Contenido El sistema bancario chino como instrumento de política económica: crecimiento interno y expansión internacional, Julio Sevares ...................................................................... 2 Convergencia de expectativas en el marco del Régimen Multilateral de Comercio, Gluschancoff, Geraldine; Maldonado, Mariana & Riva, Natalia…………………………2
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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
El sistema bancario chino como instrumento de pol铆tica econ贸mica: crecimiento interno y expansi贸n internacional Sevares, Julio
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En 1995 el gobierno chino lanzó una reforma financiera con el propósito de modernizar y expandir su sistema financiero en el mercado local y en el exterior, mejorar la capacidad de financiamiento de las empresas chinas y de las inversiones directas chinas en el exterior y, también, de promover la utilización del yuan como moneda de intercambio. La reforma incluye la transformación de bancos estatales en comerciales, la creación de bancos de desarrollo, el establecimiento de entidades reguladoras bancarias y del mercado de capitales adaptadas a las normas de Basilea y a los estándares vigentes en los mercados avanzados. El sistema financiero chino se apoya en la enorme pileta de liquidez proporcionada por los depósitos locales a lo que se suma el financiamiento estatal de bancos de desarrollo. El desarrollo del sistema chino impacta en América Latina de diversas formas: el aumento del financiamiento chino a la región, la apertura de bancos que previsiblemente van a priorizar el financiamiento de proyectos que interesen al país asiático, todo lo que consolida el desafío que implica la consolidación de un patrón de demanda y precios relativos que estimula la primarización de la economía y competitividad china sobre las industrias de la región. .
La reforma En 1995, se promulgó la Ley de Bancos Comerciales, creando las condiciones para formar un sistema de bancos comerciales y para transformar los bancos estatales especializados en bancos comerciales, pero siempre bajo la propiedad del Estado.
Los principales puntos de la reforma son: -Conversión del sistema financiero en comercial y su racionalización; -Avance en la liberalización de las tasas de interés; -Profundización de los mercados de capital; -Mejorar la infraestructura y el marco legal; -Mejorar el marco de regulación y supervisión; -Construir una red de seguridad, desarrollar manejo de crisis y esquemas de insolvencia; -Reformular los derechos y responsabilidades del gobierno (Fuente: BM-Consejo de Estado de la RPC, 2012)
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El objetivo de desarrollar los instrumentos de financiamiento y los mercados de capital está articulado con: - la promoción de la inversión externa, mayormente orientada a la provisión de recursos naturales; - la expansión de sus empresas –incluidas las financieras- en el exterior; - la promoción de la internacionalización del yuan (=desplazamiento del dólar).
La reforma de 1995 convirtió los principales bancos estatales en comerciales con mayoría accionaria estatal: se establecieron 120 bancos comerciales de tamaño chico o mediano y las instituciones de títulos y seguros fueron estandarizadas y desarrolladas y se permitió la apertura de bancos privados, nacionales y extranjeros y la realización de Joint Ventures.
Inmediatamente después, en 1996, abrió el China Minsheng Banking Corporation, el primer banco comercial con participación accionaria de empresas privadas.
En enero de 2004 el Consejo de Estado decidió que los bancos estatales Banco de China y Banco Chino de la Construcción se transformaran en sociedades basadas en acciones. En 2005 los bancos comerciales de sociedades de acciones, comenzaron a aceptar inversores y accionistas externos.
En 2005 la Comisión de Regulación Bancaria de China anunció la creación de un nuevo banco de ahorro postal para reemplazar al viejo sistema de más de 36.000 oficinas en todo el país.
La creación de bancos comerciales tiene el propósito de separarlos de los bancos políticos y obligar a la dirección de los bancos a operar bajo condiciones más vinculadas al mercado de crédito. Sin embargo, las decisiones de crédito no son tomadas por los bancos individualmente ni por uno de los banqueros sino que es manejado por mandato central y aún los bancos comerciales son dirigidos por funcionarios que circulan en el sistema estatal. 1 1
Según un informe de The Economist, “apenas se entiende quien toma las decisiones.
El gobierno y el Partido Comunista están íntimamente ligados con los gerentes de las entidades financieras. Comprender quien está realmente a cargo es casi imposible…Los jefes de los bancos chinos son hombres poderosos cuyas carreras han 4
Los bancos son utilizados para el financiamiento de los proyectos oficiales en el país y en el exterior y, luego de iniciada la crisis en 2008, como instrumento contracíclico expandiendo el crédito: En 2009 los bancos chinos aumentaron sus préstamos por casi 9,600 billones de yuan (u$s 1,5 billones), una suma que duplica el tamaño del sistema bancario indio.(Hu, sin fecha)2
Según un informe del FMI (2011), los bancos comerciales actúan frecuentemente como canales de la política monetaria y como instrumentos de la política fiscal y los vínculos entre la política macroeconómica y el sector financiero son intrínsecos para la estabilidad financiera china. sido meticulosamente administradas. Pero ninguno tiene la libertad de su pares del Oeste, incluyendo los de esas firmas infectadas de Estado, como el Citigroup y la RBS. Quizá el único equivalente occidental a un banco chino son las dos agencias de vivienda estadounidenses, Fannie Mae y Freddie Mac –grandes instituciones con el mandato político de expandir el crédito y con protección sobre las consecuencias de su papel en expandir las deudas malas” (The Economist. Who matters in the world’s second-largest financial system is barely understood. Feb 4th 2010) Según fuentes de The Economist, en un momento en que las autoridades decidieron racionar el crédito (en 2011) los créditos por encima de los 500 millones de dólares eran directamente vetados por el Consejo de Estado. (Chinese Banks. Circular logic, August 19th. 2010) 2
“Los actuales dirigentes del Partido Comunista Chino, Hu Jintao y Wen Jiabao, han
adoptado las recetas keynesianas con gran determinación. En respuesta a la crisis financiera de 2008 aprobaron un audaz paquete de estímulos, desbalanceando las cuentas del gobierno y empujando a los bancos a prestar. Esto ayudó a defender su particular estilo de capitalismo de una tremenda desaceleración. Algo similar se requeriría en 2012 si la estagnación de Estados Unidos y la deuda europea amenazan otra vez la economía global. Pero la nueva dirigencia de Xi Jinping y Li Keqiang (que se esperan tomen el poder a fin del año) difícilmente adopten a Keynes tan incondicionalmente como sus predecesores. En rigor, ellos pueden encontrarse como esclavos de los garabatos de otro economista muerto, el enemigo intelectural de Keynes, Friedrich Hayek” China Keynes v Hayek in China http://www.economist.com/node/21537010 5
Aún así, el sistema aparece estable en términos prudenciales, con un bajo nivel de préstamos
con
problemas,
alta
disponibilidad
de
financiamiento
y
poco
apalancamiento de los principales prestamistas. Sin embargo, según la visión ortodoxa del FMI, la utilización política de los bancos da lugar a ineficiencias en la asignación del crédito y vulnerabilidades estructurales estimula un alto nivel de ahorro y de liquidez y crea riesgos de mala asignación de capital y de formación de burbujas. El costo de esas distorsiones, sostiene el FMI, se manifestará en el futuro Según el informe “The New Banks in Town”, “Si bien el gobierno chino diseñó las reformas bancarias para separar el financiamiento de carácter político del comercial, los bancos chinos continúan mezclando ambos…El Gobierno todavía obliga a los bancos nominalmente comerciales a rescatar empresas estatales. Al mismo tiempo, los bancos políticos se convirtieron en más comerciales. Chen Yuan, el director del CDB ha combinado exitosamente los objetivos políticos del banco con sólidos préstamos comerciales, por lo que el CDB tiene elevadas ganancias y un balance más saludable que el de los bancos comerciales chinos. El Ex – Im Bank también ofrece préstamos a tasas comerciales y tiene una baja proporcion de créditos riesgosos (non performing)” (Gallagher, Irwin y Kolesky, 2012)
Papel de los bancos en la reactivación de la economía china. Según The Economist, “Los actuales dirigentes del Partido Comunista Chino, Hu Jintao y Wen Jiabao, han adoptado las recetas keynesianas con gran determinación. En respuesta a la crisis financiera de 2008 aprobaron un audaz paquete de estímulos, desbalanceando las cuentas del gobierno y empujando a los bancos a prestar. Esto ayudó a defender su particular estilo de capitalismo de una tremenda desaceleración. Algo similar se requeriría en 2012 si la estagnación de Estados Unidos y la deuda europea amenazan otra vez la economía global. Pero la nueva dirigencia de Xi Jinping y Li Keqiang (que se esperan tomen el poder a fin del año) difícilmente adopten a Keynes tan incondicionalmente como sus predecesores. En rigor, ellos pueden encontrarse como esclavos de los garabatos de otro economista muerto, el enemigo intelectual de Keynes, Friedrich Hayek”. The Economist. “Keynes vs Hayek in China” http://www.economist.com/node/21537010
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El crecimiento de los bancos incrementó el crédito chino al exterior, incluyendo a Latinoamérica, donde China se ha convertido en un prestatario más importante que el BID y el Banco Mundial conjuntamente. Por otra parte, el gobierno chino promovió la expansión de los grandes bancos locales al exterior, como se verifica en América Latina, como parte de su política de inversión externa, orientada a garantizar el abastecimiento de materias primas a China.
Organismos reguladores Con el propósito de adecuarlos a las prácticas de los mercados privados y generar confianza en los inversores el gobierno chino estableció un conjunto de entidades reguladoras. En 1998 el BPC estableció un sistema de supervisión bancaria para bancos, compañías de valores y de seguro. Suprimió sucursales provinciales y sub-sucursales a nivel de prefectura o ciudad y fundó nueve sucursales regionales y municipales autónomas. En abril de 2003 se estableció formalmente la Comisión Reguladora de Bancos de China a partir de lo cual comenzó a montarse el sistema de regulación financiera con la Comisión Reguladora de Valores de China, y la Comisión Reguladora de Seguros, cada una con responsabilidades claramente definidas. 3
Características del sistema financiero chino
Crecimiento El sistema financiero chino ha tenido un fuerte crecimiento en los años recientes, alcanzando una fuerte presencia relativa en el sistema internacional: - Los activos del sistema financiero pasaron del 194% del PBI en 2007, al 234% en 2010 - Los depósitos bancarios pasaron del 147% del PBI en 2005 al 171% en 2010 - El crédito al sector bancario es del 67% del PBI (45% en Alemania, 106% en EEUU, 148% en el Reino Unido. (IMF, 2011) En América Latina el porcentaje promedio es del 32% y en Argentina, 14% (BCRA y Ministerio de Economía.
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China Trough a Lens. Financial System. http://www.china.org.cn/english/features/38256.htm
Debido a su crecimiento los principales bancos chinos alcanzaron puestos relevantes en el mercado internacional. En el ranking anual de los primeros 1000 bancos del mundo, de la revista británica The Banker, 5 bancos chinos figuran entre los 15 primeros: Industrial and Commercial Bank of China (6°), China Construction Bank Corporation (8°) y Bank of China (9°), Agricultural Bank of China (14°). Los sigue el Bank of Communications en el puesto35°. Como parte de su crecimiento, los bancos comerciales chinos se desplegaron en el exterior. El Banco de China es el que tiene el mayor número de casas y la mayor de negocios en sus sucursales del exterior. Esta evolución contribuye a fortalecer la presencia económica y política de China en el mundo, agregando a su potencial competitivo e inversor y a la capacidad negociadora que le otorga el tamaño y la dinámica de su mercado (demanda para el resto del mundo),
un creciente poder financiero que apuntala la actividad de sus
emprendimientos en el exterior y le permite financiar compras de productos chinos por parte de empresas y estados.
Composición del sistema
Banco central Banco Popular de China (BPC). Originalmente, el BPC tenía funciones y poderes de banco central pero también operaba como banco comercial otorgando créditos comerciales e industriales y ofreciendo servicios de ahorro. En 1995 fue convertido en un banco central autónomo, encargado de la política monetaria (con el objetivo de controlar la inflación) y manejar las reservas y las transacciones en divisas.
Principales bancos comerciales Bank of Communications Limited: es el banco más antiguo, fundado en Shanghai, en 1908 Banco de China: fundado en 1912 desde 2004 es un banco por acciones maneja divisas y pagos internacionales. Banco Industrial y Comercial de China (ICBC): el banco comercial más grande de China, fue fundado en 1948 para financiar actividades industriales y comerciales y negocios internacionales, transformado en comercial en 1995.
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Banco Agrícola de China: banco de depósitos y préstamos para el sector agrícola principalmente involucrado en financiamiento de empresas rurales así como industriales y comerciales de áreas rurales. Sucesor del Banco Agrícola Cooperativo de 1951, convertido en banco comercial bajo control estatal. En 2009 se permitió el ingreso de capitales privados y en 2010 ingresó al Mercado de Valores de Shanghai. Banco Chino de la Construcción: fundado en 1954 y transformado en comercial en 1995, realiza préstamos para proyectos de construcción con fondos del Presupuesto estatal. En 2003 fue convertido en la sociedad por acciones China Construction Bank Corporation, cuyas acciones son controladas por el Estado.
Bancos de Desarrollo.
Creados en 1995, responsables de la mayor parte del crédito a América Latina. El Banco Chino de Desarrollo (CDB): El CDB está dirigido principalmente a apoyar las políticas macroeconómicas de los planes quinquenales con préstamos de mediano y largo plazo. Se orienta en ocho áreas de desarrollo: energía eléctrica, construcción de
caminos,
ferrocarriles,
petróleo
y
petroquímica,
carbón,
correo
y
telecomunicaciones, agricultura y agroindustria e infraestructura pública (sectores que absorben las tres cuartas partes de los créditos del banco), así como a financiar inversiones externas. China Export and Import Bank (CEIB): El mandato del CEIB es financiar el comercio exterior de productos mecánicos y electrónicos, equipos y productos de alta tecnología, asistir a las compañías chinas en sus contratos externos e inversiones y, en general, promover las relaciones económicas y la cooperación económica con otros países. Para cumplir estos objetivos proporciona créditos concesionales para el comercio exterior y para las empresas con contratos e inversiones en el exterior Banco de Desarrollo Agrícola de China (ADBC): con sucursales en las provincias, otorga préstamos a empresas públicas vinculadas a la actividad agrícola y, desde 2004 a empresas mixtas del mismo sector. Interviene en la Reforma del Sistema Financiero Rural del Consejo de Estado.
Banco estatal de inversión externa 9
Corporación Internacional China de Ahorro e Inversión: originalmente una organización que administraba el ingreso de fondos de inversión externa, se convirtió en un banco y puede competir con el Banco de China en la atracción de inversión externa.
Bancos extranjeros. A mediados de los ochenta se permitió la apertura de bancos extranjeros en algunas ciudades y sólo en operaciones con compañías extranjeras en China. Desde fines de los ochenta las instituciones financieras chinas en la Zona Económica Especial, en las ciudades abiertas de la costa y en las principales ciudades aprobaron el funcionamiento de instituciones financieras de capital extranjero y de Joint-Ventures de compañías chinas y extranjeras. Las condiciones fueron flexibilizadas a partir del acceso de China a la OMC en 2001. En noviembre de de 2003 la Comisión Reguladora de Bancos permitió que los bancos extranjeros comenzaran a prestar en yuanes a empresas chinas (Anteriormente sólo podían hacerlo a empresas extranjeras) En 2004 había 70 bancos extranjeros con mas de 150 oficinas en China. En 2007 algunos fueron autorizados para emitir tarjetas de débito y uno a emitir una de crédito. En 2009 el número fue ampliado a seis pero sólo dos están fuera de Hong Kong
Estructura del sistema bancario Los bancos comerciales son los actores dominantes del sistema con el 62% de los activos, mientras que los bancos políticos, fondeados por el Estado, tiene sólo el 6%. Las instituciones financieras no bancarias detentan el 12% de los activos del total del sistema, el 40% de los cuales corresponden a las compañías de seguros.
Estructura del sector financiero por tipo de entidad (2010) Tipo de banco
% de los activos
Bancos
88
Bancos comerciales
70
Bancos grandes (5
44
primeros bancos) Bancos participación
con públia
privada (Joint Stocks) 10
y
14
Bancos
7
comerciales de ciudades Rurales
3
Extranjeros
1,6
Subsidiarias
1,4
Sucursales de
0,2
locales
bcos extr Bancos políticos y Banco
7
Chino de Desarrollo (CDB) China Postal Service Bank
3
Cooperativas
7
Instituciones
financieras
0
rurales de nuevo tipo
Instituciones financieras no 12 bancarias Compañías de seguros
5
Fondos de Pensión
1
Empresas
de
2
Administración de Fondos Empresas de Títulos
2
Empresas de Futuros
0
Inversores Institucionales
0
extranjeros Otras
instituciones
2
Financieras no Bancarias Total
100
Fuente: FMI 2011.
La estructura del sistema bancario comercial está muy concentrada en un reducido grupo de bancos: los cinco primeros tienen el 63% de los depósitos, lo cual es significativo teniendo en cuenta el volumen de activos que manejan.
Estructura del sistema bancario comercial por participación en los activos (%) Grupo de bancos 11
2003
2010
Bancos
grandes
(5 78 %
63%
Bancos con participación 12%
21%
primeros bancos)
pública y privada (Joint Strocks) Bancos
comerciales
de 7%
11%
Rurales
1%
3%
Extranjeros
2%
2%
ciudades
(Gallagher, Irwin y Koleski, 2012)
La mayor parte de los fondos del conjunto del sistema (48%) proviene de operaciones de comercio exterior (compra y venta de divisas) y el 39% de los depósitos de empresas y particulares. Las tres cuartas partes de los fondos son colocados en préstamos, el 56% de los cuales en el mercado doméstico. En los bancos comerciales, la mayor parte de los fondos (86%) surge de los depósitos. El 56% de los fondos son aplicados a préstamos casi totalmente en el mercado doméstico. Un 27% es colocado en inversiones de portafolio.
Fuentes y usos de fondos de las instituciones financieras. Fuentes
de
fondos
del
% del total
% del sub grupo
conjunto de instituciones Depósitos
39
De particulares
11
De empresas no financieras
21
Otros depósitos
7
Financiamiento externo
2
Compra venta de divisas
48
Negocios
6
con
contraparte
extranjera Otros ítems Total
Uso de fondos 12
5 100
Préstamos
76
Prestamos Domésticos
56
Préstamos Domésticos a
1
particulares Préstamos Domésticos a
55
Empresas no Financieras Préstamos al exterior Inversión de cartera Negocios
con
20 13
empresas
11
extranjeras Total
100
Fuentes y usos de fondos de bancos comerciales estatales Fuentes de fondos Depósitos
86
Depósitos de empresas
27
Depósitos de particulares
43
Depósitos rurales
0
Otros depósitos
16
Emisión de bonos
9
Préstamos del Banco Central
0
Negocios con contrapartes
5
Total
100
Uso de fondos Préstamos
56
Préstamos domésticos
55
Préstamos al exterior
1
Inversión de portafolio
27
Reservas en el Banco Central
15
Negocios con contrapartes Total
2 100
Fuente: Banco Popular de China, 2010. 13
Los préstamos de los bancos comerciales están muy concentrados en un reducido grupo de cinco bancos, con el 52% del total.
Prestamos bancos comerciales estatales en relación a los prestamos del total del sistema financiero Grandes bancos comerciales estatales
52
4 más grandes bancos comerciales estatales
40
Bancos comerciales estatales medios y chicos
24
Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Popular de China.
Cronograma de principales hechos de relaciones de China con Instituciones Financieras Internacionales. 1980, reincorporación al Banco Mundial y al FMI. 1984, China inicia sus contactos con el Banco de Pagos Internacionales de Basilea 1985, incorporación al African Development Bank, 1986, ingreso al Asian Development Bank 1994, reforma del sistema cambiario, estableciendo un mercado cambiario interbancario unificado. Diciembre de 1996, aceptación formal del articulo 8 del Acuerdo sobre Monedas Internacionales y Fondos del FMI; aceptación de la convertibilidad del RMB 4 2001 ingreso a la OMC. 2008 ingreso al BID. En marzo de 2012, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Eximbank de China anuncian la conformación de un fondo de mil millones de dólares para financiar inversiones en América Latina y el Caribe. Fuente: Central Financial Work Commission. Ministry of Finance of the People's Republic of China Créditos a América Latina5 4
El
Atículo VIII – del Convenio del FMI se refiere a las “Obligaciones generales de los
países miembros” que incluyen: Obligación de evitar restricciones a los pagos corrientes; Obligación de evitar prácticas monetarias discriminatorias; Obligación de colaborar en cuanto a las políticas de reservas.
5
Este capítulo está tomado principalmente de Gallagher, Irwin y Koleski, 2012.
14
La expansión del sistema financiero chino, especialmente de la banca de desarrollo, ha derivado en un fuerte aumento del financiamiento chino a América Latina. Los créditos de entidades chinas a la región crecieron desde niveles muy bajos en 2007 (u$s 1.000 millones) a u$s 37.000 millones de dólares en 2010. Ese año, los créditos de entidades chinas superaron el financiamiento otorgado a la región por el Banco Mundial y el BID, que ese año sumaron u$s 14.000 y u$s 12.000 respectivamente. Entre 2005 y 2011, los créditos chinos sumaron u$s75.000 millones, el 82% de los cuales fue otorgado por el Construction Development Bank, el 12% por el China Export- Import Bank y el 6% por el Industrial and Commercial Bank of China.
Créditos de bancos chinos a América Latina (Miles de millones de dólares) 40 35 30 25
BM BID
20 15 10 5
China
0 2007
2010
Fuente: Gallagher, Irwin y Koleski, 2012.
La mayor parte de los créditos chinos estuvieron destinados al rubro vivienda e infraestructura (45% del total) y a energía y minería (27%) Esto se debe a que los créditos se principalmente a financiar inversiones en infraestructura y empresas vinculadas con la extracción y el transporte de materias primas que se exportan al país asiático y que son recibidas tanto por empresas chinas como locales o de otro origen involucradas en esas actividades. Esa distribución de crédito contrasta con la de los proporcionados por el BM y el BID, más vinculados con programas sociales.
Modalidades y costos
15
Las tasas de interés cobran los bancos chinos son más altas o poco más bajas que las cobradas por la Instituciones Financieras Internacionales, pero los requisitos son menores por lo que son accesibles a proyectos que no cumplirían con los requisitos de las Instituciones.
La mayor parte de los créditos otorgados a países de América Latina fueron en la modalidad de préstamos por petróleo. En 2009-2011 los prestamos por petróleo llegaron a u$s 46.000 millones mas de la mitad del total. El 70% de los mismos fue otorgado a Venezuela, el 22% a Brasil y el 7% a Ecuador.
El préstamo-por-petróleo combina un préstamo con un convenio para la venta de petróleo que involucra a bancos estatales chinos y empresas petroleras, durante el período de duración del préstamo. Las tasas de estos préstamos son bajas porque el pago está respaldado por los envíos de combustible. Por otra parte, dado que aún los bancos comerciales pertenecen al Estado, un incumplimiento sobrepasa la esfera financiera para convertirse en un problema político con China.
A diferencia de las Instituciones Financieras Internacionales , China no establece requisitos vinculados con los derechos humanos y tiene menores exigencias ambientales6, pero puede condicionar los créditos a la compra de equipo chino. Algunos países, como Bolivia y Jamaica, recibieron créditos en yuanes que sólo pueden utilizarse en la compra de bienes chinos.
Apertura de sucursales de bancos chinos en América Latina. Además de aumentar sus préstamos, los grandes bancos chinos lanzaron una estrategia de expansión en el mercado latinoamericano basada en la apertura de sucursales y asociaciones con bancos locales. Este movimiento está destinado, principalmente, a ampliar el financiamiento de las empresas de empresas chinas o que trabajen con ellas y a empresas o gobiernos que compren a China.
6
Sin embargo, desde los años setenta, el Consejo de Estado de China a promovido
gradualmente la incorporación de cláusulas de protección ambiental en los proyectos, las cuales fueron asumidas por los bancos. 16
En Argentina, el ICBC, principal banco comercial de China, compró la filial local del Standard Bank por u$s 600 millones. En la reunión de la Federación Latinoamericana de Bancos (Felaban) de noviembre de 2011, el presidente del ICBC, Jiang Jianqing, sostuvo que la compra -que todavía tiene que ser aprobada por el Gobierno, tiene un sentido estratégico" para el mayor banco de China y le dará la posibilidad de reforzar su relación con América latina.7 En la misma instancia, Zheng Bingkai, subgerente general del Agricultural Bank of China en la oficina de Nueva York, hizo referencia a su programa de expansión en Latinoamérica, incluso en asociación con bancos locales. Señaló que, tomando en cuenta factores como el tamaño de sus economías, su potencial de desarrollo y el riesgo país, su banco está observando con interés a los mercados en Brasil, Argentina, Chile, México y Perú. Finalmente, John D. Weinshank, vicepresidente senior del China Construction Bank en la oficina de Nueva York, dio a conocer la aprobación de la junta directiva del banco para abrir su primera oficina en Brasil, la cual "Será la primera de muchas, ya que América Latina es una oportunidad increíble que amerita más expansión". 8
Conclusiones La expansión de China es una gran oportunidad para la Argentina y para America Latina, porque implica la ampliación de un mercado gigantesco. Pero constituye también un serio desafío para la competitividad interna y externa de la región y para la evolución de su patrón productivo y exportador. Este desafío está determinado en principio por tres factores: la demanda china de productos primarios promueve un sistema de precios relativos que fomenta la especialización regional en esos bienes y reduce las ventajas comparativas de las
7
http://noticias.lainformacion.com/economia-negocios-y-finanzas/servicios-bancarios/los-bancos-chinos-
amplian-su-presencia-en-latinoamerica_inVxHTxEkT8wcrnWokASV4/
8
La expansión de los bancos chinos incluye al mercado estadounidense. En 2012, la
Reserva Federal aprobó la apertura de una sucursal del ICBC, la compra The Bank of East Asia de Nueva York, por la China Investment Corporation (CIC), un banco de inversión creado por el gobierno chino para invertir en el exterior y la creación de un holding bancario por la empresa de inversión Huijin, controlada por la CIC. http://laeconomiaonline.blogspot.com.ar/2012/05/china-cruzo-la-frontera-financiera.html
17
industrias; la oferta china de productos industriales desplaza a la oferta de industrias locales en los mercados domésticos y en terceros mercados y, en tercer lugar, la política de inversión externa directa china en la región se orienta a la infraestructura vinculada con la explotación y exportación de recursos primarios. 9
A este esquema se agrega últimamente la expansión financiera china. Por una parte, esta expansión aumenta la oferta de financiamiento externo e interno (que provendrá de los bancos chinos que se instalen) disponible para la región, mejorando condiciones de negociación frente a otras fuentes; Pero, por otra parte, esta oferta reforzará el desafío para el sistema productivo regional porque incrementará el financiamiento de obras y empresas vinculadas a las explotaciones y exportaciones primarias y por lo tanto a consolidar la matriz de especialización en ventajas comparativas reveladas; Además, el crédito de los bancos chinos financiará la importación de productos de su país de origen por parte de empresas chinas y locales, aumentando la competencia de las manufacturas chinas en los mercados regionales. Este escenario no puede enfrentarse con reacciones de momento ni con políticas aisladas: requiere una política productiva y exportadora nacional y también en coordinación con otros países de la región.
BIBLIOGRAFIA
Gallagher, Kevin P., Irwin, Amos y Koleski, Katherine. The New Banks in Town: Chinese Finance in Latin America. China and Latin America. Inter-American Dialogue Report. February 2012
Hu, Fred, China´s Financial System: Challenges and Opportunities. QFinance.
Sin
fecha.
http://www.qfinance.com/macroeconomic-issues-
viewpoints/chinas-financial-system-challenges-and-opportunities?full IMF. People’s Republic of China: Financial System Stability Assessment Country Report No. 11/321. November 2011.
9
Este tema está tratado en Julio Sevares, “El ascenso de China. Oportunidades y
retos para América Latina”. Nueva Sociedad N° 235. Septiembre-Octubre, 2011. 18
Ministry of Finance of the People's Republic of China. Central Financial Work Commission. http://www.china.org.cn/english/features/38256.htm
OCDE. Economic Department. China´s Financial Sector Reforms. Working Papers No. 747, 1-2-2010
People´s
Bank
of
China
(Banco
Central)
http://www.pbc.gov.cn/publish/html/2010s02a.htm
Rosales, Osvaldo y Kuwayama, Mikio. China y América Latina y el Caribe. Hacia una relación económica y comercial estratégica. Libros de la CEPAL. Santiago, marzo de 2012
World Bank. China 2030. Building a Modern, Harmonious, and Creative High-Income Society. Development Research Center of the State Council, the People’s Republic of China/ The World Bank. Conference Edition 2012 http://www.worldbank.org/en/news/2012/02/27/china-2030-executive-summary
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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012
Convergencia de expectativas en el marco del RĂŠgimen Multilateral de Comercio Gluschancoff, Geraldine; Maldonado, Mariana & Riva, Natalia Universidad Nacional de Rosario
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ABSTRACT
Será la meta de este trabajo responder la incógnita acerca de si existen nuevas expectativas entorno a los objetivos del Régimen Multilateral de Comercio, bajo el marco teórico desplegado por Stephen D. Krasner en su obra “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables”. Para tal fin, en primera instancia se planteara caracterizar el escenario internacional en el que tuvo lugar durante la gestación de la Organización Mundial del Comercio, para luego en una segunda instancia, definir la convergencia de expectativas de sus miembros al momento de la creación de la Organización y compararlas con las de la actualidad. Finalmente, y teniendo en cuenta el contexto internacional actual, el cual difiere diametralmente del que vio nacer a la OMC, dará cuenta de los nuevos desafíos que debe enfrentar el Régimen Multilateral de Comercio, para evitar la etapa de “muerte” definida por la teoría de Stephen D. Krasner.
I. Introducción El presente trabajo ha buscado responder la incógnita acerca de si existen nuevas expectativas entorno a los objetivos del Régimen Multilateral de Comercio. Para tal fin en primera instancia se ha planteado caracterizar el escenario internacional que tuvo lugar durante la gestación de la Organización Mundial del Comercio, para luego en una segunda instancia definir la convergencia de expectativas de sus miembros al momento de la creación de la Organización y finalmente compararlas con las de la actualidad. Dadas las características descriptivas de la presente investigación se ha utilizado una estrategia cualitativa, la cual se ha caracterizado por la narración y comprensión interpretativa de las conductas de los miembros del Régimen Multilateral de Comercio. La técnica básica que se ha utilizado, ha sido el análisis de contenido en varias versiones adecuadas a los diferentes aspectos tanto del objeto de estudio como de los objetivos particulares que se ha planteado. Bajo esta perspectiva se ha llevado a cabo los siguientes tipos de análisis: 1. Análisis Documental: se ha realizado un análisis cualitativo de datos provenientes de la Organización Mundial del Comercio de los que se tuvo acceso. 2. Utilización de fuentes secundarias: se ha empleado diversas fuentes secundarias, tanto para elaborar el encuadre histórico como para la obtención de datos relevantes que dieran cuenta del fenómeno estudiado.
II. Marco teórico Un “Régimen internacional” puede ser entendido según Stephen Krasner: 21
“como conjunto de principios explícitos e implícitos, normas, reglas y procesos de toma de decisiones en torno a las cuales convergen las expectativas de los actores en el área dada de las relaciones internacionales. Los principios son creencias de hecho, de causalidad y de rectitud. Las normas son estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones y prohibiciones específicas de cara a la acción. Los procesos de toma de decisión son las prácticas prevalecientes para la formación y la implementación de las decisiones colectivas” (Krasner, 1989: 2). Siguiendo a Krasner debemos decir que los regímenes internacionales pueden atravesar por tres momentos diferentes: 1. El momento de creación: donde las coincidencias de causales es alta, resultado de que los Estados coinciden en la necesidad de la creación de un régimen para dar respuesta a una situación conflictiva. Es decir, se produce la convergencia de expectativas, lo cual pueden se definido como el punto en donde confluyen las esperanzas o las posibilidades de los miembros de conseguir sus intereses. 2. El momento de desarrollo: en el cual los factores básicos comienzan a separarse. 3. El momento de modificación o muerte: el cual se da cuando los factores causales básicos pierden funcionalidad al respecto del régimen, y es ahí, cuando el régimen puede morir o modificarse, este último implica un cambio para que los intereses de los Estados vuelvan a ser funcionales al Régimen. Ahora bien, basados en la definición anterior se puede afirmar que el Sistema Multilateral de Comercio (sostenido por sus principales instituciones GATT – Acuerdo General de Comercio y Aranceles - y la OMC – Organización Mundial de Comercio-) es efectivamente un régimen internacional, dado que se encuentra guiada por principios que establecen que el mismo debe ser (OMC: http://www.comunidadandina.org/bda/docs/CAN-INT-0020.pdf, consultado 01 de abril de 2012): 1) No discriminatorio, es decir que un Estado no debe discriminar a otro por menores condiciones y tampoco puede existir una discriminación entre sus propios productos. 2) Mas libre, lo que implica una reducción de los obstáculos mediante las negociaciones 3) Previsible, lo que implica un grado de confianza en el que no se establecerán arbitrariamente obstáculos comerciales. 4) Más competitivo, se busca eliminar las prácticas desleales. 5) Mas ventajoso para los países menos adelantados, buscando darle tiempo para adaptarse, obteniendo una mayor flexibilidad y privilegios especiales. En norma podemos reconocer claramente el pilar de este régimen internacional: 1) La cláusula de no discriminación: 1) “La norma de Nación Mas Favorecida, la cual sostiene que todos los países miembros se obligan a otorgarse entre si un trato tan favorable como el que se conceden en materia comercial a cualquier otra nación” (Díaz Mier. 1998: 57-59) 2) “Trato Nacional, las mercancías importadas y las producidas en el país deben recibir un trato igualitario, al menos de que las mercancías extranjeras hayan entrado en el mercado” (Díaz Mier, 1998: 59-60) 22
Respecto a las reglas se pueden mencionar como ejemplo, lo denominado por Díaz Mier aspectos técnicos relativos a la realización operativa de los principios generales antes mencionados: 1) Reducción general y progresiva de derechos arancelarios 2) Prohibición de restricciones cuantitativas 3) Flexibilidad Finalmente haciendo alusión al último elemento mencionado por Krasner, es decir, el proceso de toma de decisiones, debemos tener en cuenta los mecanismos adoptados por las diferentes instancias de la Organización Mundial del Comercio, donde el Régimen Multilateral de Comercio adquiere un mayor grado de institucionalización, en el cual prevalece el principio de toma de decisiones por consenso.
III. Antesala de la Creación de la Organización Mundial del Comercio Ante la necesidad de dar respuesta a las variaciones comerciales ocurridas durante la Gran Depresión, Estados Unidos y algunos países que se encontraban entre sus aliados buscaron imponer un orden en los flujos comerciales tras el fin de la Segunda Guerra mundial, dando como puntapié inicial la firma de del “Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio –General Agreement on Tariffs and Trade- la cual tuvo lugar en el año 1947. El mismo buscaba reducir las barreras arancelarias y equiparar las relaciones comerciales mundiales (Carbaugh, 1999) “El GATT fue pensado como mecanismo de regulación a corto plazo, pero la realidad demostró que se convirtió en el único órgano de discusión de las relaciones comerciales internacionales durante casi cuatro décadas. Aún así, este carecía de un instrumento para imponer sus reglas o sus decisiones, lo que generó que al final de su existencia, más precisamente al cierre de la llamada "Ronda Uruguay" sólo se habrían logrado 30 pactos en distintas áreas y acumulado más de 30.000 páginas de documentación sobre cuestiones comerciales” (BBC, 03/09/03: http:/news.bbc.co.uk/hi/spanish/specials/2003/comerciopulseada_bajo_el_sol/newsid_3145000/3145431.stm) El deterioro del GATT no solamente se adjudicaba a la crisis por la que atravesaba la política comercial internacional sino que además también al hecho de que a principio de la década de 1980 este ya no respondía a las realidades del comercio internacional como lo había hecho cuatro décadas atrás. Esto se debía: 1. En primer instancia, a que comercio internacional se había vuelto mucho más complejo e importante, se estaba registrando una mundialización de la economía. 2.
En segunda instancia, el comercio de servicios se vuelve cada vez más relevantes, y el mismo no se encontraba incluidos por las normas del GATT.
“Estos y otros factores contribuyeron a al hecho de que los miembros del GATT abocaran sus esfuerzos a reforzar y ampliar las bases del Acuerdo, las cuales luego se podrían contemplar en la Ronda Uruguay, la declaración de Marrakech y la posterior creación de la Organización Mundial 23
del Comercio” (OMC: http://www.comunidadandina.org/bda/docs/CAN-INT-0020.pdf, consultado 01 de abril de 2012).
IV. Contexto internacional al momento de la creación de la Organización mundial del Comercio: “Posguerra Fría” Entre 1989 y 1991, el Mundo Bipolar consecuencia de la Guerra Fría conocido hasta entonces comenzó a experimentar, muy rápidamente, una serie de acontecimientos drásticos (la Caída del Muro de Berlín, la reunificación de las dos Alemanias, el estallido interno de la Unión Soviética, el término del Pacto de Varsovia y la guerra de la antigua Yugoslavia) que resultó en el fin de este y en
el
comienzo
de
período
denominado
de
“Posguerra
Fría”
(Oddone,
2004:
http://www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/cno/cno.pdf, consultado 01 de abril de 2012). Para llevar a cabo un análisis de contexto internacional de Posguerra Fría se deben retomar términos tan dicotómicos como: “Unipolarismo y Multipolarismo” para condensar el sistema internacional de ese momento. Lo que significaba que las arenas de lo internacional de la década de 1990 albergaban dos concepciones profundamente diferentes, ya que se podía visualizar un sistema unipolar en términos de un poder hegemónico con supremacía militar-estratégica global, el cual se encontraba en manos de Estados Unidos; y un
mundo multipolar en materia
económica, debido a que Estados Unidos compartía su primacía con la Unión Europea y la región de Asia Pacífico liderada por Japón, conformando así lo que ha dado en llamarse la Tríada económica (Oddone, 2004: http://www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/cno/cno.pdf, consultado 01 de abril de 2012). “El fin de la Guerra Fría y el abandono del paradigma Este-Oeste ponían en escena dos perspectivas. La primera que hacía referencia a la cuestión de un orden sistémico estructural y una segunda de índole política. Con respecto a la primera, se debe señalar que el sistema bipolar diseñado y legitimado en la Conferencia de Yalta ha desaparecido. Respecto a la segunda que el uso o recurso de amenaza de utilización de la fuerza como instrumento político seguía vigente. El fin de la Guerra Fría no indicaba el fin de la Guerra”(Oddone & Granato, 2003: 23). Con el Fin de la Guerra Fría surgen distintas posiciones acerca del futuro cercanos entre las que encontramos una visión optimista que pregona un nuevo y mejor mundo caracterizado por la ampliación de la cooperación, la seguridad colectiva, la democracia (como estadio superador) y el libre comercio. Pero por otra parte, también se encontraba una visión pesimista que planteaba un situación internacional sin grandes cambios que solo registraba pequeñas variaciones en algunos de sus actores y la aparición de nuevas amenazas.(Bologna, 2001). El período inicial de Posguerra fría planteó conjeturas como:
24
•
El predominio de la democracia y del capitalismo de mercado
•
Nuevos actores que entran en escena. Se plantea un nuevo rol del estado
•
La necesidad de una Multipolaridad y el surgimiento del Regionalismo
•
Se registra un fuerte predominio de Estados Unidos no solamente es la esfera estratégico militar, sino también en el ámbito económico lo que no es muy bien visto por la comunidad internacional.
•
Se visualizó profundo sentimiento de INCERTIDUMBRE
Ahora bien, más precisamente en la esfera
de la economía mundial, las transformaciones
estructurales llevadas a cabo en los países industrializados orientadas a la especialización y la concentración de actividades productivas con alto componente científico y tecnológico contribuyó a acelerar la construcción de grandes bloques regionales, polos comerciales o megamercados que giran alrededor de un centro dinámico. El fin de la Guerra Fría, por tanto, se convirtió en un momento coyuntural que no se puede desvincular del proceso de transformación estructural de las economías centrales (Wallerstein, 2002) La globalización de la economía-mundo, en términos de Wallerstein, bajo el orden interdependiente implica el fortalecimiento de las estrategias centrales para su consolidación y el fortalecimiento de un diálogo centro-centro. A lo que debe sumarse la aplicación sistemática de políticas de cooptación del centro hacia la periferia, encargadas de crear la homogeneidad ideológica necesaria sobre la que actúa el neoliberalismo (Wallerstein, 2002). Durante el período de Posguerra Fría lo económico se transformó en un factor clave de la lucha por el poder y se creía que había comenzado un desplazamiento de lo militar por lo económico como determinante en la estructura de poder internacional, lo que se pudo observar en la fractura de la agenda político-militar-estratégica, para tomar un importante auge la agenda económicacomercial.
V. Creación de la Organización Mundial del Comercio: Institucionalización del Régimen La necesidad de dar un vuelvo en el “Acuerdo General de Comercio y Aranceles” y buscar una instancia superadora e institucionalizada de este se debió en gran parte al “fin de la guerra fría” y el receso que se presentaba en la comunidad internacional, y especialmente los países en desarrollo y subdesarrollados que veía a la conformación de la Organización Multilateral de Comercio como un mecanismo para aumentar su cuota de poder y de esta manera controlar al hegemón encarnado por Estados Unidos que no solo se perfilara hegemónica en lo referido a lo estratégico militar sino también en la esfera de la economía mundial. A este panorama además se sumó: 1. El colapso de las economías dirigidas y controladas. 2. El surgimiento magnánimo de muchos países en desarrollo. 3. El aumento masivo de las corrientes de comercio y de inversión en todo el mundo, lo que generó el aumento gradual de las fronteras del sistema multilateral de comercio, poniendo a prueba su capacidad para administrar una economía de dimensiones mundiales. El escenario internacional de ese momento planteaba un nuevo enlace del comercio, las inversiones, la tecnología y las comunicaciones, el cual era cada vez más fuertemente en una única economía de mercado
25
que tenía lugar en un mundo de sistemas muy diferentes entre sí al igual que sus niveles de desarrollo (OMC: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min98_s/mc98_s/introd_s.htm, consultado 01 de abril de 2012).
La creación de la Organización Mundial del Comercio en enero de 1995 se convirtió en el distintivo de la aparición de un sistema económico mundial más global. “La puesta en marca de la Organización Mundial del Comercio significó la conformación de un marco institucional para las relaciones comerciales internacionales, para lo cual se le dio personería jurídica propia, lo que supuso un gran paso en el proceso de regulación de las intervenciones de los Estados en los intercambios comerciales internacionales. Aún así, la instauración de una estructura internacional instrumentada al mayor nivel posible logró en cierta medida satisfacer la vieja aspiración de los tratadistas del “Acuerdo General de Comercio y Aranceles” (Díaz Mier, 1998: 243). “La Organización Mundial del Comercio claramente superó las preocupaciones acerca del intercambio de mercaderías y la puesta en practica de un mayor y más libre acceso a los mercados para pasar en otra etapa: la del “Intercambio de Servicios”. La Organización Mundial del Comercio se presenta entonces como un elemento aglutinador encargado de velar por la aplicación del “Acuerdo General de Comercio y Aranceles” y sus acuerdos conexos, del AGCS – Acuerdo General sobre el comercio de Servicios-, del ADPIC –Acuerdos sobre Derechos de Propiedad Intelectual- y demás instrumentos que formen parte de su ordenamiento jurídico. ” (Díaz Mier, 1998: 244). Se registró un compromiso de los Estados miembros de someterse a los procedimientos constitucionales, y por lo tanto administrativos, de la ratificación del Acuerdo de la Creación de la Organización Mundial del Comercio lo que se convirtió en el atributo aglutinador de estos. Esto es, los Estados respondieron al imperativo de armonizar sus legislaciones nacionales como se enuncia en el Artículo
XVI apartado 4 del “Acuerdo de Marrakech” por el que se establece la
Organización Mundial del Comercio, el cual sostenía “Cada miembro se asegurará de la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que los acuerdos impongan” (JURIS INTERNACIONAL; Acuerdo de Marrakech por el que se establece
la
Organización
Mundial
de
Comercio,
disponible
en:
http://www.jurisint.org/pub/06/sp/doc/02.htm, consultado 01 de abril de 2012). “En este orden de ideas, podemos seguir el pensamiento de Roberto Bloch, quien sostenía que la adaptación de normas nacionales se impondrá por la superioridad del orden jurídico internacional sobre el ”.
nacional, por el principio de “Pacta sunt Servando” (Bloch, 1997:6).
Ahora bien, en referencia a las funciones que adquiriría la Organización Mundial del Comercio se debe mencionar: 1. Facilitaría la aplicación, la administración y el funcionamiento de los instrumentos jurídicos de la Ronda Uruguay y de cualesquiera nuevo acuerdo que se negocie en el futuro (JURIS INTERNACIONAL; Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial 26
de
Comercio,
(Artículo
III,
apartado
I)
disponible
en:
http://www.jurisint.org/pub/06/sp/doc/02.htm. Consultado 01 de abril de 2012) 2. Se convertiría en el foro de negociaciones entre los países miembros acerca de los asuntos tratados en los Acuerdos, como así también en otras cuestiones comprendidas en su mandato (JURIS INTERNACIONAL; Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización
Mundial
de
Comercio,
(Artículo
III,
apartado
II)
disponible
en:
http://www.jurisint.org/pub/06/sp/doc/02.htm. Consultado 01 de abril de 2012). 3. Se encargaría de la resolución de controversias y diferencias entre los países miembros. (JURIS INTERNACIONAL; Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial
de
Comercio,
(Artículo
III,
apartado
III)
disponible
en:
http://www.jurisint.org/pub/06/sp/doc/02.htm. Consultado 01 de abril de 2012). 4. Llevaría adelante exámenes periódicos de las políticas comerciales de los países miembros (JURIS INTERNACIONAL; Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización
Mundial
de
Comercio,
(Artículo
III,
apartado
IV)
disponible
en:
http://www.jurisint.org/pub/06/sp/doc/02.htm. Consultado 01 de abril de 2012) A través de la asignación de todas estas nuevas funciones, que anteriormente eran insatisfechas, la Organización Mundial del Comercio conjugó en ella misma distintas potestades como fueron: 1. La aplicación y administración del espacio de negociación internacional. 2. La puesta en marcha de un espacio de resolución de controversia, lugar que hasta es momento se encontraba descubierto. 3. Un lugar de examen de las políticas internacionales en materia de economía. Esta suma de potestades apuntaban a restringir la libertad de maniobra de los Estados para la aplicación de políticas públicas que fueran en perjuicio del libre intercambio, y de esta manera la Organización Mundial del Comercio convertida en el Régimen multilateral del comercio fue imponiendo sus principios, normas de conductas y reglas de procedimiento en los procesos de negociación y de toma de decisiones al nivel estatal y comunitario.
VI. La Organización Mundial del Comercio como Régimen Internacional Desde una perspectiva sistemática, se puede plantear que los Regímenes Internacionales se ordenan a través de principios o criterios. En palabras de Stephen D. Krasner, los Regímenes internacionales “son principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores” (Krasner, 1989: 14) Es decir, “los principios son creencias de hecho, de causalidad y de rectitud, son un conjunto coherente de afirmaciones teóricas acerca de cómo funciona el mundo. Las normas son estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son prescripciones y prohibiciones específicas de cara a la acción. Los procesos de toma de decisión
27
son las prácticas prevalecientes para la formación y la implementación de las decisiones colectivas” (Krasner,1983: 2) Analizándolo desde esta perspectiva se puede afirmar que la Organización Mundial del Comercio es efectivamente un régimen internacional, dado que se encuentra guiada por principios que establecen que el sistema de comercio debe ser: 1. “No discriminatorio, es decir que un Estado no debe discriminar a otro por menores condiciones y tampoco puede existir una discriminación entre sus propios productos. 2. Mas libre, lo que implica una reducción de los obstáculos mediante las negociaciones. 3. Previsible, lo que implica un grado de confianza en el que no se establecerán arbitrariamente obstáculos comerciales. 4. Más competitivo, se busca eliminar las prácticas desleales. 5. Mas ventajoso para los países menos adelantados, buscando darle tiempo para adaptarse, obteniendo una mayor flexibilidad y privilegios especiales.” (OMC: http://www.comunidadandina.org/bda/docs/CAN-INT-0020.pdf, consultado 01 de abril de 2012). Todo lo anterior esta apuntado a la gran teoría que sustenta el régimen, es decir la teoría de las ventajas comparativas de David Ricardo, la cual desarrollo la idea de que eliminadas las barreras comerciales los Estados ajustaran sus industrias automáticamente en beneficio de aquellos productos que puedan producir de manera mas eficiente y a menor costo que otros países. Considerando la definición anterior de norma podemos reconocer claramente el pilar de este régimen internacional: 2) La cláusula de no discriminación: 3) “La norma de Nación Mas Favorecida, la cual sostiene que todos los países miembros se obligan a otorgarse entre si un trato tan favorable como el que se conceden en materia comercial a cualquier otra nación” (Díaz Mier, 1998:57-59) 4) Trato Nacional, las mercancías importadas y las producidas en el país deben recibir un trato igualitario, al menos de que las mercancías extranjeras hayan entrado en el mercado. (Díaz Mier, 1998: 59-60) Respecto a las reglas se puede mencionar como ejemplo, lo denominado por Díaz Mier aspectos técnicos relativos a la realización operativa de los principios generales antes mencionados: 4) Reducción general y progresiva de derechos arancelarios 5) Prohibición de restricciones cuantitativas 6) Flexibilidad Finalmente haciendo alusión al último elemento mencionado por Krasner, es decir, el proceso de toma de decisiones, se debe tener en cuenta los mecanismos adoptados por las diferentes instancias de la Organización Mundial del Comercio, donde el régimen multilateral de comercio adquiere un mayor grado de institucionalización, en el cual prevalece el principio de toma de decisiones por consenso.
28
La Organización Mundial del Comercio se ha transformado en la representación institucional (en sentido restringido) del régimen multilateral de comercio (encarnando sus principios y dándole un marco jurídico a sus normas). También es importante resaltar el hecho de que los Regímenes Internacionales pueden ser incorporados a los acuerdos o tratados internacionales, como los acuerdos monetarios internacionales de Bretón Woods del año 1944, que dieron el puntapié inicial de la actual configuración internacional, o bien, pueden evolucionar de acuerdo formal como ocurrió en el caso del GATT que finalmente derivó en la Organización Mundial del Comercio, este panorama permite visualizar que los regímenes internacionales pueden adoptar la característica de formales y amplios o informales y parciales, debiendo su eficacia a la variación del área del conflicto y del tiempo de los mismos, convirtiéndose en selectivos, regionales o globales según sean las circunstancias que los rodean. Siguiendo el pensamiento de Stiphen D. Krasner, los regímenes internacionales pueden pueden llevarse a cabo en función de “un distribución Autoritaria” de asignación de conductas o con una orientación de mercado (Krasner, 1983). La distribución Autoritaria implica un reparto directo de los recursos por parte de las autoridades o la distribución indirecta por medio de la limitación de los derechos. En cambio en un régimen internacional con “orientación de mercado” el reparto de recursos se encuentra determinado por las capacidades y preferencias de los actores individuales que tienen derecho de manejarse según sus propias estimaciones dirigidas por sus intereses particulares como se da el en marco de la Organización Mundial del Comercio. Para los países en desarrollo, según el lineamiento de Stephen D. Krasner, los regímenes autoritarios son los más atractivos, ya que pueden suministrar flujos de transacciones más estables y predecibles, esto es, el deseo de lograr un régimen multilateral de comercio que incluyera la asignación autoritaria de recurso, convirtiéndose en un aspecto persistente en la política del Tercer Mundo durante el período de posguerra. Este escenario refleja claramente la fragilidad nacional de la mayoría de los países en desarrollo, lo que genera una clara incapacidad de influir unilateralmente o de adaptarse internamente a las pautas del mercado internacional. Esta situación influyó evidentemente en la necesidad de dar un giro en el seno del “Acuerdo General de Comercio y Aranceles” buscando la creación de la Organización Mundial del Comercio con el objetivo de que estos país al aunar sus cuotas de poder y puedan logar una mayor zona de influencia. El paso del tiempo fue aminorando esta situación que se presentaba alarmante durante el periodo de Posguerra Fría, gracias al proceso de transnacionalización de la economía mundial. Como enuncian Keohane y Nye, “los regímenes internacionales proporcionan un entramado político dentro del que ocurren los procesos económicos internacionales” (Keohane & Nye, 1998:59), desde esta perspectiva se encuentra a la Organización Mundial del Comercio
29
proporcionando el entramado político donde se lleva a cabo el comercio internacional bajo un modelo de régimen con orientación a mercado.
VII. Conclusión Final: Nuevos desafíos para la OMC A pesar de todos estos elementos anteriormente mencionados que se encuentran consagrados en el Acuerdo General de Comercio y Aranceles y en la Carta Fundacional de la Organización Mundial de Comercio se ha observado a través de lo años una cierta ambivalencia en su aplicación e interpretación, poniendo en duda la eficacia del régimen y otorgándole a sus críticos argumentos para seguir sosteniendo que estos, en esencia, están hechos para servir los intereses de las principales potencias (comerciales, en este caso). Un ejemplo evidente de esto, es la proliferación de medidas para-arancelarias (subsidios para la producción agrícola principalmente para los países desarrollados, cuestiones de carácter técnico y/o fitosanitario para prevenir el ingreso de ciertos productos a los mercados, entre otras). Ahora bien, cabe destacar que el objetivo que se ha perseguido con la creación de la Organización
Mundial del Comercio ha sido otorgarle una mayor estabilidad, previsibilidad e
imparcialidad a la hora de poner en efecto, los acuerdos marcos. La institucionalidad que trajo aparejada la Organización Mundial del Comercio volvió a poner de manifiesto la necesidad de colocar en el epicentro del debate la problemática acerca de las opciones y caminos posibles para lograr el desarrollo de las naciones en un escenario internacional cada vez más global e interrelacionado y el rol de las políticas públicas de los estados en consecución del mismo. “Los profundos cambios en la economía global y la organización de su producción, el auge de las empresas trasnacionales y la confusión de los mercados internos respecto a estas (consecuencia de las mismas pautas multilaterales) afectaron seriamente las capacidades de los agentes públicos y hasta los privados con el fin de aumentar, mejorar y diversificar las exportaciones nacionales, especialmente en países en desarrollo” ( CEPAL, 1999:12).
La Organización Mundial del Comercio debe ser entendida, entonces, en un escenario internacional que aún se encuentra muy lejos de estar totalmente abierto a la libre competencia del mercado. Bajo este horizonte, la función de esta fue revisar los límites y oportunidades que brinda su normativa para la formulación de nuevas políticas. En los últimos años se ha visto una gran disparidad en torno a la convergencia de expectativas de sus miembros y siguiendo el pensamiento de Stephen D. Krasner los regímenes internacionales pueden atravesar por tres momentos diferentes, en una primera instancia se da un momento de creación, donde las coincidencias de causales es alta, es decir, los Estados coinciden en la necesidad de la creación de un régimen para dar respuesta a una situación conflictiva; en una segunda instancia se da un momento de desarrollo en el cual los factores básicos comienzan a separarse y por último se puede dar una tercer instancia donde se registra un momento de modificación o muerte, el cual tiene lugar cuando los factores causales básicos pierden funcionalidad al respecto del régimen, y es ahí, cuando el régimen puede morir o modificarse, este último implica un cambio para que los intereses de los Estados vuelvan a ser funcionales al Régimen. 30
Lo cierto es que en la actualidad la Organización Mundial del Comercio se encuentra en un momento de modificación de sí misma con el fin de evitar la desaparición del Régimen apuntando a la readaptación de este a las nuevas pautas del escenario económico mundial, para esto, debe superar nuevos desafíos como: 1. Llevar adelante el compromiso con el liderazgo ministerial. Esto Implica, el compromiso de los miembros de la Organización Mundial del Comercio a la celebración de Conferencias Ministeriales con el objetivo de trazar nuevos caminos a seguir según el escenario internacional actual, especialmente luego de la crisis financiera mundial y sus consecuencias. Las Conferencias Ministeriales se convierten en vitales para la buena gobernanza, la credibilidad y la solidez de cualquier organización internacional. (Deere, 2009: http://ictsd.org/i/news/puentes/42658/, consultado 01 de abril de 2012). 2. Enfocarse en la visión, los valores y las reformas que vienen detrás. Lo cierto es que en la actualidad los debates mundiales acerca de la inestabilidad financiera, el clima, la energía, la enorme explosión de normas establecidas por el sector privado, la transferencia de tecnología, la seguridad alimentaria, el desarrollo y la reducción de la pobreza. La Organización Mundial del Comercio no puede asumir como suyos todos los problemas; ni siquiera puede se puede presentar como seno de discusión donde se debatan estos temas. Ahora bien, la Organización Mundial del Comercio si debería garantizar que las políticas y legislaciones comerciales apoyen las soluciones con respecto a estos temas, en lugar de frustrarlas. “Los ministros deben abocar sus esfuerzos en
asegurarse que el Régimen Multilateral de
Comercio sea también objeto de propuestas para el mejoramiento de la gobernanza económica mundial, especialmente ya que muchos estados se encuentran sufriendo presiones internas para abandonar el actual sistema basado en normas”. (Deere: http://ictsd.org/i/news/puentes/42658/, consultado 01 de abril de 2012). 3. Igualar las cuotas de Poder dentro del marco de las negociaciones. La Organización Mundial del Comercio debe encontrar una expresión más transparente que le permita satisfacer las necesidades de los países en desarrollo. Si bien es cierto, que se ha llevado adelante la creación de coaliciones con el fin de contribuir con países más pobres a aumentar su cuota de poder en las negociaciones, aún se puede visualizar como quedan fuera del proceso de toma de decisiones en momentos coyunturales. Bajo esta perspectiva, las principales potencias comerciales como son el caso de Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil, India y China entre otras tendrán la tarea de convencer a los Miembros más débiles de la Organización de que vale la pena seguir participando de esta y de que tendrán mayor poder de decisión. Claro esta, que luego de siete años de negociaciones de Doha bajo la administración Bush, la administración Obama deberá asumir el liderazgo en cuanto a la visión, los valores y la rendición de cuentas respecto a las promesas de desarrollo hechas a los países en desarrollo. (Deere: http://ictsd.org/i/news/puentes/42658/, consultado 01 de abril de 2012).
31
Esto no permite visualizar una clara necesidad de “adaptar la Organización Mundial del Comercio a las nuevas realidades del sistema internacional y de la competencia económica global. Se reconoce que es demasiado fuerte el contraste de la realidad económica y de poder mundial actual, con la existente cuando se creó el GATT -período del cual proviene la esencia del núcleo duro de principios y reglas de juego que aún hoy rigen el sistema mundial del comercio- y aún con la de 1994, cuando se creó la OMC. En tal sentido, la idea de un sistema del comercio mundial impulsado por un club restringido de naciones desarrolladas y con visiones afines, es hoy algo obsoleto. Y el problema principal reside en que no resulta fácil poner de acuerdo en torno a las cuestiones más sensibles de la agenda negociadora global, al número cada vez más amplio de países miembros actualmente 157- con visiones, realidades e intereses por momentos tan diferentes, a fin de adoptar decisiones que sean efectivas, eficientes y legítimas” (Peña: http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/201201-desafio-futuro-omc, consultado 01 de abril de 2012) Es importante destacar también que la Organización Mundial del Comercio se encuentra en un momento critico, en que se debe mostrar permeable a las aplicación de reformas en sus estructuras, para de esta manera abocar todos sus esfuerzo para encontrar los mecanismos apropiados que le permita volver a establecer una convergencia de expectativas entre sus miembros con el fin de dar continuidad al Régimen. Para concluir, se debe se debe tener en cuenta que probablemente el gran reto será el de acordar en el ámbito del marco multilateral, los múltiples esfuerzos que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional y en el interregional.
VIII. Bibliografía
32
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