencia de determinadas instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la acción pública. Igualmente resumiremos las principales teorías que se han defendido para explicar el crecimiento del sector público. 2. LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES Los individuos deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción, debiendo existir, al mismo tiempo, algún tipo de limitación a la misma. La teoría del Estado y de las Constituciones trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Los ciudadanos pueden decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus derechos y castigue las infracciones contra los mismos, siempre y cuando no exija un pago excesivo por sus servicios y garantice que nadie atentará contra esos derechos que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas constitucionales se explicaría por la necesidad de limitar las posibilidades de coacción del Estado. No basta con conferir al Estado el monopolio de la coacción, sino que es preciso también elaborar un sistema de reglas que limiten la capacidad coactiva del sector público. Esta argumentación explicaría que se redacten normas genéricas de autocontrol para el sector público y la diversidad de mayorías exigidas para aprobar los diferentes tipos de leyes. 3. LOS AGENTES Se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone.

♣ Los votantes Para dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos interesa revisar el modelo propuesto por Downs, que estudia los tipos de variables que deben incorporarse a este análisis y los motivos por los que los ciudadanos se acercan a las urnas.

www.uned-derecho.com Downs economista considera que la acción del votante (R) depende:

→ De los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B). → De la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (π). → De los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral (D). → De los costes que le imponga acudir a las urnas (C). En estas circunstancias, se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho: R=Bxπ+D-C Esta formulación permite extraer algunas conclusiones:

⎯

B Todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las elecciones. Es indiferente para el análisis que tales beneficios sean individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensión, extender la enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el altruismo.

⎯ π

Si el votante estima que la elección está muy reñida y que su participación puede ser decisiva para su resultado final (π es muy grande), será más fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.

⎯ ⎯

D Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las de apostar por el equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola) y sentirse así parte de una victoria colectiva. C Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos. Incluso, podrían colaborar en los resultados obtenidos en la elección la influencia de factores meteorológicos.

♣ Los políticos La presencia de un número limitado de partidos disputando un mercado de votantes potenciales, tiene semejanza con el oligopolio. En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido político quiera ser elegido, sin que tenga relevancia alguna en el análisis posterior que ese deseo se deba a su sincera voluntad de servir al país, al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas, a ganar prestigio social o medios económicos. Sea cual sea el motivo, el dirigente político o su partido pretenderán hacer máximo el número de votos. Las conclusiones que se derivan de este planteamiento son bastante evidentes y podemos resumirlas en las siguientes: ⎯

Países de sistema electoral de carácter mayoritario y tendencia al bipartidismo. Ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, con ofertas electorales bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente radical, sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. 30

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⎯

Regímenes políticos con sistema electoral proporcional y tendencia al multipartidismo. Se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.

⎯

Tendencia hacia el centro político. Esta tendencia se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que tal vez le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa perdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.

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Distribución de costes. Los dirigentes políticos tratan de distribuir los costes de las elecciones, de forma que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado. Los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización a favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por ese mismo motivo se entiende que los períodos pre-electorales estén caracterizados por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando falta mucho tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidarán, para entonces, los perjuicios sufridos. Este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes.

♣ Los grupos de presión En casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno, se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses que actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público. Estos grupos organizados desean obtener la satisfacción máxima de sus intereses o hacer máximos sus beneficios, pero se plantea una cuestión inicial de cierta importancia, relativa a los motivos que pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en dichos grupos. Esta cuestión puede resolverse en dos modos distintos.

→ Se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamiento free rider se producirá en los grupos más amplios.

→ Puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes con una actividad complementaria, de tal modo que el grupo estaba ya formado, de forma voluntaria o coactiva, y, después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental. Comportamiento free rider quien se aprovecha del beneficio o trabajo de otro para sus propios intereses, sin asumir los costes (gorrones).

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Destacamos los siguientes medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público:

⎯ Entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses desde el gobierno o el Parlamento. Los elementos clave del análisis, al margen de las vías de financiación ilegal de los grupos políticos, se recogen en las distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos. Por ejemplo, pago de dinero a candidatos; caso americano entrega de dinero para financiar la campaña de los candidatos a la presidencia de EEUU.

⎯ Existencia de deficiencias de información disponible por el sector público, antes de

llevar a cabo una decisión. Estas carencias de información del sector público pueden llevar al grupo de presión a consultar a los sectores más interesados en el tema sobre la adopción de determinadas normas o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado.

⎯ Posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando o si le retira su confianza. Ahora bien, la información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus puntos de vista y no podrá caracterizarse como neural. Posiblemente la capacidad de decisión racional del votante mejore cuando se disponga de una mayor información, pero debería garantizarse la veracidad de la misma y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas.

♣ Los funcionarios Para analizar el comportamiento de los funcionarios la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen sobre el comportamiento de la burocracia. Niskanen distingue:

→ Entre el “burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor, sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración.

→ Entre la información disponible para la agencia y para el funcionario: - La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos. - El funcionario sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso, su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra.

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4. LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy diversas. Las diferentes teorías las esquematizamos en la siguiente tabla. Tabla 3.2. Teorías alternativas sobre el crecimiento del gasto público Causa del crecimiento del gasto Teorías Ley de Wagner Demanda Efectos desplazamiento e inspección Redistribución de la renta Grupos de interés Ilusión fiscal Ciclo electoral Oferta Comportamiento de los funcionarios Ideología del partido en el poder Centralización del sector público Productividad - precios Demanda – Oferta

♣ Explicaciones basadas en la demanda del gasto público → Ley de Wagner. Considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: Sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución. Caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir, que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad, y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto público sea aún mayor.

→ Efectos desplazamiento e inspección. La teoría del efecto desplazamiento - efecto inspección considera que el gasto tiende a crecer a lo largo del tiempo. En determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad climática), es necesario un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de la conmoción. A este incremento extraordinario del gasto público se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección).

→ Redistribución de la renta. El mayor crecimiento en los gastos del sector público se debe a 33

www.uned-derecho.com funciones de carácter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario, propias del siglo XIX. Los distintos grupos políticos tienden a acercarse al estrato medio de estos votantes con la finalidad de garantizar la elección, de ahí que sean más sensibles a favor de gastos que favorezcan las demandas de estos grupos sociales.

→ Grupos de interés. La presencia de grupos de interés poderosos, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas, ajenas al puro proceso electoral.

→ Ilusión fiscal. La hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público, pero consideran que los costes de las mismas se repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que les ataña personalmente.

♣ Justificaciones basadas en la oferta del gasto público → Ciclo electoral. La teoría del ciclo electoral pone de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos públicos. Reviste escasa importancia que tales urgencias de última hora aumenten los costes del proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado, ya que una vez que se ha conseguido la reelección es posible proceder a algunos recortes en el gasto público o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el período que falta hasta la siguiente consulta electoral.

→ Comportamiento de los funcionarios. El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, es una justificación más del crecimiento del gasto público por encima de lo que resultaría óptimo socialmente. Este aspecto se acentúa si tenemos en cuenta la seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con mayores garantías a las de cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir la productividad, con las lógicas dificultades que ello supone para evaluar su rendimiento y la ausencia de mecanismos sancionadores automáticos por su mala gestión.

→ Ideología del partido en el poder. En el siglo XX las alternativas en las democracias europeas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemócratas, de otro. Estas circunstancias son relevantes en el análisis del gasto público, pues los partidos conservadores son más proclives que los liberales a las políticas de redistribución de rentas, que han sido una fuente indudable de crecimiento del gasto público. Por su parte, los partidos socialdemócratas han sido los grandes impulsores de las políticas de gastos sociales.

→ Centralización del sector público. Se ha argumentado que la propia estructura del Estado, más o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto ocurre cuando el proceso de descentralización lleva a una duplicación de las funciones realizadas por el sector público o cuando la financiación de los entes autonómicos o locales depende substancialmente de la entrega de fondos por parte del poder central. 34

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♣ Un enfoque basado en la interacción de la demanda y la oferta En un análisis iniciado por Baumol, pero continuado después por otros economistas, se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta, que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público. Para ello, consideremos la situación reflejada en la figura 3.2. En la situación inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (O), se está produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado por la cantidad Q* a un “precio” P*. Ahora bien, la productividad del sector público es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por las propias deficiencias en la gestión, como por el hecho de que en el sector servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir mano de obra por equipo de capital, mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la economía viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la Administración. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se representa con el desplazamiento de la oferta hacia arriba (O´). En tales circunstancias se produciría una nueva cantidad Qº con un nuevo precio Pº. Figura 3.2. Demanda inelástica y aumento de costes en la provisión de servicios públicos

Puede comprobarse que, en la situación inicial, el nivel de gasto público es P* x Q* y que estaría representado por la suma de las dos áreas de los rectángulos A y C. En la situación final, el gasto del sector público sería Pº x Qº y su representación geométrica sería la suma de las áreas A y B. Si comparamos B y C, observaremos que el sector público está suministrando un nivel inferior de servicios públicos (Qº < Q*), pero está incurriendo en un mayor gasto. Este fenómeno se conoce como enfermedad de Baumol y se produce con mayor intensidad cuanto más inelástica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento en los costes de la provisión de los servicios públicos.

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Demanda elástica

Demanda inelástica

Una pequeña variación en el precio provoca una variación grande en la cantidad consumida. En la demanda elástica la curva de demanda es cercana a la horizontal.

Una pequeña variación en el precio provoca una variación pequeña en la cantidad consumida. En la demanda inelástica la curva de la demanda es cercana a la vertical.

Demanda rígida

Demanda inelástica

Demanda elástica

Demanda perfectamente elástica

5. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA 36

www.uned-derecho.com ♣ Los hechos La fuente a la que deberíamos acudir para comprobar cuál ha sido la evolución real del gasto público en nuestro país debería ser el de las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los que esos datos pueden darnos una visión inexacta de la realidad: Debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la Administración Central del Estado, por lo que deberíamos utilizar datos que reflejen la evolución del gasto en el conjunto de las Administraciones Públicas. Existen diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó, llegando a tal cuantía que actualmente tiene sentido preguntarse para qué sirven los Presupuestos.

♣ Explicación del crecimiento del gasto público en España → Aumento de demandas de gasto público en la transición política. El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de 1975, con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático, generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en bienes preferentes. Más adelante, y en la medida en que el sistema democrático se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos.

→ Crisis económica de las economías occidentales a partir de los años setenta. La crisis económica en nuestro país impulsa el gasto público, al menos, en dos direcciones: La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra elevada por la importancia del sector público empresarial de nuestro país.

→ Consolidación de un modelo de Estado de Bienestar. La década de los ochenta es testigo de una consolidación del sistema de pensiones, no sólo desde la aprobación del texto constitucional en 1978, sino también a partir de la huelga general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparición de las pensiones no contributivas. Igualmente es fruto de esta consolidación del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de vivienda.

→ Gasto en las infraestructuras de transporte. El esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transición política y ha representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas. Al mismo tiempo hay que indicar que los importantes acontecimientos vividos por España en 1992 (Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla) explican su aceleración en los años 1992 y 1993. En cualquier caso, en los ejercicios económicos más recientes el ajuste presupuestario ha recaído principalmente en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento (antes Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad.

→ Proceso de descentralización política. Constituye un factor adicional que explica el 37

www.uned-derecho.com crecimiento del gasto público en España. Este proceso descentralizador representa la construcción del Estado de las Autonomías, de acuerdo con el modelo consagrado por la Constitución Española de 1978. ⎯

El proceso de descentralización no ha reducido el número de empleados de la Administración Central y en cambio ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las Comunidades Autónomas.

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La aparición de los entes territoriales ha provocado, en muchos casos, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administración Central del Estado en la esfera nacional y de cada una de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, sin que la distribución de funciones realizada por la vigente Constitución haya podido evitarlo.

→ Aumento del gasto. El creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores.

→ Reducción del gasto. A partir de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientación política del gobierno de la nación, se ha producido una significativa reducción del gasto público en nuestro país. Esto se debe no sólo a la voluntad de formar parte de la moneda única europea, que exigía limitar el déficit a un 3% del PIB, sino también a la evolución de determinadas variables macroeconómicas que generaban presiones importantes sobre el gasto público. En esta dirección están:

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La mejora en los datos de la tasa de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo más del 9% en 2005. La mejor situación del mercado laboral reduce el pago de prestaciones por desempleo. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a través de la imposición directa, sino también a través de las cotizaciones sociales. La capacidad de financiación de la Seguridad Social permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración Central.

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La bajada de los tipos de interés. El tipo de interés a corto plazo pasa de un 9,4% en 1995 al 4,4% en 2000 y llega a un mínimo histórico en 2004 con un 2,1%.

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Un vistazo Grupos de presión

Un grupo de presión es una organización social con un objetivo o intereses propios de los integrantes de esta, cuya obtención implica influir en las decisiones de las masas para colocar estas a su favor. Los grupos de presión utilizan los medios a su alcance, buscando la manera de dominar la opinión pública, la cual, a su vez, cuando ha adoptado la ideología de estos grupos, inevitablemente continúa difundiendo la ideología hacia otras personas. La manera de dominar a estas masas parte de mostrar a estas los beneficios o ventajas de adoptar sus ideas, que a final de cuentas terminan beneficiando al mismo grupo de presión. Podríamos considerar como grupos de presión a las siguientes instituciones: grupos políticos, grupos religiosos, organizaciones militares, compañías mercantiles multinacionales, etc. El objetivo de un grupo de presión se fundamenta en la búsqueda del control indirecto del poder para obtener beneficios lucrativos o morales, mediante ganancias económicas, estratégicas o religiosas para el mismo grupo de presión.

En política se reconocen como grupos de presión aquellas colectividades que sin participar directamente en las estructuras de representatividad mediatizan la decisión de los ciudadanos para un fin particular. Las simples asociaciones ciudadanas aglutinan a personas motivadas por un fin propio y común, que ejercen con autonomía en la sociedad haciendo valer su fuerza colectiva para que sus derechos sean reconocidos en las instituciones políticas. Los grupos de presión, en cambio, se caracterizan porque proyectan sus medios de poder dirigiendo la voluntad de los ciudadanos hacia unas determinadas estructuras representativas en las cuales los grupos de presión encuentran más facilidades para conseguir beneficios particulares. Conseguir ese dominio indirecto de la voluntad personal es una característica esencial de estos grupos, porque o presentan incompatibilidad legal con su presencia en el poder político o bien consideran favorable a sus intereses no ejercer directamente esa responsabilidad. Por tanto, han de presionar sobre quienes confieren el poder -ciudadanos, partidos, estructuras aristocráticas, etc.- así como sobre quienes ejercen ese poder -partidos, coaliciones, gobiernos, monarquías, etc.- para que las decisiones de los mismos favorezcan la implantación de actividades proclives a generar los beneficios particulares buscados. La estrategia de los grupos de presión, para que sea eficaz su gestión, se fundamenta en presentar como beneficios comunes aquellas estructuras que favorecen sus objetivos particulares. Esta finalidad puede estar extendida más o menos dentro del grupo, siendo a veces un reducido número de miembros de la cúpula quienes monopolizan las directrices y el beneficio planificado. Para este fin los grupos suelen motivar los sentimientos de los ciudadanos o los estados de necesidad, situaciones en las cuales la racionalización de la respuesta es menos objetiva y más fácil de conseguir. Las causas formales de los grupos de presión son siempre el control indirecto del poder y las motivaciones materiales principales suelen ser económicas, estratégicas o religiosas, por las cuales se busca un beneficio lucrativo o moral para la parte que constituye el grupo que presiona a la sociedad. Se han reconocido como grupos de presión tradicionalmente a las grandes compañías mercantiles multinacionales, la banca, las confesiones religiosas, los terratenientes, medios de comunicación amarillos... pero no se pueden olvidar otras de no menor influjo como el narcotráfico, movimientos antisistema, colectivos de damnificados, etc. Todos ellos rehúsan de hecho su conformación como grupos políticos, a veces por pura incompatibilidad legal, pero buscan los medios indirectos para alcanzar formas de influjo y decisión semejantes a ellos, con la ventaja de que al no ser percibidos como tales no sufren el rechazo de los ciudadanos, quienes apoyan o reprueban a los políticos en las urnas, sin entender en muchos casos de las fuerzas que les sostienen o les dejan caer, según sus intereses particulares.

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Grupos de presión (continuación)

I. Concepto. Asociación o grupo organizado de personas o instituciones que manifiestan deseos conscientes o intereses comunes a sus miembros, realizando una acción destinada a influir en las instituciones del poder público para producir decisiones de éste favorables a sus fines. Algunos autores prefieren usar el vocablo cabildeo en vez de grupo de presión para referirse a los grupos que intentan ejercer presión sobre el poder público, ya que la mayor parte de dichos grupos, durante la mayor parte del tiempo, sólo plantean solicitudes y en el caso de usar la presión, ella no es utilizada de manera regular. II. Características. Los rasgos que caracterizan al grupo de presión son los de ser: 1) un grupo organizado; 2) expresar conscientemente intereses parciales o particulares; 3) ejercer presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no buscan ejercer por sí mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las decisiones adoptadas bajo su influencia. III. Clasificación de los grupos de presión. Los grupos de presión pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios: • Grupos de personas y grupos de organizaciones. Este criterio atiende a la naturaleza del grupo. Hay grupos de presión integrados de personas naturales (sindicatos, asociaciones gremiales, asociaciones profesionales, asociaciones de vecinos, etc.), como hay grupos de presión constituidos por otros grupos o asociaciones (federaciones y confederaciones de sindicatos o asociaciones profesionales; federaciones o confederaciones de organizaciones campesinas; federaciones o confederaciones de asociaciones estudiantiles; federaciones o confederaciones de organizaciones empresariales, etc.). • Grupos de masas y grupos de cuadros. Los grupos de presión de masas están compuestos de una gran cantidad de miembros, con una organización bien estructurada y con aportes financieros pequeños y regulares (organizaciones sindicales de trabajadores industriales o de campesinos). Los grupos de presión de cuadros están compuestos de una cantidad pequeña de miembros con fuerte influencia económica o social (asociaciones de banqueros, asociaciones de grandes empresarios industriales o agrícolas, etc.). • Grupos de presión exclusivos y grupos de presión parciales. Los grupos de presión exclusivos son aquellos cuya razón de ser para constituirse es ejercer presión (los lobbies en Estados Unidos). Los grupos de presión parciales son aquellos grupos en los que la presión es utilizada en momentos específicos o como instrumento adicional, no siendo ella la única finalidad del grupo (asociaciones profesionales, asociaciones de cooperativas, asociaciones empresariales, etc.). • Grupos de presión promocionales y grupos de presión funcionales o seccionales. Los grupos de presión promocionales o de causa tienen por objeto promover un ideal o una causa determinada, su número de adherentes no es susceptible de apreciarse. Tales asociaciones buscan atraer miembros con base en compartir determinados valores o una visión determinada de ciertos problemas (sociedades protectoras de animales, asociaciones opuestas al uso de centrales atómicas, Amnesty International, etc.). Los grupos de presión seccionales o funcionales son aquellos que hablan en nombre de una función o sección reconocible de la sociedad (agrupaciones de comerciantes, federación de sindicatos industriales, colegios profesionales). • Grupos de presión privados y grupos de presión públicos. Los primeros son todos aquellos que emergen de la organización de la sociedad civil, mientras que los segundos están compuestos de personas o agrupaciones de ellas que desarrollan sus funciones dentro del poder gubernamental o estatal (organizaciones de funcionarios públicos, las fuerzas armadas, organizaciones militares, industriales). • Grupos de presión nacionales y grupos de presión internacionales. Los grupos de presión nacionales son aquellos que desarrollan su acción dentro de los límites de un Estado. Los grupos de presión internacionales ejercen su acción traspasando los límites de un Estado, sin que necesariamente puedan ser identificados con las organizaciones internacionales. • Grupos de presión directos y grupos de presión indirectos. Los primeros son aquellos que presionan en búsqueda de su propio interés (agrupaciones profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones sindicales). Los segundos son aquéllos que ponen al servicio de otros grupos su influencia a cambio de una remuneración (los lobbies en Estados Unidos). • Los grupos de presión material y los grupos de presión moral. Los primeros son los que persiguen un interés material generalmente de carácter financiero (aumento de remuneraciones, alzas de precios, deducciones tributarias, bonificaciones), aunque también pueden ser de otro orden (mejoramiento de las condiciones de trabajo, ventajas previsionales, entre otras). Entre los últimos, que tienen intereses morales o valóricos, encontramos las asociaciones filantrópicas, agrupaciones culturales, las iglesias. IV. Las formas de presión utilizadas. Los grupos de presión utilizan tres formas o tipos de presión: la persuasión, la corrupción, y la intimidación. • La persuasión. Esta forma de presión se emplea a través de las negociaciones, la información y la propaganda, con el objeto de convencer de que ella está orientada hacia el bien común, aun cuando en la práctica representa el interés particular o sectorial que sirve al grupo de presión respectivo. • La intimidación. Esta forma de presión lleva aparejada una amenaza velada o abierta del uso de la fuerza o de no colaboración con el gobierno en el caso de no aceptarse la propuesta del grupo de presión. • La corrupción.Constituye éste el mecanismo más contrario al ordenamiento jurídico, siempre se realiza fuera del escenario público, utilizándose generalmente medios económicos para recompensar la decisión política favorable al grupo de presión.

www.uned-derecho.com Burocracia

En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos regularizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. El término puede referirse a cualquier tipo de organización. Una burocracia hipotéticamente y en forma ideal constaría de varios niveles de dirección que requerirían muchas aprobaciones con firma para la toma de cualquier decisión. Una segunda característica de muchas burocracias, particularmente de las de gobierno, es la suma dificultad para despedir a los empleados (estabilidad laboral).

Elasticidad

Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las de hospitales, tribunales, iglesias, escuelas y las empresas tanto públicas como privadas. En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los precios. La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la aplicabilidad de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede reflejar numerosas relaciones entre dos variables.

Demanda rígida

La elasticidad renta de la demanda mide la sensibilidad de la cantidad demandada ante cambios en la renta, manteniendo constantes los precios de todos los bienes. La que es insensible a las variaciones del precio. Es sinónimo de demanda inelástica. Demanda rígida u oferta rígida significa que la demanda o la oferta varían muy poco cuando se modifican los precios. Elasticidad de la demanda es la variacion porcentual en la demanda de un bien dada una variación porcentual en el precio del mismo. Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje mayor a ese 10%, entonces la demanda es "elástica" Ejemplo: El precio de una determinada marca de refresco aumenta un 10%, entonces los consumidores dejaran de demandarla en más de ese 10%, puesto que es un bien que tiene otros sustitutos cercanos, es una demanda muy elástica Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje igual a ese 10%, entonces la demanda es "de elasticidad unitaria" Ejemplo: el precio de los autos aumenta un 10%, aunque no es fácilmente sustituible, los consumidores elegirán dejar de comprar los autos conforme el precio aumente, la demanda de los consumidores bajará en10% , es decir, los consumidores compraran menos autos en proporción directa con el aumento del precio Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje menor a ese 10%, entonces la demanda es "inelástica" Ejemplo: La gasolina sube 10%, como es un bien que no se sustituye fácilmente, los consumidores no tienen de otra mas que seguir consumiéndolo aunque el precio aumente, la demanda es inelástica, los consumidores seguirán comprando prácticamente sin importar el aumento del precio Estos son conceptos básicos, de ahí se derivan los conceptos de bienes sustitutos, complementarios, normales, inferiores, etc.

Sector servicios

Pensiones no contributivas

Sector servicios o sector terciario es el sector económico que engloba todas aquellas actividades económicas que no producen bienes materiales de forma directa, sino servicios que se ofrecen para satisfacer las necesidades de la población. Incluye subsectores como comercio, transportes, comunicaciones, finanzas, turismo, hostelería, ocio, cultura, espectáculos, la administración pública y los denominados servicios públicos, los preste el Estado o la iniciativa privada (sanidad, educación, atención a la dependencia), etc. El sector servicios o sector terciario se compone de las áreas "suaves" de la economía tales como seguros, turismo, actividades financieras, comercio, educación, restaurantes, industria del ocio (música, radio, cine y televisión), transporte, salud, asesoramiento jurídico, comunicaciones (prensa, radio e Internet), etc. El Estado a través de la Seguridad Social garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, por realizar una actividad profesional contributiva o por cumplir los requisitos exigidos en la modalidad no contributiva, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en la Ley General de la Seguridad Social. La Pensión no Contributiva de Jubilación asegura a todos los ciudadanos en situación de jubilación y en estado de necesidad una prestación económica, asistencia médico-farmacéutica gratuita y servicios sociales complementarios, aunque no se haya cotizado o se haya hecho de forma insuficiente para tener derecho a una Pensión Contributiva. Pueden ser beneficiarios de la PNC de Jubilación los ciudadanos españoles y nacionales de otros países, con residencia legal en España que cumplen los siguientes REQUISITOS: Carecer de ingresos suficientes Convivencia sólo con su cónyuge o parientes consanguíneos de segundo grado. Tener 65 o más años. Residir en territorio español y haberlo hecho por un periodo de diez años.

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SEGUNDA PARTE. EL PRESUPUESTO

www.uned-derecho.com TEMA 4.

EL PRESUPUESTO. CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

1. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO En el ámbito del sector público podemos definir el Presupuesto como el resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos, con la finalidad de atender a un plan de actuación económica. La aceptación del presupuesto significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores responsables de su aprobación. En el sector público le son propias al presupuesto tres ideas fundamentales: Forma jurídica que adopta Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta. Los Presupuestos Generales del Estado deben aprobarse mediante ley; los de las Comunidades Autónomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas; en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas y, en el caso de las universidades, corresponden a su Consejo Social. En todos los ejemplos anteriores observamos que existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión. Ello se debe no sólo a las implicaciones económicas, sino también al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control específico, que no es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas.

Implicaciones económicas que genera Por su tamaño, el sector público es el principal agente económico de nuestro país. De ahí que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Las decisiones del sector público se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores. Consecuencias políticas que produce su rechazo El presupuesto de un ente público establece la línea programática de su acción económica, por lo que el hecho de su falta de aprobación debería entenderse como una pérdida de confianza en el correspondiente órgano colegiado responsable. Esta retirada de la confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presentasen la dimisión, en consonancia con la idea de responsabilidad política.

www.uned-derecho.com 2. EL CICLO PRESUPUESTARIO Trataremos de describir el proceso que sigue el presupuesto tomando como referencia la normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que es muy similar la tramitación que siguen las Comunidades Autónomas. Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado. De esta forma, diferenciamos: Elaboración Discusión y aprobación Ejecución Control

Atribuida al Poder Ejecutivo Asignada al Poder Legislativo Corresponde al Poder Ejecutivo Encomendado al Poder Judicial, pues se lleva a cabo a través del Tribunal de Cuentas.

♣ La fase de elaboración La iniciativa está en manos del Poder Ejecutivo que atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyecto al Ministerio de Economía y Hacienda. En el proceso de elaboración debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: Las previsiones económicas. Son las referidas al año de vigencia del presupuesto. Estas estimaciones reflejan la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación o los tipos de interés. Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios. Entre ellos se tiene que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden las posibilidades de los ingresos públicos. Las estimaciones de ingresos. Estas estimaciones dependen de la evolución económica general y de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos.

♣ Fase de discusión y aprobación Una vez elaborado el anteproyecto de ley, corresponde al Consejo de Ministros aprobar su remisión a las Cortes Generales. Esta aprobación convierte el anteproyecto de ley en Proyecto de Ley. El Consejo de Ministro debe remitir el documento a las Cortes tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, debe remitirlo al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley debe adjuntarse una serie de documentos, entre los que destacan: -

Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.

El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de gastos e ingresos. El Parlamento debe discutir el Presupuesto, existiendo dos tipos de limitaciones en el 44

www.uned-derecho.com proceso de tramitación: Derecho de enmienda parlamentaria. Aparece recogida en el art. 134.6 CE que establece que toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del gobierno. Prórroga automática del presupuesto. Aparece reflejada en el art. 134.4 CE que establece que si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La incapacidad del ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implícita de la confianza en el mismo, que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones.

♣ La fase de ejecución Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicación. La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los gastos e ingresos previstos en el presupuesto. Ahora bien, se trata de una previsión, lo que nos obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. Gastos Debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Esto supone que no existe ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo. No obstante, existen procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento:

∗ Hablamos de créditos suplementarios cuando las previsiones iniciales fueron inexactas. ∗ Hablamos de créditos extraordinarios cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna. Debe aprobarse mediante ley todo aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente. Ingresos ⎯ Ingresos ordinarios Fundamentalmente son los de carácter tributario. En este caso, el presupuesto señala una estimación de los ingresos a percibir a través de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista. ⎯ Ingresos extraordinarios Están constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública. En este caso, el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo. No sucede nada si no se llega a ese nivel máximo, pero superarlo exige una autorización del legislativo a través del proyecto de ley correspondiente.

www.uned-derecho.com ♣ La fase de control Control interno de la propia Administración Se realiza con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. La Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto. Control externo parlamentario Trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Si el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo, el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas. El Tribunal de Cuentas Figura en el art. 136 CE y viene regulado por Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. -

Es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público.

Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas.

Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir, comprobarlas.

Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que, en su caso, se haya incurrido.

Sus miembros gozan de las mismas atribuciones que jueces y magistrados en cuanto a independencia, inamovilidad e incompatibilidades.

Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene dos funciones distintas: ⎯ La fiscalización de las cuentas del Estado. ⎯ El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal: La Sección de Fiscalización, regulada en los artículos 8 a 10 LOTC. La Sección de Enjuiciamiento, a la que se refieren los artículos 11 y 12 LOTC.

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3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios: Los principios políticos Los principios contables de contabilidad.

Responden a la pregunta ¿quién debe diseñar el presupuesto? Traducen las implicaciones de los principios políticos a criterios

Los principios económicos Señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía.

♣ Los principios políticos La distribución de funciones en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si el presupuesto se puede considerar como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuantía o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla los requisitos establecidos. De ahí que el resto de los principios políticos deban entenderse en esta clave, la de garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo. Principio de universalidad El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar, pues, de otro modo, habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el poder legislativo. Principio de unidad y claridad Estos ingresos y gastos deben presentarse en un único documento para que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento y, además, debe estructurarse de tal manera que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos. Principio de especialidad Su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo. Dentro de este grupo, distinguimos: -

Especialidad cualitativa Se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras.

Especialidad cuantitativa marcados.

Especialidad temporal Se pretende evitar que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto.

Se pretende evitar que se superen los límites de gasto

Principio de publicidad Se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos. No obstante, dada la complejidad de estas materias, resulta hasta cierto punto ingenuo que esta información sea accesible.

www.uned-derecho.com ♣ Los principios contables Los principios contables guardan una clara correspondencia con los de carácter político, pues, en definitiva, no son más que el modo como se traducen a criterios de contabilidad. Presupuesto bruto El principio de universalidad se convierte aquí en el de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo. Unidad de caja El principio de unidad se transforma aquí en el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se cargan todos los desembolsos. Se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos financien el importe global de los gastos. Principio de especificación Este principio es reflejo de la especialidad cualitativa y cuantitativa, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras. Principio de ejercicio cerrado Este principio es reflejo de la especialidad temporal, que impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro. Podemos reflejar la correspondencia entre principios políticos y contables con la ayuda de la figura 4.1. Figura 4.1. Principios políticos y principios contables (p84)

www.uned-derecho.com ♣ Los principios económicos Los principios de carácter económico se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, que corresponden a lo que hemos denominado enfoque liberal. Principio de limitación del gasto público Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector público aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí que el primer principio económico sea el de limitación del gasto público. Principio de neutralidad impositiva Considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal. Principio de equilibro anual Sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. Se trata de asegurar que la suma de los ingresos ordinarios sea suficiente para atender a los gastos totales del sector público. Este principio tiene gran relevancia y se le conoce como la regla de oro de la Hacienda Clásica. Principio de limitación de las emisiones de deuda pública Sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución o amortización del préstamo. Principios presupuestarios clásicos Principios políticos

Principios contables

Principios económicos

Competencia Universalidad Unidad/Claridad Especialidad Cuantitativa, cualitativa, temporal. Publicidad Presupuesto bruto Unidad de caja Especificación Ejercicio cerrado Limitación del gasto público Neutralidad impositiva Equilibrio anual Limitación de las emisiones de deuda pública

4. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Los principios presupuestarios clásicos responden a unas circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. Los cambios en la organización política posteriores a la Segunda Guerra Mundial y las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, han influido en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Todos estos factores nos llevan a afirmar que actualmente los principios económicos han entrado en una profunda crisis.

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→ Papel preponderante del Estado en la resolución de problemas económicos. No creemos que pueda hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o de Estado residual, como querían los clásicos de la Hacienda Pública. El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista, o las teorías sobre el aumento del gasto, demuestran bien el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos.

→ Quiebra del principio de neutralidad. Puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos,

pues una de las características más evidentes del llamado modelo de Estado del Bienestar es precisamente que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de la renta y como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado.

→ Abandono de la regla del presupuesto equilibrado. El abandono de esta regla se debe a la convicción de que

acentuaba los desequilibrios macroeconómicos En los momentos de recesión económica la renta nacional crece a un ritmo más lento e incluso llega a disminuir. En estas circunstancias, el Estado ve recortada su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debería rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.

Crisis de los principios políticos Se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales. Principio de competencia Este cambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribución clásica de funciones a la que nos hemos referido. Principio de universalidad

Puede decirse que aún conserva su valor y vigencia.

Principio de unidad Es uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de erosión. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido puede defenderse la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública. Principio de especialidad También ha sufrido transformaciones. Su finalidad era controlar la acción del ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.

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La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:

→ Los créditos de compromiso. Significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.

→ Las leyes de programa. Se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de programa.

Principio de publicidad El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales. 5. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. UN CAMBIO DE ORIENTACIÓN Las leyes de estabilidad presupuestaria, aprobadas en diciembre de 2001, significan un evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios clásicos que habían sufrido una importante erosión, sobre todo por lo que respeta al equilibrio presupuestario. Existen dos normas jurídicas, de rango distinto, para regular esta materia (dos leyes de estabilidad presupuestaria). La primera reviste la forma de ley ordinaria y la segunda de ley orgánica y es complementaria de la anterior. La regulación en dos leyes se motiva a la descentralización del sector público de nuestro país La ordinaria para la Administración Central del Estado y la orgánica para las Comunidades Autónomas. La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria, al que podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario. El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001, como la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo.

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Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes: ⎯ El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes. ⎯ A pesar de esta previsión, no pueden descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superan la previsión inicial. Tales incidencias se cubrían en el pasado con los créditos suplementarios y extraordinarios, que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento del sector público. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo a este Fondo. ⎯ No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en términos más sencillos, si al acabar el año 2003 sobran 100 millones de euros del Fondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el correspondiente al de 2004. En el año 2004, con el cambio en la orientación del gobierno, se lleva a cabo una reforma de estas las dos normas de estabilidad presupuestaria: Por un lado, buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes subcentrales tengan un carácter más negociado. Por otro, flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para cada año concreto, sino para el conjunto del ciclo económico.

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Un vistazo

Deuda pública Por deuda pública se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el estado o cualquier poder público materializado normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:

• •

Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos. Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.

La deuda pública se define como un instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor (País, Provincia, Estado, Departamento, Distrito o Municipio) que busca en los mercados nacionales o extranjeros captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta fijada por una tasa en los tiempos estipulados por el bono. Para financiar sus actividades, el sector público puede utilizar esencialmente tres medios:

• • •

Fondos reservados

Impuestos y otros recursos ordinarios (precios públicos, transferencias recibidas, tasas, etc.). Creación de dinero, mediante un proceso de expansión monetaria. Emisión de deuda pública.

Son una partida presupuestaria que el Ministerio del Interior dedica anualmente para combatir el terrorismo y el narcotráfico. La diferencia de esta partida con otras dedicadas al mismo fin es la ausencia de publicidad, justificación y supervisión externa que existía sobre ella. Para evitar el uso irregular de este dinero, el 11 de mayo de 1995 entró en vigor una ley que regula la utilización y el control de los gastos reservados. Entre los años 1983/ 93, el Ministerio del Interior asignó unos 20.000 millones de pesetas para gastos reservados, que se ingresaron en tres cuentas corrientes del Banco de España. La primera, denominada "Provisión de Fondos", estaba destinada a atender las necesidades de la Dirección de la Guardia Civil. La segunda, llamada "Habilitación de Material", era directamente gestionada por el ministro y la tercera y más cuantiosa, registrada a nombre de la "Dirección de la Seguridad del Estado-Secretaría de Estado para la Seguridad", estaba gestionada por el director de la Seguridad del Estado, aunque Rafael Vera siempre tuvo firma sobre ellas. Durante el citado periodo, además de las cantidades inicialmente presupuestadas, el Ministerio del Interior dispuso de partidas complementarias con las que se incrementaban anualmente los fondos destinados a gastos reservados de la Secretaría de Estado.

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TERCERA PARTE. LAS FUNCIONES DEL SECTOR PÚBLICO

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Conceptos importantes *

Bienes públicos Son aquellos de cuyo disfrute no puede excluirse a ninguna persona, independientemente de quién pague por ellos, y cuyo consumo por un individuo no reduce la cantidad de ese bien disponible para otro individuo.

¿Qué diferencia hay entre bienes públicos puros y no puros? En un bien público puro todos los individuos (no exclusión) consumen el total producido (no rivalidad). Ejemplo, la protección de la capa de ozono, defensa nacional, seguridad ciudadana, etc. Hay varias impurezas posibles: Bien público local, cuando se cumple la definición de bien público puro, pero no para toda la humanidad, sino únicamente para un subconjunto, un grupo de personas. Ejemplo, el prestigio debido a tener un título en ingeniería. Un bien público puede estar sujeto a congestión. Ejemplo, esto es lo que ocurre con una carretera. Puede romperse la cláusula de no exclusión en un bien público para que la financiación sea posible. Ejemplo, la entrada para una sesión de cine.

Competencia perfecta Se dice que un mercado está funcionando en competencia perfecta cuando reúne determinadas características entre las que puede destacarse el elevado número de compradores y vendedores que implica la irrelevancia de las decisiones individuales en las magnitudes del mercado. Garantiza la máxima eficiencia. Un mercado de competencia perfecta tiene como características más relevantes las siguientes: -

Elevado número de oferentes y de demandantes. Ninguno de los oferentes y demandantes puede tener un poder suficiente como para influir decisivamente en el mercado. Todos los sujetos participantes en el mercado son precio-aceptantes, es decir, toman el precio que resulta del equilibrio de oferta y demanda como un dato externo a ellos, como una realidad que no pueden cambiar y a la que deben adecuar sus comportamientos. Saben que, hagan lo que hagan, su importancia aislada es tan ínfima que no alterará para nada ese equilibrio. Que todos los sujetos de una economía puedan entrar y salir libremente de cualquiera de los mercados. Si un mercado concreto las condiciones no son favorables, no hay ningún obstáculo para abandonarlo y trasladarse a otro con mejores perspectivas. Que todos los productos ofrecidos por todos los oferentes sean homogéneos y perfectamente sustituibles entre sí. Para los demandantes no debe existir ningún obstáculo para desviar su elección a la alternativa más barata dentro de las que satisfagan la misma necesidad.

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Información completa de las alternativas existentes y perfecta movilidad de sujetos, factores y recursos. Principio de exclusión. Sólo quién paga el precio puede disfrutar del bien o servicio. Principio de correspondencia entre el precio de un bien y los costes que supone su producción, así como los beneficios que se derivan de su consumo. Se supone que el mercado y el tipo de bien permiten que todos y cada uno de los sujetos tenga en cuenta la totalidad de los costes y beneficios y en función de su valoración permitan el equilibrio óptimo que hagan mínimos los costes y máximos los beneficios. Que todos los sujetos actúen con racionalidad. Los individuos buscan maximizar su bienestar y los empresarios sus beneficios

Competencia imperfecta Las empresas que actúan en mercados de competencia imperfecta tienen la posibilidad de influir en el precio final (empresas precio-determinantes), a diferencia de las que actúan en competencia perfecta. Pueden calificarse mercados de competencia imperfecta aquellos en los cuales los sujetos individuales tienen capacidad para influir decisivamente en el precio del mercado o para decidir el precio que aplican a su propia producción. Podemos definir tres grandes tipos de mercado dentro de la competencia imperfecta: -

El monopolio. Es un mercado de competencia imperfecta en el que se dan determinadas características, especialmente que hay un solo oferente. Es el caso más claro de empresa preciodeterminante y modelo opuesto al de la competencia perfecta, dado que un solo vendedor absorbe la totalidad del mercado sin competencia directa. La demanda del mercado, que en competencia perfecta se repartía entre las numerosas empresas participantes en el mismo, aquí se corresponde con la demanda de la empresa. Ésta, por tanto, tiene en principio la libertad más absoluta para fijar el precio que desee dentro de lo que le permitan sus demandantes. Oligopolio. Podía calificarse como un tipo intermedio entre el monopolio y la competencia monopolística, si bien está más cerca del primero porque aquí un pequeño grupo de competidores se reparten el mercado. Competencia monopolística. Es un mercado de competencia imperfecta en el que hay muchos oferentes y escasas barreras de entrada y salida, pero con diferenciación entre los oferentes que les permite una cierta capacidad para influir en el precio. La característica fundamental que separa la competencia monopolística respecto a la competencia perfecta es que en la monopolística existe diferenciación de producto. Existe diferenciación de producto cuando, en un mismo mercado, los demandantes consideran que los bienes o servicios ofrecidos por los distintos vendedores son sustitutivos imperfectos entre si.

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Diferenciación empresas precio-aceptantes y precio-determinantes En la vida real podemos diferenciar dos tipos de empresas: -

Las que tienen un margen muy reducido para fijar los precios, para las cuales podría ser válida la simplificación de que son precio-aceptantes (la parafarmacia de mi mujer).

Otras, al menos las de mayor tamaño o importancia, que tienen un margen más amplio para decidir o influir de forma importante sobre los precios de los productos y que podemos llamar precio-determinantes (Sony, Phillips, etc.). Son empresas precio-determinantes aquellas que tienen en cuenta su capacidad para influir en el precio como una de las variables estratégicas sujetas a su decisión. Esa capacidad viene dada, bien porque el número de empresas es muy reducido, bien porque el producto que ofrecen cada una de ellas se diferencia de los ofertados por las competidoras, lo suficiente como para que no puedan considerarse perfectamente sustituibles (por ejemplo, Sony frente a otras marcas de televisiones inferiores).

Comparación de los principales tipos de mercado Características Número de oferentes Capacidad para influir en el precio Facilidad de entrada y salida en el mercado Diferenciación entre oferentes en el mercado Influencia en los competidores Ejemplos

Competencia perfecta

Competencia imperfecta Competencia monopolística

Oligopolio

Monopolio

Muchos Nula

Muchos Alguna

Pocos Bastante

Uno Mucha

Total

Escasa

Sí: aunque no muy importante, decisiva

Normalmente sí, aunque pocas veces decisiva

Nula (al menos a corto plazo) No (sólo uno) o notoria (respecto a indirectos)

Nula

Escasa

Mucha

Escasa

Mercados internacionales sin trabas como títulos valores o algunos productos agrarios…

Bares, gasolineras, prendas de vestir…

Automóviles, compañías aéreas en la mayoría de las rutas…

Servicios nacionalizados, único oferente en una localidad…

www.uned-derecho.com TEMA 5.

LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN En este tema veremos los diferentes fallos existentes en el mercado y la labor del sector público para solventarlos.

→ Vamos a considerar los bienes públicos puros (p.e. defensa nacional, seguridad ciudadana, etc.), cuya clave está en cómo se financia esa producción. -

En los bienes privados la producción se financia a través del pago de un precio en el mercado.

En los bienes públicos, donde no existe mercado, la producción debe financiarse mediante el pago de impuestos.

Cada vez observamos con más frecuencia bienes públicos gestionados por empresas privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos susceptibles de su venta en el mercado.

→ Fallos en los mercados monopolizados. Nos plantearemos hasta qué punto el monopolio, como estructura de mercado, impone un coste de bienestar para la sociedad y discutiremos las formas de regulación del mercado.

→ Fallo del mercado causado por la presencia de efectos externos en la producción de un bien o

servicio. Definiremos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea trasmitido a través de los precios. Haremos referencia a un caso particular de efecto externo negativo, que es el constituido por la contaminación o los daños al medio ambiente.

2. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS PUROS La cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio se resuelve a través del mecanismo de mercado. La cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las características de un óptimo de Pareto. En el caso de los bienes públicos no puede existir un mercado que regule su producción, de ahí que sea el sector público el encargado de su provisión. A pesar de ello, podemos preguntarnos cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo hipotético que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes públicos. Condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros. Supongamos, en primer lugar, que sólo existen dos grupos de demandantes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el siguiente gráfico.

www.uned-derecho.com Figura 5.1 – 5.2. Demanda de un bien privado (p96-97) Demanda grupo A Demanda grupo B

Demanda total

A partir de las dos demandas anteriores (A y B) es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado. ⎯ Precio de 100 unidades El grupo A demanda 20 unidades y el B 10, por lo que la demanda total en el mercado será 30 unidades. ⎯ Precio de 50 unidades La demanda del grupo A es de 40 y la del grupo B de 30, por lo que la demanda total será de 70 unidades. La obtención de la demanda total en el mercado se consigue sumando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje horizontal del gráfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales. Una vez comprobado esto, estamos en disposición de obtener las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados. Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados (p98) a) Demanda del grupo A b) Demanda del grupo B c) Demanda y oferta en el mercado

En el gráfico 5.3.c) representamos la situación de equilibrio en el mercado. Sabemos ya que éste se alcanzará en el punto E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad QE, y el precio PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se cumple: PE = CMg Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto QA y QB. Como es lógico, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado.

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En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia económica para los bienes privados: CMg = PE = PA = PB QE = QA + QB Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado y, por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes públicos puros las cosas cambian substancialmente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo no rival si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las mismas unidades de ese bien. En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el inverso, esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x unidades de bien público? ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios. Figura 5.4 – 5.5. Demanda de un bien público puro (p99-100) Demandante A Demandante B

Demanda total

⎯ Cantidad de 5 unidades El consumidor A estaría dispuesto a pagar 100 u.m, mientras que el demandante B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por estos dos individuos pagaría 170 u.m. ⎯ Cantidad de 11 unidades El consumidor A pagaría 60 u.m., mientras que el demandante B desembolsaría 40, lo que nos daría una cifra total de 100 u.m. De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están situados en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa sumando verticalmente las demandas individuales.

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Una vez obtenida la demanda de bienes públicos, podemos analizar las condiciones de eficiencia en su provisión. Figura 5.6. Equilibrio en un “mercado” de bienes públicos (p100) Demanda de A Demanda de B

Hipotético “Mercado”

El gráfico explica cómo se asignarían los bienes públicos en el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad de seis unidades de bienes públicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del “mercado”. De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente: QE = QA = QB CMg = PE = PA + PB Es decir, en el caso de los bienes públicos puros las condiciones de asignación se invierten con respecto a los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios y, simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público. En cualquier caso, este mecanismo hipotético plantea algunos problemas.

→ Cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar los consumidores por el bien público. En el caso de los bienes

privados el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado indica cuáles son las preferencias del consumidor, pero en los bienes públicos esta compra no existe, de ahí que se establezcan mecanismos alternativos para descubrir estas preferencias.

→ Esta condición de equilibrio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. El análisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u.m. a la provisión del bien público y que B, por su parte, debería aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal.

www.uned-derecho.com 3. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA. FORMAS DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta.

→ En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo sabemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta y que ésta, a su vez, representa el coste marginal de producción (al que denominamos habitualmente CMg).

→ Por el contrario, en los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el

CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos IMg). Una vez determinada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resultados del monopolio.

En la figura 5.7 hemos representado gráficamente un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el coste medio de producción (CMe). Esta coincidencia resulta muy útil a la hora de establecer los costes auténticos causados por un monopolio. Figura 5.7. Comparación entre competencia perfecta y monopolio (p103)

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dadas por el punto de equilibrio E, es decir, una cantidad Qc y un precio Pc. El consumidor obtendría así un excedente marcado por el triángulo delimitado por los puntos E, Pc y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical.

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Si el mercado fuera un monopolio y éste tuviera los mismos costes que las empresas de competencia perfecta, entonces la empresa elegiría la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal; vendería esa cantidad a un precio PM, como indica el punto M en la curva de demanda, y como consecuencia, el consumidor vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos M, PM y el de intersección de la demanda con el eje vertical. De esta forma, el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene representada por el área del trapecio delimitado por los puntos PM, M, E y Pc. Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para el consumidor representa un auténtico coste social. En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas bien delimitadas: ⎯ El área del rectángulo PM - PC - A - M se calcularía como la base por la altura. La base del rectángulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir, Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – PC) Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y éste, a su vez, con el coste medio. Usando esta información podemos reescribir la fórmula anterior como: Área del rectángulo = QM (PM – CMe) La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos dice cuanto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estamos calculando los beneficios del empresario. De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será, en todo caso, una redistribución entre los componentes de la sociedad, que nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social. ⎯ El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se apropia el monopolista. Esta área es el auténtico coste social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo: Área = ½ Base x altura La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el área es: Área = ½ (QC – QM) (PM – PC)

www.uned-derecho.com En el análisis que hemos realizado hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice, en este caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtiene mayores beneficios. Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, consideremos el gráfico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por el índice “CP”) y del monopolista (reflejado con el índice “M”). Figura 5.8. Comparación entre monopolio y competencia con costes distintos (p105)

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista está representado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres áreas distintas: El área A representa beneficio para el monopolista, obtenida de una pérdida de excedente para el consumidor. De nuevo, se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia económica. Podemos evaluar esa área como: (PM – PCP) . QM El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta área sería: ½ . (PM – PCP) . (QCP – QM) El rectángulo marcado por la letra C representa los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta. Significan, en esta medida, una ganancia pura para la sociedad. El área de este rectángulo puede calcularse a partir de la siguiente fórmula: (CMeCP – CMeM) . QM

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El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es decir, si el área del triángulo B es menor que el área del rectángulo señalado con C. Formalmente, es eficiente si: ½ . (PM – PCP) . (QCP – QM) < (CMeCP – CMeM) . QM En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención pública. Esta pueda adoptar formas muy diversas, ente las que citamos las siguientes:

♣ No intervención Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, este hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente, terminará convirtiendo al monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras y que, en la actualidad, están bastante más próximos a los mercados de competencia. Una variante de esta postura es la llamada teoría de los mercados disputables. Por ejemplo, supongamos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (líneas de autobuses). Este concesionario sabe que en cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior perderá la concesión a favor de otra empresa, por lo que procurará no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, no se daría ninguna pérdida de excedente para al consumidor.

♣ La legislación antitrust Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas: La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la aplicación de la llamada rule of reason, o regla de la razón, que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razonables. Sin embargo, la prohibición de prácticas abusivas (discriminación de precios, etc.), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada tanto en la legislación mercantil europea como española. La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas independientes. En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios, el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una evaluación por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mercado. 65

www.uned-derecho.com ♣ El establecimiento de impuestos Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que en algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y está en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo, la Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A. - CAMPSA )

♣ Fijación de un límite a los beneficios Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario, pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s). El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch – Johnson, que en realidad tiene dos manifestaciones: ⎯ Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo a la empresa, despachos espaciosos con todo lujo de comodidades… ⎯ El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de trabajadores como la compra de nuevas máquinas aumenta el coste y, por tanto, reduce los beneficios. En el caso de la maquinaria, además, aumenta el denominador, de ahí que sea un sistema más eficaz para no superar el nivel máximo autorizado. 4. EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES (EXTERNALIDADES) Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (daños en el medio ambiente), causado por la producción de un bien (producidos por una empresa contaminante), el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social. Para demostrar esta afirmación, consideremos el gráfico 5.9. Figura 5.9. Cantidad de equilibrio y cantidad óptima en presencia de efectos externos (p108)

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La curva de demanda D representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan sólo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho técnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego de la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el mercado fijará la cantidad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales. Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente. Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual. En estas circunstancias, la cantidad óptima Q0 y su precio correspondiente P0, se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y como se indica con el punto A de la representación gráfica. Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de efectos externos negativos, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o, lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.

♣ La responsabilidad extracontractual Una primera solución responde al contenido en el art. 1.902 CC. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Bajo este supuesto, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el empresario considera el daño al medio ambiente como un coste privado más. Técnicamente se dice que, en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio. El planteamiento propio del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del siguiente modo: “Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”. Vamos a explicar este teorema con un ejemplo. Consideremos un empresario de la industria química, cuya fábrica realiza unos vertidos al río. Tales vertidos son mayores al aumentar la producción y causan daños a una piscifactoría, situada aguas abajo. Consideramos que los resultados, para uno y otro empresario, son los contenidos en la tabla 5.1.

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Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total generado por una actividad contaminante (p110) Volumen de producción Beneficio total empresa Pérdida total piscifactoría (Q) (B) (D) 10.000 600.000 100.000 20.000 1.100.000 300.000 30.000 1.500.000 600.000 40.000 1.900.000 1.000.000 50.000 2.300.000 1.500.000 60.000 2.600.000 2.100.000 A partir de los datos de esta tabla podemos obtener cuál es el beneficio marginal y el daño marginal de las diferentes producciones que puede elegir la empresa contaminante. Estos datos se contienen en la tabla 5.2. Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producción contaminante (p111) Q producidas Q total Beneficio marginal AB /AQ as 1 10.000 10.000 600.000 2as 10.000 20.000 500.000 3as 10.000 30.000 400.000 4as 10.000 40.000 400.000 5as 10.000 50.000 400.000 6as 10.000 60.000 300.000

Daño marginal AB/AQ 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000

Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al dueño de la piscifactoría. En este caso, prohibirá totalmente la actividad de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación. ⎯ Si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm. obtendría un beneficio de 600.000 u.m., más que suficientes para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueño de la piscifactoría. ⎯ Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría convencerle para fabricar 10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000 u.m. sigue excediendo el daño que causa al propietario de la piscifactoría (200.000 u.m.). ⎯ Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar a alcanzar una producción total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el beneficio de las últimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el daño causado. ⎯ Más allá de este nivel de producción, sería imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el quinto grupo de 10.000 Tm., para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendría un beneficio de 400.000 u.m. por estas últimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el daño de 500.000 u.m. causado al propietario de la piscifactoría. Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química, elegirá el máximo nivel de producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una compensación para que el industrial rebaje su nivel de producción, en 10.000 toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un daño de 600.000 u.m., mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de que el dueño de la piscifactoría podría convencer al fabricante para que redujese la producción en 10.000 unidades más, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el empresario. De este modo, es fácil comprobar que se alcanzaría el mismo nivel de producción, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando el derecho de propiedad correspondía a la piscifactoría.

www.uned-derecho.com A pesar de lo expuesto, la solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes:

→ Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar claro quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Por ejemplo, ¿Tiene derecho el empresario a usar un río para efectuar vertidos o es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? En este último caso ¿hasta qué punto de limpieza de las aguas?

→ Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminación, éste adquiere el derecho a la compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso estamos aplicando la regla de “el que contamina, paga”; en el segundo, “el que renuncia a contaminar, cobra”. El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad.

♣ La regulación pública Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho administrativo, que regulan las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo o emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa. El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de contaminación generado. En la figura 5.10 reflejamos el caso normal en el que a mayor producción corresponde un mayor grado de contaminación, por lo que el sector público debe establecer un nivel máximo admisible C*. Figura 5.10. Límite máximo a la emisión de agentes contaminantes (p113)

www.uned-derecho.com En el gráfico contenido en la figura 5.10 suponemos que la contaminación generada C depende de la cantidad producida Q, a través de una relación indicada por la función: C = f (Q) y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite máximo de emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generaría un nivel de contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado por la Administración C*. En tales circunstancias, al empresario no le quedan más que dos alternativas: Reducir su producción hasta Q0 para que el nivel de contaminación generada coincida con el máximo admisible. Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para que la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido por la relación C = g (Q), es decir, menos contaminación para la misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio QE sería compatible con el límite establecido por el sector público. Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el mercado. Recordemos que al plantear el problema, en la figura 5.9, llegábamos a la conclusión de que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Q0. Si el empresario opta por aceptar el límite marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exceder la cantidad Q0, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo de producción, tal y como indicamos en el gráfico siguiente. Figura 5.11. Efecto de la regulación administrativa (se acepta el límite marcado) (p114)

En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Q0. Sin embargo, la regulación administrativa tropieza con alguna dificultad adicional: La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difícil aplicación. Además, que esta normativa se pueda adaptar cada vez que se modifiquen las técnicas, pues, en caso contrario, una mejora técnica mantendrá constante el nivel de vertidos, pero con una producción mayor. La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz. 70

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♣ El establecimiento de impuestos (impuestos y subvenciones) Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o a la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más “limpias” en sus procesos de producción. Impuestos El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata, por tanto, de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que este sistema es una aplicación del principio “quien contamina, paga”. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:

→ Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compense los daños, éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la compensación por responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario.

→ El planteamiento basado en impuestos medioambientales es, además, particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el número de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes.

→ Debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art. 1.902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio; en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el sector público, y ya no es fácil asegurar que con esos fondos se compense a los perjudicados.

→ Cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo, construcción de autovías, pantanos o centrales nucleares) que causen daños aun mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas. Subvenciones El sistema de subvenciones representa la aplicación inversa al establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño, para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea por una tecnología menos contaminante. El ejemplo más evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas. 71

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El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector público. No obstante, deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:

⎯ Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el daño debería pagar por ello.

⎯ Al subvencionar la actividad contaminadora se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una técnica menos contaminante, al incrementarse la producción, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.

♣ Los permisos Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a contaminar y, si lo hace, se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta ese punto, el procedimiento tendría los mismos efectos sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, este sistema permite una flexibilidad mucho mayor y, además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados. Por ejemplo, supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Consideremos que existen dos grupos de empresas: uno que utiliza una tecnología poco contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes en contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primer empresario vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público y, en cambio, se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes.

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Un vistazo Concepto de utilidad marginal según apuntes de Economía Política

El primer vaso de agua, cuando estamos sedientos, nos resulta extremadamente “útil”, pero los sucesivos vasos nos aportarán un bienestar mucho menor y no seguiríamos aumentando nuestra utilidad total por el hecho de que bebiéramos litros y libros de agua. Por ello, será útil fijarnos en la utilidad marginal, que es un concepto de gran importancia. La utilidad marginal de un determinado bien es el aumento (o disminución) en la utilidad total que nos supone el hecho de consumir una unidad adicional del mismo. Cuando tenemos que decidir si adquirimos un determinado bien compararemos (de forma consciente o inconsciente) si el aumento de utilidad que nos va a significar compensa el precio que tenemos que pagar por el mismo. Por tanto, ese análisis de “compensación” se realiza unidad por unidad. En la decisión de comprar un bien o de comprar una unidad más de éste o no hacerlo, el factor decisivo no es la utilidad total sino la utilidad marginal, la utilidad “nueva” que me va a aportar ese determinado bien o, en su caso, esa nueva unidad. En esa valoración del aumento de utilidad un factor muy importante es mi situación previa. Ya hemos visto como la utilidad que me aportaba el primer vado de agua era mayor que la que pudiera añadir los sucesivos. Esta regla es válida para el consumo de cualquier bien porque en todos, al menos a partir de un cierto punto no muy elevado, se cumplirá la Ley de la utilidad marginal decreciente: cuanto mayor es la cantidad que consumimos de un bien, menor es la utilidad marginal que nos aporta cada nueva unidad consumida del mismo.

Coste marginal e ingreso marginal (apuntes de Economía Política)

Las decisiones de producción se toman en el margen. Es decir, estamos en una determinada situación y debemos decidir si cambiamos o no. Por ello, tendremos que comparar el ingreso marginal derivado de la nueva unidad que vamos a producir (aumento del ingreso total por la venta del nuevo producto) con el coste marginal (aumento del coste total derivado de la producción de la última unidad). Si un empresario quiere hacer máximos sus beneficios, solamente le compensará aumentar la producción del correspondiente bien o servicio si las nuevas unidades que va a producir implican: -

que aumenten sus beneficios, porque si van a disminuir es absurdo incrementar la producción, o, lo que es lo mismo, que aumenten sus ingresos totales más que sus costes totales, porque si aumentan más los costes que los ingresos van a disminuir sus beneficios, o, lo que es lo mismo, el ingreso marginal sea superior al coste marginal. Recordemos que el concepto marginal se refiere a lo que varían ingreso y coste al aumentar la producción. Si digo que el ingreso marginal es superior al coste marginal, es que los ingresos están aumentando más que los costes, o, lo que es lo mismo, el beneficio marginal sea positivo, que es otra forma de decir que aumentan los beneficios.

El empresario irá aumentando su producción mientras que cumplan las condiciones anteriores que suponen que sus beneficios siguen aumentando y se detendrá cuando el beneficio alcance su máximo, lo que se dará en el punto en el que pare de crecer y antes de que empiece a disminuir. Por lo tanto, el beneficio máximo se obtiene para cualquier empresa y en cualquier condición cuando el beneficio marginal es igual a cero, es decir, cuando el ingreso marginal y el coste marginal se igualan. Una empresa estará interesada en contratar más cantidad de un factor productivo, sólo si con ello aumentan sus beneficios, o, dicho de otra forma, sólo le interesará contratar una unidad adicional de un factor productivo en la medida en que el incremento de coste que implique esa contratación (coste marginal) sea inferior al incremento de ingreso que vaya a obtenerse con su utilización (ingreso marginal). El factor productivo se seguirá demandando hasta el punto a partir del cual esa comparación resulte negativa. Es decir, que la cantidad demandada óptima de un factor productivo vendrá dada, como siempre, por el punto donde se igualen su coste marginal y su ingreso marginal. Si suponemos que para cada empresa el precio de los factores productivos viene dado por el mercado, cada unidad adicional de un factor productivo incrementa el coste total exactamente en el importe del precio de ese factor, o lo que es lo mismo, el coste marginal de un factor productivo es, en principio, igual a su precio.

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Coste marginal

En economía y finanzas, el coste marginal es el cambio en el coste total que surge cuando la cantidad producida cambia por una unidad, es decir, al incremento del coste total que supone la producción adicional de una unidad de un determinado bien. Matemáticamente, la función del coste marginal CM es expresada como la derivada de la función del coste total CT con respecto a la cantidad Q:

En una gráfica, la curva que represente la evolución del costo marginal tiene forma de parábola cóncava, debido a la Ley de los rendimientos decrecientes. En el punto mínimo de dicha curva, se encuentra el número de bienes a producir para que los costos sean mínimos. En dicha curva, el punto de corte con la curva de costes medios nos determina el óptimo de producción, punto a partir del cual se obtiene mayor producción. En política de precios el coste marginal nos marca el precio a partir del cual obtenemos beneficios, siempre y cuando hayamos alcanzado el umbral de rentabilidad o punto muerto.

Coste total

Costes fijos y costes variables

Coste Marginal Coste que se produce al generar una unidad más de producto; el aumento en los costes generado por la última unidad producida. Coste Medio Coste total entre total de unidades producidas. El coste total son todos aquellos costes en los que se incurre en un proceso de producción o actividad. Se calcula como la suma de los costes fijos y los costes variables:

Costes fijos son aquellos que no son sensibles a pequeños cambios en los niveles de actividad, sino que permanecen invariables ante esos cambios. La antítesis de los costos fijos son los costos variables. La diferenciación entre costos fijos y variables es esencial para obtener información apta para la toma de decisiones basadas en costos. Suele relacionarse a los costos fijos con la estructura productiva y por eso suelen ser llamados también costes de estructura. En general, los costos fijos devengan en forma periódica: una vez al año, una vez al mes, una vez al día, etc. Es por ello que se los suele llamar también costes periódicos. Un costo variable es aquel que se modifica de acuerdo a variaciones del volumen de producción (o nivel de actividad), se trate tanto de bienes como de servicios. Es decir, si el nivel de actividad decrece, estos costos decrecen, mientras que si el nivel de actividad aumenta, también lo hace esta clase de costos.

Salvo en casos de cambios estructurales, en las unidades económicas -o unidades productivas- los costos variables tienden a tener un comportamiento lineal, lo que le confiere la característica de poseer un valor promedio por unidad que tiende a ser constante. Todos aquellos costos que no son considerados variables, son fijos. Esta distinción es esencial para ser usada en las herramientas de decisiones basadas en costos. En la teoría microeconómica los costes variables suelen considerarse no lineales, existiendo un primer tramo de rendimientos crecientes seguido de un tramo de rendimientos decrecientes.

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Ingreso marginal

En Microeconomía, el ingreso marginal es el cambio en el ingreso total que se produce cuando la cantidad vendida se incrementa una unidad, es decir, al incremento del ingreso total que supone la venta adicional de una unidad de un determinado bien. Matemáticamente, la función del ingreso marginal IM es expresada como la derivada de la función del ingreso total IT con respecto a la cantidad

Así la derivada de un producto

Ingreso marginal y equilibrio de la empresa La condición de equilibrio de la empresa que desea maximizar su beneficio es ingreso marginal igual a costo marginal. Ingreso marginal en competencia perfecta En competencia perfecta el precio se comporta como una constante con lo que en la anterior derivada ingreso marginal, es igual al precio.

, y así el

Ingreso marginal y el monopolio

Figura 1

Curva de demanda e ingreso marginal

En un monopolio la elevación del precio producirá una disminución de las ventas y el ingreso irá descendiendo, así:

y, por tanto, el ingreso marginal es menor que el precio.

Coste medio

Coste total entre total de unidades producidas. Es el resultado de dividir el coste total de una empresa por el número de unidades producidas.

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TEMA 6. LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

1. INTRODUCCIÓN La sociedad considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado de Bienestar, que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa. 2. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS Bienes preferentes. La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan. Los ejemplos más evidentes son la educación, la sanidad o la vivienda. Bienes prohibidos. La sociedad estima que más que bienes, son males, y que, por tanto, el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. De ahí que su distribución y venta se consideren actividades ilícitas. El ejemplo más evidente son las drogas ilegales.

→ Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo, en la

educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de otro, como las drogas ilegales, está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren a qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar de sus intereses.

→ En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas. Siguiendo a Stuart Mill, podemos considerar que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas y su sometimiento al mismo régimen que otros productos potencialmente dañinos para la salud (medicamentos, por ejemplo). A favor de este argumento se citan las consecuencias indeseables de la prohibición, afirmando que causan más daños que la prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos. Se ha defendido que las drogas actualmente prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario, sino también a terceros. Se añade, además, que los costes de salud acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por último, se aduce que hablar de libertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace ser cualquier cosa menos libres. 76

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3. EL DERECHO A LA SALUD Y A LA SANIDAD Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación: ⎯ Se trata de un servicio que genera efectos externos positivos. ⎯ Hay indudables elementos de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie será desprovisto por falta de medios económicos de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.

♣ Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios → Carácter preventivo. En el gasto sanitario de carácter preventivo la presencia de externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, están plenamente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas.

→ Carácter redistributivo. Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. -

Para todos los usuarios, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad.

Para todas las contingencias médicas, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad pública.

La propia prestación de este tipo de servicios genera una serie de efectos que tienden a aumentar el gasto sanitario. Entre ellos, los más relevantes son los siguientes: Falta de diligencia debida por parte del sujeto. El hecho de tener garantizado el servicio médico impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina técnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado a este caso, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo, un cáncer de pulmón, depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto; en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar esta adicción.

www.uned-derecho.com Discriminación de precios y el problema de transacciones entre los usuarios. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos problemas añadidos. Nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crónicos, y parcial, para el resto de beneficiarios. Ahora bien, la posibilidad de que esta discriminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos y tal fenómeno resulta, en este caso, a todas luces pausible. Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento de los usuarios. Presencia de información asimétrica entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. El paciente realizará una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal. Por su parte, el médico no tendrá inconveniente en realizar todas esas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información asimétrica también explicarían porqué resulta difícil para el gestor económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.

♣ Centros públicos y centros privados La gratuidad en la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación. Ahora bien, en el caso de la prestación de los servicios sanitarios hay algunas circunstancias específicas que debemos resaltar:

→ En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala* que justifiquen las

ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes.

→ La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo de Niskanen (tema 3), aunque en este caso la diferencia de información entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica, como son el número de pacientes tratados con éxito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.

→ El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios que lo soliciten o algún tipo de restricción similar, podría llevar al resultado de que sólo se admitiesen a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal. * Economías de escala. Existen economías de escala en una empresa cuando un aumento de la dimensión empresarial similar en todos los factores productivos utilizados origina un incremento de la producción más que proporcional y, por tanto, una disminución de los costes medios. 78

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4. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN

♣ Justificación de la intervención pública La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:

⎯ Participación en el proceso educativo La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación sólo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.

⎯ Presencia de efectos externos positivos (externalidades positivas) La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no sólo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. El hecho de vivir en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente.

⎯ Información asimétrica en el mercado laboral El empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegará a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos; por ejemplo, mediante los títulos académicos de que disponga cada uno. Si estos títulos funcionan como una señal de la capacidad del trabajador (señal, en la terminología de Spence), el sector público tendrá un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos profesionales.

⎯ Beneficios individualizables El proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. El individuo debe correr con los gastos de la enseñanza en los casos en que esté más claro que es el propio beneficiado, mientras que la financiación pública tiene un mayor sentido donde los elementos de carácter social sean más acusados. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen En la enseñanza básica los elementos redistributivos o de externalidad positiva son muy acusados. Por el contrario, en la enseñanza universitaria la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa. 79

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♣ Principales políticas en materia de educación → Centros públicos Todo el sistema educativo se realiza a través de centros de titularidad estatal. Ventajas - Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza. - Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas menos deprimidas. - Mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios. Inconvenientes - Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia demuestra que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea. - La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc. son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza. Por su parte, los gestores, sean o no personal docente, ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio. - Carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal, con todos los inconvenientes que ello supone. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que éstos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

→ Centros privados concertados En este sistema coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro (por ejemplo, creación de un Consejo Escolar, con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico. 80

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Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales: ⎯ Rentabilidad. El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. Si no hay centros públicos que complementen la oferta privada no sería posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable. ⎯ Subvención. La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria. Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cuál es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada. ⎯ Negociación. El hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costoso.

→ El sistema de cheque escolar En esta alternativa el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que sólo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza. De ahí que este planteamiento reciba el nombre de cheque escolar. Esta alternativa tiene su origen en Estados Unidos. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor; puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matrícula en un centro privado. Ventajas. Da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además, se aduce que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará obtener un alto nivel de calidad en el servicio. Desventajas. Se afirma que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos sociales y raciales, pues determinados centros podrían presentar como característica fundamental el de ser “centros exclusivos” (esta propuesta tienen su origen en los Estados Unidos). Igualmente se advierte que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.

www.uned-derecho.com → Los créditos avalados por el sector público El planteamiento de este sistema es que la enseñanza, especialmente universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces de que, si el ciudadano se beneficia, pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, pueda acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso, avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido. Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha: ⎯ El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En estas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación. ⎯ Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ellos, pues, en caso contrario, el gasto por este concepto podría llegar a ser excesivo. 5. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA REDISTRIBUCIÓN. JUSTIFICACIÓN Y MEDIOS

♣ La justificación teórica del proceso redistributivo Planteamiento de Stuart Mill Su planteamiento parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Según este autor, resulta urgente la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos que, además, generará efectos beneficiosos para el conjunto. La argumentación utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o, en términos de utilidad, el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos ricos, con un nivel de utilidad muy alto y otros pobres, con una utilidad total muy baja. Si le quitamos un poco de renta a los primeros para dársela a los segundos resultará que el sacrificio sufrido por los ricos, en términos de utilidad marginal perdida, será muy inferior al beneficio percibido por los pobres en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución realizada. Llevando hasta sus últimas consecuencias la anterior argumentación, es fácil comprobar que el nivel máximo de satisfacción social o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta. Planteamiento de Nozick Nozick niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. Según este autor, sólo una voluntad unánime de los individuos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de otro. 82

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Planteamiento de Rawls Para Rawls si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos, se verán perjudicados en el proceso. Por otro lado, si los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituyen un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizarán que se lleve a cabo esa redistribución. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución aceptarían, antes de conocer cuál será su futuro, o como dice el propio autor, bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponda ocupar la peor posición posible en la escala social o económica y, por tanto, propondrá, en su propio interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta, que todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio maximin. El acuerdo unánime procede de una simple consecuencia de la búsqueda del propio interés.

♣ El debate sobre los mecanismos de redistribución Haremos referencia a si resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe hacerse a través de ingresos compensatorios.

→ Defensores de la redistribución en especie. Mediante la entrega de determinados bienes y servicios el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos. Entre los que apoyan esta opción podemos citar al economista James Tobin.

→ Defensores de la redistribución en ingresos compensatorios. Ponen de manifiesto que estos mecanismos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. Entre los que apoyan esta opción se encuentra Milton Friedman. No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, ya que existen argumentos de peso que las avalan. Parece indudable que la entrega de dinero resulta más eficiente en términos de capacidad de elección, pero la distribución en especie también puede defenderse, al menos desde dos puntos de vista: -

Se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Por ejemplo, el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.

El hecho de que la ayuda percibida del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes iban dirigidas.

En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estados de Bienestar y que al lado de la entrega de bienes preferentes, existen forma de pago en dinero. Éstas últimas son las que estudiamos en los epígrafes siguientes.

www.uned-derecho.com 6. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA Los salarios de inserción social Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvención y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M (n) – R

S = 250.000 u.m. – 100.000 u.m. = 150.000 u.m.

⎯ M (n) mínimo prefijado ⎯ R renta del ciudadano

De esta forma, si se fija un mínimo de 250.000 u.m. y si el perceptor tiene una renta de 100.000 u.m., el salario sería de 150.000 u.m. Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que es el que se conoce con el nombre de trampa de la pobreza. Por ejemplo, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas. S = M (n) – R

S = 250.000 u.m. – 200.000 u.m. = 50.000 u.m.

Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si renunciara a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido. El mismo argumento de la trampa de la pobreza puede utilizarse para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que, en este caso, se generan barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos obtenidos por desempeñar el trabajo doméstico. El impuesto negativo sobre la renta El impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza, analizado anteriormente. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos del 20%, pero con un mínimo, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar la cantidad: T = 0,20 (R – 500.000) Donde la cantidad T será positiva y el ciudadano pagará al Estado, o negativa, y en ese caso, será el ciudadano quien cobre. De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo de 500.000 u.m. percibirán una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no tenemos ningún ingreso, recibiremos 100.000; si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensación se reducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m., ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna. 84

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Para aquellos ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obligación de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagará una cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 u.m., abonará un total de 200.000. El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de inserción social, ya que, en este caso, no puede darse la trampa de la pobreza. Sin embargo, por otro lado, aparece un grave inconveniente en el sistema de impuesto negativo sobre la renta, ya que no se garantiza un nivel de ayuda elevado para las personas más necesitadas. 7. LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica.

♣ Justificación de los programas públicos de Seguridad Social Enfoque o visión liberal Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tiene difícil justificación, pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la Seguridad Social. Los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues este tipo de contratos tienen como finalidad el de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico o cualquier otro tipo de seguro. Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos ofrece una alternativa. Los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público y, de hecho, como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro país. Enfoque o visión intervencionista Se han anunciado diversas razones para defender la presencia pública en esta materia:

⎯ Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy pequeño o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Quienes se encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan más este tipo de aseguramiento, de ahí que resulte imprescindible un sistema público. 85

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⎯ Es necesario avalar la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos referimos a los problemas, típicos en las compañías de seguros, relacionados con la denominada selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con gran estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros, sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, con lo que el riesgo medio para la entidad se elevaría y con él la prima exigida. A su vez, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En el límite, el mercado acabaría desapareciendo.

⎯ Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como

para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el fenómeno de la pobreza.

⎯ Una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una entidad tan fuerte como el propio sector público podría cubrir.

⎯ El hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. Si no existieran estas transferencias el trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a una disminución en el volumen de bienes producidos por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y a un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador negativo acabaría generando una grave depresión económica, que perjudicaría a toda la sociedad.

♣ Sistemas alternativos de pensiones El sector público podría optar por una de las dos fórmulas siguientes, si consideramos que debe garantizar el mantenimiento de un sistema universal de pensiones:

→ Sistemas de capitalización Consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones.

→ Sistemas de reparto o de trasferencias entre generaciones En este caso las aportaciones (cotizaciones) de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y pensión recibida y, en este sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos. 86

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Este sistema coincide con el existente en nuestro país y ha llevado a algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. Se afirma que el sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad Número de activos x cotización = población pasiva x prestación percibida.

⎯ ⎯ ⎯ ⎯

A . c = P . pr A

número de activos

cotización

población pasiva

prestación percibida

Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo y el número de pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento: Aumentar las cotizaciones Disminuir las prestaciones Que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es inadecuada y que debería sustituirse por Masa salarial percibida por los trabajadores empleados x cotización = población pasiva x prestación percibida. Ms . c = P . pr ⎯

masa salarial percibida por los trabajadores empleados

Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del sistema, pues los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrementarse si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse a través de políticas de creación de empleo.

♣ Efectos económicos del sistema de Seguridad Social → Efectos de las cotizaciones del empresario Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo más intensivo la mano de obra. En este sentido se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no discriminaría a unas empresas frente a otras y que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.

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→ Efectos del sistema de reparto en las pensiones Se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo, de forma que el ahorro se dirija a financiar las inversiones más eficientes para la economía del país. En un sistema público el ahorro del trabajador es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza, no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva que lo destinan a consumo.

→ Efectos de las prestaciones del desempleo La existencia de un seguro de desempleo se critica por los siguientes motivos: Añade más rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el análisis es la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado, y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Acentúa las dificultades de crear puestos de trabajo. Se señala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleo, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Favorece a mantener el paro. Los costes no salariales de la contratación laboral, como las indemnizaciones por despido, contribuyen a mantener altas tasas de paro. Los tres elementos anteriores han sido utilizados por algunos economistas para explicar porqué la tasa natural de desempleo es considerablemente mayor en la economía europea que en la economía norteamericana. 8. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA Las transferencias o prestaciones monetarias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformación por circunstancias diversas: ⎯

Cambios producidos en la escena internacional El proceso de globalización de la economía y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. 88

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⎯

Cambios sufridos por las economías de planificación central Mientras subsistieron estos cambios presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los Estados Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección. En otros casos, la expulsión de determinados colectivos de los procesos de producción y distribución acabaron generando comportamientos de extremada violencia y una indudable fractura social.

⎯

Diferente reacción de las economías europeas a la norteamericana en cuanto a la creación de empleo El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observadas en Europa. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógica que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar europeo o se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Sin embargo, no debe olvidarse tampoco que las desigualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra que existen diferentes formas de organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector público. En cada país será la propia sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir con las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos.

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CUARTA PARTE. LOS INGRESOS PÚBLICOS

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TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN

1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS La clasificación tradicional que cuenta con mayor interés es la que diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios. En los ingresos ordinarios del sector público no es precisa una autorización expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así, la ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas permite al sector público obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa posibilidad cada año. En cambio, si el sector público quiere emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económico y el Parlamento establece un nivel máximo de endeudamiento. En el caso de los ingresos extraordinarios se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el sector público y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata. De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios y extraordinarios los siguientes: Ingresos ordinarios Precios Tasas Contribuciones especiales Impuestos

Ingresos extraordinarios Emisiones de deuda Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas Acuñación de moneda (señoreaje)

Ingresos ordinarios Precios públicos Esta noción de precio público responde a la realización de actividades como, por ejemplo, el uso de instalaciones deportivas o la realización de actividades culturales. -

Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho público, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administración.

Tales servicios o actividades son realizados también por el sector privado.

Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. 91

www.uned-derecho.com Tasas La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias: -

Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público.

Debe concurrir una de estas dos circunstancias: Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, porque así lo establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano. Que el servicio no sea prestado por el sector privado.

Contribuciones especiales Las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de la contribución especial es que el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia de un modo especial de la actuación del sector público. Impuestos Son tributos exigidos sin contraprestación. En el impuesto se rompe la relación bilateral existente en los ingresos públicos vistos hasta ahora. El hecho de que el ciudadano pague un impuesto no le confiere el derecho a exigir algo a cambio. Por tanto, se rompe el nexo entre lo que pagó (impuesto) y lo que recibe a cambio (servicio público). No se pagan más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que la determinación del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio. 2. LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO Aparecen definidos en la Ley General Tributaria: ⎯

Hecho imponible Es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo (p.e. que yo tenga una renta).

⎯

Sujeto pasivo Es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto.

⎯

Base imponible

⎯

Base liquidable Es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto.

⎯

Tipo de gravamen Cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. 92

Es la valoración económica del hecho imponible (lo que percibo de renta).

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⎯

Cuota íntegra Es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija.

⎯

Cuota líquida permite la Ley.

⎯

Deuda tributaria La constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.

Es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que

3. LA CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS IMPOSITIVAS Los impuestos pueden clasificarse conforme a diferentes criterios. Si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos. Impuestos directos. Aquéllos que recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio). Tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difícil traslación. Impuestos indirectos. Recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan vía precios al consumidor final. Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre variables flujo y variables stock. ⎯ Variables flujo. Son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo. Así, la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un año, normalmente. ⎯ Variables stock. Son aquéllas que se definen para un momento del tiempo. Así, la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. Podemos diferenciar entre imposición real e imposición personal. ⎯ Imposición real. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente. ⎯ Imposición personal. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, teniendo en cuenta las condiciones personales del contribuyente.

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4. CLASES DE PROGRESIVIDAD

♣ La progresividad legal El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación existente entre recaudación y base imponible, o, lo que es lo mismo, sobre los conceptos de tipo medio y marginal. T tme = tipo medio de gravamen = --------- 100 B ΔT tmg = tipo marginal de gravamen = --------- 100 ΔB De este modo diremos: -

Que el impuesto es proporcional si Que el impuesto es regresivo si Que el impuesto es progresivo si

tme = tmg tme > tmg tme < tmg

Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación. La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:

→ Progresividad por clases En este caso todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Clase 1ª 2ª 3ª …

Base imponible 0 – 6.000 6.001 – 12.000 12.001 – 18.000 ……….. - ………

Tipo aplicable 10 % 12 % 14 % …

De acuerdo con esta tabla, un ciudadano cuya base imponible fuera 6.100 €, pertenecería a la 2ª clase, le correspondería el tipo del 12% y su cuota sería 732 € (6.100 x 12 %). Otro contribuyente cuya base fuera 12.400 €, pertenecería a la 3ª clase, se le aplicaría el tipo impositivo del 14% y su cuota sería 1.736 € (12.400 x 14%).

La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. Por ejemplo, consideremos dos contribuyentes, A con unos ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El primero pertenece a la primera clase y pagaría 590 euros, el segundo pertenece a la segunda clase y pagaría 721,2, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros más de impuesto, lo que significa que el tributo es confiscatorio.

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→ Progresividad por escalones En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendríamos por ejemplo lo siguiente: Base imponible comprendida entre 0 – 6.000 6.001 – 12.000 12.001 – 18.000 ……………………….

Tipo impositivo 10 % 12 % 14 % ……………………………………

De acuerdo con esta tabla si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100 €, pagaría: Por los primeros Por los siguientes Total

6.000 x 10 % 100 x 12 %

600 € 12 € 612 €

En cambio, un contribuyente con 12.500 € de base imponible pagaría: Por los primeros Por los segundos Por los siguientes Total

6.000 x 10 % 6.000 x 12 % 500 x 14%

600 € 720 € 70 € 1.390 €

Puede comprobarse que en este caso no se produce el error de salto. No obstante, este procedimiento resulta tedioso y posiblemente generaría errores de cálculo en las declaraciones tributarias de algunos contribuyentes. De ahí que los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala de gravamen en la que se sume la tarifa estatal con la autonómica. Este modelo será el que se aplicará en España tras la reforma del IRPF.

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→ Impuesto proporcional con mínimo exento El tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gravamen. En realidad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones: el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. La tarifa sería la siguiente, por ejemplo: Base comprendida entre 0 – 3.000 3.001 – en adelante

Tipo impositivo 0% 20 %

Su aplicación es extraordinariamente sencilla, pues tan solo hay que eliminar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente.

♣ La progresividad real La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir: Δ% T ΔT Ro ET, R = -------------- = ----------- . ---------Δ% R ΔR To Se afirma que un impuesto es: -

Realmente proporcional si ET, R = 1 Realmente regresivo si ET, R < 1 Realmente progresivo si ET, R > 1

Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciben se beneficien más de estas deducciones y, por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuya.

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5. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

♣ Principio de simplicidad El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo, tanto para el contribuyente como para la Administración. -

Claridad y transparencia. Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Estas normas no deben presentar contradicciones que dificulten la comprensión por parte del contribuyente.

Continuidad. La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes. Estas reformas no sólo hacen más compleja la regulación de los impuestos, sino que además introducen un elevado grado de inseguridad jurídica para los ciudadanos.

Facilidad. Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también para la propia administración tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto puede ocurrir que, trascurrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administración comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe completar o modificar la liquidación realizada. Esto, además, supone una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.

Pago fraccionado. Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible.

♣ Principio de suficiencia El conjunto de impuestos debe lograr generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público. Las principales implicaciones de este principio son las siguientes:

⎯ Si se cumple la Ley de Wagner la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos deberá ser también mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al déficit público.

⎯ Si existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la relación tributaria.

⎯ Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Si los impuestos no son

percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere el fenómeno de ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto público. En este sentido son más defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo. 97

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♣ Principio de equidad El sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia. Este principio adquiere mayor importancia al ser el único que recibe una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Podemos señalar las siguientes consecuencias del principio de equidad: ⎯ Generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo señala en su art. 31, al indicar que “todos” deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este aspecto se hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal como el más grave incumplimiento en el actual sistema tributario del principio de equidad. ⎯ Igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Esta igualdad debe entenderse en una doble perspectiva: •

Como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación.

•

Como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. En relación a la equidad horizontal y vertical, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: Sensibilidad del sistema tributario. El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de los contribuyentes, pues sólo así se puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados los tributos personales que los que tienen un carácter real. Idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria. El sacrificio causado por el pago del impuesto debe ser el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos tendencias distintas: -

Considerar que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad económica. En este caso estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago.

Considerar que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. En este caso estamos utilizando el criterio del beneficio. No obstante, no siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público. Por otro lado, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una política redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas. 98

www.uned-derecho.com ♣ Principio de neutralidad El principio de neutralidad indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos (agente económico todo el que puede intervenir en una economía particulares, empresas, etc.). Los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas. La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el monopolio. Figura 7.3. Establecimiento de un impuesto sobre la venta de un producto (p166)

En el gráfico inicialmente hay un precio P0 al que los demandantes adquieren la cantidad Q0. Si el Estado establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t P0), el precio se eleva hasta P1, con lo que la cantidad disminuye hasta Q1. El demandante pierde entonces el excedente formado por las áreas A y B, cuya interpretación es similar a la enunciada para el caso del monopolista. El área A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el impuesto cobrado por el sector público. En tales circunstancias podemos identificar fácilmente esta área con la recaudación obtenida por el Estado. Se trata de una pérdida de excedente para el consumidor que se convierte en recaudación para el sector público. El triángulo B es pérdida de excedente para el consumidor que no es percibida por nadie. Esta área es el exceso de carga fiscal. Puede calcularse su importe mediante la siguiente fórmula: Base x altura Área = -----------------------------2 Altura = impuesto = T = t x P0 Base = ΔQ 99

www.uned-derecho.com El término ΔQ puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda.

El exceso de carga fiscal es tanto mayor: -

Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el límite, si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia evidente es que deben gravarse más aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.

Cuando mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre la venta del producto.

Cuanto mayor sea el término P0 Q0, que no es más que el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada.

♣ La compatibilidad entre los diferentes principios tributarios Las exigencias de los principios presupuestarios son incompatibles entre sí y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva. La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, en dos órdenes distintos: Diseño de la imposición indirecta. Desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirían la conclusión contraria. Diseño de la imposición directa. Se aprecian más claramente las dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión contraria: -

Porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo.

Porque la oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta.

Porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal. 100

www.uned-derecho.com 6. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS Los ingresos extraordinarios del sector público los identificamos con la emisión de deuda pública, la venta del patrimonio público o privatización de empresas y la emisión de dinero.

♣ La deuda pública y el problema de la carga La deuda pública La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Puede definirse como conjunto de préstamos concedidos a las administraciones públicas que han sido documentados en títulos-valores, en virtud de los cuales dicha administraciones se comprometen al pago periódico de unos intereses y, en su caso, a la devolución del capital prestado. Contrato de préstamo La definición anterior presenta a la deuda pública como un contrato de préstamo que obliga a plantear quien es el prestatario y quién el prestamista.

→ Prestatario. Quienes se endeudan son las Administraciones Públicas. Podemos hablar de una deuda nacional, autorizada por ley con máximo nivel de emisión, frente de una deuda local de las Comunidades Autónomas o de los entes locales, que tienen marcado el límite, respectivamente, por la ley de sus respectivas asambleas legislativas o acuerdos de Pleno correspondientes.

→ Prestamista. En relación al prestamista, es decir, con quién se endeudan las Administraciones Públicas, podemos distinguir: *

Deuda ficticia, cuando la deuda es comprada por el Banco Central, porque el sector público se ha endeudado consigo mismo.

Deuda real, cuando la emisión de los títulos se dirige a los particulares o a las entidades financieras privadas. Debemos diferenciar entre: Deuda real interna

Cuando los compradores de los títulos son nacionales.

Deuda real exterior Cuando los compradores de los títulos son extranjeros. En este caso la deuda viene denominada en moneda extranjera. Los títulos-valores La deuda pública aparece documentada en forma de títulos-valores. Debemos conocer los siguientes conceptos: -

Valor nominal de los títulos. Este valor nominal no coincide, necesariamente, con el precio pagado por el comprador, aunque sí representa el importe que se devolverá en el momento de la amortización.

Títulos nominativos, en los que aparece la identidad del propietario.

Títulos al portador, en los que se desconocen los datos personales del titular.

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www.uned-derecho.com El problema de la carga La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gastos con impuestos, sino que procede a emitir deuda pública. Es decir, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las generaciones futuras. Definimos como generación futura al conjunto de individuos que no están presentes en el momento en que el sector público decide emitir la deuda y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera. Distinguimos cuatro grandes teorías: *

Teoría de los clásicos Consideraban a la deuda pública como algo negativo. Cuando un padre de familia deja deudas a sus herederos está trasladando la carga de su consumo presente para un futuro; de igual modo, un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Dicho en otros términos, la deuda pública es análoga a las deudas privadas y, por ello, este método de financiación sólo debe utilizarse cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga para el futuro.

Teoría de los Keynesianos Para los keynesianos no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y la deuda privada. Cuando el sector público emite deuda en el interior del país, tenemos la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los títulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El único efecto de la emisión de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el nivel de consumo del país. Esa absorción del ahorro tampoco es negativa, porque en momentos de recesión económica el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo aún mayor. En todo caso, de producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional.

Trabajo de Buchanan (1959) No puede afirmarse que quienes adquieren los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda, porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad. Ese aumento de impuestos no se habría producido si la generación actual hubiera pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos. 102

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Teoría de la nueva macroeconomía clásica Un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencia de carga cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de Barro, la generación actual sabe que la emisión de deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. En estas circunstancias, incrementarán su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a este mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis retoma una idea apuntada por David Ricardo, que ha recibido la denominación de Teorema ricardiano de la equivalencia. Para este autor resulta discutible que a la generación actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente y no es sencillo valorar el importe de los impuestos a los que deberá hacer frente la generación futura. Por otro lado, para David Ricardo, la hipótesis de Barro olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. Podría ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En estas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores.

♣ La venta de patrimonio público En las modernas economías de mercado se observa la tendencia del sector público a vender su participación en empresas rentables en un proceso de privatización. Debemos atender a las siguientes cuestiones: Privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda, ya que si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenado activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas rentables (las únicas que pueden venderse en el mercado) dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales en el futuro y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con una mayor nivel de imposición. Dicho en otros términos, si se cumplen las condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también la privatización de empresas la genera. Existen razones por las que puede ser preferible la privatización de empresas públicas rentables a la emisión de deuda pública. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda. Por otro lado, puede ocurrir que la privatización de empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública. 103

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♣ El señoreaje y la inflación como impuesto Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Este procedimiento se denomina señoreaje. Este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes: Absorción de emisión de dinero por parte de los ahorradores como forma de materializar su ahorro El sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Esta afirmación obliga a diferenciar dos casos distintos: -

Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y considere que va a subir en el futuro. En este caso, si compra activos financieros antes de la elevación de los tipos de interés puede enfrentarse a una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de interés.

Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país. En este caso espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país.

Costes de la financiación pública por medio del señoreaje En el caso de la emisión de dinero, el coste de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país. La tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía. π = m - gy A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. Si la economía está en pleno empleo, sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversión. Este efecto se produce porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir en el corto plazo y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir los tipos de interés, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversión empresarial.

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Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presión fiscal. Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo o por otro. Sin embargo, la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas. La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos: -

Afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen.

Obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que también supone costes y genera incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios.

Afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos, como los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico.

Observación Si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno de los agentes económicos privados. Ello explica que el señoreaje puede ser utilizado como fuente de financiación del sector público, pero de un modo limitado.

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Un vistazo Tasa

Distinción entre tasa y precio público

Una tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo de ello es la realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda; el propietario de dicha vivienda deberá pagar la realización de la obra, no así, por ejemplo, el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el beneficio que brinda y no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones Especiales. Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u otro. Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público. Según la legislación española “se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su utilidad corresponda a un ente público”. La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que existe gran flexibilidad para la modificación de precios públicos.

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Precio público

Se denomina precio público a la contraprestación dineraria que el Estado recibe por la prestación de un servicio en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de Derecho privado. El Estado ofrece un servicio (como por ejemplo, el transporte público) y cobra un precio por él, al igual que lo podría hacer una empresa privada. Se diferencia de la tasa en que ésta se paga por el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público. La tasa tiene una obligatoriedad que no tiene el precio público (por ejemplo, la tasa de matriculación en una universidad es obligatorio pagarla aunque la universidad sea privada). Por ello, se exige un mayor control sobre la administración en estos casos, y se obliga a que la imposición y regulación de las tasas sean por Ley. El precio público, en cambio, está desregulado, y la administración es libre de modificarlo en la cuantía que considere oportuna según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado.

Tasa

Diferencia entre tasa y precio público

Una tasa es tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo de ello es la realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda, el propietario de dicha vivienda deberá pagar la realización de la obra, no así por ejemplo el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el beneficio que brinda y no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones Especiales. Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u otro. Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público. Según la legislación española, "se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".

Contribución especial

La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que existe gran flexibilidad para la modificación de precios públicos. Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Su importancia en el montante global de los ingresos públicos es marginal, aunque llama la atención de los estudiosos por el hecho de que se sustituye el principio de la capacidad económica por el del beneficio. Esto es, no paga más el que más tiene, sino que paga más el que más se beneficia por la obra o servicio en cuestión.

Impuesto

Otra especialidad de la contribución especial es que los ingresos que se recaudan a través de la misma están adscritos a un gasto concreto, que es el que da lugar al cobro de la misma, en lugar de formar parte genérica de los ingresos a repartir en los Presupuestos Generales del Estado. El impuesto es una clase de tributo (obligaciones generalmente pecuniarias en favor del acreedor tributario) regido por Derecho público. Se caracteriza por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la Administración (acreedor tributario). Surge exclusivamente por la "potestad tributaria del Estado", principalmente con el objeto de financiar sus gastos. Su principio rector, denominado "Capacidad Contributiva" sugiere que quienes más tienen, deben aportar en mayor medida al financiamiento estatal, para consagrar el principio constitucional de equidad y el principio social de solidaridad. Sin embargo, esto no siempre es tenido en cuenta al imponer el impuesto ni otra clase de tributo, debido a que se priorizan otras causas, como pueden ser las de aumentar la recaudación o disuadir la compra de determinado producto o fomentar o desalentar determinadas actividades económicas. De esta manera, se puede definir la figura tributaria como una exacción pecuniaria forzosa para los que están en el hecho imponible.

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www.uned-derecho.com Elasticidad

En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los precios. La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la aplicabilidad de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede reflejar numerosas relaciones entre dos variables. La elasticidad se le puede entender o definir como la variación porcentual de una variable x en relación a otra variable y. Se dice que la razón entre la variable dependiente x y la independiente y es elástica cuando la variable dependiente (y) varía en mayor cantidad a la de la variable independiente (x). Por el contrario, si la variación de la variable independiente x es mayor a la de y, la relación es inelástica. Una relación inelástica refleja una variación entre x e y pequeña, mientras que una relación elástica muestra una variación porcentual entre variable dependiente x e y notoria. Matemáticamente, podemos expresar la elasticidad como el cambio proporcional de una variable : variable

relativamente a otra

El concepto de elasticidad puede ser empleado siempre que haya una relación causa efecto. Se suele expresar como una variación de 1% de . De esta forma la elasticidad del precio de la demanda es la variación proporcional de la cantidad demandada ante una variación proporcional del precio.

Grados de elasticidad

Es posible clasificar las relaciones entre variables de acuerdo a su elasticidad E(x,y): 1. Elástico: El coeficiente es mayor a la unidad (E > 1). 2. Inelástico: El coeficiente es menor a la unidad, pero mayor a cero (0<E<1). 3. Unitario: El coeficiente es igual a la unidad (E = 1). Casos teóricos: 4. Perfectamente inelástico: El coeficiente es igual a cero. 5. Perfectamente elástico: El coeficiente es igual a infinito.

Elasticidadprecio de la demanda

En una economía de mercado, si subimos el precio de un producto o servicio, la cantidad demandada de éste bajará, y si bajamos el precio de ese producto o servicio, la cantidad demandada subirá. La elasticidad nos dirá en qué medida se ve afectada la demanda por las variaciones en el precio. Puede haber productos o servicios para los cuales el alza de precio produce una variación pequeña de la cantidad demandada. Esto significa que los consumidores comprarán independientemente de las variaciones del precio. A esta circunstancia se le llama, inelasticidad. El proceso inverso se da cuando el producto o servicio es elástico, es decir, variaciones en el precio modifican mucho la cantidad demandada. Por ejemplo, el pan de harina de trigo es un producto típicamente inelástico en la cultura occidental, ya que es considerado un artículo de primera necesidad, de tal manera que, aunque el precio del mismo subiera drásticamente, la demanda no se modificaría en la misma medida (duplicar el precio de la barra de pan no provoca que la demanda baje a la mitad), mientras que bajar su precio no supondría un aumento de la demanda (que la barra de pan baje su precio a la mitad no provocará que consumamos el doble de pan). Conocer si nos encontramos ante un producto de alta o baja elasticidad es muy importante a la hora de tomar decisiones relativas a precios. Si nos encontramos ante un producto inelástico sabemos que tenemos un amplio margen de subida de precios, y que una bajada de precios no serviría de nada. Si nos encontramos ante un producto elástico, sabemos que una bajada de precios disparará la demanda, y por lo tanto dará mejores resultados globales, mientras que una subida de precios puede suponer una caída súbita en las ventas. Matemáticamente se expresa de la siguiente manera, siendo: Ed la elasticidad, Qd la cantidad demandada y P el Precio:

La elasticidad de la demanda es el grado en que la cantidad demandada (Q), responde a las variaciones de precios (P) del mercado. En este caso, dados unos precios (P) y unas cantidades (Q) y un (P * Q) = Ingreso, tenemos que: Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) aumente tanto que la multiplicación de (P * Q) sea mayor a la original, se presenta una demanda elástica. Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) aumente en proporciones iguales y (P * Q) sea igual, la elasticidad es proporcional o igual a 1. Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) sea tan pequeña que la multiplicación de (P * Q) es menor a la original, se afirma que la demanda de un bien es inelástica o rígida.

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Factores que pueden influir en la elasticidad precio de la demanda

→ La existencia de bienes sucedáneos o sustitutivos recíprocos, en mayor o menor medida. → La proporción del ingreso del consumidor que dedica al gasto del bien objeto de análisis. → El carácter complementario de algunos bienes con relación a otros más caros o más baratos. → La mayor o menor durabilidad del bien objeto de análisis (perecederidad). → La extensión del periodo considerado en el análisis. → Los gustos preferencias del consumidor.

Elasticidad precio-oferta

Es básicamente el mismo concepto, simplemente busca medir el impacto en la oferta de un producto o servicio dada una variación en su precio. Si la cantidad ofrecida de un bien no disminuye cuando se disminuye el precio, se dice que la oferta es rígida o inelástica. En la oferta totalmente elástica, la cantidad ofrecida puede ser infinita, si el precio es mayor que 0. En donde la curva de oferta representa cantidades iguales de (P) y (Q), la elasticidad de la oferta es igual a 1.

Señoreaje

Por señoreaje se entiende el hecho, que el derecho a "producir" dinero, puede constituir para el emisor (Bancos Centrales u organismos emisores) una fuente de ingresos. El dinero en efectivo puede considerarse como un título de deuda (contra el estado o emisor) que no obtiene intereses. Como contrapartida a tal emisión de efectivo, el emisor generalmente adquiere activos que sí devienen intereses, como reservas de divisas, títulos públicos y préstamos a los bancos privados. En un sistema de caja de conversión, por ejemplo, el banco central tiene que adquirir reservas sobre el exterior en cantidad igual a la emisión de moneda nacional. Como resultado de la emisión de deuda que no devenga intereses (efectivo) y el mantenimiento de activos que sí los devengan (reservas sobre el exterior, entre otros), el banco central obtiene unas utilidades brutas que los bancos centrales a menudo llaman también señoreaje. Adicionalmente, los intereses de reserva o "encaje" que se imponen a los bancos puede que tampoco devenguen intereses (o que estén renumerados a tasas muy por debajo de las del mercado) contribuyendo así al señoreaje. Algunos economistas se refieren al señoreaje como un "impuesto de la inflación", en la medida que los que tienen el dinero en existencia pierden valor dado el incremento del circulante, valor que se traspasa al emisor. Por tal motivo, la corriente anual de señoreaje se mide frecuentemente por el incremento del llamado dinero primario (el dinero en efectivo más las reservas de los bancos). Cuando un país adopta a una moneda extranjera para que tenga curso legal, está inmediatamente renunciando al derecho de señoreaje, es decir, las utilidades que percibe la autoridad monetaria por el derecho de emisión de moneda. Este costo puede ser considerable y continúa con carácter anual. La dolarización afecta a dos tipos de pérdida de señoreaje: en primer lugar, está el costo inmediato sobre la masa de moneda ya que a medida que se introduce la divisa extranjera –generalmente el dólar de Estados Unidos (US$)– y se retira de circulación a la moneda nacional, las autoridades tienen que comprar el volumen monetario en poder del público y los bancos, devolviéndoles el derecho de señoreaje que se ha ido acumulando con el tiempo. En segundo lugar, las autoridades monetarias pierden las utilidades del señoreaje futuro que produce la circulación de nueva moneda emitida cada año para satisfacer el incremento de la demanda de efectivo. Estados Unidos, aumenta sus ingresos de señoreaje y ha habido un debate acerca de si debería compartir parte de estos ingresos con las economías dolarizadas. A este respecto existe un precedente en los acuerdos suscritos entre Sudáfrica y otros tres estados que utilizan el Rand (Lesotho, Namibia y Swazilandia). Aunque Estados Unidos no ha suscrito ningún acuerdo con Panamá ni con ninguna otra economía legalmente dolarizada, en el Senado de Estados Unidos se han presentado algunas propuestas que prevén legislar el reembolso del señoreaje. SEÑOREAJE. (De señor.) m. Derecho que tenía el príncipe o el soberano en las casas de moneda por la fabricación de eIIa. Desde antiguo el derecho de señoreaje corresponde a los reyes y soberanos, y constituye el privilegio de poseer casa de moneda en donde acuñar su propia moneda. Este derecho es símbolo de reconocimiento de la soberanía de quien lo ostenta y disfruta, y aunque en España corresponda dicha regalía a la Corona, fueron varios los señores que gozaron del mismo privilegio, toda vez que Castilla respetó, hasta el siglo XVIII, este derecho inherente a los demás reinos peninsulares.

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www.uned-derecho.com TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA

1. LAS DIFERENTES MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE RENTA Definición económica de renta Viene a coincidir con la renta nacional. Se considera la renta como la suma de las remuneraciones a los factores de producción, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar como recompensa por su participación en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de producción son la tierra, el trabajo y el capital, podemos considerar que la renta está compuesta por la suma de los siguientes conceptos:

→ Alquileres o rentas de la tierra. → Sueldos y salarios, que son la remuneración del trabajo. → Intereses o pagos por el uso del capital ajeno. → Beneficios que recompensan el capital propio arriesgado por el empresario en su actividad y la actividad de coordinar el proceso productivo que frecuentemente lleva a cabo. Definición extensiva de renta Es la habitualmente adoptada por los hacendistas. La definición extensiva de renta, también llamada Haig-Simons, considera que esta variable representa la capacidad máxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista integrarían la renta del ciudadano los siguientes elementos: -

Alquileres y rentas de la tierra. Sueldos, salarios y demás compensaciones del trabajo personal. Intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija. Beneficios de las empresas individuales y de las actividades profesionales o artísticas. Dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable. Rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposición de vehículos automóviles, bienes cedidos, préstamos a interés inferior al de mercado, etc. Trasferencias recibidas del sector público (seguro de desempleo, pensiones, etc.). Plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del contribuyente. Premios, de cualquier naturaleza. Donaciones y herencias recibidas por el sujeto.

El criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia está ligada a la participación en los procesos productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio. 110

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Podemos diferenciar entre las siguientes formas de diseñar el impuesto sobre la renta:

→ Imposición de producto o cedular Se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales, profesionales o artísticas y de las ganancias y pérdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de carácter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de suficiencia y equidad.

→ Impuesto sobre la renta extensivo A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro país en 1978, en el que se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas del trabajo y la deducción para paliar la doble imposición de los dividendos. La tarifa tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad, pero es mucho más débil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad.

→ Impuesto lineal sobre la renta Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto, sustituyéndolo por un impuesto proporcional con mínimo exento. *

Ventajas. Es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad, pues basta con alterar el mínimo exento y provoca menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribuyentes.

Críticas. No resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente. Puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las más altas y puede suponer una menor recaudación para el sector público. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad.

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→ Impuesto personal sobre el consumo Consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta, que sería sólo la parte de renta dedicada al consumo, por un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. *

Ventajas. Tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributación y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no significa pagar más. Por tanto, su mejor apoyo está en el principio de neutralidad.

Criticas. Se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una reducción significativa de la progresividad del sistema tributario, dado que las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que las de escaso poder económico. Las principales críticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplicidad.

→ La imposición dual sobre la renta Este es el modelo al que responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro país tras la aprobación de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposición global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme, relativamente bajo, que en el caso de España es del 18%. Ventajas -

Este sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías.

Esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica.

Críticas -

Resulta poco cumplidor de los criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrán cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composición.

Tampoco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional si atendemos al principio de simplicidad, porque no resulta fácil determinar, en el caso de las actividades empresariales, qué parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qué porción es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa.

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2. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA

♣ El tratamiento favorable de las rentas del trabajo Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, por las siguientes razones: ⎯ Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas de capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece bastante débil, por dos motivos: Las rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. El esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. ⎯ Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital. Tampoco se puede considerar esta argumentación, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un grado de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede afirmarse que determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. ⎯ Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por finalizada su participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador tendrá que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo. De ahí que se le conceda una deducción especial.

♣ El tratamiento de los dividendos En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos con el problema de la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta: el IRPF y el Impuesto de Sociedades. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de Sociedades. De esta forma se da una situación de injusticia conocida como el problema de la doble imposición de los dividendos. 113

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♣ El tratamiento de las rentas en especie El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Además de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podría no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Por ejemplo, consideremos que un contribuyente recibe un sueldo moderado, pero, al mismo tiempo, se le proporciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. Podría suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes para abonar el impuesto sobre la renta. Ello explica que, en algunos casos, la legislación tributaria establezca límites en cuanto a la cuantía de algunas rentas en especie. Así, por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo.

♣ El tratamiento de las plusvalías y minusvalías En la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente.

→ Plusvalías y minusvalías discutibles ⎯ Plusvalías inexistentes total o parcialmente Plusvalías causadas por la inflación Nos encontramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de venta se supone debida al proceso de inflación que afecta al mercado inmobiliario y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. Parece claro que en esta situación la plusvalía es más aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que cinco años más tarde la vende en 120.000 €. Aparentemente se ha generado una plusvalía de 30.000 €, que debería tributar con las demás fuentes de renta. Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas características deberá dedicar el importe de 120.000 € a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema se resolvía en la legislación española multiplicando el precio de compra por unos coeficientes correctores para que las magnitudes fuesen comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflación. La reciente reforma de la legislación española en esta materia ha suprimido la aplicación de estos coeficientes correctores. 114

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Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés Supongamos que un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por un importe de 10.000 euros, que tienen asegurado un interés anual del 10%. Esto significa que el contribuyente obtendrá el siguiente rendimiento: Rendimiento = Tipo de interés x valor nominal del título (1.000) (r = 10%) (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de interés, de ahí la denominación de títulos de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos estos títulos, los tipos de interés bajan, las nuevas obligaciones que se emitan ofrecerán un rendimiento inferior. Por ejemplo, consideremos que el tipo de interés baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que ahora se venden en el mercado. Igualmente indudable es que ahora podrá pedir un precio mayor que el de adquisición (plusvalía), pues cualquiera estaría dispuesto a pagar una cantidad X, que al nuevo tipo de interés, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir: X . 0,08 = 1.000 1.000 X = ------------------ = 12.500 0,08 Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título en 12.500, comprar una obligación de las nuevas, por la que pagará 10.000 euros y dedicar, íntegramente, la plusvalía al consumo, manteniendo, por tanto, su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no está en iguales circunstancias al principio y al final de la operación, tal y como podemos reflejar en la tabla 8.1. Tabla 8.1. Patrimonio y rendimiento para el contribuyente (P190) PATRIMONIO RENDIMIENTO Situación inicial 10.000 1.000 Situación final 10.000 800 A simple vista, es decir, si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta plusvalía debía ser gravada. 115

www.uned-derecho.com ⎯ Plusvalías gravadas en otros tributos Se hace referencia a aquellos supuestos en los que las plusvalías ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos, por lo que no tiene sentido someterlas nuevamente al impuesto sobre la renta.

→ Plusvalías generadas por la acción del sector público Aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos. Este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un tributo específico, que viene representado por la contribución especial. Si el contribuyente ya ha pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a través del impuesto sobre la renta. Al menos, debería considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución especial.

→ Plusvalías generadas por el ahorro empresarial Supuesto de un aumento en el valor de las acciones, generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos puntos de vista: El valor nominal Cuando se constituye una sociedad, o se amplia, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social. El capital social se divide en títulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se cumple que: Valor nominal x nº de acciones = capital social Valor nominal = capital social / nº acciones El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada título. El valor teórico Representa lo que le correspondería a cada socio en caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría un remanente igual al capital social más las reservas. El valor teórico será entonces: Valor teórico = (capital social + reservas) / nº acciones Valor teórico = capital social / nº acciones + reservas / nº acciones Valor teórico = valor nominal + reservas / nº acciones De acuerdo con la expresión que acabamos de obtener, el aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. 116

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El valor de capitalización Representa lo que se está dispuesto a pagar por un título que genera un rendimiento a lo largo del tiempo; en el caso de las acciones un dividendo. Intuitivamente, si el ahorrador está persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo (z), estará dispuesto a pagar una cifra X, de forma que: X.r=z X=z/r En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalización de la empresa y, por tanto, la plusvalía generada. Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalía. De nuevo resulta innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente. 3. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO Seguir este apartado por el libro de texto (páginas 192 a 198), donde se contienen diversos ejemplos.

El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter progresivo. Se destacan cuatro cuestiones diversas:

♣ El problema de la unidad contribuyente La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: -

Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. El problema queda resuelto radicalmente, pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja. Este fenómeno se denomina arbitraje fiscal.

El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo resultado que la declaración por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren la atribución de rentas.

El sistema de quotient también supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. Este sistema, propio de la legislación francesa, es el más beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos. 117

www.uned-derecho.com ♣ Las rentas generadas en un plazo superior a un año De nuevo nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos.

♣ Las rentas irregulares En este caso también nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período relativamente corto de su vida laboral y después los ven muy reducidos. Por ejemplo, sería el caso de renombrados artistas o deportistas. Nuestra legislación no ofrecía una solución a este problema. Entre las propuestas para resolverlo destaca el sistema de las medias móviles. De acuerdo con este procedimiento, un contribuyente puede pedir en un determinado ejercicio este tratamiento especial, de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los tres últimos años. Este tipo medio se aplica entonces a la renta correspondiente. Este procedimiento de rentas móviles reduce significativamente la carga tributaria del contribuyente que obtenía rentas irregulares.

♣ El efecto de la inflación en el impuesto y la progresividad en frío Este problema hace referencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el IRPF. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frío o rémora fiscal. La forma de corregir la progresividad en frío es bastante obvia. Basta que los responsables de la gestión de los impuestos actualicen la tarifa cada año. A este procedimiento se le denomina indicación. 4. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES

♣ Justificación A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir dos tipos de teorías:

→ Teoría de la doble personalidad. Considera que la empresa mercantil tiene una personalidad jurídica distinta de los socios. Si existen dos personas jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes.

→ Teoría del conducto. Considera que la sociedad no es sino un conducto por el que determinadas rentas llegan a poder de los accionistas. Es decir, la sociedad es una “tubería” por la que determinados ingresos (los dividendos) llegan a personas físicas concretas. Desde este punto de vista parece poco adecuado establecer un impuesto en la sociedad en el comienzo del conducto y otro distinto en el socio, al final del mismo. 118

www.uned-derecho.com ♣ El problema de la doble imposición de los dividendos El exceso de gravamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas físicas, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario. Para resolver el problema, existen dos modalidades de solución: las que responden a la llamada integración total y las que se engloban en la modalidad denominada integración parcial.

→ Integración total. El problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y

presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente.

→ Integración parcial. Se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas específicas para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden introducirse tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la renta. 5. LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA Existen determinadas figuras tributarias que recaen sobre la riqueza.

→ El establecimiento de tributos sobre la riqueza está justificado por razones de equidad, ya sea entendida desde el criterio de la capacidad de pago o desde el criterio del beneficio.

∗ Criterio de capacidad de pago. Se entiende que la posesión de la riqueza, además de la renta, refleja una mayor capacidad económica y que ese dato debe tenerse en cuenta a la hora de satisfacer las cargas tributarias.

∗ Criterio del beneficio. Se supone que, al ser una función del Estado la protección de las propiedades de los ciudadanos, quienes tienen una mayor riqueza reciben más servicios del sector público y, por ello, deben satisfacer un gravamen adicional.

→ El sector público debe realizar una política activa de redistribución de la renta y la riqueza. Se argumenta que en las modernas economías de mercado, las situaciones de partida de los sujetos económicos no son comparables y que la transmisión de la riqueza puede mantener tales diferencias sociales, de lo que se deduce la necesidad de establecer impuestos que recaigan sobre las grandes fortunas o sobre su transmisión.

→ Los rasgos que definen este impuesto son: - Se trata de un impuesto que grava el patrimonio total neto del contribuyente. - El impuesto tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto pasivo. - El gravamen se recauda de forma periódica y es complementario de la imposición sobre la renta de la persona. - El impuesto recae sobre la transmisión, onerosa o gratuita, de la riqueza. 119

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Tipos

∗ Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN)

Recae sobre el patrimonio total neto, es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo. Tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente, grava la tenencia de la riqueza y no su transmisión y se recauda periódicamente.

∗ Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

Recae sobre la propiedad de la riqueza inmobiliaria, pero se diferencia del anterior en que su objeto no es el patrimonio total del sujeto, sino determinado tipo de propiedades. No tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo. Se recauda de forma periódica.

∗ Impuestos de transmisión del patrimonio. Este grupo de impuestos se basan en la transferencia del patrimonio. Non tienen el carácter de periodicidad de los anteriores, pues evidentemente no todos los ejercicios económicos se produce una transmisión. Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISO) gratuitas.

Recaen sobre las transmisiones

Impuesto sobre el caudal relicto (ICR) Recae sobre las transmisiones con carácter oneroso (impuesto de transmisiones patrimoniales).

♣ El impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes:

⎯

Criterio de capacidad de pago. Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos personas con idéntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capacidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio y esa finalidad es cubierta por el IPN.

⎯

Razones de eficiencia económica. Se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, mientras que este incentivo está ausente en el IRPF.

⎯

Virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta, pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan grandes patrimonios. Además, colabora en la correcta valoración de las ganancias o las pérdidas de capital, que, si se producen, afectan al valor del patrimonio neto declarado. Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. 120

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♣ El impuesto sobre sucesiones y donaciones Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Nuestra discusión se centra en dos posibilidades: -

El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante. En este caso nos encontramos en presencia del Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR).

El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causahabiente. En este supuesto estamos ante el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD).

Para decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, debemos comprobar el grado de cumplimiento de los principios tributarios.

→ Principio de simplicidad. El ICR presenta una mayor facilidad de administración al recaudarse sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD. Lógicamente también resulta más sencillo para los herederos realizar una única declaración que obliga a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente.

→ Principio de suficiencia. El ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la base del primero será mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo.

→ Principio de equidad . Se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la protección a las propiedades dispensada por el sector público. Sin embargo, este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene un Impuesto sobre el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposición personal.

→ Principio de neutralidad. Ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, si entendemos que éste se ha generado con la finalidad de transmitir un patrimonio a los herederos. Ahora bien, coherentemente con lo señalado al analizar el cumplimiento del principio de suficiencia, esta reducción del ahorro será menor en el ISD, porque la cuota tributaria será menor en este caso. Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciación explica, en nuestra opinión, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad de este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o la simplicidad en su administración no tienen un excesivo peso. 121

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6. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA

♣ El problema del fraude El fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que compara las ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación. El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: -

Elevar las sanciones fiscales por fraude. Aumentar la probabilidad de detección del contribuyente. Reducir los tipos marginales del impuesto.

♣ Efectos sobre la oferta de trabajo Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas:

→ Libre elección de horas Este modelo considera que el trabajador puede decidir libremente el número de horas que ofrece. En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos: -

La rebaja en la compensación percibida por el trabajador induce a que este reduzca el número de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución).

Al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta).

No es fácil determinar cuál de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar que en los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se dé la situación inversa.

→ Modelos dicotómicos Estos modelos parten del supuesto de que la decisión es dicotómica, trabajar o no, pero no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada. Los casos en que la decisión del contribuyente es incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participación de los segundos perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar en los siguientes términos: -

Opción 1

Un solo perceptor de rentas que obtendría: RA – T (RA).

Opción 2

Dos perceptores de renta obtendrían: RA + RB – T (RA + RB) – C.

R nivel de ingresos. T (…) impuestos que se satisfacen. C coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los hijos o realización de labores domésticas.

122

www.uned-derecho.com De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a partir de dos elementos distintos: - El primero se refiere a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. - El segundo atañe a la posibilidad o no de deducir los costes, C, de la renta percibida por el sujeto.

♣ Efectos sobre el ahorro El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre al ahorro de los contribuyentes a través de un buen número de mecanismos. -

El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste último, pues a los agentes económicos les resulta muy difícil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete).

El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce proporcionalmente más la capacidad económica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta.

Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital estén sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible este efecto.

No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos, porque, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. La cuestión no tiene una fácil solución teórica, ni empírica.

♣ Efectos sobre la adopción de riesgos El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las de carácter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios, considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de factor humano como el coste de uso del capital. En este sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Sin embargo, en el caso del coste de capital, el valor económico difiere del valor deducible a efectos fiscales. El coste fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indirecta. Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o que realicen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial. 123

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Un vistazo Impuesto de sociedades

El Impuesto de Sociedades es un tributo perteneciente al sistema tributario español, de carácter periódico, proporcional, directo y personal. Grava la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas. Está regulado por el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades. Se aplica en todo el territorio español, a excepción de País Vasco y Navarra, que comprende, además del territorio peninsular, Islas Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla. El IS en España es del 32,5% excepto en el País Vasco y Navarra, que disponen de autonomía fiscal, que es del 28%.

Específicamente, están sujetas al Impuesto sobre Sociedades toda clase de entidades, cualquiera que sea su forma o denominación, siempre que tengan personalidad jurídica propia, excepto las sociedades civiles. Se incluyen, entre otras:

• • • • • • •

Las sociedades mercantiles: anónimas, de responsabilidad limitada, colectivas, laborales, etc. Las sociedades estatales, autonómicas, provinciales y locales. Las sociedades cooperativas y las sociedades agrarias de transformación. Las sociedades unipersonales. Las agrupaciones de interés económico. Las agrupaciones europeas de interés económico. Las asociaciones, fundaciones e instituciones de todo tipo, tanto públicas como privadas.

Además, las siguientes entidades, carentes de personalidad jurídica propia:

• • • • • • • • • Dividendo Gravamen

Los fondos de inversión mobiliaria y los fondos de inversión en activos del mercado monetario y los fondos de inversión inmobiliaria. Las uniones temporales de empresas. Los fondos de capital-riesgo. Los fondos de pensiones. Los fondos de regulación del mercado hipotecario. Los fondos de titulización hipotecaria. Los fondos de titulización de activos. Los fondos de garantía de inversiones. Las comunidades titulares de montes vecinales en mano común.

En economía, dividendo es la parte del beneficio obtenido por las sociedades mercantiles repartido entre los socios. Carga de impuestos sobre algún bien. Dícese del impuesto que grava las utilidades o los ingresos, como el impuesto predial que grava los bienes raíces, el impuesto sobre la renta etc. Carga, limitación u obligación que afecta a un bien o persona. El uso de este término tiene diversas acepciones jurídicas según sea de la materia civil, mercantil, o fiscal, de que se trate. Impuesto u obligación económica; impuesto que ha de pagar una persona por tener un bien inmueble.

124

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Rentas en especie

Plusvalía

Impuesto de sucesiones y donaciones

Constituyen rentas en especie la utilización, consumo u obtención de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o por precio inferior al normal de mercado, para fines particulares, aun cuando no supongan un gasto real para quien los conceda. Conviene tener en cuenta en este sentido que cuando el pagador de las rentas entregue al contribuyente importes en metálico para que éste adquiera los bienes, derechos o servicios, la renta, según la ley, tendrá la consideración de dineraria. No obstante, conviene tener en cuenta primero lo que la norma no establece como rendimientos del trabajo en especie. Es bien sabido que prácticamente todos los pisos, locales y demás inmuebles urbanos en España se revalorizan año tras año de manera constante. Así, desde que compramos o adquirimos por otro título un inmueble hasta que lo transmitimos de nuevo, con toda seguridad habrá aumentado su valor. Por eso, si adquirimos un inmueble hace unos años con un valor, por ejemplo, de 90.000 € y ahora lo vendemos o transmitimos de nuevo por un valor de 150.000 €, habrá “aflorado” una plusvalía de 60.000 €. Pues bien, existe un impuesto que grava precisamente esa plusvalía, y que viene establecido por los Ayuntamientos, quienes se encargan íntegramente de su gestión. Concretamente, el hecho imponible que grava el impuesto es la obtención de un incremento de valor experimentado por terrenos urbanos que se pone de manifiesto cuando se transmite por cualquier título (venta, herencia, donación... etc.) su propiedad o cualquier derecho real sobre el mismo. Cuando fallece una persona y deja bienes a sus sucesores, éstos vienen generalmente obligados a pagar el conocido Impuesto de Sucesiones. Por otra parte, cuando recibimos una donación u obsequio que supere un determinado importe, también quedamos obligados a entregar al Estado una parte del mismo, mediante el llamado Impuesto de Donaciones. En la práctica, ambos tributos que, en principio, tienen una naturaleza bien distinta, se pagan a través del mismo impuesto, el de Sucesiones y Donaciones. Desde el punto de vista técnico, se trata de un impuesto directo, personal, subjetivo y progresivo que grava los incrementos patrimoniales obtenidos a título lucrativo por personas físicas. El hecho imponible del Impuesto de Sucesiones y Donaciones lo constituyen:

• • •

Las adquisiciones de bienes y derechos por herencia, legado o cualquier otro título sucesor. La adquisición de bienes y derechos por donación o por cualquier otro negocio jurídico a título gratuito (es decir, sin nada a cambio) e "inter vivos". La percepción de cantidades por los beneficiarios de contratos de seguros de vida, cuando el contratante sea persona distinta al beneficiario.

Los sujetos pasivos de este impuesto son

• • •

Los herederos: En el caso de las adquisiciones mortis causa , esto es, por el fallecimiento de una persona. El donatario o el beneficiario: En las donaciones y demás transmisiones lucrativas inter vivos , o entre personas que no han fallecido. Los beneficiarios: En los seguros de vida, siempre y cuando el beneficiario sea una persona distinta a la persona que contrató el seguro.

La base imponible está constituida:

• • •

En las transmisiones mortis causa: por el valor neto de la adquisición individual de cada heredero, esto es, el valor real de los bienes y derechos, menos las cargas y los gastos deducibles. En las donaciones y demás transmisiones lucrativas inter vivos: por el valor neto de los bienes y derechos adquiridos, esto es, el valor real de los bienes y derechos, menos las cargas y los gastos deducibles. En los seguros de vida: por las cantidades percibidas por el beneficiario. Estas cantidades se liquidan acumulando el importe recibido por el seguro al importe del resto de los bienes y derechos que integran la porción hereditaria del beneficiario.

125

www.uned-derecho.com TEMA 9. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 1. JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN INDIRECTA El conjunto de figuras tributarias que componen la imposición indirecta recaen sobre el consumo realizado por los contribuyentes, sin tener en cuenta la situación personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestos generales de carácter real. -

Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta característica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes.

Los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposición directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el ahorro. Ahora bien, si el consumo está gravado por la imposición indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparía de tributación. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultará que el aumento de precios causado por la imposición indirecta, elevará su gasto de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultará aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro será más defendible en los niveles de renta más altos.

Posible efecto inflacionista de la imposición indirecta, pues su establecimiento o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Existen opiniones que defienden que este posible efecto inflacionista no se mantendrá a largo plazo.

Podemos distinguir dos tipos de criterios en relación a los tipos de impuestos que pueden establecerse:

→ Tipo de consumo objeto de gravamen Impuestos generales sobre el consumo, como serían el actual Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE). Impuestos que recaen sobre determinados consumos específicos, como los denominados impuestos especiales (IE) que incluyen las bebidas alcohólicas, las labores de tabaco, los hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte.

→ Número de fases del proceso de producción en los que recae el impuesto Impuestos monofásicos

Recaen sobre una única fase del proceso productivo.

Impuesto sobre fabricantes Impuesto sobre mayoristas Impuesto sobre minoristas Impuestos plurifásicos

Recaen sobre más de una fase del proceso productivo.

Impuesto sobre ventas ITE. Impuesto sobre el valor añadido (IVA), que sustituyó al anterior.

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2. LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES

♣ El principio de neutralidad Es necesario que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público y que se elimine así cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integración vertical. Se conoce como integración vertical la compra de empresas que realizan fases distintas de un mismo proceso productivo. Los efectos que se describen a continuación pueden hacer deseable esta opción frente a la de contratar con un tercero el suministro de materias primas o la distribución final de los productos. Sin embargo, dependiendo del diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que esto ocurra debido a dos efectos diversos: efecto piramidación y efecto cascada.

→ Efecto piramidación El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas un porcentaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios. Para comprobar cómo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo que incluimos en la siguiente Tabla. Tabla 9.1. Fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto (p220) Fabricante Materias primas Margen Precio de venta

200%

Mayorista 10.000 20.000 30.000

100%

Minorista 30.000 30.000 60.000

300%

60.000 180.000 240.000

En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por un importe de 10.000, le ha añadido un margen del 200%, es decir, 20.000 y vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que añade, a su vez, un margen del 100%, con lo que el precio de venta será de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, el precio de venta será de 240.000. Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro cambiaría del modo siguiente: Tabla 9.2. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes (p220) Fabricante Materias primas Margen Precio de venta Impuesto

200%

Mayorista 10.000 20.000 30.000 3.000

100%

Minorista 33.000 33.000 66.000

300%

66.000 198.000 264.000

127

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Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir, en 24.000 euros y el sector público sólo ha recaudado 3.000 euros, es pertinente preguntarse dónde se encuentra la explicación para esta diferencia. Tal explicación puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que percibían 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se generan porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas fiscales. En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situación: Tabla 9.3. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas (p221) Fabricante Materias primas Margen Precio de venta Impuesto

200%

Mayorista 10.000 20.000 30.000

100%

Minorista 30.000 30.000 60.000 3.000

300%

63.000 189.000 252.000

Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que sólo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales. Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo impositivo del 1,25%) no se produce efecto piramidación y el aumento de precios para el consumidor coincide con el impuesto: Tabla 9.4. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre minoristas (p221) Fabricante Materias primas Margen Precio de venta Impuesto

200%

Mayorista 10.000 20.000 30.000

100%

Minorista 30.000 30.000 60.000

300%

60.000 180.000 240.000 3.000

Conclusión En los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se sitúe el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada.

→ Efecto cascada Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cascada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario. De nuevo un ejemplo ayudará a comprender cómo se produce este efecto: 128

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Tabla 9.5. Fijación de precios sin margen comercial (p222) Fabricante Materias primas Sueldos, intereses, alquileres Precio de venta

Mayorista

Minorista

10.000 40.000

50.000 80.000

130.000 190.000

50.000

130.000

320.000

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever una recaudación total de: -

5.000 euros sobre fabricantes. 13.000 euros sobre mayoristas 32.000 euros sobre los minoristas

Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto, tal y como reflejamos en la Tabla siguiente: Tabla 9.6. Fijación de precios sin margen comercial y efecto cascada (p222) Fabricante Materias primas Margen Precio de venta Impuesto

Mayorista 10.000 40.000 50.000 5.000

Minorista 55.000 80.000 135.000 13.500

148.500 190.000 338.500 33.850

Observamos que el sector público recauda 500 euros más en los mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas (efecto cascada producido 2.350 €). Total esperado por el SP Total cobrado SP Diferencia (efecto cascada producido)

50.000 (5.000 + 13.000 + 32.000) 52.350 (5.000 + 13.500 + 33.850) 2.350 (52.350 – 50.000)

En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Lógicamente, cuanto más largo sea el proceso productivo, o más empresas intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Del mismo modo, es fácil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifásico sobre las ventas. El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y, además, las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial. Tabla 9.7. Efectos piramidación y cascada de un impuesto general sobre ventas (p223) 129

www.uned-derecho.com Fabricante Materias primas Margen Precio de venta Impuesto Pago consumidor

200%

Mayorista 10.000 20.000 30.000 3.000

100%

Minorista 33.000 33.000 66.000 6.600

300%

72.600 217.800 290.400 29.040 319.400

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido por 30.000 al mayorista, éste habría aplicado un margen del 100% y hubiera obtenido un precio de venta de 60.000. Por último, el minorista, comprando en 60.000, aplicaría un margen del 300%, 180.000, con lo que el precio de venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto general sobre las ventas del 10% tendría que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas (total 33.000). Sin embargo, el precio final es de 319.400 € (290.400 + 29.040), lo que supone un incremento de 79.400 € (319.400 – 240.000). El reparto de esta cifra sería la siguiente: 33.000

3.000 + 6.000 + 24.000 = 33.000

3.000

33.000 (Tabla 9.7) – 30.000 (Tabla 9.1)

37.800

217.800 (Tabla 9.7) – 180.000 (Tabla 9.1)

5.640

3.000 + 6.600 + 29.040 = 38.640 38.640 – 33.000 = 5.640

En concepto de recaudación esperada por el sector público. En concepto de rentas fiscales de los mayoristas. En concepto de rentas fiscales de los minoristas. En concepto de efecto cascada.

→ El IVA y los efectos piramidación y cascada Los efectos piramidación y cascada tienen un elemento común: se producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo. Es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país se denomina cuota menos cuota y consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores o IVA soportado y el cobrado a los clientes o IVA repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades. Es decir: A ingresar = IVAR - IVAS De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administración tributaria y si no es un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase esté exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. ⎯

Este sistema permite comprobar cómo cada empresario paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa.

⎯

Este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido será cero y la administración tributaria devolverá el IVA soportado. De este modo, el producto exportado sale del país libre de impuestos y sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que ningún producto compita en desigualdad de condiciones.

Los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA.

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♣ El principio de suficiencia La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que, además, resulten flexibles. Desde este punto de vista: - Los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo así los consumos intermedios. - Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría una base inferior y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.

♣ El principio de simplicidad El principio de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes, como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administración. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable que exige la correcta aplicación del impuesto; la segunda porque se enfrenta a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes. Desde la perspectiva de la simplicidad, el impuesto sobre fabricantes es el más adecuado. Recae sobre un número relativamente pequeño de empresas, que tienen una dimensión superior a la media y que podrían gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaría en una posición intermedia. 3. EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO DEL IVA El IVA recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Existen dos procedimientos para calcular el valor añadido: ⎯ Método de la adición. Se suman las remuneraciones a los distintos factores de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional. ⎯ Método de la sustracción. Puede obtenerse restando de la producción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas. Este es el procedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional.

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Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres posibilidades siguientes: -

Cálculo del Valor Añadido Bruto o Valor Añadido tipo Producto No permitir ningún tipo de deducción, ni por la depreciación de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario.

Cálculo del Valor Añadido Neto o Valor Añadido tipo Renta desgaste del equipo capital o depreciación.

Valor Añadido tipo Consumo Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciación.

Permitir una deducción por el

El modelo utilizado en España es el valor añadido tipo producto, pero el procedimiento de aplicación del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota. El empresario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado no sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de servicios, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos. 4. LOS IMPUESTOS ESPECIALES Estas figuras tributarias se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales. Podemos identificarlas del siguiente modo:

→ Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos siguientes: Los impuestos sobre bebidas alcohólicas: -

Impuesto sobre la cerveza. Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas. Impuesto sobre productos intermedios. Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas.

El impuesto sobre hidrocarburos. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. El impuesto sobre las labores del tabaco. El impuesto sobre la electricidad.

→ Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso de impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general.

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♣ Justificación Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos que generan costes externos. Una solución posible al problema de los efectos externos es someterlos a un impuesto. Los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos, porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un daño al usuario. En la terminología empleada en el tema 2, estaríamos ante un fallo del mercado. Nos encontraríamos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Estos impuestos pueden utilizarse para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto que son menos aditivas o causan un daño menos grave. Así, tendría sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación y realizar un procedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Los impuestos especiales se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o el tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no acaban recayendo sobre sus propios recursos. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción.

♣ Estructura de los impuestos especiales en España → Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas ⎯ El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de productos. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduación de la bebida. ⎯ Se distinguen cuatro figuras tributarias diversas: -

Impuesto sobre la cerveza. Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas. Impuesto sobre los productos intermedios. Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas del mismo.

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→ El impuesto sobre los hidrocarburos En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo, están sometidos a este impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasóleo, el fuel óleo, el queroseno, el gas licuado de petróleo (GLP), el metano y otros gases del petróleo, los aceites medios y ligeros, así como otros hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de su utilización.

→ El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la finalidad de financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambientales y recae sólo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes según la naturaleza del producto.

→ El impuesto sobre las labores del tabaco Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar.

→ El impuesto sobre la electricidad Este impuesto grava el suministro de energía eléctrica. Representa una escasa cuantía para cada contribuyente individual, pero ha generado importantes ingresos para el sector público.

→ El impuesto especial sobre determinados medios de transporte Este impuesto especial recae sobre la primera matriculación en España de los siguientes bienes: - Vehículos automóviles destinados al consumo privado. - Embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado. 5. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos, etc. El sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmisión realizada. Así: -

En la compra de bienes o derechos el adquirente. En la constitución de derechos reales aquel a cuyo favor se constituye. En el arrendamiento el arrendatario, etc.

La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios o los derechos de uso y habitación.

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6. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA El diseño del IVA como tipo consumo resulta el más favorable a la inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciación, pero eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como una auténtica subvención.

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Un vistazo

Mayorista

El mayorista o distribuidor mayorista es un componente de la cadena de distribución, en que la empresa no se pone en contacto directo con los consumidores o usuarios finales de sus productos, sino que entrega esta tarea a un especialista. El mayorista es un intermediario entre fabricante (o productor) y usuario final que:

• •

compra a un productor (independiente o asociado en cooperativa), a un fabricante, a otro mayorista o intermediario, vende a un fabricante, otro mayorista, un minorista, pero nunca al consumidor o usuario final.

En el caso de productos agrícolas, compran a pequeños agricultores, agrupan la producción, la clasifican, envasan, etiquetan... Las empresas mayoristas están perdiendo protagonismo a favor de las grandes empresas de distribución o de asociaciones de minoristas, que están asumiendo funciones propias de los mayoristas. ¿Por qué surgen los mayoristas? Cuando la cantidad de minoristas o clientes de una empresa es muy grande o se encuentran muy dispersos geográficamente la venta directa se transforma en un canal de gestión compleja y alto coste. Las razones principales son: la complejidad administrativa que supone gestionar un elevado número de clientes, la numerosa fuerza de ventas necesaria para atender a la clientela, el seguimiento de pedidos numerosos y de poco tamaño, las oficinas de venta o despachos dispersos, la gestión de existencias global y, finalmente, la financiación del canal (gestión de créditos y cobros). En estos casos suele ser más eficiente la utilización de mayoristas o distribuidores, los cuales a su vez atienden a los minoristas o detallistas. Los distribuidores mayoristas son especialistas en el manejo de grandes volúmenes de ventas. Cuentan con la infraestructura adecuada en términos de fuerza de ventas, sistemas de distribución física de las mercaderías y control de crédito a su cartera de clientes. Ventajas y desventajas de los mayoristas En empresas pequeñas que recién se inician, la asociación a un gran distribuidor puede resultar útil, pues puede beneficiarse de la imagen de ser cliente de un distribuidor de prestigio y puede lograr rápidamente una gran cartera de clientes. La principal desventaja de los mayoristas es que agregan costes al producto y que disminuyen la rentabilidad de los productos que comercializan. Los mayoristas exigen márgenes que se añaden a los concedidos a los detallistas; aunque estos márgenes constituyen en definitiva su recompensa por los servicios que prestan. Además los distribuidores pueden llegar a tener un gran poder de negociación frente a las empresas fabricantes cuyos productos distribuyen, porque suponen un gran volumen de la venta total de la empresa fabricante. Tiene también el efecto negativo de concentrar la demanda, por lo que la pérdida del distribuidor o su insolvencia ponen en peligro el volumen de ventas e ingresos totales de la empresa fabricante. Sin embargo, los mayoristas son eslabones básicos del canal de distribución para consolidar la distribución de productos o servicios, al aumentar considerablemente la capilaridad de un canal de distribución y su madurez.

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Minorista

El distribuidor minorista, minorista o detallista es la empresa comercial que vende productos al consumidor final. Son el último eslabón del canal de distribución, el que está en contacto con el mercado.

Mercado tradicional en los Países Bajos Son importantes porque pueden alterar, frenando o potenciando, las acciones de marketing y merchandising de los fabricantes y mayoristas. Son capaces de influir en las ventas y resultados finales de los artículos que comercializan. El comercio minorista compra productos en grandes cantidades a fabricantes o importadores, bien directamente o a través de un mayorista. Sin embargo, vende unidades individuales o pequeñas cantidades al público en general, normalmente, en un espacio físico llamado tienda. Algunas legislaciones definen al minorista como:

Efecto piramidación Efecto cascada

«aquel que está ubicado en la penúltima fase de la cadena de comercialización, que transfiere bienes o presta servicios a consumidores finales ubicados en la última fase de dicha cadena, sean éstos contribuyentes ordinarios o no del impuesto tipo al valor agregado. Las transferencias sólo se referirán a productos terminados y no a materias primas o insumos para su elaboración». En Hacienda Pública, aumento del precio que se carga al consumidor final de un producto en una cuantía superior a la del impuesto soportado por el vendedor. En bolsa, continuar comprando un valor cuando su precio está subiendo.

Efecto que produce el devengo de un impuesto sobre el mismo impuesto que ha gravado una fase anterior (por ejemplo, impuesto de tráfico de empresas). La recaudación total depende en buena parte del número de escalones o fases de la comercialización.

Efecto que puede provocar la recaudación del impuesto en origen, consistente en su traslación acumulativa a lo largo de los procesos de producción y comercialización.

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Integración vertical

En microeconomía y dirección estratégica, la integración vertical es una teoría que describe un estilo de propiedad y control. Las compañías integradas verticalmente están unidas por una jerarquía y comparten un mismo dueño. Generalmente, los miembros de esta jerarquía desarrollan tareas diferentes que se combinan para satisfacer una necesidad común. Esa necesidad común proviene de generar economías de escala en cada compañía, y sinergias dentro de la corporación. Todo ello traducido en la búsqueda tanto de mayores utilidades como de generar mayor valor agregado partiendo del sector primario, hasta el consumidor final. Contrasta con la integración horizontal. El ejemplo clásico de la integración vertical es el de las empresas petroleras: una misma empresa puede reunir bajo su control tareas tan disímiles como la exploración, la perforación, producción, transporte, refinación, comercialización, distribución comercial y venta al detalle de los productos que procesa. En el campo de la agroindustria también son muy frecuentes los casos de integración vertical. Una empresa azucarera, por ejemplo, puede estar en manos de una compañía que tiene sus propias plantaciones de caña de azúcar, sus ingenios o centrales azucareras, fábricas de ron y de otras bebidas y licores, sus marcas comerciales y sus propios medios de transporte. Un monopolio producido a través de integración vertical se llama monopolio vertical.

Integración vertical

Ejemplo Algunas personas creen que la mejor manera de sobrevivir en la industria de grabación musical en el entorno post-Napster es la integración vertical. La idea sería integrar la compañía discográfica con la emisora de radio en mercados locales. Esto permitiría a la marca producir música de forma más barata (porque muchos de los elementos que hacen cara la producción se deben a los innecesarios altos niveles de producción impuestos por las emisoras de radio y el sistema de pago). También aseguraría que la compañía de discos entendiera mejor los requerimientos de los oyentes. La esperanza sería que cualquier cosa que la marca de discos pusiera, dando por hecho que los hábitos y sistema de distribución no han cambiado, serían seguramente un éxito. Todo proceso productivo medianamente complejo consta normalmente de varias fases, etapas o subprocesos tecnológicamente separables que pueden ser realizados, bien dentro de una misma planta, bien por distintas fábricas pertenecientes todas ellas a una misma empresa, o bien por empresas diferentes. En los dos primeros casos la empresa se halla integrada en sentido vertical, con una estructura organizativa más centralizada en el primer caso y más descentralizada en el segundo. Se dice que la integración es hacia atrás cuando la empresa incluye dentro de sus actuaciones productivas las realizadas con anterioridad por sus proveedores, y hacia adelante, cuando la empresa cubre las siguiente fases del ciclo productivo, incluyendo en su catálogo de actividades las realizadas hasta entonces por sus clientes. La tradición neoclásica explica la integración vertical por razones tecnológicas. A la empresa se le identifica con la función de producción. Son las interdependencias tecnológicas las que obligan a realizar en el interior de una misma factoría o de una misma empresa las diferentes fases del ciclo productivo. Forma de integración de empresas por la que una empresa controla varias fases de un proceso productivo mediante la fusión o absorción de empresas, de forma que se expande por atrás hacia la fuente de materias primas (fusionándose o absorbiendo a los proveedores) o por delante hacia el último consumidor (fusionándose o absorbiendo a los clientes).

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Integración horizontal

En microeconomía y dirección estratégica, la integración horizontal es una teoría de propiedad y control. Es una estrategia utilizada por una corporación que busca vender un tipo de producto en numerosos mercados. Para alcanzar esta cobertura de mercado, se crean multitud de empresas subsidiarias. Cada una comercializa el producto para un segmento de mercado o para un área diferente. Esto es lo que se llama integración horizontal de marketing. La integración horizontal de producción se produce cuando una compañía tiene plantas en diferentes puntos produciendo productos similares. Es mucho más común la integración horizontal en marketing, que en producción. Contrasta con la integración vertical. Un monopolio creado a través de integración horizontal se llama monopolio horizontal. Un ejemplo La GAP Inc. corporación de venta de productos textiles constituye un buen ejemplo de un negocio que practica la integración horizontal. GAP Inc. controla tres compañías distintas, Banana Republic, Old Navy, y la marca GAP propiamente dicha. Cada compañía posee tiendas que venden prendas diseñadas a satisfacer las necesidades de diferentes grupos. Banana Republic vende ropa de más alto costo con una imagen de gama alta, las tiendas GAP venden ropa de precios moderados que se dirijan a hombres y mujeres de todas las edades y Old Navy vende prendas baratas orientadas especialmente a niños y jóvenes, sin excluir el resto de edades. Utilizando estas tres compañías, GAP Inc. ha tenido mucho éxito controlando un amplio segmento de la venta minorista en el sector textil. A finales de los años 90 el sector financiero experimentó una importante integración horizontal, con muchas fusiones entre compañías en bancos de clientes, de inversión y compañías de seguros.

Integración horizontal

Se entiende como integración horizontal, la compra o fusión de una empresa con otra que compite en su mismo sector de actividad. Fórmula de concentración de empresas que mantienen su independencia jurídica. Se dedican a una misma clase de producción y su finalidad es producir una mayor cuantía de bienes.

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IVA

El IVA es un impuesto indirecto sobre el consumo. Un impuesto indirecto es el impuesto que no es percibido por el fisco directamente de la persona que soporta la carga tributaria. Se aplica en las transferencias a título oneroso de bienes y prestaciones de servicios, y quien soporta el impuesto (la carga fiscal) son los usuarios finales o consumidores. Cada actor en la cadena de añadido de valor paga a su antecesor en la cadena el IVA correspondiente al precio facturado por este, y a su vez percibe de su sucesor en la cadena el monto correspondiente al impuesto asociado al precio que facturó. Cada actor (excepto el consumidor final) es responsable ante la autoridad tributaria por liquidar y pagar la diferencia entre el IVA pagado (crédito fiscal) y el IVA cobrado (débito fiscal). El siguiente ejemplo muestra la mecánica simplificada, con un IVA generalizado de 10%. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

La empresa A produce, a partir de recursos naturales, el bien X1, al que fija un precio de 100 ¤ por unidad. A vende X1 a B, con un precio de 100 ¤, y añade 10 ¤ en concepto de IVA. Por lo tanto, B paga a A 110 ¤. Resultado fiscal: A es deudor del fisco por 10 ¤ B transforma cada unidad de X1 en una unidad de X2, bien al que fija un precio de 150 ¤. B vende X2 al distribuidor C, adicionando IVA por 15 ¤. Por lo tanto, C paga a B 165 ¤. Resultado fiscal: B es deudor del fisco por 5 ¤ = (15 - 10) C distribuye X2 en el comercio minorista, fijando un precio de 200 ¤. C vende X2 a la tienda D, adicionando IVA por 20 ¤. Entonces, D paga a C 220 ¤. Resultado fiscal: C es deudor del fisco por 5 ¤ = (20 - 15) D vende X2 al público, fijando un precio neto de 240 ¤. El consumidor final F compra X2 en la tienda D. F paga por el producto 264 ¤. Resultado fiscal: D es deudor del fisco por 4 ¤ = (24 - 20)

Como se ve en el ejemplo, todo el monto acumulado del impuesto (10+5+5+4=24 ¤) es soportado por el consumidor final (F), pero ha sido percibido en varias etapas intermedias: percepción(A+B+C+D) = impuesto pagado por el consumidor final.

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QUINTA PARTE. EL FEDERALISMO FISCAL

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TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA SUPRANACIONAL

1. INTRODUCCIÓN El sector público es un único agente que realiza determinadas funciones en la actividad económica, para lo que debe proveerse de los recursos necesarios, fundamentalmente a través de los impuestos. Sin embargo, en la situación actual de nuestro país, no nos encontramos con una única Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unión Europea. 2. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES La Hacienda Pública es una ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Distinguimos entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y definimos a partir de ellos a la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas.

♣ La asignación de recursos El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos distingue entre el enfoque liberal, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros y la perspectiva intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos del mercado.

→ Los bienes públicos puros Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos. La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se fundamenta en una serie de aspectos que podemos resumir en los siguientes: ⎯

Esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. Puede presentarse a escalas muy distintas. Podemos diferenciar, por ejemplo: -

El caso de la defensa nacional, en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestatales.

El de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comunidades Autónomas, o el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad. En el caso de los servicios de limpieza el marco más adecuado es indudablemente el local. 142

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⎯

Coste de provisión del bien público y presencia de economías de escala en su producción. Por ejemplo, el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano, donde no resulte eficiente para localidades muy pequeñas realizar las inversiones necesarias para evitar esa contingencia y donde los medios de extinción de incendios puedan ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentable formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma.

⎯

Problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. No resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos y su correspondiente alta presión fiscal y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos y se paga una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad en la que la combinación entre impuestos y bienes públicos se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies.

⎯

El conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

→ Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado ⎯

Fallo de mercado monopolios

Política de defensa de la competencia o control de los

Esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea como al gobierno central, ya que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, los problemas causados por la limitación de la competencia (debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas) no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia ha sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacionales. En la aplicación de estas normas intervienen tanto las autoridades comunitarias como las instituciones propias de cada país. A esta preferencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia, que también procede del deseo de alcanzar un mercado único. Supongamos que no existieran este tipo de normas generales para toda la Unión. Sería posible, entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado. 143

www.uned-derecho.com ⎯

Fallo de mercado atmosférica.

Control de los efectos externos de la contaminación

Normas generales sobre contaminación. Debe defenderse la competencia de la Unión Europea por diversos motivos: -

Porque si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías.

Porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica pueden ser inútiles al recibir las emisiones de otros países.

Vigilancia del cumplimiento de esas normas generales sobre contaminación. Esta vigilancia debe ejercerse desde aquellos niveles de gobierno que tienen un acceso más fácil a la información correspondiente. Si una industria papelera está realizando un vertido a un río, que excede los límites permitidos por la legislación comunitaria, y que, además, causa un daño a otro país, posiblemente sea más sencillo que esta infracción la detecte el ayuntamiento donde esté situada dicha empresa o, si los medios de vigilancia presentan economías de escala, la Comunidad Autónoma correspondiente. ⎯

Fallo de mercado

Bienes preferentes (supuestos de la educación y sanidad)

Características de carácter distributivo. En los bienes preferentes de educación y sanidad, aparecen evidentes características de carácter distributivo. Supongamos que una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout, podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable.

Libre circulación de factores de producción y de mano de obra entre los distintos países miembros de la Unión Europea. Para mantener esta libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.

Competencias. Si un país, al que pertenecen diferentes regiones o comunidades autónomas, pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar que una región o Comunidad Autónoma garantizase la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra la rebaja a los 14. Naturalmente, el gobierno central puede conseguir la nivelación en la provisión de determinados bienes preferentes a través de transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si determinado nivel de enseñanza es atribuido a los entes locales, la Comunidad Autónoma podría compensar a los Ayuntamientos con menor capacidad recaudatoria para que se generasen una calidad mínima en ese servicio. 144

www.uned-derecho.com ♣ La distribución de la renta Las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando son competencia del gobierno central. Por el contrario, se darían situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden realizar los propios entes locales. En ese sentido pueden apuntarse las siguientes reflexiones: ⎯

Análisis realizado por Tiebout, denominado “votación con los pies”. Este análisis demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarían de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarían de emigrar a esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas. Esta hipótesis fue criticada por partir de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras, es decir, con ausencia de coste alguno en el proceso de emigración y con una previsión perfecta por parte de los individuos. Ninguna de esas dos premisas es totalmente válida. No obstante, esas críticas no nos parecen definitivas, ya que, a largo plazo, los procesos de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las Comunidades Autónomas.

⎯

Generación de comportamientos free rider (gorrones) Constituye una segunda razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local. Por ejemplo, consideremos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano y pagar menores impuestos, pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva.

⎯

Economía de oferta Consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes, cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas.

A pesar de estas críticas relativas a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma. Por ejemplo, la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos de las mismas. Supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, encontraríamos una política idéntica por parte de todos los territorios, no generando ningún movimiento migratorio. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

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♣ La estabilidad económica → Política monetaria En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias en cuanto a este instrumento de la política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión Monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria, considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. Este mismo argumento explicaría porqué dentro de un mismo país, la capacidad de emitir moneda es competencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales.

→ Política cambiaria La fijación de los tipos de cambio es una competencia unida a la política monetaria. Esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea.

→ Política presupuestaria La política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia y de impuestos. La política fiscal se atribuye a nivel central y no a las Comunidades Autónomas. Si una Comunidad Autónoma hace una política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que estos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la política fiscal se atribuya a nivel central y no a las Comunidades Autónomas.

→ Política de rentas La política de rentas hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno, con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación, avala que este tipo de política se formule a escala estatal. No obstante, las situaciones diversas de las Comunidades Autónomas, que pueden sufrir crisis asimétricas, permitiría la consecución de acuerdos puntuales que afecten tan sólo a un ente territorial. 146

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♣ El crecimiento económico Gasto de infraestructuras -

La presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias. Así, determinados gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones, siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión Europea.

Las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas, en cuanto a la información, avalaría una tendencia a la descentralización de estos gastos.

Formulación de los planes de investigación básica. Pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto público, que justifica la coordinación de estos planes a escala nacional y europea. Numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún país europeo han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por la ausencia de financiación pública suficiente o porque el mercado nacional en el que podría aplicarse era excesivamente estrecho. 3. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS Determinadas funciones desempeñadas por el sector público pueden realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Esta afirmación exige que consideremos el modo en que debe procederse a la entrega de recursos necesarios para llevar a cabo tales funciones.

♣ La inclusión de los nuevos principios tributarios El principio de autonomía y el principio de localización proceden de las ventajas que están relacionadas con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector público se aproxime mejor a sus preferencias.

→ Principio de autonomía Sólo si se cumple el principio de autonomía, cada Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirán los ciudadanos. Es decir, si los gobiernos correspondientes no tienen un determinado margen de discrecionalidad sería imposible que se llegasen a presentar estas distintas posibilidades. Este principio de autonomía no sólo significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público, sino también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas de actuación dependerá de la voluntad de gobierno central de conceder la financiación correspondiente. 147

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→ Principio de localización El principio de localización se refiere a que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de este territorio. El hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones (fenómeno que se conoce como exportación fiscal) entonces podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos, que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos.

♣ El replanteamiento de los principios tributarios → Principio de simplicidad La competencia de los tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, debe encomendarse al gobierno central y no a las Comunidades Autónomas. Si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales. En cambio, no genera dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la atribución a las haciendas subcentrales de aquellos tributos en los que se graven bases muy localizadas, como la propiedad urbana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por el sector público y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las tasas o con las contribuciones especiales.

→ Principio de suficiencia Cada unidad de gobierno debe disponer de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la dotación de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta.

→ Principio de equidad La posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría incompatible con las exigencias de la justicia. Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser idéntico. En todo caso, las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios deben concretarse en que la carga fiscal sea similar en todos ellos. 148

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→ Principio de neutralidad La exigencia del principio de neutralidad en el marco de las haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se deba enfrentar y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal. Las complicaciones del principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomía, pues de un lado hemos predicado que cada jurisdicción debería elegir con libertad una combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus ciudadanos, pero esta autonomía conlleva la aparición de distorsiones en las conductas de los agentes económicos. 4. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZADAS ⎯

El endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Si hemos defendido que la política monetaria es una competencia del gobierno central, no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria.

⎯

Si en determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otro. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento puede ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos territorios si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas.

⎯

Empleo del endeudamiento para financiar inversiones Si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las generaciones futuras, la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces la generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. 149

www.uned-derecho.com 5. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Las transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales.

→ Finalidades de las transferencias ⎯ Realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las

diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. Las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavorecidas. Por ello no es extraño que este tipo de transferencias se materialice en la financiación de proyectos de inversión.

⎯ Consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción El objetivo de las transferencias intergubernamentales es compensar al territorio que se encuentra más desfavorecido a que alcance un nivel mínimo en determinados servicios públicos. Todo ello con el ánimo de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad. Puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades o de los entes locales sean notoriamente dispar y no pueda alcanzarse una cierta igualación en la calidad de los servicios prestados por el sector público. Aún en el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de población, por su tamaño, dispersión o edad, o incluso los condicionamientos geográficos, pueden hacer más cara la provisión de un servicio determinado en una zona concreta.

⎯ Presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las

áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. El resultado de una asignación ineficiente de recursos públicos por parte de una hacienda subcentral puede evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas ayudas pueden instrumentarse a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría a los territorios implicados.

Figura 10.3. Clasificación de las transferencias intergubernamentales (p257) Condicionales

Generales Específicas

No compensatorias Compensatorias

Acotadas Sin límite

Incondicionales

Participación en ingresos Perecuatorias

Igualadoras de capacidad Igualadoras de previsión

Relacionadas con el esfuerzo fiscal No relacionadas con el esfuerzo fiscal

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⎯ Condicionales. Cuando los fondos trasferidos se destinan a una finalidad concreta decidida por quien la hace. Generales. Si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria (transferencia condicional general). Específicas. Si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del territorio (transferencia condicional específica). -

No compensatorias

una cantidad fija.

Compensatorias un porcentaje del coste del proyecto. Este porcentaje de participación en el coste puede tener un límite y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas o no tenerlo (sin límite).

⎯ Incondicionales. Cuando los fondos transferidos pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Participación en ingresos. Pueden estar constituidas por una mera participación en ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. Presenta la ventaja de que si la recaudación de un impuesto es más eficiente a escala nacional, las comunidades autónomas tienen derecho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases gravadas se han generado en su jurisdicción. Perecuatorias. Pueden concederse transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central en el territorio del ente que participa en los ingresos. Su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos. 6. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

♣ Principales gastos y políticas comunitarias ⎯ Las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad económica. Si el presupuesto del sector público interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas para atender a un número tan amplio de programas de gasto.

⎯ En condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la única política agraria

efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala comunitaria. Ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto total. 151

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⎯ Las políticas de redistribución de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea, por dos razones: A que las diferencias entre regiones son mucho más acusadas en nuestro caso que en el de otros países de estructura federal, lo que exige un esfuerzo comparativamente mayor. Porque las grandes inversiones en infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son más efectivas cuando se diseñan a escala comunitaria que cuando se llevan a cabo por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede ser ineficaz si los países implicados no coordinan sus esfuerzos.

⎯ El cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un

desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones: o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.

♣ El sistema de ingresos del presupuesto comunitario → Derechos de aduana Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. En estas circunstancias, los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se consideran un ingreso propio de la Unión. La gestión de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, aunque la recaudación debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administración del impuesto. Los derechos de aduana no tienen, al menos teóricamente, una función de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones.

→ Derechos agrícolas y cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa ⎯ Derechos agrícolas Su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios que pueden suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas: -

Que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario.

Las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos. 152

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De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias (prélèvements) como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados, con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo. Si, además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, el producto comunitario debería recibir una subvención conocida como restitución a la exportación.

⎯ Cotizaciones sobre el azúcar y sobre la producción de isoglucosas Son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas. El hecho de que este sistema se aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta relativamente sencilla su gestión, pues la remolacha o la caña hay que transformarla para obtener azúcar. Su extensión a las isoglucosas, que como su nombre indica, son sustitutivos del azúcar, trata de evitar los efectos de sustitución que se apreciaron en un primer momento.

→ El recurso procedente del IVA En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en práctica de la política agraria común, nos encontramos con unos ingresos propios de la Unión Europea. Sin embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea. El IVA ocupa una posición privilegiada en el conjunto de los ingresos del presupuesto comunitario. Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de este valor que se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha convenido en irlo reduciendo, progresivamente, hasta alcanzar el 1% en 1999.

→ El denominado cuarto recurso o recurso complementario El presupuesto comunitario debe presentar una situación de equilibrio, en el que el total de gastos debe cubrirse con los recursos. Si los tres primeros recursos que vimos no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB). La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea.

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♣ La reforma de la Hacienda Europea La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión. Podemos resumirlos en los siguientes: El respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde el criterio de la capacidad de pago). Su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad). Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad). Debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico (suficiencia). Debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad). A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se han propuesto pueden resumirse en la siguiente Tabla: Tabla 10.1. Principales propuestas de nuevos recursos para la Unión Europea (p265) TRIBUTARIOS Imposición directa

Imposición indirecta

Impuesto sobre la renta de las personas -

Impuesto sobre rentas de trabajo Impuesto sobre rentas de capital

Impuesto de sociedades Impuesto sobre el patrimonio Emisión de moneda

Impuesto sobre el valor añadido Impuestos especiales Impuesto sobre el CO2 Impuesto sobre intercambios de divisas Impuesto sobre las comunicaciones

NO TRIBUTARIOS Sanciones pecuniarias PEC

154

www.uned-derecho.com 7. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL

→ La armonización de la imposición indirecta Los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos de IVA, pues al realizarse en la frontera el trámite aduanero, se resta al producto procedente del país de origen el IVA nacional y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de destino, con lo que estaría en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales. Lo anterior solamente es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pero si el país exportador emplea un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que realizar ahora. Esta circunstancia explica que, desde un primer momento, se intentaran armonizar las figuras impositivas sobre el consumo de los distintos países miembros de la UE y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión. Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se producen dos efectos distintos: -

Si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se establece en el de origen, el importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente, tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos países. De ahí que un elemento importante en el proceso de armonización fiscal haya sido ir aproximando los tipos de gravamen.

La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación fiscal, ya que el producto exportado incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el consumidor de otro país. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros.

→ La armonización de la imposición directa En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: La movilidad del factor trabajo. La movilidad del capital. El establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unión Europea. Movilidad en el factor trabajo En este caso existen razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración por motivos fiscales. 155

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Movilidad del capital y establecimiento de empresas Es mucho más factible la movilidad en el caso del establecimiento de empresas y, sobre todo, en el caso del factor capital. Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asignación del capital son muy más complejas, porque se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones: ⎯

Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. El problema surge cuando un ciudadano obtiene rentas de capital en otro país europeo y no se le practica por ellas retención alguna, ni tampoco se comunica la generación de dichos ingresos a la Administración tributaria del gobierno de su nación. En este caso, nos encontramos con un problema de coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal.

⎯

La regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta. Por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz.

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Un vistazo Economías de escala

La economía de escala se refiere al poder que tiene una empresa cuando alcanza un nivel óptimo de producción para ir produciendo más a menor coste, es decir, a medida que la producción en una empresa crece (zapatos, chicles, bastones, cajas de cerillas...), sus costes por unidad producida se reducen. Cuanto más produce, menos le cuesta producir cada unidad. En otras palabras, se refiere a que si en una función de producción se aumenta la cantidad de todos los inputs utilizados en un porcentaje, el output producido puede aumentar en ese mismo porcentaje o bien aumentar en mayor o menor cantidad que el mismo porcentaje. Si aumenta en el mismo, estaríamos ante economías constantes de escala, si fuera en más, serían economías crecientes de escala, si fuera en menos, en economías decrecientes de escala. Comúnmente, cuando se dicen simplemente "economías de escala", se refieren a las crecientes, ya que estas denotan una función bastante ventajosa desde el punto de vista económico, porque significa que la producción resulta más barata por término medio cuanto mayor es el empleo de todos los recursos. Resultaría, por ejemplo, más barato por unidad producir 400 unidades que 200, si aumentamos en la misma cantidad todos los recursos empleados para ello (y el precio de cada recurso por unidad no cambiase) Para analizar el fenómeno de las economías de escala se suele considerar la relación entre los aumentos de producción (output) causados por los aumentos en los factores de producción (inputs). ¿Qué ocurre cuando una empresa, por ejemplo, dobla la cantidad que utiliza de inputs (el doble de trabajadores, el doble de capital...)? Si el resultado es que la producción aumenta más que el doble, entonces se dice que la empresa está caracterizada por economías crecientes de escala. Ésta es una situación de cierto interés en economía, puesto que implica que se puede producir con menores costes a medida que se aumenta el nivel de producción. Esto está muy estrechamente ligado a la concentración empresarial, en la medida en que en un proceso productivo afectado de economías de escala crecientes, una sola empresa más grande produce con un menor coste que dos empresas más pequeñas. Si no se tiene una economía de escala no se puede trabajar en mercado, porque no es un mercado competente (hay una empresa que ha logrado su proceso de fabricación óptimo, logrando reducir su coste marginal). La solución para esto son las tarifas, fijadas por los reguladores en base a lo que cuesta de media producir un producto; en estos casos, el coste medio es más alto que el coste marginal. Algunos factores que determinan la existencia de economías de escala serían:

• • • • •

Reparto de los costes fijos entre más unidades producidas (disminución del coste medio). Papel sobre compras. Mejora tecnológica. Incremento de racionalidad en el trabajo (división del trabajo, especialización...). Causas no controlables por la empresa (por ejemplo disminución del precio de un insumo).

El insumo es un bien consumible utilizado en el proceso productivo de otro bien. Este término, equivalente en ocasiones al de materia prima, es utilizado mayormente en el campo de la producción agrícola. Los insumos usualmente son denominados: factores de la producción, o recursos productivos. En general los insumos pierden sus propiedades y características para transformarse y formar parte en el producto final.

Demanda agregada Bien Servicio

La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades públicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del país para un nivel determinado de precio. La curva de demanda agregada tiene pendiente negativa: si suben los precios la gente querrá comprar menos y si bajan querrá comprar más. Bien económico: en Economía, son los bienes escasos, y por lo tanto, susceptibles de valoración económica y monetaria. Bien jurídico: en Derecho, se relaciona con la propiedad o la posesión material de bienes muebles e inmuebles. En Economía y en marketing (mercadotecnia) un servicio de tecnología es un conjunto de actividades que buscan responder a las necesidades de un cliente. Se define un marco en donde las actividades se desarrollarán con la idea de fijar una expectativa en el resultado de éstas. Es el equivalente no material de un bien. Un servicio se diferencia de un bien (físico o intangible) en que el primero se consume y se desgasta de manera brutal puesto que la economía social nada tiene que ver con la política moderna; es muy importante señalar que la economía nacional no existe siempre en el momento en que es prestado. Un servicio es el resultado de llevar a cabo necesariamente al menos una actividad en la interfaz entre el proveedor y el cliente y generalmente es intangible. La prestación de un servicio puede implicar, por ejemplo: -

Una actividad realizada sobre un producto tangible suministrado por el cliente (por ejemplo, reparación de un automóvil). Una actividad realizada sobre un producto intangible suministrado por el cliente (por ejemplo, la declaración de ingresos necesaria para preparar la devolución de los impuestos). La entrega de un producto intangible (por ejemplo, la entrega de información en el contexto de la transmisión de conocimiento). La creación de una ambientación para el cliente (por ejemplo, en hoteles y restaurantes).

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