Assessment programme implementation by max or

Українсько-Європейський дорадчий центр з питань законодавства - Етап V

АНАЛІЗ ВИКОНАННЯ У 2008 - 2009 РОКАХ ДЕРЖАВНОЇ ЦІЛЬОВОЇ ПРОГРАМИ ПІДГОТОВКИ, ПЕРЕПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ФАХІВЦІВ У СФЕРІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ТА ЄВРОАТЛАНТИЧНОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ НА 2008 - 2011 РОКИ

Вул Антоновича, 102-104, Проект виконується UPMF 03150, м. Київ, Україна у консорціумі з PAI, FIIAPP, Louis Berger, KLC та HRTA

Тел.: +38044 581 55 83 Проект Тел./факс: +38044 581 58фінансується 19 Європейським Союзом Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Проект виконується UPMF у консорціумі з PAI, FIIAPP, Louis Berger, KLC та HRTA

Українсько-Європейський дорадчий центр з питань законодавства - Етап V EuropeAid/127777/C/SER/UA

Проект фінансується Європейським Союзом

Київ Березень 2010

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

ЗМІСТ Вступ .................................................................................................................................................4 ОСНОВНІ РЕЗУЛЬТАТИ аналізу та оцінки виконання у 2008 – 2009 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки ........................................................................................................6 1.

Загальний контекст виконання Програми у звітному періоді .........................................6

Виконання Програми у звітному періоді ...........................................................................8 2.1. Створення та розбудова органів, відповідальних за виконання Програми ................8 2.2. Розробка та прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації Програми .................................................................................................................8 2.3. Координація діяльності з виконання Програми ............................................................8 2.4. Виконання планових показників Програми щодо навчання фахівців .........................9 2.5. Розробка навчально-методичних посібників .................................................................9 2.6. Основні фінансові показники ..........................................................................................10 2.7. Залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми ........................10

РЕКОМЕНДАЦІЇ щодо покращення виконання у 2010 – 2011 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки ........................................................................................................11 Рекомендації загального характеру............................................................................................11 Рекомендації з окремих питань виконання Програми .............................................................13 Удосконалення механізму визначення потреб у фахівцях ..................................................13 Формування мережі навчальних закладів, що надають освітні послуги ...........................13 Підвищення якості освітніх послуг, що надаються навчальними закладами ....................14 Посилення ефективності координації та контролю діяльності з виконання Програми ...14 Залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми ...............................15 Забезпечення органів влади фахівцями .................................................................................15 АНАЛІЗ ВИКОНАННЯ у 2008 - 2009 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 -2011 роки...................................................17

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Вступ На запит Головного управління державної служби України Українсько-Європейський дорадчий центр з питань законодавства (UEPLAC V) здійснив аналіз та оцінку виконання у 2008 – 2009 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки (далі – Програма). Залучення UEPLAC до здійснення аналізу свідчить про відкритість Головного управління державної служби України (далі – Головдержслужба) до незалежної оцінки своєї діяльності з виконання Програми та вказує на запровадження Головдержслужбою нових підходів у реалізації Програми. Така практика варта наслідування з боку інших органів державної влади при здійсненні державних програм, насамперед у сфері європейської інтеграції. Метою даного документу є представлення результатів аналізу та оцінки реалізації Програми у 2008 – 2009 роках1. На цій основі вироблені рекомендації щодо покращення виконання Програми, які можуть бути враховані під час її реалізації у 2010 – 2011 роках та при розробленні змін до неї. При оцінці заходів з реалізації Програми у звітному періоді брався до уваги контекст, в якому відбувалася реалізація Програми. По завершенні попередньої програми, що реалізовувалася у 2004 – 2007 роках,2 Урядом України було констатовано, що станом на червень 2008 р. рівень кадрового забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування не дає змоги виконати в повному обсязі завдання з реалізації державної політики у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України3. Тому Уряд України ініціював розробку нової програми, особливий наголос в якій зроблено на необхідності створити ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції. Створення такої системи розглядається як необхідна умова належного вирішення проблеми забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування такими фахівцями. З огляду на вищенаведене, при здійсненні аналізу та оцінки реалізації Програми за звітний період UEPLAC орієнтувався не лише на виконання кількісних показників (кількість підготовлених фахівців, розроблених нормативно-правових актів тощо), але й на виконання завдань з інституціалізації системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців. Методологія здійснення аналізу та оцінки виконання Програми ґрунтувалася на порівняльному аналізі, зокрема порівнювалися заплановані заходи в рамках Програми із заходами, реалізованими на її виконання. Відповідно, предметом аналізу та оцінки стало співвідношення запланованих завдань з результатами, отриманими внаслідок фактичної діяльності Школи як головного виконавця Програми. При підготовці документа було здійснено наступне: 1

Головне управління державної служби України визначило Школу вищого корпусу державної служби головним виконавцем Програми, делегувавши їй необхідні для цього повноваження. 2

Державна програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004 – 2007 роки, затверджена Указом Президента України від 13 грудня 2003 р. № 1433. 3

Див. Концепцію Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки, затверджену Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 червня 2008 р. № 798-р. Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

– досліджено Програму та План заходів на 2009 рік щодо виконання Програми, затвердженого наказом Головдержслужби; – отримано емпіричні дані щодо реалізації Програми та Плану заходів у 2008 – 2009 роках від Школи вищого корпусу державної служби та інших виконавців; – здійснено аналіз та оцінку виконання Програми; – вироблено рекомендації з метою підвищення ефективності виконання Програми в наступні роки. При здійсненні аналізу та оцінки головна увага зверталася на такі показники: використання нових підходів у реалізації заходів Програми, повнота виконання заходів, дотримання термінів їх виконання, питома вага виконаних чи невиконаних заходів у звітному періоді в загальному обсязі заходів, запланованих Програмою в цілому. Структура документа включає три розділи. Загальні результати дослідження викладено у формі таблиці, що містить аналіз виконання Програми та його оцінку по кожному із завдань, передбачених Програмою. Окремий розділ містить ключові висновки щодо стану реалізації Програми. Завершують документ рекомендації щодо покращення виконання Програми в наступні роки.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

ОСНОВНІ РЕЗУЛЬТАТИ аналізу та оцінки виконання у 2008 – 2009 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 – 2011 роки 1. Загальний контекст виконання Програми у звітному періоді

Встановлюючи необхідність створення ефективної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції 4, Програма наголошує, що досягнення цього завдання повинне здійснюватися на основі нових підходів. Нові підходи повинні застосовуватися, передусім, при управлінні процесом реалізації Програми (зокрема, надання Головдержслужбі координаційних і контрольних функцій), а також при визначенні потреб у навчанні та забезпеченні якості навчального процесу. Аналіз виконання Програми засвідчив, що у звітному періоді одночасно застосовувалися як нові, так і попередні підходи до виконання Програми. Так, на основі нових підходів було здійснено: – формування цільових груп слухачів з підвищення кваліфікації з урахуванням функціональних повноважень, категорій посад і сфер діяльності; – заходи щодо залучення міжнародної технічної допомоги для виконання Програми; – залучення до виконання заходів Програми громадських організацій. Окремі заходи було здійснено з використанням як нових, так і попередніх підходів, наприклад: – визначено перелік посад фахівців, які потребують інтенсивної мовної підготовки; – розроблення навчальними закладами навчальних програм з урахуванням їх специфіки; – визначення переліку надавачів освітніх послуг. Реалізація окремих завдань здійснювалася із застосуванням підходів, характерних для передньої програми (2004 – 2007 рр.), зокрема: – вивчення потреби органів державної влади та органів місцевого самоврядування у навчанні фахівців, проведення аналізу кадрового складу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування для подальшого врахування під час формування державного замовлення, складення щорічного плану-графіка підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців, у тому числі мовної підготовки; – визначення структури, обсягів і змісту підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців; – розроблення кваліфікаційних вимог до посад, заміщення яких передбачається фахівцями, з урахуванням положення про обов’язковість володіння іноземною мовою; – підготовка і видання навчально-методичних посібників, у тому числі з вивчення іноземних мов, збірників нормативно-правових актів з питань європейської та

Див. с. 3 вище.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

євроатлантичної інтеграції та комплектування ними бібліотек навчальних закладів, які відібрані на конкурсній основі. Безумовно, таке поєднання підходів ускладнювало реалізацію Програми у звітному періоді. Проте причини, що викликали таку ситуацію, мали об’єктивний характер і не залежали від головного виконавця Програми. Цей документ не встановив підготовчого періоду, протягом якого головний виконавець мав би змогу розробити та ухвалити нормативно-правові акти, які б закріпили нові підходи до навчання фахівців. Натомість документ прямо вимагає паралельно здійснювати як підготовку визначеної кількості фахівців, так і створення ефективної системи через формування відповідної нормативно-правової бази. Крім того, виконання Програми протягом звітного періоду ускладнювалося іншими несприятливими чинниками. По-перше, негативний вплив на виконання Програми мала відсутність єдиної державної програми (стратегії) європейської інтеграції5. На сьогодні існують три окремі секторальні державні програми, що регламентують окремі складові політики європейської інтеграції України6. Така ситуація ускладнює визначення потреб у навчанні та змісту навчання (кого і чому навчати). По-друге, у зв’язку із суттєвою затримкою із затвердженням Програми (листопад 2008 р.) кількісні показники, встановлені на 2008 р., взагалі не могли бути виконані. Навчання фахівців фактично розпочалося лише з вересня 2009 р., оскільки започаткування навчального процесу з більш раннього часу (весняна сесія 2009 р.) не могло розпочатися через відсутність необхідної нормативно-правової бази7 та затримку із затвердженням обсягів державного замовлення на підготовку фахівців для державних потреб (червень 2009 р.)8. По-третє, однією з головних перешкод на шляху до належного виконання Програми у 2008 – 2009 роках стало недостатнє фінансування Програми з державного та місцевого бюджетів. У 2008 р. було заплановано виділити 10,4 млн. гривень, але фактично кошти з державного бюджету на реалізацію Програми не виділялися. У 2009 р. прогнозовані обсяги фінансування реалізації Програми передбачали виділення 15,2 млн. рн.. з державного бюджету, 8 млн. гривень з місцевих бюджетів і залучення додатково 0,88 млн. рн.. з інших джерел. Натомість у 2009 році на реалізацію Програми було виділено лише 9,55 млн. рн.. Окремо слід виділити проблему невчасного надходження коштів з державного бюджету у розпорядження головного виконавця Програми, коли понад 50% усіх запланованих коштів були виділені лише в грудні бюджетного року. Відповідно, відсутність необхідних коштів у головного розпорядника унеможливлювала укладання контрактів із навчальними закладами про навчання фахівців. По-четверте, слід вказати на затримку із початком виконання планових показників навчання фахівців, яка фактично розпочалася у вересні 2009 р. Це було зумовлено, зокрема, прийняттям Кабінетом Міністрів України рішення про державне замовлення лише в червні 2009 р. і періодом щорічних відпусток. 5

Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу, що була затверджена Указом Президента України від 11 червня 1998 року № 615/98, визначала основні пріоритети діяльності органів виконавчої влади лише на період до 2007 року. 6

Крім згаданої Програми, діють Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (схвалена Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV), Державна цільова програма інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2008 – 2011 роки (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2008 р. № 594). 7

Необхідної для відбору навчальних закладів та укладання з ними контрактів на навчання фахівців.

Постанова Кабінету Міністрів України від 5 червня 2009 р. № 563.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

2. Виконання Програми у звітному періоді 2.1. Створення та розбудова органів, відповідальних за виконання Програми

Програма поклала на Головдержслужбу функцію координації та моніторингу діяльності з виконання даної Програми. Головдержслужба визначила Школу вищого корпусу державної служби, що була створена наприкінці 2008 р., головним виконавцем Програми, делегувавши їй необхідні для цього повноваження. На виконання Програми Головдержслужбою було утворено Координаційну раду та Міжвідомчу експертну групу з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції, затверджено їх склад та порядок діяльності9. Протягом року відбулося оновлення їх складу10. Створення цих інституцій було здійснено на основі нових підходів, зокрема, до складу Координаційної ради залучено представників громадських та донорських організацій. Отже, за результатами звітного періоду в цілому завершено формування органів, що забезпечують виконання Програми. 2.2. Розробка та прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації Програми

З метою виконання завдань Програми, Головдержслужбою було розроблено та затверджено 7 нормативно-правових актів (з 10 запланованих на 2009 рік). Також було розроблено 3 проекти нормативно-правових актів, що наразі перебувають на погодженні зацікавлених органів державної влади11. Ухвалення цих актів забезпечило можливість вжиття конкретних заходів з підготовки фахівців згідно з Програмою. Таким чином, за результатами звітного періоду в цілому завершено формування нормативно-правової бази. Однак положення ухвалених нормативно-правових актів не завжди відображають нові підходи до виконання Програми. 2.3. Координація діяльності з виконання Програми

Програма чітко визначила Головдержслужбу як інституцію, що повинна здійснювати координацію діяльності державних органів влади та органів місцевого самоврядування з виконання Програми. Головдержслужба ініціювала та провела низку комунікаційних заходів з метою налагодження горизонтальної взаємодії з центральними органами виконавчої влади, в т.ч. залученими до безпосереднього виконання Програми. За ініціативою Головдержслужби в кожному ЦОВВ визначено особу, що відповідає за виконання Програми цим органом (керівник кадрової служби або представник відповідного структурного підрозділу). Головдержслужба організувала та провела навчання для координаторів та відповідальних осіб від ЦОВВ з питань виконання Програми, а також семінари для навчальних закладів, що надають освітні послуги в рамках Програми. 9

Див. накази Головдержслужби від 26 березня 2009 р. № 87 та від 15 грудня 2009 р. № 383 (щодо Координаційної ради), а також наказ Головдержслужби від 13 липня 2009 р. № 193 (щодо Міжвідомчої експертної групи). 10

Накази Головдержслужби від 17 листопада 2009 р. № 339 та від 1 грудня 2009 р. № 365

Детальніше див. аналіз виконання завдань 1 – 3 Програми.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Таким чином, у звітному періоді головний виконавець забезпечив координацію виконання Програми відповідними інституціями. 2.4. Виконання планових показників Програми щодо навчання фахівців

У звітному періоді виникли проблеми з виконанням планових показників щодо навчання фахівців, які були зумовлені насамперед невчасністю і недостатню фінансування з державного бюджету на виконання Програми12. У зв’язку з цим постала проблема здійснення пріоритизації у виконанні завдань Програми. Оскільки підготовка та перепідготовка фахівців переважно зорієнтована на академічну підготовку, тоді як підвищення кваліфікації орієнтується на практичні потреби фахівців, Головдержслужба прийняла рішення здійснювати лише підвищення кваліфікації фахівців13. Головдержслужба слушно надає перевагу формі навчання, що забезпечує збереження кадрового потенціалу органів державної влади та швидке використання фахівцями отриманих знань у їх практичній діяльності. Запровадження такого підходу дозволило майже в повному обсязі виконати планові показники Програми в частині підвищення кваліфікації фахівців та мовної підготовки, а в частині підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської інтеграції планові показники були перевиконані14. 1950

1902

1900 1850 1800 1750

1801

1773 1728

1728 1683

1700

План

1650

Факт

1600 1550 Кількість осіб у сфері європейської інтеграції

Кількість осіб у Кількість осіб з сфері мовної підготовки євроатлантичної інтеграції

Джерело: Школа вищого корпусу державної служби, 2010 рік. 2.5. Розробка навчально-методичних посібників

Розробка навчально-методичних посібників з питань європейської та євроатлантичної інтеграції є важливою частиною досягнення мети, визначеної Програмою. Проте у звітному періоді було лише розпочато роботу з підготовки і видання навчально-методичних посібників, у тому числі з вивчення іноземних мов, збірників нормативно-правових актів та комплектування ними бібліотек навчальних закладів. За результатами звітного періоду ця робота не завершена15. 12

Див. п. 1 вище.

Відповідно, у звітному періоді Головдержслужба не здійснювалися заходи, передбачені Програмою в частині підготовки та перепідготовки фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції. 14

Детальніше див. аналіз виконання завдання 5 Програми.

Детальніше див. аналіз виконання завдання 2 Програми.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

2.6. Основні фінансові показники

На виконання заходів Програми в 2009 р. Головдержслужбою було використано 4,6 млн. рн.., а 3,7 млн. рн.. було перерозподілено на іншу бюджетну програму. 2.7. Залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми

У звітній період Головдержслужбі вдалося здійснити заходи по залученню проектів міжнародної технічної допомоги (зокрема, UEPLAC) та використанню інструментів інституціонального розвитку ЄС Twinning і TAIEX. *

У звітному періоді розпочалася робота зі запровадження нових підходів до створення ефективної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції. Головдержслужбі вдалося створити систему інституцій, що відповідають за виконання Програми, а також організувати їх діяльність. Разом з тим, у 2008 – 2009 роках головному виконавцеві вдалося забезпечити виконання лише частини планових показників Програми з навчання фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України. Це було зумовлено причинами переважно об’єктивного характеру, насамперед дефіцитом фінансування і відсутністю часу на підготовку до впровадження Програми.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Ці рекомендації вироблені UEPLAC за результатами аналізу та оцінки реалізації Програми в 2008 – 2009 роках і мають на меті запропонувати можливі шляхи посилення ефективності виконання Програми в наступних роках. Рекомендації загального характеру 1) З метою належного досягнення мети Програми, а саме створення ефективної системи навчання фахівців та виконання в повному обсязі планових показників Програми із забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування фахівцями, пропонується при виконанні завдань Програми в наступні роки максимально використовувати нові підходи, визначені в Програмі. 2) Створення ефективної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців відбуватиметься більш результативно в разі затвердження очікуваних результатів (показників) виконання Програми в цій частині мети Програми16. Запровадження таких показників (кількісних та якісних) дозволить Головдержслужбі більш ефективно здійснювати координацію та моніторинг виконання Програми. Наприклад, Програма встановлює завдання «вивчення потреби органів державної влади та органів місцевого самоврядування у навчанні фахівців, проведення аналізу кадрового складу державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування для подальшого врахування під час формування державного замовлення». Це досить абстрактне завдання може бути конкретизоване через такі очікувані результати (показники): а) подання органами державної влади та органами місцевого самоврядування звітів про результати вивчення потреб у фахівцях та аналізу кадрового складу; б) складання Головдержслужбою щорічного узагальнюючого звіту про результати вивчення потреб у фахівцях та аналіз кадрового складу; в) формування єдиної бази даних потреб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у навчанні фахівців. 3) Для забезпечення системного підходу до реалізації обох компонентів мети Програми, а також чіткого відображення ключових проблем, які потребують вирішення в ході виконання Програми, пропонується розглянути доцільність зміни структури Програми. Існуюча структуризація завдань і заходів Програми містить певні недоліки, що ускладнюють її виконання, в тому числі здійснення Головдержслужбою координаційної функції. Так, не завжди прослідковується логічний зв’язок між окремими завданнями та заходами, внаслідок чого заходи, спрямовані на досягнення одного завдання, штучно роз’єднуються або об’єднуються17.

Наразі Програма встановлює перелік очікуваних результатів (показників) виконання Програми лише в частині підготовки фахівців (див. Додаток 3 до Програми). 17

Наприклад, заходи 1, 2 і 7 завдання 3 більш доцільно здійснювати в рамках завдання 1; заходи 4 і 5 завдання 2 потребують виокремлення як окреме завдання (див. здійснений UEPLAC Аналіз виконання Програми у 2008 – 2009 роках). Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Пропонується структурувати завдання Програми таким чином: A. Створення ефективної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції: а) удосконалення механізму визначення потреб у фахівцях; б) формування мережі навчальних закладів, що надають освітні послуги; в) підвищення якості освітніх послуг, що надаються навчальними закладами; г) підвищення ефективності координації та контролю діяльності з виконання Програми; д) залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми. Б. Забезпечення органів влади фахівцями: а) підвищення кваліфікації фахівців; б) мовна підготовка фахівців; в) підготовка та перепідготовка фахівців. 4) На думку UEPLAC, в умовах відсутності державної програми (стратегії) європейської інтеграції України Порядок денний асоціації Україна – ЄС (далі – Порядок денний) може слугувати за документ, який визначає коло й обсяг завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері європейської інтеграції18 в коротко- та середньостроковій перспективі19. Орієнтація на визначені в Порядку денному завдання дозволить сформулювати коло й обсяг знань, якими повинні володіти фахівці, задіяні в їх реалізації, і, відповідно, організувати навчальний процес (зміст навчальних програм і навчально-методичних матеріалів, підбір викладачів). Унаслідок надання такої ролі Порядку денному, виконання Програми буде орієнтуватися на пріоритети цього документу, наприклад: –

органи державної влади та органи місцевого самоврядування при проведенні аналізу кадрового складу та вивченні потреби в навчанні фахівців братимуть до уваги власну спроможність забезпечувати реалізацію завдань Порядку денного;

–

Головдержслужба при розробленні кваліфікаційних вимог до посад, заміщення яких передбачається фахівцями з європейської інтеграції, братиме за основу пріоритети Порядку денного;

–

формування цільових груп слухачів з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації відбуватиметься з урахуванням завдань, які постають у рамках реалізації положень Порядку денного;

–

навчальні заклади, залучені до виконання Програми розроблятимуть навчальні програми, що сфокусовані на наданні практичних знань і навичок, пов’язаних із виконанням Порядку денного.

5) Станом на сьогодні практично завершено формування нормативно-правової бази, необхідної для виконання Програми. UEPLAC пропонує провести експертизу нормативно-правових актів, що були розроблені в 2008 – 2009 роках, на предмет їх відповідності вимогам Програми щодо запровадження нових підходів у реалізації мети Програми. При здійсненні експертизи також слід забезпечити взаємозв’язок між різними 18

З урахуванням Переліку пріоритетів Порядку денного асоціації Україна – ЄС на 2010 рік, що був погоджений 26 січня 2010 р. Комітетом старших посадових осіб з оцінки імплементації Порядку денного асоціації Україна – ЄС. 19

За домовленістю України та ЄС Порядок денний діятиме до набуття чинності Угоди про асоціацію.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

нормативними актами, розробленими в рамках Програми, а також системний зв’язок між положеннями окремих актів, щоб пов’язані питання вирішувалися на тих самих принципах. Рекомендації з окремих питань виконання Програми Нижченаведені рекомендації стосуються пріоритетних напрямків реалізації Програми: –

удосконалення механізму визначення потреб у фахівцях;

–

формування мережі навчальних закладів, що надають освітні послуги;

–

підвищення якості освітніх послуг, що надаються навчальними закладами;

–

посилення ефективності координації та контролю діяльності з виконання Програми;

–

залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми;

–

забезпечення органів влади фахівцями.

Удосконалення механізму визначення потреб у фахівцях

6) При визначенні власних потреб у навчанні фахівців органи державної влади та органи місцевого самоврядування повинні надавати інформацію не лише про кількість фахівців, які потребують навчання, але й про коло та обсяг знань, яких вони потребують. Це дозволить Головдержслужбі більш ефективно формувати державне замовлення на навчання, а навчальним закладам – планувати зміст навчального процесу. Формування мережі навчальних закладів, що надають освітні послуги

7) У звітному періоді до переліку навчальних закладів, що надають освітні послуги в рамках виконання Програми, уперше були відібрані навчальні заклади різних форм власності20. На думку UEPLAC, це нововведення позитивно впливає на виконання Програми через усунення монополізму і підвищення конкуренції на ринку освітніх послуг, що сприятиме підвищенню їх якості. У зв’язку з цим пропонується створити умови для подальшого залучення до виконання Програми приватних і комунальних навчальних закладів21. 8) Головдержслужба ініціювала проведення регулярних комунікативних заходів навчальними закладами, що надають освітні послуги в рамках виконання Програми.

UEPLAC вважає, що ця позитивне новація потребує подальшого розвитку в напрямку налагодження стійких горизонтальних зв’язків між навчальними закладами (укладання меморандумів про співпрацю, обмін досвідом, спільні проекти, обмін викладачами тощо) та заохочення навчальних закладів займати активну позицію щодо реалізації Програми. 9) Ініціатива Головдержслужби зі створення тренінгового центру для державних службовців заслуговує на увагу і підтримку. Запровадження цієї інституції могло би сприяти, зокрема, підвищенню кваліфікації викладачів вітчизняних навчальних закладів, запровадженню нових підходів до навчання на основі кращих практик держав – членів ЄС. Звертаємо увагу, що створення такого центру може передбачати зміни правового статусу Школи вищого корпусу державної служби. 20

Під час виконання попередньої програми (2004-2007 р.) до переліку навчальних закладів були відібрані лише державні навчальні заклади. 21

Наразі до списку включені лише 4 навчальні заклади недержавної форми власності.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

Підвищення якості освітніх послуг, що надаються навчальними закладами

10) На думку UEPLAC, Головдержслужбі варто визначити умовою відбору навчальних закладів та укладання з ними контрактів врахування специфіки цільових груп слухачів як при розробці навчальних програм, так і в навчальному процесі. Це забезпечить відповідність тематики навчальних програм потребам практичної діяльності державних службовців22 та отримання фахівцями поглиблених знань з питань, які необхідні для виконання покладених на них завдань. 11) Оскільки процеси європейської інтеграції мають динамічний характер, Головдержслужбі необхідно вимагати від навчальних закладів, що надають освітні послуги в рамках виконання Програми, постійно оновлювати навчальні програми. 12) У контексті підвищення якості освітніх послуг, UEPLAC звертає увагу на важливість забезпечення розвитку кадрового потенціалу навчальних закладів, що надають освітні послуги в рамках виконання Програми. У зв’язку з цим Головдержслужбі пропонується стимулювати навчальні заклади запрошувати кращих вітчизняних і закордонних фахівців до викладання навчальних програм. Також варто розглянути можливість включення до Програми заходів щодо перепідготовки та підвищення кваліфікації викладачів навчальних закладів з питань європейської та євроатлантичної інтеграції23. Посилення ефективності координації та контролю діяльності з виконання Програми

13) Для вдосконалення планування органами державної влади заходів з виконання Програми, Головдержслужбі доцільно розробити міжвідомчий щорічний план заходів з виконання Програми24. Це сприятиме налагодженню належної горизонтальної взаємодії між центральними органами державної влади, а також здійсненню Головдержслужбою функцій координації та моніторингу виконання Програми. 14) У рамках запровадження нових підходів до досягнення мети Програми Головдержслужба розпочала залучення громадських організацій до планування діяльності з виконання Програми через їхнє включення до складу Координаційної ради. Ця позитивна тенденція може бути посилена за допомогою залучення громадських організацій до безпосереднього здійснення заходів Програми. Зокрема, вбачається за доцільне створити при Координаційній раді допоміжні дорадчі групи: а) експертну, яка надаватиме фахову підтримку з різних питань (експертиза проектів нормативно-правових актів, навчально-методичних матеріалів, в т.ч. навчальних програм, посібників тощо); б) моніторингову, яка буде відслідковувати динаміку виконання Програми. 15) Здійснення Головдержслужбою координаційної функції може бути суттєво посилена через інформування органів державної влади – виконавців Програми та інших органів державної влади. 22

Програма передбачає, щоб навчальні заклади розробляли для кожної цільової групи слухачів окремі навчальні програми з урахуванням специфіки цих груп. Натомість переважна більшість навчальних закладів розробили лише універсальні навчальні програми загального характеру, які використовуються при навчанні фахівців різних органів державної влади та місцевого самоврядування. 23

Таке завдання містилося в Державній програмі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004 – 2007 роки (п. 9). 24

На сьогодні щорічне планування діяльності з виконання Програми відбувається через ухвалення Головдержслужбою та кожним центральним органом виконавчої влади власного щорічного плану заходів. Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

З цією метою пропонується усю інформація щодо виконання Програми розміщувати на спеціальному веб-порталі в актуальному режимі. Це дозволить також створити майданчик для обміну думками осіб та органів, залучених до виконання Програми. Такий веб-портал може бути розбудований на основі вже існуючої Системи управління інформацією (MIS), що була розроблена в рамках проекту UEPLAC – Етап IV. Також варто забезпечити зв’язок цього веб-порталу з веб-сайтами органів державної влади та органів місцевого самоврядування. По завершенні проекту UEPLAC – Етап IV, згідно з технічним завданням згадана Система управління інформацією (MIS) була передана Міністерству юстиції України. У зв’язку з цим UEPLAC рекомендує Головдержслужбі звернутися до Мін’юсту з питання отримання права на адміністрування MIS в частині виконання Програми. Залучення міжнародної технічної допомоги до виконання Програми

16) З огляду на проблему недостатнього фінансування з державного бюджету заходів з виконання Програми, необхідно приділити додаткову увагу виконанню вимог Програми щодо залучення міжнародної технічної допомоги та її ефективного використання. Зокрема, варто більш активно використовувати інструменти інституціонального розвитку ЄС Twinning і TAIEX. 17) Поєднання заходів Програми із відповідними заходами інструментів інституціонального розвитку ЄС Twinning і TAIEX створює синергетичний ефект, що сприяє більш ефективній реалізації Програми в частині навчання державних службовців з питань секторального співробітництва з ЄС. З огляду на це UEPLAC вітає рішення Головдержслужби про поєднання в рамках Школи вищого корпусу державної служби діяльності з реалізації Програми та використання інструментів інституціонального розвитку ЄС Twinning і TAIEX. Забезпечення органів влади фахівцями

18) Програма передбачає, що підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування V–VII категорій можуть здійснювати лише центральні органи державної влади, місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Натомість Головдержслужба може здійснювати замовлення на навчання лише державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування тільки I–IV категорій. В умовах неналежного фінансування в 2009 р. заходів з виконання Програми 25, такий розподіл призвів до того, що підвищення кваліфікації фахівців фактично здійснювалося переважно Головдержслужбою. Відповідно, у звітному періоді виконання Програми в основному обмежувалося навчанням державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування I–IV категорій. Проте досвід свідчить, що саме фахівці, які обіймають посади нижчих категорій, відіграють вагому роль у безпосередній реалізації завдань політики європейської інтеграції України, і, відповідно, потребують підвищення кваліфікації. Тому, на думку UEPLAC, доцільно надати Головдержслужбі повноваження здійснювати замовлення на підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування всіх (в тому числі V–VII) категорій.

Центральні органи державної влади не отримали заплановані обсяги бюджетного фінансування на виконання заходів, передбачених Програмою. Органи місцевого самоврядування далеко не завжди виділяли кошти на фінансування заходів з виконання Програми. Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

19) На сучасному етапі реалізації політики європейської інтеграції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування найбільше потребують фахівців, що володіють орієнтованими на практику знаннями та навичками. У зв’язку з цим UEPLAC пропонує в рамках реалізації Програми приділити основну увагу не тривалій академічній підготовці фахівців, а підвищенню їхньої кваліфікації, що здійснюється у короткі терміни. Отже, варто надавати перевагу навчанню фахівців у формі підвищення кваліфікації і, відповідно, скоротити підготовку та перепідготовку. 20) Враховуючи суттєві відмінності між процесами європейської та євроатлантичної інтеграції України, доцільно повністю розмежувати навчання фахівців по кожній з цих сфер. Відповідно, слід відмовитися від проведення навчання в обох сферах одночасно. Це дозволить більш раціонально організувати навчальний процес. 21) При проведенні заходів з мовної підготовки необхідно надавати перевагу вивченню робочих мов ЄС (англійська, французька, німецька), і не розпорошувати наявні обмежені ресурси на вивчення різних мов держав – членів ЄС. Однак, у разі потреби можливе здійснення мовної підготовки з інших мов держав – членів ЄС (наприклад, польської, угорської, румунської). Але така потреба повинна визначатися органами державної влади та органами місцевого самоврядування на основі чітких об’єктивних критеріїв.

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua

ЗВЕДЕНИЙ АНАЛІЗ ВИКОНАННЯ у 2008 – 2009 роках Державної цільової програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2008 -2011 роки (див. таблицю)

Вул Антоновича, 102-104, 03150, м. Київ, Україна

Тел.: +38044 581 55 83 Тел./факс: +38044 581 58 19 Ел. адреса: office@ueplac.kiev.ua http://www.ueplac.kiev.ua