ОБ АВТОРАХ Эллен Мицкевич является профессором кафедры изучения социальной политики (должность учреждена Джеймсом Р. Шепли), профессором политологии и директором Центра связи и журналистики Девитта Уоллеса при Институте социальной политики Терри Сэнфорда, Университет Дюк. Будучи специалистом в области СМИ и политики стран бывшего СССР и Восточной Европы, она является также научным сотрудником Центра Картера. Ее последняя книга "Смена каналов" (Changing Channels), опубликованная издательством Оксфордского университета в 1997 г. (исправленное и дополненное издание в мягкой обложке выходит в издательстве Университета Дюк), представляет собой исследование роли и влияния телевидения за период между распадом СССР и первыми президентскими выборами в Российской Федерации в постсоветский период, то есть с 1985 по 1996 г. В книге проанализировано становление современных методов проведения избирательных кампаний с привлечением телевидения в постсоветской России, использование бесплатного эфирного времени для прямого обращения кандидатов к избирателям, редакционная политика освещения выборов в информационных программах и политическая реклама. В книге рассматривается переменчивый рынок СМИ и непрекращающиеся попытки установить политический контроль над телевидением, которые чрезвычайно затрудняли установление в стране плюрализма. Доктор Мицкевич - первый американский ученый, удостоенный признания Российского союза журналистов, объединяющего 120.000 членов, за выдающийся вклад в развитие демократических СМИ в регионе. Ее предыдущая книга "Дробление сигнала: Телевидение и политика в СССР" (издательство Оксфордского университета), получила приз за лучшую книгу года, посвященную телевидению, присуждаемый Национальной ассоциацией вещателей и Ассоциацией профессионального обучения вещателей. Она является автором и редактором еще пяти книг и многочисленных статей. Она закончила колледж Уэлсли и получила докторскую степень в Йельском университете. Она являлась стипендиатом фонда Гугенхейма, членом консультативных советов Международного совета по обмену учеными, Института Кеннана при Центре Вудро Вильсона, и - в настоящее время - журнала International Journal of Press and Politics (издание Гарвардского университета) и журнала Political Communication. Она руководила аспирантурой Университета Эмори с 1980 по 1985 г., преподавала на кафедре политологии Университета Эмори с 1985 по 1993 г. В сентябре 1997 г. Д-р Мицкевич была удостоена премии Мюррэя Эдельмана за выдающиеся научные заслуги в области политики и СМИ, присуждаемой Американской ассоциацией политологов. Чарльз М. Файерстоун является исполнительным вице-президентом Института политических программ. Он работает в Институте Аспена с декабря 1989 г., занимая также должность исполнительного директора Программы "Общество и средства связи". В качестве исполнительного вице-президента Файерстоун отвечает за 17 программ института в области политики, а также за программы международного сотрудничества Института с Францией, Германией, Италией и Японией. Политические программы института - это внепартийные форумы для различных политических лидеров, посвященные решению злободневных проблем методами диалога и анализа. До того, как занять пост в Институте Аспена, Файерстоун работал директором Программы по изучению законодательства в области средств связи в Университете ЛосАнджелеса с 1977 по 1986 г., а также преподавал там на юридическом факультете. В ЛосАнджелесе он также работал в частной юридической фирме "Митчелл, Зильбергер и Кнапп", специализируясь в области законодательства, регулирующего средства связи и
индустрию развлечений. Мэр Том Брэдли назначил его первым президентом Совета уполномоченных по вопросам телекоммуникаций Лос-Анджелеса с 1984 по 1986 г.; кроме того, он являлся членом ряда других благотворительных советов в Калифорнии. После окончания колледжа Амхерст в 1966 г. и юридического факультет Университета Дюк в 1969 г., Фаейрстон в течение четырех лет работал юристом в Федеральной комиссии по связи, а затем четыре года являлся директором Гражданского центра коммуникаций в Вашингтоне - юридической фирмы, представляющей интересы публики. Он представлял в Верховном Суде США и федеральных апелляционных судах целый ряд дел, создавших важные прецеденты в законодательстве о средствах связи. За период работы в Институте Аспена Файерстоун опубликовал ряд статей, глав в коллективных сборниках, учебных материалов и докладов, посвященных вопросам права и политики в области средств связи, а также провел больше ста семинаров и конференций. Он является редактором или соавтором пяти книг: "Телевидение и выборы", "На пути к информационному биллю о правах и обязанностях", "Как создать самообучающееся общество: инициативы в области образования и технологии", "Выборы в киберпространстве: на пути к новой эре в американской политике" и "Телерадионовости и меньшинства". Файерстоун живет в городе Шеви Чейз, штат Мэриленд, вместе со своей женой, скульптором Пэтти Портер, и двумя детьми. Д-р Лаура Розелл, старший преподаватель политологии в Элонском колледже, получила степени магистра и доктора философии в области политологии в Стэнфордском университете. Она специализируется в области влияния телевидения на политику, работала заместителем директора Международной программы по связи в Центре Картера. Д-р Розелл занималась исследованием политики СССР и России, изучала роль телевидения в период парламентских выборов 1993 и 1995 гг. и президентской избирательной кампании 1996 г. Ее последняя публикация - глава "Телевидение и избирательная кампания" в сборнике "Усиливающиеся боли: российская демократия и выборы 1993 г." (Growing Pains: Russian Democracy and the Election of 1993) под редакцией Тимоти Колтона и Джерри Хуга. ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРОВ КО ВТОРОМУ ИЗДАНИЮ Призывы к демократической революции всегда соблазнительны, особенно если их подхватывает телевидение, с его огромной аудиторией и неотразимой наглядностью. Обеспечить устойчивость демократии - совершенно иная задача. Первый и основной шаг к тому, чтобы навсегда оставить в прошлом авторитарный режим - это свободные и честные общенародные выборы. Но чтобы выборы были подлинно свободными и честными, народ должен иметь полную информацию о том, за что голосует. А для этого необходимы свободные и открытые, независимые и ответственные средства массовой информации. Телевидение обладает гигантскими возможностями для информирования электората. Как в странах, недавно вступивших на путь демократизации, так и в странах с давно устоявшимся демократическим образом правления телевидение обычно служит главным источником информации для населения и оказывает огромное влияние на общественное мнение. В тех странах, где охват вещания ограничен, воздействие телевидения, разумеется, не так заметно, но даже там, как правило, мнение значительной части городского населения находится в сфере его влияния. Власть телевидения влечет за собой ответственность. В демократических странах считается, что долг телевидения информировать электорат. Если делать это хорошо, можно содействовать двум процессам: во-первых, информированные потенциальные избиратели будут проявлять больше интереса к выборам и активно участвовать в голосовании; во-вторых, знающие
избиратели будут принимать решения, благотворные для страны в целом. Чтобы телевидение могло играть ту роль, которая требуется от него при демократическом образе правления, средствам массовой информации необходима независимость (автономия). Информация должна передаваться максимально быстро, быть максимально разносторонней, точной и непредвзятой. Вряд ли можно ожидать, что СМИ, подчиненные контролю правительства, политической партии или даже частного, но обладающего значительной властью лица смогут обеспечить полное и беспристрастное освещение событий, а в результате неоткуда будет взяться информированному электорату, способному заложить фундамент демократии. Устройство и правовое регулирование деятельности телевидения сильно отличается в разных странах, независимо от того, давно или недавно там установлена демократия. Некоторые страны отдают предпочтение государственному телевидению; в других странах телекомпании и телесети принадлежат частным владельцам; в третьих существуют смешанные или гибридные формы собственности на СМИ. В одних странах телестанции обязаны выделять кандидатам в период предвыборных кампаний бесплатное время в эфире; в других кандидаты, их партии и группы поддержки должны платить за использование эфира. Существуют и страны, где кандидаты пользуются как бесплатным, так и платным эфиром. Различаются также методы и правовое регулирование, относящиеся к освещению выборов в информационных программах и к устройству дебатов между кандидатами. Правила проведения самих выборов тоже очень отличаются в разных странах: есть такие, где все избиратели обязаны голосовать по закону. В одних странах - парламентская система, в других - президентская. В одних - двухпартийная система, в других - десятки политических партий. В одних в результате выборов _победитель получает всё_, в других предпочитают пропорциональное представительство. В одних выборы проходят в один этап, в других - повторно голосуют за финалистов первого этапа. Население одних стран состоит из многочисленных групп разных рас и национальностей, говорящих на разных языках, других - практически однородно. Одни страны переживают острый экономический кризис, другие страдают от сильнейших религиозных, национальных или расовых противоречий. На дороге к демократии кто-то идет в авангарде, кто-то в арьергарде, но всех проблем решить еще никому не удалось. Варианты стратегии и политики телевидения, которые предлагаются в данной книге, можно адаптировать к самому широкому спектру законодательных норм и политических структур. В ряде стран, особенно там, где только начинается переход к демократии, возможности выбора шире, поскольку как официальные правила, так и неформальная практика в этих странах еще находятся в стадии становления. В других странах правила давно устоялись, но и там стремительное развитие технологии и, как результат, перестройка экономики могут привести к необходимости их частичного пересмотра. Дополнительные сложности при выработке форм устройства и политики в данной области проистекают из внутреннего противоречия между правовым регулированием, направленным на достижение благой цели, с одной стороны, и принципом свободы слова, с другой стороны. То, что способствует справедливости и равноправию в масштабе общества в целом, может при этом ущемлять права кандидатов или телекомпаний на свободу высказывания. Это - классическое противоречие между всеобщим равенством и свободой личности, между законами, обеспечивающими благо общества в целом, и благом отдельного индивида. Данное противоречие становится ощутимо, если законодательство направлено на обеспечение свободных выборов, однако информирование избирателей обеспечивается за счет ограничения прав телестанции самостоятельно распоряжаться собственным эфиром или прав кандидата на ведение предвыборной кампании по своему усмотрению. При выработке любых новых подходов и при оценке уже существующих необходимо постоянно учитывать права всех затронутых сторон - публики, прессы, кандидата, даже
сторонников либо противников данного кандидата - и только потом принимать окончательное решение. Мы стремились облегчить процесс принятия такого решения, предлагая вашему вниманию в данной работе набор возможных вариантов телевизионной политики и характеристику преимуществ и недостатков каждого варианта с точки зрения задач демократии. Не каждый из предложенных вариантов можно приспособить к любой политической и экономической системе. Однако в целом они способны расширить наши представления о том, какими путями телевидение - самое мощное средство массовой информации - может внести позитивный вклад в проведение подлинно демократических выборов. Большая часть материала в нашей книге основана на обсуждении принципов освещения выборов на телевидении, состоявшемся по инициативе Комиссии по политике в области телевидения. Под председательством Джимми Картера, экс-президента США, и Эдуарда Сагалаева, в то время генерального директора Российской государственной телерадиовещательной кампании (Останкино), а ныне президента независимого 6-го канала, Комиссия занимается рассмотрением политических вопросов, связанных с влиянием телевидения на общество. Перед заседанием Комиссии в Центре Картера в ноябре 1991 г., на котором председательствовали президент Картер и президент Российской телекомпании Олег Попцов, была организована Рабочая группа, в которую вошли ученые, журналисты и бывшие государственные деятели. Спонсорами Рабочей группы выступили Институт средств связи Аспен и Программа _Общество_. Финансовую поддержку Рабочей группе оказал Фонд Джона и Мэри Р. Маркль. По итогам встречи Рабочей группы для Комиссии был подготовлен Предварительный документ. Этот предварительный отчет, в котором в конспективной форме изложены преимущества и недостатки различных вариантов освещения выборов в СМИ, вместе со списком членов Рабочей группы, прилагается к настоящей книге. Лаура Розелл, профессор политологии Элонского колледжа, мастерски отредактировала и дополнила первое издание. Поскольку в целом ряде стран в последнее десятилетие начался процесс демократизации телерадиовещания, она позаимствовала из их опыта в данной области свежие примеры, помогающие проиллюстрировать ранее предложенные в нашей книге варианты политики в области СМИ. Работа Комиссии финансировалось фондом Марклей, фондом Форда, семьей Рокфеллеров и фондом ADM. Второе, исправленное и дополненное издание книги финансировалось Нью-Йоркской корпорацией Карнеги. ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО Джимми Картер, экс-президент США Телевидение в наше время превратилось в основной источник новостей и информации на планете. Его стремительное распространение и неслыханная проникающая способность поистине феноменальны. Повсеместно оказывая влияние на жизнь человека, в том числе будучи основным источником информации в периоды политических кризисов и перемен, телевидение в состоянии воздействовать на самые решающие события, которые движут как рядовыми гражданами, так и их лидерами. Признавая важность телевидения на международной арене, Комиссия по политике в области телевидения, образованная в 1990 г., занимается рассмотрением наиболее существенных аспектов воздействия телевидения. Работа Комиссии начинается со встречи рабочей группы, посвященной выработке широкого спектра возможных вариантов политики, которые предлагаются для рассмотрения на следующем заседании Комиссии. Очевидно, что чрезвычайно важным для развития и поддержания демократических форм правления является то, каким образом столь влиятельное средство массовой информации, как телевидение, освещает процесс выборов.
Разумеется, опыт, ценностные ориентиры и практические методы работы телевидения в разных странах сильно отличаются друг от друга. Данная книга посвящена обсуждению ряда вопросов, связанных с центральной ролью телевидения. Многие из этих вопросов были предметом обсуждения в Комиссии по политике в области телевидения. Данную книгу не следует считать выражением взглядов всех до единого членов Комиссии, но она отражает содержание дискуссий между членами Комиссии и включает ряд выводов, к которым они пришли. Цель авторов книги заключалась в том, чтобы, опираясь на результаты работы Комиссии, перечислить кардинальные элементы каждого из компонентов освещения выборов на телевидении, а также предложить на выбор ряд вариантов освещения выборов. Часть вариантов взята из практики ряда стран с различными условиями, другие варианты предлагаются в качестве экспериментальных. Но каждый из вариантов является компромиссным, обладая как явными преимуществами, так и недостатками. Таким образом, любая телевизионная система в стране, стоящей на пороге выборов, должна быть способна выработать применительно к конкретным условиям своей работы собственный наиболее практичный способ поставить это необыкновенно мощное средство коммуникации на службу развитию демократической системы ценностей и строительству демократических общественных институтов.
Глава 1 ИНФОРМИРОВАНИЕ ЭЛЕКТОРАТА Считается, что в демократических странах долг телевидения - информировать электорат. Если делать это хорошо, можно содействовать двум процессам: во-первых, информированные потенциальные избиратели будут проявлять больше интереса к выборам и активно участвовать в голосовании; во-вторых, знающие избиратели будут принимать решения, благотворные для страны в целом. Тем, кто занимается вопросами регулирования отношений между телевидением и выборами, приходится учитывать различные, зачастую противоречащие друг другу интересы трех сторон: 1) заинтересованность кандидата в обращении к электорату; 2) интересы телевидения - как журналистов, так и СМИ как такового; 3) заинтересованность общества в получении информации, необходимой для участия в выборах со знанием дела. Если эти интересы сталкиваются, тем, кто занимается выработкой политики телестанций, приходится приводить их в согласие справедливым и демократическим путем. Зачастую, однако, дилемма выглядит проще: чей интерес в каждом конкретном случае оказывается на первом месте? Если, например, во время предвыборной кампании некий кандидат хочет выступить по телевидению со своей позицией по вопросу, скажем, безработицы, обязана ли станция давать ему время в эфире несмотря на то, что на станции считают, что данный кандидат будет говорить неправду? Обязана ли станция продавать эфирное время кандидату, даже если ей не хочется этого делать? Как быть, если выступающий - не сам кандидат, а его сторонник? Что делать, если кандидат намеревается выступить с личными нападками на соперника? Ответ зависит от того, чьи интересы стоят на первом месте. Если законодательство нацелено на усиление конкурентоспособности кандидатов в ходе предвыборной кампании, оно предпочтет предоставить кандидатам свободный доступ к эфиру (в определенных рамках) и право говорить в эфире все, что им захочется. В США кандидаты, избираемые на федеральные должности, имеют право покупать на
телестанциях неподцензурное время. Если на первом месте стоят интересы свободных и независимых СМИ, станции должны сами решать, кому и с какой целью они позволяют выходить в свой эфир. Такое право есть в США у прессы; газету нельзя заставить напечатать материал, если она не хочет этого делать. Наконец, если на первом месте стоят интересы публики, принимать решения куда сложнее. Можно по-разному понимать, в чем заключается заинтересованность публики в получении информации. Если считается, что в подлинных интересах публики - получать как можно больше информации из любых источников, то приоритетным становится право кандидатов на свободный доступ к эфиру. Если считать, что общество заинтересовано в получении прежде всего правдивой информации, лучше предоставить эфир независимым журналистам различных взглядов, чтобы они сами, не стесненные никакими правительственными указами, решали, что именно следует освещать. Конфликты, связанные с тем, как освещаются выборы на телевидении, возникают постоянно. Следует ли обязать телестанции бесплатно предоставлять кандидатам эфирное время? Или же эфирное время лучше продавать по низким тарифам? Обязана ли станция одинаково обращаться со всеми кандидатами? Следует ли приглашать всех до единого кандидатов для участия в дебатах, если на станции считают, что публике на самом деле интересны только два-три претендента? Следует ли принуждать кандидата к участию в дебатах на телевидении, даже если ему это политически невыгодно? В каждом случае происходит столкновение прав и интересов различных сторон. Но в каждом случае обязательно следует учитывать интересы более широкой публики. В любой системе СМИ - государственной, частной или смешанной - возникают вопросы о том, как освещать выборы в информационных программах, о бесплатном эфире для кандидатов, о платной политической рекламе и о предвыборных дебатах. В данной работе мы обсудим ряд стратегических и практических подходов к решению этих вопросов. На примере опыта разных стран и на базе наших собственных выводов мы предложим вам на выбор серию возможных ответов. Каждый вариант, касающийся выбора политики станции, имеет как положительные, так и отрицательные стороны, и требует определенных компромиссов и затрат. При выработке вашей собственной политики следует оценить все приведенные варианты применительно к местным общественным условиям, местным темпам перемен в обществе и местным ресурсам. Глава 2 ОСВЕЩЕНИЕ ВЫБОРОВ В ИНФОРМАЦИОННЫХ ПРОГРАММАХ Информирование электората в целях развития демократии начинается на уровне "обыкновенных" или "нормальных" информационных выпусков новостей. А краеугольным камнем такого освещения выборов в новостях, которое будет внушать доверие, является журналистская автономия (независимость). Общество должно верить, что на содержание передач не оказывают влияния ни правительственные структуры, ни политические партии, ни политические взгляды отдельных кандидатов. Количество эфирного времени В тех случаях, когда телевидение обязано предоставлять кандидатам бесплатное время в эфире (что мы рассмотрим ниже), можно без труда выработать правила, определяющие равное или пропорциональное распределение бесплатного эфирного времени между кандидатами или партиями. К кандидатам, которые покупают эфирное время, тоже можно при желании применить правила, гарантирующие определенное
равенство, как будет видно из раздела, посвященного платной политической рекламе. Однако соблюдать принцип равенства или пропорциональности гораздо труднее, когда речь идет о времени, уделяемом кандидатам в период предвыборной кампании в обычных выпусках новостей. Действительно, любую попытку регулировать эту сферу можно интерпретировать как вмешательство в независимость и самостоятельность журналистской профессии. В США существуют различные взгляды и судебные прецеденты, касающиеся того, что именно можно рассматривать как законный предмет освещения в информационном выпуске, а что следует считать случаем использования телестанции в политических целях. Например, если кандидатом становится сотрудник телестанции, к нему автоматически начинают применяться требования о предоставлении всем претендентам равного времени в эфире каждый раз, когда этот сотрудник появляется на экране в качестве ведущего выпуска новостей или корреспондента. На самом деле закон о равном эфирном времени строго применялся ко всем появлениям кандидатов в эфире до 1959 года, когда один из претендентов потребовал дать ему столько же бесплатного эфирного времени, сколько заняло появление на экране мэра Чикаго в репортаже о встрече в аэропорту прилетевшего с официальным визитом президента Аргентины. Конгресс быстро принял поправку к закону о равном времени, постановив, что он не касается новостей.
Как правило, никто не подсчитывает время освещения кандидатов в новостях с точностью до секунды. Однако исключения существуют. В Испании в ходе выборов 1996 года телевизионный канал TVE1 распределял время, уделяемое кандидатам в новостях, пропорционально числу голосов, которое их партии получили на предыдущих выборах. По этому принципу три главные партии получили в вечернем выпуске новостей соответственно 1 минуту 40 секунд, 1 минуту 30 секунд и 40 секунд, а все остальные партии вкупе - еще 40 секунд. Репортажи специально снимались так, чтобы соответствовать этому требованию. В некоторых странах время каждого отдельного репортажа не замеряют, однако применяют общее правило пропорционального распределения времени в новостях в согласии с заранее рассчитанным процентом. Например, в Великобритании считается, что время, уделенное каждой политической партии в новостях за весь период предвыборной кампании, в сумме должно быть пропорционально бесплатному эфирному времени, на которое партии получили право в ходе данных выборов. Результаты замеряются с хронометрической точностью. В время выборов 1998 года в
Индии освещение в новостях согласно "Кодексу поведения телевидения в связи с выборами" обязано было быть сбалансированным и заслуженным. По определению это означало, что запрещалось уделять одной партии значительно больше времени в новостях, чем любой другой. От вещателей не требовалось соблюдать баланс в каждом конкретном сюжете или выпуске, однако они обязаны были поддерживать суммарный баланс в течение "разумного отрезка времени, скажем, в пределах одной недели". В большинстве демократических стран освещение в новостях регулируется на основе той или иной комбинации принципа равного распределения и принципа важности новости. В некоторых случаях эти принципы учитываются сознательно, как, например, в Бразилии, где на одной из телесетей редактор отдела новостей повесил на стену график, позволяющий следить за тем, чтобы всем кандидатам, независимо от уровня их поддержки избирателями, в новостях уделялось совершенно равное время. Однако если кандидат участвует в событии, которое, по мнению журналистов, заслуживает внимания, ему будет уделяться больше времени в новостях. Во время первых свободных президентских выборов в Польше на телевидении подсчитывали время появления кандидатов в новостях по минутам, однако все-таки уделяли некоторым кандидатам больше времени, чем другим. В некоторых случаях, особенно в начале перехода страны к демократическому образу правления, роль телевидения приходилось формулировать в спешке и в кризисных условиях. В ходе первых свободных парламентских выборов в Армении было установлено очень мало правил, регулирующих появление кандидатов в новостях. Количество кандидатов в парламент было огромным, и некоторые из них появлялись в новостях чаще, чем другие, поскольку участвовали в событиях, привлекавших общественное внимание, например в работе по ликвидации последствий землетрясения или в конфликте с соседним Азербайджаном. Благодаря тому, что они уже успели завоевать известность, информационные программы оказывали им предпочтение как более привлекательным и интересным фигурам и в ходе предвыборной кампании. Если в выборах участвует множество партий, трудно представить, как можно осуществить на практике точный учет времени, уделяемого в новостях каждой отдельной партии или кандидату, как это делается в Великобритании, чтобы обеспечить принцип равенства. А в странах, где только начинается демократический процесс, количество партий и фракций зачастую особенно велико. В дальнейшем политические группировки, скорее всего, начнут объединяться, однако на ранних стадиях процесса претендентов много, а страны не располагают надежными критериями определения их общественной поддержки или предыдущего успеха на выборах. В России, например, в парламентских выборах 1995 года участвовало более сорока партий и общественных объединений. Во время первых с момента падения коммунистического режима выборов в Чехословакии телевидение было обязано посылать корреспондентов и транслировать репортажи о всех пресс-конференциях, которые проводили более двадцати соперничавших партий. Но попытка гарантировать равное освещение такому огромному количеству претендентов не помешала тому, что одни партии и кандидаты появлялись в новостях чаще, чем другие. Кроме того, телевидение транслировало интервью и беседы с кандидатами и представителями не всех партий, а только некоторых. Чаще всего новости уделяли внимание двум партиям, которые сыграли особенно заметную роль в демократической революции, приведшей к созданию новой посткоммунистической Чехословакии, и чьи представители входили в состав временного правительства, руководившего страной в течение трехмесячного переходного периода перед выборами. Эти партии уже успели привлечь общественное внимание и завоевать политическую власть, а их члены были хорошо известны журналистам. О них чаще говорилось в эфире, поскольку считалось, что они представляют интерес как материал для новостей.
Однако когда другие партии выступили с жалобами на количество времени, которое было выделено в эфире Вацлаву Гавелу и тому, как партия "Гражданский Форум" отмечала полгода со дня "бархатной революции", а также на количество времени, выделенного на репортажи о митинге, организованном Словацкой партией, в результате другим партиям предоставили в качестве компенсации некоторое количество дополнительного бесплатного эфирного времени. Использование эфирного времени Для того чтобы обеспечить справедливое обращение с кандидатами, следует принимать в расчет не только количество отводимого им времени в эфире. На зрителей оказывают сильное влияние и другие компоненты передач: порядок, в котором выстроены сюжеты или выпуски новостей; количество и стиль очерков о кандидатах; и такой трудно поддающийся определению, но чрезвычайно ощутимый компонент, как тон передачи. Если зрителям кажется, что телевизионные новости предвзяты по отношению к кандидатам и партиям, станция может утратить доверие аудитории. Ни производители новостей, ни репортеры не должны иметь фаворитов или подавать новости в выгодном для определенного кандидата свете. В случае, если телестанция принадлежит государству или находится под контролем правительства, ей зачастую становится труднее гарантировать беспристрастие, непредвзятость и равное обращение со всеми кандидатами. Правительственный контроль СМИ может привести на выборах к противоположным политическим результатам (срикошетить), чему есть ряд свежих примеров, когда правящую партию, которая контролировала телевидение, обвиняли и в непопулярных программах, и в неприятных новостях. В ходе выборов 1990 года в Никарагуа критики утверждали, что государственное телевидение освещало в основном правящую сандинистскую партию и критиковало все остальные. Такие же обвинения звучали во время выборов 1997 года в Кении. Там закон предусматривал "беспристрастное и сбалансированное распределение эфирного времени", но чем ближе подходил день выборов, тем хуже соблюдалось это правило. В ходе президентских выборов 1996 года в России и государственное, и коммерческое телевидение открыто поддерживали кандидатуру действующего президента Бориса Ельцина. Там вещатели были убеждены, что если пройдет кандидат коммунистов, Геннадий Зюганов, он ограничит свободу СМИ. С другой стороны, телевидение может поддерживать и оппозицию. В ходе выборов 1989 года в Панаме, от которых зависела судьба правления Мануэля Норьеги, частная телестанция, имевшая самый высокий рейтинг в стране, приняла сознательное решение поддерживать кандидата от оппозиции, уделяя ему больше времени и рисуя его в более положительных красках. Станция превратилась в активного участника предвыборной борьбы, стараясь как-то противодействовать давлению диктаторской, как ей казалось, власти - хотя предвыборное соглашение между соперничавшими партиями временно облегчило эту ситуацию. Руководство станции признавало, что подобная поддержка была бы неуместна там, где выборы проходят на свободной и демократической основе и где существуют гарантии независимости прессы. После того как стало ясно, что кандидат Норьеги проиграл выборы, Норьега аннулировал результаты голосования и распорядился, чтобы СМИ передавали только официальные правительственные бюллетени о выборах под угрозой потери лицензии. В самой Панаме этому подчинились и государственные, и частные станции, хотя самая большая частная станция снимала свои собственные бюллетени и посылала их американским телесетям. В Мексике освещение выборов на телевидении претерпело значительные изменения в 90-х годах. В 1988 году президент консорциума "Телевиза" - практически монопольного владельца коммерческого телевидения в стране - заявил: "Телевиза" солидарна с ПРИ (Партия утверждения революции)". Но после реформ 90-х годов, включавших
приватизацию государственной телесети, положение изменилось. В 1996 году была проведена реформа избирательной системы. По данным одного из исследований, в 1988 году 16 информационных и общественно-политических программ посвятили 88% эфирного времени правящей партии ПРИ. В 1994 году доля эфирного времени, посвященного ПРИ, упала до 51%. В 1997 году процент сократился до 23%. Возможные варианты освещения выборов К задаче информирования зрителей в течение важнейшего периода предвыборной кампании можно подойти несколькими путями. Можно увеличить количество сюжетов на эту тему в выпусках новостей либо расширить комментарий и аналитическую часть выпусков. Можно в дополнение к этому начать выпускать специальные общественнополитические программы о выборах либо выделить время для кандидатов и партий в уже существующих передачах. Варианты освещения выборов 1. Больше материалов в выпусках новостей: - о кандидатах; - о партиях; - о политических платформах; - о процессе выборов. 2. Больше комментариев и аналитических материалов. 3. Готовить специальные программы. 4. Выделять время в составе общественнополитических или других программ. Больше материалов в выпусках новостей В Великобритании к задаче увеличения количества информационных репортажей относятся очень серьезно. Продолжительность главного вечернего выпуска новостей в ходе предвыборной кампании 1987 года была увеличена вдвое - с двадцати пяти до пятидесяти минут, причем до тридцати пяти минут посвящалось новостям о кампании. Эти удлиненные выпуски обычно начинались с репортажей о предвыборных действиях и заявлениях партий, затем переходили к другим событиям дня и завершались двадцатиминутным сегментом, состоявшим из аналитических материалов. В аналитической части зрителям предлагался подробный и четкий разбор политических позиций, включая интервью с ведущими политиками и дебаты между их сторонниками. Освещение такого рода продолжалось на телевидении и во время избирательной кампании 1997 года перед первомайскими выборами. Вечерний девятичасовой выпуск новостей (The Nine O'Clock News) начиная с первого апреля был продлен на час. Правда, администрация ВВС начала выражать недовольство, когда рейтинг программы с 5,5 млн зрителей перед началом кампании упал до уровня 3,3 млн. Хотя телевидение в США, как правило, включает репортажи о политической жизни в стандартные выпуски новостей, освещение выборов большей частью сосредоточено на "предвыборной гонке" - на репортажах о том, каким образом кандидаты ведут свои кампании, о взлетах и провалах кампаний, о результатах опросов избирателей, этапах кампании и других аспектах предвыборной борьбы как таковой, вместо того чтобы посвящать внимание существенным моментам политических программ, которые обсуждают (или должны были бы обсуждать) кандидаты. Анализ освещения американской президентской кампании 1988 года показал, что одна треть сюжетов в новостях была посвящена предвыборной гонке, и только 10% - политическим программам кандидатов. По результатам анализа, проведенного в 1992 году, тема
предвыборной гонки опять доминировала на телевидении. То же продолжалось и в ходе выборов 1996 года, когда телесети посвятили вопросам предвыборной программы кандидатов меньше трети своих новостных сюжетов. После предварительных выборов 1996 г., однако, положение изменилось: политическим платформам кандидатов была посвящена почти половина сюжетов. Во многих странах на телевидении увеличивают количество материалов о самой процедуре выборов. Например, во время парламентских выборов 1993 и 1995 годов в России на телевидении выросло количество материалов о том, как голосовать, и о правилах проведения предвыборной кампании. В странах с переходным режимом расширенное освещение процедуры выборов особенно полезно, поскольку помогает гражданам лучше понять новую политическую систему и начать активнее в ней участвовать. Больше комментариев и аналитических материалов Вместо расширенного освещения выборов в выпусках новостей либо в качестве дополнения станции могут также начать транслировать больше комментариев и аналитических передач с участием журналистов, политических комментаторов и приглашенных экспертов. Станции могут расширить освещение позиций различных политических партий путем трансляции подробных репортажей и комментариев, посвященных этим позициям. Во время предвыборной кампании 1995 года в России Борис Грушин, известный специалист по изучению общественного мнения, подготовил серию репортажей, в которых обсуждал детали опросов общественного мнения и шансы различных партий. Репортажи включали доходчивые графики с данными последних опросов и, как правило, посвящались шансам той или иной конкретной партии. Журналистам (включая комментаторов), однако, не разрешалось выступать в поддержку индивидуальных кандидатов или партий. Возможные санкции к нарушителям включали запрещение готовить или транслировать материалы, относящиеся к выборам. Подготовка специальных программ Перед выборами станции могут начать транслировать больше полнометражных программ, целиком посвященных политической платформе кандидатов. Например, в Канаде в сетку вещания вставляют специальные программы, созданные в связи с предвыборной гонкой. В 1988 году в течение двухмесячной предвыборной кампании Канадская вещательная корпорация (СВС) выпустила специальную одночасовую передачу, которая выходила в эфир шесть раз подряд в 10 часов вечера по воскресеньям. Передача состояла из новостей и аналитических материалов. Такой формат позволял включать сюжеты, слишком длинные для обычного выпуска новостей. Для одного сегмента передачи в студию на просмотр политической рекламы соперничающих партий пригласили группу экспертов, затем последовал анализ их реакции и оценка эффективности программных партийных заявлений. В 1997 году на СВС решили сократить прямые выступления кандидатов в эфире. Зато каждый день в течение всей предвыборной кампании по всей телесети новостей СВС передавали пятнадцатиминутные пресс-конференции членов парламента от всех пяти представленных там политических партий. Хотя подобные программы служат цели информирования электората и способствуют более активному участию избирателей в голосовании, они представляют интерес для сравнительно небольшой части аудитории и, соответственно, имеют невысокий рейтинг. Общественное телевидение (в странах со смешанными формами собственности на
телекомпании) может стремиться к расширению производства подобных программ, а коммерческое телевидение, больше заинтересованное в прибыли, чем в информировании электората, может, наоборот, сокращать освещение выборов. Коммерческим станциям здравый смысл подсказывает, что те зрители, которых интересуют эти вопросы, всегда могут получить информацию из некоммерческих передач, а тем, кого данные вопросы не интересуют, передачи такого типа не надо навязывать. Во многих странах обычное коммерческое телевидение сегодня вынуждено конкурировать с кабельными и спутниковыми каналами. С увеличением числа каналов, доступных жителям все большего числа городов, растет и вероятность того, что предвыборные информационные программы будут смотреть только те зрители, которые будут их активно и целеустремленно искать. Выделять время в составе общественно-политических или других программ Последний вариант освещения выборов - это начать уделять им дополнительное время в составе общественно-политических или других неинформационных программ. В Южной Корее почти за пять месяцев до президентских выборов 1997 года кандидатов от трех крупнейших политических партий начали регулярно приглашать для интервью в определенные дискуссионные передачи и "ток-шоу". По правилам предвыборной кампании требовалось также приглашать и тех кандидатов, которые имели больше 15% поддержки по данным опросов общественного мнения. Во многих странах таких четких правил не существует, однако телестанции по собственной инициативе начинают приглашать кандидатов или представителей партий для участия в "ток-шоу" или общественно-политических программах. В большинстве случаев вопросы беспристрастности и равенства оставлены на усмотрение журналистов. Подведение итогов Таким образом, в итоге освещение предвыборных кампаний в новостях часто зависит от порядочности самой телестанции или журналистов. Журналисту для эффективной работы необходимо завоевать доверие аудитории, и сделать это нужно без вмешательства государства или других влиятельных интересов в содержание его репортажей. Как мы уже говорили, существуют примеры, когда количество времени, уделяемого различным кандидатам в новостях, тщательно учитывается, чтобы обеспечить абсолютное равенство условий для всех или по крайней мере для основных претендентов на победу. Однако одни кандидаты всегда привлекают интерес репортеров больше, чем другие. Это особенно характерно для стран, переживающих значительные политические и социальные перемены. Хотя информационные программы там и пытаются помочь зрителям разобраться кто есть кто среди калейдоскопического множества участвующих в выборах кандидатов, партий и фракций, но все-таки чаще они фокусируют свое внимание на тех фигурах, которые успели завоевать особую известность на раннем этапе борьбы за новую политическую систему. Качество освещения предвыборных кампаний, естественно, не одинаково в разных странах, однако везде избирателям необходимо понимать, каким образом политические проблемы и позиции различных партий могут отразиться на их повседневной жизни. Если СМИ вместо углубленного, основательного и серьезного анализа этих проблем и позиций предлагают избирателям затаив дыхание следить за предвыборной гонкой и гадать, кто придет к финишу первым, тем самым они предают интересы своих зрителей. Если информационные программы и сами журналисты сознательно поддерживают своих фаворитов - будь это уже избранный политик или претендент - это подрывает с таким трудом завоеванную независимость журналистов, а тем самым и доверие публики
к их сообщениям. Даже если такое поведение политически оправдано текущим моментом, в перспективе это предельно близорукая стратегия, приносящая самые недолговечные выгоды из всех возможных. Глава 3 БЕСПЛАТНОЕ ЭФИРНОЕ ВРЕМЯ ДЛЯ КАНДИДАТОВ Широко распространенной и в целом успешной при тщательной организации является практика предоставления кандидатам и партиям в ходе избирательной кампании бесплатного эфирного времени на телевидении. Для каждого кандидата это возможность обратиться к самой широкой аудитории, получить электронную "трибуну" для того, чтобы обнародовать платформу своей партии и попытаться завоевать поддержку для себя лично. Большинство коммерческих станций возражают против того, чтобы выделять кандидатам и партиям бесплатное время. Они утверждают, что несут заметные убытки и должны получать компенсацию. Кроме того, они утверждают, что, гарантируя кандидатам определенное количество бесплатного эфирного времени своими указами и распоряжениями, правительство вмешивается тем самым в свободу слова, препятствует кандидатам в проведении кампаний желательным для них образом, а информационным организациям - в освещении этих кампаний предпочтительным для них способом. Было бы лучше, заявляют они, если бы кандидаты и партии платили за время в эфире. Выделение бесплатного эфирного времени для всех соперников на выборах помогает уравнять их возможности. Однако сколько именно претендентов имеют право на этот шанс? Кроме того, эфирное время не безразмерно; его количество ограничено. Сколько конкретно времени следует выделять кандидатам? Каким образом следует разрешать его использовать? Кто получает время? Все кандидаты Распределение ограниченного и дорогостоящего ресурса между множеством конкурентов всегда непросто. Задача еще усложняется, если отсутствует опора на правовые прецеденты или практический опыт прошлого. Именно так обстояло дело, когда в Чехословакии в 1990 году проводились первые после конца эры советского господства свободные выборы. Там было принято решение предоставить всем конкурирующим партиям и движениям, которых было больше двух десятков, одинаковое количество бесплатного эфирного времени - в общей сложности по четыре часа в течение сорока дней официальной предвыборной кампании. Каждая партия получила одинаковый набор из сегментов эфирного времени разной длины: один получасовой блок, восемь блоков по десять минут, двенадцать пятиминутных блоков и семьдесят блоков по одной минуте. Чтобы обеспечить максимальную беспристрастность при распределении, было составлено пустое эфирное расписание с временными блоками, помеченными: "партия № 1", "партия № 2", "партия № 3" и так далее. Блоки распределили между партиями по жребию. В итоге каждая получила в течение всего периода избирательной кампании примерно одинаковое количество блоков в прайм-тайм. Поскольку партиям выделили такое огромное количество времени, телезрителям оказалось нелегко вникать в эту агитационную мозаику. Но зато полная беспристрастность по отношению ко всем соперникам была строго соблюдена. Аналогичный принцип был задействован во время первых свободных президентских выборов в Польше. В течение месяца перед выборами каждому из шести кандидатов
ежедневно предоставляли по десять минут бесплатного эфирного времени. Затем в течение последних двух недель перед выборами каждый из двух финалистов получал ежедневно по тридцать минут. Хотя соперников было куда меньше, чем в Чехословакии, все равно зрителям в общей сложности показали сорок часов передач о кампании, чем отбили у них всякий интерес к этой теме. Распределение времени Время нерастяжимо. Существу ет много способов распределения времени между кандидатами. - Все кандидаты - По проценту голосов, полученных на выборах - По числу мест в законодательных учреждениях - По числу подписей под петициями - По результатам опросов общественного мнения
Интерес к бесплатным предвыборным телепередачам пропал у зрителей и в России в ходе парламентских выборов 1993 года. Согласно данным одного исследования, количество зрителей, смотревших бесплатные программы тринадцати соперничавших политических партий, упало за время кампании на 15-20%. В 1995 году количество партий выросло до сорока, и каждая получила бесплатное время. Тут многие зрители начали жаловаться, что не способны различить эти партии. Во время первых свободных парламентских выборов в Армении принцип гарантии равного времени для всех кандидатов соблюдался с учетом того, что зрителям интересно и на что у них хватит терпения. Каждый кандидат или партия получили в ходе кампании не более пяти минут бесплатного эфира. Зрителей это, может, и не утомило, но с другой стороны, едва ли они успели как следует разобраться, за кого и за что именно они голосуют. Эфирное время ограничено; ограничена и способность зрителей сосредотачиваться, и поэтому телевидению в странах с переходным режимом действительно нелегко решить проблему выделения всем без исключения кандидатам одинакового количества бесплатного времени. Система новая, поэтому не существует очевидного и общепринятого способа решать, кому давать, а кому не давать бесплатное время. Существует серьезная опасность, что те, кто контролировал ресурсы при старом порядке, окажутся в привилегированном положении. В 1991 г. в Замбии, а в 1992 г. в Гамбии, например, лидеры не разрешили кандидатам от оппозиции выступать по телевидению. Однако в обеих странах суд заставил лидеров отменить запрет. Даже когда все без исключения претенденты получают бесплатное время в эфире, разногласия могут возникнуть в связи с расписанием их выступлений. Так, по крайней мере, утверждали критики сандинистского правительства. В ходе первых после прихода сандинистов к власти в Никарагуа выборов с участием оппозиции все партии получили ежедневно по две минуты эфира и определенное зарезервированное время в расписании вещания. Однако только правительство решало, когда именно поставить в эфир присланный каждой партией материал (материалы снимались независимыми продюсерами и доставлялись на телестанцию заранее). Потом эти правила изменили и выделили партиям полчаса эфира ежедневно на государственном телевидении. Право составлять расписание и определять продолжительность эфира получила Верховная
избирательная комиссия (Consejo Supremo Electoral). Все бесплатные материалы должны были сниматься в стране, а исключения допускались только с одобрения избирательной комиссии. Отбор кандидатов В тех странах, где кандидаты и партии получают блоки бесплатного времени для заполнения по своему усмотрению, охват всех до единого претендентов - задача трудновыполнимая. При самых первых демократических выборах в странах с переходным режимом существует особенно острая необходимость в том, чтобы дать максимально большому числу претендентов возможность обратиться к телезрителям, хотя данную необходимость следует уравновешивать и со способностью зрителей просто запомнить кто есть кто и, конечно, с необходимостью поддерживать интерес и внимание публики к телепередачам. А если требуется ввести некоторые ограничения на число тех, кому выделяют бесплатный эфир, то по каким критериям производить отбор? Тут важно учесть различия между странами, только переходящими к демократии, и странами с устоявшейся демократической системой. Для устоявшихся систем, например Канады и Франции, самый распространенный метод отбора - это распределение бесплатного эфирного времени между партиями пропорционально количеству мест, полученных ими в парламенте. В Канаде партия, которой не удалось выставить кандидатов по крайней мере в пятидесяти избирательных округах, теряет право на бесплатный эфир. Во Франции официально признанные парламентские "группы", включающие не менее двадцати депутатов, получают по три часа бесплатного времени на телевидении. Остальные партии получают по семь минут. Эфир может распределяться и пропорционально тому, сколько голосов получила партия на предыдущих выборах, что в общих чертах происходит в Великобритании. Там, где существуют устоявшиеся критерии и традиция демократических выборов, ограничение количества кандидатов, имеющих доступ к блокам бесплатного эфирного времени, имеет смысл. Однако даже в таких странах ограниченный отбор препятствует знакомству избирателей с партиями или кандидатами, бросающими вызов системе. Стабильность системы следует уравновешивать с доступностью политической арены для новичков. В формуле отбора, основанной на парламентском представительстве или на результатах предыдущих выборов, должно быть место для такого баланса. Удачное решение нашли на телевидении в Великобритании: мелкие партии, которым не удалось провести кандидата в Палату общин парламента или получить достаточную поддержку на предыдущих выборах, все-таки имеют право на один бесплатный эфир, если смогут добиться в целом по стране выдвижения по крайней мере пятидесяти своих кандидатов. Распределение бесплатного времени не обязательно должно быть основано на результатах предыдущих выборов, особенно там, где предыдущие выборы не могут служить образцом демократического представительства для системы, которая стремится к демократизации. На самом деле первые "демократические" выборы скорее напоминают не выборы, а плебисцит; когда люди голосуют в первый раз, они подают голоса против старой, недемократической системы, но не всегда имеют ясное представление, что идет ей на смену, и каким образом их новые представители будут давать им отчет в своих действиях. В этих условиях - в предельно критической и хрупкой ситуации и при отсутствии ранее заложенного фундамента - следует использовать другой вариант. Если количество партий не чрезмерно, не следует вводить никаких квот. Если же, как в Чехословакии, партий так много, что они не умещаются в эфире и истощают терпение зрителей, можно рекомендовать принцип отбора, не зависящий от результатов предыдущих выборов. Один из возможных механизмов - ввести различие между общенациональными и местными партиями. В Южной Африке партия "Африканский
национальный конгресс" (ANC) и Национальная партия (NP) получили в девятнадцать раз больше эфирного времени, чем наиболее малочисленные провинциальные партии. Возможно, самый практичный вариант - установить квоту на основании заранее определенного количества подписей под петицией кандидата или его партии. Но такой вариант требует наличия органа, способного относительно быстро проверить подлинность подписей. При распределении бесплатного эфира можно также скомбинировать фактор широкого представительства партий в парламенте и фактор доступности эфира для партийпретендентов. Например, в Мексике реформа закона о выборах в 1996 г. предусматривает, чтобы 30% бесплатного эфирного времени распределялось между всеми партиями поровну, а 70% - пропорционально поддержке избирателей. В 1989 г. во время первых за двадцать лет свободных президентских выборов в Бразилии воспользовались похожим методом. В течение трех месяцев, предшествовавших выборам, все телесети были обязаны предоставлять кандидатам 25 минут эфира днем (между 12.30 и 13.30) и 45 минут вечером, в прайм-тайм (между 20.30 и 21.15) каждый будний день. Время внутри двух этих ежедневных блоков распределялось пропорционально числу мест, занимаемых партиями в парламенте, а те партии, которые не были представлены в парламенте, получали по одной минуте. Во время второго раунда выборов оба финалиста получали равное количество времени. Однако перед началом первого раунда каждой официально зарегистрированной политической партии был выделен один час эфира в прайм-тайм, а один из главных кандидатов (Фернандо Коллор де Мелло, в конце концов победивший на этих выборах) выступал в программах не только своей, но и других политических партий, тем самым пользуясь дополнительным временем. Наблюдатели предостерегали, что таким образом кандидат злоупотребил правилами распределения эфира (и даже нарушил их), поскольку отчетливо понимал ценность телевизионной кампании в стране с высоким уровнем неграмотности среди взрослого населения, низкими тиражами печатных периодических изданий и чрезвычайно высоким процентом населения, регулярно смотрящего телевизор. В 1991 г. в Бразилии попытались сократить число партий, получавших бесплатный эфир. Слишком много мелких, даже крохотных партий имели тот же доступ к телевизионной трибуне, что и крупные партии общенационального значения. По новым правилам, чтобы получить право на бесплатное время, партия должна была завоевать по крайней мере одно место в парламенте. Таким образом, во время выборов бразильский вариант предусматривает принцип пропорционального распределения, основанного на представительстве в парламенте, а в остальное время года дает равные права всем партиям, имеющим в парламенте хотя бы одного представителя. Случается, что предоставление бесплатного времени ограничивают и по другим основаниям. Так, бесплатный эфир иногда используют для поощрения к изменению методов ведения предвыборных кампаний на более предпочтительные в данной стране. Например, бесплатное время предлагалось выделять только тем кандидатам, которые соглашались выступать в теледебатах или не превышать лимит расходов на ведение своей предвыборной кампании. Таким образом, кандидата побуждали следовать нормам поведения, которые способствуют справедливым выборам или адекватному информированию избирателей. Такое использование бесплатного времени в качестве рычага воздействия не обязательно означает вмешательство в право кандидата вести свою избирательную кампанию как ему хочется, не подчиняясь централизованному регулированию. Сколько времени выделять? В странах, только что стряхнувших иго авторитарного прошлого и движущихся к демократии, число кандидатов, как мы уже отмечали, бывает очень велико: бесчисленные ручейки политических взглядов еще не успели слиться в широкие реки общих ценностей
и стратегий. При парламентской системе, например, по всей стране в парламент может баллотироваться огромное количество практически равных кандидатов; кандидаты в президенты обычно не так разбросаны и не так многочисленны. Если за эфир борется множество кандидатов, сколько их в состоянии вместить телевидение? И на сколько хватит внимания и интереса у зрителей? Кое-где телевидение попыталось решить проблему, выделяя кандидатам одинаковое, но очень короткое время в эфире. В Литве во время выборов 1990 г., а также в Казахстане и Молдове во время выборов 1994 года каждый кандидат получил на телевидении в сумме по 10 минут бесплатного времени. В Армении и Латвии и того меньше - по пять минут. В этих только начинающих процесс демократизации странах соблюдение принципа равенства при ограниченном количестве времени и подразумевавшемся ограниченном терпении зрителей привело в результате к очень коротким эфирным капсулам для каждого кандидата. В некоторых странах продолжительность бесплатного эфира для кандидатов впоследствии увеличили. В 1997 г. в Молдове закон о выборах предусматривал уже, что все кандидаты получают по 45 минут. Во время первых свободных выборов в Чехословакии и Польше тоже соблюдался принцип строгого равенства, но кандидатам давали гораздо больше бесплатного времени, так что в итоге все партии, вместе взятые, получили там огромное количество времени в эфире. Хотя долгие политические выступления - тяжелое испытание для терпения зрителей, слишком короткие выступления еще более проблематичны. Предельно краткие капсулы обычно эксплуатируют риторические приемы эмоционального воздействия на аудиторию, в то время как более продолжительные материалы вынуждены затрагивать существо политики претендентов и серьезную тематику. Именно поэтому кое-где телевидение, раздавая кандидатам бесплатное время, требует, чтобы продолжительность материала в бесплатном эфире была не короче определенного минимума. В Великобритании решение об общем объеме и о распределении бесплатного эфира принимается комитетом, в который входят вещатели и политические партии, представленные в парламенте. Вещатели сообщают, сколько эфирного времени в совокупности они готовы выделить бесплатно, а комитет решает, как его распределить. Если комитет не в состоянии прийти к единодушному решению, как случилось в 1983 г., вещатели сами распределяют время. Как использовать время? Этот вопрос касается следующего: следует ли просто выделить кандидатам или партиям бесплатный эфир для использования по собственному усмотрению, или же эфир должен предоставляться им в формате, предусматривающем участие журналистов, или это должно быть то или иное сочетание двух подходов. Если кандидат в бесплатном эфире обязан отвечать на вопросы журналистов или участвовать в "круглом столе" вместе с журналистами и другими кандидатами, у такого формата есть ряд преимуществ: отвечая на конкретные вопросы журналистов, кандидат либо будет вынужден прямо и четко определить свое отношение к общественным проблемам, либо он рискует прослыть уклончивым. У такой передачи больше шансов оказаться интересной или, может быть, даже острой, чем у простого выступления кандидата, а тем самым больше шансов удержать на себе внимание зрителей. И наконец, поскольку кандидату не удастся избежать прямого и откровенного выражения своей позиции по волнующим общество проблемам, позднее его легче будет заставить отвечать за свои слова. Для такого формата необходимы беспристрастные и профессиональные журналисты, заинтересованные только в том, чтобы зрители получили как можно больше информации. С другой стороны, обязательный формат всегда мешает кандидатам общаться с избирателями без посредников. Бесплатный эфир можно предоставлять кандидатам или партиям и без всяких условий, совершенно не вмешиваясь в содержание передач. Такой формат позволяет кандидату
самому определить, на какие темы высказываться, и выступить в эфире так, как хочется ему самому. Такой формат способствует усилению независимости кандидата от извне навязанных правил, но в то же время позволяет ему обойти острые темы, исказить факты и попытаться облапошить зрителей. В некоторых странах существуют правила, согласно которым в случае, если кандидат или официальный представитель политической партии сознательно распространяет ложные сведения о другом кандидате, пострадавшая сторона имеет право обратиться в суд или другие органы, уполномоченные принимать соответствующие решения. В отдельных случаях, если апелляция удовлетворяется, жалобщик получает в качестве компенсации бесплатный эфир для ответа противнику за счет бесплатного эфира, выделенного нарушителю. В России, например, жалобы подаются в Комиссию по информационным спорам. Хотя решения этой комиссии не всегда являются обязательными, им все же придается большое значение, и о них обязаны сообщать СМИ. В Польше во время первых свободных выборов воспользовались обеими вариантами: контролируемый кандидатом эфир и направляемый журналистом эфир. В дополнение к бесплатному времени, которым кандидаты могли распоряжаться по-своему, журналисты организовали пресс-конференцию, послужившую форумом для дебатов двух финалистов. Кроме того, для каждого кандидата советники с телевидения и бригада экспертов подготовили по специальному репортажу. Рейтинг программ с участием журналистов был очень высоким, а рейтинг материалов, подготовленных самими кандидатами, быстро упал. Польские кандидаты в президенты использовали бесплатный эфир по-разному. Одни обратились к консультантам по имиджу, другие наняли кинорежиссеров для постановки сложных и изобретательных видеосюжетов. А третьи либо не понимали важности политических консультантов, либо у них хватало денег только на то, чтобы сесть перед камерой и изобразить "говорящую голову". И хотя всем кандидатам досталось одинаковое (очень большое) количество бесплатного времени, качество их программ одинаковым не было, да и быть не могло. В США закон не предусматривает выделения кандидатам бесплатного эфира, однако телестанциям разрешается это делать при условии, что они соблюдают закон о "равных возможностях", требующий одинакового обращения со всеми законными претендентами на одну и ту же выборную должность. Если станция дает бесплатный блок в эфире одному кандидату, она обязана предоставить всем остальным законным кандидатам на тот же пост эфирные блоки такой же длины примерно в то же самое время дня. Существовали и забавные попытки буквально применить это правило. Например, когда киноактер Рональд Рейган баллотировался на пост губернатора Калифорнии, а потом на пост президента Соединенных Штатов, его появление на экране в старых фильмах, таких как "Бонзо пора идти спать", служило поводом для выделения телестанцией его противникам такого же количества бесплатного эфира. В настоящее время подобное появление на телеэкране подпадает под действие принципа равных возможностей только в том случае, если сам кандидат намеренно вставляет фильм в программу передач телестанции. Исключениями из общего правила о соблюдении равных возможностей являются выпуски новостей, прямые информационные репортажи о политических событиях (включая политические съезды и дебаты), интервью в информационных программах и документальные репортажи. Таким образом, вещатели могут распределять бесплатный эфир между кандидатами, руководствуясь собственным профессиональным и добросовестным суждением о том, какие события заслуживают освещения в новостях и информационных программах. Регулирующий орган в США, Федеральная комиссия по связи (FCC), вмешивается только в том случае, если суждения журналистов вопиюще недобросовестны. Требования бесплатного времени в США набирают силу, и некоторые вещатели начали
добровольно выделять кандидатам бесплатный эфир. В 1996 г. председатель FCC Рид Хандт потребовал больше бесплатного времени для кандидатов в выборные органы федерального уровня, штатов и городов. Руководители телесетей воспротивились и немедленно указали на обстоятельства, препятствующие выделению бесплатного эфира. Самым существенным препятствием является цена, особенно если бесплатный эфир приходится на прайм-тайм. Кроме того, крупным региональным станциям, обслуживающим зрителей на территории нескольких штатов, придется выделять эфирное время чересчур многим кандидатам. Городские телестанции Нью-Йорка, например, смотрят также зрители на территории штатов Нью-Йорк, Коннектикут и Нью-Джерси. И все-таки станции в одиночку и группами выделяют бесплатное время. Например, президент и исполнительный директор газеты "Вашингтон пост" и журнала "Ньюсуик" Билл Райан заявил, что шесть принадлежащих его компании местных телестанций выделят кандидатам в конгресс и на пост губернатора бесплатное время во время выборов 1998 г. Некоторые варианты использования кандидатами и партиями бесплатного эфирного времени Если телевидение выделяет кандидатам бесплатный эфир, какую продолжительность следует считать оптимальной и когда именно - то есть как задолго до дня самих выборов его следует выделять? Мы предлагаем несколько возможных вариантов, которые можно применять как по отдельности, так и в сочетании. Каждый вариант обладает как преимуществами, так и недостатками. Все они имеют целью повысить информированность и активность электората - что является сквозной темой данной работы. В то же время все они в той или иной степени ограничивают право кандидатов и партий по-своему вести собственную избирательную кампанию, а также право телестанций по-своему распоряжаться собственным эфиром. Первый вариант. За два месяца до дня выборов кандидатам или партиям, выдвигающим кандидатов в президенты, выделяются пятиминутные блоки эфира незадолго до начала прайм-тайма. Кандидаты могут использовать это время по своему усмотрению, заполняя его любым материалом, который отвечает их целям. Обратите внимание, что пять минут достаточно, чтобы успеть высказать позицию кандидата по существенным вопросам, но слишком много, чтобы ограничиться просто эмоциональными призывами, воздействующими главным образом на подсознание. Пятиминутные блоки, предоставляемые по очереди всем кандидатам, транслируются каждый вечер. Они дают кандидатам достаточную возможность вести агитацию по телевидению и в то же время включают содержательную информацию. За неделю до выборов те же самые пятиминутные блоки следует начать показывать в прайм-тайм. Второй вариант. Можно также показывать зрителям эти эфирные блоки, все или частично, в совершенно другом формате. Можно расширить единичный пятиминутный блок до получасового или часового формата и превратить его в круглый стол. Регулярное использование формата круглых столов в бесплатном эфире в ходе предвыборной кампании аналогично организации серии мини-дебатов. Если транслировать такие круглые столы в течение двух месяцев перед выборами, они позволят всем кандидатам-"новичкам" поучаствовать в борьбе прежде, чем на арене останутся только два-три неизбежных финалиста. Если ведущие - профессиональные и беспристрастные журналисты, а кандидаты по-настоящему вовлекаются в обсуждение, то такой формат дает зрителям возможность получить гораздо больше информации о кандидатах и их взглядах, чем если занять то же время материалами, подготовленными в штабе предвыборной кампании кандидата.
Третий вариант - предоставить каждому кандидату большой отрезок бесплатного времени, например несколько часов кандидату в президенты, аналогичное количество каждой партии. Такой эфир кандидаты и партии могут использовать по своему усмотрению, разбивая его на блоки длиной от получаса или часа до одной-двух минут. Подведение итогов Все варианты выделения кандидатам блоков бесплатного времени, предусматривающие определенные обязательные типы эфирного формата, обладают одним недостатком: любая попытка ограничить способность кандидата использовать эфир строго по собственному усмотрению является вмешательством в право кандидата контролировать ход своей предвыборной кампании и в его непосредственные отношения с публикой. Даже комбинация эфира, целиком подготовленного кандидатом, и эфира в формате круглого стола сокращает количество времени, доступного кандидату для использования по своему усмотрению. В придачу, если станцию вообще обязывают выделять кому-то бесплатное время, это ограничивает ее независимость в вопросах продажи или других форм распределения своего эфира. Наконец, вариант, который предусматривает выделение очень больших блоков эфира под политические выступления и материалы о кандидатах, может переутомить зрителей. Если большие блоки времени раздробить на более короткие и разнообразные материалы, зрители, возможно, не будут засыпать у экрана. Но если эфирные блоки слишком короткие, а кандидатов слишком много, есть вероятность, что зрители не смогут разобраться в такой мешанине. Многие из упомянутых выше стран в действительности используют сочетание выделения бесплатного эфира в том или ином формате с проведением круглых столов, за которыми кандидаты ведут дискуссии между собой, а также отвечают на вопросы зрителей или ведущих. Такие круглые столы часто ставят в эфир в дополнение к дебатам между кандидатами и транслируют в течение всей кампании, с начала до конца, в то время как дебаты как таковые устраиваются незадолго до дня голосования. Таким образом, увеличиваются шансы претендентов и новичков. В любом случае, зрителей чаще интересуют выступления кандидатов в таком формате, чем "упаковки", подготовленные самими кандидатами. Во время первых свободных выборов в Армении пятиминутные блоки, выделенные в распоряжение кандидатов, несли гораздо меньше информации для электората, чем круглые столы с участием нескольких кандидатов и журналистов. Польский опыт, о котором говорилось выше, тоже показал, что зрители гораздо охотней смотрят интерактивные круглые столы и пресс-конференции, чем заранее "упакованные" выступления кандидатов. Уникальный случай плебисцита в Чили в 1988 году дает нам поразительный пример того, как можно использовать бесплатное эфирное время для целей политической кампании. В стране, где подлинная оппозиция много лет не появлялась на политической сцене, бесплатный эфир может сыграть очень важную роль. Захватив власть путем переворота в 1973 году, Аугусто Пиночет правил страной пятнадцать лет. Телевидение контролировалось правительством и управлялось назначенным Пиночетом государственным советом по телевещанию. За месяц до плебисцита как сторонникам, так и противникам Пиночета было выделено ежедневно по пятнадцать минут бесплатного времени. Однако трансляции намеренно поставили в расписание в самое неудобное время: с 23.45 до 00.15 по будням и с 12.00 до 12.30 по выходным. Ожидалось, что аудитория будет маленькой не только потому, что в эти часы обычно мало кто смотрел телевизор, но и потому, что трансляции были длинными и конкурировали с развлекательными передачами, шедшими по другим каналам. Кроме того, эти блоки бесплатного времени озаглавили "политическая пропаганда", что за пятнадцать лет стало ругательным термином. Но невзирая на риск и неудобство, эти программы смотрело огромное количество зрителей, и они весьма способствовали свержению в стране диктатуры.
Глава 4 ПЛАТНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА Помимо получения эфирного времени бесплатно, кандидаты могут также платить за рекламу. На самом деле, политическая реклама - это, вероятно, та часть освещения предвыборных кампаний на телевидении, которая вызывает самые горячие споры и разногласия. Мнения по этому поводу существуют самые противоположные и непримиримые. Доводы "за" и "против" Сторонники платной политической рекламы в эфире утверждают, что она дает кандидатам возможность прямого контакта с электоратом. Она служит как мерой свободы самих выборов, так и гарантией права кандидатов обратиться к избирателям, почти не завися от ограничений, налагаемых форматом или жанром телепередач. Она также позволяет новым претендентам привлечь к себе внимание. У тех, кто уже у власти, всегда есть преимущество, а положение действующего президента особенно выгодно, поскольку он постоянно в центре внимания СМИ всей страны. Право на покупку эфирного времени способно помочь неизвестному претенденту завоевать известность и дать аутсайдеру шанс пробиться к власти. Именно первый довод - в пользу политической рекламы как формы непосредственного общения с электоратом - послужил основанием введения политической рекламы на коммерческом телевидении Италии. Этот довод представлял политическую рекламу как единственную возможность обратиться к максимальному количеству избирателей для кандидатов, не связанных с партийной принадлежностью трех управляемых государством каналов. Продавая эфирное время, частное телевидение позволяет независимым кандидатам обращаться к избирателям без посредников, вне существующих партийных структур. Оно также создает систему, которая больше ориентирована на личность кандидата. Однако в 1993 году были установлены новые правила, запретившие любую рекламу по телевидению в течение тридцати дней, предшествующих дню выборов. Причины для запрета платной политической рекламы включают высокую стоимость рекламных объявлений и желание избежать "подарочной упаковки" кандидатов и партий. Эфир, случается, стоит очень дорого, и не у каждой партии или кандидата хватает средств платить за значительное количество рекламного времени. Именно по этой причине политическая реклама была запрещена во время выборов 1996 г. в Южной Африке. Мелкие партии без значительных средств не смогли бы покупать эфир, что поставило бы их в очень невыгодное положение. Часто те, кого волнует стоимость, настаивают, чтобы платную рекламу заменили бесплатным эфиром. В Европе телевидение по большей части запрещает политическую рекламу и позволяет бесплатный эфир. В США политическая реклама на телевидении - самая большая статья расходов на избирательную кампанию. Это увеличивает и необходимость добывать деньги, и количество времени, потраченного на добывание. Это неизбежно создает трудности при проведении самой кампании, равно как и трудности для органов, следящих за законностью при проведении кампании, поскольку увеличивает число и разнообразит происхождение денежных пожертвований. Сколько именно победивший на выборах кандидат в итоге оказывается должен своим спонсорам, с точностью никогда установить невозможно, однако если вычесть высокую стоимость эфира, сумма долга несомненно резко бы сократилась. Попытки реформировать кампанию по выборам в конгресс в этой области пока не увенчались успехом отчасти потому, что трудно побудить действующих конгрессменов к изменению системы, которая привела их к успеху и благодаря которой они пользуются преимуществом при сборе средств на избирательную кампанию. Кроме того, когда конгресс все-таки наложил ограничения на сумму расходов на избирательную кампанию,
Верховный Суд признал это постановление противоречащим Конституции, поскольку оно нарушало Первую поправку к Конституции в части, касающейся свободы слова. Хотя прямое запрещение тратить на свою избирательную кампанию больше определенной суммы признали неконституционным, однако Верховный Суд оставил на усмотрение конгресса возможность устанавливать потолок расходов в качестве условия для получения государственного финансирования избирательной кампании. Более того, законодателям разрешается налагать ограничения на суммы и способы пожертвований в фонд той или иной конкретной избирательной кампании. Однако противники политической рекламы страстно негодуют не только по поводу высокой стоимости эфирного времени. Они возражают против самой природы рекламы против того, чтобы преподносить публике будущих политических лидеров, как будто они - потребительские товары. Приемы политической рекламы предельно эффективны; сложные комбинации общественных проблем и политических принципов она умеет превратить в настоящие мини-драмы или бытовые комедии. Можно ли в борьбе за голоса избирателей отказываться от этого мощного инструмента? Следует ли защищать избирателей от его воздействия? Многие отвечают утвердительно на оба вопроса. Телевизионные власти в Великобритании, Франции, Австрии и других европейских странах не разрешают показывать в эфире политическую рекламу. В Великобритании "Акт о независимом вещании" запрещает всем физическим и юридическим лицам производить рекламу, которая "полностью или большей частью [имеет]... политический характер" либо "служит каким-либо... политическим целям". В Испании закон запрещает платную политическую рекламу на радио и на телевидении. В Дании политическая реклама запрещена на центральном телевидении, хотя партиям и независимым кандидатам разрешалось покупать время на некоторых мелких региональных телестанциях. Странам, где избиратели лишь недавно получили возможность участвовать в свободных выборах, особенно сложно найти решение этой проблемы. Например, когда Чехословакия, освободившись от советского господства, впервые проводила свободные парламентские выборы, телевидение полностью запретило кандидатам покупать эфир сверх того, что был предоставлен бесплатно. Во время первых свободных выборов в законодательные органы Литва и Армения - обе страны имели независимое и очень по-разному управляемое телевидение - запретили политическую рекламу. Польша, запретившая рекламу во время первых выборов, в 1991 г. изменила правила и разрешила рекламу. Россия разрешила рекламу во время парламентских выборов 1993 и 1995 гг. и президентских выборов 1996 г. Проблема законодательного регулирования Разрешать политическую рекламу или нет - это сложный вопрос; во многих странах, находящихся в процессе реформирования избирательной системы, это настоящая проблема. Как мы видели, многие страны вообще не разрешают платную рекламу. Однако если страна предпочтет разрешить платную политическую рекламу, возникает следующий вопрос - как именно это сделать. Следует ли вводить законодательное регулирование такого типа рекламы и в какой форме? Существует ряд доводов в защиту совершенно нерегулируемой политической рекламы. Полностью неподцензурная, нерегулируемая система может помочь уравнять шансы там, где обыкновенные новости либо недостаточно широко освещают выборы, либо явно находятся на стороне одной партии или индивида, либо же чаще всего там, где прежние власти контролируют эфир. Именно поэтому многие из вышеупомянутых стран в конце концов разрешили политическую рекламу, хотя изначально ее запрещали. Такое решение говорит и об их отношении к избирателям: они считают, что избирателей не так легко одурачить и что на одних рекламных приемах выборы не выиграть. Но наряду с аргументами против любого регулирования существуют и не менее
убедительные аргументы в защиту хоть какого-то порядка или контроля. Не все убеждены, что избиратель способен легко распознать лживую или неискреннюю рекламу; наоборот, многие полагают, что рекламщики способны весьма успешно манипулировать общественным мнением. А если так, на выборах будут побеждать самые недобросовестные и нечестные. При отсутствии регулирования всё будут решать деньги; чем больше денег у кандидата, тем больше у него преимущества. Для большинства кандидатов это означает зависимость от крупных спонсоров - а после избрания кандидата такая зависимость может привести к очень серьезным последствиям. При этом зачастую невозможно проследить, кто именно являлся крупнейшим спонсором данной предвыборной кампании. Регулирование формата Если считается, что регулирование желательно и возможно, осуществлять его можно многими способами. Даже если платная политическая реклама разрешена, из этого не следует, что нужно вести себя пассивно и беспомощно, не пытаясь ввести какие-то правила для защиты интересов публики. Первое из нижеследующих предложений относится к формату политической рекламы. Регулирование формата включает требования, чтобы сам кандидат появлялся в своем рекламном клипе, чтобы реклама включала на видном месте имена спонсоров и чтобы она была не короче определенной минимальной длины. Как правило, наиболее негативная или недобросовестная реклама состоит из спецэффектов или видеоряда, в котором редко появляется сам кандидат. Знаменитая реклама с ромашкой во время президентских выборов 1964 года (Голдуотер против Джонсона) представляла виньетку с маленькой девочкой, собирающей цветочки накануне всеуничтожающей ядерной войны. Во время выборов 1988 г. (Буш против Дукакиса) реклама Вилли Хортона показывала турникет, через которой вереницей шли заключенные. Кандидат, в поддержку которого снимается подобная реклама, всегда может от нее отмежеваться, если это окажется политически выгодно. Но еще важнее то, что раз сам кандидат практически не появляется в негативной рекламе, он неуязвим для ее "вредных побочных эффектов". Таким образом, одним из обязательных правил, регулирующих формат рекламы, может быть следующее: кандидат обязан присутствовать на экране в течение большей части рекламного клипа. Такое правило способно ограничить манипуляционный и чисто эмоциональный характер воздействия рекламы и вынудить продюсеров как негативной, так и позитивной рекламы "спуститься на землю" и отказаться от мастерских образных находок, возбуждающих эмоции по поводу общественных проблем, но затуманивающих подлинные аргументы. Поскольку кандидат будет сам сниматься в большей части рекламы, позднее из соображений политической выгоды ему не удастся так легко от нее отмежеваться. Телевидение может также потребовать, чтобы на рекламе была маркировка, подчеркивающая ответственность кандидата за рекламу, выходящую в эфир от его имени. Можно потребовать, чтобы во всех рекламных клипах крупным шрифтом присутствовало заявление о том, что за содержание данной рекламы несет ответственность кандидат. Это сложно сделать в рекламе, которую ставят в эфир группы поддержки и другие подобные ассоциации. В США, например, согласно данным одного отчета, независимые группы во время кампании 1998 г. по выборам в конгресс потратили на поддержку отдельных кандидатов или определенных пунктов политических программ более 260 миллионов долларов. Но если даже вставить в рекламу название группы, заплатившей за эфирное время, очень немногим будет понятно, какие интересы представляет данная группа. Третье предложение направлено на то, чтобы ограничить упрощенную, эмоциональную и шарлатанскую подачу информации, сжатой до нескольких секунд, путем наложения ограничений на минимальную длину рекламного клипа. Это опять-таки вызывает вопрос о
правительственном вмешательстве в право на свободу слова в политике, что в ряде стран является незаконным. Альтернативный вариант - выделять для рекламы более длинные отрезки эфира (от двух минут и более), однако не запрещать и политическую рекламу короче двух минут.
Варианты форматов 1. Непременное участие кандидата. 2. Маркировка рекламы с именем кандидата/названием, организации: ответственной за содержание рекламы. 3. Обязательный или желательный лимит на минимальную продолжительность рекламы. Регулирование содержания Можно ли проверять правдивость или лживость политической рекламы? В демократических обществах считают, что правительству не следует принимать в этом участия. Стоящим у власти не следует учреждать трибунал для выяснения истины. Скорее, это дело журналистов. В обществах, где пресса независима, это предмет профессиональной компетенции и добровольного выбора репортеров. В 1974 г. Канадская вещательная корпорация поручила своему проблемному отделу подготовить материал по тем проблемам, от обсуждения которых кандидаты уклонялись, и по оценке политической рекламы кандидатов. Кроме того, вещатели могут отказаться взять рекламу, если ее язык не соответствует тому, который станции позволено употреблять в эфире по условиям лицензии; если в рекламе содержатся неприличные выражения или видеоряд; а также если в рекламе имеются высказывания или видеоряд, которые "в данном контексте имеют целью или способны возбудить по отношению к тому или иному лицу, группе лиц или классу враждебность или презрение по причине их расы, национальности или этнического происхождения, цвета кожи, религиозных верований, пола, сексуальной ориентации, возраста, умственных или физических недостатков". В Коста-Рике принят более активный подход. Там Верховный избирательный трибунал имеет - и использует - право приказать, чтобы негативную рекламу сняли с эфира по жалобе оскорбленной стороны, если реклама содержит личные или недоказуемые нападки. Например, в ходе кампании 1990 г. в одной рекламе содержался намек, что юридический диплом одного из кандидатов был получен жульническим путем; трибунал запретил эту рекламу после первого же показа. Однако если телевидение "освещает" политическую рекламу, пуская оскорбительный материал в эфир, это способно усилить тот самый ее эффект, который так отвратителен для журналистов. Существуют данные, что показ негативной или лживой рекламы в информационных выпусках придает ей вес и правдоподобие и даже усиливает ее эмоциональное воздействие на зрителей, поскольку в глазах зрителей это уже не чья-то самодеятельность, а часть объективной, беспристрастной и законной информационной системы. Если журналисты считают своим долгом восстановить истину, это следует делать, не прибегая к показу тех самых образов, которые изначально произвели негативный эффект. Чтобы искоренить дезинформирующую рекламу, следует поощрять инициативу СМИ по расследованию ее содержания и по публичному разоблачению и осуждению лживой и вводящей в заблуждение политической рекламы. Регулирование финансирования Если вообще регулировать платную политическую рекламу, важнее всего вопрос о деньгах. Кандидаты, располагающие значительными средствами, покупают больше эфирного времени и получают тем самым значительное преимущество. Существует ряд
мер, введение которых способно сократить неравенство, связанное с нерегулируемой рекламой. Все они требуют определенных затрат, но приносят и определенные выгоды.
Варианты регулирования финансирования платной политической рекламы 1. Правительство обеспечивает бесплатный эфир тем, у кого нет средств на платную рекламу. 2. Установка лимита на расходы: а) правительством; б) самим кандидатом. 3. Дифференцированный тариф на рекламу. Если озабоченность вызывают чрезвычайно неравные возможности кандидатов, можно ввести правило, предусматривающее выделение бесплатного эфира тем, чьи финансовые возможности ограничены, равного суммарному времени, занятому платной рекламой. При этом, очевидно, придется потребовать от коммерческих вещателей расстаться с определенным количеством эфирного времени, которое обычно оплачивается. Если кандидатов много и никакие правила отбора не установлены, телестанция может понести существенные убытки. Другой способ бороться с серьезным финансовым неравенством между кандидатами это просто установить потолок на расходы, разрешенные кандидатам. В Канаде количество эфирного времени, которое разрешается купить кандидату или партии, пропорционально числу мест, которое эта партия занимает в парламенте, но если официально зарегистрированная партия не имеет представителей в парламенте, ей тоже разрешается приобретать эфир для политической рекламы. Партиям запрещено покупать эфир сверх установленного лимита. Верховный Суд США постановил, что ограничения, налагаемые федеральными властями на расходы кандидатов на рекламу, нарушают конституционную гарантию свободы слова. Однако если финансирование кампании из общественных средств ставится в зависимость от таких ограничений, это Конституции не противоречит. Поэтому наиболее разумным и практичным, хотя и сложным вариантом представляется следующий: добровольная установка лимита на расходы по избирательной кампании. (Поскольку самой большой статьей расходов на кампанию является покупка эфира, лимит скажется в первую очередь на количестве платной рекламы.) Деньги можно тратить по усмотрению кандидата. Если кандидат превысит лимит или откажется его устанавливать, кандидат от оппозиции получит соответствующую компенсацию из общественных средств, что позволит уравнять шансы конкурирующих сторон. Регулирование такого рода максимально обеспечивает право кандидата на свободное ведение избирательной кампании, включая его право отказаться от установки лимита на расходы. Однако в случае, когда в предвыборной гонке участвует множество партий, оно может дорого обойтись государству. Еще один вариант - установить или договориться о тарифах на рекламное время. Например, можно разрешить всем кандидатам и партиям покупать рекламное время по одинаковым расценкам. Как правило, это означает - по самым низким расценкам, которые может предложить телестанция. В США кандидаты имеют право покупать эфир по расценкам, равным самому низкому тарифу, по которому данная станция продавала эфир своему самому привилегированному клиенту. Это значит, что станции придется обнародовать этот тариф и предложить его кандидату в качестве единого тарифа на время для политической рекламы. Опыт двух стран с переходным режимом дает нам два совершенно различных примера
политики в области расценок на платную политическую рекламу. В Монголии во время первых парламентских выборов в 1992 г. государственное телевидение продавало политическую рекламу. В выборах участвовали шесть конкурирующих партий: гигантская Революционно-демократическая партия Монголии (наследница прежней правившей Коммунистической партии), социал-демократы, Партия национального прогресса, демократы, Партия свободного труда и "зеленые". По условиям межпартийного соглашения все они получили равное количество платного и бесплатного эфира. Правительство предоставило мелким партиям (исключая РДПМ) субсидию для частичного покрытия расходов на платный эфир. Затем мелкие партии начали переговоры с государственным телевидением. Каждая сообщила, сколько времени ей требуется и сколько она в состоянии заплатить. После завершения переговоров государственное телевидение приступило к производству. Не удивительно, что качество и постановочная сложность материалов, подготовленных для разных партий, сильно варьировались многие кандидаты просто говорили в камеру, поскольку заплатить за дополнительные съемки, постановку и спецэффекты им было нечем. Другой пример показывает, как оппозиция использовала тарифную сетку для победы над правящим диктаторским режимом. В Панаме в ходе избирательной кампании перед выборами 1989 г. (которые привели к свержению Мануэля Норьеги, который затем отказался признать их результаты) было достигнуто соглашение, что все кандидаты получают 25% скидки со стоимости их политической рекламы. Однако коммерческая (и ведущая в стране) телекомпания установила для кандидата Норьеги максимальный тариф, а блоку оппозиции предоставила пятидесятипроцентную скидку и в придачу 10 минут ежедневного бесплатного эфира в прайм-тайм, на самом лучшем месте в сетке вещания. Организация Норьеги была проинформирована, что тоже может получить ежедневные десять минут эфира, но по цене сто тысяч долларов, и она отказалась. Норьега воспользовался своим оружием и оштрафовал телекомпанию на семь миллионов долларов за просроченную уплату налогов, которые потребовал выплатить немедленно и наличными. (Другие станции имели возможность договориться об отсрочке, да и налоги у них были значительно ниже.) В этом случае (как уже говорилось в главе 3) СМИ, воспользовавшись недавно предоставленными им правами, приняли активное участие в предвыборной борьбе на стороне оппозиции. При демократически избранном руководстве страны им пришлось бы отказаться от подобной тактики. Подведение итогов Любые ограничения, налагаемые на политическую рекламу, позволяют государству вмешиваться в проведение предвыборной кампании. Ограничения на покупку или использование эфира - это покушение на свободу слова и самовыражения самих вещателей и на их право свободно распоряжаться оплаченным эфиром. С другой стороны, все эти ограничения и правила позволяют сохранить часть преимуществ политической рекламы, что лучше, чем полная их потеря в случае запрета. При сохранении политической рекламы хоть в какой-то форме малоизвестным кандидатам - аутсайдерам - легче бросить вызов действующим политикам и обратиться с предвыборной агитацией к максимально широкой аудитории. Кроме того, ограничения и правила помогают снизить озабоченность некоторыми аспектами политической рекламы, особенно присутствием негативной рекламы. Наконец, в некоторых странах государство, можно сказать, целиком контролирует телевидение, часто при отсутствии конкуренции со стороны частного телевидения. И если государственное телевидение еще не полностью избавилось от привычек, свойственных авторитарному прошлому, платная политическая реклама превращается в одно из орудий противостояния государству. Поэтому в странах, где демократические институты находятся в стадии становления, сочетание бесплатного эфира (см. главу 3) и некоторого количества платной рекламы (регулируемой и беспристрастно управляемой) может оказаться полезной мерой, хотя бы
на время переходного периода. Но в таких странах, как Великобритания, где давно установленные правила применяются под надзором имеющих глубокие корни демократических институтов, дела могут обстоять иначе. Поэтому мы завершаем наше обсуждение темы тем же, с чего мы начали: все перечисленные стратегические и тактические варианты предлагают широкий выбор конструктивных подходов, но ради каждого придется чем-то поступиться. Глава 5 ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КАМПАНИЯ И ПРЕДВЫБОРНЫЕ ДЕБАТЫ Предвыборные дебаты на телевидении - это еще один способ, которым кандидаты могут завоевать голоса избирателей. Предвыборные дебаты являются составной частью избирательных кампаний во многих странах мира. Оживленные дебаты между лидерами политических партий во время выборов 1998 г. в Индии и между кандидатами в президенты во время выборов 1997 г. в Южной Корее завоевали огромную популярность. В Южной Африке Нельсон Мандела и Ф.У. Клерк устроили дебаты на центральном телевидении во время исторических выборов 1994 г. В США избиратели считают предвыборные дебаты необходимой частью знакомства с кандидатами с тех самых пор, как Джон Кеннеди сразился в эфире с Ричардом Никсоном. Потенциальным избирателям дебаты могут помочь глубже разобраться в общей картине, даже сделать открытия. Именно в этом и заключается преимущество дебатов: они позволяют кандидату предстать перед публикой без посредников. Решение о проведении дебатов Дебаты играют важную роль в выборах во всем мире. Во многих странах публика считает дебаты необходимой - почти ритуальной - частью предвыборной кампании. Однако есть страны где, как это ни удивительно, дебаты вообще не устраивают. А в некоторых странах их проведению чинятся монументальные препятствия. Против проведения дебатов могут выступать кандидаты, пользующиеся наиболее широкой предвыборной поддержкой. Фаворитам бывает страшно, что дебаты, предоставив равную трибуну конкурентам, могут послужить укреплению их позиций. В 1964 г. президент Линдон Джонсон, лидер Демократической партии, который опережал соперников по результатам опросов общественного мнения, не стал участвовать в официальных дебатах со своим соперником от Республиканской партии Барри Голдуотером. В 1972 г. действующий президент Ричард Никсон тоже решил не участвовать в телевизионных дебатах с кандидатом демократов Джорджем Макговерном, который сильно отставал от него по показателям популярности. В 1980 г. Джимми Картер отказался от дебатов, в которых собирался принять участие кандидат от третьей партии Джон Андерсон. Великобритания дает нам другой пример. Там нет дебатов между кандидатами, хотя по телевидению перед выборами транслируются и долгие политические дискуссии, и острые вопросы и комментарии журналистов. Против них выдвигаются два основных аргумента. Во-первых, еще не было случая, чтобы все три кандидата (от трех главных партий) одновременно считали, что участие в дебатах укрепит их позиции - та же типичная проблема фаворита. Второй аргумент, однако, выдвигают те, кому кажется, что теледебаты слишком фокусируют внимание на партийных лидерах, что может увести страну от парламентской системы к президентской, как в США. В 1997 г. была сделана попытка устроить дебаты между кандидатами лейбористов и консерваторов, однако ничего не вышло отчасти из-за кандидатов других конкурирующих партий. Итальянские радио и телевидение выделяют равное количество бесплатного эфирного времени всем партиям, выдвигающим кандидатов по всей территории страны. Это
бесплатное время используется для различных форматов, но не существует единодушия в вопросе о том, в каком формате следует проводить дебаты между кандидатами или партиями. Во-первых, говорят, что партий слишком много для управляемых дебатов. Понадобится отбирать участников, а по какому принципу? Приводится и аргумент о "незаинтересованном фаворите": некоторые кандидаты не желают рисковать популярностью и открыто противостоять противнику на экране перед миллионами итальянских избирателей. Возможно, уклонение от слишком пристального взгляда телевизионной аудитории служит интересам кандидата, однако, как мы уже не раз упоминали, следует в первую очередь заботиться об интересах избирателей и о демократичности выборов. Что касается организации дебатов между представителями многочисленных политических партий, это по-настоящему сложная задача, к обсуждению которой мы еще вернемся. В случае неохотной демократизации - так мы охарактеризовали бы многопартийные выборы, разрешенные военным диктатором Панамы Мануэлем Норьегой в 1989 г., прежние хозяева власти с трудом меняют привычки. Кандидат, представлявший Норьегу, отказался от предложения коммерческой телекомпании провести дебаты, и дебаты не состоялись. Совершенно иначе проходили первые демократические выборы в национальное собрание Армении весной 1990 года. Армения, тогда еще входившая в состав СССР, установила на своей территории собственные правила освещения кандидатов на телевидении. За две-три недели до выборов на телевидении запретили любые дискуссии между кандидатами или агитацию избирателей. Перед этим телевидение транслировало дискуссии за круглым столом, которые хотя и напоминали дебаты, но были иначе организованы. Решение запретить дебаты непосредственно перед выборами было основано на том, что часть руководства телевидения ожидала полной смены политической системы по итогам первых выборов. Рождение новой системы могло оказаться нелегким, поэтому чиновники, руководившие государственным телевидением, видели свой долг в том, чтобы в меру своих возможностей снизить социальную и политическую конфронтацию в обществе. Телевизионное руководство пыталось дать избирателям что-то вроде передышки, позволяющей спокойно обдумать и сделать выбор. Забота о роли телевидения в сохранении мира и уменьшении разногласий в период первой настоящей предвыборной борьбы сказалась и на условиях предоставления кандидатам бесплатного эфира для непосредственного обращения к телезрителям в начальный период избирательной кампании. Выделенные кандидатам пять минут эфира давали им возможность выступить со своими платформами или программными заявлениями, однако им запрещалось критиковать других кандидатов или их позицию по тому или иному вопросу. Это решение тоже было продиктовано желанием снизить напряжение в обществе и использовать СМИ конструктивным с точки зрения властей образом. Атаковать соперников было запрещено. Предполагалось, что электорат сам способен разобраться в многочисленных предвыборных посулах и дать правильную оценку неаргументированным, непоследовательным, демагогическим, голословным, реальным и фантастическим предложениям кандидатов. Телевизионная полемика, обычно ассоциируемая с активными избирательными кампаниями, присутствовала только на ранних этапах этой кампании во время круглых столов, где одновременно до восьми кандидатов обсуждали и оспаривали платформы друг друга. Армянские выборы дают нам пример политики телевидения, которое видит свою главную миссию в том, чтобы помочь реконструкции страны. Стремление сгладить остроту противоречий, характерных для предвыборной кампании, служило более глобальной задаче: сохранить мир в условиях серьезной внутренней и внешней угрозы.
Обязательное проведение дебатов При всей своей официозности и предсказуемости дебаты все-таки способны принести пользу, помогая избирателям больше узнать о кандидатах. Во многих странах они стали непременной частью избирательного процесса. В таком случае, не следует ли сделать их обязательными? Но с другой стороны, такое требование неизбежно покушается на свободу кандидата в вопросах организации собственной предвыборной кампании. Оно также ограничивает кандидата в выборе путей использования СМИ. Если ключевой ценностью демократии является право кандидата на максимальную свободу от государственного регулирования, если для демократического процесса важно защитить кандидата от ненужного вмешательства, то постановление правительства, обязывающее кандидатов принимать участие в дебатах, следует считать недопустимым. Но как быть с избирателями? Разве у них нет не менее важного права увидеть, как их будущие лидеры сойдутся в дискуссии, энергично защищая свои противоположные платформы? Если кандидат берет общественные средства для финансирования своей кампании, не следует ли установить отношения, налагающие на него обязательство принять участие в предвыборных теледебатах? Аналогичным образом, если лично кандидату выделяется бесплатный эфир, не означает ли это, что он в долгу у общественности и может заплатить этот долг, встретившись с соперниками во время дебатов, что поможет этой общественности получить больше информации? А если дебаты обязательны или предусмотрены, что делать, если один из кандидатов, возможно фаворит, решит, что дебаты ему не выгодны, и не явится? Следует ли применять против него какие-то санкции? Если это на самом деле настоящие дебаты, а не наспех организованное и никак не разрекламированное мероприятие, можно покритиковать кандидата в эфире и оставить его кресло пустым. Именно так поступили на советском Центральном телевидении в 1991 г., когда Борис Ельцин не явился на дебаты кандидатов на пост президента России. Правда, это едва ли можно считать санкцией, особенно если дело касается фаворита, и даже может обернуться против инициаторов, как в данном случае и произошло: зрители один за другим звонили на студию, требуя прекратить нападки на отсутствующего кандидата. Во время первых свободных президентских выборов в Польше на телевидении вместо дебатов в прямом смысле этого слова проводили пресс-конференции. Один из двух финалистов, Станислав Тыминьский, не явился в назначенное время, заявив, что не успел найти журналистов, которые еще не были бы сторонниками его оппонента. Мероприятие превратили в пресс-конференцию с участием одного Валенсы; позднее провели вторую пресс-конференцию, а против Тыминьского не стали применять никаких санкций. Когда премьер-министр Австралии отказался участвовать в дебатах в 1990 г., телесети сообщили об этом решении в программах новостей и представили его в критическом свете. В 1989 г. в Бразилии во время первых выборов после военного переворота 1964 г. фаворит Фернандо Коллор де Мелло решил вообще не участвовать в дебатах перед вторым туром голосования. Никаких санкций не применялось. Мало что можно сделать и там, где, как в 1990 г. на Гаити, все кандидаты в президенты отказались от предложения провести телевизионные дебаты, которые в результате не состоялись. В США на подлинные дебаты не распространяется закон о _равных возможностях_, который требует, чтобы всем кандидатам на выборах, которые освещаются телевидением, уделялось равное количество времени в эфире. Но если в студию является только один из кандидатов, такие дебаты не считаются подлинными. Соответственно, санкции за неявку кандидата фактически налагаются не на него, а на телестанцию: если она транслирует дебаты только с одним участником, она обязана предоставить равное количество времени и тому кандидату, который не появился. Может показаться, что это несправедливо, однако это результат наличия закона, который обязывает телестанции уделять равное количество времени всем кандидатам, и отсутствия закона, который обязывает кандидатов принимать участие в дебатах.
Однако в США кандидат, который отказался от дебатов, может и пострадать от такого решения. Если в студии ожидают по крайней мере два кандидата, неявка третьего (даже если третий кандидат - фаворит, а один из явившихся - абсолютный аутсайдер) не означает, что станции придется выделять дополнительное время на освещение его кампании. И, как и в других странах, кандидат, не явившийся на дебаты, рискует вызвать неодобрение избирателей. Отбор участников дебатов Телевизионные предвыборные дебаты привлекают к себе много внимания и, как правило, собирают у экранов очень большую аудиторию. Кто имеет право участвовать в дебатах во время общенациональных избирательных кампаний? Кто проходит отбор и почему? Самой простой и беспристрастный способ - пригласить всех кандидатов. Как мы уже говорили, это непросто сделать в тех странах, где система еще нова, и все многочисленные партии, движения, фракции и отдельные лица, находившиеся в оппозиции к прежнему режиму, не успели объединиться в относительно небольшое число крупных политических блоков. Чехословакия во время первых демократических выборов решила проблему, обязав государственное телевидение к концу избирательной кампании пригласить все два десятка партий и движений. Среди них были партии, желавшие, чтобы в эфире выступили по крайней мере пять их представителей. В конце концов от партии разрешили выступать только двум кандидатам. Почти все партии выставили по одному кандидату и одному представителю, хотя более известные партии в расчете на то, что их лидеры и так известны телезрителям, прислали в качестве представителей только "экспертов". Участники свободно перебивали друг друга, и за один час эфира на обсуждавшиеся темы успело высказаться такое количество сторон, что зрители успели забыть, кто что сказал. Такие дебаты проводились дважды и в общей сложности заняли пять часов эфирного времени. В СССР во время выборов 1989 г. - первых относительно свободных многопартийных выборов в парламент - кандидатам разрешили вести предвыборную агитацию по телевидению. Но общий закон о выборах не устанавливал правил, касавшихся конкретных форм агитации. Лакуны заполнялись по ходу. Явочным порядком центральное телевидение и радио, принадлежавшие государству, распорядились, чтобы предвыборные кампании большинства кандидатов (выдвинутых на региональном уровне и боровшихся за выборные должности в округах) освещались на региональном, а не на центральном телевидении. При отсутствии конкретных законов и прецедентов региональные телестанции стали создавать собственные правила. Между ними существовало определенное сходство: все дебаты транслировались в прямом эфире - что было принципиально важно для того, чтобы добиться доверия публики, издавна привыкшей к тому, что на экран попадали только материалы, пропущенные цензурой. Для участия приглашали всех кандидатов, и в студии каждый раз собиралось по восемнадцать-двадцать человек. Время, выделенное каждому, формально не ограничивалось, но в студии присутствовал ведущий, исполняющий роль арбитра. Хотя эти передачи занимали в общей сложности огромное количество эфирного времени, каждому кандидату в отдельности хватало времени только на то, чтобы второпях изложить ключевые моменты своей предвыборной платформы. Важнейшую роль в этих спонтанно возникших дебатах играла публика, задававшая вопросы и в студии, и по телефону. Нет никаких сомнений, что в те волнующие дни главными принципами освещения первых выборов на телевидении были широта охвата, спонтанность и активное участие публики. В то же время процедура нуждалась в полировке или подгонке. Суммарная информация, доходившая до публики, страдала от шумовых помех, вызванных краткими репликами слишком большого числа участников. Из вышеприведенных примеров следует, что в случаях, когда число потенциальных
участников дебатов неуправляемо велико и существует реальный риск запутать и заморочить зрителей, требуется установить какой-то принцип отбора. Например, если выборы проводятся в два этапа - первый раунд и второй, между финалистами, - проводить дебаты перед вторым раундом значительно легче, поскольку число претендентов сокращается до управляемого масштаба. Но первый раунд выборов зачастую непрост. Таким образом, возможен другой вариант - найти какой-то критерий отбора участников. Например, в качестве критерия можно использовать число подписей под петицией кандидата. Можно также отбирать кандидатов на основании результатов опросов общественного мнения. В предвыборной кампании 1986 г. в Австрии участвовало два основных кандидата и еще один, выдвинутый довольно малочисленной партией "зеленых". В первых дебатах приняли участие все трое. Но когда опрос общественного мнения показал, что две основные партии пользуются поддержкой соответственно сорока и тридцати пяти процентов избирателей, а третья набрала только восемь процентов, руководство телесети приняло решение исключить кандидата от третьей партии из второго раунда дебатов. Проблема возникает двойная. Во-первых, нужно найти такую организацию, проводящую опросы общественного мнения, которая обладает высокой профессиональной репутацией и известна своей объективностью, непредвзятостью и отсутствием политических пристрастий. Вторая проблема - непостоянство общественного мнения. Когда именно проводить опросы? Сколько раз их повторять? Насколько надежны их результаты? В Вене, например, во время муниципальных выборов 1991 г. решили прибегнуть к другому критерию: к телевизионным дебатам допустили представителей только тех трех партий, которые уже располагали местами в органах городского самоуправления. Но партия "зеленых", не допущенная к дебатам, в итоге получила на выборах в законодательное собрание города восемь мест и выразила категорический протест против своего исключения. И правда, если к дебатам допускаются только победители предыдущих выборов, это ставит новых претендентов в слишком невыгодные условия. Тем не менее в странах, где имеется традиция демократических выборов, существует хоть какая-то основа для отбора кандидатов. Хотя это и невыгодно для партий-новичков, но правила отбора можно - что чаще всего и делается на практике - поставить в зависимость от процента голосов, полученных партиями на предыдущих выборах, либо от процента мест, занимаемых партиями в парламенте. Очевидно, что в тех странах, где демократический процесс только начинается, подобной основы не существует. В США ситуация простая: решение о том, кого приглашать, принимает спонсор дебатов. Спонсором может выступить сам вещатель или любые другие независимые организации или группы. Такая независимая организация, как Женская лига избирателей, например, традиционно играла важную роль в проведении и общенациональных дебатов, и дебатов при выборах в представительные органы штатов и округов. Комиссия по президентским дебатам, включающая известных общественных деятелей и представителей основных политических партий, создана для того, чтобы финансировать и регулировать телевизионные дебаты между кандидатами на пост президента и вицепрезидента на общенациональном уровне. При американской двухпартийной системе спонсорам нетрудно принять решение о том, кто должен участвовать в дебатах: это кандидаты от двух главных политических партий. Однако почти во всех кампаниях принимают участие и кандидаты _неглавных_ партий. Например, в 1996 г. за президентское кресло боролся двадцать один кандидат, хотя 89% голосов поделили кандидаты от Республиканской и Демократической партий. Спонсоры и вещатели обычно полагают, что для публики лучше всего, если максимальное количество эфирного времени получат основные претенденты, и поэтому отказываются приглашать _неглавных_ кандидатов. И наконец, поскольку закон о равном эфирном времени для всех
кандидатов не распространяется на подлинные дебаты, отбор можно осуществлять, не опасаясь санкций. Сложности возникают в США в тех случаях, когда кандидат от третьей партии оказывается серьезным соперником. Несколько раз кандидаты от третьей партии например, Джон Андерсон в 1980 г. и Росс Перо в 1992 и 1996 гг. - добивались, чтобы их включили в общие дебаты между главными кандидатами. В случае с Джоном Андерсоном Женская лига избирателей пригласила на дебаты всех трех кандидатов, но действующий президент Джимми Картер отказался принимать участие в трехсторонних дебатах вместе с Андерсоном и кандидатом Республиканской партии Рональдом Рейганом. Андерсон был либералом и мог отнять у Картера голоса. Дебаты между Рейганом и Андерсоном транслировались двумя крупнейшими телесетями и кабельной сетью CNN. Спустя пять недель, накануне дня выборов, Картер принял участие в двухсторонних дебатах с Рейганом, которые на этот раз транслировались всеми тремя крупнейшими телесетями и CNN. В 1992 г. независимый кандидат Росс Перо принял участие во вторых президентских дебатах. Но в 1996 г. Комиссия по президентским дебатам не стала приглашать Перо на дебаты, объяснив это тем, что, по ее мнению, у Перо не было шансов выиграть выборы. Перо подал апелляцию в Федеральную комиссию по связи (FCC), которая отклонила протест. Тогда он обратился в суд, требуя отменить дебаты, если ему не позволят принять в них участие, и опять потерпел неудачу. Интересно отметить, что в 1996 г. дебаты между кандидатами от независимых партий транслировались по некоммерческому кабельному каналу С-SPAN, но в этих дебатах Перо выступать не стал. Похожая ситуация сложилась во время избирательной кампании 1997 г. в Великобритании. Вопреки прежней практике, там возникла возможность проведения дебатов между лидерами двух главных партий, хотя против выступили и Либеральнодемократическая партия, и Шотландская национальная партия (SNP). SNP затеяла судебный процесс, но суд прекратил дело, поскольку не было достоверно известно, состоятся ли дебаты вообще. Дебаты в итоге состоялись между кандидатами на пост канцлера от Лейбористской, Консервативной и Либерально-демократической партий. С 1974 г. Женская лига избирателей Калифорнии выступает спонсором дебатов между участниками выборов в сенат США и на пост губернатора Калифорнии, транслирующихся телевидением штата. Каждый раз лига спорит, приглашать ли всех официально зарегистрированных кандидатов (обычно около пяти человек) или только кандидатов от главных партий. В 1986 г. сенатор Алан Крэнстон, главный кандидат на место в сенате, отказался участвовать в дебатах, если не пригласят всех остальных кандидатов. Хотя он мотивировал свой отказ желанием соблюсти принцип равенства, дело было, скорее, в том, что при таких дебатах его главному сопернику досталось бы меньше времени и внимания, а коммерческие телестанции были бы меньше заинтересованы их в трансляции. Как бы то ни было, в итоге дебаты транслировались только калифорнийскими телестанциями с наиболее низким рейтингом. В конце концов лига выработала объективные критерии приглашения кандидатов: приглашались либо те кандидаты, чья партия получила 5% голосов на предыдущих выборах на данный пост, либо те, которые имеют поддержку 2% избирателей по результатам достоверных опросов общественного мнения в ходе текущей кампании. При по сути двухпартийной системе только два главных кандидата оказались способны преодолеть даже этот относительно невысокий барьер. Но все-таки спонсорам дебатов весьма желательно иметь объективные критерии отбора кандидатов. Такие критерии позволяют спонсору действовать беспристрастно, избегать обвинений в фаворитизме и как следует продумывать чрезвычайно важный вопрос о том, кому именно и какому числу участников следует выступать в дебатах.
Формат дебатов Дебаты могут быть как солидными и упорядоченными, так и спонтанными, непредсказуемыми, даже грубыми. Некоторые страны предпочитают, чтобы в телевизионных предвыборных дебатах участвовали зрители, задавая вопросы либо из зала, либо по телефону через операторов в студии. Во время уже упоминавшихся выборов в Чехословакии кандидаты отвечали только на вопросы телезрителей, но поскольку в студии не было оборудования для того, чтобы звонивших было слышно в эфире, их вопросы записывали, передавали ведущему дебаты журналисту, и тот по очереди задавал вопросы кандидатам. На Тайване после первых телевизионных дебатов между кандидатами на пост мэра в 1994 г. избирательная комиссия решила, что в будущем, чтобы избежать слишком бурной реакции зала, публику в студию больше приглашать не будут. В 1989 г. в Бразилии состоялись первые за двадцать лет прямые президентские выборы. В атмосфере перехода от централизованного контроля к открытой политической системе там тоже возникла некоторая - хотя и ограниченная - возможность привлечь публику к участию в дебатах. Перед вторым раундом выборов дебаты проводились трижды, и часть первой передачи была посвящена звонкам зрителей в студию. В Канаде в период общенациональных выборов дебаты длятся три часа, их транслируют по центральному телевидению, и они считаются одним из главных мероприятий предвыборной кампании. Один раз они проводятся по-французски, другой по-английски, поскольку кандидаты должны владеть обоими языками. Телевизионные сети оплачивают дебаты и совместно с партиями устанавливают правила их проведения. Вопросы задают журналисты, ведущий следит за порядком. Как правило, кандидат получает три минуты для ответа на вопрос, а кандидат от оппозиции - одну минуту на возражения. По мере развития предвыборных дебатов в США участие в них зрителей ограничили. Все вопросы обычно задают журналисты; публика в студии, телезрители и даже сами кандидаты редко получают возможность задать вопрос. Однако в 1996 г. во время вторых президентских дебатов телевидение использовало формат встречи с избирателями. Зрители в зале задавали вопросы, а кандидатам разрешалось покинуть трибуну и вступить в диалог с тем, кто задал вопрос. По мнению большинства, такой формат давал преимущество президенту Биллу Клинтону, который свободнее чувствовал себя, разговаривая с избирателями. При всех этих вариантах формата важная роль отводится журналистам. Иногда дебатами дирижирует один журналист, как, например, это делал ведущий PBS Джим Лерер в 1996 г.; иногда вопросы задают два или даже три журналиста, как во время американских президентских дебатов в 1988 г. Еще более важен вопрос о роли публики. В чем должна заключаться эта роль: быть просто зрителями или активными участниками? Если это роль активных участников, то как обеспечить беспристрастие и равновесие? Будут ли те вопросы, которые задают зрители в студии или по телефону, интересны для остальных? Сумеют ли зрители отчетливо и полно сформулировать вопрос, не тратя понапрасну драгоценное время? Женская лига избирателей Калифорнии в 1988 г. попробовала скомбинировать оба подхода. Организация провела опрос общественного мнения о том, что считать самыми существенными темами предвыборной борьбы, а также попросила публику предложить вопросы для кандидатов. Затем предложения и результаты опроса передали журналистам, которые должны были задавать вопросы кандидатам во время дебатов на телевидении штата. Сколько раз проводить дебаты? Наблюдая за дебатами, телезрители ближе узнают кандидатов. Воздействие дебатов на публику так велико, что проводить их только один раз опасно. Один-единственный
просчет кандидата может привести к катастрофическим последствиям. Таким образом, дебаты из знакомства с избирателями способны превратиться в апокалиптический поединок. Страх перед провалом может привести кандидатов к потере спонтанности, заученным или обтекаемым ответам на вопросы. Однако существуют примеры одноразовых дебатов. Во время выборов 1996 г. в Израиле дебаты проводились всего один раз и транслировались в записи. Всего один раз дебаты проводились и во Франции в ходе президентских выборов 1995 г. Серия из трех-четырех дебатов дает кандидату возможность исправить оплошности и подробно, в деталях изложить свою платформу. Можно обсудить и более широкий спектр тем. Наконец, серия дебатов снижает факторы случайности и везения и концентрирует внимание на подлинных взглядах кандидата. Но если серия дебатов страхует избирателей от искаженных или ошибочных впечатлений после единичного особо важного мероприятия, то многократные продолжительные дебаты способны утомить. В США, где в ходе общенациональных кампаний проводятся серии дебатов, их рейтинг обычно падает с течением времени. Например, в 1976 г., когда действующий президент Джеральд Форд и претендент от Демократической партии Джимми Картер трижды участвовали в дебатах, кривая зрительского интереса неуклонно шла вниз: Рейтинг дебатов (президентские выборы 1976 г. в США)
Дата проведения дебатов 23 сентября 1976 г. 6 октября 1976 г. 22 октября 1976 г.
Количество зрителей ( Нильсен ) 69,7 миллионов 63,9 миллионов 62,7 миллионов
Эти выборы включали и четвертые дебаты - между кандидатами на пост вицепрезидента, которые состоялись 15 октября 1976 г. и собрали примерно 43,2 миллиона телезрителей. Если телевидение в стране включает коммерческие каналы, эти последние, скорее всего, предпочтут транслировать не продолжительную серию дебатов, а одно "большое событие". В США, например, коммерческие телесети обычно показывают все президентские дебаты, но эта серия в эпоху телевидения всегда включала не больше четырех дебатов в период одной кампании, считая дебаты между вице-президентами. При этом, как в 1976 г., рейтинги постепенно снижаются. В 1988 и в 1992 гг. дебаты смотрели в среднем 66 млн телезрителей. В 1996 г. - в среднем 40 млн. Несколько раз в США дебаты перед первичными президентскими выборами показывали каналы PBS, C-SPAN и CNN. Однако большую аудиторию в США можно собрать, только если событие транслируется по коммерческим телесетям. Так же обстоит дело и на уровне отдельных штатов. В Калифорнии коммерческие станции, как правило,
соглашаются транслировать дебаты между кандидатами на выборные посты штата, только если в них участвуют главные претенденты, если избиратели проявляют к данной избирательной кампании повышенный интерес (например, в случае особенно яростного соперничества) или если данная станция выступает спонсором этих дебатов. Например, телестанция KMEX-TV и газета La Opinion выступили спонсорами дебатов между четырьмя главными претендентами на пост губернатора Калифорнии во время выборов 1998 г. Дебаты, в основном рассчитанные на электорат латиноамериканского происхождения, транслировались телестанцией, ведущей вещание на испанском языке, а стенограмму опубликовала газета для испаноязычного населения Западного побережья США. Коммерческие станции, принимая во внимание и привлекательность программ для широкой аудитории, и необходимость жертвовать рекламным временем, неохотно идут на то, чтобы тратить свой дорогостоящий эфир на программу, которая, по всей вероятности, особенно большую аудиторию не соберет. Общественное или некоммерческое телевидение в меньшей степени зависит от подобных соображений и чаще соглашается транслировать дополнительные дебаты, но его аудитория меньше, чем у коммерческих конкурентов. И все-таки, если в ходе дебатов выясняется действительно новая и интересная информация о кандидате, содержание дебатов попадает и в информационные программы коммерческих станций, и в газеты, хотя и в сокращенном виде. Подведение итогов
Кто участвует в дебатах 1. Все кандидаты 2. Кандидаты, прошедшие во второй раунд 3. Критерии отбора A. Общественное мнение B. Процент мест/голосов на предыдущих выборах 4. Решают спонсоры по определенным критериям
Кто задает вопросы 1. Участие зрителей A. Публика в студии B. Звонки в студию 2. Вопросы журналистов
Итак, выше мы перечислили несколько способов отбирать кандидатов для участия в дебатах, преследуя интересы телевизионной аудитории и не нарушая принципов объективности и справедливости. Однако, вне всяких сомнений, все эти способы представляют собой компромисс. Дебаты, проводимые целой толпой претендентов, представляющих все до единой политические группировки, являются зеркальным отражением политической системы, которая стремится следовать букве только что разрешенных демократических методов правления. Решение вообще не отбирать участников, возможно, является наиболее справедливым, однако результативность процедуры следует в конечном итоге оценивать с точки зрения телезрителей. Устоявшиеся демократические системы представляют совершенно иную картину с точки зрения доступа к политической борьбе. Доминирование двух партий - это не только залог стабильности системы, но и серьезное препятствие для допуска на политическую арену новых действующих лиц. В конечном итоге этим демократическим системам приходится искать равновесие между конкурирующими интересами свободной и
независимой прессы и интересами публики, нуждающейся в полной и содержательной информации обо всех кандидатах. Как и многие другие аспекты зрелой демократии, это хрупкое равновесие, которое требует постоянного надзора и совершенствования. Глава 6 ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Независимо от того, каким принципам и моделям следует телевидение при освещении выборов, всегда остается вопрос: каким образом обеспечить соблюдение установленных в каждом конкретном случае правил? Каким образом изменять правила в зависимости от меняющихся обстоятельств? И самое главное, как добиться, чтобы существующие правила одинаково применялись ко всем конкурирующим сторонам, как избежать вмешательства правящей партии в освещение выборов? При этом существенную роль играет как регулирование, так и финансовые аспекты. Руководящие принципы для регулирующих органов Отправная точка - это установление руководящих принципов для регулирующего законодательства. В чем состоит основная задача законодательства в области освещения выборов? Обеспечить максимальную независимость вещательной организации от правительственного вмешательства? Защитить интересы публики? Пристально следить за деятельностью вещательной организации, чтобы не допустить "нежелательных" программ? В демократических странах, где телевидение, как правило, прежде всего стремится удовлетворить запросы зрителей, предпочитают комбинацию из трех подходов. Первый подход заключается в том, что правительство на конкурсной основе отбирает вещателей, которым дает лицензии, после чего совершенно не вмешивается в деятельность этих вещателей. Например, в Новой Зеландии правительство выработало аукционную систему. Приобретя лицензию по результатам торгов, коммерческая вещательная организация, по сути, получает тем самым права собственности или владения телевизионной станцией при минимальном регулирующем вмешательстве государства. При втором подходе законодательные органы страны устанавливают определенный набор требований, которым обязан соответствовать получающий лицензию вещатель, а также надзор за соблюдением требований. В США требования, установленные конгрессом, включают "интересы, предпочтения и потребности общества", поскольку считается, что интересы публики должны превалировать над интересами как лиц, выступающих в эфире, так и вещателей. Правила в этой области устанавливает Федеральная комиссия по связи; она же следит за их соблюдением, хотя ее действия можно обжаловать через суд, если они представляются несправедливыми. Но даже при этом подходе требование служить "интересам общества" умеряется твердым убеждением, что правительство не должно вмешиваться в программную политику вещателей - это условие, кстати, предусмотрено Первой поправкой к Конституции США. Американцы предприняли попытку создать систему, гарантирующую вещателям максимум независимости при минимальных ограничениях, касающихся требования служить интересам общества. В том, что касается освещения политической жизни на телевидении, регулирующая система постоянно ищет равновесие между необходимостью справедливых выборов и равного обращения к кандидатами, с одной стороны, и свободой и независимостью СМИ с другой стороны. В последние годы наблюдается тенденция к некоторому нарушению равновесия в пользу принципа свободы печати. Третий подход, который сейчас во всем мире очень ослабевает, как мы видели выше, это - эксклюзивная собственность государства на СМИ и государственное управление национальной вещательной системой. Возрастающие возможности принимать сигнал из-
за границы или со спутников, стремительное распространение видеомагнитофонов, международная тенденция к приватизации СМИ, ослабление авторитарного государственного контроля и ряд других факторов с неизбежностью ведут к концу монополии государства на освещение политической жизни. Поэтому мы будем рассматривать только такие системы, где существует коммерческое телевидение, чья деятельность различным образом регулируется. Регулирование освещения политической жизни: телевизионные станции, принадлежащие частным владельцам Каким образом государство может регулировать освещение политических событий на телевидении, если вещательная система включает станции, принадлежащие частным владельцам? Один вариант - его можно вообще не регулировать. Станциям разрешают функционировать по законам свободного рынка, полагая, что в любом случае вмешательство государства способно причинить системе больше вреда, чем действия отдельных вещателей, несправедливо обходящихся с отдельными кандидатами. Действительно, защитники механизма свободного рынка в роли средства регулирования вещания полагают, что главенство интересов потребителя - это справедливый критерий для определения, кому предоставить эфир, поскольку популярным кандидатам легче собрать средства для покупки эфирного времени. Самый очевидный изъян в таких рассуждениях - это, конечно, то, что если телестанция стремится только к увеличению своих доходов, она может начать показывать только такие программы, которые идут на пользу ее рекламодателям. Станция может также начать оказывать предпочтение тем кандидатам, которые дружат с владельцами станции, и тем самым несправедливо обходиться с остальными кандидатами. При втором подходе государство может начать жестко регулировать программы о политике, стремясь удостовериться, что их выход в эфир служит интересам общественности. Предполагается, что такой подход будет противостоять погоне коммерческих телестанций за прибылью, могущей привести к описанным выше результатам. Правительство может установить правила, касающиеся справедливого обращения с кандидатами; потребовать, чтобы освещению предвыборной кампании уделялось определенное количество эфирного времени; наложить ограничения на расценки за эфир, который станция продает кандидатам. В США, например, когда станции продают кандидатам время в эфире, они обязаны делать это по самым низким расценкам, которые они предлагают своим самым привилегированным рекламодателям, а также предоставлять "равные возможности" всем официально зарегистрированным кандидатам, баллотирующимся на данный пост. Однако такой подход открывает потенциальную возможность для правительственного вмешательства в содержание телепрограмм и в право кандидатов на независимое и самостоятельное ведение своей предвыборной кампании. В странах, где процесс перехода к демократическому образу правления едва начался, потенциальная опасность правительственного вмешательства может перевесить выгоды от обеспечения справедливого обращения с кандидатами. Третий подход - это объединение двух противоположностей. Этот подход обеспечивает отсутствие регулирования программ на политические темы, но обязывает станции предоставлять некоторое количество эфирного времени непосредственно кандидатам и партиям для предвыборной агитации. Требуя от станции выделить эфирное время, которое кандидаты могут использовать целиком по своему усмотрению, регулирующие органы обеспечивают кандидатам доступ к электорату. Тем самым они обеспечивают зрителям доступ к знакомству с позицией и свободно выраженными взглядами кандидата непосредственно из первых рук. Кроме того, выделение кандидатам бесплатного эфира способствует снижению стоимости кампании и уменьшает необходимость в сборе весьма
значительных средств на ее проведение. Одновременно подобное регулирование исключает прямое вмешательство государства как в содержание материалов, транслируемых станцией, так и в содержание выступлений кандидатов. Единственное, что требуется при таком регулировании, - это проследить, чтобы всем кандидатам было предоставлено должное количество эфирного времени. У этого третьего подхода тоже есть негативные стороны. Во-первых, при нем станцию все-таки заставляют транслировать заявления, с которыми она может быть не согласна, тем самым покушаясь на ее право на свободу слова. В отношении печатных изданий Верховный Суд США признал такое требование противоречащим Первой поправке к Конституции. Но учитывая, что в сфере телевещания количество лицензий ограничено, Верховный Суд поддержал введение ограниченного регулирования программ, продиктованного интересами общества. Он, например, утвердил правило, согласно которому станция, позволившая "использовать" свое оборудование (то есть, позволившая кандидату выступить в эфире), не имеет права подвергать выступление кандидата цензуре. Конгресс, кроме того, требует, чтобы телестанции позволяли разумный допуск к эфиру кандидатам на выборные посты федерального уровня. (Однако конгресс не предъявляет аналогичного требования к выборам на уровне штата и местным выборам; данное правило также не подразумевает, что станция обязана выделять кандидатам бесплатный эфир, если только данная станция не является некоммерческой организацией, которая вообще не взимает плату за эфирное время.) Этот гибридный подход к регулированию критикуют также за то, что в результате он сводит обязанность телекомпаний служить интересам общества всего к нескольким часам эфира в течение года и только в период выборов. Государственное телевещание: проблема финансирования Там, где государству принадлежит единственная или все существующие телекомпании, на первый план выходит вопрос о финансировании. Станции, чье финансирование осуществляется за счет правительства, могут столкнуться с трудностями при попытке независимо формировать свою программную политику. И даже если станции действительно независимы в этом отношении, публика все равно может относиться к ним с подозрением. Телестанция, финансируемая правительством, в глазах публики является одной из правительственных структур, и поэтому случается, что на руководство страны или партию, стоящую у власти, возлагают вину за то, как телестанция освещает ту или иную тему, например за якобы предубеждение против той или иной национальности при подаче информационных материалов. Чтобы улучшить свой имидж, руководство или партия власти на самом деле могут испытывать сильный соблазн попытаться манипулировать тем, как освещаются новости по телевидению. Поэтому для общества, для телестанции, которая стремится к журналистской независимости, и для самого правительства, вероятно, лучше всего, если станция будет пользоваться полной независимостью во всех вопросах редакционной политики, даже если при этом она финансируется правительством. Один из способов сохранить и государственное финансирование, и журналистскую независимость - это создание системы целевого финансирования, условия которого парламент или законодательное собрание может пересматривать только через очень длительные промежутки времени, например раз в пять лет. Такая целевая система может существовать за счет лицензирования, как в Великобритании и ряде других стран Европы, или же за счет долгосрочного финансирования, выделяемого по решению законодательных органов. В США конгресс выделяет некоммерческим станциям финансирование на два года - то есть на два года вперед. Однако федеральное финансирование составляет в среднем менее 20% бюджета общественного американского телевидения. Многие некоммерческие станции существуют в основном на средства, пожертвованные телезрителями, благотворительными фондами и правительственными
организациями регионального уровня. Другой способ обеспечить независимость - это перевести принадлежащую государству станцию на коммерческий способ хозяйствования, даже если при этом она не переходит в частную собственность. Подобным образом телеканал, хотя и оставаясь государственной структурой, по крайней мере может добиться финансовой независимости. А финансовая независимость повышает вероятность того, что в своей редакционной политике станция будет стремиться к объективности. Преимущество этих схем в том, что они нацелены на изоляцию принадлежащих государству станций от политического давления. Однако до тех пор пока станция зависит от государственного финансирования, даже при перечисленных выше страховочных мерах правительство может в любой момент отказаться от намерения изолировать станцию и вместо этого натянуть поводок. Так случилось, например, в США при Ричарде Никсоне. Общественная служба вещания (PBS) считалась антиниксоновской, слишком либеральной, и президент начал агитировать за сокращение ее финансирования. Эффект такой политики был смягчен благодаря системе финансирования авансом на долгий срок и скептическому отношению конгресса. Телевизионное производство: сочетание общественного и частного финансирования При любой системе лицензирования всегда остается трудная задача оплаты дорогостоящих высококачественных программ. Ниже мы предлагаем некоторые варианты финансирования производства политических программ в период избирательной кампании. В отдельных случаях предложенные варианты имеют более широкую сферу применения. Первый вариант - аукцион по продаже станциям лицензий на вещание. Правительство определяет, какие частоты оно разрешает использовать для вещания и будет защищать от помех. Затем оно выставляет данные частоты на продажу покупателю, предложившему самую высокую цену. При продаже канал может переходить в собственность покупателя навечно либо сдаваться в аренду на определенное количество лет, в течение которых покупатель получает право вести вещание на данной частоте. Преимущество данного варианта в том, что ряд вещательных организаций будет наслаждаться абсолютной автономией без всяких ограничений со стороны государства и получит право продавать рекламное время, оплачивая производство программ за счет вырученных таким образом средств. Чем больше коммерческой прибыли получает станция, тем больше ее возможности и платить за качественные программы, освещающие выборы, и выделять бесплатное время кандидатам для непосредственного обращения к зрителям. Однако при этом нельзя гарантировать, что без какой-то формы регулирования станция будет добросовестно служить интересам общества. Когда основной - если не единственной - целью станции является получение доходов, станция может попытаться максимально использовать возможности размещения коммерческой рекламы в эфире за счет полного исключения программ, несущих социальную нагрузку. Второй вариант - это смешанная система государственной собственности на станцию и частным образом приобретаемых лицензий на вещание. В Великобритании британская вещательная система принадлежит государству, которое продает лицензии на вещание различным независимым телестанциям. В США существует примерно 1000 частных коммерческих телестанций и 350 общественных некоммерческих образовательных станций. При такой системе общество получает все лучшее, что может дать и коммерческое, и государственное телевидение. Некоммерческие станции удовлетворяют потребность в программах, которые не обязательно приносят доход - то есть в программах, которые интересны относительно узкой аудитории, в том числе в дебатах с участием большого числа кандидатов, в дебатах накануне первичных выборов и в других программах общественно-политической направленности. Однако в США при такой гибридной модели вещания общественные телестанции, как правило, финансируются
недостаточно, особенно когда считается, что они конкурируют с коммерческим телевидением. Третий вариант - целиком принадлежащая государству телекомпания. Если независимость редакционной политики станции находится под защитой, принадлежащее государству телевидение способно выпускать высококачественные общественнополитические программы. В области производства таких программ безусловным лидером много лет является BBC. Однако независимость редко оказывается полностью гарантированной. Даже ВВС не позволили выпустить в эфир представителей парламента, выступавших в защиту Ирландской республиканской армии. В Америке тоже периодически пытались оказать давление на PBS с целью вынудить ее отказаться от трансляции наиболее спорных/скандальных программ, хотя компания, как правило, не уступала подобным требованиям. Глава 7 ПОДВЕДЕНИЕ ИТОГОВ Не подлежит сомнению, что телевидение оказывает влияние на демократические выборы. Влияние можно направить на благую цель информирования и активизации электората. Либо же политики и телевизионные воротилы могут этим влиянием злоупотребить в целях собственной выгоды. Телевидение способно служить как рычагом демократии, так и орудием демагогии. На практике чаще всего случается и то, и другое. Предлагая вам все вышеприведенные варианты, наблюдения и практические решения, мы стремились показать многочисленные пути, которыми в странах, стремящихся к демократии, можно заставить телевидение способствовать повышению эффективности избирательного процесса. Желание беспристрастно и равноправно обращаться со всеми кандидатами, с одной стороны, и желание соблюсти свободу СМИ и кандидатов, с другой стороны, всегда будут противоречить друг другу. Права кандидатов, СМИ и публики на свободу слова тоже в определенных ситуациях могут вступать в противоречие друг с другом. А политический контекст и технологические возможности всегда будут изменчивы. Чтобы разрешить все эти противоречия, при выработке телевизионной политики необходимо искать равновесие между демократическими принципами личной свободы и общественного равенства, равновесие между свободой печати и свободой индивидуальных высказываний и всегда прежде всего помнить о необходимости служить интересам общества.
ДЛЯ КОМИССИИ ПО ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИДЕНИЯ ОСВЕЩЕНИЕ ВЫБОРОВ НА ТЕЛЕВИДЕНИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ 13-15 ноября 1990 г. Институт Аспена совместно с Центром Картера при Университете Эмори Введение
Рабочая группа рассмотрела значительные различия в условиях, существующих в Соединенных Штатах и Советском Союзе, которые следует учитывать при разработке политики в области телевидения, чтобы она достигла своих целей. Ниже перечислены основные различия, которые связаны непосредственно с освещением выборов. •
•
Число партий: В США практически повсюду существует двухпартийная система, а в СССР в настоящее время происходит быстрый переход от однопартийной системы. Число кандидатов: Опыт проведения выборов в СССР на сегодняшний день показал, что там обычно выдвигается большое количество кандидатов. В США, в соответствии с двухпартийной системой, в большинстве случаев в выборах участвует только два кандидата.
Отношения между партиями и СМИ: В США не существует официальных связей между политическими партиями и телевидением (хотя неофициально владельцы многих компаний отдают предпочтение той или иной партии). В СССР телевидение постепенно приобретает все большую независимость от органов КПСС. Формы собственности на СМИ: В Соединенных Штатах большинство телекомпаний находится в частной собственности, имеются также и некоммерческие общественные (государственные) вещатели, которые, тем не менее, автономны от правительства. В СССР телевидение принадлежит государству. Относительная независимость тележурналистов: В свете существовавших в прошлом отношений между партией и правительством советским журналистам не предоставлялись гарантии независимости. В Соединенных Штатах в соответствии с Конституцией правительственное регулирование деятельности тележурналистов сводится к минимуму. В основе демократического освещения выборов, референдумов и законодательной деятельности должны лежать определенные общие принципы. К ним относятся: хорошо информированные избиратели; свободные и справедливые выборы; независимая пресса. Различия в традициях и культуре двух стран повлияет на определение реально возможной и желаемой политики правительства. При этом может оказаться, что нынешние условия в СССР способствуют проведению реформ и экспериментов в политике в области телевидения, которые сложны или невозможны в США в силу устоявшихся обычаев и политических интересов. I. Освещение выборов в информационных и общественно-политических программах (Относится только к бесплатному эфирному времени, о платном времени в эфире см. Раздел III) (Примечание: Приведенные ниже рекомендации относятся к общенациональным органам и ведущим республиканским и государственным органам) Варианты для журналистов: Основной принцип - максимальная автономия. Вариант 1: Журналисты полностью независимы от правительства.
За: Возможность свободно комментировать и анализировать политику правительства и кандидатов. Против: Приводит к тому, освещение касается внешней стороны кампании, возникает возможность манипулирования со стороны кандидатов. Вариант 1a: В случае государственной собственности на телекомпанию необходимы гарантии независимости журналистов, чтобы максимально защитить их от вмешательства со стороны правительства. За: Если канал принадлежит государству, но есть гарантии независимости журналистов, это может защитить их права и права граждан на получение достоверной и полной информации. Против: Любая форма государственной собственности, даже при наличии гарантий, приводит к тому, что на журналистов оказывается давление с тем, чтобы они оказывали предпочтение государству и правящей партии. Варианты для кандидатов: Основной принцип - партии и кандидаты должны иметь различные возможности для бесплатного получения эфирного времени. Бесплатная трибуна: Кто получает время в эфире? Вариант 1: Все кандидаты получают одинаковое количество времени. За: У всех кандидатов есть равные шансы для борьбы за голоса. Против: Малозначительные кандидаты зря отвлекают внимание зрителей (интерес зрителей не бесконечен). Вариант 2: Время предоставляется в зависимости от степени общественной поддержки (например, при предоставлении запросов с определенным количеством подписей, в зависимости от рейтинга предыдущего выступления, по результатам опросов общественного мнения, проведенных нейтральной организацией). За: Для конкретной зрительской аудитории отбираются наиболее важные кандидаты; способствует проведению серьезных дебатов. Против: Особенно в формирующей системе может отрезать путь к зрителю для серьезных кандидатов. Вариант 3: Предоставление бесплатного времени на определенных условиях, например, согласие на участие в дебатах, согласие на ограничение затрат на ведение кампании или ее финансирование из государственных источников. За: Способствует тому, чтобы кандидаты придерживались правил игры в интересах проведения справедливых выборов и формирования информированной аудитории. Против: Нарушает право кандидата вести кампанию по своему усмотрению. Как используется время (Варианты не являются взаимоисключающими) Вариант 1: С постоянным или частичным участием журналистов. За: Ограничивает возможность кандидатов манипулировать общественным мнением или дезинформировать зрителей, способствует концентрации на важных темах и последующей отчетности кандидатов; позволяет поддерживать внимание зрителей.
Против: Нейтральность и профессионализм журналистов не гарантированы; лишает кандидатов возможности обращаться к зрителям, минуя посредников. Вариант 2: Полное отсутствие цензуры; кандидат пользуется временем по собственному усмотрению. За: Позволяет кандидату самому формулировать свои заявления и решать, какие вопросы ему затрагивать. Против: Допускает манипулирование общественным мнением, нечестность, уход от важных тем. Сколько времени? (Варианты не являются взаимоисключающими) Вариант 1: Пятиминутные информационные блоки для кандидатов на пост президента, ключевые должности в республиках и штатах, каждый вечер, по всем каналам одновременно, кандидаты выступают по очереди в течение 2 месяцев до выборов. За: Зрители часто получают информацию о выборах. Против: Надоедает, путает зрителей, нарушает независимость телекомпаний. Вариант 2: Информационные блоки определенной продолжительности, как и говорилось выше, но более длительные или организованные как круглые столы, чтобы при многопартийных выборах кандидаты могли вести дискуссии. За: Позволяет передать исчерпывающую информацию о кандидатах. Против: Дискуссии могут быть слишком затянутыми и неуправляемыми. Вариант 3: Несколько часов предоставляется партиям или движениям, а несколько часов - кандидатам на пост президента (на высшие должности в республиках и штатах). Часть времени разбивается на получасовые или часовые блоки, а в часть предоставляется в отрезках по одной - две минуты. За: Обеспечивает партиям дополнительную гибкость в подаче информации, усиливает их позиции. Позволяет делать программы в разных форматах, чтобы поддерживать интерес аудитории. Против: Может привести к ограничению права кандидата решать самостоятельно и обращаться непосредственно к общественности. Интересы зрителей, интересы общества Вариант 1: В год выборов политические передачи на некоммерческих каналах существенно увеличиваются. За: Информированные избиратели, повышение активности на выборах. Против: Может собрать мало зрителей, послужить предлогом для сокращения аналогичных программ на других каналах. Вариант 1a: Увеличить количество комментариев и аналитических программ с участием журналистов и экспертов. Вариант 1б: Увеличить исчерпывающее освещение партийных платформ, воздерживаясь от комментариев. Вариант 2: Поощрять участие зрителей, повышать их интерес, используя
звонки в студию, освещая собрания избирателей в отдаленных районах, приглашая зрителей в студию для участия в круглых столах и дебатах. За: Привлекает внимание зрителей, способствует лучшей информированности и активности избирателей. Против: Тривиальные вопросы, бесполезная трата времени зрителей и кандидатов. II. Дебаты Основной принцип - дебаты имеют особую ценность, так лучше информируют аудиторию и дают кандидатам возможность обратиться непосредственно к избирателям. Требования? Вариант 1: Обязательны, если кандидат получает финансирование от правительства или бесплатное время. Вариант 2: Если кандидат отказывается от участия в дебатах, он не получает право на то же время в эфире, что получили их участники. Кто принимает участие? Вариант 1: Равное право на участие для всех; при необходимости проводить круглые столы. Вариант 2: Отбор на основе результатов предыдущих выборов, петиций, опросов общественного мнения, решения политических партий и парламентской комиссии. Формат? Вариант 1: Несколько передач - лучше всего три. За: Позволяет кандидатам исправить ошибку, обсудить более широкий круг вопросов. Против: Слишком большое количество дебатов может надоесть зрителям; коммерческие каналы не хотят освещать дебаты, которые не являются "важным" событием. Вариант 2: Разнообразие форм: один ведущий, несколько журналистов, звонки в студию - все это можно использовать в зависимости от конкретных местных условий на усмотрение телекомпании. Вариант 3: Получасовые дебаты один на один в начале кампании и накануне выборов. Свободный выбор формы, но при этом обязательна дискуссия. Кто транслирует дебаты? Вариант 1: Дебаты кандидатов в борьбе за пост президента и другие высшие должности должны идти на основных каналах.
Дебаты - Общие преимущества: Известно, что дебаты повышают заинтересованность и информированность избирателей. Дебаты - Общие недостатки: Может ограничиваться право кандидатов вести кампанию по своему усмотрению. При большом количестве кандидатов может оказаться (в некоторых из предложенных вариантов), что для основных кандидатов остается слишком мало времени. III. Политическая реклама Основной принцип - обеспечить кандидатам прямой доступ к избирателям. Мнения членов рабочей группы разделились в отношении ценности политической рекламы, необходимости введения правил, а также того, не перевешивают ли недостатки (большие финансовые затраты и упор на лозунгах) преимущества (прямой выход на широкого зрителя). Ниже приводится перечень вариантов, которые могли бы рассматриваться. (Варианты 1 и 2 следует рассматривать вместе). Вариант 1: Полный запрет на политическую рекламу. За: Снимает указанные выше недостатки. Против: Нарушает права кандидатов говорить, что они считают нужным; в США может быть признано неконституционным. Снижает шансы претендентов на победу над лицами, ранее избранными на эту должность. Вариант 2: Отсутствие регулирования в области политической рекламы. За: Позволяет кандидатам свободно выступать перед избирателями со своими лозунгами. Позволяет получать о кандидате дополнительную информацию, которая в противном случае выпала бы из освещения, поскольку новостийные сюжеты не являются исчерпывающими. Правительство не вмешивается в свободу слова. Уверенность в том, что избиратели не будут одурачены. Неизвестные кандидаты могут получить известность. Против: Приводит к концентрации внимания на личности кандидата в ущерб программе партии. Негативная реклама может усилить отчуждение избирателей, увеличить их недоверие к партии. Дает возможность нечистоплотным, но умелым манипуляторам общественным мнением одержать победу на выборах. У кандидатов с наибольшими средствами появляются наибольшие преимущества. Появляется зависимость кандидатов от крупных вкладчиков в фонды кампании, в том числе от рекламных фирм; возрастает роль денег в политической борьбе. Ограничивает готовность политиков идти на риск, принимая непопулярные решения. Вариант 3: Ограничение на формат политической рекламы. Вариант 3a: Требование к кандидатам лично сниматься в большей части или во всех рекламных роликах. Вариант 3б: Требование, чтобы продолжительность рекламного ролика была
не менее 1-2 минут. Вариант 3в: Требование, чтобы за показом ролика одного кандидата немедленно следовал ролик другого кандидата (что-то вроде дебатов). Вариант 4: Журналистский анализ над роликами политической рекламы, чтобы вскрывать случаи дезинформации. За: Может помочь предотвратить дезинформацию. Против: Может не оказывать серьезного воздействия на аудиторию. Может ненамеренно подчеркнуть дезинформацию. Вариант 5: Финансовые ограничения на политическую рекламу (один или несколько из последующих вариантов). Вариант 5a: Предоставлять эфирное время для политической рекламы бесплатно, чтобы уравнять время, выделяемое разным кандидатам. Вариант 5б: Ограничить средства, которые разрешено использовать на рекламу. Вариант 5в: Сделать всю политическую рекламу бесплатной, но ограничить ее количество. Вариант 5г: Ограничить средства, которые разрешено тратить на рекламу, предоставив кандидату расходовать их на свое усмотрение. Если кандидат А не согласился оставаться в пределах, на которые согласился кандидат Б и при этом допустил превышение расходов, то кандидат Б получает соответствующие дополнительные средства от государства и может тратить их по своему усмотрению. Общие преимущества: Одно или несколько таких правил могут снять некоторые отрицательные последствия рекламы, не лишая ее положительных сторон. Например, это может облегчить конкуренцию новым политикам с теми, кто уже занимает ту или иную должность. Общие недостатки: Ограничения такого рода сродни цензуре и могут создать опасные прецеденты правительственного вмешательства в ведение избирательных кампаний и свободу слова вещателей. IV. Освещение законодательной деятельности Вариант 1: Трансляция по телевидению полностью всех заседаний общенациональных и частично республиканских законодательных органов. За: Вовлечение общественности в законодательный процесс. Законодатели знают, что избиратели следят за их деятельностью. Достижение высокой степени информированности населения. Против: Не слишком большой круг зрителей. Большая часть материала неинтересна и непонятна для массовой аудитории. Может быть неоправданна по техническим и экономическим соображениям. Вариант 2: Трансляция по радио полностью всех заседаний
общенациональных и частично республиканских законодательных органов. За: То же, что и указано выше. Против: То же, что и указано выше, но может быть более оправдана по техническим и экономическим соображениям. Вариант 3: Ежедневные специальные телепрограммы, посвященные законодательной деятельности и политике на уровне страны/республики/столицы, в том числе частично в записи заседания палат и комитетов; анализ и комментарии. За: Поможет разъяснить важные вопросы, обсуждаемые законодательными органами. Будет способствовать повышению ответственности законодательных органов. Против: Не слишком большой круг зрителей (но возможно больше, чем в предыдущих вариантах). Журналистам приходится проводить отбор материалов для программы. Вариант 4: Более широкое освещение в рамках регулярных вечерних программ новостей. За: Большая аудитория. Против: В рамках программ новостей можно вместить лишь небольшой объем информации. V. Правовое регулирование Основной принцип - Некоторые члены рабочей группы считают, что наилучший способ служить интересам общества - это предоставлять органам вещания максимальную независимость от правительственного вмешательства. Другие одобрили создание в интересах общественности основных правил регулирования вещания в минимальной степени. Назначение и состав регулирующего органа для государственной вещательной компании Вариант 1: "Монокомиссия" (из одного человека), которую назначает парламент. За: Может способствовать большей независимости вещания от влияния политических партий и вмешательства правительства. Против: Может дать слишком большую власть в руки одного человека. Вариант 2: Предложить комиссии составить список лиц, из которых президент может назначить комиссию по вещанию. В дальнейшем сама комиссия предлагает кандидатов, которых утверждает президент. За: Может способствовать большей независимости вещания от правительства. Комиссия может формулировать общие принципы политики, которые вещательная компания реализует на практике. Против: Членов комиссии все равно назначает президент. Комиссия будет отражать партийные пристрастия своих членов. Финансирование государственных вещательных служб Вариант 1: Финансирование определяется законодательным органом заранее,
на длительный срок и не может меняться в течение этого срока. Может быть в форме лицензионных сборов, взимаемых с владельцев телевизоров, или ассигнований, выделенных правительством. За: Способствует независимости от политического давления. Против: Если политические силы решат изменить политику, то они могут изменить и бюджет. Режим регулирования частных вещательных компаний Вариант 1: Для коммерческой системы вещания создать орган контроля и регулирования частного вещания в интересах общества. За: Необходимо для нейтрализации стремления коммерческих телекомпаний к получению максимальной прибыли. Против: Потенциальная опасность правительственного вмешательства. Вариант 2: Полное отсутствие регулирования. За: Решения в области программирования определяются рынком и потребителями, а не правительством. Против: Погоня за прибылью может привести к низкому качеству программирования и работы журналистов, независимость теряется под давлением коммерческих интересов. Вариант 3: Отсутствие регулирования за исключением требования предоставлять бесплатное время всем кандидатам и партиям в период выборов. За: Укрепляет основные принципы независимости вещателей в области подачи информации. Против: Требование служить обществу ограничивается несколькими часами в год и только в период выборов. Определение смешанных форм собственности (общественной и частной) на средства телевизионного производства Вариант 1: Аукцион по продаже каналов неправительственным организациям с предоставлением им полной независимости. За: Полная независимость некоторых средств массовой информации от возможного давления со стороны правительства. Против: Частные компании, ориентированные на получение прибыли, могут уклоняться от служения интересам общества без регулирования со стороны правительства. Вариант 2: Смешанная система частных компаний, обладающих государственной лицензией, и государственных вещательных компаний (как в США). За: Способствует оптимальному сочетанию программ, которые не могут собрать большую аудиторию, и таких программ, которые отвечают интересам самой широкой публики. Против: Возможна тенденция к сокращению финансирования государственных компаний, если их будут воспринимать как конкурентов частных компаний.
Вариант 3: Только государственные телекомпании. За: Могут обеспечивать высококачественное программирование, отвечающее интересам общества, при наличии гарантий независимости журналистов и политики программирования. Против: Невысокая вероятность полной независимости журналистов и политики программирования.
СОСТАВ КОМИССИИ ПО ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕВИДЕНИЯ И РАДИОВЕЩАНИЯ* 1991 СОПРЕДСЕДАТЕЛИ: Джимми Картер Экс-президент США Председатель Конфедерации союзов журналистов; Эдуард Сагалаев Президент, Шестой канал ДИРЕКТОР: Директор Международной программы в области СМИ и Эллен Мицкевич связи, Профессор политологии, Университет Эмори ЧЛЕНЫ СО СТОРОНЫ США: Руни Эрлидж Президент, ABC News Брюс Кристенсен Президент, Общественная служба новостей (PBS) Джон Дэнфорт Член Сената США Майкл Гартнер Президент, NBC News Том Джонсон Президент, Кабельная сеть новостей (CNN) Эрик Обер Президент, CBS News Монро Прайс Профессор, Юридический факультет Кардозо Алфред Сайкс Председатель, Федеральная комиссия по связи (FCC) Эл Свифт Член Палаты представителей Конгресса США Председатель, DYG, Inc.; Президент, Фонд Дэниел Янкелович общественных проблем ЧЛЕНЫ СО СТОРОНЫ СНГ: Борис Грушин Виталий Игнатенко Михаил Полторанин Нугзар Попхадзе Олег Попцов Гадильбек Шалахметов Сергей Станкевич Михаил Таратута
Директор Vox Populi, первой независимой службы изучения общественного мнения в СССР Генеральный директор, Информационное агентство ИТАР-ТАСС Вице-премьер Правительства РФ, Руководитель Федерального информационного центра Президент Международной секции Конфедерации союзов журналистов, Генеральный директор, Шестой канал Председатель Российской телекомпании Президент, Казахское телевидение и радиовещание, Заместитель председателя Союза журналистов Казахстана Советник Президента РФ Руководитель корпункта Российской государственной
телерадиокомпании (Останкино) в Сан-Франциско Председатель Союза журналистов Санкт-Петербурга, Анатолий Ежелев бывший депутат Верховного Совета СССР (член комитета по гласности) Директор Всесоюзного центра исследования Татьяна Заславская общественного мнения, бывший народный депутат СССР Яссен Засурский Декан факультета журналистики МГУ Начальник Международного отдела и корреспондент Леонид Золотаревский Государственной телерадиокомпании России Останкино • Должности соответствуют занимаемым в период работы Комиссии.
ОГЛАВЛЕНИЕ Вступительное слово (Д.Картер) Предисловие авторов ко второму изданию Глава 1. Информирование электората Глава 2. Освещение выборов в информационных программах Количество эфирного времени Использование эфирного времени Возможные варианты освещения выборов Подведение итогов Глава 3. Бесплатное эфирное время для кандидатов Кто получает время? Сколько времени выделять? Как использовать время? Некоторые варианты использования кандидатами и партиями бесплатного эфирного времени Подведение итогов Глава 4. Платная политическая реклама Доводы "за" и "против" Проблема законодательного регулирования Регулирование формата Регулирование содержания Регулирование финансирования Подведение итогов Глава 5. Избирательная кампания и предвыборные дебаты Решение о проведении дебатов Обязательное проведение дебатов Отбор участников дебатов Формат дебатов Сколько раз проводить дебаты? Подведение итогов Глава 6. Законодательное регулирование Руководящие принципы для регулирующих органов Регулирование освещения политической жизни: телевизионные станции, принадлежащие частным владельцам Государственное телевещание: проблема финансирования Телевизионное производство: сочетание общественного и частного финансирования Глава 7. Подведение итогов
Отчет рабочей группы Члены рабочей группы Состав Комиссии по политике в области телевидения и радиовещания Об авторах Фонд защиты гласности Москва, Зубовский бульвар, д. 4, к. 432 Президент - А.К. Симонов Телефоны: (095) 201-44-20 - приемная президента и исполнительного директора (095) 201-32-42 - служба мониторинга (095) 201-49-74 - юридическая служба Факс: (095) 201-49-47 Адрес для писем: 119021, Москва, а/я 536 Электронная почта:fond@gdf.ru