10- Gobernanza by medio ambiente navarra

PLAN INTEGRADO DE GESTIÓN DE RESIDUOS DE NAVARRA 2025

CAPÍTULO 10 – GOBERNANZA

BORRADOR CONSOLIDADO 29 FEBRERO 2016

ÍNDICE

GOBERNANZA....................................................................................................................... 1 1.1. RESIDUOS DOMÉSTICOS Y COMERCIALES.......................................................................... 1 1.2. RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN.................................................................. 5 1.3. RESIDUOS INDUSTRIALES ................................................................................................... 5

BUEN GOBIERNO .................................................................................................................. 6

PROGRAMA DE EJEMPLARIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN................................................... 9

1. GOBERNANZA Gobernanza como concepto aislado significa el “proceso de toma de decisiones y el proceso por el que las decisiones son implementadas, o no”. El término gobernanza puede ser utilizado en diferentes contextos, siendo en el caso del PIGRN 2025 un contexto ambiental aplicado a la gestión de residuos en un ámbito local. El análisis de la gobernanza se centra en los actores que están involucrados en la toma de decisiones y en su implementación, así como en las estructuras que se han preparado para poder implementarlas. 1.1. RESIDUOS DOMÉSTICOS Y COMERCIALES Tal y como se ha comentado en el apartado 5.5. Navarra se encuentra excesivamente zonificada en cuanto a la gestión de residuos se refiere. El transporte (antes recogida) y tratamiento de los residuos domésticos y comerciales es responsabilidad de las entidades locales, quienes a excepción del ayuntamiento de Baztán, tienen delegada la competencia en las mancomunidades. Se trata de una gestión pública. El transporte se realiza mediante 16 entidades de gestión que actúan de manera independiente.

En relación a la transferencia y tratamiento de los residuos, el ayuntamiento de Baztán y las mancomunidades, a excepción de la mancomunidad de la Comarca de Pamplona, están agrupadas en un Consorcio de residuos. La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona se encarga directamente de la recogida y del tratamiento en alta.

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Esta situación de gobernanza en el tratamiento de residuos a través de dos entidades independientes, así como la recogida individual por mancomunidades, carece de sentido desde un punto de vista organizacional y estratégico, puesto que no permite optimizar los recursos, ni seguir una línea estratégica única. Se considera necesario un cambio en el modelo de gestión actual, simplificando el número de entidades de gestión implicadas considerando tanto el transporte como el tratamiento. De este modo se lograría una optimizando de la gestión de residuos domésticos en la Comunidad Foral de Navarra. Las opciones de gobernanza y gestión de residuos pueden ser diversas, algunas de las cuales se contemplan como escenarios en el anexo 06 de alternativas de planificación, pero en cualquiera de los casos, se considera necesario y prioritaria, la creación de una Ley Foral de Residuos que establezca figuras tributarias (tasas, tarifas, cánones y/u otras) que permitan una regularización fiscal de la gestión de residuos, que permita sufragar los costes propios de la gestión, así como costes asociados al seguimiento y control del PIGRN 2025, que incentive las opciones de valorización de residuos, frente a la eliminación, etc. En relación a la gestión de la transferencia y tratamiento de residuos, se plantea que se centralice en una única entidad pública de gestión, para lograr una optimización total, así como una definición y coordinación de infraestructuras conforme a una única línea estratégica. A diferencia de la situación actual, la entidad pública de gestión se hará cargo también de la gestión de las infraestructuras de eliminación.

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En el Anexo 6 del PIGRIN 2025 se plantean alternativas de gobernanza, sin embargo no se opta por una opción concreta, sino que se deja abierto al debate político y social. Las variables manejadas en las distintas alternativas son las siguientes: ‐

‐

Gobernanza en el transporte (recogida) de residuos o

Entidades locales (EELL)

Entidad Pública de Gestión (EPG), si así lo solicitan las EELL

Gobernanza en la transferencia y tratamiento de residuos o

‐

Control y seguimiento del PIGRN 2025 o

‐

Entidad Pública de Gestión (EPG), incluso eliminación

Entidad Pública de Control y Planificación (EPCyP)

Figuras tributarias o

Tasa (€/abonado)

Tarifa en función del tipo de residuo y/o tratamiento (€/tn)

Canon de vertido (€/tn)

Sobre la deposición controlada de residuos

Sobre la eliminación de residuos

Los escenarios planteados son:

Aspectos valorados

Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

FIGURAS

Tasa de Residuos

Precio público

Canon de Vertido

‐

Tasa de Residuos

Entidad Pública de Gestión (EPG)

Precio público

Precio público Canon de Vertido

PAGADOR

Ciudadanía/ Usuarios servicio.

Tasa de Residuos

EELL competentes en residuos

Precio público

Precio público (tratamiento) Canon de Vertido

Precio público (tratamiento y transporte) Canon de Vertido

COBRADOR EELL competentes en residuos

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En el proceso participativo se discutirán las diferentes alternativas que se trasladarán para su toma en consideración en el proceso de aprobación de la Ley Foral. Para conseguir una integración participativa en la gobernanza se prevé la creación de una Comisión mixta de trabajo, formada por los departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra que se consideren oportunos, una y/o varias Entidades Públicas de transporte y/o tratamiento (EPG) y Gestión Ambiental de Navarra (GANASA), como Entidad pública de Control y Planificación (EPCyP). Para lograr un buen funcionamiento y alcanzar un equilibrio entre las operaciones de valorización y las de eliminación, se creará como estructura la Ley Foral de residuos ya mencionada, que establezca las figuras tributarias y la regulación fiscal. ACTORES COMISIÓN MIXTA

Miembros Departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra Entidad/es Pública/s de transporte y/o tratamiento (EPG) Entidad Pública de Control y Planificación (EPCyP) ‐ GANASA

ESTRUCTURA Ley Foral de Residuos

Se crearán además los siguientes organismos: ‐

Comisión de Seguimiento del PIGRN 2025, formada por los miembros del Grupo de Trabajo y Participación (GTP) del PIGRN 2025, salvo que manifiesten su deseo expreso de no ser incluidos, los departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra que se consideren oportunos, la/las Entidad/es Pública/s de transporte y/o tratamiento (EPG), Gestión Ambiental de Navarra (GANASA) como empresa pública encargada del seguimiento del PIGRN 2025, y las personas y/o entidades que deseen formar parte de la misma. Para realizar el seguimiento del PIGRN y lograr el cumplimiento de los objetivos estratégicos en él incluidos, se utilizarán como estructura los objetivos, medidas e indicadores establecidos en el capítulo 9 del PIGRN 2025. Conforme al seguimiento y control en desarrollo, se reorientarán en caso necesario los objetivos, medidas e indicadores existentes, e incluso se definirán nuevos objetivos si se considera necesario.

‐

Comisión técnica, integrada por los departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra que se consideren oportunos, una y/o varias Entidades Públicas de transporte y/o tratamiento (EPG) y Gestión Ambiental de Navarra (GANASA), como empresa pública que se encargará del seguimiento de la gestión de residuos en Navarra.

ACTORES COMISIÓN DE SEGUIMIENTO DEL PIGRN 2025 COMISIÓN TECNICA

Miembros Miembros del GTP, salvo manifestación en contra Departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra Entidad/es Pública/s de transporte y/o tratamiento (EPG) Entidad Pública de Seguimiento del PIGRN 2025, GANASA Personas y/o entidades interesadas Departamentos y/o secciones del Gobierno de Navarra Entidad/es Pública/s de transporte y/o tratamiento (EPG) Entidad Pública de Seguimiento de la gestión de residuos, GANASA

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ESTRUCTURA Objetivos, medidas, indicadores Memorias gestión residuos Inventarios

1.2. RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN Actualmente la gestión de este flujo de residuos es privada. En el proceso de participación temprana del PIGRN 2025, se analizó la posibilidad de una gestión pública de los RCDs, para lograr un equilibrio en este flujo de residuos, pero este tema queda a expensas de la fase de audiencia. En caso de que en el trámite de audiencia se opte por una gestión pública, habrá que definir la gobernanza de este flujo de residuos en la versión inicial del PIGRN. En relación a la eliminación de residuos de construcción y demolición en infraestructuras de titularidad pública, tal y como se ha indicado en el apartado 1.1. de residuos domésticos, la entidad pública de gestión que se encargue de la gestión, será responsable también de las infraestructuras públicas de eliminación de residuos de construcción y demolición. 1.3. RESIDUOS INDUSTRIALES La valorización de residuos industriales está en manos privadas a día de hoy. La eliminación de residuos industriales se ha venido realizando en los vertederos públicos de Sakana, Góngora, Cárcar y Ribera, y en el vertedero privado Dionisio Ruiz. La Gobernanza de los vertederos públicos de eliminación a día de hoy, está en manos de las Mancomunidades titulares, sin delegar en el Consorcio de Residuos de Navarra, sin embargo, tal y como se ha indicado en el apartado 1.1. de residuos domésticos, la entidad pública de gestión que se encargue de la gestión, será responsable también de las infraestructuras públicas de eliminación de residuos domésticos e industriales.

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2. BUEN GOBIERNO El buen gobierno asegura que durante el proceso de la toma de decisiones se tiene en cuenta a la minoría y a sus peticiones, así como a la voz de los más desfavorecidos. También trabaja para las necesidades presentes y futuras de la sociedad, por lo que el buen gobierno es un ideal difícil de llevar a cabo en su totalidad. Para asegurar un desarrollo humano sostenible, se deben tomar las acciones necesarias para trabajar hacia este ideal con el objetivo de convertirlo en una realidad. Las características principales de un buen gobierno son:

Participación La participación tanto de hombres como de mujeres es el punto clave de un buen gobierno. La participación necesita estar informada y bien organizada, lo que significa libertad de expresión, por una parte, y por otra, una sociedad civil organizada. El PIGRN 2025 incluye un proceso de participación ciudadana que abarca todas las fases de redacción del documento hasta alcanzar la versión definitiva del mismo. Incluso se ha llevado a cabo un proceso de participación temprana previo a la redacción del borrador del PIGRN 2025. El detalle del programa de participación queda incluido como capítulo 4 y Anexo 1 del presente documento. Legalidad El buen gobierno necesita que su marco legal sea justo y que se imponga de forma imparcial, y requiere una protección total de los derechos, particularmente aquellos de la minoría. La Ley Foral de residuos tendrá que constituirse desde la legalidad, para que sea justa e igual para todos los afectados. Transparencia Transparencia se refiere a que las decisiones que se llevan a cabo se realicen de forma tal que sigan las leyes establecidas y las normas. También significa que la información estará disponible para cualquier persona afectada por esas decisiones y su implementación. Se refiere también a que se facilite la suficiente información y que esta sea fácilmente comprensible. PIGRN 2025 BORRADOR CONSOLIDADO 29 FEBRERO 2016 CAP 10 Gobernanza pág. 6 de 11

La transparencia está garantizada durante todo el proceso de desarrollo del PIGRN 2025, no solo mediante el proceso de participación abierto a cualquier persona y/o entidad interesada, sino también mediante la publicación del estado de elaboración del PIGRN 2025, así como de toda la documentación asociada. Responsabilidad El buen gobierno requiere que las instituciones y los sistemas sirvan a todos los grupos de interés dentro de un marco de tiempo razonable. La existencia de la comisión mixta garantiza la responsabilidad en el PIGRN 2025. Consenso Hay muchos actores y por lo tanto muchos puntos de vista diferentes. El buen gobierno requiere mediación entre los diferentes intereses de la sociedad para alcanzar un amplio consenso en lo que concierne a los mayores intereses del conjunto de la comunidad y establecer cómo se puede llegar a realizarlos. También requiere una perspectiva amplia y a largo término sobre las necesidades para el desarrollo humano sostenible y sobre cómo alcanzar los objetivos de este desarrollo. Esto sólo se puede conseguir con la comprensión y entendimiento de la historia, la cultura y los contextos sociales de una sociedad o comunidad concreta. De manera paralela al proceso de participación, se desarrollarán unas mesas sectoriales, con las principales entidades afectadas, para llegar al máximo consenso con cada una de ellas. Esta fase de audiencia comenzará tras la publicación del borrador del PIGRN 2025, durante la fase de consultas previas. Eficacia y Eficiencia Buen gobierno significa que los procedimientos y las instituciones llegan a resultados que necesita la sociedad al tiempo que lo hacen utilizando de la mejor forma posible los recursos de los que disponen. El concepto de eficiencia en el contexto del buen gobierno también incluye el uso de los recursos naturales de forma sostenible y la protección del medio ambiente. El actual sistema de producción se basa en un sistema de producción lineal, de "usar y tirar", que ya no da más de sí. Se ve necesario un cambio de sistema hacia una "economía circular", basada en el ciclo de la naturaleza, y donde los residuos se transforman en recursos, se ahorran costes y se crean puestos de trabajo. El PIGRN 2025 persigue el alcance de una economía circular, con un aprovechamiento máximo de los residuos a modo de recursos. En la definición de infraestructuras para el horizonte 2025, se han considerado y aprovechado al máximo las instalaciones existentes, dotando de nuevas infraestructuras tan solo en caso imprescindible. Equidad Una sociedad de bienestar depende de si asegura que todos sus miembros sienten que forman parte de la misma y no se sienten excluidos de la inercia mayoritaria de su sociedad. Para ello se necesita que todos los grupos, pero especialmente los más vulnerables, tengan las oportunidades para mejorar o mantener su situación de bienestar. En este sentido la gestión de residuos puede desempeñar un importante papel, integrando aspectos sociales. La recogida selectiva, la preparación para la reutilización y el reciclado de residuos puede PIGRN 2025 BORRADOR CONSOLIDADO 29 FEBRERO 2016 CAP 10 Gobernanza pág. 7 de 11

ofrecer oportunidades de inserción socio‐laboral, ofreciendo una alternativa a personas con mayores dificultades, desde la solidaridad y el respeto por el medio ambiente. Sensibilidad La sensibilidad es una de las claves para el buen gobierno. Tanto las instituciones gubernamentales como el sector privado y la sociedad civil deben ser sensibles a las demandas del público y a sus grupos de interés. La sensibilidad no se puede imponer sin transparencia y sin seguir la legalidad.

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3. PROGRAMA DE EJEMPLARIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Este programa pretende dar respuesta a necesidades trasversales en materia de residuos que tienen que ver con actuaciones por parte de la administración de cara a mejorar la gestión administrativa en materia de residuos, fundamental para el cumplimiento de los objetivos ambientales. En programa tiene que ver fundamentalmente con la mejora de la información en general, pero especialmente sobre la información relacionada con las estadísticas sobre residuos y la simplificación, agilización y mejora de la tramitación administrativa, así como el fomento del empleo. Los datos de los inventarios permiten diagnosticar la situación de la gestión de los residuos y conocer si las actuaciones que se proponen resultan efectivas o no. Por este motivo, es necesario disponer de inventarios a que partan de información completa y de calidad. Por otros lado hay disparidad de metodologías de contabilidad de los residuos, en particular para los es residuos domésticos, por lo que se considera necesario consensuar criterios para un análisis homogéneo de la información que derive en resultados comparables. En lo que respecta a la clasificación de los residuos y asignación de las operaciones de gestión D/R, en algunas ocasiones pueden surgir dudas en cuanto al código a asignar a un determinado residuo o las empresas no siempre siguen el criterio de asignación de códigos LER. Esto deriva en la necesidad de emplear importantes recursos humanos para validar la información suministrada a través de las DAU y MRG, por lo que se considera que es necesario tomar medidas para minimizar tiempo y costes para que la elaboración de inventarios sea lo más eficaz y eficiente posible. En los últimos años el Gobierno de Navarra ha elaborado un sistema de información que ha permitido avanzar en la obtención de datos sobre residuos. Sin embargo, todavía quedan algunos aspectos de mejora que hay que analizar para proponer mejoras al sistema global. Asimismo, una adecuada revisión documental permitirá tener actualizada la información que puede ser necesario disponer para la puesta en marcha de otras actuaciones del plan. La simplificación administrativa es una tendencia que ya apuntaba desde Europa, aspecto que se trató de implantar en la aprobación de la Directiva Marco de Residuos bajo el nombre de Better Regulation (una mejor regulación). En este sentido, para ser más eficientes es necesario identificar y eliminar las tramitaciones arduas y redundantes en materia de residuos, así como aprovechar las posibilidades que la tramitación electrónica permite, en los nuevos tramites que surjan de nueva normativa. El fomento del mercado de residuos es otros de los objetivos específicos de este programa. Pretende potenciar la utilización de residuos como recursos en otras actividades distintas de las que estos se generaron, preferentemente en actucaiones desarrolladas por la Administración. Se considera que hay un nicho para la creación de el empleo verde, a través del impulso de operaciones de preparación para la reutilización de residuos, así como contemplar el tratamiento de los biorresiduos a nivel local (Entidades Locales) mediante pequeñas plantas descentralizadas. La fiscalidad puede ser uno de los pilares que fomente las oportunidades de mercado, gravando la generación y/o eliminación de residuos y disminuyendo las cargas fiscales de otros ámbitos.

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OBJETIVO

ACTUACION • • • •

Mejorar la información y la transparencia en materia de residuos

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Elaborar los inventarios de residuos peligrosos, no peligrosos y domésticos antes del finalizar el posterior al cierre del año anterior Establecer una metodología para el cálculo de los biorresiduos recogidos selectivamente y tratados vía autocompostaje. Consensuar criterios para la contabilidad de residuos con los agentes involucrados en la gestión de residuos domésticos. Establecer metodologías para cuantificar cuantitativamente la prevención de residuos. Establecer un interlocutor Entidad Pública de Gestión (EPG)‐Entidades Locales Comisión Técnica para la centralización de la información de la gestión de los residuos domésticos. Seguimiento de la generación de residuos industriales en una muestra de empresas constante en el tiempo para evaluar de forma directa la reducción de este flujo de residuos. Mejorar el acceso y la calidad de la información sobre gestión de residuos. Creación de una Comisión de Seguimiento del Plan Impulsar mecanismos para trasladar la operativa requerida en el traslado transfronterizo de residuos.

• Simplificar y agilizar la gestión administrativa en materia de residuos

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Fomentar el mercado de residuos • y la creación de empleo •

Analizar las posibilidades de simplificación administrativa en base a la legislación actual en materia de residuos Facilitar procedimientos, instrucciones y modelos o plantillas on line sobre requisitos legales y tramites derivados de nueva normativa Proporcionar soporte técnico a los gestores en la presentación de la DAP y MRG. Contemplar la vía de gestión local de biorresiduos a través de plantas de compostaje, compostaje doméstico y comunitario, y prácticas del modelo austríaco. Detectar oportunidades de mercado para el compost, material bioestabilizado y árido reciclado, priorizando su aplicación en actuaciones promovidas por la administración. Análisis de la posibilidad de modificaciones fiscales que graven la generación y la eliminación de residuos.

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