Escolas de Governo e Cidadania Reflexões sobre oportunidades e desafios para implementação de progra by Agenda Pública

COLEÇÃO METODOLOGIAS DE GESTÃO PÚBLICA

Cassiele Chagas Sergio Andrade Simone Bega Harnik

Escolas de Governo e Cidadania Reflexões sobre oportunidades e desafios para implementação de programas de formação de servidores, conselheiros e lideranças da sociedade civil

Agenda Pública - 2015 Direção Executiva: Sergio Andrade Direção de Projetos: Bruno Gomes Coordenação de Projetos: Wenderson Gasparotto, Cassiele Moraes Chagas, Francisco Mendes e Rubens Souza Ações Educativas: Lisian Migliorin Lasmar e Walkíria Tercia

Sobre esta publicação Supervisão editorial: Sergio Andrade e Bruno Gomes Coordenação editorial: Cassiele Moraes Chagas Edição: Simone Bega Harnik Texto: Cassiele Chagas, Sergio Andrade, Simone Bega Harnik Participação: Renan do Prado Alves e Felipe Gonçalves Brasil, do Grupo de Pesquisa Participação, Democracia e Políticas Públicas da Universidade Estadual Paulista (Unesp), campus Araraquara Revisão: Serg Smigg Projeto gráfico e diagramação: Ricardo Hurmus

SOBRE A AGENDA PÚBLICA A Agenda Pública é uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), sem fins lucrativos, criada por um grupo de profissionais ligados à universidade e ao setor público, com o intuito de aprimorar a gestão pública, a governança democrática e incentivar a participação social. Defendemos um ideal de governo mais responsivo, inovador, democrático e eficiente politicamente. Para isso, trabalhamos pela construção de uma agenda coletiva, pautada no estabelecimento de parcerias para a formulação e a implementação de políticas públicas e pelo aperfeiçoamento das capacidades e do desempenho dos governos locais.

Missão Contribuir para o aprimoramento da gestão pública e a ampliação da participação social por meio da construção de capacidades para que governos e sociedade civil desenvolvam políticas públicas mais democráticas e eficazes.

Princípios 4

Os fundamentos que norteiam nossa atuação baseiam-se nos Princípios de Istambul, criados a partir do Open Forum for CSO Development Effectiveness, o qual definiu parâmetros mundiais de atuação para as Organizações da Sociedade Civil que trabalham pelo desenvolvimento. São eles: • Refletir sobre o interesse público e sobre inovações sociais e institucionais • Respeitar e promover os direitos humanos e a justiça social • Incorporar a equidade e a igualdade de gênero e ao mesmo tempo promover os direitos das mulheres e das meninas • Ter foco no empoderamento, na apropriação democrática e na participação de todas as pessoas • Promover sustentabilidade ambiental • Praticar a transparência e a prestação de contas • Estabelecer alianças equitativas e solidárias • Criar e compartilhar conhecimentos e comprometer-se com a mútua aprendizagem • Comprometer-se com a conquista de mudanças positivas e sustentáveis

SUMÁRIO Apresentação 7 Introdução 11 1. O que são Escolas de Governo

Breve histórico da formação de servidores no Brasil

A Rede Nacional de Escolas de Governo

Modelos de Escolas de Governo

O modelo alemão

O modelo norte-americano

2. Como implantar uma Escola de Governo

Direcionamento estratégico de uma Escola de Governo

Institucionalização

Metodologias e projeto pedagógico

Esquema analítico

3. Experiências práticas municipais

Escola Metropolitana de Administração Pública – Curitiba (www.imap.curitiba.pr.gov.br/?page_id=4533) 40

Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes

Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí

A experiência da Agenda Pública em Barro Alto

e Niquelândia

SUMÁRIO 4. Desafios 53 Governança

Cursos e modelo pedagógico

Avaliação e parcerias

5. Opinião de especialistas

Conhecimentos e habilidades para a gestão

pública contemporânea

Estruturação do trabalho em rede entre

Escolas de Governo

59 65

6. A gestão pública municipal em transformação

Obstáculos e oportunidades

O desafio da transformação

Referências bibliográficas

APRESENTAÇÃO Constitui esforço vão a busca por um conjunto universal de políticas ou soluções mágicas para responder às demandas da cidadania. Ações governamentais exitosas em determinado momento e local podem não funcionar em contextos diferentes. Como, então, o Estado poderia responder às demandas – cada vez mais diversificadas e complexas – de forma eficiente, eficaz e justa? Sabe-se que os governos mais bem avaliados por seus cidadãos não são necessariamente os que optaram por uma ou outra ação específica, mas sim aqueles que mantêm políticas que dão certo e são capazes de corrigir rumos de programas e projetos que não tiveram sucesso, construindo estabilidade institucional e continuidade administrativa. A essas duas características somam-se a boa coordenação entre diferentes órgãos, agências e níveis de governo, e a participação social. A falta de articulação intergovernamental

pode levar a descontinuidades na prestação dos serviços; e decisões tecnocráticas, por sua vez, são comumente responsáveis pela desconexão entre os gestores do Estado e os anseios da sociedade. O conjunto de boas práticas elencado acima foi destacado em um relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em 2006, chamado “La política de las políticas 8 Apresentação

públicas: progreso económico y social en América Latina”. O desdobramento do raciocínio leva-nos a observar aspecto evidente e fundamental: o aumento da capacidade do Estado e a melhoria na elaboração, implementação e monitoramento das ações governamentais, cruciais para a qualidade das políticas públicas, estão fortemente associados à elaboração de planos alinhados com as demandas sociais e à preparação de recursos humanos. Os servidores, a fim de bem atender ao interesse público, têm entre suas atividades: análise, planejamento, desenho de cenários, negociação e mediação de conflitos, gestão, prestação de contas, monitoramento e avaliação de investimentos. O desenvolvimento dessas habilidades e conhecimentos necessários são razão e justificativa para a implantação das Escolas de Governo. A descentralização de serviços prestados pelo Estado, que se acentuou após a Constituição Federal de 1988, exige dos governos, nos três níveis da federação, mais capacidades

institucionais. Além disso, mudanças recentes levam à necessidade de aperfeiçoamento constante: tais como a tendência de trabalho em rede, com colaboração entre diferentes serviços e níveis de administração (local, regional, central); serviços baseados em conhecimento; propostas integradas de prestação de serviços, transparência e informação aos cidadãos; avaliação dos processos e resultados das políticas públicas, e não mais apenas a verificação do 9 Apresentação

cumprimento da lei. No bojo dessas transformações, as Escolas de Governo podem assumir papel de destaque não só na formação de gestores e funcionários. Governos municipais, hoje, têm a oportunidade de instituir Escolas de Governo e Cidadania, que atuam na formação de quadros de servidores e de conselheiros e de lideranças da sociedade. Por meio delas, há indução de novas práticas de gestão e de fomento à participação social. A Agenda Pública participa ativamente de duas experiências municipais que vêm se mostrando bem-sucedidas: em Barro Alto e Niquelândia (GO). Assim, entendemos esta obra como uma contribuição ao debate sobre como implantar e impulsionar o desenvolvimento das Escolas de Governo e Cidadania a partir de uma sistematização das informações sobre seus desafios e possibilidades. A formação dos servidores públicos é alvo das ações educativas da Agenda Pública, oferecidas em sua Escola de

Políticas Públicas. São formações livres para gestores públicos, conselheiros, lideranças comunitárias e profissionais que atuam em políticas públicas. Toda a concepção pedagógica dos cursos da Escola de Políticas Públicas é voltada para construção de conhecimento com base na experiência dos participantes, o que enriquece os encontros e a comunicação e propicia novos olhares para situações-problema reais.

Apresentação

Esperamos que esta publicação possa inspirar gestores federais, estaduais e municipais a investirem na formação de seu corpo de funcionários, com extensão dos cursos, quando oportuno, à sociedade civil. Desejamos também que as experiências aqui expostas possam facilitar a implantação de novas Escolas de Governo e Cidadania e ampliar a cooperação entre as que já realizam um trabalho de importância e relevo para o país. Boa leitura. Sergio Andrade Agenda Pública Diretor executivo

INTRODUÇÃO Pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, a União, os Estados e o Distrito Federal devem manter “escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos”. Mas, apesar de a obrigatoriedade da lei ser apenas para Estados e Distrito Federal, essas instituições de desenvolvimento dos quadros funcionais são uma oportunidade também para a gestão municipal. Seja com a criação de novas organizações, seja por meio de parcerias e articulação com as já existentes, dirigentes de prefeituras podem estabelecer e consolidar núcleos locais de formação voltados ao desenvolvimento de capacidades para seus funcionários. Esta obra pretende realizar uma abordagem prática das Escolas de Governo e Cidadania para gestores, conselheiros e interessados da sociedade civil, mas não sem a reflexão e o auxílio do que especialistas já vêm estudando. Busca incentivar criação de espaços formativos como maneira de fortalecer as

capacidades estatais, sempre de forma realista, com a devida ponderação dos desafios que se impõem. A organização do conteúdo que pareceu mais razoável à Agenda Pública nesta empreitada foi apresentar um breve histórico da formação dos servidores no Brasil no primeiro capítulo. Tal histórico conta ainda com uma explanação dos modelos que embasaram a constituição das primeiras Escolas

Introdução

de Governo pelo mundo. No segundo capítulo, são discutidas as necessidades práticas para a constituição de Escolas de Governo e Cidadania, com foco principal na definição da missão e do projeto pedagógico dessas instituições. Afinal, não é suficiente a existência formal de uma escola para que se verifique engajamento dos funcionários e ampliação de capacidades para a gestão. A partir das bases teóricas, discutimos experiências práticas no terceiro capítulo. Nele, elencamos algumas experiências que podem servir à reflexão de municípios que pretendem investir em capacitação. São abordados os trabalhos da Escola Metropolitana de Administração Pública, da Prefeitura de Curitiba, da Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes, da Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí e, por fim, a parceria da Agenda Pública nos municípios de Barro Alto e Niquelândia, no interior de Goiás.

Os desafios atuais são sintetizados no quarto capítulo, sem pretensão de esgotar as oportunidades de reflexão e melhorias. Seguem duas entrevistas com os especialistas José Antônio Carlos (professor Pepe), docente em Gestão do Conhecimento e Inovação Organizacional e integrante da equipe gestora da Rede Paulista de Inovação em Governo, e Roseli Minas e Silvia Regina da Costa Salgado, coordenadora e técnica, respectivamente, da Escola de Gestão Municipal do Centro

Introdução

de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam). Elas tratam das habilidades e conhecimentos para uma gestão pública inovadora e dos desafios e possibilidades das redes de Escolas de Governo e Cidadania. Por fim, encerra a obra uma reflexão sobre as oportunidades que as Escolas oferecem no contexto de uma administração pública municipal permeada por desafios da desburocratização, da intersetorialidade, da participação social e das transformações tecnológicas. Aos que tiverem interesse em aprofundar alguns dos temas abordados, fica o convite para visita às referências bibliográficas no fim desta publicação. A seção foi construída com material de pesquisa da Agenda Pública e consulta à vasta listagem de obras de referência oferecida pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap).

1 O que s達o Escolas de Governo

O QUE SÃO ESCOLAS DE GOVERNO Escolas de Governo são instituições destinadas à formação e ao desenvolvimento de servidores públicos. A definição legal consta do Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006, que institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Trata-se de conceituação vaga, pois pode abarcar diversos tipos de organizações públicas e privadas ou não governamentais. Em artigo publicado em 2000, a professora da Fundação Getulio Vargas e então presidente da Escola Nacional de Administração Pública (Enap), Regina Silvia Pacheco, já pontuava a multiplicidade de entendimentos: (...) o termo [Escolas de Governo] abriga usualmente instituições muito diversas; podemos identificar pelo menos as seguintes: • universidades com cursos de graduação e pós-graduação onde os egressos buscam, por conta própria, sua colocação no mercado de trabalho público ou privado;

• instituições estatais ou fortemente financiadas pelo Estado voltadas à seleção e formação inicial de quadros e/ou reciclagem de funcionários; • instituições que fornecem cursos de especialização, mediante pagamento, ou mesmo ciclo de atualização e debate para candidatos e quadros políticos. (PACHECO, 2000, p.36)

Nesta publicação, a Agenda Pública seguirá, em grande medida, o procedimento adotado por Pacheco: assumir como Escola de Governo as instituições incluídas no aparato estatal que

O que são Escolas de Governo

sejam financiadas majoritariamente por orçamento público.

O que se entende por capacitação dos servidores As “escolas de governo contribuirão para a identificação das necessidades de capacitação dos órgãos e das entidades” do poder público, afirma o Decreto nº 5.707/2006 no quarto artigo. A mesma norma define capacitação como: “processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais”. Já as competências são entendidas como o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao trabalho dos servidores e aos objetivos dos órgãos públicos.

São considerados eventos de capacitação, por exemplo, cursos presenciais e à

distância, aprendizagem em serviço, grupos formais de estudos, intercâmbios, estágios, seminários e congressos, desde que estejam relacionados aos interesses da administração pública e contribuam, ainda que indiretamente, para o trabalho do funcionário ou gestor.

O que são Escolas de Governo

Diferentes áreas de pesquisa, como a da educação, a da administração e as das ciências sociais, oferecem distintos conceitos para os termos “formação”, “capacitação” e “treinamento”. Aqui, utilizaremos o entendimento do decreto federal.

Breve histórico da formação de servidores no Brasil O primeiro marco para a profissionalização e a qualificação do serviço público brasileiro, segundo publicação da Enap (2010, p. 14), foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), na década de 1930, sob o Estado Novo de Vargas. O Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, que organizava o órgão, definia entre suas competências a de “promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União” (BRASIL, 1938). Anos depois, surgiram iniciativas para segmentos da burocracia, como o Instituto Rio Branco (IRB), em 1945, responsável por selecionar e formar diplomatas; a Escola Nacional de Ciên-

cias Estatísticas (Ence), em 1953; e a Escola Nacional de Saúde

Pública (Ensp), em 1954. Outros órgãos setoriais foram criados nas décadas seguintes, buscando a qualificação de servidores. Em 1986, foi criada a Enap, com atribuição de formar servidores públicos nos diversos setores da burocracia do Estado. Segundo Pacheco (2000, p. 37), foi inspirada na instituição francesa École Nationale d´Administration (ENA), a qual forneceu consultores para a instalação da

O que são Escolas de Governo

versão brasileira. A demanda, na época, era fortalecer e profissionalizar quadros permanentes de servidores.

Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) Fonte: Reprodução/ Enap.

Por curto período, a Enap existiu sob a forma de diretoria da Fundação Centro de Formação do Servidor Público (Funcep), entidade de direito privado financiada pelo governo federal. A partir de 1990, assumiu sua configuração institucional atual: a de fundação vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Anos depois, a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, registrou na Constituição Federal que a União, os Estados e o Distrito Federal devem manter “escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados”. Sob esse contexto, desde 2003, a Enap passou a coordenar a Rede Nacional de Escolas de Governo, que conta com entidades federais, estaduais, distri-

tais e municipais. A criação destas últimas, embora não consista

em diretriz constitucional, vem sendo importante instrumento para a melhoria da gestão nos municípios. Em âmbito federal, cabe registrar como marco legal recente o Decreto nº 5.707/2006, que institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal.

O que são Escolas de Governo

A Rede Nacional de Escolas de Governo A Rede Nacional de Escolas de Governo é: “uma articulação informal, de livre adesão, entre múltiplas e diferenciadas instituições governamentais brasileiras interessadas e engajadas na capacitação, formação e desenvolvimento de servidores e agentes públicos” (REDE NACIONAL DE ESCOLAS DE GOVERNO, 2014, p. 1).

ENAP - Escola Nacional de Administração Pública. Fonte:

Página da Rede Nacional de Escolas de Governo na internet Fonte: Reprodução.

Sua organização cabe a um Comitê Gestor secretariado pela

Enap, que é responsável por articular, coordenar e sistematizar

as reuniões. Trata-se, portanto, de um pacto em permanente elaboração entre entidades que trabalham com formação e desenvolvimento de servidores públicos nos três níveis da federação (União, estados, Distrito Federal e municípios), e nos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Entre as instituições participantes, estão as “escolas de governo propriamente ditas, centros de treinamento e capaci-

O que são Escolas de Governo

tação, universidades, universidades corporativas, secretarias de administração de estados e de municípios, e outras instituições de governo interessadas”. Um mapa aponta que há 208 instituições associadas, das quais 62 pertenciam ao nível federal (29,8%), 97 ao estadual (46,6%), e 49 ao municipal (23,6%). Cerca de 70% delas eram vinculadas ao Poder Executivo; as demais se distribuíam entre os Poderes Legislativo, Judiciário e o

Ministério Público.

DISTRIBUIÇÃO DAS INSTITUIÇÕES PARTICIPANTES DA REDE NACIONAL DE ESCOLAS DE GOVERNO O que são Escolas de Governo

21 AMAPÁ 02

RORAIMA 01 02 01

CEARÁ 01 08 01

AMAZONAS 01 01

PARÁ 01

PARAÍBA 01 02 01

01 PIAUÍ 01 01 TOCANTINS 04 01

ACRE 02 01

BAHIA 04 01

MATO GROSSO 02 01 RONDÔNIA 01 01 DISTRITO FEDERAL 32 04

GOIÁS 05 01 01 MATO GROSSO DO SUL 01 03 02

PARANÁ 01 12 04

Federais 62 Estaduais 97 Municipais 49

Dezembro/2014 Fonte: Rede Nacional de Escolas de Governo.

MINAS GERAIS 02 05 06

SÃO PAULO 03 08 15 SANTA CATARINA 01 06 01 RIO GRANDE DO SUL 02 05 02

Total = 208 Escolas de Governo

RIO GRANDE DO NORTE 02 01

MARANHÃO 01 01

ALAGOAS 02 01 PERNAMBUCO 02 04 01 SERGIPE 02 ESPÍRITO SANTO 04 03

RIO DE JANEIRO 12 04 01

Modelos de Escolas de Governo Uma das referências mais importantes para as Escolas de Governo no Brasil foi a ENA, criada pelo governo francês em 1945 com o objetivo de formar os quadros superiores da administração, incluindo a diplomacia:

O que são Escolas de Governo

A intenção era preparar para o Estado uma elite dirigente com formação mais sólida, pois a [elite] anterior, que havia arrastado o País à catástrofe de 1940, era geralmente vista como incompetente. Além disso, a escola serviria para unificar os critérios de acesso aos grandes corpos do Estado, cada um dos quais tinha concursos particulares e regras próprias de seleção, que, no fundo, implicavam cooptação, mais que recrutamento objetivo. (ROUANET, 2005, p. 36)

O ingresso ocorre por concurso e o tempo de duração previsto do curso é de três anos. Segundo Rouanet, o primeiro ano é de transição entre o segundo grau e o ensino superior, com programa comum a todos os estudantes. No segundo ano, há opção de uma de quatro áreas: serviço público; econômico-financeira, voltada para a vida empresarial (pública ou privada); política, econômica e social, para os que buscam trabalhos em comunicação ou informação; e relações internacionais, para trabalho em comércio exterior, por exemplo. A diplomacia é recrutada entre os que optam por “serviço público”. Desde o ingresso, os estudantes passam à condição de funcionários estagiários e recebem remuneração. O formato pedagógico baseia-se na prática administrativa, sem aulas tradicionais expositivas. É responsabilidade do aluno o preparo de relatórios e apresentação de seminários. Há também a realização

de trabalhos em grupo. O programa compreende tópicos como

orçamento e finanças, relações internacionais, problemas sociais e línguas, entre outros. A ENA já formou representantes importantes da administração pública francesa, incluindo ministros de Estado e presidentes, entre eles, François Hollande, que se graduou na escola em 1980. No entanto, a formação oferecida está longe de ser unânime. Entre as críticas, há as que apontam que a escola forma fun-

O que são Escolas de Governo

cionários para um “Estado tecnocrático, anônimo e impessoal, isolado das forças vivas da nação” (ROUANET, 2005, p.46); outras dão conta de que a ENA forma uma “casta administrativa”, com caráter antidemocrático. Isso porque funcionários de mais baixa hierarquia dificilmente conseguem compor os quadros discentes – e a formação fica restrita aos altos escalões.

O modelo alemão Uma segunda referência importante é o modelo alemão, criado para substituir o aparato administrativo que serviu regimes autoritários “desde a monarquia prussiana até a Alemanha Guilhermina e a nacional-socialista” (ROUANET, 2005, p. 63). As escolas alemãs são duas: a Speyer, que se dedica ao aperfeiçoamento de funcionários estaduais, e a Academia de Bonn, voltada aos federais. O ingresso nas duas ocorre por concurso. A Universidade de Ciências da Administração, de Speyer, é voltada a atividades de formação, aperfeiçoamento e pesquisa no campo da administração pública. O financiamento é con-

junto pelo governo federal e pelos estados, com participação

predominante do estado-sede, Renânia-Palatinado. A formação é gratuita e inclui desde programas curtos para complemento da formação básica até programas de pós-graduação. De acordo com Rouanet (2005), o enfoque é multidisciplinar, com 17 temáticas referentes a direito público, ciência da administração, economia pública e história, sociologia, ciência política e psicologia.

O que são Escolas de Governo

24 A atividade de aperfeiçoamento dirige-se aos integrantes de serviço público superior, membros das administrações estaduais, e inclui seminários de curta duração voltados a problemas concretos. Há possibilidade de cursar seminários de introdução (organização e pessoal, administração e meio ambiente) e seminários de liderança (organização e gerência, planejamento e decisão, finanças e economia), conforme a posição do funcionário na hierarquia. Já a Academia Federal de Bonn, dedicada a atividades de formação e pesquisa, concentra-se no aperfeiçoamento do funcionalismo federal. Conforme Rouanet (2005), há basicamente três programas principais: • o introdutório, voltado aos cargos iniciais do serviço público superior, com noções elementares sobre o sistema administrativo alemão, orçamento, técnicas legislativas, planejamento e processo decisório;

• o adaptativo, que atende a todos os escalões, com oferta de formações vinculadas à prática do serviço público, como liderança e cooperação, planejamento, técnicas de negociação e tendências da gestão pública;

• o promocional, dedicado a funcionários em funções mais elevadas na hierarquia, com temas como sistema de liderança, planejamento e decisão, competências atitudinais e administração da sociedade

Os modelos alemão e francês têm carreiras organizadas e cursos específicos para elas. Outra característica essencial é a formação da burocracia pela burocracia, ou seja, são os quadros do alto funcionalismo que formam a futura geração de servido-

O que são Escolas de Governo

res estatais.

O modelo norte-americano Nos Estados Unidos, as Escolas de Governo nasceram dentro das universidades e, por isso, há um grande número de programas de pós-graduação que se ocupam da formação de funcionários públicos. De acordo com Petrucci, Santos e Brito (1995), é possível agrupar as instituições norte-americanas em dois grandes grupos: o das escolas tradicionais, entre as quais está a Maxwell School, dedicada à administração pública com enfoque em técnicas de gerenciamento e análises organizacionais; e o que surgiu no fim dos anos 1960 e se voltou ao estudo e análise de políticas públicas, com foco nos problemas especialmente no campo de políticas sociais. Considerando as duas correntes, haveria uma divisão em dois grandes campos:

a) a corrente inspirada na microeconomia, na teoria dos jogos, nos modelos racionais de eficácia e eficiência,

na ênfase em técnicas quantitativas e estatísticas para a tomada de decisão, com pouca atenção e factibilidade política das alternativas de política escolhidas; e b) a corrente derivada da ciência política, enfatizando a teoria organizacional, a natureza do poder, sua fragmentação e processos políticos (politics). (PETRUCCI, SANTOS E BRITO, 1995, pp. 13-14)

Os cursos são constituídos por base curricular multidiscipli-

O que são Escolas de Governo

nar e abrangente, que se combina com aprofundamento em uma ou duas áreas específicas, como: energia, política industrial, nutrição, habitação etc. O estágio, geralmente, é de iniciativa individual dos estudantes, embora as escolas facilitem a inserção profissional. Para profissionais em serviço, o modelo dos EUA procura combinar programas de educação continuada com cursos de graduação e de pós-graduação. Em linhas gerais, pode-se dizer que o modelo norte-americano tem sua formação para o serviço público inserida no sistema regular de ensino, com corpo docente fixo e não necessariamen-

te egresso da burocracia.

2 Como implantar uma Escola de Governo

COMO IMPLANTAR UMA ESCOLA DE GOVERNO Escolas de Governo “devem buscar não apenas transmitir informação e conhecimento, mas formar atitudes e comportamentos”, aponta Regina Pacheco (2003; p. 21)1. Ou seja, a uma instituição formativa não basta oferecer cursos, espera-se que o engajamento dos estudantes (servidores, políticos, conselheiros ou cidadãos) leve a ganhos na gestão municipal, com elevação das capacidades para enfrentar os desafios da oferta de serviços públicos. Assim, uma das primeiras reflexões necessárias para estabelecer uma Escola de Governo é identificar em escolas já em funcionamento suas características, virtudes e potenciais desafios. “É oportuno conhecer outras experiências e enriquecer as referências antes de tomar as decisões estratégicas sobre a organização que se quer criar”, diz Pacheco2 (2003; p. 28).

1. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”. 2. Idem ao anterior.

As fontes de informação atual são abundantes, por isso, no Capítulo 1 a Agenda Pública apresentou um pequeno histórico, que serve como guia básico das diferenças nos modelos mundiais. Nos próximos capítulos, serão tratadas experiências práticas em andamento. No entanto, esta publicação não pretende esgotar as possibilidades exploratórias e, seguramente, boas iniciativas estarão disponíveis online. Uma fonte interessante de informações aqui no Brasil é o site da Rede Nacional de

Como implantar uma Escola de Governo

Escolas de Governo, que conta com um cadastro das instituições participantes (http://www2.enap.gov.br/rede_escolas/). O processo de identificação de boas referências e práticas é nomeado pela literatura de gestão como análise de benchmarking. Por meio dele, pode-se realizar uma comparação sistemática entre instituições, visando à busca de melhor desempenho para um fim – no caso, o da constituição de uma Escola de Governo. Cabe ressaltar que, como toda política pública, não há receita de sucesso, pois os resultados de implementação podem ser bastante distintos conforme os contextos.

Direcionamento estratégico de uma Escola de Governo Pacheco afirma que a decisão de criar uma Escola de Governo não pode ser tomada apenas por um segmento de pessoal da gestão municipal, como recursos humanos, ou um departamento isolado, pois a dimensão estratégica de criar instituição formativa ficaria subdimensionada. É preciso respaldo político para que uma Escola de Governo funcione efetivamente.

Antes da tomada de decisão pelos gestores partidários da criação de uma Escola, é conveniente observar a lista em que Pacheco elenca uma série de questionamentos a serem respondidos: - por que propor a criação de uma Escola de Governo?; - que tipos de problemas se quer resolver com a nova organização?;

Como implantar uma Escola de Governo

- esses problemas podem ser solucionados por meio de capacitação?; (cuidado: capacitação não pode virar panaceia; não substitui o necessário gerenciamento eficaz em todos os níveis; (...) - quais são as estratégias do governo para a gestão pública e o que o governo espera de seus servidores, em todos os níveis?; - como a capacitação pode potencializar essas estratégias?; - como aproveitar ao máximo os recursos existentes – conhecimentos, competências, recursos financeiros?; - como aplicar desde o início o princípio “fazer mais com menos”? Que parcerias são possíveis? (PACHECO, 2003, pp. 32:33)3

A partir da resposta a estas questões, pode-se pensar a estrutura legal, física e pedagógica da instituição.

Institucionalização A estrutura legal da Escola de Governo, na visão de Pacheco, deve ser “flexível” e “leve”, para acompanhar a evolução das necessidades da gestão. Excesso de formalismo na norma que institui a escola poderá constituir entrave posterior, caso novas diretrizes pretendam corrigir ou alterar rumos.

3. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

No momento de definir as características da instituição, a pesquisadora elenca novas dúvidas a serem respondidas pelos dirigentes. Tais questões podem, inclusive, ser alvo de debate com a sociedade civil, a fim de decidir de maneira mais democrática a missão das instituições, com ganhos permanentes: - autonomia ou alinhamento às estratégias governo?; - preparação de quadros para a continuidade ou para a mudança?;

Como implantar uma Escola de Governo

- conteúdo dado aos termos “modernização” e “profissionalização” do setor público: ênfase em carreiras ou em gerentes e líderes?; - abordagem acadêmica ou profissionalizante?; - atividades exclusivas de formação/capacitação ou combinadas com pesquisa aplicada e difusão? (PACHECO, 2003, pp. 33:34)4

É necessário também, segundo a autora, ter clareza não só sobre quem efetivamente participara das formações da Escola de Governo, mas também sobre os diferentes grupos a que a instituição deverá prestar contas. Pacheco elenca alguns dos prováveis stakeholders de instituições desse tipo: dirigentes máximos do governo, que devem entender as Escolas como meio para implementar políticas e fonte de informações para novas ações; dirigentes e gerentes estratégicos, que podem solucionar problemas específicos a partir das formações; funcionários; colaboradores eventuais, como educadores, parceiros e fornecedores; ex-alunos; e outras Escolas ou instituições afins.

4. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

A população local, na visão da Agenda Pública, também pode ser entendida como ator interessado nas ações de uma Escola de Governo e, portanto, é desejável que existam canais de comunicação, para que as decisões tomadas pela organização estejam amparadas também nos anseios da comunidade.

Metodologias e projeto pedagógico O ato de institucionalizar uma Escola de Governo, por meio de

Como implantar uma Escola de Governo

norma, pouco tem a ver com a necessidade de criação ou construção de espaço físico próprio para a organização nascente. É necessário frisar esse aspecto, pois, para grande parte dos municípios brasileiros, arcar com um espaço físico próprio exclusivo para a formação de servidores pode ser um obstáculo. Como aponta Ricardo Souza5 (2003, p. 76), quando implantadas, “(...) as Escolas de Governo serão muito mais que um espaço físico ou um corpo de professores ou instrutores com magníficas qualificações, tornando-se, essencialmente, uma concepção e um método”. Cabe perguntar: uma concepção e um método para quê? Ora, para resolver os problemas da gestão pública levantados na criação de tais escolas. A concepção e o método de Escolas de Governo estão muito mais associados a novas formas de governança e de gestão pública, com governos em rede, valorização do servidor e ampliação de suas capacidades. Trata-se de um modelo de Estado

5. Idem.

democrático em franca construção, em que o cidadão é parte das decisões não só pelo voto, e no qual a efetividade das políticas – e não só a redução de custos – passa a ser um valor. Como a Escola de Governo trata de um novo fazer político, seus métodos não podem ser a simples reprodução de padrões já existentes. Conforme Souza:

Como implantar uma Escola de Governo

(...) se a concepção é a de um canal que permitirá que o rico processo humano de criação, negação, formulação, reformulação e compartilhamento do conhecimento, tendo como objetivo permitir que o serviço público produza impactos na melhoria da qualidade de vida da população, os métodos praticados serão aqueles que estimulem que tais conhecimentos encontrem terreno fértil para sua manifestação. Absolutamente incompatível, portanto, com a visão tradicional de ensino, em que o professor, na sala de aula, ensina ao aluno que, por seu turno, tendo aprendido, está apto a ‘cair no mundo’. Ao contrário, as Escolas de Governo pressupõem o uso dos recursos de ensino-aprendizado na medida da necessidade dos conteúdos que produzirão impacto social. (SOUZA, 2003, p. 76)

A Agenda Pública defende, portanto, o uso de metodologias inovadoras, que respeitem os saberes dos servidores e valorizem a experimentação de ideias para projetos aplicados no serviço público, com vistas ao fortalecimento do Estado e de seu corpo de funcionários. É desejável que os métodos de ensino estejam em consonância com os ousados objetivos de uma Escola de Governo. Para tanto, há especialistas em formação de adultos, aprendizagem continuada, Design Thinking (conjunto de métodos e processos para abordar problemas e solucioná-los),

andragogia, entre outras temáticas, que podem ser consultados, assim como o corpo de servidores e a comunidade local, no momento de compor o projeto pedagógico. A construção do projeto pedagógico será determinante para a posterior definição do cardápio de cursos a ser ofertado pela Escola. Também cabe o estudo de referências disponíveis na internet sobre referenciais teóricos para o projeto pedagógico.

Como implantar uma Escola de Governo

Esquema analítico A Agenda Pública, em ações com a finalidade de ampliar as capacidades da gestão local, vem debatendo e refletindo os conceitos e a atuação das Escolas de Governo. Como também tem projetos práticos em andamento, nos municípios de Barro Alto e Niquelândia, em Goiás, a Agenda Pública adotou uma série de critérios analíticos, que facilitam e organizam o pensamento para estudo de cada experiência. Basicamente, podem ser delimitados três grandes blocos para sistematizar o conhecimento sobre a constituição e o funcionamento de uma Escola de Governo: • Implementação: compreende os processos voltados a criar uma estrutura voltada à formação e capacitação dos servidores públicos, com possível extensão à sociedade civil organizada. Nela, cinco aspectos importantes podem ser detalhados: • Institucionalização: mecanismos legais ou normativos que amparam a decisão de investir na capacitação dos servidores. Especialistas ressaltam que

a institucionalização é fundamental para garantir a continuidade dos trabalhos ao longo das gestões, fazendo que as políticas de formação passem a ser decisões de Estado, e não de um governo em particular. • Estrutura organizacional: diz respeito a que secretaria, departamento ou órgão está vinculada a Escola de Governo. É desejável que esta faça parte de estrutura que tenha prestígio e poder administrativo para conduzir as ações formativas.

Como implantar uma Escola de Governo

• Estrutura de governança: neste aspecto, podem ser discutidos estrutura de pessoal e processos de tomada de decisões das Escolas de Governo. A existência de orçamento próprio, por exemplo, é um dos tópicos de relevo para a estrutura de governança, que vai impactar nas possibilidades de atuação da organização. • Participação no planejamento estratégico: é interessante que as formações oferecidas pela Escola de Governo tenham ampla conexão com os objetivos e metas de governo. Uma estratégia para isso seria a participação da equipe da Escola no planejamento estratégico do município, órgão ou Estado em que está inserida. • Capacitações aliadas às metas de governo /mapeamento de habilidades: decorrência do item anterior, um dos critérios desejáveis é que as formações estejam voltadas a resolver problemas locais, com clareza sobre as habilidades e competências necessárias para atingir os objetivos. • Cursos: nessa sistematização, as características dos cursos facilitam a análise das Escolas de Governo já implementadas. Quatro itens específicos podem ser elencados nesse segundo bloco organizativo: • Participação dos funcionários na definição dos cursos:

o quadro de servidores pode contribuir, e muito, no aperfeiçoamento das formações. Portanto, a construção coletiva dos cursos pode implicar melhor aproveitamento destes pelo quadro funcional a que se dedica a Escola.

Como implantar uma Escola de Governo

• Tipo de formação oferecida: aqui podem ser debatidas duas grandes linhas de análise – o grau de complexidade das capacitações e as metodologias adotadas. Uma Escola de Governo pode ter foco na formação de níveis gerenciais da burocracia, em níveis operacionais ou em ambos, com oferta diversificada. Quanto às metodologias adotadas, podemos ter cursos presenciais, Educação à Distância (EAD) ou composições. • Público-alvo: basicamente, a quem se dedicam as formações – servidores, conselheiros, lideranças da sociedade civil. Há Escolas que optam por formar apenas os primeiros. No entanto, é crescente o movimento de instituições municipais que entendem que a formação estendida à comunidade é eficiente estratégia de aperfeiçoamento da democracia. • Motivação e planos de carreira: pode ser estimulante para o quadro de servidores ter reconhecido e valorizado o desejo de estudar e participar de novas capacitações. Portanto, a associação de cursos com a evolução da carreira funcional é recurso a ser estudado pelas Escolas de Governo em suas respectivas gestões. • Reflexão e aperfeiçoamento: uma Escola de Governo, assim como qualquer política pública, não é um projeto acabado em si. A cada ação, novos processos podem ser desencadeados, com desafios e oportunidades para melhoria da própria política. Assim, o processo de reflexão e aperfeiçoamento foi dividido em três categorias que facilitam a análise: • Avaliação: os cursos oferecidos passam por processo

de avaliação? Se sim, como ele é constituído? Avaliações de opinião, tanto dos cursistas quanto dos educadores, são recurso para melhoria de processos. No entanto, cada Escola de Governo pode promover estudos para verificar o impacto da formação no incremento dos serviços associados a ela, o que é um passo mais complexo, porém traz insumos ricos para a gestão pública.

Como implantar uma Escola de Governo

• Parcerias: o processo de implementação da Escola de Governo possibilita novas parcerias? Se sim: com que finalidade? Qual a estratégia adotada para criar uma rede de parceiros, mantê-la, aprofundar relações e ampliar o ganho de capacidades para a gestão? • Desafios: quais são os maiores problemas encontrados na implementação, na oferta de cursos e no processo avaliativo? Como cada Escola de Governo se mobiliza para enfrentá-los?

O esquema a seguir resume as categorias expostas:

IMPLEMENTAÇÃO • Institucionalização • Estrutura organizacional • Estrutura de governança • Participação no planejamento estratégico

Como implantar uma Escola de Governo

• Capacitações aliadas às metas de governo/ mapeamento de habilidades

CURSOS • Participação dos funcionários na definição • Tipo de formação oferecida • Público-alvo • Motivação e planos de carreira

REFLEXÃO E APERFEIÇOAMENTO • Avaliação • Parcerias • Desafios Fonte: Elaboração da Agenda Pública.

3 ExperiĂŞncias prĂĄticas municipais

EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS MUNICIPAIS Nesta seção, são apresentadas algumas das experiências práticas de Escolas de Governo que especialistas e a literatura de políticas públicas ressaltam. Não existe intenção de exaurir o tema, tampouco de elencar modelos a serem reproduzidos. São apenas expostos alguns exemplos que podem servir de inspiração ou referência para novas organizações, com a ciência de que os contextos sociopolíticos são fundamentais na implementação da política de formação do funcionalismo.

Escola Metropolitana de Administração Pública – Curitiba (www.imap.curitiba.pr.gov.br/?page_id=4533). A Escola Metropolitana de Administração Pública tem a atribuição de “promover formação e pesquisa para o desenvolvimento da

Site da Escola Metropolitana de Administração Pública Fonte: Reprodução.

administração pública, da cidade e dos cidadãos, de forma intersetorial e participativa, contribuindo para a efetividade das

políticas públicas”. Faz parte do Instituto Municipal de Administração Pública (Imap) de Curitiba, instituído por lei em 1963. Cabe ressaltar que o município sede é de grande porte, com mais de 1,8 milhão habitantes. A Escola é responsável pelo processo de formação e capacitação dos servidores da Prefeitura de Curitiba e estende suas atividades às Prefeituras da Região Metropolitana de Curitiba

Experiências práticas municipais

(ao todo, 26 municípios vizinhos aderiram) e à comunidade. Para organizar as ações de capacitação, vinculadas ao cumprimento do plano de governo, a Escola trabalha em conjunto com outras secretarias para mapear as demandas de formação para o município e a região.

Cursos Há cursos classificados como de conteúdos gerais, que abrangem as habilidades, conhecimentos e atitudes necessários a todos os servidores de órgãos da Prefeitura Municipal de Curitiba e das prefeituras da Região Metropolitana de Curitiba. Entre os principais temas, estão: trabalho em equipe; reflexão e humanização no atendimento ao cidadão; impactos do assédio moral nas relações de gênero e raça; licitações e contratos; inclusão digital; contabilidade para gestores. Outras formações são classificadas como setoriais e desenvolvem práticas pedagógicas de acordo com a missão, objetivos e projetos de cada órgão da Prefeitura de Curitiba, com ações em esporte e lazer; ação social; educação; saúde; meio

ambiente; planejamento; urbanismo; defesa social, cultura; finanças; obras; administração, entre outras áreas.

Parcerias Para a execução do plano de formação e capacitação dos servidores municipais da Região Metropolitana de Curitiba, foram realizadas parcerias com as secretarias de Assuntos Metropolitanos e de Direitos da Pessoa com Deficiência e com os ór-

Experiências práticas municipais

gãos Instituto Municipal de Turismo, Serviço Social da Indústria (Sesi - PR), Controladoria Geral da União (CGU), Escola de Administração Fazendária (Esaf), Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes), Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (Ippuc), Universidade Federal do Paraná (UFPR), Lincoln Institute e Itaipu Binacional. As formações voltadas para a comunidade contam com o trabalho de várias pastas municipais e da UFPR. Estão previstas ações como seminários, cursos, fóruns, entre outros, com foco em ampliar a participação cidadã. Como estratégia de ação, informa o site da Escola, recorreu-se aos “fundamentos da Administração Pública Deliberativa, que tem como princípio a transparência das atividades públicas e o diálogo com a sociedade”.

Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes (www.escoladegovernoegestao.pmmc.com.br)

Experiências práticas municipais

Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes Foto: Guilherme Berti/Divulgação.

A Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes, cidade com mais de 400 mil habitantes, foi criada por lei municipal de 2014 e pretende ser referência na “constituição de um sistema de desenvolvimento humano sustentável de talentos num serviço público de excelência”. Como missão, assume a promoção da gestão de conhecimento que “subsidie projetos e programas em interfaces internas e parcerias externas, num sistema que integra ensino, pesquisa, avaliação e inovação no desenvolvimento de talentos e lideranças públicas”.

Entre os objetivos expressos no site da Escola, estão: organizar os programas de formação em todos os níveis; desenvolver processos de gestão do conhecimento no serviço público; fomentar ações entre secretarias que possibilitem a otimização dos recursos existentes; promover programas de diálogo com a comunidade, principalmente pela formação e desenvolvimento dos conselhos municipais e organizações sociais parceiras.

Experiências práticas municipais

Programas Os programas de formação, conforme o site da Escola, dividem-se em sete eixos: • Ampliação da escolarização do funcionalismo público municipal: com oferta desde a Educação de Jovens e Adultos (EJA), passando pelo Ensino Médio, graduação e pós-graduação (especialização, mestrado e doutorado) e capacitações específicas em cada área. Os cursos são definidos a partir de questionário de diagnóstico. • Desenvolvimento dos conselhos municipais: tem como objetivo qualificar a participação social na administração pública, tornando-a cada vez mais transparente e efetiva. O foco da atuação são os mais de 20 conselhos instalados, com mais de 400 conselheiros ativos. • Desenvolvimento das organizações sociais: formações voltadas para as organizações parceiras da prefeitura em setores como saúde, educação, assistência social, esportes e lazer. • Mentoring: tutoria em que o profissional mais experiente orienta os mais jovens. • Liderança servidora como liderança educadora: programa que visa a viabilizar formações realizadas pelos próprios servidores, orientados durante o processo.

• Educação permanente da rede municipal de educação: projetos em interface com a Secretaria de Educação. • Juventude mogiana: Programa de diálogos sobre temas de política e administração pública com o Movimento Juventude Mogiana

Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí (escoladegoverno.jundiai.sp.gov.br)

Experiências práticas municipais

Site da Escola de Governo e Gestão de Mogi das Cruzes Fonte: Reprodução.

A Escola de Governo e Gestão do Município de Jundiaí (EGGMJ), localizada no município com aproximadamente 400 mil habitantes, é uma autarquia instituída por lei municipal de 2011. Seus objetivos são: “planejar, coordenar, programar, organizar, executar e avaliar as atividades relacionadas à formação,

capacitação e desenvolvimento profissional dos servidores públicos municipais, visando à adoção de novas formas de gestão e a um processo contínuo de modernização da Administração Pública Municipal”. Comparada às duas Escolas citadas anteriormente, a de Jundiaí adotou como opção a formação voltada principalmente para o público de servidores municipais. Segundo artigo de

Experiências práticas municipais

Marcelo Felicio Lo Mônaco (2014), cerca de 10 mil funcionários compõem a administração municipal, 8 mil na administração direta e 2 mil na indireta. A Escola tem orçamento próprio e quadro de funcionários composto por 16 integrantes. A grade de cursos varia conforme a identificação de necessidades, pois, até 2014, não havia evolução de carreira associada à formação pelo município.

A experiência da Agenda Pública em Barro Alto e Niquelândia A Agenda Pública é organização da sociedade civil com a missão de contribuir para o aprimoramento da gestão pública. Um de seus princípios é o fortalecimento da democracia, com ampliação da participação social nas decisões sobre políticas públicas, a fim de ampliar as capacidades e aperfeiçoar o desempenho dos governos locais. Assim, a formação de servidores, conselheiros e lideranças da sociedade é entendida como estratégica para a Agenda

Pública, que vem fazendo esforços contínuos, desde 2010, nessa frente de atuação. Há cinco anos, começava um trabalho com a Prefeitura de Barro Alto, no Estado de Goiás, que consistiu, naquele ano, em palestra sobre o desenho coletivo do Plano Diretor, debates sobre as políticas municipais de educação, saúde e formação de conselheiros tutelares e de saúde do município. Desde então, as ações ganharam substância e, a partir de

Experiências práticas municipais

2013, foi desenvolvida a Escola de Governo e Cidadania nesse município e em Niquelândia, no mesmo Estado. Ela é parte do Programa Fortalecimento Institucional e Participação Social da Agenda Pública e nasceu com o objetivo de criar um espaço institucional para o desenvolvimento pessoal e profissional de servidores, conselheiros e lideranças, de modo a qualificar o serviço público e promover a participação popular. A finalidade última é melhorar a vida dos servidores e da comunidade em geral. A Escola de Governo e Cidadania de Barro Alto foi criada oficialmente, e se

Atividades nas escolas de Barro Alto e Niquelândia Fonte: Agenda Pública/ Divulgação.

encontra em fase de consolidação. Já em Niquelândia, a Escola já conta com núcleo gestor e minuta do decreto de criação. O trabalho realizado nos dois municípios do interior goiano é apresentado a seguir.

Contexto dos municípios Situada no centro-norte de Goiás, Barro Alto conta com uma população de quase 10 mil pessoas, segundo estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para 2014. Já a vizinha Niquelândia, conhecida pelas jazidas de níquel e situada a cerca de 90 quilômetros, tem população de aproximadamente 45 mil habitantes. As duas cidades têm como atividade econômica importante a extração de níquel das jazidas por empresas

Experiências práticas municipais

mineradoras. As duas Escolas de Governo e Cidadania foram estabelecidas em junho de 2013, sem investimento em estruturas físicas próprias, mas com a consolidação de parcerias locais para a utilização de salas de aulas. Professores especialistas, servidores de carreira ou não, são contratados pontualmente para cada curso.

Desafios da implementação Um primeiro desafio encontrado foi a delimitação dos objetivos da Escola de Governo e Cidadania nos dois municípios. A definição de metas é um processo altamente associado a problemas que o governo local deseja solucionar com a oferta de formação. Além disso, sem demandas específicas, o desenho de um programa de capacitação fica sem norte claro. Outro desafio importante para a implementação da Escola de Governo e Cidadania foi a integração entre diversos setores das prefeituras em torno do projeto formativo, com vistas a tor-

nar a ação formativa disseminada, ampliando as capacidades de modo geral, e não só em setores pontuais. Uma terceira questão importante foi a falta de equipe especializada nos municípios. É desejável que um corpo de servidores esteja preparado para formar novos funcionários, de forma a minimizar a discrepância entre os cursos e a vida prática dos servidores públicos.

Experiências práticas municipais

Cursos e pedagogia Os cursos da Escola de Governo e Cidadania foram divididos em dois eixos. O primeiro foi o de Fortalecimento das Capacidades de Gestão e teve como público-alvo os servidores públicos, conselheiros municipais e lideranças locais. Nele, foram oferecidos cursos como Gestão de Pessoas e Políticas Municipais em Saúde. O segundo eixo, de Ampliação da Participação e Controle Social, foi responsável pelo curso Conselhos Municipais: Instrumentos para Participação e Controle Social, focado em conselheiros municipais. A Agenda Pública também promoveu, em conjunto com a Prefeitura de Niquelândia, um evento para discutir os indicadores da cidade em relação aos Objetivos do Milênio (ODMs), estabelecidos pela Organização das Nações Unidas (ONU). Com auxílio de uma publicação direcionada ao município, elaborada pela Agenda Pública, foi possível verificar a situação do município, do Estado de Goiás e do Brasil com relação aos indicadores.

As ações educativas foram planejadas considerando a realidade dos municípios, incluindo o modelo pedagógico adotado. Entendeu-se que o formato semipresencial com acompanhamento online por um tutor especialista na área era o mais adequado às possibilidades e potencialidades de Barro Alto e Niquelândia. Cabe ressaltar que, antes das seções online dos cursos, fo-

Experiências práticas municipais

ram realizados encontros presenciais para apresentação e capacitação das plataformas tecnológicas. O conhecimento dos cursos online mistos, na avaliação da equipe da Agenda Pública, tem um efeito colateral positivo, que é o de preparar o servidor público para buscar o conhecimento por si mesmo e de desenvolver a capacidade de aprender sozinho e continuamente. O formato misto, com encontros presenciais e EAD, facilitou o aprendizado com debates presenciais sobre a localidade e fomentou a interação entre os servidores, ajudando na construção de redes internas. Em experiências anteriores, sem encontros presenciais, observaram-se alto índice de evasão e pouco engajamento. A atuação nos dois municípios goianos ainda revelou que desenvolver uma plataforma específica pode ser custoso, exigindo equipe de especialistas. Nesses casos, pareceu mais viável utilizar recursos educacionais já disponíveis, em vez de desenvolver uma plataforma própria em software livre, como o Moodle.

Os professores contratados, por sua vez, estavam habituados ao trabalho com estudantes servidores. E, conforme preconizam os princípios andragógicos de educação, isto é, os voltados para adultos, a experiência de cada um foi valorizada para a discussão de problemas cotidianos das prefeituras. Foram ainda selecionados problemas reais para o tratamento em sala de aula.

Reflexão e avaliação Experiências práticas municipais

Os cursistas participam de um processo avaliativo com a finalidade de aperfeiçoar as edições subsequentes. Cada docente também fornece um relatório com avaliação pessoal sobre o processo educativo. Passos futuros a serem desenvolvidos são uma avaliação de resultado, preocupada em mensurar como as capacitações auxiliaram no desempenho profissional dos estudantes. O esquema a seguir apresenta um fluxo para a implementação das Escolas de Governo e Cidadania em Barro Alto e Niquelândia.

IMPLEMENTAÇÃO DAS ESCOLAS DE GOVERNO E CIDADANIA EM BARRO ALTO E NIQUELÂNDIA. Experiências práticas municipais

Apropriação das metas e prioridades do governo

• Planejamento estratégico • Planos Setoriais • Metas • Secretarias envolvidas nas metas prioritárias

Captação de Recursos

• Mapeamento de competências das Secretárias envolvidas nas metas prioritárias • Demandas de formação das Secretarias • Desenvolvimento de competências • Individuais (demanda do servidor)

Fonte: Agenda Pública/ Divulgação.

Sensibilização do funcionalismo para capacitação contínua

• Plano de comunicação

Interlocução com Secretarias

Planejamento dos cursos

• Interlocução com GP

• Tema

• Secretarias do Estado

• Metodologia

• Outras possibilidades de parceria: Universidades, Iniciativa Privada, Voluntários

• Objetivos • Professores • Participantes • Parcerias • Avaliação de Reação, Aprendizagem, e comportamento • (transferência do aprendizado para o trabalho)

4 Desafios

DESAFIOS Instituir uma Escola de Governo municipal, de modo que a prefeitura local esteja empenhada em promover a capacitação dos servidores, estendendo-a, quando possível, à sociedade, conselheiros e regiões vizinhas, é, em si, ação alinhada a práticas de governança pública democrática mais contemporâneas e altamente desafiadora. No entanto, passado o processo inicial de estruturação – com espaço físico próprio ou não, com formações coordenadas por órgão especialmente criado ou não –, permanecem questões para manter a Escola de Governo relevante e com alto impacto social. Neste capítulo, serão elencados alguns dos principais desafios encontrados na literatura sobre Escolas de Governo e a partir do relato de especialistas. Como nos outros capítulos, não se pretende exaurir eventuais obstáculos que possam aparecer. Pelo contrário: o objetivo é elencar alguns dos percalços mais comuns e, quando pertinente, indicar possibilidades de intervenções.

Governança Questões envolvendo a governança, mesmo para Escolas formalmente estruturadas, são comumente relatadas. A principal delas é a dificuldade de fazer que a Escola de Governo se constitua como política de Estado e não como ação de uma gestão específica. Então, segue que mudanças de governo são normalmente descritas como geradoras de descontinuidades.

Desafios

De fato, a alternância de partidos ou grupos políticos nas prefeituras ainda resulta em impactos, muitas vezes negativos, para programas em curso. Nesse sentido, o que se pode fazer com vistas à continuidade de uma Escola de Governo é garantir que sua institucionalização, por meio de ato normativo, seja amparada por discussão profunda com a sociedade e com o corpo de funcionários. Com uma Escola constituída com apoio da comunidade, a gestão analisará a conjuntura com muito mais acuidade antes de simplesmente descontinuá-la. Outro tópico pertinente à governança das Escolas de Governo é a presença ou ausência de corpo funcional para fomentar, desenvolver e gerir as ações formativas. Entende-se como desafio a constituição de equipe própria, a fim de fortalecer as ações de capacitação, principalmente para municípios pequenos. Por fim, mas não menos importante que as outras duas questões, estão as de ordem orçamentária. Entre elas, a possibilidade de orçamento próprio para a Escola e o que fazer frente

a limitações ou a cortes de recursos para a capacitação. A busca de recursos por meio de convênios e parcerias com organizações da região são algumas das saídas possíveis para enfrentar obstáculos financeiros.

Cursos e modelo pedagógico A definição da grade curricular pode constituir espaço de debate importante para o município. Negociar interesses formativos do

Desafios

corpo de servidores e acomodá-los de forma a atender as reais necessidades municipais já foi apontado pela literatura como fonte de embates (CAMPOS, 2003, p. 221)6. A fim de minorar esse tipo de conflito, o município pode atrelar evolução na carreira funcional a cursos e formações específicos oferecidos pela Escola de Governo. Tal medida cria um compromisso entre funcionalismo e as necessidades municipais e, portanto, é desejável que seja adotada após debate com o corpo de funcionários. Formações mais pontuais, sem necessariamente implicar evolução da carreira, também podem ser desejáveis para a aquisição de competências e habilidades. Algumas Escolas, no entanto, informam a dificuldade obter permissão das chefias para que os funcionários possam cursá-las em horário de trabalho. Trata-se de conflito interno ao funcionamento das secretarias e órgãos que poderá ocorrer e será minorado segundo a

4. In “Escolas de Governo e Gestão Municipal”.

capacidade de negociação dos gestores das instituições formadoras. Por último, o próprio processo de definição de um projeto pedagógico – que trate dos problemas atuais e seja versátil o bastante para estudar questões futuras – é desafiador. Por isso é importante, além de dialogar com o corpo de funcionários, dirigentes e eventualmente com a comunidade local, buscar subsí-

Desafios

dios em documentos de planejamento de médio e longo prazos, a fim de verificar quais são as mudanças previstas. Dessa forma, é possível ter algum norte sobre as questões futuras e quais serão as habilidades e conhecimentos necessários para promover as mudanças planejadas.

Avaliação e parcerias Em políticas públicas, a realização de avaliação para a correção de rumos e melhorias de processos ainda é um ponto nevrálgico, seja pela dificuldade de construção de indicadores – que muitas vezes dependem de pessoal técnico –, seja pelo tempo que as demais atividades do processo de implementação consomem. Parte das Escolas de Governo passa pela mesma situação que se verifica com políticas em geral. Assim, construir um processo avaliativo robusto, pactuado e que vise a aprimorar a oferta de formações pode ser medida de fortalecimento das capacidades municipais. As dificuldades referentes ao trabalho intersetorial e transversal também são evidentes em muitos casos de Escolas de

Governo, dada, muitas vezes, pela cultura e práticas associadas ao modelo burocrático rígido de administração. Por isso, a institucionalização, com apoio político dos dirigentes máximos, é fundamental para uma intervenção formativa.

Desafios

5 Opini達o de especialistas

OPINIÃO DE ESPECIALISTAS A formulação de programas formativos e a criação de redes de conhecimento e troca no serviço público vêm sendo as atividades principais de alguns profissionais da administração pública. Com foco na prática sustentada por reflexões profundas e amplo conhecimento das realidades com que trabalham, os entrevistados nesse capítulo compartilham um pouco dos saberes e da experiência acumulados ao longo dos anos para desenvolvimento de uma gestão mais dinâmica, transparente e efetiva.

Conhecimentos e habilidades para a gestão pública contemporânea Entrevista com José Antônio Carlos [Professor Pepe], economista formado e pós-graduado pela Faculdade de Economia e Administração (FEA) da Universidade de São Paulo (USP). Trabalha na área de Gestão do Conhecimento e Inovação, Novas Técnicas Gerenciais e Uso Corporativo de Mídias Sociais. Participa da equipe gestora da Rede Paulista de Inovação em Governo [www.igovsp.net], ambiente colaborativo para promoção do

serviço público, desenvolvido utilizando ferramentas da Web 2.0. José Antônio Carlos, mais conhecido como Professor Pepe, consultor e docente em gestão do conhecimento e inovação organizacional, é convidado a ministrar conferências sobre inovação em escolas de governo pelo país. Para ele, um dos elementos fundamentais para a inovação é a

Opinião de especialistas

capacitação do servidor público. E essa capacitação exige novos métodos e disciplinas. Leia a entrevista a seguir e conheça os novos conhecimentos para a gestão pública contemporânea.

Agenda Pública – Qual é o desafio hoje para a formação de servidores nos municípios? Professor Pepe – O mundo mudou radicalmente, principalmente nos últimos dez anos. E as mudanças se devem tanto pelas novas tecnologias quanto por novas metodologias de trabalho. Uma pode ocorrer sem a outra, mas o ideal é que as novas tecnologias estejam conectadas às metodologias novas. O que está evidente é que essas mudanças vão influir no jeito pelo qual o governo trabalha. E é no município que a vida acontece: é onde as pessoas moram, trabalham e onde sentem o efeito das políticas públicas. O insumo líder, hoje, é o conhecimento. O desafio, então, é criar produtividade para o trabalhador do conhecimento, com novas políticas, serviços. O servidor público municipal, estadual e federal vai ter de ser muito diferente do que é hoje, com qualificações e habilidades que não tinha.

Agenda Pública – Como deve ser a relação entre os três níveis de governo? Professor Pepe – Os governos federal, estaduais e municipais têm de estar qualificados para trabalhar em rede, que é uma nova competência nesse novo modelo de trabalho. O antigo modelo hierárquico foi feliz na era industrial, mas a hierarquia não acompanha o ritmo da rede.

Opinião de especialistas

Agenda Pública – Quais são as competências necessárias nesse mundo do conhecimento? Professor Pepe – Primeiro é um apelo à criatividade. Hoje, nenhuma organização pode se dar ao luxo de ter poucas pessoas criando. Com problemas complexos, como os dos governos, é necessário criar soluções. Um segundo ponto é que, como o mundo muda muito rápida e profundamente, há necessidade de um aprendizado continuado. Por isso, é fundamental que os governos, assim como as organizações privadas, mantenham programas de formação continuada. A aprendizagem precisa passar a ser parte da rotina do servidor. Não é mais possível achar que fazer curso é perder tempo e os governos têm de entender isso. Agenda Pública – Sobre o que deve versar a capacitação continuada? Professor Pepe – Não adianta oferecer capacitação continuada do que já não é mais necessário. Por isso, o mix de conteúdos tem de ser muito atualizado. Disciplinas mais mecânicas, que ensinam tarefas mais automatizadas, devem permanecer, para prestar contas, por exemplo. Porém, essa capacitação tem de tomar cada dia menos parte da grade das formações, para haver dedicação às novas disciplinas e para que o servidor possa refletir mais e

entender os problemas novos. Agenda Pública – A formação do servidor também deve mudar? Professor Pepe – O método pedagógico mudou muito. Então, a formação precisa utilizar todos os recursos possíveis para cativar os alunos, como os de tecnologia e audiovisuais. A formação à distância também pode ser utilizada de forma séria, para manter a relação

Opinião de especialistas

entre os participantes mesmo fora do horário de aula. E é importante que a capacitação esteja orientada a um problema de governo: não adianta oferecer uma formação muito teórica, que o servidor não vá aplicar. Hoje, temos de pensar na capacitação 360 graus, para qualificar o funcionário com conceitos importantes, exercícios, oficinas e fazer que ele consiga enxergar a aplicação para a realidade municipal. O programa de capacitação, por isso, deve encerrar com um projeto aplicado, em que o servidor escolhe um tema e o governo oferece o recurso ou articula com outras organizações (como organizações não governamentais ou outros níveis de governo) para levar o programa adiante. Agenda Pública – Quais são as disciplinas inovadoras para os programas de capacitação? Professor Pepe – A primeira é a Gestão do Conhecimento. E conhecimento não é uma coisa simples: envolve o tácito, que está na cabeça das pessoas, e o explícito. A gestão do conhecimento tácito é complexa e tem duas facetas: uma do know-how e outra vinculada a valores, visões, medos, angústias, que muitas vezes as organizações deixam pra lá. Há modelos para aproveitar os conhecimentos, e esses modelos avançaram na interação

continuada entre conhecimento tácito e explícito. Se as organizações não criam um ambiente favorável ao fluxo do conhecimento, elas não avançam. Uma

segunda

disciplina

Inovação

Organizacio-

nal nos governos, que é criar estruturas menos burocráticas, facilitar trocas de ideias, usar métodos de trabalho que

Opinião de especialistas

estimulem a geração de ideias, a cocriação. Outra possibilidade é a da Inovação Aberta. Algumas empresas privadas já perceberam que não é suficiente manter setores de pesquisa e desenvolvimento. Então, publicam desafios e chamam start ups [empresas recém-criadas] para trabalhar com eles. Para o setor público, convênios, parcerias e a rede, como um todo, permitem um processo forte de inovação. Outra possibilidade é a criação de prêmios valorizando quem inova. Outras disciplinas são a Gestão de Redes Sociais e a Gestão de Ideias da Cidadania. Agenda Pública – O que significa a Gestão de Ideias da Cidadania? Professor Pepe – No século 21 não haverá condição de dizer que o Estado é separado dos cidadãos. Toda pessoa será um potencial servidor público, pois, de algum modo estará engajada em algum problema da sociedade. E o governo precisa ampliar os canais para as ideias da cidadania, para aproveitar as sugestões que possam melhorar serviços e políticas. A estes canais chamamos de Inovação Aberta.

Outro conceito interessante é o de Design Thinking, que trabalha com transformar ideias em produtos ou serviços, ouvindo a perspectiva do usuário, com centralidade no ser humano. Então, criamos o Design de Serviços Públicos. Agenda Pública – E a questão dos recursos financeiros para a formação?

Opinião de especialistas

Professor Pepe – Há muitos recursos disponíveis que, às vezes, as prefeituras não percebem que existem, como de ONGs, parcerias, crowdfunding. A questão do dinheiro nem é central para a inovação. O central é perceber as mudanças e caminhar a favor delas. Os governos federal, estaduais e municipais vivem dentro de uma UTI [Unidade de Terapia Intensiva], com sistema desigual de desenvolvimento, concentração de riqueza e de saber. Para o prefeito, a toda a hora, há problemas de enchente, desemprego com a saída de alguma empresa da cidade, falta de hospitais. O prefeito está envolvido com esta situação de UTI, mas se não tiver um momento para pensar o futuro, a UTI vai ser cada vez mais permanente. É preciso pensar na raiz do problema, e trazer para a gestão as ideias novas que possam diminuir a situação de UTI.

Estruturação do trabalho em rede entre Escolas de Governo Entrevista com Roseli Minas, coordenadora da Escola de Gestão Municipal do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam), comunicóloga pela Faculdade Anhembi Morumbi, pós-graduada em sociopsicologia pela Faculdade de

Sociologia e Política e especialista em Gestão Pública pela Faculdade de Sociologia e Política; e com Silvia Regina da Costa Salgado, técnica máster da Escola Cepam de Gestão Municipal, coordenadora do Prêmio Chopin, doutora em Ciências da Comunicação e mestre em Ciências da Informação pela Escola de Comunicação da Universidade de São Paulo (USP), jornalista e bibliotecária/documentalista pela mesma instituição.

Opinião de especialistas

O Cepam é uma fundação do governo do estado de São Paulo, vinculada à Secretaria de Planejamento e Gestão, que pretende apoiar os municípios no aprimoramento da gestão e no desenvolvimento de políticas públicas. Para alcançar seus objetivos, oferece, por exemplo, cursos de formação, além de animar redes de gestores. Lá, Roseli Minas coordena a equipe da Escola Cepam de Gestão Municipal, composta, entre outros, por Silvia Regina da Costa Salgado. As duas especialistas debateram os desafios de estruturar uma rede de cooperação entre Escolas de Governo e prefeituras e as vantagens de promover parcerias entre municípios para a formação de servidores. Leia a entrevista a seguir.

Agenda Pública – Por que é importante que os municípios se articulem em rede? Roseli – Estar em rede é uma oportunidade para tornar o processo de articulação e capacitação mais fácil. Por meio da rede, há também muita troca de conhecimento e de textos. Aqui no Cepam, estamos tentando animar uma rede como a Rede Nacional e percebe-

mos que também a Rede Nacional de Escolas de Governo está em processo de construção, pois uma rede não é um projeto acabado. O desafio é fazer essa rede se movimentar. Além disso, nem todos os municípios têm condições financeiras de ter uma escola física. E o gestor estar preocupado com a formação dos servidores não significa ter de possuir uma escola física. Há a possibilidade de um trabalho regional. Jundiaí, por exemplo, tem uma escola bastante

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ativa. Nossa intenção é que municípios do entorno possam fazer parcerias para usar o espaço.pode ocorrer sem a outra, mas o ideal é que as novas tecnologias estejam conectadas às metodologias novas. O que está evidente é que essas mudanças vão influir no jeito pelo qual o governo trabalha. E é no município que a vida acontece: é onde as pessoas moram, trabalham e onde sentem o efeito das políticas públicas. Silvia – Um município não dá conta de manter sozinho uma estrutura para a formação do servidor: é preciso lembrar que 90% dos municípios são muito pequenos. E a Escola de Governo não é só a estrutura física ou uma formalidade legal. Vemos, hoje, que a maior parte das prefeituras está interessada na capacitação dos gestores e a estrutura física da Escola tem um papel muito pequeno. Pela nossa experiência, todos os participantes da Rede [em São Paulo] têm interesse em dividir sua experiência, conhecer novos conteúdos e transmitira expertise de que dispõem para outros membros. A Rede também pode conseguir recursos e permite muitas vantagens, como capacitações que não seriam levadas a um município isolado. Mas não pode ser solta: tem de ter um programa de atuação.

Agenda Pública – Qual é a sua opinião sobre as formas de Ensino à Distância (EAD) nas formações de servidores públicos? Roseli – Minha percepção é que há a necessidade de desenvolver e ampliar o Ensino à Distância. No Governo Federal, muitas escolas de instituições específicas já têm e já buscam essa modalidade. Aqui no Estado de São Paulo, esse ainda é um processo relativamente novo, até por uma questão cultural. Será um momento de

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aprendizagem também dos municípios para o uso dessa modalidade. Muitas prefeituras não têm sequer as ferramentas para a tecnologia, o que significa que é um processo demorado. Agenda Pública – O que pode fazer um município que quer investir em formação, mas não pode criar uma escola? Roseli – Ele tem sempre alternativas, como a articulação na Rede. Em último caso, também pode contratar formações específicas, a depender de suas condições financeiras. Silvia – Os dirigentes dos municípios, muitas vezes, acham que não podem ter Escola de Governo, mas têm que capacitar seus funcionários. Por isso, procuram o Cepam. Muitas prefeituras buscam consórcios para isso. A ideia de que a capacitação é fundamental já é unânime. Agenda Pública – Os cursos procurados pelas prefeituras mudaram ao longo do tempo? Silvia – No passado, havia procura muito maior por cursos que lidam com questões mais operacionais, de formação de técnicos. Hoje, a gestão precisa de conhecimentos muito mais complexos.

Agenda Pública – Como funciona quando a Escola não tem estrutura física? Silvia – Um exemplo é o de Franca, que trabalha a capacitação dos gestores sem uma estrutura física de Escola de Governo. A prefeitura forma os gestores em um programa que não é de conteúdo, apenas. Há todo um desenvolvimento para que os gestores se formem para ser multiplicadores e, portanto, novos formadores. Os

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quadros são capacitados para ser capacitadores. Agenda Pública – Que tipos de cursos os municípios têm buscado? Roseli – Há uma preocupação no nível gerencial de entender, em uma concepção mais ampla, o que é o governo. Então, cursos de planejamento são fundamentais. E há muita busca por cursos que tratam de rotinas da área financeira e contabilidade, para licitações. Percebemos que, com toda a informação na internet, ainda existem muitas dificuldades. Se o Cepam oferecer todos os dias um curso de licitação, todo dia estará cheio. Silvia – Novos conhecimentos, como o de compras sustentáveis, também estão no radar dos dirigentes. Agenda Pública – E qual é a importância da institucionalização para a Escola de Governo? Silvia - Acredito que a institucionalização é fundamental. Não adianta ter trabalhos de capacitação ligados apenas a pequenos departamentos de recursos humanos, pois a formação do servidor público é maior do que um setor de RH. Precisa haver um trabalho de horizontalidade na gestão, que pode ser coordenado por depar-

tamentos, mas precisa ser assimilado, visto e aceito por todas as áreas. Senão, há o risco de resistência de setores da administração. Por isso, um marco normativo é importante, para estabelecer que a capacitação não seja compartimentalizada. Agenda Pública – A mudança de gestão ainda atrapalha a continuidade das Escolas de Governo?

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Roseli – Infelizmente, ainda atrapalha. Ainda existe aquele discurso antigo de que o que foi feito pelo governo anterior será descontinuado. Há uma dificuldade de fazer que a formação seja política de Estado. Agenda Pública – Quais são as vantagens de uma Escola de Governo física e estruturada? Silvia – Jundiaí, por exemplo, tem uma Escola que é relativamente nova e conseguiu centralizar os recursos de capacitação no município para trabalhar de forma mais otimizada. Quando a estrutura é forte, há facilidade para promover parcerias. Nesse município, por exemplo, há parcerias com o Centro Paula Souza, com a Receita Federal, com o Cepam. Se não há estrutura, é difícil estabelecer esse tipo de relação. Agenda Pública – A Escola de Governo deve oferecer formação só para o servidor ou pode expandir também para a sociedade? Silvia – Essa é uma discussão conceitual. Há Escolas de Governo que trabalham também com a capacitação da população. A Prefeitura de Mogi das Cruzes tem uma experiência de formação para a juventude, que foi finalista do Prêmio Mário Covas. Jovens foram formados e, no processo, participaram da formulação das

políticas para a juventude. No discurso, percebemos que muitas prefeituras já vêm pensando em expandir essa formação para a comunidade. Finalmente, a gestão pública começa a juntar o nome [gestão] à pessoa [pública, para a sociedade].

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Não existe mais administração pública apenas como o servidor. Muitas vezes, a administração pública que não faz uma determinada ação não é porque não quer, mas sim porque não sabia do problema. E a reclamação, sugestão, participação do cidadão ajuda: é um feedback de como a gestão está funcionando. Começamos a confirmar que gestor e população, ambos, são a administração pública.

6 A gestão pública municipal em transformação

A GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL EM TRANSFORMAÇÃO As Escolas de Governo e Cidadania são, na visão da Agenda Pública, instituições que fortalecem as capacidades do Estado e a integração dos governos locais com a sociedade civil. Mas em quais desafios da gestão pública municipal uma Escola pode ajudar o Estado a ser mais responsivo e a oferecer serviços de mais qualidade? A resposta a esta pergunta deve ser elaborada caso a caso, conforme as situações-problema se evidenciem. No entanto, as reflexões sobre governos locais e suas transformações vêm, há cerca de 20 anos, delimitando os principais macroproblemas com os quais a gestão pública municipal se depara cotidianamente. Já em 1997, a professora e pesquisadora Marta Ferreira Santos Farah elencava cinco principais temas de transformação da gestão pública:

a) redução da distância entre Estado e cidadão; b) participação de entidades da sociedade civil na formulação e implementação de políticas públicas; c) integração das diferentes políticas públicas; d) articulação entre níveis de governo; e e) modernização da gestão das organizações estatais.

(FARAH, 1997, p. 4)

É possível notar que os temas se complementam e, muitas vezes, se misturam. Como exemplo, podemos pensar que a par-

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ticipação da sociedade civil na formação e implementação de políticas é, per si, um caso da redução da distância entre Estado e cidadão. Ou ainda, que a integração de diferentes políticas em dada gestão municipal pode requerer suporte de outros níveis da federação. Conforme Farah (1997, p. 38), na verdade, as transformações apontam para uma dinâmica maior, “parte de um processo incremental de mudança, que caminha no sentido da superação de diversas das características do padrão de gestão pública até recentemente prevalecentes no país”. Segundo a pesquisadora, observa-se a ênfase na democratização dos processos com a finalidade de imprimir mais eficiência e efetividade às políticas públicas. Esses novos rumos vêm exigindo do servidor público cada vez mais habilidades e competências que vão além do modelo burocrático de gestão, rígido e formalista. O que significa, na prática, que as demandas para muitos segmentos do Estado são de funcionários capazes de solucionar problemas, e não só de

seguir procedimentos estritamente previstos por manuais ou protocolos. Para o servidor que foi capacitado no modelo burocrático, há o desafio de complementar sua formação ou mesmo adotar novas práticas.

Obstáculos e oportunidades Se, de um lado, há a necessidade de mudanças organizacionais e comportamentais na esfera pública, de outro há marcas cul-

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turais profundas, resultantes do modelo burocrático, que dificultam tentativas de reformulação dos aparelhos municipais do Estado com vistas a uma nova governança pública. No cenário de uma administração mais estritamente burocrática, o espaço para ações e estratégias inovadoras é reduzido, uma vez que o corpo funcional foi formado para trabalhar em ambiente regido por normas inflexíveis. Faltam as dinâmicas organizacionais que estimulem inovação e criatividade. Para fomentar mudanças, a organização precisa internalizar aspectos necessários a criar um clima organizacional mais propício à reflexão crítica e, então, à aceitação de novas práticas, conforme destaca Kliksberg: A diretriz ‘mestra’ da nova administração pública é a de desenvolver nos funcionários um compromisso com a construção de uma sociedade mais preparada para enfrentar as novas demandas contextualizadas em uma era de mudanças. A grande tarefa a ser realizada compreende, entre outros aspectos, a revisão dos serviços de atendimento ao público com vistas a sua maior eficiência e humanização. Isto implica repensar profundamente os modelos organizacionais vigentes. (KLIKSBERG, 1992).

Nesse sentido, as Escolas de Governo e de Cidadania constituem oportunidade para as administrações públicas avançarem rumo a novas práticas mais dinâmicas, criativas, intersetoriais e transparentes, de forma que sejam capazes de responder às demandas de uma realidade complexa, estimular a participação social, acolher o cidadão e compartilhar responsabilidades. Em suas atividades, as Escolas de Governo desenvolvem

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as competências necessárias para a melhoria das ações estatais. Ao mesmo tempo, fortalecem vínculos entre servidores, que propiciam a formação de redes de contatos, o que facilita práticas colaborativas entre diferentes órgãos de um mesmo governo. Os encontros formativos são espaço de trocas e aprimoramento das práticas e, por consequência, de fortalecimento institucional. O funcionário com formação mais adequada para uma gestão municipal contemporânea torna-se, em geral, mais engajado, consciente e responsável por suas atribuições. Torna-se também ator importante na identificação e na superação dos problemas em sua área de atuação na administração pública.

O desafio da transformação A fim de oferecer serviços de qualidade, existe a tendência de que as organizações públicas deixem de ser mecanicistas para se transformarem em orgânicas, mais flexíveis e com mais possibilidades de interatividade nos ambientes internos e externos.

Em análise das transformações da gestão pública brasileira, Abrucio (2007) destaca alguns eixos de reformas da administração pública. Entre eles, políticas de desburocratização, que podem reduzir custos do poder público e da população em geral na oferta e procura por serviços do Estado. Assim como a desburocratização, a lógica segmentada de políticas deve alterar-se para arranjos intersetoriais, mas não

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sem desafios e implicações às relações entre servidor, gestor e comunidade: Ações intersetoriais e programas transversais devem ser priorizados. Para tanto, será necessário atacar a aliança entre políticos e burocratas em torno do atual modelo administrativo fragmentador. Para ambos, o fracionamento dos ministérios e secretarias aumenta o poderio político de cada área, criando nichos monopolistas de poder. O governo se torna, assim, um conjunto de “caixinhas” com pouca comunicação entre si. (...) Quando há medidas mais efetivas contra esta fragmentação organizacional, elas partem de uma estrutura coordenadora normalmente escolhida pelo governante máximo – presidente, governador ou prefeito. Só que este órgão coordenador não consegue atingir a totalidade da administração pública, na verdade, afeta somente uma pequena parte. (ABRUCIO, 2007).

Como um último elemento problematizador aqui mencionado, retomamos as conclusões de Farah (1997, p. 39): a descontinuidade de políticas. Segundo a pesquisadora, ainda é um desafio para os governos municipais “a continuidade de bons programas vindos de governos anteriores”. Tal medida, segundo ela, pode vir a “assinalar não uma Reforma, mas uma verdadeira revolução na tradição político-administrativa brasileira”.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro , v. 41, n. spe, 2007. Acesso em: 13.mar.2015. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S0034-76122007000700005&lng=en&nrm=iso>. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília. 1988. Acesso em: 11.jan.2015. Disponível em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. BRASIL. Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de 1938. Organiza o Departamento Administrativo do Serviço Público, reorganiza as Comissões de Eficiência dos Ministérios e dá outras providências. Rio de Janeiro. 1938. Acesso em: 11.jan.2015. Disponível em: <http:// www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1930-1939/decreto-lei-579-30julho-1938-350919-publicacaooriginal-126972-pe.html>. CARNEIRO, José Mario Brasiliense; AMORIM, Alexandre. Escolas de governo e gestão municipal. Oficina Municipal, 2003.

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Referências bibliográficas

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