Los desafíos de una nueva inserción externa del Paraguay

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY*

Fernando Masi

*Se agradece sinceramente a Lucas Arce, sin cuya participación y valiosa contribución este ensayo no hubiera sido posible realizarlo.

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

INTRODUCCIÓN

Un nuevo orden mundial se encuentra en ciernes y su consolidación se espera en las próximas décadas. La reconfiguración del sistema económico y político mundial se presenta a partir de los siguientes hechos: la emergencia de poderes intermedios frente a los países desarrollados, la construcción de un nuevo motor del dinamismo económico mundial en el Asia, el surgimiento de nuevas tendencias como el envejecimiento de la población y el fin de la era de las materias primas baratas a nivel internacional.

En este contexto, el Paraguay debe optar por una estrategia de integración al mundo, antes que el cambio mismo imponga la forma en que el país se integrará. Sin embargo, esta necesidad de fijar una estrategia de inserción externa de largo plazo despierta una serie de inquietudes, las cuales precisan ser contestadas asertivamente si se desea alcanzar exitosamente una integración beneficiosa. Algunas de estas son: ¿cuál es el rol del Estado en la inserción internacional de un país que ha dejado este espacio a intereses privados de carácter muy atomizado y a las fuerzas internacionales? ¿Cómo será la estrategia de inserción del país y cuáles serán las bases de sustentación de este modelo económico/político? ¿Cómo se construirán las alianzas públicoprivadas para aprovechar la nueva situación y apostar a una inserción que permita el desarrollo económico del país, en base a la mejora de su estructura productiva, sus capacidades y sus conocimientos?

Para contestar estas preguntas, el siguiente estudio propone, en primer lugar, un análisis breve del contexto mundial y regional en el que se encuentra el Paraguay. En segundo lugar, se realiza un somero acercamiento a la historia del modelo de inserción internacional del país. En tercer lugar, se analizan los cambios en la inserción económica del país a partir de los cambios explicados en la primera sección. En cuarto lugar, se analizan las potencialidades que tiene el país para explotar las nuevas tendencias de la economía mundial y de los cambios en su estructura productiva. En quinto lugar, se realiza un análisis de los obstáculos que el país posee para la inserción exitosa. Por último, se plantea una serie de recomendaciones para afianzar la inserción del país en el cambiante contexto internacional.

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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EL NUEVO CONTEXTO MUNDIAL

Para una inserción económica diferente y competitiva del Paraguay en la región y en el mundo, se deben considerar, además de los cambios estructurales que ha sufrido el país a partir de la instauración del proceso democrático, los cambios en el sistema económico y político mundial en los últimos diez años. Estos están mostrando una desaceleración en los países desarrollados que han dominado la economía mundial en gran parte de los últimos 200 años (Estados Unidos, Europa Occidental y Japón), con la emergencia de una serie de potencias intermedias, que poseen una gran extensión de tierras, gran cantidad de población, y cuyas economías, en los últimos años, han crecido fuertemente, así como su influencia política y sus ambiciones a nivel global (Brasil, Rusia, India y China - BRIC). Por otra parte, otros países del mundo en desarrollo crecen también considerablemente, integrándose al fragmentado sistema global y fortaleciendo sus posiciones en el plano internacional: es el caso de Sudáfrica y de los llamados "tigres" del Sudeste Asiático. En el caso sudamericano, ejemplos notables de esta dinámica son México, Chile, Perú y Colombia.

- - · EL NUEVO MUNDO

El nuevo milenio ha hecho visibles cambios importantes en el eje de las relaciones entre países y la forma en que se realizan las transacciones comerciales y las inversiones mundiales.

En primer lugar, la fragmentación de la producción, resultado de los cambios geopolíticos, económicos y tecnológicos en los últimos años, dio lugar a la modularización de las actividades productivas. Esto permitió el surgimiento de una nueva división del trabajo a nivel internacional, y la aparición de nuevas oportunidades económicas para los países en desarrollo (Berger, 2006). Así, la lógica del comercio mundial se transformó: las grandes empresas transnacionales se han convertido en distribuidores de la producción de bienes y; subsecuentemente, de los beneficios económicos en importantes partes del globo terráqueo. Este fenómeno ha permitido la creación de cadenas globales y regionales de valor, las cuales dominan las relaciones entre las empresas que forman parte del tejido productivo mundial (Dunning y Lundan, 2008; Gereffi, Humphrey y Sturgeon, 2005).

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

Este tipo de nueva estructura permite la posibilidad de generar comercio intraindustrial en regiones donde el mismo era prácticamente inexistente 30 años atrás, siendo los ejemplos más notables China y el Sudeste Asiático (Fukao, Ishido e Ito, 2003; Haddad, 2007). Por otra parte, la mejora de las telecomunicaciones dio lugar al outsourcing de servicios al exterior, un proceso que es recurrente en países como la India y; en los últimos tiempos, Tailandia (Jain, 2006).

En segundo lugar, en los últimos años se ha visto una nueva situación en torno a los precios de los productos básicos a nivel mundial. Durante la última década estos precios han aumentado significativamente; lo que puede observarse en el crecimiento del índice de precios de commodities primarios realizado por el FMI (ver Gráfico 1). Esto ha causado importantes modificaciones en la estructura del comercio de los países exportadores de este tipo de bienes, y ha puesto fuerte presión en aquellos importadores netos.

En tercer lugar, la cada vez mayor competencia mundial para el crecimiento de la productividad y de la competitividad en base a innovaciones tecnológicas impone a los países la necesidad de la mejora de su infraestructura (Brooks, 2009; Fujimura, 2004) y la capacitación de sus recursos humanos (Arce y Servín, 2011). Países que anteriormente se encontraban en posiciones periféricas en la economía mundial comienzan a ser integrados en base a los intereses específicos de otros países o empresas multinacionales: este es el caso de la integración del África en nuevas cadenas globales de valor (Gibbon y Ponte, 2005).

Estas nuevas condiciones mundiales marcan un nuevo momento para los países de América del Sur, que comienzan a recomponer su rol de exportadores en el contexto mundial y a tener una oportunidad para cambiar su tipo de inserción económica internacional actual, a partir del crecimiento económico de la última década. (ver Gráfico 1).

LA NUEVA REGIÓN

En este sentido, Sudamérica recupera su rol de proveedor de materias primas a las nuevas regiones manufactureras, ya sea tanto vía commodities minerales como vía

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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GRÁFICO 1. Índice de precios de Commodities Primarios. 2002-2012 (2005=100, en base a US$) 250 200 150 100 50

o

2002

2003

2004

2005

-•- Materias primas agrícolas -•- Metales -•- Petróleo

2006

2007

2008

2009

2010

2011

FU ENTE: Elaboración propia en base a datos del FM l.

commodities agrícolas. El marcado repunte económico de los últimos años está fundado en la exportación de estos productos básicos, que ha permitido la mejora en las condiciones de vida de aquellos países intensivos en recursos naturales.

Sin embargo, dentro de la misma región esto ocurre de forma diferenciada. Las estrategias de los países de integración al mundo difieren fuertemente. En los últimos años existe una creciente división del territorio sudamericano en dos grandes ejes, el Atlántico (Argentina, Brasil, Uruguay; Venezuela, Bolivia) y el Pacífico (Chile, Perú, Ecuador, Colombia). Mientras que en el primer caso los países tienen una tendencia a la unificación de intereses, liderada por Brasil, hacia un desarrollo endógeno; los países del Pacifico, de economías mas pequeñas, buscan el acercamiento mayor a las economías de alto crecimiento del Asia, y una mayor apertura del comercio a nivel global. Estas posturas se ven reflejadas en las decisiones internas de los países: mientras los gobiernos del Pacifico son más proclives a los intercambios comerciales y desarrollan una estructura productiva con incipientes progresos en diversificación, pero aún basada en exportación de commodities minerales; los países del Atlántico se 119

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

muestran más reticentes al comercio internacional y más proclives al desarrollo de sectores industriales para la explotación del mercado interno de estos países, con la esperanza de una mayor explotación del vasto mercado brasileño.

Por otra parte, la exportación de commodities está teniendo un efecto no buscado, que es la resta de competitividad a los productos vía aumento del precio de la moneda local (Enfermedad Holandesa), obstaculizando la diversificación de la canasta exportable. Esto, sumado al preponderante rol de China y los países del Este Asiático en la producción de manufacturas a nivel mundial, pone en riesgo la capacidad de diversificación de las economías y pone en duda la sustentabilidad de las estrategias de crecimiento basadas en la exportación de productos con bajo valor agregado. La necesidad de establecer estrategias para el desarrollo productivo y la inserción exitosa al mercado mundial es una meta compartida por todos los países de la región.

PARAGUAY Y SU INSERCIÓN: UN POCO DE HISTORIA

El Paraguay es un caso excepcional de tipo de desarrollo económico dentro de América del Sur. Es un país macroeconómicamente estable, pero sin que este factor haya jugado un papel importante para su desarrollo económico ulterior. Actualmente, el Paraguay cuenta con un PIE cercano al 0,4% del PIE mundial. A su vez, su mercado interno carece de fuertes atractivos. Su escasa población (6 millones y medio de habitantes) cuenta con un bajo poder adquisitivo: el PIE per cápita (estimado en 3.421 dólares internacionales para 2011) es el segundo más bajo de Sudamérica, después del de Bolivia.

Herken Krauer et al. (2011) observan que, en los últimos 60 años, cada nueva fuente de acumulación económica ha dado lugar a un proceso de expansión económica. Sin embargo, al agotarse dicha fuente, se ha producido una fuerte contracción de la economía. Este suceso de expansión y contracción denota la falta de capacidad de los actores económicos del país para sustituir o renovar tal fuente. A su vez, dada su condición de país pequeño, las crisis internacionales han sido un factor de retracción económica muy importante para el Paraguay a lo largo de toda su historia, que ha coadyuvado a elevar la intensidad de estos procesos (ver Gráfico 2).

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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GRÁFICO 2. Crecimiento del PIB del Paraguay según las crisis internas y externas. 1970-2010

20 Crisis Financiera Global

1970

1975

1980

-•- Crecimiento PIB Paraguay

1985

1990

1995

2000

2005

2010

FUENTE: Elaboración propia con datos del Banco Central del Paraguay (BCP).

Esta inestabilidad del crecimiento está relacionada con la debilidad del sistema productivo paraguayo. A diferencia de otros países del subcontinente, que han llevado adelante estrategias de sustitución de importaciones durante gran parte del Siglo XX, el Paraguay ha mantenido una economía abierta. Este tipo de economía permitió sortear la necesidad de crear una oferta nacional de bienes manufacturados, pero no favoreció per se la aparición de un sistema productivo que agregase valor a la oferta de bienes del país. Los factores que han primado en el crecimiento económico del país son, principalmente, a) la tradicional exportación de productos forestales, agrícolas y pecuarios, b) la exportación de la energía hidroeléctrica a los países vecinos y c) la intermediación comercial o triangulación. Sin embargo, estas formas no han alcanzado para transformar tal crecimiento en desarrollo económico sustentable a lo largo del tiempo. En la última década, empero, se ha generado una nueva oportunidad para el país, derivada del incremento de las exportaciones. Este importante aumento, que significó pasar de de 990 millones de dólares en 2001a5.486 millones en 2011, está permitiendo un crecimiento económico continuo\ rompiendo con más de dos décadas de estancamiento.

1 Esta tendencia ni siquiera pudo ser modificada por la última crisis financiera internacional , la cual solo detuvo el ritmo de crecimiento durante unos meses, en 2009.

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

Este importante crecimiento está forjando una nueva circunstancia para aprovechar los cambios en la demanda mundial, el aumento de los precios de exportación de sus productos y la mayor apertura en la región y en el mundo.

PARAGUAY Y SU NUEVA ESTRUCTURA DE INSERCIÓN

Durante los últimos 20 años, pero fundamentalmente en los últimos diez años, se han producido importantes modificaciones en la estructura del comercio internacional del Paraguay; así como de los flujos y oportunidades de inversión extranjera que el país posee.

- - · COMERCIO

En los últimos 30 años, pero fundamentalmente en los últimos diez años, la canasta exportable del Paraguay ha experimentado cambios. Uno de los principales es la diversificación de las exportaciones ocurrida en los últimos años. El Índice Herfindahl-Hirchman (IHH) muestra la concentración de las exportaciones, en un rango de o a 1, siendo o menos concentrado y 1 más concentrado 3. En este trabajo se ha utilizado el IHH para medir la concentración de exportaciones del Paraguay con relación a los países del Mercosur. Para ello, se han elegido dos años (200I y 2orn) para observar los cambios en el índice. Una vez realizado el análisis por destino de exportación, se observa que la tendencia en la región es de una baja. Esta baja es muy pronunciada en el caso de Paraguay; que pasa de un índice de 0,42 a 0,11 en solo diez años. Esto indica que la desconcentración en términos de destinos del Paraguay ha seguido la tendencia característica del Mercosur en los últimos años (ver Gráfico 3).

2

2 "Es posible medir el grado de diversificación, concentración o ambos a partir del cálculo del Índice de Herfindahl-H irschmann, medida que tiene la propiedad de ponderar el peso de cada producto y país en el total de su comercio, de modo que si el valor exportado es reducido, tiene una influencia pequeña en el indicador final , y viceversa. Esto se controla al tomar el cuadrado de las participaciones de cada país"(Durán Lima y Álvarez, 2 008, 28).

3 El Índice de Herfindahl-Hirschmann ha sido utilizado en la literatura sobre economía industrial como indicador de la concentración de los mercados. Un índice mayor de 0 ,18 se considera como un mercado "concentrado ''. Entre 0 ,10 y 0 ,18 "moderadamente concentrado'', mientras el rango entre 0,0 y 0,10 se considera "diversificado" (cfr. Durán Lima y Álvarez, 2008).

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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La tendencia respecto a las exportaciones por productos, muestran diferentes tendencias entre los países de Mercosur: mientras los otros tres países muestran una leve mayor concentración de las exportaciones (en todos los casos en alrededor de 0,1), en el caso paraguayo tal concentración tiende a disminuir de forma más abrupta (de 0,21 en 2001 a 0,16 en 2orn), aunque esta no ha podido todavía converger a los niveles del resto de los países del Mercosur (ver Gráfico 4).

GRÁFICO 3. Índice Herfindahl-Hirschman de concentración por destino de la exportación

Mercosur (2001; 2010) 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

.---------------------------

1--------------1--------------t--------------1--------------t--------------1--------------1--------------• 2001 • 2010 Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay*

GRÁFICO 4. Índice Herfindahl-Hirchman de concentración por producto de la exportación

Mercosur (2001; 2010) 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

..

- ---_

Argentina

Brasil

Paraguay

_

• 2001 • 2010

Uruguay*

FUENTE: Elaboración propia en base a datos de COMTRADE (SITC. Rev 3 ). * Datos para Uruguay de 2009 .

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

-

Productos

A pesar de la desconcentración de la canasta de bienes exportables de los últimos años, los 25 principales rubros de exportación mantienen una alta participación en el total: durante 2002 y 2011, el porcentaje de participación de estos bienes en la canasta exportadora osciló entre el 87% y el 90%, siendo en 2011 de 89%. Sin embargo, desde el comienzo del boom exportador, en el año 2002, se ha visto un creciente predominio de los rubros de origen primario: estos han pasado de 367,6 millones de dólares en 2002 a 3.716 millones de dólares en 2011 (Gráfico 5).

De estos 25 rubros de exportación, ocho son del sector primario: semillas de soja, trigo, maíz y otras oleaginosas, carne congelada y refrigerada, arroz y despojos animales (ver Gráfico 6). Estas partidas en conjunto componen el 58% promedio de las exportaciones durante el periodo 2002-2011. Dentro de este grupo, la semilla de soja es la que aporta una mayor porción, representado un 33% de las exportaciones totales del país (en 2011, este producto constituyó el 41% de las exportaciones totales).

GRÁFICO 5. Principales 25 partidas de exportación de mayor valor (En millones de dólares FOB) 6.000 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 5.000 4.000

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3.000 2.000

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2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

·-

2010

-·

2011

-•- TOP 25 (sector primario) -•- TOP 25 (sector secundario) -•- TOP 25 (total) -•- Total general

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FUENTE: Elaboración propia en base a datos del BCP.

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

GRÁFICO 6. Principales rubros primarios de exportación del Paraguay 2002-2011

(En millones de dólares) 2.500 2.000 1.500 1.000 500

o l---~~--~---.._._---L._..-..---.--.--...-.~-~.-----......-..-...,.._.._..~ 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

•

Semilla de soja

•

Carne bovina , congelada

•

Carne bovina , fresca o refrigerada

•

Maíz

•

Trigo y Morcajo

•

Las demás semillas oleaginosas

•

Arroz

•

Despojos comestibl es de animales

2010

2011

FUENTE: Elaboración propia en base a datos del BCP.

Los 17 rubros restantes forman parte del sector secundario de la economía. Estos rubros se caracterizan por conformar el 30,8%, en promedio, de la canasta de bienes exportados de Paraguay durante el periodo señalado, aunque en la actualidad su participación se encuentra en un paulatino descenso, desde 38,7% a 21,9% en 2011, dado el crecimiento acelerado de los rubros primarios en los últimos años. Sin embargo, una observación mas detenida encuentra que subproductos procesados de los bienes primarios aumentan progresivamente su participación. Es el caso de los aceites y pellets de soja, aceites de otras oleaginosas, azúcar y cueros (Gráfico 7).

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

GRAFICO 7. Principales rubros secundarios de exportación del Paraguay 2002-2011 (En millones de dólares) 600 500 400 300 200 100

o

90 80 70 60 50 40 30 20 10

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

•

Tortas y ciernas resid uos de la extracción de soja

•

Aceite de soja y sus fracciones, sin modificar quimicamente

•

Cueros y pieles de bovino o equino depilados preparados

•

Algodón sin ca rdar ni peinar

•

Azuca r de ca ña o de remolacha y sacarosa pura, solida

Madera perfilada longitudinalmente

-------------------------------------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----· - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----- - - - - - - - - - -n--- -

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2002

2003

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2005

2006

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2004

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2007

______ 2008

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2009

2010

2011

•

Aceites de gi rasol, cartamo o algodón

•

Envases y tapas plásticas

•

Carbon vegetal

•

Cigarros, cigarritos y cigarrillos de tabaco o sucedáneos

•

Medicamentos para uso terapéutico o profilactico

Madera aserrada o desbastada longitudinalmente

30 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 25 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ---flll-20 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----1 0-- - - - - - ----t 15 10

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2003

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2005

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2006

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2007

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2008

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2009

Insecticidas, raticidas, desinfectantes, y similares

•

Vestimenta de vestir para Hombres o niños

Guata y articules de guata, fibra textil

•

Chatarra de fundición, hierro o acero

-

2010

....__,__.._ _

2011

Madera contrachapada, chapada y estratificada

FUENTE: Elaboración propia en base a datos del BCP.

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

El análisis de los 25 principales rubros entrega indicios de que la cadena de valor de la soja está causando fuertes impactos dentro de la distribución de la canasta de exportación del Paraguay, tanto a nivel de principales rubros del sector primario como del secundario. No obstante, la aparición en la lista de productos no relacionados a esta producción, y en montos crecientes (el caso del azúcar, los aceites de otras oleaginosas y la carne) de otros rubros, son indicadores de un cambio aun más profundo de las exportaciones en el Paraguay para los próximos años 4 •

La exportación de energía hidroeléctrica Además de los bienes mencionados, existe otro tipo de exportación que es de gran peso en la inserción externa del país: la de energía hidroeléctrica. En el último año las estadísticas oficiales han hecho cambios para reflejar el importante rol de las represas hidroeléctricas binacionales de Itaipú y Yacyretá (ver Gráfico 8) y de la exportación de energía hidroeléctrica en la inserción económica del país durante las últimas tres décadas (BCP 2011c). La generación total de energía hidroeléctrica del Paraguay, incluyendo las represas binacionalesí, ha sido de aproximadamente rn8.ooo Gigawatt Hora (GWH) en el 2orn. De este total, solamente un 19% ha sido consumido por el Paraguay, cuando que le corresponde el 50% de la generación de la energía como copropietario de las binacionales6 • La energía restante (81%) es exportada a los países vecinos. A su vez, del total de energía hidroeléctrica que usa el país, el consumo de hogares absorbe el 80% y apenas el restante 20% es consumido por actividades de producción, comercio y servicios (ver Cuadro 1).

Este escenario ha permitido una estrategia de exportación de energía, la cual ha brindado importantes divisas al Paraguay desde la puesta en marcha de las hidroeléctricas binacionales.

4 Aunque la carne sigue apareciendo como productos primario en las cifras oficiales, puede ser ya considerado un rubro manufacturero (carne congelada). Los valores de exportación de este rubro han crecido de menos de US$ 100 millones en el 2001 hasta cerca de US$ 1.000 millones en el 2010.

5 La otra represa es la de Acaray, dentro del territorio nacional.

6 Este monto resulta de sumar el 90% la producción energética de la represa de Acaray y de la mitad de la producción de las dos binacionales, ltaipú y Yacyretá.

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

GRÁFICO 9. Impacto de las hidroeléctricas binacionales en el PIB* (En miles de millones de dólares constantes de 1994) 14

--~=----··-·-- -·--·- -· ·---

12 10

-·•

• •

8 6

• •

4

2

o 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

- • - PI B actual FUENTE: Elaboración propia en base a datos del BCP, 2011 * (cifras provisionales).

- • - PIB con Binacionales

CUADRO 1. Paraguay: Generación y consumo de energía hidroeléctrica. 2010 FUENTES

TOTAL CONSUMO (GWH)

CONSUMO (%) ***

TOTAL GENERACIÓN (GWH)*

GENERACIÓN DISPONIBLE (GWH)**

ltaipú

90.358

45.179

7.656

14,0

Yacyretá

17.156

8.578

1.887

3,5

Acaray

1.020

927

927

1,7

TOTAL

108.534

54.684

10.470

19,2

FUENTE: Elaboración a partir de datos de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), y de la ltaipú Binacional. * Promedio Anual. ** Teniendo en cuenta solamente el 50% de la generación de ltaipú y Yacyretá. ***Consumo de GWH de cada represa sobre el total de Generación Disponible.

Sin embargo, la apuesta para continuar con la exportación de energía hidroeléctrica como un puntal para el desarrollo tiene, al menos, dos debilidades muy importantes en el largo plazo. Por un lado, solo teniendo en cuenta el crecimiento vegetativo del consumo de energía (alrededor del 5% anual entre el 2000 y el 2orn), se proyecta 128

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

que la demanda nacional sobrepasaría a la oferta en el año 2040. Aún sumando otros potenciales proyectos de generación de energía hidroeléctrica, la abundancia se prolongaría hasta cerca de 2050 (Arce, 2011a). Esto implicaría la imposibilidad de seguir exportando el remanente de energía a los países vecinos.

Por otra parte, la dificultad para la utilización de energía en el interior del país estaría inhibiendo un proceso de multiplicación económica mucho mayor que el devenido de las divisas provenientes de la exportación hidroeléctrica. A pesar de ser el país de mayor generación de energía hidroeléctrica per cápita en el mundo, el Paraguay explota muy poco de esa energía para su desarrollo interno. Dentro de la matriz energética del Paraguay; el consumo de la energía hidroeléctrica solo representa alrededor del 15% del total. La biomasa y los combustibles siguen siendo los principales recursos energéticos utilizados para el consumo de hogares y de la producción (Masi, 2011).

Actualmente, la posibilidad de expandir su utilización para las industrias nacionales es muy reducida. La falta de nuevas líneas de transmisión con las cuales abastecer a la industria local7 es una de las más graves deficiencias del presente para apuntalar el crecimiento del producto bruto industrial, y uno de los obstáculos mayores para el aprovechamiento de las potencialidades que posee el país.

-

Mercados

En cuanto al análisis de los destinos de las exportaciones paraguayas8 , en la Cuadro 2 se observa que los diez principales países importadores de bienes paraguayos concentraban en el año 2000 el 90% de esos bienes exportados, mientras que en el 2orn este número se había reducido al 77,9% 9 • Dentro de estos diez destinos, los 7 Según la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), el Paraguay posee alrededor de 5.000 kms. de líneas de transmisión de baja potencia (66 y 220 Kv.) y solamente 16 km . de líneas de 500 Kv. (alta potencia), ubicándose último en América del Sur en términos de líneas de transmisión de 500 Kv., en razón de Km/ Gigawatt Hora, incluso por debajo de países como Chile y Uruguay, de mucho menor generación de energía hidroeléctrica.

8 Debido a inconsistencias al momento de utilizar los datos de exportaciones del Banco Central de Paraguay, en el caso del análisis específico de destinos se ha optado por utilizar el análisis de las importaciones del resto del mundo respecto a Paraguay, a través de la base de datos de Comtrade (SITC rev.3).

9 Este indicio es coincidente con lo expresado en el análisis de IHH realizado al comienzo del apartado , fortaleciendo la tesis de la desconcentración de las exportaciones del Paraguay.

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

países han cambiado. Argentina y Brasil, principales importadores que en conjunto recibían el 59,2% de las exportaciones de Paraguay en el 2000, para el año 2orn ya habían reducido su participación hasta 23,1%. Esta disminución tiene relación con el crecimiento de Federación Rusa y Chile, importantes importadores de carne paraguaya, que pasaron a ser el tercer y el primer principal importador de productos paraguayos durante 2orn, respectivamente.

Por otra parte, es importante mencionar que algunos países europeos, como España, Italia y Países Bajos, se mantienen entre los principales importadores durante los años estudiados. Esto es importante, sobre todo teniendo en cuenta que Estados Unidos, que había sido el quinto importador de bienes paraguayos durante el año 2000, ha dejado su lugar entre los diez principales importadores para el año 2orn, ubicándose en la decimocuarta posición.

CUADRO 2. Principales países importadores de productos Paraguayos. 2000 y 2010 AÑ02000 PAÍSES

MILLONES DE US$ (CIF)

AÑO 2010 PARTICIPACIÓN

PAÍSES

MILLONES DE US$ (CIF)

PARTICIPACIÓN

Brasil

351,35

32,2%

Chile

624,6

13,6%

Argentina

294,76

27,0%

Brasil

611,2

13,3%

Chile

66,64

6,1%

Rusia

447,8

9,8%

España

55,12

5,1%

Argentina

436,0

9,5%

Estados Unidos

45,83

4,2%

Italia

286,0

6,2%

Italia

39,16

3,6%

Países Bajos

254,8

5,6%

Países Bajos

36,67

3,4%

Perú

243,2

5,3%

Perú

35,77

3,3%

Alemania

230,3

5,0%

Venezuela

31,32

2,9%

Turquía

221,9

4,8%

Bolivia

25,53

2,3%

España

213,2

4,7%

Otros

108,52

10,0%

Otros

1.011,4

22,1%

1.090,68

100,0%

TOTAL

4.580,4

100,0"k

TOTAL

FUENTE: Elaborac ión propia con datos de COMTRADE (S ITC rev. 3 ).

130

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

En el comercio mundial, especialmente en el comercio sudamericano, el papel de la República Popular China es cada vez mayor. Sin embargo, no es posible percibir tales modificaciones de los patrones de comercio en el caso del Paraguay; debido al deficiente registro de sus actividades comerciales en las estadísticas oficiales de ambos países. Ruiz Diaz (2m2), en una publicación reciente, intenta sobrepasar estos obstáculos a través de una metodología original que estima el comercio del Paraguay respecto a todos los países del mundo. De esta manera, el autor encuentra que, para 2011, China podría ser el segundo socio comercial del Paraguay. Por otra parte, es notable ver que según este estudio, Estados Unidos permanece entre los principales destinos, y que aparece Israel como nuevo destino de envergadura de las exportaciones del país.

GRÁFICO 9. Paraguay. Principales destinos de la exportación, según Mythbusters. Año 2011 (En millones de dólares y en porcentaje)

Brasil US$ 747; 14%

Otros US$ 2.071; 38%

China US$ 504; 9%

Chile US$ 495; 9%

-----i Argentina

lus$ 28 0 ; 5%

FUENTE: Elaboración propia en base a datos de Ruiz Díaz (2 0 12).

131

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

- - · INVERSIONES

En un país donde la inversión, tanto la interna como la Inversión Externa Directa (IED), ha sido notoriamente baja, se destacan los avances producidos desde los años 90 para fomentar el crecimiento de la misma. La información oficial de las inversiones en el país es reducida y deficiente: actualmente, el Banco Central provee información acerca de los flujos de IED, pero sólo respecto a los ingresos al país.

Al observar los datos de IED sobre el PIE (ver Gráfico rn), se hace evidente el mejoramiento paulatino que ha tenido desde el comienzo de este siglo. Durante los años 90, la alta proporción de IED ingresada al país obedece, por un lado, a inversiones directas en el sector financiero, dado que durante esos años tuvo lugar una profunda reorganización, saneamiento y liquidación de bancos y financieras (Herken Krauer, Arce y Ovando, 2011); y; por otro, a la explotación del mercado interno y la potencial explotación de la soja (Masi, 2om). Para el periodo 1998-2003 (que coincide con la crisis de varios países "emergentes" como Brasil, Argentina, Rusia y Turquía) se observa la caída de los flujos de IED en el Paraguay hasta un monto menor al 1% del PIE en 2002, para comenzar a recuperarse en el periodo posterior, más específicamente a partir del 2005, llegando estos flujos a representar 2,3% del PIE en el 2orn.

Los flujos de IED en el Paraguay aumentaron en un 171% en 2orn, hasta situarse en 268 millones de dólares, lo cual fue un récord para la década. El aumento de la IED, básicamente, tomó la forma de mayores reinversiones de utilidades y préstamos entre empresas relacionadas. La información del sector en el tercer trimestre de 2orn muestra que los mayores volúmenes de inversión se destinan a manufacturas y servicios (90%). Los principales inversores fueron Estados Unidos, España, Brasil y Panamá (CEPAL, 2011). (ver Gráfico rn) Las pocas y deficientes informaciones existentes dificultan, en gran medida, el análisis cabal de la IED en el Paraguay. Sin embargo, a partir de un análisis cualitativo se pueden observar nuevas tendencias y emprendimientos en el país.

Desde el año 2000, con la promulgación de la Ley de Maquilas, este tipo de atracción de IED iniciaba un proceso lento, pero de rápida expansión en los últimos dos años. La IED por maquila consiste principalmente en la llegada de empresas

132

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

integradas con Brasil, que con cierta agregación de valor han impulsado el montaje industrial dentro en el Paraguay.

GRÁFICO 10. IED en el Paraguay como porcentaje del PIB. 1970-2010 5

1970

1975

1980

IED (% del PIB)

1985

1990

1995

2000

2005

2010

FUENTE: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Aparte de la maquila, en los últimos años se ha incrementado el flujo total de IED hacia el Paraguay y se han realizado múltiples anuncios de empresas extranjeras con proyectos de radicación en el país, teniendo como objetivo no ya la explotación del mercado interno, sino la utilización del país como una plataforma para la producción de bienes de exportación. A este respecto se destacan las inversiones realizadas por las principales compañías multinacionales relacionadas con la cadena de valor de la soja, para aumentar la transformación de este bien primario en aceite vegetal (Diario La Nación, 2m2; Reuters, 2011; Reuters, 2m2).

También se debe mencionar la inversión extranjera en la minería, actividad con casi ningún precedente en el país. Empresas extranjeras se encuentran actualmente explotando la extracción de oro y titanio en el Paraguay y una empresa multinacional de mucho peso internacional (Rio Tinto ALCAN) se encuentra negociando una inversión de US$ 3.500 millones para una industria de aluminio con vistas al mercado brasileño.

133

-

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

APROVECHAMIENTO DE NUEVAS POTENCIALES OPORTUNIDADES

Para aprovechar el potencial productivo del país, y seguir adelante con los cambios en la inserción manifestados hace poco más de 20 años, el país debe estimular el desarrollo y la profundización de sus relaciones económicas con el mundo. En este contexto, es importante el desarrollo de relaciones con los países de más alto crecimiento (como los países emergentes del grupo BRI C) y con aquellos países donde los ciudadanos y residentes del Paraguay tienen un amplio vínculo debido a su historia común, cercanía geográfica y/o cultural.

LOS EMERGENTES: BRIC E IBSA

Los BRIC (Brasil-Rusia-India-China) son un conjunto de potencias emergentes que poseen un enorme mercado interno y significativas potencialidades de crecimiento. En conjunto, se estima que este grupo de países está poblado por 2.790 millones de personas (42% de la población mundial estimada para 2orn), con un PIE per cápitarn promedio de 9.305 dólares de 2orn. En total, el PIE de estos países comprende alrededor de 20,27 billones de dólares Para el 2030, este conjunto de países conformará alrededor de la mitad del PIE mundial. El relacionamiento de Paraguay con estos países es extremadamente diverso, al igual que las oportunidades potenciales de iniciar intercambios con los mismos. Por un lado, Brasil, vecino a Paraguay con un relacionamiento de larga data, y por otro, China, India y Rusia, países con los cuales el Paraguay ha mantenido discretos lazos económicos aunque crecientes en términos comerciales. Aun más, con la República Popular China los intercambios directos son inexistentes en la actualidad, aunque el flujo comercial se ha incrementado notablemente en la última década 3.

11

•

12

1

10 PIB per cápita basado en purchasing power parity (PPP).

11 PIB basado en PPP. 12 Cálculos propios en base a datos del "World Economic Outlook Database" del Fondo Monetario Internacional. Datos actualizados a abril de 2011.

13 Se supone que una buena parte de la exportación de granos de soja del Paraguay tiene como destino final la China Continental. Los datos estadísticos son diñciles de estimar por la falta de una relación directa con ese país. Sin embargo, las abultadas exportaciones de soja al Uruguay (puerto de transferencia) y a algunas islas del Caribe hacen suponer que las multinacionales que acopian este producto lo destinan en buena parte a la China.

134

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY Fernando Masi

Al analizar los países del BRIC por separado, se observa que cada uno cuenta con importantes peculiaridades. De los cuatro países citados, Rusia es el que más incertidumbre arroja acerca de su crecimiento económico. Rusia tiene un PIE de 2,356 billones de dólares yun PIE per cápita de 15.900 dólares. Los intercambios actuales con el Paraguay están relacionados en su mayoría con productos pecuarios de exportación (carne vacuna y porcina), por un total de alrededor de US$ 224 millones para el 2011 4. Estas exportaciones han mostrando un crecimiento importante desde el año 2004.

1

India es la nación democrática más poblada del mundo (1.215 millones de habitantes)'í. El PIE de la India, de 4,448 billones de dólares, se corresponde con el 5,7% de la economía mundial estimada para el año 2011. Con este país, Paraguay tiene historial de intercambio corto pero creciente: las exportaciones paraguayas a la India aumentaron de 1 millón de dólares en el 2000 a 28,7 millones de dólares en 2011, con un pico de 72 millones de dólares en 2orn. En estas transacciones, el crecimiento de las exportaciones de aceite de soja es dominante. En total, el volumen de comercio entre ambos países durante el año 2orn se contabilizó en 123,6 millones de dólares. Al hacer un análisis de las importaciones de la India (alrededor de 266.402 millones de dólares16 en 2009) del resto del mundo, se observan importantes hallazgos que pueden ser utilizados por el Paraguay, tales como la importación de aceite de girasol o de algodón, maderas procesadas, cueros, y aceites esenciales, entre otros (Oziw, 2orna).

Por otra parte, existe una lista de más de 1.000 productos exceptuados de arancel con dicho país, oportunidades que deben ser aprovechadas por Paraguay, dado el acuerdo preferencial de comercio firmado entre el Mercosur y la India en 2005.

De los integrantes del grupo BRIC, China es el miembro con mayor potencial para convertirse en líder económico mundial en un futuro próximo. Su PIE está estimado en 11,174 billones de dólares para el año 2011. Aunque es el país más poblado del mundo, con 1.314 millones de habitantes, su PIE per cápita es muy bajo: 8.394 dólares estimado para 2011. A pesar de este hecho, según un estudio del Banco 14 Datos de exportaciones del BCP. 15 Existen estudios que afirman que se transformará en el país más poblado del mundo en los próximos años (Huang y Tarum, 2003; Lutz y Scherbov, 2004; Wilson y Purushothaman , 2003).

16 Valores tomados a partir de COMTRADE.

135

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

de Desarrollo Asiático (2orn), unos 328 millones de chinos consumen entre 4 y rn dólares diarios'?. A su vez, es un gran importador de alimentos y materias primas, así como el más fuerte exportador de manufacturas. Las relaciones de Paraguay con la República Popular China se mantienen distantes debido a la asociación estratégica que el país mantiene con Taiwán. El Paraguay es un fuerte aliado de Taiwán a nivel mundial. Aun así, las exportaciones del Paraguay a China han ido en aumento: según estimaciones del CADEP, es considerado el mayor importador de productos paraguayos para el año 2011 (Ruiz Díaz, 2012). Entre los productos de exportación a China se destacan la semilla y el aceite de soja, el algodón, el cuero y la madera18 • El crecimiento exponencial de la influencia política y económica de China continental, sobre todo en países de menor desarrollo, empieza a complicar cada vez más la asociación estratégica del Paraguay con Taiwán. Los importantes montos de ventas a China a través de terceras partes hacen cada vez más evidentes los beneficios económicos que podría traer el relacionamiento directo con ese país. No obstante, el flujo de dinero en efectivo es todavía un fuerte incentivo para mantener el apoyo a Taiwán (Arce, 2011a).

Los contactos entre las potencias del BRIC son cada vez más fluidos en los entornos internacionales, en la medida que las mismas buscan traducir su peso económico en influencia en el sistema mundial; como, por ejemplo, los esfuerzos de coordinación de posturas dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), como lo fue la creación del G20.

Otro ejemplo es el foro IBSA, un espacio trilateral que agrupa a India, Brasil y Sudáfrica. La conformación de este foro tuvo su origen en la necesidad de una mayor cooperación para el desarrollo, mejorar la fortaleza de las coaliciones sur-sur y la búsqueda de reformas del sistema multilateral que dé cuenta de la emergencia de estos países a escala mundial. Este foro intenta ser un mecanismo sistemático para la cooperación en las negociaciones multilaterales.

Sudáfrica, que dado su tamaño no es considerado parte del grupo BRIC, es el 17 Dólares constantes de 2005 basados en PPP. Este estudio ha enunciado que actualmente 840 millones de personas forman parte de la clase media china.

18 Para este recuento, se tiene en cuenta los cálculos de Ruiz Diaz (2012) y del BCP.

136

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

referente económico de África en la actualidad. Este miembro del IBSA se encuentra en pleno crecimiento y es rico en recursos minerales y agrícolas. Cuenta con una población estimada en 40 millones de personas. Durante los últimos diez años, se estima que la economía de Sudáfrica ha crecido a un ritmo de 5,6%, alcanzando un PIE de aproximadamente 548,3 mil millones de dólares. Es el principal país de África, con una industria pujante, gran cantidad de recursos naturales y un ingreso per cápita de 11.000 dólares aproximadamente. El Paraguay exporta a este país productos tales como carne bovina, aceites y grasas vegetales, maíz, tabaco y residuos de tabaco, y forraje para animales. El comercio con este país ha aumentado un 29% entre 2000 y 2mo .

• • • SUDESTE ASIÁTICO: EL AUGE DE LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Los intercambios con el Sudeste Asiático, el área de mayor crecimiento económico en los últimos veinte años (un crecimiento del PIE promedio de 7,2% anual), es un factor a ser atendido en el corto y mediano plazo. El Paraguay ha mantenido relaciones con algunos de estos países durante prolongados lapsos de tiempo, e incluso con algunos de ellos existen intercambios comerciales fluidos de larga data. Se estima que en el año 2orn el PIE de este grupo alcanzó a 3,0 billones de dólares'9. Esta región está integrada al circuito económico de China, India y Japón y se encuentra relacionada a diversas cadenas de valor globales de manufacturas, concentradas sobre todo en Malasia, Filipinas, Indonesia y crecientemente en Vietnam. Entre estas economías se encuentran Singapur y Brunei, países que poseen un ingreso per cápita muy alto: 59.936 y 49.517 dólares estimados para 2011, respectivamente. Varios de estos países detentan las mayores tasas de crecimiento a nivel mundial, pero su comercio con América Latina es todavía reducido. No obstante, se detectan allí buenas oportunidades para la venta de materias primas y alimentos en el corto plazo.

Actualmente, el Paraguay exporta a esta región 214,7 millones de dólares FOB, según datos de 2011 del BCP; es decir, el equivalente al 3,9% de las exportaciones paraguayas al mundo durante dicho año. Los destinos de las exportaciones paragua19 Se denomina aquí el Sureste Asi ático a las naciones que integran el ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Asiático).

137

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

yas a este bloque son, principalmente, Vietnam, China, India y Tailandia en orden descendente.

Dado que la demanda asiática está concentrada en el rubro de agroalimentos, es conveniente una diversificación de la canasta exportable del Paraguay; en beneficio de aquellos productos con mayor valor agregado y que permitan un encadenamiento productivo mayor. Por otra parte, en esta vinculación con los mercados asiáticos el Paraguay debe aprovechar las facilidades que ofrece Chile, tanto en relación a su logística comercial y de transporte hacia el Pacífico, como a las posibilidades de exportación en productos paraguayos amparados en la gran cantidad de acuerdos de libre comercio acordados entre Chile y diferentes países de Asia. (Masi, 2008) .

• • • COMERCIO DERIVADO DE LA INMIGRACIÓN: MEDIO ORIENTE, UCRANIA, JAPÓN Y ALEMANIA

Una estrategia poco llevada adelante por el sector público es el apoyo activo a los emprendimiento de colonos inmigrantes (y sus descendientes) de Medio Oriente y países como Ucrania, Japón y Alemania. Normalmente, los apoyos que estos reciben provienen de los mismos países de origen. Muchos de estos colonos actualmente están desarrollando emprendimientos agroindustriales que permiten avizorar un cambio en el patrón productivo. El apoyo estatal en estas regiones, a partir de la mejora de la infraestructura y la conectividad con el exterior, podría ser de gran utilidad para incrementar los volúmenes de venta ya insinuados.

Los países de Medio Oriente tienen un ingreso per cápita de 8.806 dólares, además de una importante demanda de bienes alimenticios. En total, los países de Medio Oriente suman un PIE estimado de 3,927 billones de dólares para el año 2011 º.

Además, el Paraguay posee una importante comunidad de inmigrantes o descendientes de inmigrantes provenientes de esa región, que trabajan principalmente como comerciantes. Estos vínculos se vuelven potenciales plataformas para el intercambio de bienes, e incluso para la atracción de inversiones, con países que tienen una fuerte necesidad de asegurar la provisión de materias primas y alimentos.

2

20 Estos datos incluyen en sus cálculos a otros países de África del Norte, integrantes de la zona conocida como Magreb, fuertemente emparentada con Medio Oriente.

138

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

El considerable capital acumulado por muchos de los países de esa región, resultado de las exportaciones de petróleo, puede ser un importante incentivo para la inversión en el Paraguay. Sin embargo, cabría la necesidad de distinguir el tipo de inversiones que los mismos realizarían en el país, debido al riesgo que implica atraer flujos de capital con fines de "resource seeking", tales como la compra de tierras. La expansión de la compra de tierras por extranjeros es uno de los principales desafíos para Latinoamérica y países con tierras ricas a precios bajos, como el Paraguay. Esto es, el riesgo de la compra de tierras con fines especulativos, que expulse a los inversores nacionales e incluso a los pequeños y medianos productores nacionales, y de la utilización de grandes extensiones para fines productivos sin tener en cuenta el equilibrio ecológico de la región.

Igualmente, sería importante la búsqueda de inversiones más sofisticadas en productos cuya demanda en Medio Oriente es alta. Por ejemplo, la inversión en ''joint ventures" exportadores de alimentos procesados hacia esa zona.

- - · AMÉRICA LATINA Y MERCOSUR

Varios de los principales países de América Latina se habrán convertido en potencias de ingreso medio en unos 20 años, aunque otros permanecerán sin llegar a ese estadio por haber adoptado políticas populistas por un período prolongado de tiempo. Igualmente, América Latina seguirá a la zaga de Asia y de otras áreas de rápido crecimiento en términos de competitividad económica. Dentro del contexto regional, como se ha notado en la primera sección, se estuvo observando el acelerado crecimiento de los países de Sudamérica, lo que posibilitó el crecimiento de la inversión y del comercio intra-regional en los últimos años.

En el marco latinoamericano, los países del Mercosur, y países de alto crecimiento como Chile, Perú y Colombia, son importantes referencias para el Paraguay.

También México merece una mención en este apartado, debido a su peso económico en el PIE latinoamericano.

El Mercosur ha sido una de las principales estrategias asumidas por el Paraguay desde hace 20 años. El crecimiento pausado y constante de las exportaciones para-

139

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

guayas al Mercosur ha mostrado su mayor bondad en la apertura de un canal para la venta de productos con mayor valor agregado. La calidad en el tipo de exportaciones paraguayas al Mercosur es mayor vis a vis las exportaciones paraguayas al resto del mundo. Así, el bloque regional se ha convertido en el principal receptor de las exportaciones no tradicionales, las cuales contienen mayor valor agregado y son fuentes mayores de empleo 21

•

CUADRO 3. Paraguay: Exportaciones de Bienes No Tradicionales (En millones de US$ y porcentaje)

ESTADOS ASOCIADOS*

RESTO DEL MUNDO

TOTAL

MERCOSUR

ESTADOS ASOCIADOS*

RESTO DEL MUNDO

TOTAL

AÑOS

MERCOSUR

1991

80

10

60

149

53%

6%

40%

100%

2008

500

88

381

969

52%

9%

39%

100%

2009

422

79

316

816

52%

10%

38%

100%

2010

529

76

371

976

54%

8%

38%

100%

FUENTE: BCP y Dirección de Integración del Ministerio de Hacienda . * Estados asociados al Mercosur: Chile, Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia y Venezuela.

Cabe señalar que la remoción del doble cobro arancelario en el Mercosur es una gran oportunidad para el Paraguay, por un lado porque su aplicación traerá recursos derivados de las compensaciones que los países de Mercosur le otorgarán al Paraguay (Mercosur-CMC, 2orn). Estas se entienden como una forma de resarcimiento por los efectos adversos de la creación de un territorio aduanero común para un país sin litoral marítimo. Al mismo tiempo, el Paraguay deberá aprovechar esos recursos

21 Alrededor del 53% de las exportaciones no tradicionales se dirigen al Mercosur. Cuando se incluyen los demás países latinoamericanos, esta cifra de participación es mayor al 60%. Se consideran exportaciones no tradicionales. aquellas manufactureras y productos naturales de reciente cultivo y por lo tanto diferentes a las materias primas tradicionales como soja, trigo, carne, madera y algodón. Este tipo de exportaciones participa con un 20% a 25% en las exportaciones totales del país.

140

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

otorgando preferencias a proyectos que mayor impacto tienen en el aumento de ingresos, y en el acceso a los mercados regional e internacional para la colocación de sus productos.

Entre los países de Mercosur se encuentran dos de los principales socios comerciales del Paraguay: el Brasil y la Argentina. La cercanía geográfica, el uso compartido de recursos naturales (a través de las hidroeléctricas), el comercio histórico y las importantes migraciones cruzadas sufridas, los convierte en sus principales contrapartes.

De ellos, el socio más importante del Paraguay es el Brasil: la economía más grande y el mayor importador de bienes paraguayos. El Brasil es el país con mayores posibilidades de crecimiento endógeno, poseedor de una economía crecientemente diversificada, donde posiblemente se encuentre gran parte del dinamismo económico del subcontinente en las próximas décadas. Aunque sigue principalmente concentrado en la producción agrícola y la agroindustria, cuenta con una industria vital en algunas áreas integradas al mercado mundial, y se ha transformado en la plataforma de gran parte de los emprendimientos productivos en manufacturas de las principales empresas multinacionales en los últimos años. Las posibilidades que la economía brasileña abre son amplias: desde el creciente comercio de bienes hasta la integración en cadenas productivas regionales (que ya llevan adelante maquiladoras y algunas empresas agroalimentarias).

La tercera economía latinoamericana, Argentina, es el otro gran socio comercial del Paraguay dentro de Mercosur. Según datos de OBEI (2012) las exportaciones a la Argentina, constituyeron el rn% de las exportaciones totales del Paraguay en el 2011.

Estas exportaciones, a su vez, sólo constituyen el 0,9% de todas las importaciones de Argentina. Entre 2008 y 2011, el 53% de las exportaciones paraguayas a ese país han consistido en productos primarios y el 47% en productos manufacturados. Si bien el intercambio es relativamente estable, desde 2004 en adelante Argentina ha impuesto fuertes restricciones al comercio, como medidas para preservar su industria 22

•

22 A partir del año 20 09 y respondiendo en parte a los efectos de la crisis internacional , la Argentina es el país que más restricciones no arancelarias o trabas ha interpuesto al comercio internacional. Estas trabas también obedecen a una política comercial expresada en forma clara por exponentes del gobierno argentino como la Ministra de Industria Débora Georg¡ , quien ha manifestado que las medidas han obedecido a la necesidad de proteger a sectores sensibles de la industria argentina , por un lado; y por otro lado, de promover nuevas industrias de rubros que anteriormente se importaban.

141

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

Sin embargo, no hay indicios firmes de que las restricciones comerciales impuestas por la Argentina hayan afectado las exportaciones del Paraguay al país vecino 1. La importancia de Argentina refiere a la gran cantidad de inmigrantes paraguayos que el país acoge, y los sustanciales vínculos económicos que esto puede generar en el largo plazo, si se estableciesen políticas específicas para el desarrollo comercial de la diáspora paraguaya a partir de bienes producidos en el Paraguay.

2

Los países del Pacífico comienzan a ser cada vez más importantes para el Paraguay. Chile se ha convertido en uno de los principales socios comerciales del país, a raíz de la importación cada vez mayor de carne bovina paraguaya. Además, Chile posee un Estado con gran capacidad estratégica para desarrollar políticas en torno al crecimiento económico. Actualmente se encuentra en una fase de articulación de una nueva estrategia mundial, con miras a transformarse en el proveedor de servicios y logística de Sudamérica para la exportación de productos sudamericanos al Asia, aprovechando las vías comerciales ya desarrolladas con que ese país cuenta.

Es notoria la falta de comercio del Paraguay con México, la segunda economía más grande de Latinoamérica (PIE estimado en 1,54 billones de dólares en 2orn), que posee el tercer PIE per cápita más alto de Latinoamérica detrás de Argentina y Chile (14.151 dólares). Durante el año 2orn el Paraguay ha exportado a México alrededor de 8,2 millones de dólares en productos de la madera, aceites esenciales, productos farmacéuticos, cuero, textiles, sésamo y stevia, entre otros. La compra de productos con cierta elaboración, y de productos alimentarios de nicho, es un indicio de las oportunidades que ofrece el mercado mexicano y que no están siendo aprovechadas por el Paraguay.

Además del creciente comercio entre los países latinoamericanos, un aspecto a notar es la integración paulatina que se está llevando a cabo en la región. El crecimiento latinoamericano crea nuevas oportunidades para la mejora de los intercambios entre los países de la región, sobre todo si se comienzan a concretar las iniciativas regionales de integración infraestructura!, comercial y financiera. Inicia23

142

Por ejemplo, en el caso de la exportación de productos primarios, la venta de soja ha sufrido una baja importante en los años 2009 y 2010 a causa de la eliminación de beneficios fiscales ofrecidos por la Argentina para la importación de este rubro, como la admisión temporaria. Sin embargo, para el 2011 la exportación de soja prácticamente recupera sus niveles de 2008 y se incrementan los envíos de maíz, trigo, vegetales y frutas.

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

Fernando Masi

tivas como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), el Sistema de Pagos en Moneda Local (SML) y otras iniciativas como la integración energética Uruguay-Brasil y la construcción del corredor bioceánico Arica-Santos, son ejemplos del avance para mejorar los intercambios en la región. Por otra parte, en los últimos años han surgido empresas multinacionales de origen latinoamericano (conocidas como "multilatinas"), las cuales están jugando un rol vital en la región para su integración, en base a la inversión en países latinoamericanos, o capturando cuotas de mercados de la región.

NUEVOS PRODUCTOS

El modelo económico de exportación de commodities y triangulación comercial, con el cual el Paraguay se ha insertado en el Mercosur y en el mundo desde hace tres décadas ha sido acompañado de un estancamiento en el crecimiento económico y ha creado disparidades territoriales significativas, al concentrar los beneficios del mismo en determinadas zonas del país. Como resultado de este modelo, se desarrolló una agricultura empresarial de alta productividad, coexistiendo con otra de subsistencia campesina, actividades comerciales y de servicios con localizaciones concentradas y un bajo nivel de industrialización del país.

Este modelo ha sufrido modificaciones graduales que se han hecho más visibles en la última década. En primer lugar, se inicia un proceso de diversificación productiva que tiene como protagonistas a la agricultura familiar o pequeños productores con conexiones al mercado regional e internacional. En segundo lugar, se manifiesta un mayor dinamismo de actividades manufactureras, tanto para el procesamiento de rubros agrícolas como no agrícolas, con mayor presencia en las exportaciones al Mercosur y otros mercados. En tercer lugar, la ganadería -actividad primaria tradicional- experimenta un proceso rápido de modernización y de innovación tecnológica, aumentando la producción industrial en forma significativa con conexiones a nuevos mercados externos. Finalmente, hay un incremento importante de obras de infraestructura y conectividad de regiones del Paraguay; que acompaña todas estas modificaciones.

143

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

En el primer caso, las oportunidades que se presentan son de aumento de la oferta exportable paraguaya a través de productos naturales, que no son los tradicionales commodities de exportación, y con buenos mercados tanto de orden regional como internacional. A diferencia de estos commodities, los nuevos productos naturales son intensivos en empleo y creadores de cadenas agro-industriales.

Tres ejemplos de ello son la stevia, el sésamo y el azúcar. En el caso de la stevia se trata de un edulcorante natural con un alto potencial de uso en alimentos y bebidas dietéticas y con un nivel de comercialización creciente, en la actualidad, en los países desarrollados y emergentes. Además del uso mencionado, la stevia y sus derivados sirven como hierba medicinal para diversas aplicaciones y como forraje animal. En el Paraguay ya se han instalado varias procesadoras industriales de este producto y se han iniciado las ventas externas. Sin embargo, el desafío todavía consiste en aumentar significativamente la cantidad de hectáreas cultivadas de este rubro mediante la organización de pequeños productores.

El sésamo es otro de los cultivos no tradicionales que se ha extendido rápidamente, de 16.800 hectáreas en la temporada 2000/m a 70.000 hectáreas en la temporada de 2009/rn. Según estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la producción nacional en 2009/rn alcanzó alrededor de 42 mil toneladas. El 75% de la producción se concentra en los departamentos de San Pedro y Concepción, aunque también hay un cultivo relativamente importante en Canindeyú y Boquerón (Oziw; 20rnb).

La caña de azúcar es un cultivo tradicional del Paraguay y de la agricultura familiar. Sin embargo, siempre se ha caracterizado por su baja rentabilidad para los agricultores y su escasa productividad. En la actualidad, se ha pasado del azúcar convencional al azúcar orgánico, con una mayor productividad y con exigencias técnicas y de calidad que se extienden desde el cultivo hasta su procesamiento. El Paraguay se ha convertido en el principal exportador mundial de azúcar orgánico y sus mercados principales son Estados Unidos y la Unión Europea. La producción y venta de azúcar orgánico ha mejorado los precios internacionales del rubro y existen experiencias en el país de exportación a través de la facilidad de comercio justo ifair trade).

El azúcar como materia prima para el etanol constituye otra oportunidad de aumento de la oferta exportable de este rubro. Según REDIEX (2011), la demanda mundial de biocombustibles, se estima, crecerá gradualmente a 120.000 millones de 144

LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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litros en el año 2017, generando una gran oportunidad de comercialización para los países con excedentes exportables a precios competitivos.

Actualmente, el Paraguay cuenta con una buena situación de base para la producción de etanol. En primer lugar, los cultivos cubren actualmente 70.000 Has., en las cuales se producen 3.500.000 toneladas de caña, destinadas en 30% a la producción de etanol y 70% a la producción de azúcar (mayormente orgánica). En segundo lugar, la existencia de ciertos emprendimientos privados en el sector: actualmente hay ocho empresas productoras de etanol a partir de la caña de azúcar. En tercer lugar, la asistencia gubernamental a través de las regulaciones de apoyo a la industria de producción de biocombustibles24 • Sin embargo, y dada la buena demanda interna, la exportación aun no ha tomado impulso. En este sentido, el desarrollo de una industria exportadora de biocombustibles deberá estar muy vinculada a la cadena de biocombustibles del Brasil, mayor exportador de etanol del mundo. La atracción de empresas brasileñas y la asistencia técnica de este país para la producción e industrialización de este rubro se vuelve importante para el desarrollo de mercados exportadores de etanol.

Otros rubros que hacen parte de la diversificación productiva exportadora de la agricultura familiar son las frutas tropicales y la mandioca. Las frutas naturales han encontrado su mercado en la región, mientras que, en otros casos, pequeños y medianos productores son parte de cadenas de jugos y concentrados de frutas con mercados en la región y en el continente europeo. La mandioca, cultivo tradicional de subsistencia del Paraguay, hoy es demandada por industrias locales para su transformación en almidón y su exportación, principalmente al mercado brasileño.

PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA UNA INSERCIÓN COMPETITIVA

Para la aplicación de las estrategias de una nueva inserción regional y global deben tenerse en cuenta las oportunidades de desarrollo del país, pero también entenderse los obstáculos principales para esta inserción.

24

La ley de biocombustibles establece un porcentaje de mezcla de etanol en la gasolina entre el 18% y el 24%.

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- - · MEDITERRANEIDAD Y FALTA DE INFRAESTRUCTURA

El desarrollo de los sistemas de comunicación existentes, tanto viales como fluviales y aéreos, son un requisito para la mejora de la conexión del país con la región y el mundo. Un estudio realizado en 2006 identificó una serie de factores derivados de la mediterraneidad que fomentan los sobrecostos en logística y transporte del país.

Estos factores son los pasos de frontera, la falta de dragado y balizamiento del Río Paraguay; las demoras en la certificación sanitaria y los gastos varios. Los mismos representan el 4 7% del monto total de los sobrecostos de logística y transporte (Sgut et al., 2006). Además de los inconvenientes provenientes de las asimetrías estructurales, existen otros tipos de discrecionalidades de los países vecinos que el Paraguay debe sortear al momento de exportar. Dichas obstrucciones se presentan de manera informal en los cruces de frontera con Argentina, o a causa de huelgas y cortes de ruta que afectan los intereses comerciales paraguayos.

En este momento, la Hidrovía Paraguay - Paraná - Río de la Plata, considerada como uno de los canales estratégicos de comunicación de Sudamérica, solo se mantiene operable durante cierta parte el año. Las barcazas son el principal medio de transporte fluvial del Paraguay porque pueden trasladarse en ríos de bajo calado. Los ríos paraguayos son navegables cuando alcanzan los 14 pies de profundidad, pero hay temporadas en que alcanzan solo 8 e, incluso, 6 pies de profundidad. En materia de profundidad hay dos mercados: i) la carga a granel, mayormente soja y combustibles, que en el Río Paraguay requiere una profundidad operable de 12 pies y un mínimo de rn pies en el Río Paraná (zona alta); y; ii) el transporte de contenedores, que necesita en forma estable en el Río Paraguay una profundidad de 14 pies (Sgut et al., 2006).

Además, en los últimos tiempos, una serie de conflictos gremiales en Argentina han puesto en riesgo la apertura de este canal. 5 2

El sistema aéreo del país también debe ser reestructurado para volverse una alternativa seria para la exportación de bienes. Actualmente, solo el 1% de las expor25 En diciembre de 2010, una huelga de obreros marítimos de Argentina mantuvo paralizados los cargamentos hacia y desde el Paraguay. Según las entidades obreras, la huelga se realizaba en solidaridad , buscando "mejores condiciones laborales para sus colegas paraguayos" . Sin embargo, portavoces del Centro de Armadores Fluviales y Marítimos del Paraguay sostuvieron que "El objetivo final del paro (huelga) no es la reivindicación de los trabajadores paraguayos, sino el desmantelamiento de la flota fluvial local para que las navieras que cambiaron de pabellón vuelvan a operar bajo normas legales y laborales de Argentina "(Puertos del Uruguay, 2010).

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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taciones se realiza por esa vía, concentrado en uno de los dos únicos aeropuertos internacionales del país, el de Asunción (más del 95% de los envíos) y el de Ciudad del Este. Sin embargo, este y otros aeropuertos ofrecen varias limitaciones en aspectos tales como fiscalización, seguridad interna y capacidad edilicia, que deberán ser consideradas para convertir esta modalidad en una alternativa importante en el futuro para las exportaciones del Paraguay.

- - · FALTA DE RECURSOS HUMANOS

La falta de recursos humanos especializados es uno de las grandes dificultades para que el país afronte cambios de gran escala en el corto plazo. Si bien se han realizado reformas educativas desde el inicio del período democrático (1989), estas no han sido lo suficientemente profundas como para incentivar la productividad y competitividad de los recursos humanos paraguayos.

La baja calidad de la educación y la deficiente formación de recursos humanos son uno de los más graves problemas a solucionar en el Paraguay. Solo el 4% de la población paraguaya de 15 años y más de edad posee un nivel de instrucción de entre 16 y 18 años (Cernuzzi, Vargas y Gonzalez, 2008). La falta de cobertura no es el único punto preocupante, también hay graves deficiencias en la calidad educativa.

En el Paraguay se ofertan 1.572 carreras universitarias (Diario Última Hora, 2m2).

De todas estas opciones, solo 30 cuentan con acreditación o certificación de calidad por parte de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) y 18 cuentan con la acreditación de ARCUSUR, dependiente del Mercosur.

Estas deficiencias en la formación de los recursos humanos es uno de los grandes obstáculos para crear una plataforma de exportación en el Paraguay.

- - · FALTA DE CAPITAL PRODUCTIVO

Otro de los causantes de este bajo nivel de exportaciones es la falta de mayor capital para impulsar las inversiones productivas con miras a las ventas en el exterior.

El Paraguay carece de generación de capital interno para la inversión en plantas de 147

EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

exportación. Incluso los incentivos fiscales no están alineados de forma correcta: actualmente los regímenes de incentivos a la inversión industrial solo benefician a 300 de las 5.000 empresas grandes y pymes industriales que existen en el país. Al otorgarse estos incentivos con anterioridad a la inversión, no se realiza luego un seguimiento de los resultados e impacto de la inversión.

Por otra parte, la tasa actual de IED tampoco alcanza para impulsar un salto productivo. Como se ha observado en la sección referida a la inversión, el Paraguay no ha sido recipiente de fuertes flujos de inversión desde el extranjero. Sin embargo, existen esperanzas a partir de los hechos ocurridos en los últimos años, cuando se registra un aumento importante de la afluencia de IED.

• • • FRAGILIDAD PÚBLICA INSTITUCIONAL

El Estado paraguayo no ha diseñado una estrategia país con la solidez necesaria a nivel interno como para consolidar una inserción externa que le permita sustentar su desarrollo. Asimismo, la estructura burocrática sobre la cual se montaría dicha política todavía se presenta con poca institucionalidad para llevarla adelante, a pesar de los avances en los últimos 20 años.

Este hecho permea a las instituciones públicas dedicadas a la formulación e implementación de políticas de relacionamiento externo. Según Simón (1990), el manejo de las relaciones internacionales del país continuaban atascados en el legado del régimen autoritario previo: improvisaciones, carente de una modernización adecuada a los cambios mundiales, sin un proceso de institucionalización de la toma de decisiones y una consecuente falta de profesionalismo.

Es necesario admitir que se han producido avances para la mejora de la competitividad externa a partir de iniciativas público-institucionales. Aparte de los regímenes de incentivos fiscales para alentar la producción industrial, se han creado instancias públicas de promoción y facilitación de las exportaciones. REDIEX es una agencia estatal que opera como un emprendimiento público-privado para promover las exportaciones y atraer las inversiones. La Ventanilla Única de Exportaciones (VUE) simplifica los trámites burocráticos y agiliza las operaciones de expor-

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taciones, incrementando la calidad del servicio. El Sistema Único de Apertura de Empresas (SUAE) ha reducido significativamente el tiempo para la constitución de compañías, promoviendo las inversiones.

Asimismo, la cooperación internacional ha colaborado con varios proyectos de competitividad productiva, sectoriales y de promoción de las pymes.

Sin embargo, todos estos esfuerzos siguen sin conectarse unos con otros dentro de un plan de competitividad o de política industrial, que sea capaz de estructurar una estrategia más comprehensiva y que, por tanto, se vincule con una política externa clara.

Dada la histórica concentración de la toma de decisiones respecto a la política comercial y externa, y el rol testimonial de la mayor parte de la estructura del Estado en las decisiones de política, los ministerios del Poder Ejecutivo no han generado capacidades para la formulación de estrategias de largo plazo. La política comercial y externa del país es uno de los reflejos más preocupantes de este hecho. La falta de una estrategia de inserción externa a largo plazo está fundada en la misma falta de una estrategia de desarrollo nacional.

RECOMENDACIONES

El Paraguay puede aprovechar los cambios a nivel regional y mundial si apuesta a un nuevo tipo de integración con el mundo. La mediterraneidad del país, sin alternativas viables de salida al mar en más de mil kilómetros, puede ser paliada con una buena red de vasos comunicantes, desarrollados con nueva infraestructura vial y la mejora de la existente. También se debe tener en cuenta que la posición geográfica del Paraguay entrega ciertos beneficios de localización (dada su equidistancia con varios polos productivos de Sudamérica) poco explotados debido a la falta de estos vasos comunicantes. El impulso a los programas de infraestructura referidos a la mejora de la calidad de navegación de la Hidrovía Paraguay-Paraná debería ser fuertemente apoyado por Paraguay; el que debería buscar aliados en Bolivia, Argentina y Uruguay para la reactivación de los programas.

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EL RETO DEL FUTURO ASUMIENDO EL LEGADO DEL BICENTENARIO

Un proceso de mayor industrialización del país es necesario para asegurar, no solamente la mayor diversificación de la oferta exportable, sino principalmente la mayor diversificación de los mercados de exportación del Paraguay que hoy se encuentran muy concentrados en cuatro o cinco de ellos. La prioridad la deben tener aquellos sectores con ventajas comparativas reveladas (agro-industrias) y con los cuales existen facilidades para la creación de cadenas productivas con los países vecinos u otros de la región que ayuden a proyectar la oferta exportable del Paraguay a los mercados regionales e internacionales. Sin embargo, no deben descartarse otros sectores que pueden ser muy atractivos para la inversión externa directa y que puedan aprovechar ventajas existentes en el país para hacer frente a demandas crecientes en los mercados. Estas industrias de tecnología media y alta pueden tener un impacto importante en la economía, principalmente a través de la creación de encadenamientos productivos, transferencia de tecnología y calificación de la mano de obra nacional.

Finalmente, el proceso de diversificación productiva y mayor industrialización para el aumento de la oferta exportable y una atracción importante de la IED en el Paraguay; debe estar acompañado de una política energética orientada a la producción, y no exclusivamente a la venta del mayor recurso energético con que cuenta el Paraguay; la hidroelectricidad, a los países vecinos. Justamente, la postergación y retraso posterior de desarrollo industrial del Paraguay se ha debido, en una parte importante, a la existencia, por décadas, de una política de alentar el comercio con los países vecinos en base a la reexportación para la obtención de beneficios económicos de corto plazo derivados de la intermediación comercial.

Los obstáculos pueden ser superados a partir de una acción estatal coherente, consistente y basada en una estrategia de largo plazo, que se apoye en (y a su vez promueva) las nuevas iniciativas surgidas en torno a la integración sudamericana.

La actual agenda sudamericana para los próximos años hace hincapié en la necesidad de mejorar las conexiones entre los países del subcontinente. Repetidas hipótesis de conflicto entre los países de Sudamérica han obstaculizado en las décadas pasadas acuerdos de esta naturaleza, razón por la cual los canales para la circulación de bienes y la exportación entre los países de Sudamérica son escasos, incluso luego de varios años de proyectos de integración comercial. La aceleración de la aplicación de esta

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LOS DESAFÍOS DE UNA NUEVA INSERCIÓN EXTERNA DEL PARAGUAY

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agenda es un interés prioritario del Paraguay; que sería uno de los más beneficiados por la apertura de nuevas vías de comunicación entre los países del subcontinente.

Por otra parte, es necesario que el Paraguay insista en la remoción de las asimetrías regulatorias impuestas por los socios mayores del Mercosur. A pesar de contar con compensaciones futuras por eliminación del doble cobro de aranceles de importación, con la facilidad de los fondos estructurales para las economías pequeñas a través del FOCEM, y con las nuevas compensaciones derivadas del acuerdo de renegociación de Itaipú, los beneficios derivados de estas iniciativas pueden reducirse o anularse completamente si las economías más grandes continúan con prácticas y políticas distorsivas de mercado. Estas prácticas se traducen en un aumento de las restricciones de acceso a los mercados de las economías mayores, en el uso discrecional de incentivos fiscales, crediticios y similares que distorsionan la competencia en el mercado regional, inhiben la inversión externa directa en el país (desviada hacia otros Estados socios) y atrasan el desarrollo de un polo productivo exportador en Paraguay.

Las compensaciones derivadas del FOCEM y del acuerdo por la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común (AEC) deberán estar orientadas, mayormente, al mejoramiento de las conexiones viales y de la hidrovía con el resto de los países de Mercosur, reduciendo de esa forma los costos extra de transporte y de logística comercial en los que el Paraguay incurre como país mediterráneo.

No obstante, las mejoras en la circulación de bienes a nivel regional y la ampliación de los canales de distribución de los productos exportables deben ir acompañados de un cambio en la calidad, cantidad y forma de distribución de la oferta exportable paraguaya. Más acuciantes aún son las transformaciones necesarias para solventar las deficiencias del país en recursos humanos y tecnológicos, así como la falta de una estrategia de desarrollo productivo y la ausencia de fomento de la innovación, instrumentos fundamentales para incrementar la competitividad del país.

La capacitación es muy importante para el desarrollo del Paraguay y son las empresas más competitivas del país las que tienen mayor conciencia de esta importancia. Las empresas nacionales competitivas, en gran medida, se apoyan en procesos internos de capacitación. De esta manera, basan su expansión en recursos propios, o (en raras ocasiones) en acuerdos con empresas extranjeras. Dado este desarrollo 151

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puramente autónomo, tienen, al menos, actitudes escépticas sobre la capacidad real de Estado paraguayo para ayudarlas en su proceso de crecimiento. El acercamiento, por lo tanto, debe ser gradual y con objetivos claros de corto, mediano y largo plazo previamente fijados, de forma tal que se mantenga el interés en los proyectos.

Una de las necesidades más fuertes del Estado paraguayo es establecer las correctas alianzas público-privadas necesarias para encaminar al país en la senda del desarrollo económico sustentable. Las alianzas público-privadas deben ser bien escogidas, con la finalidad de integrar a las empresas en la estrategia de desarrollo del país sin que esto implique la captura de entes estatales por parte del sector privado.

La identificación de aquellos actores privados competitivos, emprendedores y con capacidad de generar sinergias con el sector público es un punto de gran importancia. El desarrollo de nuevos nichos de mercado y la confección de nuevas alianzas con empresas privadas emergentes es una necesidad para avanzar en una nueva agenda de desarrollo. En este aspecto, es clave que las instancias públicas que trabajan en la mejora de la competitividad, el aumento de las exportaciones y la atracción de inversiones sean dotadas de funciones y de un programa que les permita actuar como principal espacio institucional articulador de los intereses del sector privado.

Asimismo, la entrega de recursos a pequeños y medianos emprendedores para la apertura de nuevas unidades de negocio en nichos de mercado no tradicionales, y el apoyo a los mismos para su internacionalización a través de cadenas regionales y globales de valor, son un componente que debe ser tenido en cuenta para futuros planes público-privados de inserción externa.

Cabe destacar la necesidad de un andamiaje institucional preparado para afrontar los desafíos externos y atender las demandas internas. En este sentido, el Estado paraguayo ha adolecido de deficiencias históricas para convertirse en el eje del desarrollo del país. Tales deficiencias se trasladan directamente al plano de la política externa. Las deficiencias del sector público en estos menesteres, no obstante, son la contracara de un sector privado de poca envergadura e históricamente concentrado en operaciones poco beneficiosas para el desarrollo productivo del país.

Sin embargo, cabe hacer referencia a la necesidad de una reformulación global de la política externa del Paraguay; adecuándola a las necesidades del país y dotándola 152

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de un cuerpo diplomático capaz de poder llevar adelante los objetivos de desarrollo para un país pequeño, mediterráneo, pero con gran potencial en el nuevo contexto mundial. El Paraguay precisa fijar un rumbo en sus relaciones con el mundo que esté en consonancia con la búsqueda de un mayor desarrollo nacional. Estas premisas forman un primer acercamiento a la problemática actual, que debe ser continuado y profundizado en los años venideros.

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