Archivos de las Jornadas de Relaciones Internacionales VI by melisa deciancio

Contenido Las percepciones de los militares sobre la política exterior de Raúl Alfonsín, María Delicia Zurita _________________________________________________________ 2 Nacionalismo y oposición: El peronismo ante la política exterior de Alfonsín, Bruno Binetti _______________________________________________________________ 2 La ciencia y la tecnología en la política exterior: notas sobre el realismo periférico en el contexto global de la Argentina a fines de 1990, Daniel Blinder __________________ 2 La reestructuración de la deuda soberana argentina tras el canje de 2005, José Fernández Alonso _____________________________________________________ 2 La evolución del Atlántico Sur, como escenario estratégico en la guerra fría. Dimensiones pre Malvinas y post Malvinas, Federico Martín Gómez ______________ 2 La participación argentina en el G-20, Rodolfo López__________________________ 2 Los cambios en la arquitectura financiera internacional y los aportes del G20 a la gobernanza global, Gustavo Marini ________________________________________ 2 Política Exterior y promoción de los Derechos Humanos: un ejercicio de medición y explicación, Federico Merke & Gino Pauselli ________________________________ 2 La Doctrina de Seguridad Nacional y la legitimación del golpe de 1966, María Cecilia Míguez ______________________________________________________________ 2 Estado y fuerzas transnacionales en el caso de la extranjerización de tierras en Argentina (1990-2008), Sol Mora _________________________________________ 2 Onganía y Estados Unidos: la visita de Nelson A. Rockefeller en 1969, Leandro Morgenfeld ___________________________________________________________ 2 El rol de China en la Política Exterior Argentina. Una inserción externa basada en el ascenso chino? Carla Oliva ______________________________________________ 2 Geopolítica Ártica Alternativa, Un estudio sobre la mirada canadiense, Manuel Paz _ 2 Hacia una propuesta de periodización de la política exterior dentro de la guerra fría”, Alejandro Simonoff ____________________________________________________ 2

La política exterior-comercial argentina en materia de biocombustibles: un estudio inter-temporal del posicionamiento y viabilidad en materia de desarrollo sustentable de energías alternativas. (2006-2010), María Natalia Spinuzza _____________________ 2 Néstor Kirchner: El clivaje del discurso a nivel nacional y a nivel foros nacionales. Del proyecto político a la articulación de nuevas subjetividades, Bruno Tarducci ________ 2 Política Exterior de la Federación Rusa en América Latina, Sebastián Vigliero ______ 2

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Las percepciones de los militares sobre la política exterior de Raúl Alfonsín Zurita, María Delicia Universidad Nacional de La Plata

Resumen:

La presidencia de Raúl Alfonsín significó la vuelta a la democracia en Argentina y con ella hubo un cambio no sólo en la política interna sino también en la política exterior. En los últimos años de la Guerra Fría el objetivo de Argentina en cuanto al relacionamiento externo fue “su inserción en el mundo”, luego de los tiempos del proceso. Una de las principales cuestiones en la agenda de la gestión de Alfonsín fue el fortalecimiento de los lazos con los países de América Latina. Esta política de gobierno se contraponía con la aplicada por los militares anteriormente que se basaba en “la hipótesis de conflicto con los vecinos”. En el presente trabajo la propuesta consiste en analizar preliminarmente las percepciones que los militares tuvieron sobre la política exterior de Alfonsín.

Introducción:

El gobierno de Raúl Alfonsín marcó un cambio en relación a los que lo precedieron en materia de política exterior. En particular si se lo compara con el accionar de la última dictadura militar en este campo. El autodenominado Proceso de Reorganización Nacional enfocó sus políticas bajo la lógica bipolar propia de la Guerra Fría, siguiendo los parámetros Este/Oeste. Alfonsín, por el contrario, percibió las relaciones con el mundo partiendo de la óptica Norte/ Sur. Esto significaba posicionar a la Argentina como un país del Sur, que reconocía el poderío de las grandes

potencias pero no alineaba su política con ellas. Durante la gestión radical el principal objetivo de la cancillería argentina era lograr la “inserción de nuestro país en el mundo”. Cuando asumió sus funciones Alfonsín corrían los últimos años del conflicto bipolar. Teniendo como marco ese escenario en su gobierno intentó que todas sus acciones estuviesen guiadas por la defensa y consolidación de la democracia como una herramienta para la resolución de conflictos. Una de las primeras medidas de Alfonsín hablando de relaciones exteriores fue hacer una consulta popular sobre la cuestión del Beagle. Entre los sectores que se opusieron a su realización puede mencionarse a los militares retirados Rojas y Levingston, quienes consideraban que la sociedad argentina en general no podía resolver un conflicto que entendidos en diplomacia y geopolítica no habían podido resolver en 100 años. Ellos estaban en contra de la sesión de Argentina a Chile de las Islas Picton, Lennox y Nueva, que según su opinión abriría el camino para “el avance del país vecino sobre las tierras de la

Patagonia”.

Además

argumentaban

que

Consulta

era

una

medida

inconstitucional. La reticencia de estos sectores de las Fuerzas Armadas (FF.AA) a la realización de la consulta constituyó un disparador de la presente investigación el cual reside en conocer cuál era la opinión de los militares en relación al resto de las decisiones que Alfonsín tomó en política exterior durante su gestión en general y en la relación Argentina- Estados Unidos, en particular.

Una relación ambigua:

Cuando asumió Alfonsín las Fuerzas Armadas estaban atravesando por una profunda crisis interna a causa de las denuncias de violaciones a los derechos humanos y la derrota en la guerra de Malvinas. Las decisiones tomadas por el presidente Alfonsín, los ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores, junto al resto de los funcionarios, estuvieron mediadas por una “negociación constante” con las Fuerzas Armadas. La “cuestión militar” fue uno de los temas más sensibles que el gobierno en su conjunto tuvo que tratar. Primero en relación a los juicios a las Juntas, luego con la firma de la Ley de Obediencia Debida y Punto Final, y por último con la desactivación de los levantamientos Carapintadas y de La Tablada. Hechos que contribuyeron para que se instalara una sensación de “democracia en peligro” ante un eventual nuevo Golpe de Estado. Con el objeto de posicionar al Estado Mayor por sobre las FF.AA Alfonsín puso en marcha la reforma militar que tuvo como principal objeto la eliminación de la

Doctrina de Seguridad Nacional como directriz del accionar de las Fuer sustituyéndola por la de la “defensa nacional”. Estos cambios trajeron aparejadas modificaciones en los vínculos que los militares mantenían con el extranjero. Así

la “subordinación

castrense al mando civil también se manifestó en la política de reducción de la autonomía de las Fuerzas Armadas argentinas en sus vínculos internacionales.”. (Varas, 1988: 63) Teniendo en cuenta este escenario se considera pertinente remarcar el cambio de perspectiva que desde la óptica norteamericana se produjo a mediados de los años setenta y que repercutió en un nuevo paradigma de la política exterior estadounidense. En el libro “Civiles y militares. Memoria secreta de la transición” Horacio Verbitsky hace un análisis exhaustivo del cambio de la posición de Estados Unidos en relación a las dictaduras en América Latina. El trabajo de Verbitsky, a su vez, se basa en la interpretación que el académico chileno Luis Maira hace sobre el período en cuestión. Según su tesis, el cambio de paradigma estadounidense respondió a la inutilidad que tenía para los intereses de EEUU la aplicación de la Doctrina de Seguridad Nacional. En su reemplazo, funcionarios de la sección de Asuntos Interamericanos del Departamento de Estado norteamericano consideraron que las dictaduras latinoamericanas digitadas por la política de Henry Kissinger “no constituían soluciones estables que defendieran los intereses estratégicos de Estados Unidos en el hemisferio”. Desde esta perspectiva recomendaban una “democracia intermedia” entre las democracias liberales y las dictaduras militares. Este modelo fue definido por los especialistas del Departamento de Estado Frank Devine y Henry Schlaudeman, modelo al que denominaron “democracias viables”. (Verbitsky, 1987: 156) La aplicación de este paradigma debía darse por una serie de pasos entre los que se nombra la importancia de las Fuerzas Armadas en el control de la transición “para lo cual debía favorecerse el repliegue institucional de las funciones políticas y la integridad de sus mandos”, a través del establecimiento de Consejos Asesores de Seguridad Nacional o de proyectos que definan los objetivos nacionales a través de la geopolítica. (Verbitsky, 1987: 156) La aplicación de la doctrina de las “democracias viables” encajaba en un país en donde “el peligro de la amenaza socialista” había sido arrasado por el accionar de la dictadura. De hecho, uno de los creadores de dicha doctrina fue designado por la administración Reagan como embajador de la Argentina en el período de la transición, Henry Schlaudeman. Una democracia liberal pro-occidental resultaba ideal para el Departamento de Estado norteamericano y el gobierno de Alfonsín se adecuó a estos parámetros.

Como indica Marcelo Saín luego de la derrota de Malvinas las FF.AA estaban viviendo “una profunda crisis de identidad y de protagonismo político que estalló en los cuarteles con el colapso de la dictadura”. (Sain, 2009: 153) Alfonsín nombró a los nuevos jefes de las Fuerzas y pasó a retiro a varios de sus miembros. Entre los que estaban a favor del presidente se encontraba el CEMIDA (Centro de Militares para la Democracia Argentina). En contra estaban todos los que repudiaban las denuncias a las Fuerzas por violación a los derechos humanos, que más adelante van a protagonizar los alzamientos Carapintadas y los sucesos de La Tablada. El CEMIDA se dio a conocer en noviembre de 1984. Como lo indica Mazzei, este grupo “bregó por la necesidad de consolidar un modelo de conducción política para las Fuerzas Armadas encuadrado desde lo constitucional y con respeto de los derechos humanos. Se opusieron a la Doctrina de la Seguridad Nacional y a la identificación de falsos enemigos estratégicos como quería Washington…”. (Mazzei, 2011: 67) Otro sector que apoyaba a Alfonsín estaba conformado por oficiales que habían acompañado a Videla y que tenían un buen diálogo con la Embajada de Estados Unidos, entre ellos los retirados Villarreal y activos como Mallea Gil y Laprida. Este grupo tenía por objeto “reinsertar a las Fuerzas Armadas en la red interamericana de defensa para recomponer su disciplina interna y su lugar en el mundo tras Malvinas”. (Novaro, 2009: 61) Pero no fue bien visto estratégicamente el designar a un oficial

con

excelentes

vínculos

con

Estados

Unidos,

que

podía

herir

susceptibilidades dentro de las Fuerzas a tan poco tiempo de transcurrida la Guerra de Malvinas. Por eso fue designado Harguindegy como jefe del Estado Mayor del Ejército. Como indica Novaro “Alfonsín no dejó de buscar, a pesar de las dificultades crecientes que surgían a su paso, puntos de acuerdo entre todos los actores involucrados, o al menos porciones de ellos, entendiendo que el consenso democrático y el futuro del nuevo régimen dependían de ello”. (Novaro, 2009: 69) Ante el procesamiento de los altos mandos, el gobierno actuaba en función de los costos/beneficios que le generaría profundizar la política de revisión de los actos de amplios sectores de las Fuerzas durante la última dictadura, sin que esto le generase una enemistad aún mayor que pusiera en peligro la “democracia”. Paula Canelo coincide en su trabajo con López al encontrar puntos de debilidad en la política de Alfonsín. Según su opinión pueden distinguirse dos flancos: su incapacidad para gestar una alianza con las Fuerzas Armadas cuando contaba con el escenario para hacerlo en sus primeros años de gobierno con el apoyo mayoritario de la sociedad. En cambio buscó el consenso con las mismas en una estrategia de

negociación constante; también la incapacidad del gobierno de darse cuenta que el “castigo ejemplar” y “disciplinamiento” eran indisociables: el gobierno radical no pudo lograr una política militar integral al mismo tiempo que se estaba produciendo el juicio a las juntas. (Canelo, 2006:109). Contrario al argumento de López y Canelo es el análisis de Battaglino para quien la política militar de control civil sobre las Fuerzas Armadas puede considerarse como la más sólida de América Latina. (Battaglino, 2010:161) Para que esto sucediese Battaglino atribuye como principales herramientas a la comprensión de que el control civil es siempre un resultado institucional, por un lado; sumada a la presencia de militares dispuestos a aceptar los cambios y la existencia de una voluntad política para llevarlos a cabo. El control civil se logró a través de la política militar que llevó a cabo la gestión de Alfonsín. Sus principales medidas para cumplir este objetivo fueron: la reducción de la organización militar, el fortalecimiento del Ministerio de Defensa, el control ejecutivo y legislativo de los ascensos militares y la modificación de la normativa. Además de las política de resolución de conflictos limítrofes y el fortalecimiento de los rivales funcionales. La suma del marco democrático para corregir las deformaciones de los militares junto a una fuerte voluntad política de Alfonsín llevaron a que se haga efectivo el control civil por sobre el poder militar. (Battaglino, 2010: 181) Con respecto a la política externa, la disolución de la hipótesis de conflicto con los vecinos (Chile y Brasil), basada en la teoría conspirativa del complot (Bohoslavsky, 2009), fue desactivada por Alfonsín. La primera medida en este sentido fue la firma del Tratado de Paz con Chile, a la que algunos sectores de la Fuerzas Armadas se opusieron, como los militares retirados Rojas y Levingston. Los militares argentinos tuvieron muy buenas relaciones con Reagan esto los llevó a hacer una lectura deformada de la realidad. Ellos supusieron que las estrechas relaciones entre Argentina y EEUU harían que este último inclinase la balanza a favor de nuestro país durante la Guerra de Malvinas. El “no apoyo” de EEUU a Argentina respondiendo a los intereses de la OTAN significó un golpe inesperado para la mirada esquizoide de los militares que respaldaban la guerra. La derrota de Malvinas caló muy hondo en las Fuerzas Armadas y junto con los juzgamientos por las violaciones de los derechos humanos constituyeron dos hechos que provocaron una crisis de la institución militar y un replanteo de sus miembros. Esto lo confirman actores de la época como Angel Tello, quien en ese momento era asesor del Ministerio de Defensa y los investigadores que han trabajado

ese período (Novaro, 2009; Mazzei, 2011; Pucciarelli, 2006, Canelo, 2006; Saín, 2009; Scheetz, 1995; Battaglino, 2010)

Distintos actores, diversas miradas de la política exterior

Horacio Jaunarena quien fuera durante el gobierno de Alfonsín, Subsecretario, Secretario y Ministro de defensa cuenta su experiencia en un libro recientemente publicado (2011) El ex funcionario radical realiza un recorrido desde los tiempos de la campaña electoral, las reacciones de los militares al juicio a las juntas y a la reforma del Código Militar, los levantamientos así como también analiza la política de defensa en los noventa hasta los comienzos del nuevo siglo. Para el presente trabajo resulta un aporte su testimonio sobre los pormenores de la relación entre Argentina y Estados Unidos durante su gestión. Luego de la última dictadura militar y de la Guerra de Malvinas, a la importante pérdida de equipos que sufrieron las Fuerzas Armadas se sumaba la veda de ventas que habían impuesto los países abastecedores de equipos y repuestos como consecuencia de la presión británica. Había un “compás de espera” en la comunidad internacional a que se asiente el control del gobierno civil democrático respecto de las Fuerzas armadas. Dice Jaunarena “Teníamos, entonces, una resistencia de la comunidad internacional a relacionarse con Argentina en temas militares…”. (Jaunarena, 2011: 91) Además agrega que “En el ámbito específico de Defensa, las Fuerzas Armadas habían sufrido una importante pérdida de equipos y material luego de la Guerra de Malvinas… La posibilidad de reponerlos se hacía doblemente difícil. Primero, por la aguda crisis económica y segundo porque los principales países abastecedores de repuestos y equipos vedaban con embargos las ventas a nuestro país como consecuencia de la presión británica…”. (Jaunarena, 2011:90-91) Específicamente, en relación a Estados Unidos la situación no era menos compleja. Como lo indica Simonoff, “…las relaciones de la Argentina y los Estados Unidos estuvieron marcadas por la constante impugnación del conflicto Este- Oeste a favor del Norte- Sur…”. (Simonoff, 1997: s.p) Esta creencia respondía a la adopción de la tesis del Canciller alemán Willy Brandt, titular a principios de los ochenta de una Comisión de la ONU que estudiaba las relaciones entre los países desarrollados y no desarrollados. La misma sostenía que las divisiones existentes en el mundo no estaban dadas por el eje Este- Oeste del mundo bipolar, sino por el eje Norte- Sur priorizando las cuestiones económicas como

las que marcan el enfrentamiento entre países desarrollados y subdesarrollados, más que las cuestiones ideológicas (Simonoff, 1997: s.p). Alfonsín aplicó en materia de política exterior un modelo idealista basado en fomentar la paz

y la igualdad jurídica entre los Estados. Es por eso que estos

principios se vieron reflejados en las medidas que tomó la Cancillería argentina privilegiando “acciones multilaterales, diversificadoras e integracionistas”. (Miranda, 2003: 105) La principal prioridad de su gobierno en palabras del Canciller Dante Caputo fueron: “…el vínculo exterior como creador de la transformación, la independencia como condición para el vínculo y el vínculo como protector de la democracia”. (Caputo, 1989: 260) De esta manera, la administración de Alfonsín quería fomentar el desarrollo de la democracia y la defensa de los derechos humanos en repudio a la dictadura. Esto fue una carta a favor ya que fue bien recibido en el exterior y lo que le permitió recomponer la desgastada relación con Estados Unidos. Había que demostrar que Argentina podía ser nuevamente un país confiable y para eso había que distanciarse lo más posible del, al decir de Miranda “realismo ingenuo” que no supo capitalizar el contexto que brindaba la bipolaridad, cometiendo errores de percepción como considerar que el gobierno de Reagan iba a apoyar la decisión argentina de recuperar las Islas Malvinas a través de medios bélicos. (Miranda, 2003: 120) Cuando asumió Alfonsín uno de los principales objetivos a nivel externo era reformular la naturaleza que las relaciones de Argentina con Estados Unidos habían tenido antaño, virando del acercamiento a la hostilidad. La cancillería argentina se propuso entonces forjar como lo denomina Russell una “relación madura” basada en la confianza. Así lo indica el autor cuando dice: “… A este fín, la administración radical diferenció dos “disensos metodológicos”. En el primero se situaron – siempre de acuerdo con la opinión del gobierno radical- los aspectos que conforman la base de sustentación permanente del vínculo

bilateral…la necesidad de asegurar una

conjunción de principios y valores compartidos: la democracia, el pluralismo … los derechos humanos… El segundo nivel se reservó a las apreciaciones y posiciones distintas sobre los principios más adecuados para realizar o mantener en el mundo en desarrollo…”. (Russell, 1995: 4) Sin embargo, el autor señala que hacia fines de 1984, nuestro país debió dar un giro realista obligado por determinados acontecimientos como el pago de la deuda externa, por el que recompuso las relaciones desde el punto de vista económico a través del desarrollo y activación del Plan Austral en 1985.

Si bien hubo entendimiento desde el punto de vista económico, Argentina demostró su madurez no alineándose con Estados Unidos y mostrando disidencia frente a cuestiones capitales como su oposición a la política norteamericana de Reagan en Centroamérica o el voto en contra al intento estadounidense de condenar la situación de Cuba en la Comisión de Derechos Humanos en la ONU en 1987. Al respecto De La Balze acuerda con Russell en considerar el acercamiento del gobierno de Alfonsín a los Estados Unidos como algo positivo dejando atrás recientes puntos de discusión como la Guerra de Malvinas e intentando renegociar la deuda externa. Sin embargo, difiere al considerar que el desacuerdo en temas como el apoyo de Estados Unidos a regímenes dictatoriales en América Central, fue algo con lo que nuestro país no obtenía ningún beneficio. Así y todo considera que con sus vaivenes se logró una visión realista del lugar que Argentina ocupaba en el mundo de ese entonces lo que llevó al país a estructurar lo que De La Balze llama una “nueva política exterior” basada en principios como la democracia, la defensa de los derechos humanos, la promoción del desarme y la inserción económica internacional. Etapa que para el autor comenzó a bosquejarse en el gobierno alfonsinista. (De La Balze, 1997: 85-86) En opinión de Simonoff, “…existe una fuerte polémica con respecto a la valoración de esta relación… que lleva a algunos, como García del Solar, a sostener que eran buenas, óptimas. Otros, como Carlos Escudé, sostienen que no fue así…podemos llamar a la teoría escudeana …como realismo periférico como un producto de la periferia del realismo…” para ellos “no se trataba de desarrollar una relación madura y equilibrada…(sino)… lo aconsejable era repetir la fórmula con Estados Unidos como lo había sido Gran Bretaña a fines del siglo pasado y principios del actual”. (Simonoff, 1997: s. p) De esta manera, para Escudé había que relacionarse estrechamente con Estados Unidos, como sucedió en el gobierno posterior de Carlos Menem y no repetir el perfil de política exterior de Alfonsín en cuestiones como (desafiar a Gran Bretaña por Malvinas, la no ratificación del tratado de Tlatelolco, la negativa a firmar el Tratado de No Proliferación y desarrollo del Cóndor II). Así lo indica al decir que: “…ésta no es una crítica a Alfonsín y que acepto que hizo estas cosas porque no tuvo más remedio. Lo importante es extraer una lección histórica respecto de qué es lo que no debe ser la política exterior de un país como la Argentina. Y sólo se necesita una deducción simple, de sentido común, para comprender que cualquier país tan vulnerable como la Argentina…se expone a todo tipo de discriminaciones potenciales…”. (Escudé, 1992: 184)

Hacia fines de su mandato en julio de 1989 el Canciller Dante Caputo realizó varias declaraciones en una entrevista que concedió a la revista “América Latina/Internacional” de FLACSO. En la misma hizo referencia en varias oportunidades a la relación que nuestro país mantuvo con Estados Unidos. En primer lugar, calificó como pésimas a las relaciones argentino- norteamericanas previas a su gestión. Aseguró que los vínculos bilaterales fueron creciendo con el paso del tiempo al decir que:

“…El diálogo con Shultz es un diálogo que va aumentando y mejorando en

calidad. La interlocución llega a ser excepcional, francamente amistosa. Nuestro vínculo con el Departamento de Estado era permanente, muy franco pero con discusiones muy fuertes. Logramos hacernos creer, logramos ser respetados en la convicción de que estábamos en el mismo barco”. (Caputo, 1989: 266) Siguiendo lo analizado hasta el momento se puede afirmar que Argentina se posicionó como un país de Occidente pero marcando ciertas diferencias con Estados Unidos, en este sentido puede decirse que quería establecer relaciones maduras de entendimiento, pero no de alineamiento absoluto con el país del norte. Argentina mantuvo en varias circunstancias su opinión de manera independiente, demostrando decisión propia ante los planteos norteamericanos lo que le otorgó a nuestro país un cierto margen de autonomía en comparación con épocas pasadas. Horacio Jaunarena, quien fuera paulatinamente, subsecretario, secretario y Ministro de Defensa durante la gestión de Alfonsín coincide en la visión que los investigadores nombrados anteriormente tienen respecto de las intenciones de Argentina de que era posible inaugurar otro tipo de relación que significara aprovechar las ventajas sin caer en la subordinación a políticas acordes con los intereses de Estados Unidos en detrimento de nuestros intereses. Había que gestionar para que esto se pueda lograr y a así tener una política madura sostenida en el tiempo. (Jaunarena, 2011: 93) En lo ateniente a la cartera de Defensa, Jaunarena sostiene que no había una receptividad favorable, ni en la sociedad ni dentro de las Fuerzas Armadas, para buscar un acercamiento con Estados Unidos. Las heridas por Malvinas estaban abiertas y Estados Unidos mantenía el embargo a la venta de armas a nuestro país. Jaunarena cuenta su experiencia en relación a este tema en primera persona: “En los viajes y visitas que realicé al Pentágono sostuve la necesidad de que se reanudasen los programas de ayuda y provisión de repuestos a nuestras Fuerzas Armadas…”. 1 (Jaunarena, 2011:91) 1

A continuación se transcribe una nota al pie de Jaunarena en relación a sus viajes a Estados Unidos y las negociaciones que el mantenía con los mandatarios estadounidenses para que finalice el embargo de venta de armas a nuestro país. “En uno de los viajes a Washington, ya siendo ministro, tuve

Siguiendo el análisis de Jaunarena, había que desprenderse de la idea que con la llegada de la democracia todo lo relacionado con las Fuerzas Armadas había que dejarlo a un costado. Había que cambiar la concepción del Ejército como “custodio de valores difusos y que siempre habían servido de argumento para los golpes de Estado que asolaron al país”. (Jaunarena, 2011: 91) También indica que sumada a la resistencia ya mencionada de la comunidad internacional se exigía que se consolidara la democracia en Argentina demostrando efectivamente su capacidad para controlar las presiones autoritarias. La credibilidad internacional se complicaba entre otras variables por las declaraciones de los militares retirados que defendían su actuación pasada y cuestionaban al gobierno de Alfonsín. Tampoco ayudaban “…las versiones sobre intranquilidad provenientes de los cuadros medios de los oficiales en actividad, que le hacían un favor a los argumentos británicos con discursos que erizaban la piel de la opinión pública nacional y repercutían en el exterior”. (Jaunarena, 2011: 91) El ex ministro reconoce que una de las prioridades de la política exterior argentina por aquellos años era “la reconstrucción de las relaciones con Estados Unidos y con los principales países de Europa”. Se podría decir, que los actores que en esa época ocupaban altos cargos en el gobierno coinciden en este hecho. Además de Jaunarena, también lo ha afirmado el propio Alfonsín en sus memorias y el canciller Dante Caputo en una entrevista que dio en 1989, al finalizar su gestión para la revista América Latina/ Internacional de FLACSO. (Jaunarena, 2011:91; Alfonsín, 2004: s/p; Caputo, 1989:260) Siguiendo con el relato Jaunarena cuenta que en mayo de 1984 fue el primer contacto que tuvo con un militar de alto rango estadounidense. El hombre en cuestión era el general Charles Gabriel y era el jefe de la Aeronaútica norteamericana. Ese contacto, sostiene Jaunarena, inauguró una nueva etapa en las relaciones con aquel país en materia de defensa ya que no existirían más los contactos paralelos y los dobles canales entre los hombres de las Fuerzas Armadas argentinas y sus pares estadounidenses. (Jaunarena, 2011: 93)

una larga entrevista con mi par Frank Calucci, un hombre que sabía bastante de América Latina. Luego de una larga discusión en su despacho del Pentágono, vinculada con el desarrollo del Proyecto Cóndor (me referiré a ello más adelante), le manifesté la necesidad de que Estados Unidos nos ayudara en nuestro esfuerzo por recomponer nuestro instrumento militar, dadas las dificultades presupuestarias que teníamos y la reducción del porcentaje del PBI que asignábamos al sector: Carlucci me respondió: “Yo lo comprendo, ministro, pero comprenda usted que nuestros gobernantes dependen mucho de la opinión de quienes los van a votar, y nos va a costar mucho que nuestros votantes acepten que tienen que pagar impuestos para defender a los argentinos que no quieren gastar plata para defenderse”. (Jaunarena, 2011: 92)

La visión que el ex ministro tiene del encuentro con el general Gabriel es que “…parecía comprender nuestra convicción acerca de la inserción definitiva de las Fuerzas Armadas dentro de la democracia, y me manifestó interés por nuestra idea de encontrar mentalidades civiles abiertas a la necesidad de cambio y que se encargaran de rediseñar las Fuerzas Armadas y liderar el proceso de reestructuración militar”. Sin embargo, como indica Jaunarena, la buena voluntad de Gabriel no significaba que pudieran haber cambios sustanciales en las relaciones militares entre ambos países, ya que esas decisiones lo excedían. Parafraseando a Graham Allison en su trabajo “La esencia de la decisión”, Gabriel no era un jugador clave en la estructura decisoria norteamericana en lo que respecta a Defensa, a pesar de tener un alto puesto en esa cartera. (Allison,1998:s/p) Había un detalle fundamental que no puede se puede soslayar “Estados Unidos no tenía el menor interés en generar resquemores con Gran Bretaña. No obstante, quedó establecida una relación que iba a resultar de utilidad en el futuro”. (Jaunarena, 2011: 94) Para conocer cuáles eran las opiniones que los militares tenían de sí mismos y de la política exterior de Raúl Alfonsín se han analizado diversos artículos de la Revista Militar. Esta era una publicación oficial del Círculo Militar en donde los miembros de las Fuerzas escriben sobre diversos artículos de actualidad e históricos. Su primer número se publicó en 1884. En “Bases para una interpretación del contexto internacional: Argentina y el mundo” el Capitán de Corbeta Eduardo Balbi reflexiona sobre cual debe se el accionar de las Fuerzas Armadas cuando dice que: “Las percepciones constituyen el producto de procesos analíticos racionales que, por su importancia y consecuencias, deben encararse con una actitud mental que contribuya a disminuir los efectos de la subjetividad y las posibilidades de error”. (Balbi, 1986: 79) En un artículo del año 1988 denominado “Un punto de vista sobre la actualidad de nuestro ejército” los coroneles Romero y Maldonado advierten sobre la necesidad de un cambio en el Ejército que estaba padeciendo una crisis al igual que el resto de las estructuras de la Nación. Sin embargo ellos opinaban que no era necesario hacer un replanteo global sino de establecer algunos cambios: modificar la doctrina nacional que estaba impregnada de ideas extranjeras, pero no dan detalle de dónde provenían dichas ideas. Por otro lado dejan en claro que de haber una hipótesis de conflicto, el enemigo sería un país de la región y no de otra parte del mundo. Esto da cuenta de que algunos miembros de las fuerzas siguen pensando la rivalidad con los países vecinos, algo completamente contrario a lo que en la práctica estaba haciendo la política exterior de Alfonsín quien se acercó a Chile, Paraguay, Uruguay y Brasil firmando diversos tratados y convenios comerciales. Por último desestiman la

capacidad de los organismos internacionales para solucionar conflictos regionales. En este punto también su opinión es contraria a la gestión de Alfonsín quien logró que en 1986 se quiebre el voto en Naciones Unidas en relación a la lucha de nuestro país por la soberanía de las Islas Malvinas. (Romero y Maldonado, 1988: 63-65) En el número 714 de la Revista el General de División Osiris Villegas alerta contra las intenciones expansionistas de los soviéticos en el Hemisferio Sur, más precisamente en Argentina y en Sudáfrica. Según Villegas estos países serían estratégicos por tener bajo su jurisdicción el Cabo de Hornos y el Cabo de Buena Esperanza, respectivamente, valorizados como únicas rutas marítimas meridionales. (Villegas, 1985:4) También realiza una crítica a las relaciones exteriores argentinas del gobierno de Alfonsín al indicar que debía existir una correlación entre la diplomacia y la geopolítica, cosa que la gestión radical no estaba llevando a cabo, desde su punto de vista. Para que esto no ocurra hace un llamamiento a la población argentina para que se interiorice en política internacional porque esta elige a los gobernantes de turno y no puede exigirle que tome las medidas correctas si no tiene el conocimiento necesario para poder realizar las demandas pertinentes. En este sentido reconoce que parte de la responsabilidad del manejo errático de la política internacional la tiene el pueblo y no sólo el gobierno. (Villegas, 1985: p. 9) En un artículo denominado “Sobre las implicancias de la mediación papal” Villegas analiza la mediación del sumo pontífice que según su opinión beneficiaba a Chile, siendo que se basaba en las nuevas normas del “moderno derecho internacional”, según las cuales se traza la línea límite en las 12 millas náuticas y no en las 3 millas náuticas tomadas a partir de la costa que reconoce Estados Unidos, que para Villegas se consideraba como “primera potencia mundial” que llegado el caso podría ignorar el límite propuesto de 12 millas. Además agrega que Estados Unidos, Chile y Colombia violaron el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y manifiesta que “Toda decisión sobre el conflicto limítrofe con Chile debe quedar reservada, en última instancia, al Congreso de la Nación…”. (Villegas, 1983: 4) En el artículo “Defensa nacional y teoría de la seguridad” el Capitán José Ismael De Mattei las Fuerzas Armadas según la concepción de Estados Unidos son “inexorablemente ´nacionalistas´ y ´profesionales´. Poseerán un profundo respeto y amor por el Pueblo que las nutre, las mantiene y las apoya. Sus procederes- en lo interno- estarán guíados por principios éticos que acomodarán naturalmente los ‘medios’ con los ‘fines’. Y cuando salgan de sus bases y cuarteles será sólo para defender a la “nación” y nunca para “reprimir” al Pueblo, que sólo será soberano cuando realmente sea dueño de su propio destino”. (De Mattei, 1983: 82)

Sin embargo, De Mattei sostiene que esta teoría de la seguridad no es “nacional” sino que es propia de Estados Unidos que “creó una teoría para defender a sus propios intereses y no los nuestros. Esta seguridad llega casi siempre de una manera casi autoritariamente impuesta…”. (De Mattei, 1983:83) Esa es una determinada concepción del Estado, indica De Mattei. Así “Es el Imperio el que establece y define cuales son los “valores e intereses” que cada “estado dependiente” debe obligar a sus pueblos a cumplimentar y acatar”. (De Mattei, 1983:83) De esta manera le hace una dura crítica al gobierno de Estados Unidos al que tilda de “imperialista” acusándolo de querer imponer sus políticas al resto de los países del mundo. Angel Tello ocupó distintos cargos en la cartera de Defensa durante la gestión de Alfonsín. Fue Asesor del Secretario de Defensa. Ministerio de Defensa, luego Subsecretario de Política y Asesor del Ministerio de Defensa. Se realizó una entrevista con la finalidad de conocer las opiniones de un actor de la época que vivió desde adentro las decisiones que Alfonsín tomaba en materia de política exterior y de defensa. Ante la pregunta: ¿Cuál era la percepción de los militares acerca a de las relación de la Argentina con Estados Unidos? Tello respondió que “… la relación no fue mala. En realidad lo que se le dijo a los norteamericanos es que nosotros podemos actuar como factor de pacificación en el continente caso grupo Contadora, grupo Río, porque no son bien vistos en la opinión pública de Sudamérica y Centroamérica con el caso de Nicaragua. Argentina demostró que podía actuar como componedora para evitar conflictos mayores, y esto los norteamericanos no lo han visto mal”. De esta manera Argentina se relaciona como intermediario de la paz en América del Sur. Una relación diplomática que no generaba conflicto, conforme con la teoría estadounidense de control sin intervención directa. Era una democracia en transición y, por ende, vigilada porque tenía la anuencia de Estados Unidos. En varias oportunidades los norteamericanos frenaban a los militares cuando sus acciones podían hacer peligrar la consolidación de la democracia en Argentina. Al respecto Tello pone como ejemplo la actitud de Estados Unidos en relación al misil Cóndor.

Como indica Tello: “Jaunarena (ministro de Defensa) fue a EEUU y se

entrevistó con Fran Carluchi, secretario de Defensa de Reagan. Carluchi le dijo “sabemos que ustedes están desarrollando un misil con esta característica”. Jaunarena le contestó: “efectivamente es una decisión soberana de la Argentina”. Y Carluchi le dijo: “perfecto, pero si lo van a vender a países de Medio Oriente antes avísennos”. No hubo apretada para desactivarlo y dijeron que EEUU había presionado, que estaba destinado a Irak, cosa que no era cierta. Iba a ir a Egipto con

dinero de Arabia Saudita, que en ese momento eran los dos mejores aliados de EEUU junto con Israel en Medio Oriente”. De estas declaraciones se puede deducir que si Argentina proyectaba la construcción de un misil que iba a ser vendido a los aliados de EEUU, demostraría que las relaciones con ese país eran más que cordiales y diplomáticas, sino estratégicas, lo que podía ser visto como una amenaza para los nacionalistas de derecha o izquierda que eran antiestadounidenses e incluso antiimperialistas. Tello afirma que se hicieron ejercicios con EEUU, se participaron en misiones de paz, no muchas. Ellos tuvieron una buena actitud con los levantamientos militares. Con el de Aldo Rico (1987) Reagan sacó una declaración de apoyo a la democracia y a las autoridades constitucionales. En ese sentido marcaron una distancia con los militares. El apoyo de Reagan a Alfonsín constituyó el pronunciamiento de un gobierno Republicano a favor de la democracia. Esto se comprende teniendo en cuenta que Aldo Rico representaba a un sector nacionalista y que Estados Unidos desistió del apoyo a las FFAA luego de la Guerra de Malvinas (por la ambición político nacionalista de los militares argentinos). Ante el apoyo de Estados Unidos al gobierno de Alfonsín privilegiando políticas que favorecían a la democracia surgió el siguiente interrogante ¿Por qué piensa que se dio ese cambio de política de EEUU con respecto a la de los 70? Desde la óptica de Tello ellos “No tenían otra, y en el medio estuvo la Guerra de Malvinas. Les perdieron totalmente la confianza a los militares. Galtieri era majestuoso cuando viajó a Estados Unidos en 1981 para ellos, está en los diarios de la época, diciembre de 1981. Y en 1982 está la guerra y Costa Méndez se abraza con Fidel Castro en La Habana. Es lo que dice el secretario de Estado de EEUU, Hein, cuando viene a mediar y se va en helicóptero: “estos están totalmente locos” (en ese momento Galtieri le llena la plaza (de Mayo). A partir de ahí se cortaron las relaciones con Argentina. Las Fuerzas Armadas perdieron mucho armamento durante la guerra, y uno de los intentos de Alfonsín fue en varias oportunidades hacer cierta reposición de material. Los norteamericanos no se oponían a vender, pero cada vez que había una venta prevista llamaban de Londres y vetaban la operación”. En este sentido, las lecturas que hacen Tello y Jaunarena coinciden al indicar que la negativa de los estadounidenses a vender armas a Argentina post- Malvinas era por Gran Bretaña. Sin embargo la relación con EEUU no fue una mala relación. Siguiendo a Tello, la ruptura de relaciones con Argentina se produce en 1982 y se retoman durante el gobierno de Alfonsín. Este acercamiento comienza a darse en el marco de la visita del canciller Caputo a Washington en abril de 1984 y se consolida a

fines de ese año con “el giro realista”, cuando Argentina reconoce que si bien tenía diferencias con Estados Unidos en cuanto a las distintas interpretaciones que uno y otro país tenían sobre las problemáticas mundiales pero considera que las mismas no eran un impedimento para la existencia de una relación bilateral madura, en donde Argentina, como país latinoamericano del tercer mundo, reconocía el poderío estadounidense que adscribía a Occidente pero que se consideraba autónoma en el proceso de toma de decisiones. El broche de oro en este acercamiento fue el viaje que realizó Alfonsín en septiembre de ese año. (Zurita, 2010: 339) Para contar cómo fueron desde su óptica las relaciones de los militares con Estados Unidos por esos años primero Tello comenta las coincidencias y disidencias que había al interior de las fuerzas. El ex funcionario indica que los militares el tema de los Derechos Humanos unificaba a los militares en contra el Gobierno democrático. Se callaron porque no tenían otra. Ellos insisten que fue una guerra, la subversión, etc. Sin embargo agrega que la mayoría de ellos fueron retirados. Tello marca una notoria diferencia entre lo que opinaban estos últimos y los que estaban en actividad. Dice Tello: “Hay que mirar con atención lo que pasa con los militares en actividad. Los más jóvenes en la época de Alfonsín se engancharon algunos con los carapintadas, pero muy pocos. El tema de los Derechos Humanos los unificaba pero el tema Malvinas los partía en pedazos. Vivieron como una enorme traición el tema de Malvinas de las propias Fuerzas, porque a los que venían los encerraron durante un tiempo para que no tengan contacto con la gente. Los dividía Malvinas en cuanto a la diversidad de opiniones al rol de los superiores durante y después de la Guerra, pero la cuestión nacionalista permanecía y persiste aún latente, y esa puede ser una de las causas de malestar del retome de relaciones con EEUU, histórico aliado de Gran Bretaña. Continuando con el relato Tello sostiene que cuando Alfonsín hizo el discurso la casa está en orden, son héroes de Malvinas, él estaba convencido de eso. Ahí Alfonsín se equivocó. En Neuquén salió un General junto al Gobernador a manifestarse en contra de la sublevación de Rico. Ese General recientemente ascendido era Martín Balza. Ahí le dijimos: “pongamos a Balza como jefe del Estado Mayor y pasábamos a retiro a todos los Generales”. No, mirá, que hay que meter muy abajo el cuchillo, que es lo que hizo luego Kirchner. Me parece que no hubo una acción seria de la gente en actividad en cuanto a la política exterior. Es más, lo del Cóndor cayó muy bien en la Fuerza Aérea, ellos fueron un apoyo importante para Alfonsín en toda la gestión. La Marina se mantuvo como siempre afuera, ellos no participaron de ningún levantamiento, con opiniones de los retirados, más que nada.

Podemos citar a Isaac Rojas entre otros que sí realizaban declaraciones en los matutinos de mayor tirada del país como Clarín y La Nación y también escribían esporádicamente artículos en la Revista Militar. Según Tello “la Marina en actividad tenía buenas relaciones con Estados Unidos. Pero los retirados no tenían influencia, en otras épocas sí, pero después de Malvinas ya no tanto”. Desde esta perspectiva está indicando que no tenían demasiado influencia en todas las Fuerzas sin embargo abría que seguir indagando sobre si la opinión de los retirados era tenida en cuenta o no. Continuando con el abordaje de las relaciones entre Estados Unidos y la Marina Tello indica que: “Los cursos y los ejercicios navales con EEUU estaban totalmente aceitados y venían portaviones. Había más que nada bastante pirotecnia porque la Argentina tuvo cierto alejamiento con EEUU. Tuvo una participación más activa con los no alineados, con el bloque regional Brasil-Argentina y ahí se construye el Mercosur, el viaje de Alfonsín a Cuba, pero desde una perspectiva democrática, y esto los norteamericanos empiezan a percibirlo porque (las dictaduras) Chile y Uruguay ya empezaban a ser un problema”.

Claramente se marca el cambio de

postura que Estados Unidos tuvo para las dictaduras de América Latina que ya se nombró con anterioridad. Ante la pregunta del entrevistador si los militares en actividad publicaban artículos en los medios o en otras publicaciones Tello respondió que no era una práctica común. Rotundamente afirmó que “ninguno sacó ni iba a sacar nada en ningún medio. Porque el que habla es el jefe del Estado Mayor, y los jefes del Estado mayor no escriben artículos, sino que los que escriben artículos son los ministros. El control político civil sobre lo militar fue un control que sirvió, sobre todo ante las ideas y vueltas de los levantamientos”. De estos dichos se deduce que los retirados no tenían voz ni voto para las Fuerzas, sin embargo muchos de ellos manifestaban sus opiniones en los artículos que ya se han comentado con anterioridad en publicaciones propias de las Fuerzas como la “Revista Militar” entre otras. Puede inferirse, entonces, que los militares retirados eran una suerte de voceros (no de no todos, pero sí de algunos sectores) de los militares que persistían en actividad; ya que durante el servicio no podían opinar públicamente a través de los medios, por ejemplo. Tello afirma que una de las mayores cuestiones que tuvieron que enfrentar fueron los levantamientos. Cabe recordar que los sectores que los impulsaban eran nacionalistas que no estaban de acuerdo con que Argentina tuviera estrechas relaciones con las grandes potencias. Retomando las palabras de Tello, “Muchos decían “pero ustedes por qué no hicieron…”, pero en realidad estábamos pensando

cuál podía ser el próximo levantamiento. Se optó por una mejora en sueldos, no en armamentos, y se redujo el gasto en Defensa que con Alfonsín bajó del 6 por ciento del PBI al 2 por ciento. El país tenía necesidades enormes y no podía tener gastos militares importantes. Se deduce que el Gobierno, en el marco de los levantamientos militares, estaba más preocupado por el frente interno que por el externo, por lo cual no era prioritario conocer (para el afonsinismo) la visión de las Fuerzas Armadas sobre su relación con Estados Unidos, no porque no fuera de su interés sino porque era fundamental mantener el orden institucional posdictadura frente a los levantamientos. Cuando aparecieron las primeras negociaciones con Brasil apareció un sector nacionalista diciendo que no… Había rutas en la frontera con Brasil que estaban sin terminar para que no entraran con blindados al país. Y el tema de las hipótesis de conflictos, después quedó lo de la cordillera con los hielos continentales, pero sí hubo discusión en torno a si Malvinas seguía siendo hipótesis de conflicto. Acá trajimos a la facultad de Derecho los estudiantes de la Marina. La gente en actividad pasaba por otro lado. Habían perdido mucho material para hacer maniobras y ejercicios, además de la fractura pos Malvinas. Así como el tema de los DDHH los abroquelaba, Malvinas los partía. Desde ahí se podía discutir con ellos. Después de todo lo que pasó. Alfonsín apostó más a la cuestión regional que al enfrentamiento o acercamiento con EEUU. Y los militares en actividad no decían nada. Los ultranacionalistas no decían nada, es cierto que ellos estuvieron en (el levantamiento de) 1987 por el tema de los Derechos Humanos. Otra entrevista se realizó a Marcos Novaro, quien es investigador del CONICET. Trabaja temas de historia argentina contemporánea desde los setenta hasta el presente. Ha escrito varios libros que abarcan el gobierno de Alfonsín y analizado el período desde diversos puntos de vista. Ante la pregunta

¿Cómo evalúa el vínculo de Alfonsín con las Fuerzas

Armadas? Novaro sostiene que es difícil analizarlo. Según su opinión Alfonsín tenía una idea bastante precisa de cuál era la dificultad con los militares en relación a los temas de los juicios por violaciones a los Derechos Humanos, en relación al tema Malvinas y en relación al tema política exterior y presupuesto. Todos esos temas estaban muy vinculados entre sí. El tenía una idea de las divisiones que existían, y el tema de los Derechos Humanos eran reivindicados como la última victoria de las Fuerzas Armadas. Que en el tema Malvinas era difícil meterse, porque había una gran confusión entre los mandos y un quiebre entre los rangos bajos y los rangos altos. El problema era cómo establecer un punto medio y un intercambio con respecto a los esfuerzos que se les pedía a las Fuerzas compensados con otros.

La perspectiva que Novaro sostiene con anterioridad está plasmada en su libro “Argentina en el fin de siglo. Democracia, mercado y nación (1983-2001)”. En relación a este equilibrio Novaro agrega que el gobierno de Alfonsín se movió de acuerdo a como se iban dando los acontecimientos, en relación a la política de derechos humanos. Por eso fue tildada de tibia por los críticos y de imposible de observar la imprevisibilidad de los actores por sus defensores. Así “Alfonsín no dejó de buscar, a pesar de las dificultades crecientes que surgían a su paso, puntos de acuerdo entre todos los actores involucrados, o al menos porciones de ellos, entendiendo que el consenso democrático y el futuro del nuevo régimen dependían de ello”. (Novaro, 2009: 69)

Continuando con la entrevista Novaro indica que en la actualidad “hay una idea de que Alfonsín no comprendía lo que estaba pasando y yo creo que sí, que había un diagnóstico bastante más preciso pero la situación era complicada. Y él intentó llevar adelante una política intermedia, donde buscó los puntos en los cuales se podían hacer algunas cosas para representar el cambio político. Para él había temas que programáticamente era más fácil coincidir con los militares como es el tema Malvinas. Su partido (la UCR) era Malvinero, pero él se había opuesto a la invasión. Pero había un compromiso (con Malvinas) por parte del partido muy fuerte entre ellos Caputo. El podía prestarle oídos a los malvineros de las Fuerzas Armadas a cambio de que al mismo tiempo podía mostrar que llevaba adelante acuerdo por el Beagle y con Brasil que afectaban a esos nacionalistas de las Fuerzas Armadas. En su libro “Cables Secretos. Operaciones políticas en la Argentina de los setenta” Novaro esboza las idas y vueltas del Gobierno con EEUU “en particular con los nacionalistas civiles y los militares a quienes disuadían cualquier gesto que pudiera poner en peligro la democracia”. (Novaro, 2011:162)

Una de las entrevistas que

realizó Novaro fue a un oficial político de la embajada, que no da nombres. El dice que aparecen en los documentos desclasificados de ese momento. No era tanto el misil Cóndor sino la promesa que le hace el Gobierno de EEUU a los militares de que va a volver a venderles armas, eso es recibido muy bien pero hay una señal de que la oferta es a la democracia y no a los militares, y éstos tiene que entender que esa es una política de Estados Unidos para fortalecer a Alfonsín. El oficial de la embajada deja en claro que le hacían entender a los militares que no se insinuaran por el tema de los juicios con Alfonsín, que para ellos era un asunto que tenía que definir el Gobierno. Hay que tener en cuenta que era un funcionario de la gestión de Reagan y ellos no querían que los juicios lleven mucho tiempo, y en un documento aconsejan que los procesos “sean rápidos y no duren demasiado”. En este punto vuelve a aparecer como en la entrevista a Tello como un punto álgido en la relación de Argentina con Estados Unidos la prohibición a la venta de armas que afectaba directamente a la cartera de Defensa. Además también aparece la política del gobierno republicano estadounidense de apoyo a la democracia en el marco del cambio de perspectiva que ya se ha analizado con anterioridad para con las

dictaduras de América Latina, política que se hizo efectiva a comienzos de los años ochenta con en el gobierno de Carter y que luego se profundizó con Reagan. Hay varias cartas de Reagan a Pinochet diciendo que van a apoyar a Alfonsín, pero no tiene que tomarlo como una amenaza sino que es un apoyo a Alfonsín. Este tipo de cosas fueron consistentes con relación a las actitudes que tuvo él en relación con la política norteamericana. Sus posturas eran más cercanas a la socialdemocracia europea, pero está vinculado y entendió bien lo que ocurría con la deuda y con los militares. Paradójicamente, más allá de la pelea por Nicaragua, del único que iba a conseguir algo era de Reagan, porque después iba a Europa y perdía el tiempo. Respecto a la Unión Soviética Novaro indica que la relación fue importante por la venta de granos y la apuesta de Alfonsín por estar en el grupo de países por el desarme, que era otro sueño de Alfonsín de tener un rol internacional propio. Lo que hay que destacar es que, según su opinión, a Estados Unidos le molestaba que Alfonsín quisiera ser un jugador con peso, uno de los referentes de América Latina a nivel mundial y a EEUU le molestaba y a los soviéticos no. Respecto a si el observa diferencias en las opiniones de los retirados y los activos en relación al vínculo de la gestión radical con Estados Unidos Novaro indica que había dos temas que unificaban a todos los miembros de las Fuerzas. Uno era el anticomunismo, el otro Malvinas. En este punto su análisis difiere con el de Tello para quien “Malvinas” dividía a las Fuerzas en cuanto a la diversidad de opiniones al rol de los superiores durante y después de la Guerra. En cuanto a las tendencias ideológicas dentro del mismo, Novaro considera que la divisiones que algunos militares marcan entre nacionalistas y liberales en los años de Alfonsín ya no existía más. La posición de Novaro no coincide con otros especialistas en el tema como López y Pion Berlin quienes para clasificar a los militares en diversos grupos parten de la derrota de Malvinas, la cual, según su opinión, puso al descubierto las deficiencias de las Fuerzas Armadas argentinas en lo referido a aprovisionamiento, sofisticación tecnológica, estrategia militar y coordinación interfuerzas. Para estos autores fue el resentimiento de los oficiales, cansados de la actitud de sus líderes más preocupados por salvar sus espaldas que por restaurar la eficacia de la institución, el que causó el malestar que, junto con la prolongación de los juicios por violación de los derechos humanos, provocaron las rebeliones militares que comenzaron en abril de 1987. (López y PionBerlin, 1996: 93) Así, estos levantamientos reflejaron las fisuras dentro de las Fuerzas y el pedido de profesionalizar a las mismas. Ambos a distinguen tres grupos dentro del campo militar en ese momento que ya devenían de hacía varios años atrás. Todavía existían líneas de conflicto político entre liberales y nacionalistas y peronistas y antiperonistas. El ejército podía dividirse en: una facción nacionalista devenida en la

gestión de Alfonsín en “carapintada”; otra facción liberal; y una tercera facción profesional. (López y Pion-Berlin, 1996: 95) Novaro se aleja de los análisis que establecen diferencias dentro del ejército e indica que en los ochenta las líneas de división que eran relevantes en otro momento ya no lo eran. Sí había un gran problema entre los subalternos y las capas más altas, pero no era una división entre nacionalistas y liberales o peronistas y antiperonistas. Ni siquiera entre malvineros y antimalvineros. Había cosas en pie como el anticomunismo y la victoria sobre la subversión. Ese era el gran problema, porque él quería avanzar en un punto en el cual los militares estaban más unidos. Los militares estaban convencidos de que ellos parieron la democracia, y creían eso porque no podían creer otra cosa. Por lo tanto a quién se juzgaba o no era importante pero no era decisiva para evaluar el comportamiento de los militares. Algunos dicen Alfonsín “metió la pata” porque no pudo combatir la solidaridad interna, es cierto, pero hay que tener el cuenta el contexto.

Palabras finales: En el presente trabajo se han analizado algunos aspectos de la relación existente entre dos sectores de importancia crucial del gobierno de Alfonsín: las opiniones de los miembros de las Fuerzas Armadas respecto de las medidas tomadas en materia de política exterior. Teniendo como marco los últimos años de la Guerra Fría la gestión radical tuvo que lidiar con algunos sectores de las FF. AA que seguían mirando la realidad internacional según los parámetros de la lógica Este/ Oeste. Estas visiones producían fricciones con la perspectiva del gobierno quien buscaba con sus políticas salir de la dinámica de la bipolaridad. Argentina quería insertarse en el mundo como un país de peso que pensaba en clave regional y pudiera prescindir de las tensiones entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Varios ejemplos dan cuenta de ello: el apoyo argentino a Nicaragua y el intento de negociación regional de la deuda externa son algunos de ellos. La relación de Argentina con Estados Unidos fue variando con el correr del tiempo. Partiendo de los disensos metodológicos se paso al giro realista, como indican los actores de la época, donde los encuentros fueron más fluidos. Los viajes de Alfonsín, Caputo, Jaunarena y demás funcionarios del gobierno lo demuestran. En palabras del por entonces Canciller Caputo había un diálogo que se caracterizaba por la franqueza. La anécdota que Tello cuenta en donde los norteamericanos le dicen que

sabían de la existencia del misil Cóndor y la respuesta de los argentinos constituye una evidencia de lo dicho. La cuestión militar fue uno de los frentes de mayor conflicto que tuvo la gestión radical. Con unas fuerzas completamente desmembradas, lo cual no implicaba que estuvieran paralizadas, era un desafío para el gobierno lograr la reestructuración de las mismas sin que entren en una crisis mayor de la que ya se encontraban. El cuestionamiento de algunos sectores de las Fuerzas hacia el gobierno complicaba aún más la delicada coyuntura interna. Era un momento de transición en donde convivían estos grupos que seguían los lineamientos de la vieja época con el resto de la sociedad que veía a la democracia como un momento fundacional, como una etapa en donde Argentina renacía de las cenizas. Los militares se encontraban agazapados, inmersos en los cuestionamientos internos y externos, estaban en una trampa de la que no podían salir. La diversidad de actores que están en escena y la complejidad del tiempo histórico que se está analizando conlleva a que se intente en este trabajo remitir estrictamente a los datos encontrados. Se desprenden algunas conclusiones de las fuentes que se han recabado en esta investigación. Por un lado, no hay un consenso en cuanto a cómo definir la conformación de los grupos dentro de las Fuerzas. Para algunos hay que dividir las opiniones entre los activos y los retirados, mientras que para otros no se encuentran notorias diferencias en sus discursos tampoco desde el punto de vista ideológico. Hay coincidencias en cambio cuando los investigadores y ex funcionarios reconocen las fisuras que se produjeron en las Fuerzas con la derrota de Malvinas y su unión en relación a la política de Derechos Humanos. En cuanto a las opiniones de los militares del escenario mundial del momento se pueden inferir algunas conclusiones: en la publicación periódica denominada “Revista Militar” se observan numerosos artículos que criticaban la supuesta “política expansionista” de

la Unión Soviética en América del Sur y particularmente en

Argentina por su posición geográfica estratégica. También se visibiliza la continuidad de la hipótesis de conflicto con los países vecinos a quienes veían, al igual que la Unión Soviética con aires expansionistas. Respecto de Estados Unidos se infiere que se lo acusa de querer traspolar “su” modelo de seguridad nacional al resto de los países del mundo en respuesta a sus intereses imperialistas. Por otro lado se ven las críticas a la actitud tomada por Estados Unidos durante la guerra de Malvinas acusada de violar junto con otros países americanos el TIAR (Tratado de Asistencia Recíproca). Otro aspecto a destacar son las observaciones que le hacen al gobierno de Alfonsín al

tildar a su gestión de ineficaz por no implementar medidas que trabajen en conjunto la diplomacia y la geopolítica. Las fuentes analizadas hasta el momento indican que en un

escenario

mundial complejo, el gobierno de Alfonsín cumplió su objetivo de recomponer las relaciones con Estados Unidos manteniendo un vínculo de comunicación fluido. Más dificultoso fue lograr modificar la imagen que de las Fuerzas tenía el país norte, quien por ese entonces las asociaba con el accionar de Galtieri en 1982. Esto sin lugar a dudas resintió la percepción que algunos sectores de las Fuerzas tenían de Estados Unidos. Si bien pueden encontrarse algunas similitudes o marcadas diferencias, cada actor tiene una perspectiva diferente de aquellos años según el rol que jugó en aquel momento, según los anteojos con los que mira los hechos.

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Entrevistas:

Entrevista a Angel Tello. 10 de Agosto de 2012. Entrevista a Marcos Novaro. 10 de Agosto de 2012.

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Nacionalismo

oposición:

peronismo ante la política exterior de Alfonsín Binetti, Bruno Universidad Torcuato Di Tella

Abstract

Este trabajo analiza el rol de oposición del Partido Justicialista a la política exterior del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), llegado al poder tras la restauración democrática. Argumentamos que el justicialismo ejerció este rol desde una visión nacionalista y confrontativa de la política exterior, que se corresponde con un legado histórico al que pertenecen tanto el peronismo como el radicalismo. Para comprobar nuestra hipótesis analizaremos la política exterior gubernamental y la posición del justicialismo en tres temas clave de la agenda de este período: El conflicto limítrofe con Chile sobre las aguas e islas del Canal de Beagle, el manejo de la deuda externa y las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y la disputa con el Reino Unido por la soberanía de las Islas Malvinas. Buscamos desarrollar los argumentos, posturas y proyectos de la oposición peronista y comprobar que sus líderes, sostenidos en un enfoque nacionalista, se opusieron a las iniciativas de la administración Alfonsín que tendieran a la conciliación con los actores externos, mientras que expresaron su apoyo a aquellas que tendían a aumentar las tensiones con el exterior.

Introducción El triunfo de Raúl Alfonsín sobre Ítalo Lúder en las elecciones de octubre de 1983 determinó una situación inédita en la historia argentina: el peronismo, encarnado en el Partido Justicialista, sería la principal oposición institucional al nuevo gobierno. Este espacio político debió ocupar este rol por primera vez desde su fundación, dado que había surgido durante la presidencia de Juan Domingo Perón (1946-1955) y, exceptuando el paréntesis de 1973-1976, había sido sistemáticamente excluido de las instancias democráticas tuteladas por las Fuerzas Armadas que se alternaron con gobiernos puramente militares entre 1955 y 1983. Nuestro análisis parte de la premisa de que, históricamente, tanto el radicalismo como el peronismo se nutrieron de la tradición argentina en materia de relaciones exteriores, caracterizada desde por lo menos comienzos del siglo XX por una forma particular de relacionarse con el resto del mundo, de naturaleza fundamentalmente nacionalista, con rasgos principistas y una marcada tendencia a la confrontación con los actores externos, sean estos estatales o multilaterales. No es la intención de este trabajo valorar esta tradición, pero creemos que existen numerosos ejemplos de este comportamiento en la historia argentina, tales como la retirada de la delegación argentina en la Sociedad de las Naciones durante el gobierno de Hipólito Yrigoyen, los proyectos de hegemonía regional impulsados por el primer peronismo y por la última dictadura militar, las históricas rivalidades mantenidas con Brasil y Chile, las tumultuosas relaciones con Washington y la ocupación militar de las Islas Malvinas en 1982. La literatura académica acerca de la política exterior de Alfonsín menciona a la oposición justicialista como un actor central y condicionante de las iniciativas del gobierno. Notamos, sin embargo, que prácticamente ninguno de los trabajos existentes analiza con detenimiento la forma en la que el peronismo articuló y ejerció su rol de partido opositor en materia de relaciones exteriores durante este período. Este trabajo se propone, entonces, estudiar la actitud del peronismo ante la forma en la que gobierno radical se enfrentó a los asuntos más conflictivos heredados del régimen militar en el frente externo: el conflicto limítrofe con Chile en el Atlántico Sur, las relaciones con Gran Bretaña tras la guerra de Malvinas y la problemática de la deuda externa. Partiendo de este análisis nuestro trabajo buscará cumplir tres objetivos principales, y contribuir a un cuarto: En primer lugar, proponemos ahondar en el estudio de las posturas discursivas e ideológicas del peronismo frente a la política exterior del gobierno radical. Para cubrir el vacío del que sufre la literatura estudiaremos con detenimiento las declaraciones públicas de los líderes justicialistas en la prensa escrita, los argumentos que utilizaron

en los debates legislativos y las estrategias políticas y parlamentarias que desplegaron. Cabe aclarar que nuestro foco de estudio serán los políticos justicialistas en su posición frente a las iniciativas del gobierno de Alfonsín, y no frente a la UCR, donde convivían líderes que apoyaban una política exterior conciliadora con sectores netamente nacionalistas. En segundo lugar, buscaremos obtener una imagen completa de la diversidad y complejidad interna del peronismo de esta época. Tras la derrota de 1983, los años de la administración Alfonsín representaron un largo camino de reconstrucción identitaria para el movimiento peronista, y la política exterior fue uno de los temas en los que esta identidad debió ser definida. Buscamos, en tercer lugar, comprobar una hipótesis sencilla acerca del comportamiento del peronismo como oposición. Sostenemos que el justicialismo se mantuvo fiel a la tradición argentina en materia de política exterior, definida por una visión nacionalista y confrontativa de los vínculos con el exterior, y articuló su rol de oposición alrededor de este legado. Cuando el gobierno de Alfonsín intentó abordar los mayores frentes de conflicto exterior heredados del gobierno militar mediante la confrontación, como sucedió sobre todo en sus comienzos, el principal partido de la oposición se comportó de forma mesurada y lo apoyó en general. En cambio, cuando la administración radical intentó disminuir las tensiones con los actores externos el peronismo desplegó una acción intensa de oposición a las políticas gubernamentales. La oposición interna a la política exterior alfonsinista ha sido motivo de numerosos análisis, y de intensos debates académicos. Carlos Escudé, en uno de estos trabajos, reconoce que el gobierno de Alfonsín avanzó en la solución de muchos de los frentes externos adversos pero afirma que el Presidente no tuvo la valentía política de avanzar aún más en este sentido y reducir al máximo el nivel de confrontación de la política exterior argentina, tarea que debió acometer el gobierno constitucional que lo sucedió. Este autor coincide en considerar a los tres casos que analizaremos como los más significativos de la política exterior del gobierno de Alfonsín, y presenta a la solución del diferendo limítrofe con Chile como una ruptura fundamental con el pasado que permitió solucionar un largo conflicto, al igual que los planes de estabilización del ministro Sourrouille fueron en su opinión pasos necesarios para la normalización de las relaciones con los organismos multilaterales de crédito. Sin embargo, Escudé evalúa de forma negativa la permanencia de las hostilidades entre el país y Gran Bretaña a lo largo de todo el gobierno radical y su retórica en los foros internacionales acerca de la cuestión de las Islas Malvinas, y la conflictiva relación inicial que tuvo el Ministro de Economía Bernardo Grinspun con los organismos multilaterales de crédito (Escudé, 1997).

Roberto Russell afirma, del otro lado de este debate, que las presiones internas, particularmente del peronismo, obstaculizaban al gobierno radical a la hora de encontrar más soluciones negociadas a los conflictos externos del país, impidiendo una mayor ruptura del gobierno con la tradición de confrontación que hemos mencionado. Como cuarto objetivo de nuestro análisis nos proponemos contribuir a este debate, analizando si en efecto la oposición peronista a mayores concesiones fue tan intensa que hizo imposible, como sostiene Russell, que Alfonsín completara el giro hacia la conciliación en las relaciones exteriores del país o sí, como afirma Escudé, el gobierno radical contaba aún con margen político para avanzar en esta dirección (Russell, 1997). Nuestro trabajo se dividirá en tres secciones. En la primera analizaremos el rol del peronismo ante la decisión del gobierno radical de resolver el conflicto limítrofe con Chile en relación al Canal del Beagle. A continuación nos referiremos a las reacciones justicialistas a la política de la administración Alfonsín acerca de la cuestión Malvinas. La tercera parte de nuestra investigación se concentrará en la visión que tuvo el peronismo acerca de la política exterior económica del gobierno radical, más puntualmente su abordaje a la problemática de la deuda externa. Concluiremos nuestro análisis con algunas reflexiones finales sobre la tarea de oposición del peronismo durante los años de gobierno radical, intentando a su vez aportar al citado debate entre Escudé y Russell acerca de las posibilidades del gobierno de Alfonsín de haber ido más allá en la reducción de hostilidades con el exterior.

Capítulo 1: La cuestión del Beagle Orígenes del conflicto La definición de los límites con Chile fue uno de los asuntos más duraderos, complejos y conflictivos de la historia de la política exterior argentina. Al asumir el gobierno constitucional en 1983 el conflicto por la delimitación de las fronteras de ambos países en el Atlántico Sur constituía un severo impedimento para la normalización de las relaciones con el país vecino, último con el que se mantenía una hipótesis de conflicto. La larga historia de desencuentros diplomáticos y negociaciones fallidas se remontaba a finales del siglo XIX pero al igual que el conflicto por Malvinas este llegó a su máxima tensión durante la última dictadura militar. El principal foco de disputa era la indefinición de las fronteras alrededor del canal de Beagle, en el extremo austral de ambos países, incluyendo a las islas Lenox, Picton, Nueva y a sus aguas circundantes. Tras varias décadas de desencuentros, los presidentes Lannuse y Allende firmaron en 1971 un acuerdo por el cual sometían la definición de los límites al arbitraje de la corona británica, que designó a su vez a un grupo de jueces de la corte internacional de La Haya para que llevara a cabo esta tarea. Este comité dictó su laudo arbitral en 1977, durante la presidencia de facto de Jorge R. Videla, otorgándole gran parte de las aguas y la totalidad de las islas en disputa a Chile y generando el rechazo del gobierno argentino, que tras casi un año de demora declaró unilateralmente la nulidad del fallo en 1978. Las tensiones militares alcanzaron su máximo tras esta decisión, pero la movilización general de tropas a ambos lados de la cordillera no alcanzó el nivel de conflicto bélico debido a la intervención in extremis de Juan Pablo II, que por medio del cardenal Antonio Samoré logró reencauzar la situación en un proceso negociador aún en curso al momento de retornar la democracia.

El gobierno radical y la convocatoria a la consulta Alfonsín y Caputo proclamaron desde el momento de su asunción que sería una prioridad de la política exterior del gobierno la finalización de este conflicto, tomando como base de un futuro acuerdo la propuesta papal rechazada con anterioridad, a la que se harían modificaciones que estaban en discusión desde 1980. El presidente y el canciller consideraban imperioso cerrar un foco de tensión de esta magnitud para darle coherencia a su prédica internacional acerca de la integración latinoamericana, el desarme y la solución pacífica de los conflictos, por lo que del éxito

de la negociación dependía la imagen externa del gobierno y el propio núcleo de su política exterior. La intención de ambas partes de poner fin al diferendo cobró estado público con la firma de una Declaración de Paz y Amistad por parte del canciller Caputo y su par chileno Jaime Del Valle el 23 de enero de 1984 en el Vaticano. Dada la importancia de la cuestión, a medida que las negociaciones se acercaban a un acuerdo final el gobierno buscó sumar apoyo político interno, particularmente dentro del peronismo. Con este objetivo el presidente Alfonsín incluyó la aceptación de una salida negociada al diferendo en el Acta de Coincidencias firmada con los partidos políticos en junio de 1984, que firmó en nombre del movimiento justicialista su titular, Isabel Perón. A pesar de esto, los sondeos del gobierno entre los legisladores peronistas no brindaron un panorama alentador en cuanto a la aprobación legislativa de un eventual tratado de límites, lo cual traía serias complicaciones. Desde el punto de vista de la política interna el gobierno no podía arriesgarse a otro revés parlamentario, particularmente a la luz de la ajustada derrota del oficialismo en el tratamiento de la Ley Mucci de reforma sindical a comienzos de 1984. En segundo lugar, en términos de política exterior, el Papa había dejado en claro que este sería su último esfuerzo como mediador, por lo cual el rechazo al tratado habría dañado severamente las relaciones argentinas con el Vaticano, además de poner en riesgo el esfuerzo de restauración de la imagen del país desplegado por el gobierno democrático. Finalmente, la próxima instancia de arbitraje de acuerdo al tratado de 1971 habría sido la Corte Internacional de La Haya, donde se esperaba que Chile tuviera argumentos legales más sólidos y que excluiría, al ser inapelable, cualquier intento de negociación política de los límites. El 25 de julio de 1984, entonces, el presidente Alfonsín se dirigió al país para anunciar la convocatoria a una consulta no vinculante acerca de la aceptación o rechazo del futuro acuerdo de límites con Chile, que precedería al tratamiento del mismo en el Congreso sin condicionarlo expresamente.

La campaña electoral La reacción inicial de gran parte del justicialismo fue considerar que la consulta era inconstitucional por violar el artículo 22 de la Carta Magna, que establece que “el pueblo

delibera

gobierna

sino

por

medio

sus

representantes”,

correspondiendo esta convocatoria al Parlamento, que solo lo haría luego de un profundo estudio de los detalles del conflicto y su historia. Este intento de frenar el referéndum fracasó, dado que tanto los senadores de partidos provinciales como la propia Corte Suprema apoyaron la convocatoria. Tras esta derrota, los dirigentes

justicialistas se vieron forzados a enfrentarse a la cuestión de fondo, el propio Tratado de Paz y Amistad firmado por los gobiernos argentino y chileno. Desde el gobierno y la UCR se desplegó una intensa campaña de movilización y propaganda tendiente a vincular la aprobación al tratado con la paz, la integración latinoamericana y, de forma indirecta, con el apoyo a la gestión del presidente Alfonsín. En cuanto a la posición del justicialismo, a menos de un mes de la fecha de la consulta los cuerpos orgánicos partidarios decidieron, por unanimidad, que el Partido Justicialista llevaría la “abstención activa y militante” como postura oficial frente a la iniciativa presidencial. A pesar de haber sido criticada desde el oficialismo y desde los sectores internos favorables al tratado, la decisión de abstenerse en la consulta cumplió varios propósitos políticos para el peronismo: En primer lugar, constituía un intento de despegarse tanto de la postura del oficialismo como de los sectores nacionalistas y reaccionarios que se manifestaron por el No, donde destacaron el almirante Isaac Rojas y los ex presidentes de facto Marcelo Levingston y Juan Carlos Onganía. Paralelamente y al interior del peronismo, permitía una supuesta posición de equilibrio entre el ala radicalmente opositora al acuerdo con Chile y los dirigentes que habían comprometido su apoyo al acuerdo y a la consulta. La decisión de abstenerse en la consulta permitía además al liderazgo justicialista evitar una rápida definición de su postura acerca del tratado en el Congreso, lo que dado el nivel de discrepancias internas sobre la materia habría sido imposible. En tercer lugar, convocar a la abstención era la posición que dejaba al peronismo más cerca de un “triunfo” en una visión plebiscitaria de la consulta. La postura adoptada por el justicialismo permitiría sumar a la abstención del electorado peronista aquella de los votantes no necesariamente afines al partido (u opuestos al acuerdo con Chile) pero que no concurrirían por falta de información o de interés. La abstención constituía la mayor garantía, entonces, de evitar una segunda derrota del justicialismo a menos de un año de la sufrida en la elección presidencial. Entre los partidarios de apoyar el tratado con Chile en la consulta de Noviembre destacó, por su activismo y peso político, Carlos Menem, gobernador riojano y mayor defensor de la iniciativa presidencial dentro de la oposición. A diferencia de otros políticos opositores favorables al acuerdo, como Ítalo Lúder, quienes consideraron el tratado como un “mal menor” ante los numerosos errores cometidos por la diplomacia argentina en el pasado, Menem aceptó la argumentación planteada desde el radicalismo para la campaña electoral, vinculando la aprobación al tratado con la consecución de la paz y la integración entre los pueblos latinoamericanos, y fue un actor fundamental de los esfuerzos proselitistas del oficialismo anteriores a la consulta. Similar postura tomó Roberto Romero, gobernador

de Salta, si bien no con la misma intensidad. Al igual que el gobernador Menem, Eduardo Duhalde, intendente de Lomas de Zamora, fue un activo impulsor del sí en la consulta popular. También anunciaron su apoyo al sí políticos justicialistas vinculados al gobierno de Alfonsín, como los ex ministros Jorge Taiana (designado embajador en la UNESCO) y Federico Robledo (asesor del presidente). Otro sector de apoyo al tratado dentro del justicialismo fue el constituido por los diputados José O. Bordón y Julio Bárbaro, representantes de un grupo de diputados jóvenes partidarios de la integración latinoamericana, pero distanciados de las cúpulas partidarias y de sus concepciones nacionalistas tradicionales, por lo menos en cuanto a las relaciones con el país vecino. Conscientes de que las resistencias al acuerdo dentro y fuera de su propio partido se basaban en estas concepciones, Bordón criticó al “nacionalismo estrecho y carente de visión continentalista que antepone el título de dominio sobre una porción territorial al emprendimiento de empresas comunes en beneficio de nuestros pueblos y de la grandeza de nuestras naciones” (Bordón, 1984), mientras que Bárbaro consideró que “enfrentarnos a la opinión papal, a la ONU y a Chile, en defensa de lo que no podemos obtener por la Justicia, es una actitud propia del nacionalismo de forma, para el cual lo exterior es más importante que lo concreto” (Bordón, 1984). Completan el conjunto de políticos justicialistas partidarios del sí un sector minoritario de adeptos al liderazgo de la ex presidenta Perón, que para entonces había abandonado completamente la actividad política a pesar de mantener la titularidad formal del partido, donde se destacaron Juan Labaké, abogado personal de la ex mandataria, y Emilio Mondelli, su último ministro de economía. Finalmente, el acuerdo con Chile también obtuvo adhesiones desde la rama sindical del justicialismo, forzando a la CGT a mantenerse prescindente ante la consulta. Expresaron su posición favorable al acuerdo un grupo de dirigentes liderado por José Rodríguez (titular de SMATA), Raimundo Ongaro (Gráficos) y Jorge Triaca (uno de los secretarios generales de la central obrera). Contrariamente, ciertos dirigentes justicialistas se manifestaron abiertamente en contra del tratado con Chile durante la campaña aunque, a diferencia de sus correligionarios favorables al acuerdo, acataron formalmente la decisión abstencionista de las autoridades partidarias. En la Cámara de Diputados lideró este grupo el legislador Adam Pedrini, vicepresidente segundo de la cámara, quien encabezó una delegación de diputados justicialistas a la zona en disputa durante la cual sobrevolaron el canal de Beagle y mantuvieron contactos con miembros del destacamento naval de Ushuaia, decididamente contrarios al acuerdo. En una clara manifestación de rechazo a un arreglo con Chile que implique renunciar a las islas, Pedrini sostuvo que defendía

la soberanía argentina del archipiélago “porque soy nacionalista, mientras que Caputo es europeizante” (Clarín, 16 de agosto de 1984). Destaca entre los partidarios de rechazar el tratado dentro del peronismo la figura del senador Vicente Saadi, como líder visible de un grupo heterogéneo de políticos justicialistas que expresaron desde el momento de convocatoria de la consulta sus cuestionamientos a un arreglo de límites que consideraban lesivo para la soberanía nacional. La notoriedad de Saadi dentro de este grupo se debió a dos situaciones: Su férreo control del bloque justicialista de la cámara alta (que forzó a dirigentes inicialmente favorables al acuerdo como Deolindo Bittel a revertir su postura) y su participación en un debate televisado con el canciller Dante Caputo a pocos días de los comicios, donde fue el encargado de defender la posición del PJ. La enorme difusión pública y relevancia simbólica de este debate lo convirtió en el evento más destacado de la campaña previa a la consulta, y los argumentos esgrimidos por Saadi durante el mismo se inscriben claramente en los postulados nacionalistas y confrontativos que caracterizaron a la tradición ideológica argentina y que se veían desafiados por la iniciativa gubernamental de cerrar el conflicto limítrofe. El tenor de las declaraciones del senador demostró su rechazo al tratado, apartado de la abstención pregonada por su partido, al considerar al acuerdo como “la peor derrota diplomática en la historia del país” y sostener que ni Yrigoyen ni Perón, líderes históricos del nacionalismo argentino, habrían aceptado un arreglo semejante. Gran parte de la disertación del senador apuntó hacia la supuesta continuidad entre la diplomacia radical y la del proceso militar, afirmando que continuaba al frente de las negociaciones una “camarilla de profesionales de la diplomacia que siempre estuvo dispuesta a amputarle a Argentina su archipiélago del Atlántico Sur”. Clausuró su exposición acusando abiertamente a la administración radical de “traición a la patria” por haber aceptado la jurisdicción chilena sobre las islas. La virulencia de la posición de Saadi contrastó frente al tono académico y mesurado del Canciller, y desató severas críticas dentro y fuera del justicialismo. La reacción más importante, por su relevancia partidaria, fue la de Isabel Perón, que rompió su auto impuesto silencio para criticar en duros términos el desempeño del senador. Tras meses de infructuosos contactos de la cúpula justicialista para conocer su parecer, la aún presidenta del movimiento justicialista se refirió dos días después del debate a la cuestión: “¿Cómo es posible que Saadi hable de traición a la patria? ¿Qué es lo que quiere? ¿Una guerra?”. La aceptación por parte de la viuda de Perón de la equiparación entre el sí al tratado y la paz colocó al justicialismo en la difícil posición de enfrentar la consulta con su titular alineada con el ejecutivo.

El veredicto de las urnas del 25 de Noviembre fue rotundamente adverso al abstencionismo pregonado por el justicialismo, al verificarse la participación del 70% del electorado en la consulta, de los cuales poco más del 80% se manifestó a favor del tratado propuesto por el ejecutivo1. Respaldado por este contundente resultado, el canciller Caputo firmó con su par chileno el Tratado de Paz y Amistad el 30 de noviembre en el Vaticano. Restaba la ratificación parlamentaria de lo acordado, donde el rol del justicialismo volvería a ser crucial. El tratado en el Congreso La aprobación en el Congreso de los acuerdos firmados en el Vaticano demostró ser un último e inesperadamente duro escollo que el gobierno debió sortear para cerrar definitivamente la cuestión. Para dimensionar la magnitud del desafío legislativo del peronismo resaltamos que, a pesar de las discrepancias internas que hemos reseñado, ningún miembro de las bancadas justicialistas en ambas cámaras votó en favor del tratado. La Cámara de Diputados, con mayoría absoluta del radicalismo, decidió debatir el tratado cerca de un mes después de realizada la consulta, al calor de la masiva aprobación que había recibido la aceptación del laudo en la misma. El bloque justicialista presentó un dictamen de minoría en donde planteaba su rechazo al tratado “ya que el mismo vulnera y lesiona seriamente la soberanía nacional”2, argumento que se vería profundizado en el debate en la cámara alta. Durante el debate los diputados justicialistas atacaron al gobierno por haber firmado el tratado de paz y amistad al mismo tiempo que se daba a conocer en los medios nacionales la cesión por parte del Reino Unido de su base antártica Adelaida a Chile. El diputado Antonio Paleari sostuvo en el recinto que esta cesión constituía una compensación, “sobre todo si se trata de entrañables amigos como son Inglaterra y Chile, tal como ocurrió en el último conflicto de Malvinas”, agregando que el resultado de la consulta habría sido otro de haberse conocido esta cesión. Cabe aclarar que el debate interno desatado dentro del bloque de diputados del PJ, con las ya mencionadas disidencias de los legisladores Bárbaro y Bordón, no llegó a la cámara, puesto que los diputados de ese partido favorables a la aprobación del tratado se ausentaron en la sesión, dejando que la postura contraria fuera unánime entre los peronistas presentes. El Senado de la Nación representó una instancia mucho más dificultosa para la administración radical dado que el bloque oficialista estaba en minoría y que Vicente 1

Juárez.

El abstencionismo solo triunfó en Santiago del Estero, gobernada por el justicialista Carlos

Saadi había encabezado una ofensiva interna tendiente a obtener el rechazo al tratado de todos los miembros del bloque. Así, tanto los dos senadores justicialistas por Salta como el senador Libardo Sánchez por La Rioja habían anunciado, al momento de iniciar la sesión el 12 de marzo, que votarían en contra del tratado a pesar de la posición adoptada por sus respectivos gobernadores. En sus disertaciones en el recinto podemos identificar varios elementos de una visión nacionalista de la política exterior del país, y de una imagen del exterior signada por el conflicto y la hostilidad. Las objeciones del peronismo fueron tres: En primer lugar, los senadores opositores consideraron que el reconocimiento de la soberanía chilena sobre las islas australes, así como los límites marítimos fijados, constituían una entrega de territorio y una claudicación de la soberanía argentina no solo en las áreas disputadas con Chile, sino en todo el Atlántico Sur y el territorio Antártico debido a la disminución del área de proyección soberana argentina. La senadora Olijela Del Valle Rivas representó el sentimiento de su bancada cuando estimó que “Chile se queda con las mejores aguas, y lo que es peor: tanto lo que obtiene como lo que hipotéticamente cede son aguas argentinas del Atlántico Sur sobre cuya soberanía no podían existir dudas”, a lo que agregó: “lo que está en juego es que nuestro país siga extendiéndose orgullosamente hasta los hielos australes, mantenga vivos sus derechos antárticos, recupere las Islas Malvinas y sea el custodio legítimo del estrecho de Magallanes, el pasaje de Drake y el canal de Beagle”. El senador Alfredo Benítez, por su parte, apeló a una figura histórica muy utilizada por el nacionalismo argentino para sostener sus reclamaciones territoriales, al afirmar que “las Islas Picton, Lenox y Nueva pertenecen a la Argentina como heredera del Virreinato del Río de la Plata”. En segundo lugar, el justicialismo cuestionó el mecanismo de arreglo de controversias previsto por el tratado, que establece que en caso de discrepancias en el arreglo de conflictos limítrofes futuros la Confederación Suiza sería la encargada de nombrar un tribunal arbitral para dirimir la cuestión, cuya sentencia sería inapelable para las partes. Los senadores peronistas criticaron la selección de Suiza como árbitro, ya que este país representaba al Reino Unido en Buenos Aires desde el cese de las relaciones bilaterales por la guerra de Malvinas. El senador Julio Amoedo sostuvo que “sus intereses no son los nuestros y, por el contrario, se encuentran íntimamente ligados a los intereses británicos” mientras que Benítez, en referencia a este arbitraje, afirmó que “volvemos a entregarnos a su graciosa majestad británica, ahora por intermedio de su personero económico”. Finalmente, los senadores peronistas hicieron referencia a los vínculos de Chile con Gran Bretaña (particularmente entre Augusto Pinochet y esa potencia europea)

forjados durante la guerra de Malvinas. Los senadores de la bancada opositora sostuvieron que los límites trazados por el tratado violaban el principio bioceánico y dejaban en manos chilenas el control del tráfico marítimo por el estrecho de Magallanes y el pasaje Drake, obligando a la Argentina a someterse a su control al atravesarlos y a ceder paso a los buques británicos que deseen cruzarlos. La senadora Del Valle Rivas desligó al justicialismo de su aprobación del Acta de Coincidencias del 6 de junio al afirmar que “la separación Atlántico-Pacífico era el requisito básico que figuró en esos documentos (…) y ha muerto de muerte artificial a favor de un inexistente mar de la zona austral”. El senador Saadi, por su parte, vio una relación entre el control chileno de los pasos y sus vínculos con las potencias occidentales, al sostener que la exclusión argentina de esas vías “es un efecto buscado por el imperialismo, que persigue dos cosas: que haya un monopolio de control, y que este esté en manos de un país menos difícil de manipular”. En cuanto al expansionismo chileno, los senadores del PJ atribuyeron a la nación vecina ánimos de extender su control territorial sobre áreas de soberanía argentina, incluyendo la Patagonia. Una vez más fue Vicente Saadi el encargado de expresar los cuestionamientos de su bloque cuando denunció que al estar Chile “hipotecado por el imperialismo”, Pinochet podría incentivar “el viejo irredentismo chileno respecto de la Patagonia argentina, inculcado a su pueblo como si fuera una obsesión desde hace más de cien años”.

A pesar de las objeciones de la bancada justicialista y tras dos días de debate, en la madrugada del 15 de marzo de 1985 el Senado de la Nación aprobó, por 23 votos afirmativos contra 22 y una abstención3, la ratificación del tratado de paz y amistad con Chile. El gobierno de Alfonsín había decidido cerrar un conflicto externo centenario por medio de la conciliación y lo había logrado tras meses de debate público y a pesar de la tenaz resistencia del principal partido de la oposición.

Cinco senadores de partidos menores votaron afirmativamente, mientras que el senador Elías Sapag (del MPN) votó por la negativa junto con el PJ y el senador radical Luis León se abstuvo. Sapag justificó su voto por su negativa a aceptar el arbitraje suizo, lo que le valió una discusión pública con su hermano Felipe, gobernador de Neuquén, quien había garantizado el apoyo de su partido al tratado.

Capítulo 2: La deuda externa y la relación con el FMI Antecedentes del problema y posturas del gobierno de Alfonsín La crisis de la deuda externa, de alcance regional y desatada a partir del default mexicano de 1982, fue una de las mayores limitaciones externas a la restauración democrática argentina debido a las sumas adeudadas y al enorme peso de los pagos por intereses que debía afrontar el país, inmerso en una profunda debacle económica y una acuciante escasez de liquidez. Al finalizar la dictadura militar en diciembre de 1983 la deuda externa argentina ascendía a alrededor de 45.000 millones de dólares, de los cuales el 82% había sido contraído durante el propio proceso militar, que a su vez había decidido en 1982 la estatización de la mayor parte de la deuda externa contraída por el sector privado. Para entonces las tasas de interés internacionales habían revertido el descenso experimentado en la década del 70 que había permitido la extraordinaria expansión del endeudamiento voluntario, presionando a unas finanzas públicas ya muy endebles por el descenso del precio de las materias primas, principal rubro de exportación del país (Gerchunoff y Llach, 2003). Este contexto crítico permitió la recuperación de influencia por parte de los organismos

multilaterales

crédito,

particularmente

del

Fondo

Monetario

Internacional, con quien el gobierno militar argentino se vio forzado a firmar un acuerdo en marzo de 1983, ante el descalabro económico producido por la derrota militar en Malvinas y la presión de sus acreedores externos, que lo habían impuesto como condición para negociar una refinanciación de sus obligaciones. El acuerdo obtenido fue sin embargo de corta duración, ya que el FMI decidió suspenderlo en octubre de 1983, tras haber realizado solo uno de los pagos acordados, a la espera de la actitud a adoptar por parte del gobierno constitucional que asumiría el poder en diciembre de ese año (Bouzas y Keifman, 1988). A la hora de elaborar un diagnóstico acerca de la problemática de la deuda externa y formar su equipo económico, el presidente Alfonsín se recostó en las tradiciones nacionalistas presentes en su propio partido y compartidas por la mayor parte del justicialismo. Fue designado ministro de Economía Bernardo Grinspun, economista vinculado a las ideas de la CEPAL y de destacada participación durante el gobierno de Arturo Illia (1963-1966).

Al mismo tiempo se estableció como

prioridad en el terreno económico la reactivación de la producción y un aumento del salario real, siendo estos objetivos contradictorios con los de controlar la inflación y reducir del déficit fiscal, propugnados por el FMI. Así, durante los primeros meses de gestión el radicalismo mantuvo una posición dura ante la negociación de la deuda externa, dilatando un acuerdo con el Fondo Monetario mientras denunciaba en los foros internacionales la inmoralidad de la carga de la deuda.

Esta postura fue mantenida por el gobierno de Alfonsín en los primeros nueve meses de su gestión pero culminó en septiembre de 1984, cuando el ministro Grinspun envió al Fondo Monetario un programa económico acordado por los propios técnicos del Fondo y signado por el ajuste fiscal y la contención de la inflación. El abandono del enfoque confrontativo del gobierno se consolidó en febrero de 1985 con el reemplazo de Grinspun por Juan Vital Sourrouille, cuya asunción en el ministerio de economía recibió el respaldo del FMI y de los acreedores externos, y que inició una firme política de reducción al mínimo de las tensiones, profundizando la senda de la negociación de acuerdos con el FMI y la implementación de duros planes de ajuste, que resultaron ser incapaces de revertir el continuado deterioro de las variables económicas. En coincidencia con la hipótesis planteada, sostendremos que los dirigentes justicialistas tendieron a compartir la posición del gobierno radical en sus primeros meses de gestión, cuando este tendió a rivalizar con los acreedores y el FMI, para luego convertir a la crítica a la postura conciliatoria adoptada por la administración Alfonsín desde finales de 1984 en una de sus principales banderas políticas. Origen y legitimidad de la deuda Un punto esencial de la discusión acerca de la deuda externa al retornar la democracia fue el de su posible ilegitimidad, que fue parte esencial del discurso del oficialismo y del justicialismo en los comienzos de la administración radical. Este debate fue iniciado por el propio presidente Alfonsín el día de su asunción, cuando puso en duda el origen de los títulos de deuda contraídos por el estado durante la dictadura militar al sostener que “tras el debido análisis y estudio para determinar qué parte de la deuda es realmente legítima, procuraremos renegociar nuestras obligaciones”. El presidente del Banco Central, Enrique García Vázquez, abonó esta tesis al sostener en el Congreso, a las pocas semanas de haber asumido el gobierno, que se suspenderían los pagos de la deuda externa hasta el 30 de junio de 1984 para realizar un detallado relevamiento de la naturaleza de los títulos de deuda, sosteniendo que el país “no va a pagar ninguna deuda que no esté debidamente legalizada” El justicialismo se hizo eco de estas aseveraciones de las autoridades gubernamentales e impulsó en el Senado la creación de una comisión investigadora del manejo económico del Proceso, con especial énfasis en la cuestión de la deuda externa, denominada Comisión Villada (en referencia al senador justicialista que la presidía). El senador Julio Amoedo, uno de los autores del proyecto, sostuvo la necesidad de crear una comisión “para desentrañar las causas por las que se llevo al

país prácticamente a la cesación de pagos” haciendo referencia a las declaraciones del presidente Alfonsín y concluyendo que “los dos partidos mayoritarios de ese país han luchado unidos en defensa de los intereses de la nación y para castigo de los responsables que incurrieron a la violación de los preceptos éticos, la constitución y demás leyes que rigen en el país”4. Podemos resumir las denuncias justicialistas acerca de la ilegitimidad de la deuda externa en dos argumentos principales: el carácter no democrático del gobierno que había contraído la mayor parte de la misma y la responsabilidad de los acreedores en el endeudamiento argentino. En cuanto al primer argumento, el senador Celestino Marini sostuvo que “por ser la primera vez que los gobernantes elegidos por el pueblo van a considerar el arreglo de la deuda externa, el estado argentino está en condiciones de repudiarla y de aceptar no ya la legal, sino la legítima” mientras que el senador Vicente Saadi consideró que “podemos afirmar que toda la deuda es ilegítima porque la ha contraído un gobierno dictatorial, a espaldas de la voluntad popular (…) Es ilegítima e inmoral”. Hay responsabilidad exclusiva de los acreedores, de las grandes corporaciones, (…) el crédito fue el instrumento para crear la demanda deseada, y al mismo tiempo determinar y condicionar los perfiles productivos de los países periféricos”, mientras que el diputado Antonio Cafiero sostuvo que la deuda “es intrínsecamente inmoral. Se convino para servir a los intereses de la gran banca internacional que necesitaba reciclar con facilidad y prontitud sus petrodólares”. Estas palabras de los legisladores justicialistas revelan una diferencia de fondo en la concepción de la deuda externa. Mientras que el gobierno radical pretendía que los acreedores reconocieran la restauración democrática como factor decisivo ante la renegociación de la deuda, los dirigentes justicialistas sostuvieron que esta instancia constituía una oportunidad para repudiar la deuda en su conjunto, o por lo menos aquella contraída durante el proceso militar. A pesar de compartir la crítica al elevado endeudamiento fomentado por el Proceso, la continuidad jurídica del estado era prioritaria para la administración de Alfonsín, que más allá de las declaraciones retóricas solo estaba dispuesta a evaluar la legalidad de los títulos de deuda contraídos, puesta en duda para una parte menor de las obligaciones argentinas, mas no así la legitimidad del conjunto de la deuda. Promediando su primer año de gestión, el gobierno abandonó finalmente el proyecto de desconocer sus obligaciones financieras mediante una declaración de ilegitimidad, convenciéndose de que esto habría sido incompatible con la obtención de 4

Esta comisión culminó sus actividades en 1985, tras allanamientos espectaculares como el del estudio jurídico Klein, Mayral y asociados, sin haber producido un informe sobre la legitimidad de la deuda externa.

un acuerdo con el FMI y con la banca acreedora. La posibilidad de declarar parte de la deuda como ilegítima fue finalmente anulada cuando, una vez concluida la investigación anunciada por García Vázquez, el Banco Central publicó el monto total de la deuda externa argentina, que ascendía a 44.437 millones de dólares, reconociendo todas las obligaciones contraídas con anterioridad a la restauración democrática. La relación con el Fondo Monetario Internacional Si bien los títulos de deuda argentinos estaban en manos de múltiples organismos de crédito, países, bancos y acreedores, el actor externo más decisivo desde el momento en el que el gobierno de Alfonsín planteó una renegociación de su deuda externa fue el Fondo Monetario Internacional. Esto se debe a que los bancos y países acreedores condicionaron la reprogramación de los pagos y la concesión de fondos frescos a la firma de un acuerdo con ese organismo. El FMI, a su vez, anteponía a cualquier acuerdo la implementación de profundos planes de ajuste tendientes a resistir las demandas salariales y reducir el tamaño del estado con el objetivo de contener el gasto público y la inflación. El primer enfoque que el gobierno radical dio a la cuestión de la deuda externa fue el de encarar con dureza las negociaciones, buscando negociar con varios acreedores simultáneamente mientras se demoraba el envío de una carta de intención al FMI, paso inicial de toda negociación con este organismo que debía detallar el plan económico del gobierno. La negativa a comienzos de 1984 por parte del Club de Paris, el grupo de bancos acreedores privados y los EEUU a negociar con la Argentina sin un acuerdo previo con el Fondo, forzó al gobierno radical a iniciar un proceso negociador con este organismo (Bouzas y Keifman, 1988). A partir de entonces el justicialismo impulsó una política de rechazo absoluto al enfoque adoptado por el gobierno, fundamentada en tres razones principales que se plantearían en ocasión del cambio de rumbo y mantendrían hasta el final del mandato de Alfonsín en 1989. En primer lugar, los líderes justicialistas basaron su negativa a conciliar con el FMI en el carácter recesivo de los planes que el organismo imponía como condición para la firma de acuerdos. El diputado Diego Guelar, referente del justicialismo para los asuntos económicos y vicepresidente de la comisión de economía y finanzas de la Cámara baja, criticó las apelaciones del presidente Alfonsín a un esfuerzo de la ciudadanía en el marco del plan de ajuste acordado en 1985, afirmando que “la economía de guerra es la desatada por los programas recesivos de ajuste ortodoxo del FMI que desgraciadamente el gobierno ha adoptado como propios. Esta es una guerra contra los sectores populares, contra los trabajadores, contra el empresariado

nacional y contra las provincias”. La CGT fue un actor decisivo en la ofensiva peronista en este ámbito, al convertir las negociaciones del gobierno con el FMI en el centro de sus críticas a la política económica oficial y vincular directamente el deterioro de la producción y del salario real con la estrategia de conciliación adoptada. La exigencia de una ruptura con el FMI fue una de las consignas principales de la central obrera en la convocatoria a los trece paros generales organizados durante el gobierno radical, serie iniciada por la movilización del 8 de septiembre de 1984, realizada una semana después de concluido el primer acuerdo de la administración Alfonsín con el organismo y que llamaba a “subordinar toda urgencia, compromiso o necesidad financiera al cumplimiento de la reactivación del aparato productivo”. En segundo lugar, el peronismo evaluó la política de negociación planteada desde el gobierno como una continuidad del programa económico de la dictadura militar. De esta forma, los líderes justicialistas atacaron al gobierno de Alfonsín en un ámbito, el de la legitimidad democrática y la ruptura con el Proceso, donde había concentrado sus mayores esfuerzos y obtenido sus más importantes logros en el terreno político. Así, cuando el ministro Grinspun alcanzó el citado acuerdo con el organismo en septiembre de 1984, el Partido Justicialista emitió un comunicado donde se afirmaba que el acuerdo “no es más que la repetición de los programas de ajuste firmados anteriormente por Alsogaray, Krieger y Martinez de Hoz”, mientras que el diputado justicialista Oscar Fappiano presentó ante la Cámara baja un proyecto de nulidad del acuerdo firmado con el FMI por el ministro Sourrouille en junio de 1985, alegando que el mismo era “idéntico al que usaron los regímenes de facto que usurparon el poder entre 1955 y 1983” y sosteniendo que “otra vez un grupo de técnicos sin vocación política ni representatividad alguna, como en los tiempos de la Revolución Libertadora, la Revolución Argentina y el Proceso de Reorganización Nacional, han decidido someter al país a las decisiones de los centros de poder mundial”. Finalmente, y más relevante para comprobar nuestra hipótesis, el peronismo consideró al tema de la deuda externa, y a las negociaciones con el FMI en particular, como un escenario de la política exterior donde estaba en juego la soberanía nacional frente a una ofensiva externa, equiparable a una invasión en el terreno económico. El senador Francisco Villada expresó el sentimiento de su partido al afirmar que “para el justicialismo el tema de la deuda continúa siendo un dilema de liberación o dependencia”, mientras que su colega Celestino Marino sostuvo que “el poder de decisión nacional debe ser defendido en todos los foros, no permitiendo que los funcionarios del FMI investiguen en nuestros ministerios y bancos y nos digan lo que debemos hacer con nuestros dineros y nuestros presupuestos, porque eso es ofensivo

para nuestra soberanía”. El diputado Guelar, entretanto, demostró el rotundo rechazo del PJ al distanciamiento del gobierno de Alfonsín del consenso nacionalista previo, sosteniendo que: “Al privilegiar las relaciones con los acreedores antes que dedicar sus esfuerzos a conformar un sólido frente nacional que lo apoyara en sus negociaciones externas, el presidente ha sabido resignar posiciones significativas de nuestra soberanía nacional en el campo económico”, y denunciando además “el abandono de una política económica por el país que significaba al menos una cierta resistencia a las presiones de los acreedores internacionales (…). Ahora la Argentina se ha convertido en un país modelo para el FMI, y es utilizada como ejemplo para disuadir a otros países latinoamericanos a fin de que no defiendan sus intereses nacionales enfrentando las políticas monetaristas y ortodoxas alentadas por el Fondo” (Guelar, 1985). Finalmente, el senador Alberto Rodriguez Saa ilustró la visión nacionalista que imperaba en su bancada ante este tema, al reclamar “un clima de concordia y unidad nacional que fortalezca nuestra posición exterior, generando en todos los niveles la activa participación del pueblo argentino en la defensa de la independencia económica nacional”. La unidad latinoamericana Como ya hemos señalado, para el gobierno radical la deuda externa constituía un problema político, dado que la imposibilidad de sostener los pagos anuales hacía necesaria una negociación directa entre los países deudores y los acreedores para determinar un cronograma de pagos vinculado a la capacidad real de los países, teniendo en cuenta la importancia de estimular tanto el desarrollo económico como la recuperación de la democracia en la región. De esta visión se desprende la iniciativa del gobierno radical para lograr la unidad de los países latinoamericanos en la negociación de la deuda externa, que se plasmó en una serie de reuniones regionales cuyo punto de partida fue el Consenso de Cartagena, firmado en Colombia en julio de 1984. En esa reunión los países deudores establecieron un mecanismo de consulta tendiente a “facilitar intercambios de información, apoyo a solicitudes de asistencia técnica, promover contactos con otros países en desarrollo y un diálogo con los países acreedores, los organismos financieros y la banca internacional”. Al mismo tiempo, se exigió a estos actores una reducción de las tasas de interés, una extensión de los plazos de pago y una mayor comprensión de las situaciones internas de los países latinoamericanos. El sistema de cumbres iniciado en Cartagena fue continuado durante gran parte de la gestión de Alfonsín, con reuniones posteriores en Mar del Plata (septiembre de 1984), Santo Domingo (febrero de 1985), Montevideo (diciembre de 1985) y Acapulco (mayo de 1987).

Las pautas fijadas por el Consenso de Cartagena fueron aceptadas por el justicialismo, que hizo de la apelación a la unidad latinoamericana una de sus mayores reivindicaciones en materia de deuda externa. Al presentar un proyecto de apoyo a la cumbre realizada en Mar del Plata, el diputado justicialista Miguel Unamuno hizo referencia a dos figuras tradicionales del nacionalismo argentino, al sostener que “esta orientación, ya propiciada por los presidentes Yrigoyen y Perón, es la que nuestro país no debió haber abandonado” y considerar “superados los marcos de la política dependiente instrumentada paralelamente a los gobiernos militares”5. Si bien la causa de la unidad latinoamericana era compartida por el gobierno y la oposición, el peronismo apeló a la política de confrontación aplicada por algunas naciones latinoamericanas como un modelo para encarar las relaciones con los acreedores externos y el FMI, opuesto a la postura conciliatoria del gobierno radical. Así, cuando el gobierno de Perú encabezado por el presidente Alan García decidió romper sus relaciones con el FMI en agosto de 1986 y dejar de realizar los pagos de su deuda externa, los bloques justicialistas de ambas cámaras demandaron al gobierno argentino un apoyo decidido a la política peruana y la adhesión a este tipo de enfoques. En defensa de esta postura, el senador Alberto Rodríguez Saá pidió “exaltar la actitud de este país hermano, que en una clara y ejemplar muestra de ejercicio pleno de su soberanía ha rechazado la pretensión del FMI de intervenir en el diseño de su política económica y supervisar sus cuentas”, mientras que el diputado Antonio Cafiero solicitó el apoyo del gobierno argentino a García, “ratificando la decisión adoptada por los países firmantes del consenso de Cartagena de apoyar las decisiones que adopten sus miembros”. Por su parte, el secretario general de la CGT, Saúl Ubaldini, se reunió con el embajador peruano para expresarle el apoyo de la central obrera, afirmando que el Perú “privilegia el interés de los trabajadores por sobre el de la banca internacional” y solicitando que “nuestro gobierno tenga en cuenta esa actitud”. A pesar de los reclamos justicialistas el gobierno argentino no apoyó la política del Perú y utilizó las duras condiciones exigidas a ese país por el FMI cuando el gobierno de García debió retomar las negociaciones con el organismo como ilustración de los grandes costos que causaría una ruptura con los acreedores. Las expresiones de la dirigencia justicialista muestran una clara diferencia en la forma de entender el enfoque regional de la deuda externa. Mientras que el peronismo veía en la unidad de América Latina una oportunidad para sostener una confrontación directa con los acreedores externos, en línea con su visión nacionalista de la política exterior, el gobierno radical buscaba una plataforma regional para instalar su demanda

Diario de sesiones de la Cámara de Diputados, 1984, pág 6246.

de negociaciones políticas de la cuestión de la deuda y reclamar por la reforma del sistema financiero mundial, intención que se limitó al campo retórico y que no llegaría en ningún momento a entorpecer sus crecientes vínculos con los organismos multilaterales de crédito.

Capítulo 3: Las disputa con el Reino Unido por Malvinas Antecedentes del conflicto La disputa con el Reino Unido por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur constituye el asunto más conflictivo y traumático de la agenda de política exterior argentina desde la segunda mitad del siglo XX, cuyas tensiones alcanzaron el nivel de tragedia cuando, el 2 de abril de 1982 y con un amplio respaldo de la opinión pública nacional, el presidente de facto Leopoldo F. Galtieri ordenó la ocupación militar de las islas. Tras un fracasado intento de negociación diplomática el gobierno británico respondió militarmente, dando comienzo a la Guerra de Malvinas, que culminaría 74 días y más de 900 muertes después con la rendición de las fuerzas argentinas ante el General Jeremy Moore, comandante de la fuerza terrestre británica enviada a recapturar el archipiélago por el gobierno de Margaret Thatcher. La aguda derrota sufrida por las Fuerzas Armadas argentinas precipitó el colapso del régimen militar que la invasión había pretendido evitar y aceleró la transición a la democracia. El legado recibido por el gobierno constitucional en 1983 en torno a esta cuestión difícilmente podría haber sido más desafiante, dado el profundo trauma social provocado por los días de conflicto, por el inesperado resultado adverso de las armas y por los descubrimientos posteriores acerca del comportamiento de las autoridades militares durante la guerra. Al momento de asumir Raúl Alfonsín la Argentina y el Reino Unido estaban técnicamente en guerra, habiéndose aceptado en 1982 un armisticio pero no el cese de hostilidades definitivo, y sus relaciones diplomáticas y comerciales estaban interrumpidas. Ante esta situación, la política ejercida por el presidente y el canciller Caputo en cuanto a la relación con el Reino Unido tuvo dos aristas principales. En primer lugar, el gobierno argentino sostuvo una firme reivindicación de la soberanía argentina sobre el archipiélago, postura reafirmada en foros internacionales como el Grupo de los no Alineados, la OEA y particularmente la ONU. En esa misma línea, se condenaron con dureza todas las iniciativas militares y económicas británicas tendientes a consolidar su presencia en el archipiélago austral y se mantuvo un esfuerzo diplomático constante para sumar adhesiones a la postura argentina, con especial énfasis en los países latinoamericanos. Un segundo objetivo de la administración radical en torno a esta cuestión fue, sin embargo, el de contener a los sectores nacionalistas argentinos y rebajar las tensiones con el Reino Unido, a sabiendas de que la continuación de una retórica belicista y confrontativa por parte de la Argentina pondría en riesgo la reinserción internacional y recuperación de prestigio del país, y la propia credibilidad del reclamo sobre Malvinas en los foros internacionales. Al mismo tiempo la reducción de la intensidad del conflicto era una necesidad de política interna para el gobierno, dado

que un reclamo de recuperación de las islas realizado en tonos desmesurados podría fortalecer a sectores nacionalistas vinculados a las Fuerzas Armadas en medio de una delicada transición hacia el gobierno civil y de la determinación oficial de enjuiciar a los máximos responsables militares de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante el Proceso. Las visiones de la ocupación de Malvinas Raúl Alfonsín debía gran parte de su notoriedad anterior a la elección de 1983 a su oposición a la ocupación militar de las Malvinas, posición que le granjearía gran popularidad a la luz del desastre bélico posterior. Una vez retornada la democracia, las expresiones críticas de la ocupación expresadas por las altas esferas del gobierno radical, que consideraban a la incursión argentina de 1982 como un acto temerario y una “aventura” impulsada por el gobierno militar para intentar prolongar su estancia en el poder6, chocaron frontalmente con las concepciones nacionalistas expresadas por la dirigencia del PJ y llevaron a la principal acusación del peronismo en esta cuestión: la supuesta desmalvinización fomentada por el ejecutivo, implicando la existencia de una deliberada política gubernamental tendiente a la atenuación del recuerdo de la guerra y de la reivindicación de la soberanía argentina sobre archipiélago austral. Una de las manifestaciones más patentes de la visión del gobierno acerca de la guerra fue la eliminación del feriado del 2 de abril, instaurado por el proceso en 1983, y su pase al 10 de junio, fecha de la asunción del primer gobernador argentino de las islas en 1827. El Presidente fundamentó esta decisión en base a que consideraba a la conmemoración del inicio de la ocupación como “una anómala apología”, agregando que “un feriado nacional en la fecha del 2 de abril tiene la finalidad de celebrar la ocupación de las Islas Malvinas por decisión de la Junta Militar (…) y tal ocupación condujo a una contienda bélica para la cual el país no estaba preparado”. Las bancadas justicialistas en el Parlamento resistieron esta modificación y reivindicaron en ambas cámaras la conmemoración del 2 de abril. El diputado Alfredo Pérez Vidal presentó un proyecto de reversión del feriado a su fecha original, sosteniendo que “intentar ahora olvidar a los héroes anónimos de aquel 2 de abril so pretexto de castigar a los responsables de aquel desatino, sería un acto de traición (…). Igualmente, pretender desargentinizar la cuestión de las Malvinas como castigo a los responsables es un acto de miopía y de insania moral…”. Por su parte, el gobernador de la provincia de Buenos Aires, Antonio Cafiero, abonaba la tesis de la desmalvinización al conmemorar en 1988 a los caídos: “Malvinas es otra demostración 6

Ver declaraciones de Raúl Alfonsín y Alejandro Armendáriz, gobernador radical de Buenos Aires, en Clarín, 3 de abril de 1984.

de que el pueblo no se equivoca, porque supo distinguir la aventura de los dictadores del hecho histórico formidable que constituyó esta gesta. Sabemos, a pesar de la cultura radical que pretende desmalvinizarnos, que en el enfrentamiento con las fuerzas enemigas están resumidas muchas jornadas de lucha, muchas rebeldías”. Momentos de tensión La crisis más aguda entre ambos países desde el fin del conflicto bélico se desencadenó a finales de octubre de 1986, ante la declaración por parte de Londres de una zona económica exclusiva de 150 millas alrededor de las Islas Malvinas, que incluiría la exigencia de obtener licencias de pesca por parte del Reino Unido para operar en la zona7. El antecedente inmediato de esta decisión británica fue la firma por parte del presidente Alfonsín de acuerdos de pesca en el Atlántico Sur con la Unión Soviética y Bulgaria, en ocasión de la visita del jefe de estado a Europa del Este en 1986. El anuncio del Reino Unido generó una respuesta firme del gobierno argentino, que incluyó el repudio público a la zona exclusiva, la reafirmación de la soberanía argentina sobre las islas y ciertas medidas militares simbólicas como la convocatoria a un Comité Militar para asesorar al presidente y la suspensión de la licencia de los conscriptos en instrucción8. La reacción justicialista a la posición del gobierno argentino en ese incidente tuvo dos aristas. En primer lugar, los líderes justicialistas se reunieron con las autoridades nacionales para apoyar las medidas adoptadas por el ejecutivo y mostrar un frente unido ante el enfrentamiento diplomático con Londres. Así lo hicieron los titulares de los bloques peronistas en el Congreso y Saúl Ubaldini en representación de la CGT. Sin embargo, en segundo lugar, y en coincidencia con la visión de la política exterior del peronismo que estamos desarrollando, los legisladores del PJ exigieron del gobierno argentino una respuesta a la declaración de la zona económica exclusiva que trascendiera la denuncia ante los foros internacionales y el repudio diplomático, solicitando la implementación de sanciones económicas y la condena explícita de los países occidentales que soliciten licencias de pesca del Reino Unido. Con ese objetivo la bancada justicialista en diputados convocó al canciller Caputo al recinto, ocasión en la que el diputado Bordón solicitó “plantear políticas más claras, precisas y fuertes, no sólo en la condena a estas rémoras colonialistas de Gran Bretaña, sino a las democracias occidentales, que todavía no nos apoyan” y planteó la

En los hechos, esta declaración incorporó el carácter económico a la zona de exclusión ya impuesta por el Reino Unido durante la guerra. 8 El canciller Caputo, sin embargo, aclaró que la respuesta del gobierno sería diplomática, y no aumentarían el nivel de tensión militar con el Reino Unido. Clarín, 3 de noviembre de 1986

necesidad de represalias: “lo que sostenemos firmemente es la equidad con relación a quienes nos están agrediendo económicamente y la necesidad de actuar con toda firmeza en el control y la acción sobre los bienes británicos y en cuanto a la deuda externa que mantenemos con Gran Bretaña, (…) habremos de golpear tanto como se nos golpea”. El diputado Manzano ahondó en esta exigencia al considerar que “no hay nada más ingenuo ante una hipótesis de conflicto que transferir recursos al posible agresor. Por esta razón hay que suspender el pago del servicio de la deuda externa y la transferencia de divisas a Gran Bretaña y a los países que comparten su política agresora. No se puede convocar al Comité Militar a la vez transferir divisas; eso es una contradicción flagrante”. El segundo incidente grave entre la Argentina y el Reino Unido ocurrió a comienzos de 1988, ante el anuncio británico de la futura realización de maniobras militares en las Islas Malvinas, denominadas Fire Focus, que implicarían el desplazamiento de cerca de mil soldados y el despliegue de fuerzas áreas y navales en el Atlántico Sur para realizar ejercicios de entrenamiento militar. El gobierno argentino, nuevamente, expresó su repudio por la decisión del gobierno conservador, a la que consideró “agraviante”, y llevó su reclamo a la OEA (que condenó las maniobras con la sola abstención de Estados Unidos) y al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (que no emitió una decisión ante la facultad de veto británica). La reacción de la dirigencia justicialista ante esta crisis destacó una vez más por su intransigencia y su impulso a una respuesta que aumentara la tensión entre la Argentina y el Reino Unido, contraria a la posición conciliadora del gobierno argentino. Así, el Consejo Nacional del PJ solicitó al gobierno, a instancias del ya gobernador José O. Bordón y del senador Oraldo Britos “la urgente preparación de un plan de operaciones militares conjuntas, de carácter defensivo, a fin de garantizar la integridad territorial”, al mismo tiempo que solicitaban un repudio legislativo de las maniobras “como respuesta del pueblo en defensa de la Nación, frente a la hostilidad reiterada del invasor”. Esta presión del justicialismo llevó a que las autoridades nacionales aprobaran una medida militar simbólica, la declaración del “alerta militar”, que en los hechos implicaba una vigilancia atenta a los movimientos británicos sin aumentar la intensidad de los patrullajes argentinos en la zona para evitar el posible surgimiento de incidentes. Además de exigir acciones militares más drásticas, la dirigencia peronista solicitó al gobierno radical una definición clara del rol de los aliados británicos, particularmente la OTAN, en las maniobras militares a realizarse. Un proyecto de los senadores Britos y Murguía condenaba “el obvio y explícito respaldo de los demás miembros de la NATO, sus socios en el Mercado Común Europeo”, mientras que otro

del senador Menem exigía una clarificación de la postura de los Estados Unidos en cuanto a la concesión de autorizaciones para usar la base de Ascensión (compartida con el Reino Unido), dado que “el otorgamiento de las mismas define el rol que los Estados Unidos adoptan frente a la expedición militar y a la calidad de la relación que desean mantener con nuestro país”. El diputado Ruckauf, por su parte, consideró que “No podemos hablar de la cuestión de las Islas Malvinas y desenganchar el tema no solo del conflicto Este-Oeste sino del Norte-Sur”. Finalmente, los legisladores del justicialismo exigieron que, al igual que durante la crisis de 1986, a las medidas diplomáticas se sumaran otras de índole económica. Con ese objetivo se presentaron dos iniciativas desde el bloque justicialista de la Cámara baja: La primera provino del diputado Álvarez, solicitando mediante una “ley de represalias” el bloqueo de todos los bienes británicos ubicados en la Argentina y la expulsión de todos los ciudadanos de esa nacionalidad que no decidan obtener la ciudadanía argentina; mientras que el segundo proyecto, con la firma de los diputados Alasino y Bauzá, era más moderado e impulsaba la creación de un registro detallado de todas las empresas y personas de origen británico que se encuentren radicadas en el país, contemplando sin embargo la posibilidad de detener toda transferencia hacia el Reino Unido en caso de agravamiento de las relaciones bilaterales.

Instancias de negociación A pesar del tono conciliador denunciado por las autoridades justicialistas, la administración de Alfonsín no sostuvo instancias de negociación prolongadas con el Reino Unido, dada la imposibilidad de conciliar posiciones entre ambos países para iniciar el diálogo. Es posible identificar, sin embargo, dos instancias de acercamiento entre las partes: la primera estuvo caracterizada por la intransigencia argentina en torno a la cuestión de la soberanía, mientras que la segunda (tras 1984) demostró una cierta flexibilización de la administración Alfonsín al avanzar su mandato. La postura del peronismo, sin embargo, se mantendría inalterable a lo largo del gobierno radical, exigiendo la discusión de la soberanía como paso previo al inicio de cualquier intercambio diplomático entre las partes. El primer contacto formal entre el Reino Unido y la Argentina se llevó a cabo a los pocos meses de haber asumido el gobierno constitucional. El 18 de julio de 1984 representantes argentinos y británicos se reunieron en Berna bajo los auspicios del gobierno suizo con el objetivo de reiniciar los contactos diplomáticos rotos desde 1982 y reencauzar el conflicto bilateral. La administración argentina fue, sin embargo, intransigente en la exigencia de discutir en primer lugar la cuestión de la soberanía sobre el archipiélago, instruyendo a los negociadores argentinos a retornar

inmediatamente a Buenos Aires tras pocos minutos de diálogo cuando sus contrapartes británicas sostuvieron la imposibilidad de tratar esta cuestión. Dada la postura manifiestamente confrontativa del gobierno de Alfonsín en esta instancia (es improbable que el Canciller y el Presidente creyeran posible introducir el tema de la soberanía con éxito en la primera reunión bilateral tras una guerra), no es sorprendente el apoyo recibido desde la oposición justicialista a esa actitud. Es indicativo de este respaldo el clima de cordialidad evidenciado durante el informe del canciller Caputo a la Cámara de Diputados el 19 de julio, tras el cual el cuerpo aprobó (a instancias de los diputados justicialistas Fernando Donaires y José O. Bordón) una resolución que agradecía la exposición del ministro y ratificba que “la inalienable vocación argentina de la utilización de vías pacíficas para la resolución de los conflictos no implica abandonar la voluntad nacional de que el tema de la soberanía es irrenunciable a los intereses del país y cuestión central de todas las negociaciones que se realicen”. A partir de este primer acercamiento en Suiza comenzó la segunda etapa en la visión de la administración radical acerca de los contactos con Londres. Confirmado el fracaso de la intransigencia para conseguir el objetivo del gobierno de retornar a la situación pre-bélica (incluyendo el levantamiento de la zona de exclusión británica y la reanudación de contactos formales acerca de la soberanía) el Canciller y el Presidente iniciaron una negociación indirecta con el Reino Unido, con los Estados Unidos como intermediario, que se extendería hasta el final de su mandato. Este intercambio de ideas vía Washington se desarrolló de forma paralela a la denuncia argentina ante los foros internacionales de la ocupación británica de las islas y reveló un creciente pragmatismo por parte de la administración Alfonsín, que había aceptado hacia sus últimos meses en el poder la imposibilidad de restaurar los vínculos normales con Londres hasta que se haya declarado el cese de hostilidades y se encapsulara la disputa acerca de la soberanía del archipiélago, separándola del resto de las cuestiones a tratar9. Los dirigentes de la oposición peronista mantuvieron un estrecho control sobre la relación bilateral con el Reino Unido y se manifestaron terminantemente en contra de avanzar en discusiones diplomáticas (incluyendo el cese de las hostilidades) hasta tanto no se haya avanzado en la discusión de la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur. En ese sentido, las bancadas legislativas del PJ en ambas cámaras dejaron en claro que no aceptarían ningún acuerdo con Londres si no era precedido de un reconocimiento expreso de la soberanía argentina sobre el

Ver Escudé y Cisneros, op.cit, tomo XII, cap 58.

archipiélago y, en segundo lugar, repudiaron la presencia de los Estados Unidos como facilitador de los contactos al considerarlo alineado con los intereses del gobierno británico. Dado que las circunstancias hacían imposible un avance en esos términos, la postura justicialista equivalía a una cerrada negativa a sentarse a la mesa de negociaciones con Gran Bretaña, enfoque acorde con una visión nacionalista y confrontativa de la política exterior. Ya en 1985 el diputado por el PJ Luis Casale advertía que “nuestro país no puede bajo ningún punto de vista negociar nada con la potencia colonialista, ni declarar el cese de hostilidades que tantas vidas de jóvenes argentinos costó, sin estar presente en todo momento de la negociación la palabra tan cara para nosotros en el tema Malvinas como es la soberanía”. El diputado Bordón realizó observaciones similares al alertar acerca de la posibilidad de negociar en esos términos: “Ha surgido un sector constituido por aquellos que creen que la solución al diferendo pasa por sentarse a conversar sin plantear el tema de la soberanía nacional, dejando de lado estos derechos que nos pertenecen y que han sido reconocidos por la comunidad internacional”. Los contactos indirectos con Londres avanzaron en 1988, aunque demorados debido a la decisión británica de realizar las maniobras del Fire Focus. A pesar del hermetismo con el que el gobierno radical manejaba la cuestión, la oposición justicialista expresó su rechazo a la posibilidad de declarar el cese de hostilidades con el Reino Unido sin un avance en la discusión de la soberanía, actitud reclamada por Londres e insistentemente por el gobierno de Ronald Reagan. Al respeto, el diputado Manzano consideró que “el reclamo de cese de hostilidades por parte de Gran Bretaña o de alguna mediación, para la Argentina solamente puede vincularse al reconocimiento del Reino Unido de negociaciones que impliquen la devolución de las islas y la admisión de la soberanía argentina”, mientras criticaba los contactos indirectos facilitados por Washington: “No podemos dejar de señalar la contradicción de que la principal carga de la gestión con el agresor inglés esté depositada en la potencia que es la principal aliada de Gran Bretaña. Es al menos ingenuo creer que de una gestión diplomática de Estados Unidos puede surgir un retroceso diplomático del principal aliado de los Estados Unidos”. Por su parte el diputado justicialista Carlos Romero expresó su rechazo a las declaraciones del embajador norteamericano en Buenos Aires, Theodore Gilbred, quien sugirió a mediados de 1988 la declaración del cese de hostilidades como paso previo a un avance en las negociaciones con Londres y a la venta de armamentos por parte de los Estados Unidos, al presentar un proyecto de repudio, considerando que las declaraciones del diplomático constituían “una intromisión en los asuntos internos de otro país, mucho más grave cuando recordamos la enorme ayuda diplomática y logística que los Estados Unidos prestaron a Gran

Bretaña durante la guerra”. Esta inquietud fue compartida por el bloque peronista del Senado, donde la senadora Rivas demandó conocer a finales de 1988 la agenda de los contactos entre el gobierno argentino y el británico, mientras exigía “orientar la política hacia el enemigo para, aún en el caso de diálogo con él, mantener siempre en primer plano los intereses de la patria. Son estos elementales criterios que parecen no sostenerse en nuestro país, al menos si juzgamos las conversaciones reales, supuestas o simplemente deseadas con los usurpadores de una parte de nuestros territorios”. La administración Alfonsín culminó anticipadamente en julio de 1989 sin haber alcanzado su objetivo de retornar al estatus anterior a la guerra en sus relaciones con el Reino Unido. Se habían realizado tibios avances en materia de restauración del comercio bilateral, pero las relaciones diplomáticas continuaban rotas y se mantenían las hostilidades formales entre ambos países.

Conclusión Hemos analizado a lo largo de este trabajo la visión de los dirigentes justicialistas ante los tres temas más conflictivos de la política exterior del gobierno de Raúl Alfonsín: el diferendo limítrofe con Chile, el manejo de la deuda externa y la relación con el Reino Unido signada por la cuestión Malvinas. La reacción del peronismo ante las iniciativas del gobierno radical en estas tres áreas se inscribe en lo que hemos denominado una visión nacionalista y confrontativa de la política exterior, de la que podemos extraer ciertos elementos fundamentales: En primer lugar, los dirigentes justicialistas atribuyeron a los actores externos analizados (Chile, el Reino Unido, el Fondo Monetario Internacional y los acreedores extranjeros) intenciones e intereses deliberadamente contrarios al bienestar, desarrollo e integridad territorial de la Argentina, evadiendo por otra parte las propias responsabilidades argentinas en las tensiones experimentadas en los tres casos. En segundo lugar, resaltamos la visión de la soberanía desplegada por el liderazgo justicialista, que se dividía en dos aspectos: La soberanía territorial (expresada durante los debates por el diferendo con Chile y con el reclamo de Malvinas) y la soberanía económica (sostenida por el PJ durante las discusiones sobre la deuda externa). La visión de ambos tipos de la soberanía que se desprende del discurso justicialista de estos años es la que explica su tendencia a preferir la confrontación y el aumento de la tensión con los actores externos antes que apoyar a la administración Alfonsín en momentos donde esta privilegiaba la conciliación y la atenuación de conflictos. Cabe destacar que un gobierno en ejercicio difícilmente puede permitirse mantener una visión semejante de la soberanía, particularmente considerando las extremas condiciones externas heredadas por el gobierno radical en 1983 para los tres temas analizados. El tercer elemento de la postura del peronismo ante la política exterior del gobierno radical es la apelación a la historia argentina como instrumento para denunciar la ruptura de Alfonsín con el consenso nacionalista existente tanto en el PJ como en la UCR. En ese sentido es ilustrativa la apelación constante a las figuras de Juan Domingo Perón e Hipólito Yrigoyen, figuras indiscutidas del nacionalismo argentino del siglo XX en materia de política exterior, como representantes de un modelo de política exterior basado en la autonomía, la confrontación con los actores extranjeros y la defensa irrestricta de la soberanía nacional. Ambas figuras permitieron a la dirigencia justicialista sostener sus reclamos de resistencia a la conciliación planteada por

la administración radical en una tradición vinculada a las

reivindicaciones democráticas y sociales encarnadas por ambos líderes, mostrando al gobierno alfonsinista como rupturista con un modo de encarar la política exterior que

se condecía con la que hasta entonces había sido la visión de los dos partidos mayoritarios de la Argentina. En cuarto lugar, resaltamos la intensidad y difusión del debate legislativo y público alrededor de la agenda de política exterior de estos años, que reflejan el pleno restablecimiento de las instituciones democráticas tras décadas de interferencia desde la esfera militar en la toma de decisiones en este ámbito. La confrontación de visiones contrapuestas evidenciada durante el mandato presidencial de Alfonsín constituye una instancia sin precedentes de debate y discusión de las políticas públicas en materia de relaciones exteriores, que no continuaría con la misma intensidad durante los gobiernos que lo sucedieron. Comparando la visión de la política exterior del justicialismo de este período con la del gobierno militar que culminó en 1983 encontramos continuidades coherentes con las visiones nacionalistas compartidas en ciertos temas, y una ruptura importante causada por la distancia entre los postulados del nacionalismo y la política llevada a cabo por el Proceso en el caso de la deuda externa. Podemos afirmar que las posiciones de los líderes peronistas ante el diferendo del Beagle y ante la cuestión Malvinas continúan la tendencia confrontativa expresada por el gobierno militar, caracterizada por la anulación del laudo británico (que el PJ apoyó durante el debate de 1984), la cerrada oposición a realizar concesiones territoriales a Chile y la ocupación militar de las Islas Malvinas (que el justicialismo reivindicó ante las críticas de la administración Alfonsín). Esta coincidencia se rompió, sin embargo, en el manejo de la deuda externa, que durante el gobierno militar había quedado en manos de civiles que plantearon una política de conciliación y acercamiento a los organismos multilaterales de crédito. En cuanto a las divisiones internas del justicialismo alrededor de los asuntos de política exterior, a lo largo de nuestro análisis hemos comprobado que estas se verificaron con mayor intensidad durante el debate por la cuestión del Beagle, particularmente debido a la decisión presidencial de convocar a la ciudadanía a brindar su opinión al respecto (lo que forzó a pronunciarse a la gran parte de la dirigencia política justicialista) y a las divisiones internas generadas por la inesperada derrota electoral de 1983, aún frescas durante este debate. Incluso para este caso hemos aclarado que sería incorrecto atribuir excesivo peso al grupo de dirigentes partidarios de apoyar el acuerdo limítrofe propuesto por el ejecutivo, debido a su escaso número y presencia política (a excepción de Carlos Menem). Sin embargo, en las siguientes instancias de discusión sobre política exterior que hemos analizado las posiciones de los dirigentes justicialistas fueron mucho más uniformes, lo que se debe a tres factores principales. En primer lugar, se hizo

necesario para el peronismo articular una postura coherente sobre la política exterior ante las sucesivas instancias electorales, para diferenciarse de la administración Alfonsín en un ámbito donde esta obtuvo sus triunfos más resonantes. En segundo lugar, las discusiones internas del justicialismo sobre los temas de política exterior disminuyeron su intensidad debido a la limitación del debate y las propuestas al ámbito parlamentario (al contrario de la difusión de opiniones generada por la consulta no vinculante), donde los líderes de las bancadas justicialistas pudieron imprimir mayor uniformidad a las posturas de los respectivos bloques. Finalmente, hubo menos debate interno debido a que, en los hechos, la división entre Renovadores y Ortodoxos desatada a finales de 1984 fue una disputa territorial, generacional y de procedimientos, antes que doctrinaria. Corresponde ocuparnos del debate entre Carlos Escudé y Roberto Russell acerca de la posibilidad de la administración Alfonsín de avanzar aún más en las políticas de conciliación con los actores externos. El primer autor critica la etapa confrontativa del gobierno frente a los acreedores externos, liderada por el ministro Bernardo Grinspun, y la persistencia del estado de hostilidades con Gran Bretaña, mientras que el segundo alega que las resistencias internas, particularmente del liderazgo justicialista que hemos estudiado en este trabajo, hacían imposible un avance mayor en ese sentido. Basándonos en nuestra investigación, resaltamos la herencia nacionalista que formaba parte del ideario de los funcionarios radicales al momento de asumir el gobierno en 1983 y que compartían con sus pares justicialistas. Comenzando por la problemática de la deuda externa, y aunque consideramos que Escudé caracteriza correctamente los primeros meses de gestión como conflictivos, destacamos la capacidad del presidente Alfonsín para adaptarse a un contexto internacional e interno muy adverso y romper, finalmente, con este legado confrontativo común a ambos partidos mayoritarios, aceptando la necesidad de implementar políticas conciliadoras con el frente externo y de comenzar las negociaciones con el Fondo Monetario para evitar el aislamiento político y económico del país y preservar las relaciones con los países desarrollados. Esta adaptación fue un proceso dificultoso para una administración que había llegado al poder anunciando el comienzo de una nueva etapa política y económica radicalmente diferente a las anteriores y recuperando las ideas nacionalistas tradicionales de la UCR y el peronismo. Consideramos, además, que el mantenimiento de este rumbo conciliador una vez adoptado, a pesar de sus enormes costos en términos de críticas de la oposición justicialista que hemos desarrollado en este trabajo y que repercutieron muy negativamente en las perspectivas electorales del radicalismo, demuestra la convicción del gobierno de que la conciliación constituía la

mejor forma de evitar el deterioro de sus relaciones con los organismos multilaterales de crédito, que de haber sucedido habría implicado condiciones aún más onerosas para la economía argentina. En cuanto a la cuestión Malvinas, si bien coincidimos con Escudé cuando sostiene que una normalización de los vínculos con Londres era inevitable y que el cese de hostilidades era una medida que debía ser tomada para brindar credibilidad a la política exterior y reencauzar el conflicto por vías pacíficas, remarcamos como Russell el complejo ambiente político interno en el que tuvo que maniobrar el gobierno en esta cuestión, donde el rol del peronismo fue trascendental. Aceptar el cese de hostilidades sin condiciones exigido desde Londres y apartar la cuestión de la soberanía habría implicado la confirmación de la tesis de la desmalvinización lanzada con éxito desde el justicialismo (transcurrido poco tiempo desde el final del peor conflicto bélico experimentado por la Argentina desde la Guerra de la Triple Alianza), y habría dado más argumentos a una oposición decidida a fustigar la política exterior del gobierno desde el nacionalismo. Sostenemos que la ruptura del gobierno de Alfonsín con la tradición nacionalista común a la UCR y el peronismo en la cuestión del Beagle, el manejo de la deuda externa y la visión acerca de la ocupación militar de las Malvinas en 1982 no le dejó margen político para avanzar en la normalización de las relaciones bilaterales con Londres. La superación de esta situación fue posible con un gobierno peronista en el poder, cuyo origen impidió que se realizaran desde su propio partido las acusaciones de olvido de la causa Malvinas y traición a la patria realizadas por el justicialismo al gobierno radical. Comparando las visiones del justicialismo y del ejecutivo a lo largo de estos años hallamos que, una vez en el poder, el gobierno radical experimentó una evolución en cuanto a su enfoque de la política exterior que lo apartó del camino de la confrontación en aquellos temas en donde había prometido intransigencia durante la campaña electoral y en sus primeros meses de gestión, como la relación con el Reino Unido y el manejo de la deuda externa. En el primer asunto el gobierno radical, tras la fallida reunión de Berna, impulsó un delicado proceso de negociación indirecta que no cristalizó durante su gestión, pero que al apartarse de una visión nacionalista de la disputa y adoptar un enfoque pragmático (como quedó demostrado en las comedidas reacciones oficiales ante las crisis de 1986 y 1988 y en el desarrollo de canales de diálogo mediante Estados Unidos) anticipó y aceleró el proceso de recomposición de las relaciones bilaterales durante la presidencia de su sucesor. En cuanto a la deuda externa, bastaron nueve meses de gestión para que las autoridades del gobierno se percataran de la imposibilidad de continuar en una senda confrontativa con el FMI, habida cuenta de la necesidad de renegociar los pagos, obtener fondos frescos y

demostrar a los acreedores externos y a los países desarrollados que la Argentina tenía la voluntad y el compromiso de afrontar sus obligaciones. No hacerlo habría implicado deteriorar sensiblemente las relaciones con Estados Unidos y Europa Occidental en momentos en los que el gobierno radical buscaba su apoyo para sostener el proceso democrático interno (aún no consolidado), restaurar la presencia del país en el mundo y estimular los intercambios comerciales. La visión de la política exterior de la oposición justicialista, en contraste, no tuvo una evolución semejante. Su rol de partido opositor desprovisto de responsabilidades de gobierno a nivel nacional le permitió sostener un discurso nacionalista sin sufrir represalias de los actores externos involucrados.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La ciencia y la tecnología en la política exterior:

notas

sobre

realismo

periférico en el contexto global de la Argentina a fines de 1990 Blinder, Daniel CONCET-UNSAM-UB

(Draft paper)

El presente trabajo pretende comprender la influencia de la política exterior en asuntos que aparentan no depender de aquella política, pero que sin embargo está íntimamente relacionada como es el caso de la política científica y tecnológica de un Estado Nacional Moderno. Intentaremos también entender 1) a qué se le llamó Realismo Periférico y cómo fue aplicado, 2) cómo ésta teoría es una forma concreta de entender el mundo desde la periferia y para la periferia en una coyuntura concreta del sistema internacional que ha tenido algún éxito, y 3) cuáles fueron sus resultados en el desarrollo científico y tecnológico debido a los condicionantes estructurales que esta política exterior presenta. El caso argentino. Palabras Clave: Realismo Periférico – Ciencia y Tecnología – Política Exterior – Argentina

Globalización, geopolítica y geocultura: ciencia y técnica Tras la caída de la URSS, la aparición de los EEUU como única superpotencia dominante en la década de 1990, sumado al desarrollo y expansión de las capacidades de las tecnologías de comunicación, se ingresó en un mundo “globalizado” que suponía una economía global, libre mercado, y liberalismo político (Held y McGrew, 2003): todo aquello era obviamente una simplificación ideológica de complejos procesos políticos, sociales y económicos cuya existencia ideológica constituyen la geocultura del moderno sistema mundial (Arrighi, 1999; Wallerstein, 2003). Partimos entonces desde la convicción de la no-neutralidad de las ciencias sociales ni las teorías políticas que son ideas, ergo parte de la cultura humana. Por ello, al aplicarse tienen consecuencias materialmente observables en lo político, pues señalan pautas de comportamiento y relaciones de poder, que como la ideología, se manifiesta en las prácticas. El Realismo Periférico tiene su origen en el análisis crítico de las teorías de las Relaciones Internacionales cuyo centro de producción hegemónico se encuentra en los EEUU (Hoffmann, 1991: p.17-35) y que no son directamente trasplantables a un país que no central del sistema internacional. Su elucubración comienza en los albores de la década de 1980 con la bipolaridad intacta, y la paridad aparente entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Pero sostenemos que no hubiera sido aplicable de no haberse dado las condiciones políticas internacionales (fin de la Guerra Fría, unipolaridad y neoliberalismo de mercado), y nacionales (crisis económica, social y política al finalizar el mandato de Alfonsín), que conformaron un terreno propicio para la materialización del Realismo Periférico cual política exterior. Como veremos en las subsiguientes páginas –y contra los prejuicios y críticas endilgadas a la teoría en cuestión- Realismo Periférico no es una teoría política económica del neoliberalismo, ni apologeta del libre mercado, sino una teoría política que busca comprender, explicar y proponer el comportamiento de los Estados periféricos en el sistema internacional y en determinadas situaciones coyunturales concretas. Es en ese sentido que pretende polemizar este trabajo: buscamos comprender cómo procesos sociales de desarrollo científico y técnico se ven potenciados o condicionados de acuerdo a la situación central o periférica en el sistema internacional. Planteamos aquí que aquellos Estados que están en una situación periférica, ven condicionado su desarrollo a la política internacional. De acuerdo a Dominique Pestre (2005: p.26-27) jamás existió una forma de organizar las instituciones científicas, sino que por el contrario –organizada embrionariamente entre

los Siglos XVI y XVII- fue ésta del más alto interés para los poderes económicos, militares, y políticos. Los científicos se ven envueltos en redes que exceden ampliamente las simples estructuras académicas y universitarias, relacionadas con empresas de interés privado o para el Estado mismo. Durante la centuria 1870-1970 la ciencia se volcó a formar parte del gran sistema industrial y militar y se legitima el Estado como productor y articulador científico (Pestre, 2005: p.44-45). Pero con el advenimiento de las doctrinas neoliberales y su aplicación concreta modificaron radicalmente las concepciones paradigmáticas de cómo se hace ciencia, y para qué, privatizando el conocimiento y agrandando la brecha entre ricos y pobres, entre sur y norte. Mas el gasto público en los países centrales no disminuyó, sino todo lo contrario, lo cual señala el importante rol que tienen las estructuras estatales de los países centrales en su desarrollo científico (Pestre, 2005: p.94-100; p.106-108). Así, entendemos que en la presidencia de Carlos Menem en la década de 1990, se llevaron a cabo los postulados básicos del Realismo Periférico, término teórico enmarcado en el campo del saber de la disciplina Relaciones Internacionales, y llevado a cabo para los lineamientos de la nueva política exterior de nuestro Ministerio de Relaciones Exteriores. Intentaremos develar 1) a qué se le llamó Realismo Periférico y cómo fue aplicado en el marco de las “Relaciones especiales” o “carnales” y 2) cómo ésta teoría con sus pretensiones de universalización e independientemente de las loas y críticas que se le pueden hacer, es una forma concreta de entender el mundo desde la periferia y para la periferia en una coyuntura concreta del sistema internacional que ha tenido algún éxito, y 3) cuáles fueron sus resultados en el desarrollo científico y tecnológico debido a los condicionantes estructurales que esta política exterior presenta.

Periferias El sentido común considera que en los países periféricos la actividad tecnológica es escasa y con un bajo contenido innovador. No obstante, es posible mostrar que en América Latina y Argentina en particular, se dan una amplia variedad de operaciones tecnológicas, que presentan un diverso grado de creatividad. Esta forma de intervención tecnológica y su incidencia sobre la trayectoria de las firmas permite explicar no sólo la adecuación de equipos importados a condiciones locales particulares de puesta en marcha y funcionamiento, sino la aparición de nuevos productos o procesos en la estructura productiva. Estos fenómenos no son meros hechos de “'adaptación', 'rediseño', 'difusión' o 'transferencia mecánica'” (Thomas, Versino, Lalouf, 2008: p.543-546; Katz y Kosacoff, 1998; Katz, 2009).

Los estudios de Ciencia y tecnología en la periferia lo hacen enmarcados con diversos enfoques analíticos, la mayoría provenientes de la historia, la sociología, la antropología o la economía (Dagninho, Thomas, Gomes, 1998). En las disciplinas de las relaciones internacionales, también existen estudios acerca de tecnologías, como los estudios sobre globalización o de seguridad (Keller, 1990; Karp, 1984; Solingen, 1994; Redik, 1981; Nacht, 1981; Singh, 2004; Cerny, 1994; Harrison, 1998; Schneider, 1994). Sin embargo, esos estudios no hacen foco en nuestro tipo de enfoque, esto es, que la política local e internacional determina si se hará ciencia y tecnología, cuánta, en qué calidad y con qué objetivos, ya que la ciencia constituye un issue importante de las relaciones de poder. Jorge Sábato planteaba que el acceso a una Sociedad Moderna, objetivo final del Desarrollo, supone necesariamente la muy activa participación de la investigación científico–tecnológica. También planteaba a partir de trabajos ya clásicos para su tiempo, que habían demostrado la importancia del capital físico en el aumento de la productividad, y que esta había sido sumamente reducida, si se la comparaba con la influencia del progreso tecnológico (Sábato, 1968). Para Estados Unidos, el 80% de la ganancia anual promedio provenía del incremento de la productividad correspondiente a la tecnología, y el 20% restante al capital. En EEUU durante el período 1909-1949, el aumento de la productividad se le atribuyó al cambio tecnológico y en Francia, se demostró cuantitativamente la acción predominante de la innovación en la transformación de la industria francesa de postguerra. Todo ello estaba acompañado de un aumento enorme de la inversión en investigación y desarrollo de los países centrales (Sábato, 1968). En 1967 tuvo lugar la Cumbre de Jefes de Estado de Punta del Este, República Oriental del Uruguay, en la cual se concluyó que "El adelanto de los conocimientos científicos y tecnológicos está transformando la estructura económica y social de muchas naciones. La ciencia y la tecnología ofrecen infinitas posibilidades como medios al servicio del bienestar a que aspiran nuestros pueblos. Pero en los países latinoamericanos este acervo del mundo moderno y su potencialidad distan mucho de alcanzar el desarrollo y nivel requeridos. La ciencia y la tecnología son instrumentos de progreso para la América Latina y necesitan un impulso sin precedentes en esta hora” (Sábato, 1968). Latinoamérica invertía ínfimas cantidades en estas cuestiones, tenía problemas estructurales como trabas burocráticas, administrativas, y bajos salarios lo que significaba un desinterés de los gobernantes por la ciencia y la tecnología (Sábato, 1968). Sin embargo Jorge Sábato (1968) señalaba entre los impedimentos mencionados, un detalle no menor. La destrucción de centros de investigación y

laboratorios por razones políticas, y por lo tanto la necesidad de crear una infraestructura científica y tecnológica propia para no depender de los centros de poder. Otra importante premisa planteada en esta línea de pensamiento es que la absorción periférica de tecnologías, por parte de aquellas desarrolladas en los países centrales, será más eficiente si el país receptor cuenta con una sólida estructura científico-técnica capaz de desarrollarse con autonomía (Sábato y Botana, 1970). Ciencia y tecnología constituyen un pilar fundamental, no sólo por la ciencia en sí misma como cúmulo de saberes para el beneficio de la humanidad, sino como instrumento político de los Estados, participando como actores centrales del escenario político internacional (Sábato y Botana, 1970). La política son relaciones de poder. La ciencia y la tecnología son un campo de poder (Radder, 1986) y por tanto la inversión y la promoción de la misma, constituyen no sólo un campo de acción por parte de la política estatal sino de la política entre los Estados, de los cuales algunos en su carácter central en la política internacional (Centro) acaparan la mayor capacidad de recursos (entre ellos la ciencia y la tecnología), mientras que otros en su posición periférica en el sistema internacional (Periferia) carecen en distinto grado de aquellos recursos y los absorben del centro constituyendo una relación de dependencia en la cual la periferia depende del centro. La clave para entender la hegemonía estadounidense es entenderla en cuanto a su desarrollo científico y tecnológico, que tiene sus áreas de influencia tanto en el espacio civil como en el militar, aplicando la ingeniería moderna, la física, la química, y las tecnologías de la información en ambos espacios (Paarlberg, 2004: p.125; Kriege, 2006). Esta predominancia puede ser leída empíricamente, en cuanto al volumen de trabajos producidos o citados por país, encontrándose EEUU con una abismal diferencia de los otros países desarrollados (Paarlberg, 2004: p.127). En el año 2002, se hallaba primero éste, luego Inglaterra, Alemania, Japón, Francia, Canadá, Italia, Holanda, Suiza, y Australia (ISI, 2002), mientras que en el año 2007 Japón pasó al segundo lugar siguiendo Alemania, Inglaterra, Francia, China, Canadá, Italia, Rusia, y España respectivamente (ISI, 2007). La explicación es una Política de Estado en materia científico tecnológica (Paarlberg, 2004: p.129). La mejor forma de mensurar el liderazgo de EEUU en ciencia y tecnología es considerar la inversión que se hace en ella. El total invertido en investigación y desarrollo, tanto público como privado, excede los 250 billones al año. En dólares constantes, de 100 billones invertidos en 1976 se pasó a 265 billones en el año 2000. Estas

inversiones

están

relacionadas

con

crecimiento

economía

norteamericana y con su supremacía militar (Paarlberg, 2004: p.129-130). Las

inversiones de EEUU en Investigación y Desarrollo numéricamente superan a las de otros países desarrollados como Japón en un 158% y toda la Unión Europea junta en un 40% (Paarlberg, 2004: 130). “Es brutalmente simpe: los EEUU con sólo el 4% de la población mundial tiene el 50% del gasto en Investigación y Desarrollo” (Paarlberg, 2004: p.130). Otro indicador para visualizar esto son los premios Nobel en ciencias, aunque casi siempre se trata de una condecoración rezagada debido a que los galardones se otorgan años o décadas después de los logros. Los científicos alemanes fueron los más premiados en el Siglo XX en el campo, secundados por los estadounidenses y franceses. Proporcionalmente en las décadas alrededor de la Segunda Guerra, los investigadores de Alemania y Francia obtuvieron sus reconocimientos, mientras que Estados Unidos comenzaba a perfilarse como líder en cantidad de premiados, indicador altamente identificable cuando gran parte de los Nobel en ciencias del Siglo XXI viven y trabajan en allí (Paarlberg, 2004: p.127-128). Los gobiernos tienen por lo tanto un rol central y están sujetos al juego político de las relaciones de fuerza, tanto de los actores internos como exteriores. La relación en los Estados está dada por la dinámica entre los tres vértices, gobierno, infraestructura científico tecnológica y estructura productiva (Sábato y Botana, 1970). Entre los distintos países, los cuales se ven condicionados a jugar en un sistema internacional, se dan relaciones de poder donde algunos son más poderosos que otros y por consiguiente también, unos tienen un mayor grado de desarrollo científicotecnológico. El centro buscará mantener su status quo hegemónico, mientras que la periferia será dirigida por los más desarrollados o buscará subsanar la situación periférica en la que se encuentran. Este desafío a la hegemonía traerá necesariamente conflictos (Blinder, 2009). El historiador Marcos Cueto crítica el concepto “ciencia periférica” que supone a la ciencia como sistema internacional con centro en los países desarrollados y su periferia en los subdesarrollados, atrasados con respecto a los centrales. En oposición, Cueto argumenta “que no toda la ciencia de los países en vías de desarrollo es marginal al sistema internacional del conocimiento y que la investigación científica tiene en estos países sus propias reglas que deben ser entendidas como parte de su propia cultura y de las interacciones con la ciencia mundial y no como síntomas de atraso o modernidad” (Marzorati, 2006: p.107). A partir de lo cual Zulema Marzorati se plantea que la ciencia periférica y de vanguardia en nuestro país adquirirá una dinámica propia que no encaja en el concepto de periferia. Dado el ejemplo del alto grado alcanzado por la Argentina en materia nuclear, puede deducirse que no toda

ciencia en los países en vías de desarrollo es periférica, ya que se pudo alcanzar niveles altísimos de desarrollo en el área (Marzorati, 2006: p.112). No obstante, creemos que dicho razonamiento adolece de capacidad explicativa, puesto que si existe un “sistema internacional del conocimiento”, cada país tiene sus propias reglas de desenvolvimiento, e interactúa con la ciencia mundial, no puede dejarse de lado en el análisis la existencia de otras variables que son determinantes, como el rol de los Estados y sus diferentes instituciones burocráticas, tanto estratégico-militares como estratégico-comercial, así como los diversos actores privados que juegan su papel. Aún más, la ciencia y la tecnología son objeto de presión por parte de las grandes potencias y las instituciones internacionales, cuyo resultado final es la perpetuación del modelo de dependencia (Pirró e Longo, 2007: p.117). En esa serie de prohibiciones y limitaciones, hay Estados que se ven constreñidos a adquirir no sólo tecnología sino personal calificado de los países desarrollados (Pirró e Longo, 2007: p.129). A modo de ejemplo, el gobierno de EEUU emitió una directiva “Homeland Security Presidential Directive” que prohíbe estudiar áreas de estudio calificadas como sensibles y con posibilidad de fabricación de armas de destrucción masiva, a extranjeros de determinadas naciones en Estados Unidos, a excepción de que tengan “Security Clearance”. Esos países son Cuba, Irán, Libia, Corea del Norte, Sudan, Siria, pero también –sólo puede entenderse en base a la competencia comercial- India, China, India, Israel y Rusia, no pudiendo estudiar entre otras cuestiones, misilística, tecnología nuclear o de materiales (Pirró e Longo, 2007: p.129). Todo esto nos muestra que la “Security Clearance” divide entre quienes pueden tener ciertos conocimientos que son tecnologías de punta y aquellos que no pueden. La decisión es política puesto que ella consiste en relaciones de poder, y aquí se está ejerciendo el poder de un actor político por sobre otro.

Periferia y espacios de poder El control de las tecnologías duales en países periféricos es un generador de conflictos a nivel planetario. El control de los recursos hace al poder de un Estado. Toda unidad estatal tiene áreas de influencia, “espacios” en los que ejerce su dominio, y para los cuales crea el correspondiente organismo burocrático. Los recursos naturales son importantes, pero tanto como ellos, es el control sobre tecnologías sensibles. El control de dicho espacio político, como lo es el mundo tecnológico, se mostrará crucial a la hora de ejercer el poder. Todo intento por controlar un espacio conlleva un conflicto, pero el control por el espacio del desarrollo de una tecnología sensible acarrea a un conflicto con aquellas potencias que detenten para su uso civil y militar dichas tecnologías duales. El concepto de espacio refiere a un área física o de cualquier otra índole política en la cual se crea un sistema o subsistema de poder. La soberanía sobre el espacio se convierte en cuestión central: quien lo controle, lo dominará: un territorio, un grupo social, un área de mercado, nichos tecnológicos, etc. Todo dominio del

espacio, toda acción en él, es política e implica cierto nivel de soberanía. Esos espacios son la política entre Estado y sociedad y la política entre Estados soberanos, allí adonde el mundo de uno empieza donde termina el del otro. Cuando estos mundos se superponen, no hay más remedio que la guerra, y volver al Estado de naturaleza hobbesiano, o por lo menos el conflicto y su resolución diplomática, hasta encontrar un nuevo orden, una nueva soberanía, una nueva definición del espacio de poder. La soberanía es toda aplicación del poder por parte del Estado que reclama para sí con éxito el uso legítimo de la fuerza al interior de un espacio territorial (Weber, 1964). Pero el poder estatal es dual, pues se aplica en principio a dos esferas, hacia el interior de sus fronteras y hacia el exterior. Esta última significa que el Estado no sólo ejerce su dominio sobre las distintas fuerzas que operan dentro del ámbito su soberanía, sino que también sobre otros poderes estatales, cuyos mecanismos de funcionamiento son similares, y con los cuales compite por espacios de poder. Tanto en el espacio interior como en el exterior del Estado, para mantener el poder, éste debe conseguir la hegemonía; es decir, lograr imponer el monopolio de la violencia (coacción) pero también constituirse e instituirse como legítimo (consenso) ante los distintos actores con poder que conforman dicho Estado, y hacia los distintos Estados que conforman el sistema de poder (Gramsci, 1998; 2003). El espacio-mundo es un sistema en el cual se configuran las distintas relaciones de poder y se configuran los límites exteriores e interiores del ejercicio del mismo, y está sociabilizado o “politizado” de acuerdo a la ocupación territorial o a la imposición política de un actor sobre el otro, de manera dinámica en la historia. Allí donde se pierde la capacidad de ejercer poder, otro actor vendrá y disputará la hegemonía en ese nuevo espacio político. Teniendo en cuenta las nociones de Wallerstein, dichos espacios son hechos sociales que suceden dentro del sistema-mundo. En sus palabras, “un sistema mundial es un sistema social, un sistema que posee límites, estructuras, grupos, miembros, reglas de legitimación, y coherencia” (Wallerstein, 2005: p.489). El sistema mundial, según el autor, es un “modo económico [que] se basa en el hecho de que los factores económicos operan en el seno de una arena mayor de lo que cualquier entidad política puede controlar totalmente” (Wallerstein, 2005: p.491) yendo más allá de las estructuras de los Estados-Nación, y forma espacios centrales, semi-periféricos y periféricos. “El proceso en marcha de una economía-mundo tiende a aumentar las distancias económicas y sociales entre sus distintas áreas en el mismo proceso de su desarrollo. Un factor que tiende a enmascarar este hecho es que el proceso de desarrollo de una economía-mundo trae consigo adelantos tecnológicos que hacen

posibles la expansión de sus márgenes. En este caso, regiones particulares del mundo pueden cambiar su papel estructural (…) La arena externa de un Siglo se convierte a menudo en la periferia –o semiperiferia- del siguiente. Pero también (…) los Estados del centro pueden convertirse en semiperiféricos y los semiperiféricos en periféricos” (Wallerstein, 2005: 493). Uno de los tantos análisis ejemplificadores que hace Immanuel Wallerstein en su Moderno Sistema Mundial, es el de la expansión portuguesa en el Siglo XVI, atribuyendo el progreso militar de las victorias de sus flotas a una innovación tecnológica en los cañones de sus naves, innovación que le dio la posibilidad de posicionarse geopolíticamente frente a sus competidores europeos de la época. Si el sistema va más allá de los Estados, y el sistema es dinámico, entonces la misma dinámica de los actores de países periféricos jugará un rol histórico determinado que podrá desafiar tanto al sistema de poder constituido, como al poder central y su administración hegemónica. El Realismo Periférico podemos inscribirlo como una teoría política enmarcada en dicho contexto, en la cual la situación periférica de la Argentina no se le escapa a Escudé, pero en lugar de postular el desarrollo del país periférico para salir de dicha situación, postula en base a conclusiones teóricas la necesidad de adaptarse como periférico y asumirse débil para lograr el desarrollo. A continuación describiremos y analizaremos todo aquel plexo teórico y luego extraeremos algunas aproximaciones tentativas para pensar su implicancia real en el desarrollo científico y tecnológico en la periferia del sistema internacional. Los orígenes del Realismo Periférico La tesis doctoral de Carlos Escudé “Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación Argentina, 1942-1949” (1983) selló las bases de lo que será años más tarde en el ámbito académico la teoría del “Realismo Periférico” y en la política exterior las llamadas “relaciones carnales”. Escudé describe y analiza en este libro el sistemático boicot económico, más las maniobras de desestabilización política, realizadas por Estados Unidos de América hacia la República Argentina. Según relata el autor en el prólogo a la cuarta edición (1996), él mismo mientras realizaba la investigación entre los años 1977 y 1981, tenía sentimientos negativos dado el desparpajo de las confesiones encontradas en los documentos diplomáticos encontrados, en donde se probaba que se intentó hundir a la Argentina. Sin embargo, luego de la Guerra de Malvinas, a la que calificará de episodio autodestructivo, y que transcurre después de publicado su libro, arribará a conclusiones distintas: si bien los EEUU le habían infligido mucho daño a nuestro país con un deliberado y mentado boicot, nuestros gobiernos habían sido responsables por

ello. Dicha responsabilidad, radica en el hecho de que habíamos provocado imprudentemente a un gigante del sistema internacional, y cuando éste pudo, tomó acciones concretas en contra de Argentina. “Casi siempre, cuando los débiles provocan a los poderosos, en cualquier tiempo y lugar, terminan muy mal parados, más débiles y más subordinados” (Escudé, 1983: p.5). Ese es el punto de partida para entender el Realismo Periférico. Un realismo, pero desde la periferia.

Plantea Escudé (1983: p.15) a partir de sus fuentes, que los Estados Unidos boicotearon a nuestro país, boicotearon la tradicional conexión anglo-argentina y ayudaron a Gran Bretaña en todas las negociaciones que conducían a la ruptura de este vínculo, como por ejemplo la compra de los ferrocarriles por parte de Perón. Al mismo tiempo, tenían prácticas obstruccionistas en todas las negociaciones de Argentina con Inglaterra como los contratos de venta de carne a largo plazo, que era uno de los productos de exportación de nuestro país, y especialmente se le exportaba a los ingleses. Con todo, el autor no plantea que esta sea la variable uni-causal de explicación de lo que llama la decadencia argentina, y por ende, es menester comprender el factor de la política internacional que tiene sus propias reglas de poder. Evolución y alcance de su teoría Las ideas de la tesis de Escudé evolucionaron, y unos años después intentó explicar mediante las mismas, por qué en marzo de 1986 cuando España debía pronunciarse si seguiría perteneciendo a la OTAN, y habiendo ganado un gobierno socialista, los españoles decidieron seguir aliados con EEUU. “Felipe González, jefe del gobierno español, a pesar de una campaña electoral en la que se había manifestado en contra de la filiación en la OTAN, cambió radicalmente de perspectiva una vez en el poder (…) No lo hizo por amor a los Estados Unidos. Tampoco se trató de un juego oportunista (…) Se trato simplemente de un fenómeno común aunque frecuentemente olvidado (…), que desde el poder los hombres aprenden cosas que ignoraban. Felipe González comprendió mejor la vulnerabilidad española, la naturaleza del poder mundial y los mecanismos frecuentemente ocultos de favor y discriminación que manejan las grandes potencias. Comprendió que España fuera de la alianza perdería oportunidades, posibilidades de desarrollo y apoyo político para la estabilización de su democracia. Comprendió que esto implicaría, en el largo plazo, una discriminación del poder real de España dentro del concierto de las naciones. Y comprendió que aunque fuera de la alianza España pudiera jactarse de su independencia aparente, la independencia real es la consecuencia del poder, y por ello, del desarrollo económico-tecnológico, y que esta

independencia real sólo puede maximizarse dentro de esta alianza (…) [que] era conducente a la prosperidad real de su país, y por ello, al mayor poder relativo (…) y a su mayor independencia real” (Escudé, 1986: p.7-8).

Consideramos la cita precedente muy clara y sintética acerca de la visión del Realismo Periférico, que es una crítica a las teorías pertenecientes al Realismo, cuyo epicentro de producción se encuentra en los EEUU y fue la doctrina de política exterior de Estados Unidos sobre todo durante la Guerra Fría. En base a Hans Morgenthau, uno de los principales teóricos del Realismo, quien escribió un clásico libro de teoría de las Relaciones Internacionales (“Política entre las Naciones” publicado en 1948), y que influyó en la toma de decisiones de la principal potencia mundial durante las últimas décadas y sigue aun influyendo en los diversos teóricos en la materia. El realismo –cuyos orígenes teóricos pueden remontarse a Maquiavelo o Hobbes- postula que la naturaleza humana no cambia y la política está hecha por hombres; que los hombres como los Estados tienen intereses y por ellos actúan; que invariablemente lo que se busca es el poder, que es el interés, y en consecuencia actuará el Estado; que lo importante no es la moral, sino la supervivencia, el poder y el interés nacional; que el orden internacional es anárquico, es decir, que no hay un gobierno central y por ello es muy importante el poder, especialmente el militar. A partir de las concepciones Realistas y de sus propias observaciones, Escudé plantea que es necesario llegar al poder (del Estado) para aprender el funcionamiento real de la política internacional, y que fuera de las estructuras de poder es difícil advertirlo. El pueblo no puede saber ni comprender aquellas cuestiones con el tipo de visión totalizadora y abarcativa de datos que no son de dominio público y que solamente el poder otorga (Escudé, 1986: p.10). Su teoría parte desde la periferia del sistema internacional, crítica y toma en cuenta la llamada Teoría de la Dependencia en su dicotomía centro-periferia: no siempre tiene un impacto negativo. Escudé plantea que a pesar de que la dependencia pueda ser contraproducente al desarrollo de un país, hay circunstancias, que él las señala como empíricamente comprobadas, en que esta dependencia tiene impactos positivos en materia política y económica en el país dependiente. Esos beneficios obtenidos por la alianza con el país central, dependerán por supuesto de su naturaleza y cada caso en particular, aclara. Pero es fundamental comprender que en la estructuración de la alianza tanto uno como el otro se condicionan mutuamente, pero uno será el poderoso. Contempla también la importancia del país, su locación geográfica, su importancia estratégica, etc. (Escudé 1986: p.21).

Prescriptivamente, el autor plantea que las alianzas con los países centrales es casi el único punto de partida para la optimización de la inserción internacional de un Estado periférico. La lectura que debe hacer el decisor político es una lectura Realista: “a veces la ley no escrita es tanto o más importante que la ley escrita” (Escudé, 1986: p.22). La igualdad jurídica entre los Estados es una ficción términos del poder real, y aquel político con capacidad decisión que lo comprenda, debe

compatibilizar

adaptar

sus

objetivos

con

las

potencias

hegemónicas

proactivamente y evitando la neutralidad, para tener prosperidad y desarrollo económico (Escudé, 1986: p.22-23). Este texto de Escudé (1986) se basa en el análisis empírico de diversas situaciones políticas en que países periféricos como Brasil, Italia, Canadá, Japón, o Australia obtuvieron beneficios de su alianza con la potencia hegemónica y cuyo resultado fue opuesto en el caso argentino. Realismo Periférico en los ´90 En el año 1992 Carlos Escudé publica un libro que busca plantear los fundamentos de la política exterior argentina (Realismo Periférico: Fundamentos para la nueva política exterior argentina). En dicho libro plantea que las ideas en él vertidas fueron escritas entre 1990 y 1991, momento en el cual todavía la nueva política exterior no había sido aplicada por el presidente Menem. El libro tenía la pretensión de dotar de una doctrina de política exterior a la República, cuyos lineamientos en términos generales coincidían con la prédica realizada por el autor desde hace una década desde la aparición de la publicación. Allí agradece al presidente Menem, a los cancilleres Cavallo y DiTella, porque más allá de cuál hubiera sido la fuente de inspiración, Escudé sintió esta nueva política como una reivindicación propia ya que reivindicaban sus escrito, que por ser contrarios a la cultura dominante, le habían acarreado enormes problemas (Escudé, 1992: p.7). En la

Argentina y otros países,

las teorías de Relaciones

Internacionales son frecuentemente importadas del extranjero acríticamente y mal leídas, lo que llevó a muy malas políticas. Aquellos postuladores de teorías “idealistas” –en contraposición a los realistas- tenían una visión respecto de los costos que tendría una potencia como los EEUU u otro país central en el sistema de Estados, y no los costos que tendría que pagar un país de la periferia por una acción internacional que desafíe el status quo, pero se ha olvidado que un país poderoso tiene más margen de maniobra para soportar costos, mucho más alto que un país débil. Los teóricos “realistas” también han hecho lo mismo, adaptando la forma de actuar propuesta para estos países con poder, en un contexto de debilidad, pero un país periférico no puede actuar igual con uno central con intereses globales (Escudé, 1992: p.17).

Con lo dicho en el párrafo anterior, se entiende que Argentina no puede importar acríticamente teorías pensadas desde los EEUU y para los EEUU. Argentina no puede hacer como hizo, actuando bajo los postulados del realismo dentro de su contexto regional –en rivalidad con Chile y Brasil- actuando con “políticas de poder sin poder” (Escudé, 1992: p.18). “Es así que los argentinos creímos ser “realistas” cuando (durante la dictadura militar) nos dedicamos a enriquecer uranio sin ratificar el tratado de Tlatelolco y sin firmar el de No Proliferación Nuclear, o cuando (durante el gobierno de Alfonsín) nos dedicamos a desarrollar un misil de alcance intermedio con el cual eventualmente habríamos podido bombardear las Malvinas apretando un botón” (Escudé, 1992: p.18). Hay ciertas políticas, según el autor, que un Estado democrático y empobrecido no debe adoptar, porque son extremadamente costosas para sus ciudadanos, mientras que un Estado autoritario sí puede hacerlo sin contradicción, puesto que esos costos se subordinan a intereses y objetivos vinculados con la “dignidad” de la Nación, que es tomada como un ente antropomórfico (Escudé, 1992: p.20-21). Esto lo llevará a Escudé a criticar las imágenes antropomórficas del sistema estatal, puesto que este no es una persona que requiere dignidad u otros atributos endilgables al ser humano. En ese contexto Carlos Escudé hace su análisis, desde el punto de partida en el que la Argentina es un país periférico, empobrecido, endeudado y poco relevante para los intereses de las potencias centrales, con las cuales ha tenido una trayectoria de enfrentamientos a lo largo de décadas, cosa que explicó en su tesis doctoral con ejemplos. Esos enfrentamientos le han infringido a la Argentina grandes costos y han impedido una inserción del país que sea funcional a sus intereses. Entonces, para superar este problema, la Argentina tiene que reducir si es posible a cero los enfrentamientos con las potencias, especialmente con los Estados Unidos y hacerlo sólo en aquellos casos en que sus intereses nacionales se vean amenazados (Escudé, 1992: p.24). Por lo antedicho es que no se menciona en el libro la problemática del nuevo orden mundial tras la caída de la Unión Soviética. Esa discusión es importante, pero sólo en el contexto de la política exterior de los países centrales y de algunos países periféricos relevantes para los intereses vitales de las potencias centrales (Escudé, 1992: p.25). Política y realismo Carlos Escudé describe, a partir de lo anteriormente desarrollado, los principios básicos del Realismo Periférico, y luego remarca lo que considera políticas acertadas de la presidencia Menem en asuntos internacionales. Dichas conclusiones están basadas en previos análisis inducidos a partir de la experiencia de la argentina como país díscolo y confrontador, y de otros países, que cuando desafiaron a los

poderosos fueron presionados y les fue mal, y que al ingresar al engranaje de buenas políticas exteriores en pos de la gran potencia les fue bien. Al mismo tiempo, esto le servirá en un futuro, como teoría de las Relaciones Internacionales, para explicar la falta de desarrollo social y económico de muchos países que han desafiado a potencias (Escudé, 1992: p.44-47).

Un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de predominio natural en su región, debe eliminar las confrontaciones con las grandes potencias y sólo confrontar políticamente en los casos en que materialmente se vean afectados los intereses y el bienestar de la población, y la base de poder del Estado. Es necesario ostentar el más bajo perfil posible en todos aquellos temas en que los intereses de dicho Estado se contraponen con los de la potencia dominante en la región y adaptar los objetivos de la política exterior a los del poderoso, a menos que dicha adaptación tenga costos materiales tangibles y en cuyo caso se impone la defensa del interés nacional del país periférico. La política exterior debe tener un cálculo de costos y beneficios, pero también de costos eventuales que pueden afectar al país en diferente época o contexto político. El término autonomía no es libertad de acción, y debe ser redefinido en concepto de la capacidad de confrontación de un Estado y los costos relativos de dicha confrontación.

Los éxitos descritos por Escudé (1992: p.31-36) en la nueva política exterior de la Argentina radican en estar enmarcadas en lo que él dio a llamar Realismo Periférico.

Hubo un alineamiento con los Estados Unidos (aceptación realista del liderazgo mundial estadounidense). Envío de tropas a la Guerra del Golfo en 1991, voto a favor de la investigación de situación de Derechos Humanos en Cuba, abandono del Movimiento de Países No Alineados. Se renunció a gestos confrontacioncitas con respecto al litigio de las Islas Malvinas, y se restablecieron las relaciones diplomáticas con el Reino Unido. Se continuó con la política del gobierno de Alfonsín de solucionar los problemas limítrofes con Chile. Existió una política activa de integración con Brasil a través de la creación del Mercosur.

Se permitió la inspección brasilera a las instalaciones nucleares argentinas, se ratificó Tlatelolco para la no proliferación nuclear y se canceló el proyecto Cóndor II, adhiriendo al MTCR. Se bajó el nivel de confrontación con otras potencias, en términos comerciales como el proteccionismo agrícola norteamericano o europeo. La Argentina se propuso como mediador en varios conflictos internacionales, entre ellos el de Medio Oriente, y ayudó a consolidar con su apoyo el nuevo orden mundial pos Guerra Fría.

Abandono de doctrina justicialista El Realismo Periférico generó muchísimas críticas, tanto por sus postulados, como por sus consecuencias directas o no en la política exterior real, cuyo rumbo comenzó en la década de 1990. De esas críticas, una es el abandono de la Tercera Posición peronista, y el autor plantea que no merecen respuesta dichos argumentos por provenir de un dogmatismo. El Realismo periférico sí es un abandono de la Tercera Posición, guste o no a los peronistas, lo admitiera o no el gobierno de Menem que pertenecía a ese signo partidario (Escudé, 1992: p.48). Otra crítica a la que Escudé le da más relevancia es aquella que postula que aún razonando en términos de costos y beneficios, no está de ninguna manera demostrado que estas políticas y concesiones a las potencias vayan a generar beneficios económicos. El autor está de acuerdo con esta postura crítica, pero sin embargo, lo que sí está demostrado para él, es que el desafío a las grandes potencias trae perjuicios: lo que se busca es evitar costos económicos y políticos para el país, que no garantizan el éxito económico por sí mismo (Escudé, 1992: p.48-49). Pero la crítica que más se encuentra al Realismo Periférico –proveniente de todo el arco político, tanto de derechas como de izquierdas- y que se expresa con mayor indignación por parte de políticos e intelectuales, es que se trata de una política exterior indigna, de relaciones carnales, y que afecta el orgullo y el honor nacional. Esta crítica el autor la rebate argumentando que no existen ni el honor, ni el orgullo, ni la dignidad nacional, puesto que son extrapolaciones de conceptos válidos para individuos y que constituyen un todo superior a la suma de sus partes (tienen brazos, piernas, corazón, cerebro, etc. y el todo es una unidad) pero no obstante, la misma imagen no sirve para un Estado, que no tienen sentimientos de dignidad u honor (tampoco existe una cosa tal como la cabeza del Estado, el corazón o sus brazos), y que es una institución compuesta por individuos con diferentes cosmovisiones (Escudé, 1992: p.51).

De acuerdo al autor y en consonancia con el último argumento aquí planteado, a los pueblos emancipados de América del Sur, les hubiera dado lo mismo ser peruanos, bolivianos, chilenos, paraguayos, brasileros o argentinos. A quienes no les hubiera dado lo mismo es a las elites de dichos Estados, cuyo poder estaba basado en la organización territorial y el monopolio de la fuerza al interior de dichos territorios. La idea de orgullo y dignidad, por lo tanto, es una idea caballeresca vinculada a las elites y no a los pueblos (Escudé, 1992: p.53, 59). Calos Escudé plantea que “quien es sujeto de derecho es el hombre argentino y no la Patagonia, que es apenas un recuso más de los argentinos. Hay en este discurso [aquel que repite la falacia antropomórfica] (y frecuente) inversión de los términos: la prioridad no está en el hombre sino en el territorio” (1992: p.62). La falacia de la extrapolación teórica Extrapolar teorías constituye un craso error conceptual. Cada teoría es consecuencia de la reflexión intelectual de una persona histórica y geográficamente situada. Aquello producido por un pensador estadounidense para la política exterior de los EEUU, no necesariamente sirve de forma lineal para pensar la política argentina que es un país de la periferia. Otro típico error que señala Escudé es la extrapolación de otra de las teorías académicas de Relaciones Internacionales, aquellas que tienen origen en el año 1977 con la publicación en plena Guerra Fría y con hegemónica vigencia de aquellas teorías Realistas. Nos referimos a Robert Kehoane y Joseph Nye (escribieron el libro “Poder e Interdependencia” en 1977), que fundan una nueva escuela dentro de las Relaciones Internacionales, y cuyos orígenes pueden remontarse a Kant y los liberales. Esta corriente de pensamiento no negaba la existencia de la lucha por el poder Realista, pero planteaba que el mundo contemporáneo no puede explicarlo todo por el poder estratégico militar. Otros actores en política internacional tenían su peso específico en las relaciones de poder, como las empresas multinacionales, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos internacionales, etc., y con todos y a través de ellos se podía ejercer el poder de un Estado. Consecuentemente, las relaciones en el mundo no eran sólo entre Estados –única unidad de poder para los realistas- sino que entre los diversos actores entre sí, produciéndose relaciones entre gobiernos, entre Estados y empresas u organismos de la sociedad civil, o entre estos y algún organismo internacional como la ONU. La teoría de Keohane y Nye entonces, postula que existen múltiples canales (trasnacionales, transgubernamentales, e interestatales), y los problemas de agenda son múltiples, no solamente los militares: ergo, nos encontramos ante un escenario de interdependencia compleja. Estos conceptos son excelentes para comprender y

solucionar los problemas de la política exterior estadounidense. Pero no sirven para orientar la política de un país periférico. Importar acríticamente estas ideas, puede tener resultados nocivos para el país débil por una mala lectura de la realidad. El autor señala en base a los escritos de Keohane y Nye, que el contexto que se presenta es de “dependencia de sensibilidad” y “dependencia de vulnerabilidad”. Los Estados son sensibles a los eventos internacionales en este complejo contexto interdependiente, y vulnerables a otros. Pero no son por eso todos los Estados iguales, y aquellos dependientes tienden a sufrir más la consecuencia, pero los Estados poderosos tienen mayor margen de maniobra ante dichos escenarios (Escudé, 1992: p.98, 100). El margen de maniobra es correspondiente al grado de autonomía que los Estados tienen, correspondiente a su desarrollo tecnológico, económico, y al acceso a recursos estratégicos y del uso que se le da a dicha autonomía (Escudé, 1992: p.126). Esa autonomía puede ser utilizada de forma correcta o puede ser malgastada. En el sistema internacional, las acciones políticas dejan un registro histórico en la memoria diplomática, y malgastar la utilización de cierto nivel autónomo que se posee es un desperdicio de poder. Por otra parte, se suele argumentar que es necesario tener mayor grado de autonomía –menor dependencia o dependencia cero- para lograr el desarrollo de la economía y la tecnología de un país. De acuerdo a Carlos Escudé esa lectura es falsa. Veamos. El desarrollo genera autonomía: “La falacia de la autonomía como supuesta generadora de desarrollo” (Escudé, 1992: p.127) es un postulado del autor que señala para demostrar un razonamiento típico como el descrito unas líneas más arriba. Por el contrario, “la autonomía tiende a ser un producto del poder, y por lo tanto, del desarrollo económico y tecnológico (y del acceso a aciertos recursos estratégicos). La autonomía se construye desde el desarrollo interno, y no es (principalmente) el producto de maniobras de política exterior, sino de ese desarrollo interno” (Escudé, 1992:

p.128).

Todo

esto

significa

–aclara-

sumisión

hegemonía

estadounidense, sino que significa adaptar los intereses del país a los de la potencia hegemónica para maximizar beneficios, desarrollo, y el correcto uso de la autonomía relativa (Escudé, 1992: p.199). El Realismo Periférico presenta compatibilidad con cualquier modelo económico, ya sea este liberal, proteccionista, o incluso marxista, debiéndose en parte a que se trata de una política exterior (Escudé, 1992: p.282-283), independientemente de qué se haga con la economía. Los ejemplos de aquello pueden ser la Alemania Federal (política económica liberal), Japón (proteccionista) o futuro país que continúe bajo un modelo comunista tras la caída de la URSS. Por último y no menos importante, señala Escudé que el Realismo Periférico es un Realismo sólo aplicable a

países que además de periféricos, son relativamente irrelevantes para las grandes potencias (Escudé, 1992: p.283), caso en el cual incluye a la Argentina. Teoría y praxis política argentina En conclusión, las teorías que sustentaron a la práctica en política exterior de la República Argentina frente a los Estados Unidos fueron inadecuadas, y dichas relaciones diplomáticas fueron tensas y poco amistosas a partir de 1889, cuando fue la Conferencia Panamericana en Washington. Estas confrontaciones se deben, de acuerdo al análisis del analista que aquí nos ocupa, a varios factores entre los que encontramos doctrinas políticas, teorías mal aplicadas, y situaciones de coyuntura (citadas textualmente a continuación).

1. “La pasada prosperidad argentina (desde aproximadamente 1880 hasta 1942), que había generado expectativas en el país de un futuro status de potencia mundial. Esta prosperidad fue el producto de un desarrollo dependiente vinculado simbióticamente a la economía británica, pero que en ningún modo era dependiente de los Estados Unidos (hasta la Segunda Guerra Mundial).

2. El aislamiento geográfico argentino, que hizo posible la proliferación de ideas exageradas respecto del desarrollo y el poder argentinos.

3. “El contenido del sistema educativo argentino, que alentó percepciones exageradas sobre el esplendor argentino y sus posibilidades futuras.

4. Por último (pero no por ello menos importante) una ideología ecléctica respecto de las Relaciones Internacionales, que recibió influencias de varias corrientes de pensamiento, entre ellas:

a. Teorías geopolíticas alemanas, que datan de antes de la Segunda

Guerra

Mundial.

b. El paradigma realista, que está obsesionado con la guerra y con la problemática de la "seguridad nacional", y del que fueron precursores Hans Morgenthau, Kenneth Waltz y otros, básicamente en los Estados Unidos después de 1945.

c. La literatura latinoamericana sobre la "dependencia", cuyos precursores fueron Dos Santos, Cardoso, Faletto y otros, y que condujo a alentar políticas exteriores "independientes" que "quebraran" los lazos de dependencia. d. El modelo de interdependencia compleja creado por Keohane y Nye, que condujo a la creencia de que la capacidad del Occidente industrializado (especialmente los Estados Unidos) para imponer sus deseos sobre el Tercer Mundo había disminuido significativamente, dotando de tal modo a los Estados del "Sur" con una mayor capacidad de negociación y "margen de maniobra"”. (Escudé, 1995: p.12)

La teoría de Relaciones Internacionales constituye en general, un cuerpo bibliográfico escrito desde la perspectiva de un Estado fuerte, y principalmente de los EEUU, país que funcionó y aún funciona como el principal desarrollador e impulsor de estas teorías, en parte justamente porque es EEUU un país con creciente preponderancia en el sistema internacional ya desde principios del Siglo XX y fundamentalmente a partir de la Guerra Fría: ellas son las mencionadas teorías realistas y las institucionalistas. El marxismo por su parte no produjo por su parte obras de gran relevancia sobre esta materia, enfocándose principalmente en el imperialismo. Y las teorías de centro-periferia, plantea Escudé, se han abocado a las causas de la dependencia con énfasis en la política económica, alentando la sustitución de importaciones y la autarquía, mas no la política exterior y por lo tanto cómo generar mejores condiciones para el desarrollo de un país (Escudé, 1995: p.1314). Una crítica ciudadano-céntrica La línea argumental de Carlos Escudé está dirigida a que toda política exterior beneficie a los ciudadanos. Si los ciudadanos de un Estado se benefician de la política exterior llevada a cabo por éste, entonces nos encontramos en una política que tiene al ciudadano como eje. ¿Cómo identificarlo? Toda cuestión de política es una cuestión de poder pero los Estados –que por cierto ejercen el poder legítima o ilegítimamenteno son aquellos que buscan el poder, sino las elites políticas de aquellos Estados. Ni Estados Unidos, ni Gran Bretaña, ni la Unión Soviética, ni la Argentina necesitan garantizar su propia seguridad y su propio poder, sino las elites dominantes en cada uno de esos países. Ergo, cuando existe un discurso como tal, se cae en una falacia antropomórfica de los Estados y las Relaciones Internacionales, en las cuales los Estados son semejantes a las personas (Escudé, 1995: p.23).

Carlos Escudé plantea entonces una visión desde el ciudadano. Por ello el interés nacional es ahora, no aquel en que opera el fetiche de la metáfora antropomorfa cuyo interés legitima el de las elites, sino que es el interés de la ciudadanía (Escudé, 1995: p.28). Por esta razón es que aquí se plantea que el Realismo Periférico tiene por objetivo beneficiar a la ciudadanía. Queda abierta la problemática al análisis de la cuestión ciudadana y las tensiones que se generan a partir de esto con la cuestión de las elites y la ciudadanía. ¿Los ciudadanos son todos iguales? Si no lo son, ¿hay elites dentro de la categoría ciudadanos? Si las hay, ¿quién define qué es mejor para la ciudadanía? El caso de la tecnología nuclear Aquel que controla o al menos dispone de esta tecnología tiene herramientas para competir en ese selecto mercado, y tiene un gran poder. Y puede generar competencia tanto a nivel comercial como militar. Un país que dispone de esta tecnología evidentemente compite por un espacio de poder importante y generará conflictos. La tecnología nuclear puede ser utilizada tanto como armamento como para aplicaciones civiles y pacíficas. En términos comerciales, militares, o de intercambio científico, puede ser una herramienta de negociación, un elemento de poder nacional. Podemos ilustrar esta situación con otra tecnología de punta y de uso dual: la tecnología nuclear. Ejemplifiquemos con los argumentos de Diego Hurtado de Mendoza (2006), quien expone con el paradigmático caso del desarrollo nuclear de la República Islámica de Irán, que es un Estado de la periferia del sistema internacional, pero de gran importancia estratégica por su ubicación geográfica, sus recursos naturales, su población, y por sobre todo su historia reciente, la cual dio a luz una revolución de carácter integrista islámica. Semejante situación, y sus desafíos al sistema internacional, no podían sino generar un sismo en los países centrales a los cuales desafía en su hegemonía, sobre todo si pretende dominar lo que pocos Estados tienen derecho: la tecnología nuclear que también ostenta carácter dual. Esto pone en evidencia el rol de los países periféricos en el desarrollo de las tecnologías de punta. “Si se piensa que toda tecnología de punta está vinculada tanto a cuestiones de desarrollo económico y ‘mercado’ como de seguridad, el desarrollo nuclear de Irán –agravado por el papel protagónico de este país en la geopolítica del petróleo– puede resultar relevante desde la perspectiva argentina por varios motivos. Igual que Irán, tanto la Argentina como Brasil históricamente buscaron desarrollar la energía nuclear y padecieron presiones por parte de las potencias nucleares. De hecho, el caso de Irán está siendo utilizado por Estados Unidos como factor de presión sobre el programa de enriquecimiento de Brasil. En tal sentido, la posición diplomática de la Argentina respecto al desarrollo nuclear en Irán no puede ser independiente de la

posible búsqueda en el futuro próximo de un lugar en el mercado nuclear” (Hurtado, 2006: p.62). Otra decisión del gobierno argentino en esta materia fue la suspensión de los embarques nucleares a Irán, en febrero de 1992. La misma tuvo un alto costo financiero ya que Argentina perdió 18 millones de dólares y fue motivo de queja política por parte de la oposición del Congreso. No obstante, el gobierno norteamericano sostuvo que ese costo era un efecto "lamentable pero necesario" cuando los gobiernos buscan un mundo más seguro en el que "quede reducido el peligro de una difusión de armas atómicas" (Corigliano, 2003). La suspensión de los embarques nucleares a Irán llevó al ex canciller Dante Caputo a acusar al canciller Guido Di Tella de practicar "apartheid tecnológico". El primero defendió las exportaciones de tecnología nuclear a países en vías de desarrollo aprobadas durante el gobierno de Alfonsín, aclarando que la participación argentina en la reconversión del núcleo del reactor nuclear de investigaciones de la Universidad de Teherán fue pedida por la Organización Internacional de Energía Atómica (OIEA). Asimismo, la venta de un reactor nuclear a Argelia fue definida por Caputo como "(…) una proeza iniciada y terminada en sólo cuatro años con un país que nunca estuvo sospechado de tener intenciones de fabricar la bomba" (Corigliano, 2003). ¿Qué le sucedió en el caso de la tecnología espacial a la República Argentina? El caso del Cóndor II El proyecto del misil Cóndor II está íntimamente ligado a la Guerra de Malvinas (Busso, 1999: 11) y en parte como consecuencia de la derrota (Reficco, 1996), para poder posicionar a la Argentina en el escenario internacional (Corigliano, 2003). El solo hecho de poseer un misil balístico le otorga al país poseedor un status importante en los asuntos internacionales y un importante poder simbólico (Karp, 1985: 168-169). Para la construcción de un cohete o misil balístico en un país periférico es importante contar no solamente con cierto nivel de desarrollo tecnológico, sino que además es necesario contar con el acceso a tecnologías del extranjero (Karp, 1985: p.181). Gran Bretaña contaba con un gran poder de fuego y armas convencionales y nucleares en un teatro de operaciones totalmente alejado de su territorio (Arquilla y Moyano, 2001: 740), sin embargo no las utilizó contra la Argentina durante el conflicto del Atlántico Sur por las Malvinas (Paul, 1995: 708-709). Desde la percepción estratégica de los militares argentinos

era necesario contar con un arma con

capacidad real de disuasión. En el mercado internacional misilístico Argentina necesitó de proveedores tanto técnicos como de dinero. El Irak de Saddam Hussein fue uno de los aportantes más significativos (Carus, 1990; Goobar, 2007), todo en un contexto de aislamiento internacional argentino post guerra de Malvinas y post dictadura militar

(Busso, 1999), junto con Egipto, a través de empresas con banderas pertenecientes a países de Europa de acuerdo a varios estudios y reportes provenientes de EEUU y sus aliados (Santoro, 1992; Busso, 1999; Corigliano, 2003).

Dos espacios de poder entraban en disputa con la creación del Cóndor. Argentina tenía un reciente historial bélico en el conflicto de las Malvinas, y resultaba peligroso que un Estado con antecedentes de desafiar a un país de la OTAN, tuviera un misil capaz de llegar a las Islas en disputa. Por otro lado, es un país de la OTAN el que dispone de la agencia espacial más importante del planeta, la NASA, y que un país domine la técnica para colocar sus satélites en órbita resultaba por lo menos, una amenaza comercial. Al inicio de la gestión de Carlos Saúl Menem, de carácter justicialista, los postulados políticos tradicionales de dicho partido –fundamentalmente la Tercera Posición en política internacional, que postulaba autonomía frente a los países centrales- fueron inmediatamente cambiados y hasta invertidos, virando hacia una visión de realismo periférico (Escudé, 1992), en una clara postura de aquiescencia pragmática (Russell; Tokatlián; 2003). Podemos afirmar que la política exterior argentina hacia los Estados Unidos, potencia unipolar de la década de 1990, fue denominada por la Cancillería como de “relaciones carnales”. Argentina entró en una fase de apertura económica y se subsumió a los postulados de los EEUU en cuanto a su visión del mundo y su política. Con esta visión, el gobierno de Carlos Menem estableció tres prioridades en su política exterior: la ruptura del impasse, el fortalecimiento de las relaciones con los Estados vecinos, y el estrechamiento de las relaciones con los países desarrollados, particularmente aquellos de la Comunidad Europea y los Estados Unidos, para facilitar la integración del país en la economía mundial y una favorable resolución del problema de la deuda externa (Russell; Zuvanic, 1991: p.114), que se solucionaría según los criterios de esta nueva coyuntura, por la adquisición del crédito internacional que esos mismos países hegemónicos controlaban. Durante este proceso se firmaron acuerdos con el Brasil para transparentar el desarrollo nuclear entre ambas naciones, facilitando inspecciones de la Organización Internacional de Energía Atómica (Russell; Zuvanic, 1991: p.118-119) en una clara señal a EEUU, con quien también se estableció una agenda de cooperación, al firmar la CNEA y la USNRC un memorando de cooperación. Pero aún más, para eliminar cualquier área de conflicto en la agenda internacional, se buscó cooperar en varios campos de interés que pudieran generar rispidez, como por ejemplo el narcotráfico. Así, se enviaron flotas militares argentinas al Golfo Pérsico en la “Guerra del Golfo”

contra Irak en 1991, se firmó el Tratado de Tlatelolco, y se acabó con el proyecto Cóndor II por exigencia expresa del vencedor de la Guerra Fría (Russell; Zuvanic, 1991: p.122). Es en ese contexto que la República Argentina ingresa al Missile Technology Control Regime (MTCR), en el año 1993. Creado en 1987, con el objetivo de limitar el desarrollo misilístico, el MTCR es una asociación de países “informal y voluntaria” en la cual los firmantes están comprometidos en el objetivo de que no se desarrolle dicha tecnología de misiles. Los creadores de este régimen de control son Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Gran Bretaña, y los Estados Unidos, todos ellos países que cuentan con tecnología espacial y misilística. La proliferación de misiles balísticos ha sido una de las cuestiones más importantes para la seguridad internacional, y uno de los hechos fundamentales para controlar esto ha sido el MTCR, cuya misión ha sido vigilar la proliferación de misiles, denegándole a potencias regionales la tecnología para construirlos (Mistry, 2003: p.119). La presencia de técnicos especializados en tecnología misilística en Irak cuando la Guerra del Golfo, sumado a la sospecha de la financiación encubierta por parte de Egipto con conexiones iraquíes para la construcción del Cóndor II, aumentaron las percepciones acerca de que la adquisición y el desarrollo de tecnología militar de avanzada, no constituyó un mero problema regional, sino uno de escala global (Fitch, 1993; p.14-15). Tal como se explicó más arriba, la negociación no se hizo a cambio de ayuda militar sino económica (Fitch, 1993: p.16), en una era de nueva apertura de mercados y necesidades de crédito internacional. A continuación analizaremos a la luz de estos hechos lo sucedido en los períodos planteados en este trabajo, indicando lo sucedido con mayor detalle y poniendo especial énfasis en los actores y sus aportes a la problemática histórico política, con datos y detalles tanto en la trama como en las posturas asumidas por ellos. Desde la perspectiva de este Realismo Periférico, se iniciaron gestiones entre la República Argentina y la agencia espacial estadounidense NASA, para que en el año 1994 se colocara un satélite argentino, el SAC-B. “Durante la visita de Menem a Estados Unidos, que tuvo lugar a fines del mes de junio, el tema Cóndor figuró entre los temas de agenda tratados con Bill Clinton. Pero los puntos de fricción entre el gobierno argentino y el norteamericano en este tema parecieron definitivamente cerrados, a juzgar por las expresiones del jefe de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, General Colin Powell, quien sostuvo, durante su encuentro con Menem, que la desactivación del misil Cóndor respondió a una decisión "sabia y prudente del gobierno argentino" y constituía "un ejemplo para el mundo"” (Corigliano, 2003). Ante los Estados Unidos comenzábamos a ser confiables y responsables.

El ex vicecanciller del gobierno de Menem, Andrés Cisneros que fue Jefe de Gabinete y vicepresidente de la CONAE desde su fundación a mediados de 1991 hasta el fin del mandato de Menem, la arremetida de la oposición política y de la Fuerza Aérea estaba relacionada a que al desactivarse el proyecto Cóndor II, el país se perjudicaba seriamente en su derecho soberano a incorporar y desarrollar tecnología especial de punta, imprescindible en la evolución esperada para un país como la Argentina en el siglo XXI. El gobierno discrepó no con la mera desaparición del proyecto Cóndor II sino en su substitución por una actividad espacial pacífica en la cual el derecho argentino a desarrollar tecnología de punta en este campo no pasara por la construcción de armas de destrucción masiva, ni el vendérselos a Irak o a cualquier Estado involucrado en un conflicto tan estratégico y sensible como el de Medio Oriente. La política Argentina era no colisionar con intereses estratégicos de grandes potencias en un conflicto en que la Argentina no jugaba ningún interés nacional directo, creándose como instrumento de política exterior un organismo no dependiente del área de Defensa (Corigliano, 2003). Respondiéndole a la teoría: aproximaciones finales ¿En qué maneras se aplicó el Realismo Periférico? ¿Cuáles fueron sus efectos sobre el desarrollo científico y tecnológico? En los años en que se aplicó, existían escasos recursos financieros destinados a la investigación y el desarrollo de tecnologías, las principales instituciones nacionales dedicadas a esta materia se encontraban en una profunda crisis, y los cuadros científico-técnicos estaban desmoralizados. El Estado abandonó la ciencia y la tecnología librando el desarrollo y la financiación al mercado (Chudnovsky y López, 1996: p.33). El resultado, claramente, no fue el esperado. Sin embargo, podemos decir con Escudé y a favor de su teoría, que el Realismo Periférico no implica una política económica concreta. El alineamiento

automático

con

EEUU

implicaba

necesariamente

desnacionalización de la economía, venta de activos del Estado, privatizaciones, pero el alineamiento con la política de EEUU implicó sí necesariamente la apertura de los mercados y las privatizaciones: aquella era la política que los Estados Unidos promovían a sus aliados con el Consenso de Washington (Corigliano, 2003). Pero tener “relaciones especiales” con EEUU no era una tarea sencilla, en primer lugar por la larga tradición Argentina en políticas contra Estados Unidos, especialmente aquellas peronistas, cuyas ideas aparentaba enarbolar el presidente Menem. Esa desconfianza, “el gobierno de Menem procuró despejarlas a través de la adopción de medidas orientadas hacia el liberalismo económico y la alianza con Estados Unidos y los países desarrollados de Occidente en política exterior. Dichas medidas implicaron cambios tanto en la agenda bilateral como multilateral, provocando

efectos multiplicadores que otorgaron mayor densidad y complejidad al conjunto de la agenda”. (Corigliano, 2003). Por todo lo aquí descrito, vemos que ser un realista periférico era una concepción pragmática pensada para ser universal a todos aquellos países periféricos que quieran adoptarlas, pero la realidad es que fue difundida, aceptada y aplicada por el gobierno de Menem que aceptó las políticas neoliberales de Washington. Queda por ver en un análisis posterior, y suponiendo la afirmación de Carlos Escudé, que el Realismo Periférico tiene plena vigencia, cómo se relacionan la ciencia y la tecnología, la investigación y desarrollo, en la Argentina post neoliberal de los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández. Sin embargo, ¿por qué decimos que tuvo algún éxito el Realismo Periférico? En primero lugar porque sus lineamientos básicos fueron aplicados explícita o implícitamente y en segundo lugar porque ha tenido cierto nivel de aceptación, al punto tal que, como teoría adaptable a la coyuntura de acuerdo a su autor, no se ha abandonado hoy a pesar de no tener una política neoliberal, privatizadora y manifiestamente aliada a los EEUU. Por último, en materia de ciencia y tecnología, aun manteniendo los postulados que describen estas páginas sobre la teoría y práctica del realismo periférico, y teniendo un escenario como la década de 1990 y otro como la del decenio posterior, vemos un resurgir de la inversión en investigación y desarrollo, la creación de un Ministerio específico para la ciencia y la tecnología, una prestigiosa tradición en materia nuclear que continua, y un desarrollo espacial propio. ¿Son ellos consecuencia de las políticas neoliberales? Sin duda que no, ya que estas desfinanciaron la inversión en investigación. ¿Del Realismo Periférico? Si lo entendemos como aquellas políticas que se adaptan al sistema internacional y a las exigencias políticas del poderoso del momento (EEUU), y sin renunciar a los intereses materiales propios en pos de conseguir beneficios materiales a largo plazo, no nos ha ido tan mal. Pero si comparamos las dos coyunturas de las presidencias Menem y Kirchner, veremos políticas económicas, científicas, y de desarrollo, bastante diferentes, por lo que necesitaremos conformarnos con estas conclusiones parciales y prometer futuros estudios.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

reestructuración

deuda

soberana argentina tras el canje de 2005. Fernández Alonso, José Universidad Nacional de Rosario/CONICET

RESUMEN

La operación de canje de la deuda soberana en cesación de pagos instrumentada por la República Argentina en 2005 marcó un hito en el historial del sistema financiero internacional. En este respecto, es de advertir que los recortes en los montos de capital y de los intereses junto a la extensión de los plazos de pago adoptaron parámetros sin precedentes. No obstante reportar un nivel de aceptación algo superior al 75%, el cierre del canje no selló la reinserción financiera internacional del país, lo cual desvirtuó las expectativas de los decisores nacionales en la materia. A la luz de tales resultados, los funcionarios

involucrados

Política

Económica

Exterior

debieron

consecuentemente diseñar y ejecutar diversas iniciativas en aras de superar las condicionalidades derivadas de la problemática de la deuda soberana aún en default. La presente comunicación tiene por propósito analizar el proceso de reestructuración de la deuda soberana en cesación de pagos tras el canje de 2005. En función de ello, revisa las estrategias y las acciones asumidas por los decisores argentinos, los tenedores de títulos públicos en default y los gobiernos nacionales de estos últimos en el marco de las diversas propuestas de renegociación y de las reaperturas de canje impulsadas durante el período 2005-2010.

PALABRAS CLAVE: República Argentina – Deuda Soberana – Operación de Canje – Néstor Kirchner – Cristina Fernández de Kirchner

Introducción

La operación de canje de deuda soberana en cesación de pagos ejecutada por la República Argentina en marzo de 2005 marcó un hito en la historia del sistema financiero internacional. En este respecto, es de marcar que los recortes en los montos de capital e intereses junto a la extensión de los plazos de pagos adoptaron parámetros que excedieron a los procesos de reestructuración de deudas soberanas concretados hasta entonces. Aunque cuestionado por los grupos de tenedores de bonos en default y por los gobiernos nacionales de estos por las condiciones unilaterales con las que la administración de Néstor Carlos Kirchner (2003-2007) había conducido la empresa de la reestructuración, la operación de canje de la deuda en cesación de pagos registró un nivel de aceptación del 76,15%. En breve, una cifra que superaba levemente al “principio de aceptabilidad” exigido originalmente por los decisores político-económicos de las potencias centrales y de los organismos multilaterales de crédito, el Fondo Monetario Internacional (FMI), entre ellos. En detrimento de las expectativas de las autoridades del país respecto a que un alto nivel de aceptación a la oferta de reestructuración habilitaría el retorno a los mercados privados de capitales, el país continuó experimentando sendos desafíos en su articulación con los flujos externos de financiamiento. En este contexto pues, se puso en evidencia que el nivel de aceptación significativo de la oferta de reestructuración de la deuda era condición necesaria, pero no suficiente para el regreso de la República Argentina a los mercados privados de capitales. En función de ellos, los funcionarios argentinos involucrados en la Política Económica Exterior debieron consecuentemente diseñar y ejecutar diversas iniciativas en aras de superar las condicionalidades derivadas de tal reestricción al financiamiento externo. La presente comunicación tiene por propósito analizar el proceso de reestructuración de la deuda soberana en cesación de pagos tras el canje de 2005. En función de ello, revisa las estrategias y las acciones desplegadas por los decisores político-económicos argentinos, los tenedores de títulos públicos en default y los gobiernos nacionales de estos últimos en el marco de las diversas propuestas de renegociación y de las reaperturas de canje impulsadas durante el período 2005-2010. La comunicación se divide en cuatro secciones. En la primera de ellas, se presentan consideraciones generales respecto a la estructura y a la dimensión de la deuda argentina alcanzada por la declaración de cesación de pagos de diciembre de 2001. En la segunda sección, por su parte, se realiza un breve recorrido histórico por

la ponderación de la cuestión de la deuda soberana en la realidad político-económica argentina desde el anuncio del default hasta la concreción de la operación de canje en 2005. En la tercera sección, se avanza en el análisis de las estrategias discursas y de acción adoptadas por las autoridades argentinas, los tenedores de bonos en cesación de pagos y los gobiernos de estos en torno a la problemática de la deuda soberana desde la operatoria de canje hasta mediados de 2010. Finalmente, la comunicación culmina con una serie de reflexiones a modo de conclusión.

1. Consideraciones generales a propósito la declaración de cesación de pagos argentina de 2001.

El 23 de diciembre de 2001, luego de las trágicas jornadas que precipitaron la renuncia de Fernando De la Rúa (1999-2001) y la caída consiguiente del gobierno de la Alianza1, el presidente provisional Adolfo Rodríguez Saá gobernador hasta entonces de la provincia de San Luis-, efectivizó el anuncio tan temido como esperado por numerosos actores (tanto nacionales como internacionales) durante el transitar del país hacia el colapso: a partir de tal fecha, y por plazo indefinido, la República Argentina suspendía el pago de su deuda soberana. Tal como apuntan Michael Mortimore y Leonardo Stanley (2006), varios fueron los datos que ilustraron la dimensión del default declarado. Sin ánimo de incurrir en la enumeración de datos, se limitan estas líneas a exponer sólo algunos de ellos. Así pues, se comenta en primer término que al momento del anuncio de incumplimiento, la deuda argentina representaba alrededor de la cuarta parte de lo transado por aquel entonces en el mercado de bonos de las economías emergentes. De la misma manera, y siguiendo las formulaciones de los precitados autores, se repara que el monto de la deuda argentina en default implicaba dos veces y medio al alcanzado por la Federación Rusa en la cesación de pagos de 1998, la cesación de pagos de deuda soberana de mayor dimensión hasta entonces. Dicho en números concretos, la suspensión de pagos anunciada en diciembre de 2001 “afectó, en principio, a 61.803 millones de dólares en títulos y bonos públicos del país y a otros 8.030 millones de dólares de obligaciones varias. El remanente –en lo sustancial, deuda con organismos multilaterales (32.362 millones de dólares)- y los recientemente emitidos préstamos

La Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación –conforme su denominación original- fue la coalición de partidos políticos conformada por la Unión Cívica Radical (UCR) y un frente de agrupaciones de centro-izquierda –el Frente País Solidario (FREPASO)- que, con un discurso contrario a las políticas de la administración Menem, ganó las elecciones legislativas nacionales de 1997 y las presidenciales de 1999. 1

garantizados (42.258 millones de dólares)- permaneció en situación regular (performing)” (Damill, Frenkel y Rapetti, 2005:219)2. Más allá de la magnitud de la deuda argentina en default, otras características valieron para posicionarla como la “madre” de todas las cesaciones de pagos soberanas, tal como la denominaron Nouriel Roubini y Brad Setser (2004: 298). En este sentido, debe marcarse que se trataba de la deuda pública en default con mayor variedad de bonos, de jurisdicciones y de monedas involucrados. En efecto, compuesta por ciento cincuenta y dos instrumentos, la deuda argentina alcanzada por la cesación de pagos estaba nominada en siete monedas3 y bajo jurisdicción de ocho legislaciones diferentes4. Intrínsecamente vinculada a estas circunstancias se presentaba la dispersión geográfica de los instrumentos de la misma5. Por último, no debe de pasar inadvertido la considerable atomización de los tenedores de títulos argentinos6. Todas estas circunstancias, generaron grandes desafíos a los decisores político-económicos argentinos a la hora de encarar el proceso de reestructuración de la deuda, ya que los conminó a entablar gestiones con numerosos actores emplazados en puntos diferentes del planeta. Ello marcó una distancia considerable respecto los procesos de reestructuración ejecutados durante la década del ochenta y los primeros años de la década del noventa, los cuales habían sido encausados mediante gestiones con “comités de bancos acreedores”. Pero esta situación, bien cabe subrayar, afectó de igual manera a los inversores alcanzados por el default al dificultar toda iniciativa de acción colectiva. La complejidad estructural de la deuda argentina -condicionante per se para la regularización pronta de la misma- se acentuó por el carácter inconcluso del debate sobre la “nueva arquitectura financiera internacional” (NAFI). En breve, un 2

Estos números, bien conviene agregar, se verían incrementados en el correr del tiempo hasta alcanzar casi 87.000 millones de dólares reconocidos como “deuda elegible” en las ofertas de canje realizadas años más tarde por las autoridades político-económicas nacionales. 3 A continuación, las monedas en las que se encontraban emitidos los instrumentos de deuda en cesación de pagos: Peso Argentino, Peso Argentino ajustado por la inflación, Dólar estadounidense, Euro, Yen, Libra Esterlina y Franco Suizo). 4 De los 152 bonos en default, 98 se habían emitido en jurisdicciones distintas a las de la República Argentina (Estados Unidos, Inglaterra, Japón, Alemania, Italia, España y Suiza) (Soto Fajardo, 2008:14). 5 De acuerdo a las estipulaciones del Ministerio de Economía de la República Argentina al momento de la primera oferta de canje realizada en 2003, la deuda en cuestión estaba distribuida de la siguiente manera: República Argentina (38,4%); Italia (15,1%); Suiza (10,3%); Estados Unidos (9,1%); Alemania (5,1%); Japón (3,1%); Reino Unido (1,1%); Países Bajos (1%); Luxemburgo (0,8%). El porcentaje se completaba con los siguientes datos: deuda no identificada (12,8%), otros (2,5%) (Ministerio de Economía y Producción, 2003). 6 En función de lo estimado por el Palacio de Hacienda argentino, el 43,5% de los bonos en suspensión de pagos se encontraban en poder de tenedores minoristas, la mayoría de ellos residentes argentinos, italianos y japoneses.

condicionamiento que excedía a la realidad nacional. Dicho debate, surgido como respuesta a la sucesión de crisis financieras iniciada a mediados de los noventa, supuso reconocer las limitaciones de las instituciones internacionales financieras gestadas en la inmediatez de la segunda posguerra para hacer frente a las nuevas realidades inherentes al proceso de globalización. Diversas fueron las temáticas abarcadas por este debate: el rol de las organizaciones multilaterales de crédito –el Fondo Monetario Internacional, los organismos de financiamiento del Grupo Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, en particular-, los mecanismos de prevención y resolución para las crisis de corte financiero, las políticas a seguir respecto a los flujos internacionales de capitales, el problema del riesgo moral y los modelos para la reestructuración de deudas soberanas en situación de cesación de pagos, entre otros. Si bien todas las temáticas comprendidas en el debate en referencia resultaron claves para la realidad argentina post-default, fue sin duda la polémica inconclusa sobre los mecanismos de reestructuración de las deudas soberanas la que mayor gravitación tuvo para las políticas de recomposición de relaciones con los inversores transnacionales del sector financiero7. 2. Del default al inicio del proceso de reestructuración de la deuda. Lejos de las cualidades que le permitieron ser presentada como el paradigma de la estabilización y la reestructuración durante buena parte de la década del noventa, la República Argentina se convirtió, tras el colapso de inicios de siglo, en un

En este marco, se comenta que el debate respecto a los mecanismos para la reestructuración de las deudas soberanas estuvo atravesado por dos posicionamientos diferenciados: por un lado, las propuestas orientadas a avanzar en “modificaciones institucionales” o “estatutarias”; por otro lado, las propuestas orientadas a “modificaciones contractuales”. Identificadas con Anne Krueger, Subdirectora Gerente del FMI durante buena parte del período bajo análisis (2001-2007, en términos precisos), los enfoques institucionales o estatutarios impulsaban la instauración de un mecanismo internacional de reestructuración de deudas fundado en el capítulo 11 de la Ley de Quiebras de Estados Unidos. De acuerdo a este planteo, los Estados miembros del FMI debían impulsar una modificación en el convenio constitutivo del organismo a fin de erigirlo como el rector y decisor último de todos los procesos de reestructuración de deuda soberana. En este sentido, se proponía que el FMI supervisase todo el proceso de reestructuración, auditando la capacidad de pago del país deudor y certificando la voluntad efectiva de arreglo entre los involucrados. Por el contrario, las propuestas contractuales -apoyadas por el entonces Subsecretario del Tesoro de Estados Unidos John Taylor y académicos de la talla de Allan Meltzer- se erigieron en torno a la idea de sortear problemas de deuda mediante la negociación directa entre Estados y acreedores. Con objeto de sortear los problemas derivados de las minorías de acreedores renuentes a la negociación, esta propuesta propugnaba la inclusión de cláusulas de acción colectiva (CAC´s, por sus siglas) en los instrumentos de deuda emitidos por entidades soberanas. Al explicar de Villanueva (2003:10) “el enfoque “descentralizado, contractual y de mercado” sostenido por Taylor establecía las siguientes líneas básicas de aplicaciones a los nuevos bonos: 1) Cláusula de la “supermayoría” destinada a impedir que una pequeña minoría obstaculizara la concreción de un acuerdo; 2) Cláusula orienta a describir el proceso a través del cual los deudores y los acreedores se reúnen para realizar una reestructuración y 3) Cláusula que describe cómo el país soberano iniciaría la reestructuración”. Análisis detallados de estas discusiones, pueden verse en Herman (2003), Machinea (2004), Sedlak (2004) y Ocampo y Andrass (2004).

“paria” de la escena económica internacional8. Los mercados privados de capitales, fieles a la lógica de comportamiento pro cíclico, cercenaron su financiamiento a la espera de una solución de la problemática de la deuda en cesación de pagos y de una recomposición de las variables afectadas por la ley de emergencia económica. Igual de prescindente fue la respuesta de los gobiernos de los países desarrollados, quienes inmediatamente descartaron toda alternativa de instrumentar cualquier asistencia de corte bilateral9. Carentes de los recursos económicos e institucionales para hacer frente a tamaño colapso y urgidos por marcar -tanto dentro como fuera de sus fronteras- sus diferencias respecto a la trayectoria argentina, los gobiernos de la región desacreditaron también toda posibilidad de instrumentar acciones cooperativas directas, limitando consecuentemente sus compromisos a la intercesión ante los decisores de los países desarrollados y los organismos financieros internacionales con sedes en Washington. En este contexto, las vinculaciones con los organismos multilaterales de crédito –el FMI, en especial- se constituyeron en los hechos como el camino excluyente a adoptar en la vuelta del país a los circuitos económico-financieros globales. Serían, en efecto, estas instituciones -que tantas loas habían hecho para con el proceso de reformas del país durante el imperar del modelo neoliberal y cuyo rol en la escena económica internacional era objeto de fuertes discusiones- las que debían de refrendar ahora las políticas del país en su reinserción internacional: las gestiones para la reestructuración de la deuda, entre ellas. En consonancia con lo postulado por Miranda (2007), es de afirmar que la crisis supuso un estrechamiento de la agenda externa. En uso de las teorizaciones de Hermann (1990), se sostiene que las modificaciones impuestas por la crisis implicaron un cambio de metas de la Política Exterior Argentina (PEA). Conforme lo consignado por el precitado autor, esta modalidad de cambio en Política Exterior da cuenta del reemplazo o el abandono de la meta o el problema rector de la misma. Así pues, la PEA cuya meta durante la administración de Menem remitía a la búsqueda por “la reincorporación de la Argentina al Primer Mundo”, tal cual el célebre apotegma de De

Esta imagen de la república argentina como paria del contexto económico internacional tras la crisis de 2001-2002 es considerada por Loyola Campos (2004). sin embargo, es menester anotar que esta representación fue originalmente planteada por Escudé (1984) para indicar el aislamiento del país durante la última dictadura militar. 9 Según la posición sustentada por los líderes del mundo desarrollado, la magnitud del colapso argentino exigía que la gestión de la crisis se canalizara a través de las instituciones internacionales multilaterales. de seguro, fue el discurso de george w. bush ante la organización de estados americanos (OEA) el que expuso claramente esta posición generalizada de los gobiernos de los estados desarrollados. al afirmar del presidente norteamericano, “una vez que argentina se haya comprometido con un plan económico sólido y sostenible nosotros apoyaremos asistencia para la argentina en las instituciones financieras internacionales” (La Nación, 16 de enero de 2002).

la Balze (1998), se vio reemplazada por el objetivo primario de la reinserción a secas. En función de esta premisa, se mantuvieron buena parte de los instrumentos y de las relaciones que orientaron a esta política pública en el pasado inmediato. No obstante ello, es de acentuar, que todos estos instrumentos y relaciones continuados reconocieron un significado nuevo, diferenciado al asumido en la década anterior. Tal fue el caso de los TBI, los cuales se mantuvieron inalterados pese a la posibilidad de denuncia y/o renegociación prevista en cada uno de ellos. En este contexto, dichos instrumentos dejaron de ser vistos como medios para ganar credibilidad y/o reputación, para devenir una manifestación del interés de la República Argentina de recuperar las condiciones alteradas por la crisis. Constreñidas las alternativas de financiamiento para la contención del colapso, el gobierno provisional de Eduardo Duhalde se encomendó al objetivo de reparar las relaciones con los organismos multilaterales de crédito, las cuales habían sido deterioradas durante los últimos meses de la gestión De la Rúa. En función de ello, asignó a las relaciones con el Fondo Monetario un rol prioritario en la agenda políticoeconómica de su gestión. En correspondencia plena con lo antedicho, es de apuntar que inmediatamente luego de asumir la conducción del Ministerio de Economía, Jorge Remes Lenicov se contactó con los máximos funcionarios del FMI a fin de presentar los lineamientos de su programa económico (La Nación, 4 de enero de 2002). En tales circunstancias, anunció el reemplazo de la caja de conversión por un régimen cambiario dual compuesto por un tipo de cambio fijo –a razón de 1,4 pesos por dólar- y un tipo de cambio flotante10. Bajo el argumento de que la liberalización de los depósitos bancarios podría producir la caída de numerosas entidades financieras, Remes Lenicov comunicó la continuidad de las restricciones impuestas oportunamente por el gobierno de De la Rúa al sistema financiero local11. No obstante, destacó el interés del

10 El tipo de cambio fijo regiría para las operaciones de comercio exterior y las de transferencia de dividendos y utilidades. El tipo de cambio flexible, por su lado, regiría para el resto de las operaciones económicas. Cabe señalar el énfasis del Palacio de Hacienda en el carácter transitorio del régimen dual. En razón de ello, manifestaba: “la idea nuestra es flotar, lo antes posible. Si el FMI no dijo nada con once años de tipo de cambio fijo, pueden esperar que haya cinco o seis meses de cambio dual” La Nación, 6 de enero de 2002).

( Conocidas popularmente como “corralito” y “corralón”, estas limitaciones a la libre disposición de dinero en efectivo de plazos fijos, cuentas corrientes y cajas de ahorros habían tenido el propósito de refrenar el drenaje de recursos del sistema financiero local en los momentos agónicos del régimen de convertibilidad. Bien conviene recordar que buena parte de los recursos retenidos bajo estas restricciones se encontraban nominados en dólares. A semejanza de las tarifas de servicios públicos, estos recursos también habrían de ser “pesificados”, aunque a una razón diferente: 1,4 pesos por dólar depositado. Es de comentar que ante el reclamo de los damnificados, las autoridades político-económicas debieron instrumentar una serie de medidas para compensar en parte las pérdidas implicadas por el desfasaje entre la razón de cambio aplicada al momento de la “pesificación” y las cotizaciones del dólar en el mercado libre de divisas. 11

gobierno en ejecutar un programa tendiente a la liberalización progresiva de estos recursos retenidos. Sabido de las renuencias que estas medidas generarían en los decisores del Fondo, el ministro acentuó el carácter provisional del programa. A juicio de Remes Lenicov, la comunidad político-económica internacional debía entender que estas medidas se basaban en la urgencia de atenuar los impactos inherentes a la desarticulación de la convertibilidad. Según las previsiones del ministro, el carácter provisional de estos anuncios bastaría para poner en marcha el proceso de negociaciones en la medida que conformaría un basamento adecuado para implementar un “plan sustentable”, tal como lo demandado por el FMI y los gobiernos de los países desarrollados. Por tal motivo, no vaciló en anunciar fechas y montos para la asistencia12. Empero, no pasó mucho tiempo para que las expectativas de Remes Lenicov se vieran frustradas. El FMI, decidido a sortear las crecientes críticas por su accionar en el período previo al colapso, asumió una postura dilatoria para con las autoridades del país. En correspondencia con Miranda (2003:85), es de subrayar que por esos días el Fondo sólo parecía preocupado por “minimizar los errores cometidos por él en los noventa presentando a la crisis argentina como el resultado de un deterioro institucional provocado por los propios argentinos”. Otros motivos explicaban también la determinación del organismo de dilatar la asistencia. Con un débito cercano a los 15.000 millones de dólares, la República Argentina se constituía en aquel momento como el tercer deudor del organismo, después de Brasil y de Turquía. De este modo, no resultaban extrañas pues las reticencias del Fondo a incrementar su exposición crediticia frente a un país ya demasiado vulnerable. Por otra parte, tampoco pasaba inadvertida la percepción generalizada a propósito de la figura de Eduardo Duhalde. En este respecto, cabe apuntar que para los gobiernos desarrollados y las instituciones crediticias con sede en Washington, la administración asumida en los primeros días del año representaba la vuelta de las tradicionales prácticas populistas latinoamericanas. Pero las reticencias del FMI a la posibilidad de concretar la asistencia no obedecían sólo a las particularidades de la relación del organismo con la República Argentina. No debe pasar por alto, en este contexto, las modificaciones que se habían experimentado en aquellos años dentro de la propia estructura burocrática del organismo. Producido el arribo de Anne Krueger como Sub Directora Gerente, el Fondo tomó nota del debate generado alrededor del concepto del “riesgo moral” y 12

Conforme a las declaraciones de sus primeros días de gestión, la concurrencia de los organismos se efectivizaría prontamente y oscilaría entre los 15.000 y 20.000 mil millones de dólares (Página 12, 7 de enero de 2002).

propició un alineamiento con los postulados sostenidos por la entonces flamante administración de George W. Bush en materia de paquetes de salvataje. Tras el envío de misiones informales durante las primeras semanas de enero de 2002, el FMI decidió precisar el polisémico concepto de “plan sustentable” y comenzó entonces a hacer explícitas sus observaciones respecto a las medidas económicas impulsadas por el ministro Remes Lenicov. Como era de prever, los primeros cuestionamientos se orientaron a la institución del esquema cambiario dual. Para los técnicos del Fondo, la opción del tipo de cambio dual era insostenible no sólo porque se contraponía con sus basamentos teóricos y constitutivos sino porque también profundizaría las incertidumbres sobre la economía argentina. Luego de plantear estas contingencias, los funcionarios del FMI reclamaron la rápida unificación y liberalización del tipo de cambio. En lo referente a las medidas orientadas al sector financiero, los representantes del organismo demandaron la urgente presentación de un programa que definiera una profunda reestructuración de las entidades bancarias y solucionara la problemática del “corralito” (La Nación, 30 de enero de 2002). Con el correr de los días, los representantes del organismo formularon nuevas observaciones. Así pues, cuestionaron las previsiones contenidas en el proyecto de presupuesto para el año en curso y a las modificaciones aprobadas en aquellos días por el Congreso de la Nación a la denominada Ley de Quiebras13. Por otra parte, marcaron la imperiosidad de ejecutar un drástico ajuste a nivel provincial como así también de sancionar una nueva ley de coparticipación federal. Al consignar el impacto de la devaluación sobre las tarifas de los servicios públicos, los técnicos del FMI hicieron propio el reclamo de las empresas afectadas –muchas de ellas vinculadas con gobiernos con mayor gravitación dentro de la esfera decisional del Directorio- y demandaron el inicio de la renegociación de los contratos. Impulsado por el objetivo de cimentar un espacio político en las gestiones ante el Fondo, el canciller Carlos Ruckauf realizó en los últimos días de enero de 2002 una gira por Estados Unidos, Italia y España. Entretanto, el Ministerio de Economía ultimó las medidas de un nuevo paquete de medidas que sorteara las demandas de los funcionarios del Fondo. Instrumentadas en los primeros días de febrero, las resoluciones dispusieron la eliminación del esquema de cambio dual y la adopción consiguiente de una política de libre flotación. En paralelo a ello, estipuló la

13 Concretamente, el Fondo señaló que las estimaciones respecto al desempeño económico y recaudatorio eran demasiado optimistas. En referencia a la Ley de Quiebras, demandó que el presidente Duhalde vetara aquellos artículos que disponían la suspensión temporal del mecanismo del cram down. En este punto,

es de recordar que en los primeros días de enero el Congreso Nacional había decidido suspender esta cláusula para evitar que los . Para mayor detalle sobre este punto, se

bancos acreedores se apropiaran sin más de firmas con graves problemas de endeudamiento sugiere Brenta y Rapoport (2003:90).

pesificación de los depósitos bancarios retenidos junto con un programa de restitución gradual de los mismos. Con el afán de proyectar ante los gobiernos de los países desarrollados la predisposición del gobierno en atender los reclamos de sus inversores y, reforzar, en paralelo a ello la idea de un plan integral, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 293/02, el cual encomendó al Ministerio de Economía e Infraestructura iniciar la renegociación de los contratos en una pluralidad de sectores privatizados y/o concesionados14. Tras confirmar las pautas estipuladas por la ley de emergencia para la problemática en particular, el decreto creó una Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, la cual habría de operar bajo la órbita del mencionado ministerio (Bosch, 2003). En concurrencia con Stanley (2006), es de indicar que este decreto -fechado el 12 de febrero de 2002-, abrió el “juego” de las negociaciones con los inversores en el sector real, tanto nacionales como extranjeros15. Pese a atender buena parte de los reparos formulados por los representantes del organismo, no tardaron éstos en cuestionar la integralidad y coherencia del plan. En esta ocasión, los cuestionamientos hicieron especial foco en el programa para la restitución de los recursos “acorralados” en el sistema bancario. Tal como observan Mario Damill, Robeto Frenkel y Luciana Rapetti (2005: 227) al respecto, “el staff (del organismo) promovía “soluciones” heroicas de resultado incierto (liquidación de entidades, reestructuración de los bancos públicos, etcétera)” En clara sincronía con las consideraciones del FMI, el comunicado final de la cumbre del G-7 reunida en Ottawa instó a las autoridades argentinas a continuar trabajando en “un programa financiero y socialmente sostenible, que mejore las perspectivas de crecimiento e inversiones futuras” (La Nación, 10 de febrero de 2002). En algunos párrafos, no obstante, se insinuó un tibio respaldo a las medidas recientemente anunciadas al identificarlas como “pasos en la dirección correcta”. Estas 14

En concreto, el decreto 293/02 dispuso la renegociación de contratos en los sectores mencionados a continuación: servicios de agua potable y desagües cloacales; distribución y comercialización de energía eléctrica; transporte y distribución de gas; telecomunicaciones de telefonía básica (fija); transporte público automotor y ferroviario de personas, de superficie y subterráneo; concesiones viales con cobro a usuarios, incluidos los accesos a la ciudad de Buenos Aires; sistema nacional de aeropuertos; servicio portuario; servicio postal; servicio ferroviario de cargas y vías fluviales por peaje (Decreto 293/02, artículo 1). 15 Reviste importancia agregar que tres semanas después de la firma del mencionado decreto, el PEN firmó uno nuevo el cual designó a los integrantes de la Comisión, encomendándoles el dictado de las reglas o normas rectoras del proceso de renegociación. En líneas generales, se trataban de los titulares de las Secretarías de Estado en los sectores objeto de la renegociación (Energía, Transporte, Comunicaciones, verbigracia). Cabe añadir, por último, que el Decreto 370/02 invitaba al Defensor del Pueblo de la Nación a que designara un delegado. Lo propio se hacía con las organizaciones de defensa del consumidor, quienes debían acordar entre todas ellas la designación de un solo representante en la Comisión.

apreciaciones, aunque cautelosas, dejaban entrever la inquietud de algunos actores por incluir alguna señal de aliento al rumbo adoptado. En tal sentido, es de recordar la posición de Laurent Fabius, ministro de Economía y Finanzas de Francia y Rodrigo de Rato, vicepresidente de España, quien había concurrido a Ottawa en representación del Consejo de Ministros de la Unión Europea (UE). En correspondencia con Roberto Miranda (2003:92), se afirma que estos gestos estaban impulsados por la preocupación creciente de los gobiernos de ambos países por la suerte de las inversiones de sus nacionales en la República Argentina y la región. En este contexto, Remes Lenicov realizó su primer viaje a Washington. En la sucesión de entrevistas que mantuvo con el secretario del Tesoro norteamericano, Paul O´Neill y la conducción del FMI, el ministro de Economía precisó los ejes del plan recientemente anunciado. Según las concepciones del titular del Palacio de Hacienda, estos encuentros permitirían allanar el complejo proceso de negociaciones. Sin embargo, las respuestas de los funcionarios en Washington se inscribieron en términos ya conocidos: el programa implementado estaba lejos de ser sustentable. Al corroborar la inflexibilidad de las posturas en Estados Unidos, el ministro comenzó a reconocer que las posibilidades de acceder a un paquete de rescate eran aún vagas. Así pues, abandonó las primigenias premisas referidas a los tiempos y montos del salvataje y se abocó a trabajar en los requerimientos del Fondo y el Tesoro. En función de ello, impulsó un nuevo acuerdo con los gobernadores tendiente a redefinir el patrón de reparto Nación-provincias y reclamó a los legisladores nacionales que apurasen el tratamiento del presupuesto. Con semejante propósito, el ministro Remes Lenicov anunció la convocatoria a las empresas privatizadas para iniciar las deliberaciones por un reajuste de las tarifas de los servicios públicos16.

En el marco de esta convocatoria a las empresas privatizadas y/o concesionadas, y a instancias de lo preceptuado por los ya comentados decretos 293/02 y 370/02, el Ministerio de Economía aprobó mediante la Resolución 20/02- las “Normas de procedimiento para la renegociación de los contratos de prestación de obras y servicios públicos”. De acuerdo con el texto de las mismas, el proceso de renegociación tenía como objetivo primario “procurar, en la medida de las posibilidades y con el criterio de sacrificio compartido, adecuar de común acuerdo los contratos de concesión o de licencia, durante el período de emergencia y hasta tanto sea superada dicha situación, sin introducir cambios estructurales, a efectos de preservar la vida del contrato y las condiciones originariamente pactadas con miras a su restablecimiento futuro” (destacado en itálica por el autor). Explicitado el objetivo primario, las normas en referencia detallaban los pasos y plazos a observar por el proceso de renegociación. En lo que refiere a los pasos, es de referir que las normas estipulaban cuatro fases. En la primera fase –de “lanzamiento”- se produciría un acercamiento entre las partes y se delimitarían los lineamientos a seguir. Los acercamientos en esta primera etapa se realizarían mediante “reuniones informales” en las que concurrirían empresas, oportunamente agrupadas por tipo de servicio/contrato. En la segunda fase – de “preparación”-, las empresas efectuarían individualmente una presentación ante la Comisión de Renegociación en la que comunicarían el impacto de las medidas de emergencia y las respectivas propuestas de reparación. La tercera fase, por su lado, estaba orientada a la “discusión” de las mociones de las empresas y del gobierno. En la última fase –de “acuerdo”- se preveía la consolidación de los acuerdos, la elaboración de actas de cierre y su elevación a la Secretaría Legal y Administrativa del Ministerio de Economía.

Al entender del ministro, estas acciones implicarían importantes avances para la misión del organismo programada para los primeros días de marzo. Pero nuevamente, lejos de conformar las expectativas del responsable de la cartera de Economía, la misión del organismo señaló que las últimas maniobras impulsadas por el ministro, aunque importantes, no bastaban para el allanamiento de las negociaciones. Más aún, en la miríada de reuniones con los decisores políticoeconómicos

nacionales

los

miembros

misión

agregaron

nuevas

condicionalidades a la mesa de negociación17. Específicamente, la delegación de funcionarios comandada por Anoop Singh -director del Departamento de Operaciones Especiales del FMI- demandó la derogación de la denominada “Ley de Subversión Económica”18 y el inicio inmediato de las gestiones para la reestructuración de la deuda en default. Todo ello, en función de la “seguridad jurídica”, concepto cuya polisemia habría de favorecer la discrecionalidad de la mentada institución financiera internacional. Frente a estas realidades, el gobierno argentino procuró agenciar el respaldo de otros actores que pudieran ejercer cierta intercesión ante el FMI y el Tesoro estadounidense. Las reuniones de Duhalde con el presidente de México, Vicente Fox, el primer ministro de Canadá, Jean Chretién y el presidente del gobierno español, José María Aznar, en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Financiamiento para el Desarrollo (Monterrey, México) se inspiraron en tal objetivo (Amadeo, 2003).

Finalmente, en lo concerniente a la extensión del proceso para la renegociación, las normas estipulaban un máximo de 120 días. Sin embargo, y tal como se observará en las páginas que siguen, este plazo fue extendido en recurrentes oportunidades. 17 En aras de la precisión conceptual, se advierte que “cuando el FMI proporciona respaldo financiero a los países miembros, éstos deben comprometerse explícitamente a adoptar una serie de medidas de política económica para reducir o eliminar sus problemas de pagos externos, a fin de salvaguardar los recursos del FMI y asegurar su reembolso. Este compromiso se conoce como “condicionalidad” (Brenta y Rapoport, 2003:90). En recurso también de las explicaciones de Labaqui ha de marcarse que: “si bien no estaba contemplada en la redacción original del Convenio Constitutivo del FMI (de alguna manera la carta orgánica de la institución), la condicionalidad pasó a formar parte del funcionamiento del FMI a partir de 1952, siendo incorporada al Convenio Constitutivo en 1969. (…) El contenido puntual del concepto de condicionalidad ha variado a lo largo del tiempo. Originalmente el énfasis estaba puesto en cuestiones estrictamente vinculadas a la balanza de pagos tales como la política fiscal, la política monetaria y la política cambiaria. (…) durante fines de los 80 y principios de los 90 las reformas estructurales pasaron a ocupar un rol destacado dentro de las Cartas de Intención, a la par de las típicas medidas de estabilización macroeconómica” (Labaqui, 2003:1-2). 18 La Ley No. 20.840 de Seguridad Nacional -o Ley de Subversión Económica- había sido sancionada por el gobierno de María Estela Martínez de Perón en septiembre de 1974 y disponía sanciones de prisión y multa para aquel “que con ánimo de lucro o maliciosamente, con riesgo para el normal desenvolvimiento de un establecimiento o explotación comercial, industrial, agropecuaria, minero o destinado a la prestación de servicios, enajenare indebidamente, destruyere, dañare, hiciere desaparecer, ocultare o fraudulentamente disminuyere el valor de materias primas, productos de cualquier naturaleza, máquinas, equipos u otros bienes de capital, o comprometiere injustificadamente su patrimonio”.

A esta altura, la figura de Remes Lenicov había comenzado a registrar un desgaste ineluctable. Con los indicadores económico-sociales en crónico deterioro, el ministro reportó crecientes obstáculos para impulsar iniciativas. Dichos obstáculos derivaban de los numerosos cuestionamientos a las capacidades de gestión del ministro, provenientes incluso de los gobernadores y legisladores nacionales justicialistas y radicales- que tributaban a la administración de Duhalde (La Nación, 18 de abril de 2002). A mediados de abril, el juego de presiones intermésticas colocó a Remes Lenicov en una compleja situación. En la Asamblea Anual del Banco Mundial – Fondo Monetario Internacional, Horst Köhler, ratificó la postura dilatoria mantenida desde un primer momento: las gestiones sólo podrían encaminarse cuando las autoridades argentinas respondiesen a cada una de las demandas reclamadas. Próximo a Köhler, el Secretario del Tesoro norteamericano O´Neill asestó: “la cuestión es saber si el gobierno argentino está determinado a hacer lo que necesita hacer por su propia gente” (La Nación, 21 de abril de 2002). En paralelo a las negativas en Washington, el Senado de la Nación rechazó el proyecto del Ministerio de Economía destinado a la reestructuración del sistema financiero, el cual preveía el canje compulsivo de los depósitos “acorralados”. Por último, la liberalización del tipo de cambio decidida tras las fuertes presiones del FMI, llevaron a una depreciación contundente de la moneda, llegando a superar la razón de cuatro pesos por dólar. Ante estas adversidades, el alejamiento de Remes Lenicov devino ineludible. La administración Duhalde se sumió entonces en una encrucijada de incierta resolución. Jaqueado por el complejo de demandas domésticas y externas, el Poder Ejecutivo Nacional evaluó la alternativa de interrumpir las relaciones con el FMI. Pero, firmemente resistida por gobernadores y dirigentes nacionales de peso, la opción resultó rápidamente abandonada. Se concertó así la denominada “Declaración de los catorce puntos”, un documento sellado por el presidente y los gobernadores provinciales el cual procuró explicitar las convergencias de la conducción política nacional respecto al derrotero a seguir. En su primer punto, el documento formuló el consenso de los firmantes en “respetar los Acuerdos Internacionales de la Nación y reafirmar la vocación de integrar a la Argentina al resto del mundo” (La Nación, 24 de abril de 2002)19.

En ineludible relación con las demandas del Fondo, el documento resolvía, entre otras, la definición –en un plazo no superior a 90 días- de un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos, la reforma en la Ley de Quiebras, la derogación de la Ley de Subversión Económica y la instrumentación de un nuevo acuerdo de responsabilidad fiscal para la administración nacional, provincial y municipal.

Con el respaldo institucional de estos compromisos, Roberto Lavagna, ex embajador del país ante la Unión Europea y nuevo responsable del Palacio de Hacienda pudo contar con un basamento más ordenado para conducir la mentada reinserción en los circuitos económicos transnacionales. En rigor, el consenso sobre las políticas que debían ejecutarse instrumentó un reaseguro para poner en marcha las iniciativas encuadradas en el “plan sustentable”. Con el propósito de recomponer las tratativas con el Fondo, el recién designado ministro dedicó sus primeras jornadas de trabajo a definir las medidas recurrentemente requeridas por el organismo. Así pues, promovió con éxito la sanción de los proyectos que disponían la modificación de la Ley de Quiebras y la derogación de la controvertida Ley de Subversión Económica. Paralelamente, Lavagna presentó su propuesta para resolver la problemática del “corralito”. En contraposición con el carácter compulsivo del programa forjado por Remes Lenicov a instancias de los reclamos del FMI, el presentado por Lavagna se fundó en la premisa de un canje optativo20. Por otra parte, aceleró los acuerdos con las provincias a fin de demarcar los alcances del ajuste fiscal. En un reducido período de tiempo, el ministro Lavagna había conseguido consumar requisitos insistentemente reclamados por el organismo. Estas acciones conllevaron a un ajuste –tenue, cierto es- en las percepciones de diversos actores internacionales a propósito de la coyuntura argentina21. No obstante ello, el proceso de negociaciones entre Argentina y el FMI continuó signado por la dilación. Para los funcionarios del organismo, los resultados presentados por la gestión Lavagna no cubrían con plenitud aún sus observaciones. Por otra parte, pusieron en cuestionamiento las medidas político-cambiarias dispuestas por el flamante ministro

A tales efectos, estipuló la emisión de tres bonos para que los ahorristas pudieran canjearlos libremente por sus depósitos retenidos (La Nación, 7 de mayo de 2002). 21 Diversas fueron las instancias que marcaron este incipiente cambio de percepciones externas. A continuación sólo tres de ellas. La declaración final de la II Cumbre de Presidentes de la Unión Europea, América latina y el Caribe se constituyó en el primer indicio del cambio de percepciones. En su punto 18, el denominado “Compromiso de Madrid” rezó: “Acogemos con satisfacción y apoyamos los actuales esfuerzos de las autoridades argentinas por completar un programa económico sólido y amplio, que permitirá el éxito en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones financieras” (La Nación, 18 de mayo de 2002). Por otra parte, la concesión de un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) superior a los 690 millones de dólares, la decisión del FMI de aplazar por un año el vencimiento de una deuda cercana a 130 millones de dólares y la difusión de un comunicado del Banco Mundial en el que se auspiciaba explícitamente el reinicio de negociaciones con la Argentina reflejaron de igual modo cierta corrección en las percepciones (La Nación, 18 de mayo de 2002). Washington también tomó nota de los cambios experimentados en la escena argentina. Durante la XXXII Asamblea General de la OEA (Bridgetown, Barbados), el Secretario de Estado Colin Powell mantuvo un encuentro con Ruckauf en el que expresó su “bienvenida” a las leyes recientemente aprobadas y a los acuerdos con los gobernadores. En este marco, aseguró: “nosotros queremos apoyar a la Argentina mientras negocia con el FMI planes para una recuperación económica sustentable”.

para frenar la salida de capitales22. A diferencia de lo ocurrido en tiempos de Remes Lenicov, las objeciones del staff técnico no condujeron en esta ocasión a una crisis de negociación. Planteados los reparos, el gobierno argentino recobró la iniciativa y procuró poner en evidencia la demora del Fondo23. Más allá de estos cambios en las actitudes y/o posicionamientos de negociación, resulta oportuno señalar que las condiciones del escenario doméstico continuaban atravesadas por la vulnerabilidad. Al respecto, ha de advertirse que si bien comenzaban a aparecer ciertos indicios sectoriales de recuperación, la caída de la actividad general no encontraba aún contención24. Entretanto, el escenario político incrementó sus niveles de conflictividad alcanzando su máxima tensión a fines de junio de 2002 cuando la policía de Buenos Aires dio muerte a dos militantes sociales. En este marco, el presidente Duhalde resolvió adelantar cinco meses las elecciones presidenciales25, dejando en claro por cierto que se abstendría de participar en las mismas. Aunque fundada principalmente en la urgencia de sosegar las contrariedades políticas internas, la decisión presidencial no dejó de reconocer la necesidad de dar respuesta a las inquietudes formuladas por diversos actores del contexto externo respecto a la necesidad de dotar al escenario político-económico nacional de mayor “institucionalidad” y/o “previsibilidad”, entendido en este contexto como la asunción de un gobierno que no se viera constreñido por las limitaciones propias de un mandato de carácter provisional26.

A tono con lo explicado por Julio Sevares, se comenta que “En junio de 2002, se impusieron controles de capital para reducir la salida de divisas y se estableció la obligación de ingresar las divisas de exportaciones, lo que permitió incrementar las reservas del Banco Central. Por otra parte, la restricción monetaria resultado de la rápida devaluación de los saldos reales (la inflación de 2001 fue de 41%) provocó un aumento en la tasa de interés. Estos factores redujeron la demanda de dólares y su cotización comenzó a bajar. A partir de ese momento, el gobierno decidió frenar la caída del dólar y mantener un tipo de cambio alto, flotando dentro de una estrecha franja, lo que fue posible porque la inflación comenzó a reducirse (en 2003 fue de tan solo 3,4%)” (Sevares, 2009: 36-37). 23 Además de presentar una queja formal ante las autoridades del FMI por las tergiversaciones de Singh respecto a las opiniones de los representantes de la banca local respecto del plan para liberar los fondos “acorralados”, la administración Duhalde encomendó a Diego Guelar, embajador argentino ante Washington, que gestionase ante el gobierno norteamericano el envío de una misión negociadora al considerar que los requisitos del FMI habían sido ya cumplidos (La Nación, 5 de junio de 2002). Paralelamente, el ministro Lavagna se contactó con varios ministros de Economía del G-7 para que ejercieran su influencia dentro del organismo y acelerasen así el proceso negociador. 24 El dólar, por su lado, proseguía en su trayectoria alcista mientras las reservas del BCRA perforaban el piso de los 10.000 millones de dólares. Este panorama se presentaba ciertamente más acuciante si se consideraban los gravosos vencimientos que el país debía honrar ante las instituciones financieras internacionales. A propósito de esto último, es de marcar que en el segundo semestre de 2002, el país debía 22

afrontar vencimientos ante las instituciones financieras internacionales por 5.857 millones de dólares y para todo el 2003, esta cifra ascendía a 9.454 millones

de dólares (La Nación, 4 de julio de 2002). 25 Previstas originalmente para septiembre de 2003. 26 En este marco, es de notar que en las semanas anteriores al anuncio del adelantamiento de los comicios, medios de comunicación nacionales y extranjeros dejaron trascender que Estados Unidos presionaba a Duhalde para que convocase a elecciones presidenciales anticipadas a cambio de acelerar el acuerdo con el Fondo (La Nación, 14 de junio de 2002). A pesar de que la Embajada de Estados Unidos y

Independientemente de las razones que precipitaron el adelantamiento de las elecciones, lo cierto es que la referida decisión apaciguó paulatinamente el clima de tensión en el escenario doméstico al tiempo de allanar aquellas incertidumbres formuladas desde el plano internacional. Concomitante al sosegar del escenario político, la economía argentina logró torcer su declive, registrando -por primera vez después de dieciséis trimestres recesivos- signos en positivo. Este incipiente crecimiento mejoraría progresivamente los indicadores macroeconómicos y sociales, impeliendo un círculo virtuoso de crecimiento. Poco valieron el anuncio de Duhalde sobre el adelantamiento de las elecciones, los signos de recuperación económica y el avance en la renegociación con las privatizadas para allanar las conversaciones con el Fondo. En este sentido, debe de comentarse que tras los meses que siguieron al anuncio del adelantamiento de los comicios, las negociaciones entre la República Argentina y el organismo parecieron alternar momentos de entendimiento constructivo y momentos de distanciamiento inconciliable (Miranda, 2003:115). Sin dudas, oscilaciones propias de una negociación signada por el apoyo condicionado de los gobiernos del G-7 y las reticencias del Fondo a reeditar errores pasados. En aras de evitar un nuevo rechazo del organismo, el gobierno argentino resolvió activar ciertos recursos de poder generados por el carácter interdependiente de la relación entre el país y el FMI (López Cóppola, et. al., 2003). Así pues, el 14 de noviembre de 2002, el Ministerio de Economía decidió no efectivizar un vencimiento de capital con el Banco Mundial por monto de 805 millones de dólares. La decisión, que colocaba al país a las puertas de un segundo default27, alarmó a los principales referentes de los organismos multilaterales de crédito y de los gobiernos del G-7. Conforme se advirtió, el no pago del vencimiento al Banco Mundial afectaría seriamente la exposición crediticia de la institución financiera28. La posibilidad de trasladar esta situación a los compromisos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suponía un horizonte más complicado29. Aunque arriesgada, la amenaza argentina de incumplir su deuda con los organismos multilaterales de crédito procuró exponer a todos los actores involucrados

los propios funcionarios argentinos desmintieron pronto la existencia de tales presiones, debe de coincidirse con Miranda (2003) en que el cambio en la disposición de la administración Bush hacia Argentina tras el llamado a elecciones anticipadas dio solidez a aquellos trascendidos.

27 Si bien decidió no afrontar el vencimiento por capital, el gobierno argentino giró 79 millones de dólares en concepto del pago de intereses. Esta

maniobra técnica permitió que Argentina no cayera inmediatamente en default con el Banco Mundial. 28 Según se advertía, la resolución del Ministerio de Economía argentino impactaría en la calificación crediticia del BM y del BID, perjudicando consecuentemente el valor de los bonos emitidos por estas entidades (La Nación, 15 de noviembre de 2002

29 Este complejo escenario se concretó finalmente el 15 de enero de 2003 cuando el Palacio de Hacienda comunicó a la conducción del BID que demoraría el pago de un vencimiento de u$s 608 millones. En sus explicaciones públicas, el Ministerio de Economía adujo “cuestiones técnicas”. Sin embargo, la demora de este pago se inscribía sin dudas en las negociaciones con el FMI.

directa o indirectamente en el “colapso argentino” (gobiernos de los países desarrollados, organismos multilaterales de crédito, inversores transnacionales, entre otros) los costos acarreados por la actitud dilatoria del Fondo Monetario. Concomitante a ello, el Ministerio de Economía efectuó una serie de maniobras destinadas a corroborar el respaldo de los gobiernos del G-7 (La Nación, 20 de noviembre de 2002). En su gira por Alemania, Francia, Italia y España, el ministro Lavagna garantizó la apertura de negociaciones con los tenedores privados de bonos argentinos en default y el aumento “inminente” de las tarifas de los servicios públicos30. Pese a las reservas del gobierno alemán31, las maniobras del ministro agenciaron un considerable porcentaje de votos dentro del Directorio Ejecutivo del FMI. En forma paralela, el Palacio de Hacienda propició corroborar el apoyo de la administración Bush. Durante días, las comunicaciones entre Guillermo Nielsen, secretario de Financiamiento y John Taylor, subsecretario del Tesoro norteamericano, se repitieron a ritmo inusitado. Por último, y en claro gesto al gobierno de Japón, Leonardo Madcur, subsecretario de Financiamiento, viajó a Tokio para reunirse con acreedores afectados por la cesación de pagos (La Nación, 24 de noviembre de 2002). Convencidos de la necesidad de poner punto final a las gestiones, los representantes de los países desarrollados instaron a la gerencia y al staff técnico del Fondo a deponer la estrategia de aplazamiento. Conforme a la lectura sostenida por los gobiernos del G-7, era imperioso apuntalar el inminente proceso de recuperación económica y asegurar así la estabilidad política en vista a los comicios presidenciales de abril. Así pues, el 24 de enero de 2003 el Directorio Ejecutivo del FMI (2003a) aprobó un acuerdo de transición de corte stand-by con la República Argentina. La decisión, adoptada tras el pago de los vencimientos demorados con el BM y el BID, significó un avance –aunque limitado- en el camino del país en su reinserción económica internacional. Con vigencia de ocho meses32, el acuerdo aprobado reprogramó obligaciones ante el organismo por un monto de 6.780 millones de dólares, licenciando a su vez la refinanciación de la deuda argentina con el BM y el BID. A cambio de este alivio temporal en los compromisos externos, el gobierno En los primeros días de diciembre, “el gobierno resolvió aprobar un incremento en las tarifas de los servicios de distribución y transporte de gas y electricidad del orden del 7% y 9%, respectivamente” (Bosch, 2003:976). Por esos días también elevó el gobierno su contrapropuesta a la presentación realizada por los consorcios con operaciones en el sector de aguas y saneamiento. En este caso, el Ejecutivo ofreció un incremento del 10%, con el cual se constituiría un fondo fiduciario para la extensión de la red de agua. Sin embargo, la empresa rechazó los términos al considerarlos harto lejanos a su solicitud de aumento tarifarios del 34%. 31 Sin dejar de reclamar la pronta resolución de la controversia entre Argentina y la empresa Siemens por la anulación de un contrato para la confección, producción y distribución de un nuevo Documento Nacional de Identidad , el 30

gobierno de Alemania decidió sumarse a la posición de los restantes países del G-7 favorable a la concreción del acuerdo abandonando, de momento, la rígida postura que había sostenido durante todo el período en cuestión. 32 El acuerdo de transición regiría desde el 1 de enero hasta el 31 de octubre de 2003.

argentino aceptó diversas condicionalidades cuanti y cualitativas. En lo que concierne a las políticas de recomposición de las relaciones con los inversores transnacionales afectados por el colapso, se indica que la República Argentina se comprometió a solicitar la concurrencia del BM y el FMI para analizar las posibles modificaciones a las regulaciones y tarifas de los servicios públicos a fin de mejorar las condiciones financieras de las empresas privatizadas. Por último, la carta de intención firmada proclamó la necesidad de avanzar las gestiones para la renegociación de la deuda en default. Lejos de adentrar en el debate sobre la legitimidad de condicionalidades que sobrepasaban el traspaso de mando, comprometiendo consiguientemente a las autoridades surgidas de los comicios de abril, se limitan estos párrafos a apuntar que el acuerdo de transición con el FMI permitió a la administración Duhalde transitar el proceso hacia la alternancia gubernamental sin la presión omnipresente que suponían las gestiones con el “auditor” de hecho de las políticas económicas del país. Con todo, debe de remarcarse que múltiples eran las metas pendientes que la administración Duhalde dejaba a la gestión siguiente. Destacaba lógicamente entre dichas metas pendientes, la problemática de la recomposición de las relaciones con los inversores transnacionales afectados por las medidas adoptadas en el apogeo del colapso. En este sentido, se advierte que pese al avance de las gestiones con determinadas empresas privatizadas y/o concesionadas, el proceso de renegociación de los contratos públicos estaba lejos de presentarse integral. Más aún, incluso aquellos reajustes concedidos recientemente por decreto a las empresas del sector energético habían resultado frustrados como consecuencia de sendas resoluciones judiciales33. La meta de la reestructuración de la deuda en cesación de pagos se mostraba aún más significativa debido a que la administración Duhalde, de carácter provisional, no había producido ningún progreso en la cuestión. Durante los primeros meses de la administración Kirchner, la problemática de la rearticulación del país con los flujos internacionales de inversión continuó ocupando el centro de la agenda política-económica argentina. Es que tal como se dijo supra, independientemente de la mejora incipiente en el desempeño macroeconómico y del 33

En este marco, es válido subrayar que el Poder Ejecutivo Nacional había seguido en un primer momento los procedimientos instituidos por ley para el aumento de tarifas. En razón de ello, había convocado a audiencias públicas. Sin embargo, las mismas fueron suspendidas por la Justicia a pedido de las organizaciones de consumidoras quienes sostenían que debía de avanzarse en el reajuste tarifario sólo si se revisaban los contratos de privatización y/o concesión en su integralidad y se respetaran los planes de inversiones y las calidades de los servicios. Después de estos reveses, “el Ejecutivo buscó entonces que el Congreso subiera las tarifas por ley, pero los legisladores se muestran renuentes a sancionar una medida tan impopular. Duhalde optó finalmente por la herramienta del decreto, que corre el riesgo de quedar obstaculizado por las organizaciones de consumidores en los tribunales” (El País, 12 de enero de 2002).

“clima de tregua” que supuso el acuerdo con el FMI, la recomposición de las relaciones con los inversores transnacionales afectados por las medidas en los tiempos de la emergencia presentaba múltiples pendientes. En el discurso inaugural de su mandato, Néstor Kirchner puso de manifiesto la relevancia que dicha problemática tendría en su gestión. Así pues, tras anunciar la pronta apertura de las negociaciones con los tenedores de títulos en cesación de pagos, el nuevo presidente apuntó los objetivos que conducirían el proceso de reestructuración de la deuda soberana: la reducción de los montos y de las tasas de interés y, la ampliación de los plazos de madurez y de vencimiento de los bonos. Conforme lo expresado por el flamante mandatario, los resultados de estas gestiones debían conciliar el nivel de endeudamiento con las condiciones de pago efectivas del país. Sus palabras al respecto fueron elocuentes: “los acreedores (...) tienen que entender que sólo podrán cobrar si a la Argentina le va bien” (La Nación, 26 de mayo de 2003). Pese a que la ratificación de Roberto Lavagna al frente del Palacio de Hacienda dejó entrever cierta continuidad de las políticas ejecutadas por la administración predecesora, el arribo de Kirchner al poder reportó considerables cambios en la estrategia y maniobras para la rearticulación de la República Argentina con las inversiones transnacionales, ya fueran directas o de cartera. En este sentido, se sostiene que urgido por la necesidad de agenciar legitimidad de ejercicio34 y despejar las incógnitas tanto nacionales como internacionales en torno a su persona35, el nuevo mandatario articuló la empresa de la recomposición con los inversores transnacionales dentro de una lógica política-discursiva pragmática que privilegió la perdurabilidad del crecimiento económico doméstico por sobre las demandas y presiones del contexto externo. Así pues, regido siempre por la consigna de preservar -y alentar- el proceso de recuperación económica en ciernes y la denuncia a los excesos neoliberales de la “década extendida” del noventa, el gobierno acentuó las críticas hacia los organismos financieros internacionales –el FMI, en especial- y hacia las compañías (privatizadas) que se habían beneficiado de las políticas de aquellos años (Barros, 2006:159). 34

Es de recordar que tras la renuncia del ex presidente Carlos Menem a participar en una segunda vuelta electoral, Kirchner, quien había obtenido el segundo lugar con poco más del 22% de los votos positivos en la primera vuelta, fue proclamado Presidente de la República. 35 Kirchner, gobernador hasta entonces de la provincia patagónica de Santa Cruz, había tenido hasta el momento de su proclamación como presidente de la Nación- reducida gravitación en la política a nivel nacional. A pesar de sus esfuerzos de campaña por presentarse como la contracara del neoliberalismo, representada por el ex presidente Menem y de haber sido respaldado por Eduardo Duhalde –contrafigura de aquél dentro del PJ-, al momento de su proclamación, Kirchner constituía una incógnita para no pocos. El “enigma” a su alrededor se acrecentaba al considerar que el PJ, su formación política de origen, había auspiciado al programa de reformas bajo las dos administraciones menemistas.

Pero los cambios instrumentados no sólo alcanzaron al plano discursivo, sino también en la organización del proceso decisorio. En este punto, cabe subrayar la determinación de Kirchner de participar activamente dentro del proceso inherente a la formulación y ejecución de las políticas orientadas a la reconexión de la República Argentina con los flujos del escenario económico internacional, particularmente con los inherentes a las operaciones de inversión. En función de ello, el presidente asumió notable

protagonismo

las

estrategias

acciones

hacia

los

inversores

transnacionales (los tenedores de bonos y los accionistas de las empresas privatizadas y/o concesionadas), los gobiernos nacionales de éstos y los organismos multilaterales de crédito. A partir de las afirmaciones precedentes, puede señalarse una continuidad en la restricción de la agenda externa de la República Argentina identificada oportunamente en el gobierno provisional

de Duhalde.

Las modificaciones

experimentadas se correspondieron con lo que Hermann (1990) denomina un cambio en el programa, entendiendo por tal al conjunto de mutaciones en los métodos e instrumentos con los cuales se despliega la Política Exterior. En este caso en particular, los cambios estuvieron impulsados por Néstor Kirchner como líder proponente. Si bien la administración Kirchner procuró minimizar los apremios que suponía el tener que negociar un nuevo acuerdo con el FMI 36, las gestiones para concertar un nuevo acuerdo con el organismo comenzaron a ritmo expeditivo. En la última semana de junio -esto es, a escasas semanas de la asunción presidencial- el Director Ejecutivo del organismo, Horst Köhler, arribó a Buenos Aires acompañado por altos funcionarios del Departamento para el Hemisferio Occidental (La Nación, 23 de junio de 2003). La repentina visita de Köhler evidenció que el organismo también tenía urgencia en iniciar una nueva ronda de negociaciones. En verdad, las incertidumbres relativas a los vencimientos posteriores a la terminación del programa de transición inquietaban sobremanera a los decisores del Fondo. A juicio del organismo, las tendencias confrontativas del discurso gubernamental podían intensificar seriamente las vulnerabilidades del organismo. Tales presunciones quedaron ratificadas durante la reunión que el máximo referente del organismo mantuvo con el mandatario argentino. Tras asumir la posición de un negociador firme, Kirchner remarcó que su gobierno no refrendaría metas inconciliables con las realidades económicas e institucionales del país (La Nación, 24 de junio de 2003). Aunque ríspido, el encuentro entre Köhler y Kirchner representó un paso clave en el proceso de negociaciones. De Recuérdese en tal sentido que el acuerdo de “transición” con el FMI caducaba en octubre de ese año, debiendo el país afrontar todos los vencimientos con el organismo llegada esa fecha. 36

hecho, al promediar la reunión, ambos funcionarios convinieron establecer un cronograma a fin de llegar a un acuerdo antes del 9 de septiembre, día en que Argentina debía afrontar un vencimiento ante el FMI por 2.900 millones de dólares. Así las cosas, los técnicos del Fondo y del Ministerio de Economía debían acercar posiciones en un período de dos meses, período notablemente breve en consideración de los temas a abordarse. Apremiados por la cercanía del vencimiento del acuerdo de transición, los funcionarios del Palacio de Hacienda se abocaron a definir el programa de pautas cuantitativas y estructurales para presentar a la misión negociadora arreglada para fines de julio. Mientras tanto, el presidente Kirchner procuró consolidar el basamento político de las negociaciones. Así pues, inició su primera gira por Europa. En Londres, primer punto del recorrido, Kirchner participó en la reunión que congregó a los mandatarios inscriptos en la denominada “tercera vía”. El encuentro, por cierto, ofició de marco para que el presidente argentino desplegara su crítico discurso hacia a los organismos multilaterales de crédito. Durante la cumbre, Kirchner se entrevistó con el primer ministro británico, Tony Blair, el canciller alemán Gerhard Schröder, y el primer ministro de Canadá, Jean Chretién quienes ratificaron su respaldo a la recuperación del país. Semejantes gestos de apoyo conoció en su paso por Bruselas, París y Madrid, donde el presidente argentino mantuvo reuniones con Romano Prodi, titular de la Comisión Europea, Jacques Chirac, presidente de Francia, y José María Aznar, presidente del gobierno español. En sincronía con estos respaldos, Franco Frattini, ministro de Asuntos Exteriores de Italia ratificó ante el canciller Rafael Bielsa el aval de su país en las gestiones de Argentina con el Fondo. No obstante estos respaldos, los interlocutores de Kirchner y Bielsa en Europa no dejaron de reclamar la pronta resolución de la deuda en default y la modificación a las tarifas de servicios públicos. Pocos días después de su gira por Europa, Kirchner viajó a Estados Unidos para entrevistarse con el presidente Bush. La visita -prevista originalmente para el mes de septiembre- repercutió decisivamente en el complejo de negociaciones Argentina-FMI. En la reunión, Bush saludó el buen desempeño de la economía argentina y formalizó su aval a la gestión Kirchner. De acuerdo a las declaraciones del presidente argentino, Bush le habría aconsejado: “negocie duramente con el FMI. Peleé hasta la última moneda” (La Nación, 24 de julio de 2003). En reciprocidad a estas formulaciones, el presidente argentino subrayó el compromiso de su administración en la lucha contra el terrorismo internacional, cuestión prioritaria para la agenda norteamericana tras los sucesos de septiembre de 2001.

Después del encuentro Bush-Kirchner, el ministro Lavagna se entrevistó con John Taylor, subsecretario del Tesoro norteamericano. Tras reiterar la necesidad de pautar un superávit que no atentara contra el crecimiento, el ministro adelantó los lineamientos de la propuesta que Argentina formularía a los tenedores de títulos en default en ocasión de la próxima asamblea del FMI en el mes de septiembre de 2003. Asegurado el aval político de los países industrializados, el gobierno de Kirchner pudo concretar su imagen de negociador inflexible. Así pues, los funcionarios argentinos expusieron firme oposición a los reclamos formuladas por la misión del organismo arribada en los últimos días de julio. La misión, encabezada por John Dodsworth, reclamó como primera condicionalidad el compromiso de un superávit fiscal ascendente que pudiera garantizar el pago de las obligaciones establecidas tras el proceso de reprogramación de la deuda argentina. Según los números de la misión, el superávit a pautar debía partir de un 3,5% del PBI en 2004 hasta alcanzar un 5% del PBI en 2006. En materia de metas cualitativas, la misión Dodsworth puso énfasis en el diseño de un cronograma que definiese claramente los plazos para la instrumentación de las reformas estructurales. De acuerdo a los funcionarios del organismo, Argentina no podía seguir prorrogando la instrumentación de reformas claves para garantizar la sustentabilidad económica del país: la readecuación de los contratos de los servicios públicos, entre las primeras de ellas. Fiel al estilo de negociador “duro” o confrontativo, el gobierno presidido por Kirchner dio rechazo a tales reclamos. En referencia a las demandas en materia fiscal, los representantes argentinos advirtieron que las exigencias de alcanzar un superávit del 3,5%, no sólo amenazaban la perdurabilidad del proceso de recuperación económica sino que también ponían en riesgo la instrumentación de políticas de nodal importancia para el gobierno tales como el fortalecimiento de la obra pública y de programas sociales. En razón de ello, plantearon su interés en fijar el superávit primario fiscal en el 3% del PBI para los tres años del acuerdo (La Nación, 3 de septiembre de 2003). Respecto a las exigencias relacionadas con reformas estructurales, los negociadores argentinos apuntaron su objetivo de concertar un calendario gradual. En rigor, el gobierno procuraba evitar los costos políticos de impulsar medidas cuestionadas por importantes actores de la vida política y la sociedad en general. Con todo, el Ministerio de Economía buscó tender espacios de acercamiento. Así pues, presentó un plan anti-evasión e impulsó la sanción de dos proyectos de ley

orientados a instituir una nueva reforma de la Carta Orgánica del BCRA37 y a efectuar una compensación a las entidades financieras perjudicadas por la pesificación financiera. Empero, estos gestos no pudieron zanjar las distancias y las tratativas entraron en período de estancamiento. Sin un acercamiento en los compromisos del programa de mediano plazo, los actores de la negociación se encontraron en un dilema de incierta resolución. Movida por la idea de que la intransigencia del Fondo implicaba una demora al proceso de renegociación de la deuda argentina en default, la administración Bush decidió activar su intermediación. Así pues, el subsecretario del Tesoro instó el envío de una nueva misión que pusiera punto final a las discusiones (La Nación, 26 de agosto de 2003). Esta intermediación, por cierto, no estuvo exenta de algunas observaciones al accionar de la administración argentina38. Durante los primeros días de septiembre de 2003, los funcionarios del Ministerio de Economía y los delegados de la misión trabajaron en un borrador de la carta de intención. Surgió entonces la iniciativa de acordar únicamente la meta de superávit primario para el año 2004 -decidida en 3%-, dejando para futuras negociaciones las pautas fiscales correspondientes a los dos últimos años del programa. En lo inmediato, la fórmula respondió a los objetivos del gobierno, no obstante implicó trasladar las controversias fiscales para las revisiones del plan. En lo referente a las reformas estructurales, el borrador incorporó progresivamente los compromisos exigidos por el organismo. Cuando las negociaciones entraban en su etapa conclusiva, los emisarios del Fondo reavivaron cuestiones que parecían ya superadas39. En este contexto, el gobierno argentino decidió no efectivizar el vencimiento de 2.900 millones de dólares con el Fondo40. Ante este escenario, los gobiernos del G-7 –especialmente el de Estados Unidos-, procuraron destrabar la situación y las partes negociadoras pudieron concertar el texto definitivo del acuerdo. Tras cumplir con un nuevo crédito stand by, fue finalmente aprobado el 20 de septiembre en el marco de la reunión anual del FMIBM en Dubai, Emiratos Árabes (FMI, 2003b).

37 La reforma en cuestión posibilitaba que el BCRA otorgase mayores fondos al Gobierno para pagar a los organismos multilaterales de crédito. Además, disponía una serie de modificaciones a la Ley de Entidades Financieras, las cuales eran decisivas para impulsar la transformación del sistema bancario (La Nación, 28 de agosto de 2003). 38

Las declaraciones de Roger Noriega, subsecretario de Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental, fueron más que alusivas: “Apoyamos el proceso de negociación y en nuestra opinión existen condiciones favorables para llegar a un acuerdo. Pero es una decisión de las autoridades argentinas” (La Nación, 27 de agosto de 2003).

39 Resumidamente, los funcionarios de la misión reclamaron un aumento en la meta del superávit para el 2004, el establecimiento de un

calendario para la suba de tarifas y la compensación a los bancos por los amparos judiciales que debieron pagar a sus ahorristas. 40

La cifra, vale remarcar, representaba casi la cuarta parte de las reservas del BCRA. Así pues, Argentina cumplió su amenaza de caer en default ante el organismo.

El acuerdo, respaldado por la unanimidad de los directores ejecutivos del G-7, previó una refinanciación de los vencimientos de capital en el período septiembre 2003-septiembre 2006 por un monto de 12.550 millones de dólares (FMI, 2003b). Entre las metas cuantitativas del Memorando de Política Económica y Financiera 2003-2006, destacó como primer dato el compromiso de observar un superávit primario de 3% del PBI en 200441. Mas el acuerdo no atenuó la posición confrontacionista de la administración argentina. En su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas, el presidente Kirchner reclamó un “cambio de los paradigmas internacionales” e instó a los organismos financieros internacionales a asumir la responsabilidad por imponer políticas que “alentaron y favorecieron el incremento de la deuda” (La Nación, 26 de septiembre de 2003). De acuerdo con Escudé (2004), los desafíos de Kirchner al sistema financiero global se explican por el hecho de que “el caos sistémico ha reducido los costos de las confrontaciones con la potencia hegemónica”. Dos días después de la aprobación del acuerdo con el FMI, el ministro Lavagna y el secretario de Financiamiento, Guillermo Nielsen detallaron la propuesta argentina para la reestructuración de la deuda en cesación de pagos. Presentada a casi diecinueve meses de la declaración del default, la oferta de Dubai fundó sus lineamientos en la necesidad de compatibilizar el nivel de endeudamiento argentino con el concepto rector de “sustentabilidad”. Bajo estos argumentos, los funcionarios argentinos anunciaron la quita del 75% del valor nominal sobre la deuda de capital en cesación de pagos, lo cual implicaba una reducción del endeudamiento en casi 65.000 millones de dólares. En breve, la mayor quita en términos absolutos en la historia reciente del sistema financiero internacional. Por otra parte, apuntaron que Argentina no reconocería el pago de los vencimientos de interés adeudados desde el anuncio del default. Por último, y sin adentrar en especificaciones técnicas, los negociadores del país aludieron que los bonos a ofrecerse (discount, par y cuasi par) extenderían considerablemente los plazos de pago al tiempo de reducir los intereses42. Ciertamente, estas premisas buscaron marcar la firmeza del gobierno argentino para

Aunque alta en consideración del desempeño reciente de la economía argentina, la meta acordada constituía un resultado favorable para el gobierno nacional. No pasaba por alto que en su último acuerdo con el FMI, Brasil se había obligado a alcanzar un superávit primario de 3,75% para el 2003 (FMI, 2002). 42 Los detalles de los nuevos bonos fueron presentados al cierre de la gira de Nielsen por las capitales financieras: 1) los discount tendrían una quita del 75% sobre el valor nominal, tasa de interés incremental que variaría entre 1% y 5% y vida promedio de 8 a 32 años; 2) los par no tendrían quita alguna, pero el interés se reduciría a una tasa fija de entre 0,5% y 1,5% y los plazos de pago serían de 20 a 42 años, 3) los cuasi par, por último, tendrían una quita de 30%, tasa fija de entre 1% y 2% y plazo de 20 a 42 años.

poner en marcha las negociaciones con los acreedores del país43. De momento, el acuerdo de largo plazo con el Fondo constituyó un sólido soporte para sustentar la postura de negociador inflexible. Las condiciones de la propuesta no tardaron en ser rechazadas. Para las diversas agrupaciones de bonistas44, la oferta de Dubai resultaba inaceptable en la medida que se trataba de una merma superior a la trazada por Rusia y Ecuador, los antecedentes inmediatos en procesos de reestructuración de deuda soberana. Más inadmisible aún les resultaba la negativa del gobierno argentino a reconocer los intereses vencidos desde diciembre de 2001. Por último, cuestionaban la unilateralidad de la propuesta y la negativa del gobierno a reconocer a las asociaciones de bonistas como interlocutores en la reestructuración. Este último reparo, vale acentuar, reviste cabal interés a los fines del trabajo. En tal sentido, el rechazo del gobierno a acordar con tales asociaciones no constituía sino una expresión de su firmeza como negociador. El repudio de las agrupaciones de los tenedores de bonos a la oferta y las presiones consiguientes de los gobiernos de los países desarrollados e instituciones financieras internacionales, obligaron al gobierno a instrumentar una nueva estrategia para la integración. Así las cosas, el 1º de junio de 2004 el Ministerio de Economía y Producción dio a conocer una nueva oferta conocida como la “Propuesta de Buenos Aires”. Entre las novedades de la nueva propuesta, las más notorias fueron: la decisión de reconocer los intereses vencidos desde diciembre de

Así, al momento de anunciar la propuesta de Dubai, el ministro de Economía afirmó : “Es probable que los lineamientos para una propuesta que ahora haremos no cubran todas las expectativas. Pero la realidad está por encima de nuestras voluntades (...) hay que enfrentar esta realidad, hacer un reparto equitativo de pérdidas y, sobre todo, diseñar una solución hacia el futuro que sea realista, cumplible, sostenible y definitiva” (Lavagna, 2003: 3) [subrayado en el original]. 44 Sin ánimo ni posibilidades de detallar en este marco el complejo universo de las asociaciones de tenedores de bonos argentinos en default, se presentan a continuación las que mayor peso tuvieron el proceso de reestructuración: 1) Task Force Argentina (TFA): agrupación de 450.000 ahorristas italianos presidida por Nicola Stock. Esta asociación fue firmemente cuestionada por el gobierno argentino a causa de las estrechas vinculaciones de Stock con los bancos italianos acusados de asesorar inescrupulosamente a pequeños ahorristas, muchos de ellos, jubilados; 2) Argentine Bond Restructuting Agency (ABRA): representada por el economista Adam Lerrick, ABRA decía representar a tenedores cuyos títulos sumaban 1.200 millones de euros. Esta agrupación también conoció el desdén del gobierno por supeditar la representación al cobro de comisiones; 3) Argentine Bondholders Comittee, (ABC) representado por Hans Humes, fue fundado a fines del 2001 por fondos de inversión de Estados Unidos; 4) Interessengeimenschaft Argentinien (IGA), presidida por Stefan Engelsberger, esta asociación alemana fue la primera organización de bonistas formada después del default; 5) Comitato Creditori Argentina (CCA), representada por Mauro Sandri, decía representar 270.000 inversores italianos que sumaban 4.000 millones de dólares en bonos argentinos, opuesta a la TFA, esta asociación exigió la sanción de aquellos bancos que colocaron los títulos a pequeños acreedores sin advertirles los riesgos; 6) Asociación de Damnificados por la Pesificación y el Default (ADAPD); 7) Asociación de Ahorristas de la República Argentina 8) Unión de Administradoras de Fondos Jubilaciones y Pensiones (AFJP): agrupó a todos los fondos previsionales de la Argentina, a excepción de Nación AFJP. 43

2001 y la institución de las “unidades ligadas al crecimiento”, un “premio” anual en efectivo basado en el desempeño económico del país. Cual mecanismo para explicitar la irrevocabilidad de la nueva propuesta, el gobierno “sugirió que se mostraría conforme con una aceptación del 50% en adelante y advirtió que ésta era la última oferta y que quien no adhiera, se quedaría con “papeles sin valor” (Damill, et. al, 2005:224). Lo propio puede apuntarse respecto a la sanción de una ley mediante la cual se impedía al Poder Ejecutivo introducir nuevas modificaciones a la mentada Propuesta de Buenos Aires. Tras múltiples reveses en la apertura y desarrollo de la operación del canje, en la que no faltaron enrevesadas negociaciones con el FMI y los gobiernos del G-7, el gobierno argentino anunció en marzo de 2005 que la aceptación a su propuesta de reestructuración había alcanzado el 76,15%45. La cifra, sensiblemente superior al principio de aceptabilidad demando por el Tesoro, el Fondo y otros actores clave de la comunidad financiera internacional, definió un resultado favorable para la oferta de reestructuración formulada por la administración Kirchner46. Aún así, conviene advertir que el porcentaje de aceptación de la deuda elegible se reportó inferior a los resultados conocidos en los procesos de renegociación de deudas soberanas recientes. El cuadro presentado a continuación propone dar muestra cabal de ello.

Cuadro No. 1 Comparación de procesos de reestructuración de deudas soberanas entre 1999 y 2000 Conc epto

U nidad

P akistán

F ederació

U crania

( n Rusa 1999)

E cuado

( r (

1998-

ruguay

rgentin

(2003)

(2000)

(

2000)

2005)

2000) PBI

45 La aceptación final de títulos nominados en euros indicó 62,8%. Los datos aquí presentados pertenecen a Ministerio de Economía y Producción (2005). Análisis en detalle del proceso de canje se encuentra en Damill, et. al

(2005), Porzecanski (2005) y Stanley (2009b) . En términos desagregados, la aceptación de la oferta indicó una importante participación de los tenedores de bonos nominados en yenes (94,7%); pesos indexados (85,7%), dólares (84,2%) y libras esterlinas (83,6%). Los niveles de aceptación de los acreedores con títulos emitidos originalmente en marcos alemanes y liras italianas, en cambio, resultaron notablemente inferiores: 70,6% y 56,8%, respectivamente. En lo referente a estos últimos números, vale recalcar que las diferencias entre los niveles de aceptación de Alemania e Ital ia 46

respondieron a la actitud asumida por los grupos de acreedores de estos países. Mientras que ABRA decidió participar en último momento de la

reestructuración, las asociaciones de tenedores de bonos italianos mantuvieron su firme rechazo. Terminado el canje, el repre sente de la TFA Nicola Stock aseveró: “Daremos batalla y a los inversores, nuestro apoyo. La oferta debe ser mejorada” (La Nación, 27 de febrero de 2005).

per cápitaa

ólares

Mont

.826 M

illones

reestructura

dólare

592 6

.841

.363

3 1.800

3 .300

280 6

.800

1.528 5.

400

8 1.800

s Q Bonos

6 5

1 52

canjear Juris

dicciones involucradas Bono s nuevos

Bono s emitidos

T ipo

E urobon

E urobono

o a 6 a años

E urobon

lobal

enchmar

30 o a 7 30

años

años E

urobono a

(8,12

y ar

G 30 años)

ono en lobal

10 dólares

años

k bonds

años B

iscount

xtensión

7 años

bonds (5

años

C uasi

par

años) Dura ción

en eses

3 8+

default Partic ipación

S i/No

S í

N o

Mínima Reco nocimiento

S i/No

S í

N /A b

P arcial

de intereses vencidos Quita de

capital i/No

N o

S í

N o

S í

N o

S í

(en términos nominales) Quita valor

0 %

7,5

6 6,3

nominal Quita

valor

4 5

3 2

5 4

1 4

presente Baja de intereses

S i/No

Exten sión

plazo

el i/No

S í

N o

S í

N o

S í

N o

S í

madurez Tasa de

9 8

9 5

9 7

9 3

7 6,15

participación Fuente: Porzecanski (2005). Notas: a

Ajustados por poder de compra, el dato de Argentina corresponde al año

2003, en los demás casos, los datos consignan el PBI per cápita en los años en que se desarrollaron los respectivos procesos de reestructuración. b

Datos “No aplicables”.

3. La problemática de la deuda soberana tras la operación de canje de 2005

Terminada la operación, la estructura de la deuda argentina reportó marcadas modificaciones. A nivel del stock global, el endeudamiento del país presentó una reducción próxima a los 66.000 millones de dólares -de 191.254 millones a 125.283 millones de dólares-. En lo referente a su composición por moneda, debe señalarse que el canje amplió de modo considerable el porcentaje de endeudamiento emitido en pesos reduciendo por consecuencia la vulnerabilidad del país a los shocks externos47. Respecto a la composición de la deuda por legislación, la reestructuración mermó el número de leyes aplicables de ocho a cuatro, lo cual implicó una notable simplificación. Pese a estos resultados, los compromisos soberanos de la República Argentina no superaron las incertidumbres sobre la sostenibilidad. En este punto, cabe subrayar que los indicadores del endeudamiento externo continuaban presentando niveles de

47 Luego de la reestructuración, la composición deuda por moneda presenta los siguientes datos: pesos (37%); dólares (37%); euro s (14%); yenes (12%), resto (10%).

implacable vulnerabilidad48. A los reparos respecto a la sostenibilidad futura de la deuda reestructurada, se agregaron las discusiones político-judiciales respecto los pasivos contingentes correspondientes a los títulos públicos que quedaron al margen del canje. Estas inquietudes se trasladaron a las relaciones del país con los gobiernos de las potencias centrales y de los organismos multilaterales de crédito. En efecto, una vez cerrada la operatoria del canje en marzo de 2005 resurgieron las tensiones entre el gobierno argentino y los funcionarios del FMI, rompiéndose la tregua sellada en los meses previos al proceso de reestructuración de la deuda. En detrimento de las expectativas sobre un mejoramiento de las relaciones tras la clausura del canje, el escenario de las negociaciones no supuso sino una réplica de las experiencias pasadas. Signadas por una lógica de negociación de suma cero, las partes rehusaron ceder posiciones. Para los representantes del organismo, los resultados agenciados por la administración Kirchner en la política de renegociación de la deuda constituían un verdadero desafío al explicitar de lleno el paulatino debilitamiento del FMI cual gerente del sistema financiero global contemporáneo. En rigor, el país había avanzado en su proceso de reestructuración de sus compromisos soberanos en cesación de pagos sin contar con la asistencia del FMI. De esta manera, y a pesar de haberse traspasado el piso del “principio de aceptabilidad” sostenido por los gobiernos de los países desarrollados, los organismos multilaterales de crédito -el FMI, entre ellos- y los impulsores de la corriente “contractualista”, los referentes del organismo remarcaron la imperiosidad de que Argentina apurase la normalización de la deuda con los holdouts. Sin embargo, no fue ésta la única condicionalidad demandada por los funcionarios del organismo para la recomposición de las relaciones con el país. En las sucesivas reuniones que los representantes de ambas partes sostuvieron durante el transcurrir de 2005, se repitieron cuestionamientos en torno a la expansión del gasto público y a la demora en la renegociación de los contratos con empresas privatizadas de servicios públicos para el reajuste de tarifas. En estrecha relación con esto último, no faltaron observaciones respecto a la falta de “seguridad jurídica”, planteo argüido recurrentemente en el pasado por los representantes de la institución para cuestionar decisiones y circunstancias de naturaleza polémica.

En primer término, es de advertir que la relación deuda/PBI marcaba un 72%, porcentaje bastante superior al criterio de sostenibilidad del 30% impulsado en esos días por Kenneth Rogoff, ex Director del Departamento de Estudios del FMI. En segundo término, ha de notarse que la resultante de la relación deuda/exportaciones enseñaba una cifra de 364%. Aunque inferior al 544% conocido en el período previo a la reestructuración, el valor de este indicador –tradicionalmente utilizado para medir el monto de divisas disponibles para el pago de la deuda- ratificaba al país dentro del grupo de países con serios problemas de endeudamiento.

Para el gobierno argentino, por su lado, las demandas del funcionariado burocrático-político del FMI eran llanamente un despropósito ya que suponían desconocer no sólo los errores del organismo en el diagnóstico y gestión de la crisis de 2001-2002 sino también los resultados exitosos de Argentina en su proceso de recuperación económica; resultados de lleno consumados en la renegociación de la deuda. En este marco, el gobierno de Néstor Kirchner decidió efectivizar por adelantado los compromisos del país con el FMI. Consecuente con la estrategia de “desendeudamiento” impulsada por la administración nacional en instancias de la renegociación de los compromisos soberanos, la decisión procuró cerrar un frente de conflicto permanente. Si bien durante los primeros años del gobierno de Kirchner las discusiones con el FMI habían resultado funcionales a su estrategia de (re)construcción de poder, la lógica de choque con la institución se sabía a estas alturas ya agotada. Reviste especial importancia remarcar que la decisión de cancelar de antemano las obligaciones con el FMI no se circunscribió a la realidad argentina. Estuvo, de hecho, inscripta en un proceso de reajuste de orden global. Por aquel entonces, otros países de renta media -usuarios tradicionales de los servicios del Fondo- resolvieron cancelar completamente sus pasivos con la institución: Federación Rusa, Brasil, Serbia, Indonesia, Uruguay, Filipinas, Panamá, República Bolivariana de Venezuela, Ecuador, entre otros. Lo propio hizo Bolivia, un país de ingresos bajos que durante las últimas décadas había hecho uso ininterrumpido de los préstamos del Fondo. Turquía, Ucrania y Paquistán, por su parte, redujeron sustantivamente su exposición financiera con el organismo. La cancelación en cadena de las obligaciones comprendió a los principales deudores del FMI, lo cual suscitó una importante crisis de recursos institucionales al reducir drásticamente los ingresos en concepto de intereses. El pago por adelantado de los 9.810 millones de dólares adeudados por la República Argentina al FMI fue dispuesto por un decreto de necesidad y urgencia (DNU) firmado por el presidente Kirchner el 15 de diciembre de 2005 y ratificado por el Congreso de la Nación días más tarde49. Celebrada en el ámbito externo tanto por referentes de las potencias económicas como por los gobiernos de la región críticos de

La instrumentación del pago se realizó mediante las “reservas de libre disponibilidad” del BCRA, figura creada por el mencionado decreto para dar cuenta de aquellas reservas que excediesen a la cobertura de la base monetaria. La cancelación adelantada de las obligaciones comprometió el 32 por ciento de las reservas, lo cual motivó no pocas inquietudes respecto a la autonomía y fortaleza del BCRA. 49

los discursos y praxis neoliberales, el pago por adelantado al Fondo generó posiciones encontradas en el foro doméstico50. Más allá de los argumentos que sustentaron la defensa y la crítica al desembolso adelantado de los vencimientos, lo cierto es que la decisión gubernamental logró re-establecer la tregua entre la República Argentina y el FMI al prorrogar la suspensión de las revisiones anuales previstas en el artículo IV del convenio constitutivo del organismo. De allí en adelante el país habría de encauzar sus políticas económicas –las políticas hacia las inversiones transnacionales afectadas por el colapso, por caso- sin la fiscalización del FMI. El cierre del canje de la deuda y posteriormente la decisión del pago por adelantado al FMI, habilitaron modificaciones en la PEA representando éstas en la teorización de Hermann, un cambio de metas. Ciertamente, culminado el proceso de renegociación de los compromisos soberanos en cesación de pagos y efectivizados los pasivos ante el FMI pudieron instrumentarse reajustes en la jerarquía y dinámica de la agenda externa; reposicionando temáticas y maniobras resignadas, vedadas otrora por los estertores de la crisis de 2001-2002. Estas alteraciones de la PEA se contextualizaron también en un robustecimiento del gobierno tras los resultados de las elecciones de medio término, las cuales redundaron en la obtención de mayorías en ambas cámaras del Congreso Nacional. Tras el distanciamiento con el FMI y ante la continuidad de las restricciones en el acceso al crédito privado internacional, los decisores políticoeconómicos del país debieron buscar fuentes alternativas de financiamiento. En lo inmediato, tales necesidades pudieron cubrirse a través de la compra directa de títulos 50

Quienes sostuvieron la medida encontraron en la recuperación de los márgenes de autonomía y decisión política su argumento basal. La alocución del presidente Kirchner al momento de anunciar la firma del decreto fueron elocuentes de ello: “se trata de un paso trascendental, que nos permitirá mirar sin imposiciones, con autonomía y tranquilidad, sin urgencias impuestas, sin presiones indebidas la marcha de nuestro futuro. Un paso que con toda responsabilidad nos ayuda a construir un futuro más justo, inclusivo y equitativo, con una mayor flexibilidad en el diseño y la ejecución de la política económica, un paso que liberará recursos para afrontar con mejores herramientas la lucha por el crecimiento, el empleo y la inclusión social” (Presidencia de la Nación Argentina, 2005). En continuidad con esta línea argumental, los defensores de la iniciativa acentuaban que la medida había sido coordinada con el gobierno de Brasil, cuyo Ministro de Economía había anunciado el pago al FMI dos días antes del decreto presidencial firmado por Kirchner. A las justificaciones de corte político, se agregaron otras de corte técnico. Conforme los impulsores de la decisión, la cancelación anticipada de las obligaciones implicaría un ahorro cercano a los 1.000 millones de dólares bajo los intereses a vencer. Los cuestionamientos al pago adelantado al Fondo también se erigieron sobre consideraciones políticas y técnicas. Sin ánimo de detallar las posiciones críticas sostenidas por los diversos sectores del arco opositor se limitan estas líneas a plantear sólo algunas de ellas. Mientras que para algunos, la iniciativa respondía a presiones e intereses de los países desarrollados más que a decisiones autónomas y soberanas; para otros el pago adelantado eximiría definitivamente de responsabilidad al organismo por el colapso económico de 2001-2002. En el terreno técnico, el pago adelantado de la deuda recibió objeciones por afectar la autonomía y solvencia del BCRA, por asumir tasas de intereses más altas que las efectivamente cobradas por el FMI, entre otras.

públicos argentinos por parte del gobierno presidido por Hugo Chávez Frías. Pero los cuestionamientos al mecanismo de financiación sumados al achicamiento de recursos financieros de Venezuela tras la caída del precio del petróleo y al estallido de la crisis económica internacional terminaron por agotar el mecanismo de financiamiento bilateral al promediar 2008. De este modo, la República Argentina perdió una de las pocas fuentes de financiamiento externo articuladas tras la reestructuración de su deuda. No obstante lo antedicho, deviene conveniente indicar que la perdurabilidad de la restricción externa tras el proceso de reestructuración de la deuda no redundó en un deterioro crónico del escenario político-económico. En este orden de ideas es de marcar que durante los años que siguieron al cierre del canje, el país pudo remediar parte de sus limitaciones en el acceso al crédito externo haciendo uso de los recursos domésticos. Convendría, a estas alturas, aducir que la novedad del contexto estuvo relacionada con la convergencia virtuosa de factores externos e internos. Constituidos por la masa de ahorros “acorralados” durante la gestión de la crisis de la convertibilidad y aquellos otros generados y acumulados desde 2003, merced al incremento de la demanda internacional de los commodities51; al aumento consiguiente de los precios de éstos y a la adopción de políticas públicas impulsoras de la demanda agregada doméstica (expansión fiscal, administración de un tipo de cambio alto, entre otras), los recursos domésticos permitieron a los decisores políticoeconómicos

nacionales

solamente

sortear

parte

significativa

los

constreñimientos inherentes a la restricción al acceso de capitales externos sino sostener uno de los procesos de crecimiento más importantes y sostenidos de la historia económica argentina. De todas maneras, ha de notarse que crecientes fueron los costos que la administración de Néstor Kirchner y la de su sucesora -Cristina Fernández de Kirchner (2007, en adelante)- debieron asumir al momento de recurrir a los recursos domésticos. Ello se debió a los sectores afectados por las distintas políticas de financiamiento interno crecientemente reaccionaron en forma adversa a las iniciativas gubernamentales, precipitándose frente a cada una de ellas sendos conflictos políticoinstitucionales. Escapa al propósito de la presente comunicación realizar un análisis en detalle de las diversas políticas orientadas al uso de los recursos domésticos. Por tal motivo, se limitan a mencionar en estas líneas que estas iniciativas de financiamiento interno encontraron ejemplos en los aumentos sucesivos de los aranceles a la exportación 51 Incremento de demanda sin dudas asociado al crecimiento de las economías emergentes, China e India, en especial.

las “retenciones”, conforme su denominación general- sobre los productos agrícolas y petroleros y la utilización de los recursos de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), los cuales habían sido incrementados en virtud de la estatización de los fondos de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP)52. Más allá de los logros y las contrariedades derivadas del uso del financiemiento doméstico, es de advertir que luego de frustrado el proyecto de las retenciones móviles a los productos agrícolas y ante la necesidad de revertir la pérdida progresiva del capital político, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner se dispuso despejar pronto el complejo de incertidumbres respecto al devenir político-económico del país. En esa inteligencia, decidió avanzar en la resolución de las problemáticas pendientes de la deuda soberana argentina: las obligaciones con el Club de París y las acreencias de los tenedores de títulos públicos que rechazaron la oferta de canje en 2005. La cancelación de la deuda con el Club de París fue anunciada a inicios de septiembre de 2008. Objeto de recurrentes demandas por parte de las potencias acreedoras desde la declaración de cesación de pagos en diciembre de 2001, la deuda con el Club de París alcanzaba, a junio de 2008, el monto de 5.589 millones de dólares53. No obstante representar un porcentaje menor de la deuda externa global (4,1%), el incumplimiento de estas obligaciones habían afectado no solamente las relaciones bilaterales con los países en tal marco institucional nucleados, sino también las condiciones de crédito internacional para agentes privados -fueran nacionales, fueran extranjeros- interesados en radicar proyectos de inversión en y/o desde la República Argentina. En otras palabras, la continuidad del estado de default durante el período bajo análisis redundó en un encarecimiento del financiamiento internacional para emprendimientos económicos tanto de argentinos en el exterior como de extranjeros en el país54. En verdad, no era la primera vez que un gobierno argentino propiciaba una solución definitiva a esta deuda después de la crisis de 2001-2002. Desde

Un análisis sobre estas iniciativas fue desarrollado en Fernández Alonso (2010). 53 Cifra sin intereses por mora ni punitorios. En términos porcentuales, el monto adeudado se desagregaba de la siguiente manera: Alemania (30,18%); Japón (25,28%); Países Bajos (9,37 %); España (7,78%); Italia (7,78%); Estados Unidos (6,26%); Suiza (4,95%); Austria (1,06%); Francia (2,74%); Canadá (2,59%); Reino Unido (1,15%); Suecia (0,25%); Bélgica (0,22%); Dinamarca (0,21%); Finlandia (0,12%); Israel (0,05%) (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2008). 54 Tal fue el caso del proyecto de tren de alta velocidad que uniría originalmente las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba. En efecto, el complejo esquema de financiamiento acordado entre el gobierno nacional, Alstom (empresa francesa líder del consorcio al que se adjudicó la construcción) y Natixis (entidad bancaria, también francesa, encargada de la ejecución del plan de financiación), se conoció permanentemente atravesado por las presiones de las autoridades de Francia en torno a la resolución de la deuda de la República Argentina con el Club de París. El programa de financiamiento terminó de desvirtuarse luego del estallido de la crisis económica internacional (El Cronista Comercial, 16 de diciembre de 2009).

entonces, varias habían sido las oportunidades en las que las autoridades argentinas proyectaron soluciones sobre el particular. No obstante, siempre habían fracasado al confrontar con la condicionalidad del mentado consorcio de acreedores de agenciar un acuerdo previo con el FMI. Con las experiencias fallidas como telón de fondo, la presidente Fernández de Kirchner anunció en septiembre de 2008 que las obligaciones soberanas se saldarían en un acto único. La deuda no se reestructuraría tal como lo habían proyectado los ensayos de recomposición anteriores, sino que se cancelaría en su totalidad. A estas alturas, se trataba ciertamente de la única alternativa viable para sortear el requisito institucional de acordar previamente con el Fondo. En términos generales, la operación emularía a lo realizado por el gobierno precedente en instancias de la cancelación anticipada de los compromisos con el FMI, esto es, el pago de deuda con las “reservas de libre disponibilidad” del BCRA. Como era de prever, el anuncio del pago al Club de París fue bienvenido por la institución y los gobiernos de los países desarrollados. No obstante el beneplácito por la iniciativa, no faltaron referencias a la imperiosidad de resolver la situación de los tenedores de títulos públicos que habían desistido de la operación de canje de 2005. En este marco se inscribieron las palabras del entonces subsecretario italiano de Relaciones Exteriores, Vincenzo Scotti quien afirmó que su país “apreciaba” la decisión de pagar la deuda con el Club de París, pero asimismo debía propiciarse "una solución de la deuda privada con los poseedores de títulos argentinos” (Iprofesional, 09 de Septiembre de 2008). No tardó mucho tiempo para que la presidente proclamara su determinación de atender tal reclamo, rémora permanente para la reinserción del país al sistema financiero internacional. Así pues, a dos semanas del anuncio sobre la cancelación de la deuda con el Club de París, Fernández de Kirchner dio a conocer que el gobierno tenía en estudio un proyecto de reapertura de canje de la deuda presentado por tres bancos internacionales (Barclays Capital, Deutsche Bank y Citibank). La propuesta de marras consistía en canjear los títulos públicos en default por un bono descuento con una quita nominal del 66,3 por ciento y con vencimiento a 25 años. A semejanza de la oferta de 2005, se ofrecería junto al mencionado bono un cupón ligado al crecimiento del PBI argentino. Cual novedad, el proyecto establecía que al momento de concretar la operatoria, los bonistas habrían de suscribir un bono adicional a 10 años por determinado porcentaje del monto canjeado (entre un 10 y 25 por ciento). Esta disposición implicaba, a resumidas cuentas, un ingreso de “recursos frescos”. De este modo, la República Argentina no solamente clausuraría la cuestión de la deuda en situación irregular sino que recibiría al mismo tiempo recursos de los

tenedores de los títulos públicos en default. En sus estimaciones, las entidades bancarias responsables de la propuesta garantizaban una adhesión de 10.000 millones de dólares en poder de inversores cansados de litigar, todo lo cual elevaría la adhesión al canje de la deuda argentina de aquel 76,15% agenciado en 2005 al 87%, aproximadamente (La Nación, 23 de septiembre de 2008). Al corresponderse con los presupuestos oportunamente asumidos para el caso de una nueva apertura de canje (oferta no mejor a la realizada en 2005), la propuesta de los bancos fue pronto aceptada como buen punto de partida para consumar la reestructuración de la deuda. Así pues, los técnicos del gobierno y de las entidades bancarias impulsoras de la propuesta comenzaron a precisar los alcances de la nueva oferta. Resulta imperioso enfatizar que tanto la propuesta de reapertura del canje como el anuncio del pago de la deuda con el Club de París se enmarcaron en los prolegómenos de la crisis financiera internacional iniciada en Estados Unidos y extendida inmediatamente a la economía global toda. En detrimento del diagnóstico inicial de los decisores político-económicos argentinos respecto a inmunidad del país frente a la crisis en razón del propio desacople del sistema financiero internacional55, la misma terminó por afectar al desempeño económico de la República Argentina. En esta ocasión, y a diferencia de lo sucedido en la década del noventa, los canales de transmisión de la crisis no derivaron preeminentemente de los circuitos financieros, sino

las transacciones

comerciales,

perjudicadas por

los

procesos de

desaceleración y de recesión experimentados en los principales socios comerciales del país. La caída del precio de los commodities, vinculada a la merma de la demanda internacional y al apaciguamiento de la especulación financiera con derivados sobre estos activos, no hizo sino condicionar más el panorama económico para el país. Ante esta coyuntura, la administración de Fernández de Kirchner debió reajustar los términos y los plazos originalmente previstos para la ejecución de los planes que sellarían la normalización de la República Argentina en el sistema financiero internacional. Estas derivaciones, impugnadoras de aquel diagnóstico primero sobre la inmunidad de la República Argentina a la crisis, fueron oportunamente denunciadas por la presidente y diversos funcionarios de su gestión en

55 Recuérdense en tal sentido las palabras de la presidente Fernández de Kirchner en su alocución en el Council of the Americas a escasos días del anuncio del interés de reabrir el canje de la deuda: “como gobernante y examinando todas las variables de niveles de endeudamiento, niveles de financiamiento de PBI, con un interesante nivel de financiamiento de inversión real que llegó casi al 25 por ciento superando marcas anteriores, todas las variables están indicando, producto de ser una economía real, de que podemos sortear este delicado momento que vive la economía internacional. (...) Pero convengamos que entonces ya no son variables que yo pueda controlar, son variables absolutamente exógenas y para eso me parece que lo primero que tienen que tener un plan B son ustedes aquí en Estados Unidos y en Europa. Porque el plan A nuestro está en funcionamiento, así que, me parece que los que necesitan el plan B son ustedes”. (Presidencia de la Nación, 2008).

las cumbres sucesivas del Grupo de los 20 (G20)56, remozada instancia para la discusión respecto a la nueva arquitectura del sistema financiero internacional. La cancelación de la deuda con el Club de París quedó suspendida a la espera de la superación de la crisis global. De hecho, al promediar de 2009 resurgieron desde el Ministerio de Economía planteos sobre la posibilidad de recomponer las relaciones con el FMI, rehabilitando consecuentemente con ello la alternativa de reestructurar la deuda con el Club de París en lugar de saldarla en un único pago. Aunque a un ritmo menor del proyectado en sus tiempos primigenios, la iniciativa relativa a la reapertura del canje no quedó en el cono de sombras que supuso la suspensión indefinida para el pago del Club de París. En el avanzar de las negociaciones técnicas entre representantes del gobierno argentino y el consorcio de bancos que promovieron la propuesta, se ajustaron ciertos aspectos a fin de conciliar los incentivos de la nueva oferta con las capacidades de pago del país en lo venidero. En tal afán, se definió reconocer el cupón atado al crecimiento al valor correspondiente a diciembre de 2009, sin el agregado de intereses vencidos desde 2005, tal como formulaba la propuesta de los bancos (Página 12, 14 de noviembre de 2009). En forma paralela a la delimitación técnica de la nueva oferta de canje, el Poder Ejecutivo comenzó a instrumentar las maniobras jurídico-políticas necesarias para la instrumentación de la nueva operación. En este orden de cosas, promovió con éxito en el Congreso la aprobación de un proyecto de ley tendiente a la suspensión temporal de la denominada “ley cerrojo”57. Del mismo modo, el gobierno firmó el contrato para la gestión de la operatoria de canje con los tres bancos arriba mencionados y realizó las presentaciones pertinentes ante la U.S. Securities and Exchange Commission (SEC), cual agencia reguladora de la jurisdicción donde se radicarán las transacciones. Por último, se abrió el frente de negociaciones con los gobiernos de los países de origen de los bonistas con títulos en condición irregular en busca de respaldo para la nueva oferta de canje. No obstante estos últimos avances, la empresa hacia la reestructuración definitiva conoció importantes reveses al compás de la agudización de un nuevo conflicto político-económico en el escenario doméstico, el conflicto en torno al “Fondo 56 Entre 2008 y 2009, tres fueron los encuentros cumbre que tuvieron lugar, a saber: Washington (14-15 de noviembre de 2008); Londres (1- 2 de abril de 2009) y Pittsburgh (24-25 de septiembre de 2009). Detallados comentarios respecto al desarrollo de las tres reuniones y a la posición de la República Argentina en cada una de ellas se encuentran en Stancanelli (2009 a y b). 57 Sancionada el 9 de febrero de 2005 y promulgada el 11 de febrero de 2005, la mentada “ley cerrojo” (Ley No. 26.017) dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional no podría reabrir el proceso de canje sin autorización previa del Congreso de la Nación. Al limitar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para instrumentar una nueva reestructuración de deuda una vez concluida la operación de 2005, la ley se inscribía como parte constitutiva de la estrategia negociadora oficial de presentar a la oferta de canje como definitiva.

del Bicentenario”. Con miras a despejar las incertidumbres respecto a las capacidades de pago en 2010, la presidente Fernández de Kirchner firmó en diciembre de 2009 un DNU por el que disponía el pago de las obligaciones con los organismos multilaterales de crédito y acreedores privados con un cúmulo de reservas de libre disponibilidad del BCRA, denominado precisamente “Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad”58. A diferencia de lo ocurrido en instancias de los pagos anticipados de deuda al FMI y al Club de París (este último frustrado por la crisis internacional), la iniciativa de afrontar deuda con acreedores privados suscitó la objeción de Martín Redrado, titular del BCRA como previamente se dijo. So pretexto de que el pago a acreedores privados con estos recursos habilitaría el embargo de los mismos en el marco de los procesos de los holdouts en jurisdicciones extranjeras, Redrado demoró la constitución del mencionado fondo, lo cual motivó su alejamiento de la institución y un rosario de denuncias y presentaciones judiciales entrecruzadas entre el gobierno, los partidos políticos de la oposición y el propio Redrado para habilitar/inhabilitar el uso de las reservas del BCRA. Finalmente, y tras sortear las condicionalidades políticas del ámbito doméstico, el Poder Ejecutivo Nacional inauguró en abril de 2010 la segunda etapa del proceso de reestructuración de reestructuración de la deuda, mediante el decreto 563/2010. Al igual que lo acontecido en la primera etapa del proceso de reestructuración, los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, –el órgano burocrático encargado del diseño y ejecución de la empresa de la reestructuración- programaron presentaciones en el exterior a fin de alcanzar el mayor porcentaje posible de aceptación. En este contexto, se inscribieron las giras realizadas por el entonces ministro de economía Amado Boudou y el secretario de finanzas, Hernán Lorenzino, por Estados Unidos, Italia, Reino Unido y Japón. Con esta segunda oferta de canje, el gobierno nacional anunciaba su propósito de regularizar la deuda aún en condición “irregular”. Conforme las estimaciones del ministerio de Economía, se trataban de aproximadamente 20.000 millones de dólares en títulos públicos que habrían de ser canjeados por nuevos instrumentos, denominados “denominados "Bonos Internacionales de la República Argentina", "Bonos de la República Argentina" y "Bonos Internacionales Globales de la República Argentina en Dólares Estadounidenses 8,75% 2017" (La Nación, 29 de abril de 2010). A semejanza de lo ocurrido en el primer canje, el gobierno argentino incluía en la oferta de canje cupones vinculados al desempeño del PBI argentino. Adicionalmente, se disponía un incentivo del pago en efectivo de los intereses para todos aquellos

58 Decreto 2010/09, con fecha de 14 de diciembre de 2009.

bonistas cuyos títulos sumasen hasta 50.000 dólares. En breve, un incentivo orientado a ganar adhesiones de los pequeños bonistas –de nacionalidad italiana, en su mayoría- que habían resuelto rechazar la primera operatoria de canje y recurrir a las vías del reclamo judicial y/o arbitral. La segunda operatoria del canje estuvo atravesada por las incertidumbres derivadas de la crisis financiera internacional desatada en las economías desarrolladas a mediados de 2008. Por aquellos meses, el clima se reconoció particularmente tensionado por el colapso político-económico de Grecia y sus implicancias sobre las economías de la eurozona. De acuerdo al análisis de especialistas en la materia, las inquietudes respecto al derivar del sistema financiero internacional conllevaba a que los tenedores de prefirieran asumir una posición de cautela (Infobae Profesional, 26 de junio de 2010). Con todo, es de señalar que terminado el canje, el Ministerio de Economía anunció que la aceptación de la nueva oferta había alcanzado al 66,8% del total de la deuda en situación irregular. Así pues, tras consolidar los resultados obtenidos en el primer proceso de canje y los conocidos en el segundo, la reestructuración de la deuda argentina había alcanzado un nivel de aceptación global del 92,5%. El universo de tenedores de bonos que resolvieron participar en la segunda operatoria de canje estuvo constituido de la siguiente manera: “a) inversores mayoristas: 100%, equivalente a u$s8.500 millones; b) fondos buitres: aceptación nula, sobre un total de u$s4.500 millones; c) inversores minoristas italianos: 75%, equivalente a u$s3.200 millones, sobre u$s 4.300 millones y, d) resto de inversores: 36% sobre u$s1.000 millones” (Infobae Profesional, 26 de junio de 2010). A diferencia del primer canje de la deuda en el que las asociaciones de tenedores de bonos habían tenido un protagonismo activo, en la operación de 2010 tuvieron una participación menos importante. Se destaca en este contexto la decisión de “libertad de acción” dada por la TFA a sus asociados. Dicho esto, resulta oportuno señalar que este segundo proceso de canje tuvo derivaciones importantes en los reclamos judiciales y arbitrales incoados por los tenedores de bonos. En este sentido, conviene señalar que la apertura de la segunda etapa del proceso de reestructuración conllevó a que se suspendieran temporalmente dos de las tres demandas arbitrales iniciadas contra el país en el Centro Internacional de Arreglo de Controversias relativas a Inversión (CIADI)59. Si bien estos

Se trataron de los procedimientos inscriptos como “Giovanni Alemanni and Others v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/8” y “Giordano Alpi and others v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/08/9”. El tercer procedimiento, impulsado a instancias de la TFA e inscripto como “Giovanna A. Beccara and Others v Argentine Republic, ICSID case No. ARB/07/5”, no registró tales 59

procedimientos de acción colectiva se reactivaron luego, es de subrayar que lo hicieron con un número menor de demandantes, todos ellos, de nacionalidad italiana. En este sentido, se comenta que al aceptar las condiciones de la segunda operación de canje, los tenedores de bonos en controversia con el país debieron desistir del camino del reclamo arbitral. Sin perjuicio de lo antedicho, se sostiene que si bien los reclamos arbitrales y judiciales perdieron número de demandantes, la continuidad de los mismos hacía que los desafíos continuaban inalterados. Más allá de las inquietudes inherentes a la continuidad de los reclamos de los tenedores de bonos reacios a participar en la reestructuración de la deuda, lo cierto es que la segunda operatoria de canje consolidó la estrategia de “desendeudamiento” iniciada por la administración de Néstor Kirchner. En este respecto, se subraya que la segunda operatoria del canje redujo tanto en términos relativos la deuda soberana del país. El gráfico presentado a continuación da cuenta de ello.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2012)

Reflexiones conclusivas

novedades, poniendo en evidencia la intransigencia de los tenedores de bonos nucleados en la mentada asociación italiana.

El cambio del siglo encontró a la República Argentina sumida en una nueva y vasta crisis. Con una recesión prolongada y el deterioro concomitante de la situación político-social, el país transitó en el desandar de los primeros años del siglo XXI hacia el colapso de su modelo de desarrollo neoliberal. En este sentido, se advirtió que tras la declaración de la cesación de pagos, la República Argentina quedó marginada de los flujos internacionales de capital. Las administraciones nacionales que se sucedieron desde entonces cursaron diversas estrategias y acciones para sortear tal situación de restricción. Tal como se observó oportunamente, todas esas estrategias y acciones estuvieron constreñidas por el juego de limitantes domésticos e internacionales. En el ámbito de lo doméstico, las políticas para la recomposición de las relaciones con los inversores transnacionales afectados por el default se reconocieron limitadas por los estertores político-económico-sociales de la crisis. Estertores que, para los gobiernos sucesivos se tradujeron en urgencias de ganar legitimidad de ejercicio. En el ámbito internacional, los condicionantes estuvieron principalmente asociados a la crisis de las instituciones económicas internacionales, crisis harto explicitada en las diversas polémicas al interior del debate de la NAFI. Se dijo que las discusiones en torno a los procedimientos para la reestructuración de las deudas en cesación de pagos eran las que mayor gravitación habían tenido en la rearticulación de la República Argentina post-colapso. Ello, sin embargo, no implicó minimizar, entre otras cosas, la polémica en torno al rol de las instituciones multilaterales de crédito. En el desarrollo de la comunicación pudo repararse el conflicto instado por la falta de la precisión en el rol de los organismos multilaterales de crédito en los tiempos de la globalización. La falta de precisión respecto al rol de estas instituciones instauradas en un contexto diferente al imperante en el presente hizo que la República Argentina debiera entablar negociaciones con el FMI en las que adentraran condicionalidades que escapaban originalmente a las funciones conferidas a la institución en su convenio constitutivo. El rol del FMI, cual auditor de las políticas económicas argentinas, quedó de lleno manifestado en los primeros meses de la administración Duhalde. En este contexto, las relaciones con el Fondo se presentaron de hecho como el único sendero a seguir en la vuelta del país a los flujos económicos internacionales. De esta manera, la administración Duhalde posicionó a las negociaciones con el FMI dentro de las prioridades de la agenda político-económica de su período presidencial. Como gesto hacia el organismo y los gobiernos de los países desarrollados, el gobierno de Duhalde procuró tender ciertas concesiones hacia los inversores transnacionales afectados por las medidas adoptadas en el contexto de la gestión de la crisis de 2001-2002. En este sentido, es de acentuar, que aunque con

retrasos, el gobierno de Duhalde dio curso a los procesos de renegociación de los contratos de servicios públicos. Con todo, los resultados de los mismos se vieron frustrados por condicionamientos internos, por resoluciones judiciales concretamente. Nulos fueron, en cambio, los avances en materia de la renegociación de la deuda, cuestión ciertamente limitada por el carácter provisional del gobierno. Todas estas metas pendientes serían en consecuencia heredadas a la administración siguiente. La llegada de Kirchner al poder implicó la continuidad del equipo económico que había logrado reconducir el proceso de retracción. No obstante ello, se reportaron varias disrupciones respecto a la administración anterior. En consecuencia, ha de marcarse que si bien el nuevo gobierno asignó relevancia prioritaria a las políticas hacia los inversores transnacionales, las inscribió dentro de una lógica políticodiscursiva pragmática que privilegió la perdurabilidad del crecimiento económico doméstico por sobre las demandas y presiones del contexto externo. A partir de la premisa de preservar el proceso de recuperación económica incipiente, el gobierno de Kirchner condujo la reestructuración de la deuda con parámetros de quita mayores a los conocidos en los antecedentes inmediatos. A pesar –o en razón de- los resultados conseguidos en la operatoria de canje de 2005, se advierte que durante el quinquenio período siguiente el regreso de la República Argentina al sistema financiero globalizado continuó condicionado por la conjunción de constreñimientos domésticos e internacionales. Entre los condicionantes de orden doméstico se identificaron, en primer lugar, a los importantes compromisos soberanos del país, incluso después de la quita y reprogramación de vencimientos de capital e intereses instrumentados en la operación del canje de 2005. Del mismo modo, las tensiones político-económicas reproducidas durante las administraciones bajo análisis operaron en detrimento de la reinserción del país a los circuitos internacionales financieros. Los condicionantes del contexto externo, por su parte, se relacionaron con la doble crisis del sistema financiero internacional: primeramente, la crisis institucional, derivada de la brecha entre las normas e instituciones de fines de la Segunda Postguerra y las demandas de un contexto harto diferente a aquél; segundamente -y en buena medida, reflejo de la mentada brecha-, la crisis financiera iniciada en Estados Unidos y dispersada al mundo entero a mediados de 2008. Frente a la interacción de condicionantes domésticos y externos, las administraciones de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner debieron impulsar una serie de estrategias y acciones a fin de sortear las derivaciones del constreñimiento del financiamiento externo.

Ante la persistencia de las dificultades para recuperación crédito externo, la República Argentina debió de financiarse con recursos domésticos. Constituido por la masa de recursos “acorralados” durante la gestión de la crisis de la convertibilidad y aquellos otros formados y acumulados al compás del proceso de recuperación económica, el financiamiento doméstico alcanzó a cubrir en buena parte las necesidades crediticias de los agentes públicos y privados; dentro de los primeros, del gobierno nacional, en lo principal. Sin embargo, la opción del financiamiento doméstico reportó limitaciones incrementales en el avanzar del período. Habida cuenta de la persistencia de las constricciones al crédito externo y de los condicionamientos crecientes del financiamiento en el ámbito doméstico, las autoridades nacionales decidieron abrir el segundo proceso de canje. Tal como se observó, esta operatoria consiguió una aceptación global del 92,5%, esto es, un porcentaje significativo el cual se acerca a los parámetros internacionales inmediatos de procesos de reestructuración. En continuidad con lo antedicho, la segunda operación de canje consolidó la estrategia de desendeudamiento iniciada por la administración de Néstor Kirchner. No obstante estos logros, la cuestión de la deuda continuó generando ciertas inquietudes en el panorama político-económico nacional. En este sentido, se registran la continuidad de los reclamos arbitrales y judiciales, la presión de los gobiernos nacionales de los tenedores de bonos que no participaron en ninguna de las ofertas de canje y las presiones de los organismos multilaterales de crédito . Por último, debe resaltarse que si bien se reconoció una merma en términos relativos de la deuda, los montos comprometidos en los calendarios de pagos del país no resultan nimios, generando consecuentemente importantes desafíos financieromonetarios.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La evolución del Atlántico Sur, como escenario estratégico en la guerra fría. Dimensiones Malvinas. Gómez, Federico Martín

pre

Malvinas

post

Resumen El despliegue del Atlántico Sur, hoy día nos presenta un desafío constante en el rol que el mismo desarrolla en el debate internacional, la proyección estatal y la construcción regional. Esto no es una novedad en el sistema de relaciones internacionales, ya que el Atlántico Sur se ha comportado en los últimos 40 años como un tablero donde las potencias han desplegado sus herramientas e intereses en la consecución de sus objetivos, políticos, económicos y/o militares. El desarrollo de este tablero, por parte de las grandes potencias como así también por parte de los estados ribereños al mismo, ha desplegado un abanico de escenarios resultantes y dimensiones superpuestas, en las cuales la dimensión temporal de la Guerra Fría potencio su proyección. El punto culmine, durante la Guerra Fría, podemos hallarlo hace 30 años, donde el desarrollo de la Guerra de Malvinas, devino en un reposicionamiento de este tablero oceánico, en virtud de nuevos factores, proyectándose hacia el Siglo XXI. El objetivo del presente trabajo es abordar dicha evolución desde la década de 1970, analizando su devenir hasta la Guerra de Malvinas, estudiando las consecuencias de dicho enfrentamiento bélico y su evolución en la posguerra y proyección en el Siglo XXI, para las grandes potencias y para los Estados ribereños, entre ellos la República Argentina.

Introducción

La constitución del Atlántico Sur como un área de gran proyección política-económica-militar, en la actualidad, no obedece a un devenir evolutivo fortuito; el mismo se ha ido forjando en los últimos 50 años. Desde el despliegue de la mirada de las grandes potencias, sobre la región, en función de circunstancias políticas o en la búsqueda de recursos naturales o proyección de poder, ha determinado que las mismas se inclinaran a fortalecer su presencia física y simbólica en el área. En el marco de la Guerra Fría, la presencia constante norteamericana en la región definió el devenir evolutivo de la misma.

La presencia soviética en Cuba como en el continente africano, generó que los Estados Unidos tomara la decisión de generar instancias de vinculación y cooperación militar. La misma se tradujo en los ejercicios UNITAS En el desarrollo del presente trabajo, realizaremos un abordaje introductoria sobre algunas ideas, en torno a la proyección de la presencia norteamericana en la región en pos del tablero geoestratégico de la Guerra Fría derivando en como consecuencia del conflicto de 1982 el mismo evoluciona en una dirección no evaluada anteriormente hasta llegar a nuestros días.

Los UNITAS.

Los ejercicios navales UNITAS, consistentes en una serie de complejos juegos militares, se han realizado anualmente por la Armada de los Estados Unidos en conjunto con otras armadas latinoamericanas. Dichos ejercicios surgieron de la Primera Conferencia Naval desarrollada en Panamá en el año 1959 y se han realizado enmarcadas en el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) En sus inicios, en los albores de la Guerra Fría, los países participantes han sido Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Uruguay, Perú. Las operaciones se realizaron por primera vez en aguas de Venezuela, el 28 de agosto de 1960 y han tenido como fin entrenar, capacitar, cooperar y establecer vínculos de confianza entre las armadas de la región. Dichas medidas, enmarcadas en procesos de vinculación ideológico-político y militar, se enmarcaron en procesos autoritarios en América Latina. Desde su inicio el énfasis era fundamentalmente la ejecución de ejercicios para hacer frente a la amenaza que representaba la Unión Soviética en el contexto de la Guerra Fría, desde donde las operaciones se fueron ampliando hacia diferentes aspectos en la guerra marítima, en virtud de la misma La OTAS: el paradigma de la seguridad hemisferica en el Atlántico Sur. El Atlántico Sur y la expansión de la OTAN.

Iniciada la década de 1980, Ronald Reagan, habia planteado en varios mensaje presidenciales, el objetivo de desplegar una política ofensiva de “recuperación de los espacios políticos, geográficos y estratégicos”, para lo cual iba a emprender un gigantesco programa de armamentismo y reactivación de la economía. Se observaba un reclamo de mayor atención de Washington hacia las Américas, es allí donde “los Estados Unidos deben asumir de nuevo su papel de fuerza de cohesión indesafiable en la construcción de una comunidad del Hemisferio Occidental”.

Con dicho propósito la administración Reagan trabajó en el diseño y la creación de “un acuerdo regional para la seguridad del Atlántico Sur”, un acuerdo que no llegó a concretarse -entre Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay- y que se visualizaba como una Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS), complementado con la participación de África del Sur entonces bajo el régimen del Apartheid. En el conocido Documento de Santa Fe (1980) aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, se estrucutra el denominado Free Oceans Plan (Plan para el Océano Libre) donde, explicando la importancia estratégica del Atlántico Sur, se afirma: “Aun cuando los Estados Unidos puedan contar con un apoyo efectivo y duradero de la Unión Sudafricana y de la República de Chile, y eventualmente de la Argentina (entonces bajo la dictadura de 1976/83), que facilite la ejecución de sus planes para el extremo sur de los tres océanos, es indispensable contar con el apoyo de Gran Bretaña (…) que debe ser nuestra principal aliada en esa área, no sólo porque es nuestra amiga más confiable en el orden internacional, sino porque todavía ocupa diversas islas en el Atlántico Sur que, en caso de necesidad, podrían convertirse en bases aeronavales, de acuerdo con el modelo de Diego García , o en punto de apoyo logístico como la isla Ascensión”1.

El objetivo final y real de la posición norteamericana en el desarrollo de la Guerra de Malvinas: desde una política de fuerza, estratégica y militar, el gobierno norteamericano no tuvo dudas en alinearse con Gran Bretaña, su principal aliado en la OTAN, contra la Argentina, a pesar de que, en virtud del TIAR, debía haberla defendido frente a una “agresión extracontinental”. Washington se atuvo estrictamente a estos criterios. Y, al fin de la guerra de 1982, logra, entre sus objetivos militares, la construcción de una gran base militar en Malvinas que permitirá a la OTAN el control de las rutas oceánicas del Atlántico Sur y una posibilidad concreta de proyectar su poder hacia el continente Antártico. En virtud de este tema referido a la Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS), el mismo apareció mencionado en los medios de prensa argentinos por primera vez durante la visita a la Ciudad de Buenos Aires, en abril de 1976, del ministro de Marina de Brasil, almirante Geraldo Azevedo Henning, quien se entrevistó con su colega Massera. En el devenir de los meses, la cuestión del tema OTAS nuevamente resurgió durante un almuerzo que compartió en la Casa Rosada el Presidente de Facto Videla con los ex cancilleres Hipólito Jesús Paz y Miguel Angel Zavala Ortiz y el ex

“Atlántico Sur: Del colonialismo del siglo XIX al imperialismo del siglo XXI”. Rina Bertaccini. MOPASSOL. http://www.mopassol.com.ar/archives/328 1

subsecretario de Relaciones Exteriores Oscar Camilión. No obstante, en esta reunión no se llegó a ninguna resolución sobre este tema. La idea permaneció igualmente en la mente de algunos militares. Así, el jefe del Estado Mayor del Ejército, general José Antonio Vaquero, al hacer entrega de una distinción al capitán de navío Williams Harold Kelly, agregado militar en la embajada sudafricana en Buenos Aires, sostuvo la común “posición occidentalista” de ambos gobiernos, factor que los llevaba a ser “verdaderos baluartes de oposición a todo intento de penetración ideológica, a la vez que potenciales centinelas del Atlántico Sur”. Los sectores masseristas hicieron causa común con los “halcones” del Ejército argentino e impulsaron la OTAS, contando con el respaldo del jefe de la Armada uruguaya, vicealmirante Hugo León Márquez. Debemos asimismo identificar a otros partidarios “externos” del proyecto de la OTAS, quienes fueron el gobierno sudafricano y los militares norteamericanos, ambos preocupados por “contener” la amenaza de expansión comunista, que había logrado una base importante en Angola desde 1975. La respuesta positiva para su constitución desde el lado norteamericano fue otorgado por el teniente general del Ejército norteamericano, Daniel Graham, en su visita a la Argentina en junio de 1980. Por su parte, el arribo al mes siguiente del secretario de Marina de Estados Unidos, Edward Hidalgo, motivado por la preocupación de las autoridades del Pentágono respecto de la presencia soviética en África, evidenció que la posibilidad de gestar un pacto del Atlántico Sur contaba con el aval de las agencias estratégicas del gobierno norteamericano. Pero este proyecto también contó con detractores tanto internos -la Cancillería argentina- como externos -el gobierno soviético, el de Angola y sobre todo, el de Brasil. Por cierto, la oposición de la diplomacia brasileña, sumada a la de la propia Cancillería argentina, fue un factor importante para que el proyecto no se consumara. En el desarrollo de la gestión de Eduardo Viola, el gobierno sudafricano mantuvo vigente el tema de la eventual constitución de un pacto de defensa en el Atlántico Sur. Un claro testimonio de esta posición oficial fueron las palabras del embajador de Sudáfrica en la Argentina, Francis D. Tothtill, quién en octubre de 1981 sostuvo que “tenemos mucho en común, incluyendo un enemigo común (la URSS) cuyo poder global amenaza la seguridad de las rutas del Atlántico Sur. Tarde o temprano las circunstancias externas nos obligarán a unir esfuerzos para repeler esa presencia extraña”.

El cambio del paradigma en el Atlántico Sur. La Guerra de Malvinas.

Finalizada la guerra del Atlántico Sur el 14 de junio de 1982, el gobierno británico tomó la decisión de iniciar el fortalecimiento defensivo militar de las Islas Malvinas, Islas Georgias y Sandwich del Sur, mediante el establecimiento de una base

aérea militar, con proyecciones a toda la zona en conflicto y con potencialidad a todo el Atlántico Sur. La decisión tomada por el gobierno de Margaret Tatcher de iniciar la construcción de la misma, sería basamentada en pos de la iniciativa para el desarrollo de la economía de las islas, adoptando las recomendaciones obtenidas del Informe Shackleton2. Asimismo la potencialidad de la base dentro del esquema de juego de la guerra fría habría de introducir una nueva variable: la proyección del conflicto este-oeste en el Atlántico Sur. Es así como Rodolfo Terragno describe la traspolación del conflicto esteoeste hacia el hemisferio sur al detallar las características de la nueva base militar la cual coordinaría sus esfuerzos con otras bases militares del Reino Unido y de la OTAN como la existente en isla Ascensión. Terragno identificó asimismo que las mismas variables operativas de esta base no se hallaban en otras instaladas por el Reino Unido en el resto del globo, “Gran Bretaña no tiene otra base semejante. Aparte de las fuerzas estacionadas en Alemania Occidental, solo en Hong Kong hay un contingente militar británico tan numeroso. En relación al número de habitantes, el de Malvinas es el único: 7000 soldados cuidan a 1800 isleños”.3 Es así que tomada la decisión de construir esta nueva base en las islas se iniciaría un proceso de concentración de fuerzas militares de última generación tecnológica, creando un nuevo paradigma de seguridad militar y de presencia imperial británica en el Atlántico Sur.

La construcción y características de la Base Militar en Mount Pleasant (1982 a 1985).

La política de seguridad militar para los isleños, adoptada por el Reino Unido, creando una instancia física de defensa, se concibió como imperiosa en relación a la situación de enfrentamiento y la no declaración del cese de hostilidades por parte de la República Argentina, sino hasta los años noventas.

También conocido como Falklands Islands Economic Survey, es un

documento surgido de la empresa de investigación realizado a mediados de la década de 1970, en función de la crisis del petróleo sufrida por el sistema internacional hacia la búsqueda de nuevas fuentes de recursos petroleros. “Des-militarizar”. Memorias del presente. Rodolfo H. Terragno. Editorial Nueva Información. 1985. Pág. 267-275. 3

La construcción de esta base requeriría contar con la presencia de personal que fuese acorde a las diversas etapas de construcción y a las cantidades necesitadas; es por ello que el personal que se hallaba como dotación durante la construcción de la misma, nunca fue menor a 3000 soldados, sumado a ellos, los que se hallaban embarcados en las naves que circundaban las aguas de las islas. De esta manera la inversión inicial de 300 millones de libras esterlinas, como índice de la magnitud del esfuerzo presupuestario final para la construcción de esta nueva base aérea, fue estimada por el gobierno británico. La misma reemplazaría al anterior aeropuerto cercano a Puerto Argentino, el cual como consecuencia del conflicto había finalizado su operatividad a causa de los bombardeos británicos ante la presencia de aeronaves y personal militar argentino durante el desarrollo del conflicto. La construcción de este nuevo aeropuerto, con la arquitectura de una base militar, tendría dos proyecciones claras hacia las islas y su población; una de las proyecciones era dirigida al mantenimiento del contacto de los habitantes de las islas, con el Reino Unido, ya que el mismo era apto para el aterrizaje de aeronaves de transporte y la otra referida a su potencial como elemento de disuasión hacia la Argentina. Esta arista se referenciaba en que el mismo gobierno argentino, el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, había planificado esta estrategia de adoptar “un estado de tensión lo suficientemente alto para que ésta (Gran Bretaña) construyera una base militar que fuera muy costosa de mantener”4. Según el análisis realizado por Gustafson (1988), ésta estrategia seguida por el gobierno radical de Alfonsín fue abandonada hacia inicios de 1984, ante la actitud británica de continuar con las inversiones hacia la construcción y finalización de la misma demostrando su predisposición a enfrentar dichas erogaciones. En el proceso de construcción de la base, la presencia aeronaval en las islas era exorbitante; alrededor de doce naves entre fragatas y destructores de un total de cincuenta naves en condiciones reales de enfrentar un conflicto; submarinos con propulsión nuclear, de los cuales se llegaron a identificar cinco de esta clase de un total de catorce en la marina británica. En relación al poder aéreo, se contaba con cuatro interceptores F4, entre cuatro y seis Sea Harriers, además de los correspondientes aviones cisternas y de reconocimiento marítimo tipo Hércules, como así también helicópteros Chinook, Sea King, Lynx, Scouts y Gazelles.

Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina. Capítulo 58: Las relaciones anglo-argentinas después del conflicto de Malvinas. Julio de 1982 a julio de 1989. Obra dirigida Por Carlos Escudé y Andrés Cisneros. Grupo Editor Latinoamericano. 2000. http://www.argentina-rree.com/home_nueva.htm

Consultada entre el 2 de marzo y el 28 de marzo de 2010.

Las unidades antiaéreas estaban compuestas por unidades Rapier y Blowpipe, contando para su apoyo en la identificación de objetivos con tres estaciones de radares ubicados en línea, sumados a estas, líneas de comunicación y sistema informáticos de alerta temprana. En declaraciones realizadas a la prensa británica de ese momento, el subsecretario adjunto John Peters expuso que: que aún cuando el aeropuerto actual es adecuado para los aviones de la guarnición y puede servir como terminal de un puente aéreo […] es necesario disponer de pistas más largas a fin de operar transporte estratégico a y desde las islas5. Con el objetivo principal de su pronta inauguración, como base estratégica de las fuerzas armadas británicas, el gobierno de Margaret Tatcher continuó con la reestructuración financiera para hacer frente a los insumos necesarios. Próximo a su inauguración, el Canciller argentino Dante Caputo, ideó una estrategia de denuncia múltiple en cuanto organismo regional e internacional tuviese eco, como así también los foros donde pudiese expresar estas denuncias, sobre la amenaza que la Fortaleza Falklands representaba para la paz institucionalizada de la región, con el posicionamiento del conflicto Este-Oeste en ese sector puntual del hemisferio; varios analistas interpretaron y reflexionaron sobre la cuestión en dos grandes dimensiones, unos dimensionaban la amenaza de la presencia de tropas de un país ajeno a la región y en otra instancia el análisis hacía referencia a la condición política del Reino Unido se debía a un condicionamiento establecido por la Argentina al negarle transporte y logística para continuar con el desarrollo de las islas. . La ceremonia final el día 12 de mayo, contó con la presencia del Ministro de Defensa británico, Heseltine y el mismo Príncipe Andrés quien estuvo en el campo de batalla en 1982, como piloto de armada. Con la inauguración de la base aérea y de sus instalaciones, el potencial de la misma y su proyección comenzaban a develarse. La modificación del modo de proceder en la esfera ictícola de negociaciones y de manejo de la cuestión desde el gobierno argentino, conllevó a un endurecimiento ante cualquier variable que introdujese una modificación en el status de la cuestión. Como ejemplo de ello, se visualizan dos instancias: una militar y una diplomática; el incidente con un buque pesquero de origen taiwanes, el cual desconoció la soberanía argentina sobre las islas y sus aguas circundantes; ante las negociaciones dilatadas por su tripulación, el mismo fue hundido por la Prefectura

“Des-militarizar”. Memorias del presente. Rodolfo H. Terragno. Editorial Nueva Información. 1985. Pág. 269. 5

Naval Argentina, produciendo el fallecimiento de uno de sus tripulantes6; este incidente claramente se tradujo hacia la instancia militar. Esto fue denunciado por el gobierno inglés como “patrullaje agresivo”. En relación a la instancia diplomática el establecimiento de una zona de exclusión unilateral, denominada Zona Interina de Conservación y Administración Pesquera (FICZ), la misma comprendería un área circundante a las islas de 150 millas desde el territorio de las mismas, dándose la materialización de ello. El rechazo argentino no tardaría en llegar. El accionar unilateral británico, fue consecuencia de los acuerdos de licencias de pesca originados entre la Argentina y la URSS, los cuales podrían acceder a las zonas pesqueras en conflicto. Desde allí se iniciaría un impasse, en lugar de generar un continuum en las negociaciones pacíficas, entre el gobierno de Raúl Alfonsín y el gobierno de Margaret Tatcher y su sucesor.

El inicio de una conciencia regional en torno a la importancia del Atlántico Sur. La Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur

La constitución de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS), el 27 de octubre de 1986, mediante la resolución 42/16 de las Naciones Unidas, se estructuró hacia la búsqueda de un área libre de conflictividad donde se hallase prohibido la presencia de material y armas nucleares, como así también la consecución de la paz. La Argentina hizo referencia exacta a la potencial imposibilidad de no existir esa instancia temporoespacial buscada, como consecuencia de la presencia militar británica en el mismo Atlántico Sur y ante las noticias y denuncias crecientes, originadas en ONG´s y científicos del Europa, pero sin comprobar, al menos hasta el momento en esa época7, sobre la existencia de material nuclear hundido en los buques que fueron atacados y hundidos por la Fuerza Aérea Argentina y la aviación de la marina argentina.

El desarrollo histórico del incidente se desarrolla con detalles del mismo en “Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina”. Capítulo 58: Las relaciones anglo-argentinas después del conflicto de Malvinas. Julio de 1982 a julio de 1989. Obra dirigida Por Carlos Escudé y Andrés Cisneros. Grupo Editor Latinoamericano. 2000. http://www.argentina-rree.com/home_nueva.htm Consultada entre el 2de marzo y el 28 de marzo de 2010. 7 Sería durante el desarrollo de la gestión del ex Presidente Néstor Kirchner, cuando el Primer Ministro británico reconoció la existencia y potencial amenaza de armamento nuclear Atlántico Sur, ante su deterioro en las particulares aguas del Atlántico Sur. El reconocimiento británico hace referencia sobre los buques que estuvieron dentro de la zona en conflicto cargaban cargas de profundidad no convencionales, siendo esto reconocido mediante comunicado el 5 de diciembre de 2003. 6

Con motivo de la sexta reunión de la ZPCAS, en Angola, desarrollada en la ciudad de Luanda en el año 2007, los países miembros introducen una temática referida a la cuestión nuclear, específicamente hacia el uso militar de la misma. Entre sus puntos principales, la Declaración de Luanda8, se constituye el siguiente ítem: “Paz, estabilidad y seguridad, en particular la prevención de conflictos y la consolidación de la paz en la Zona”

El giro que se observa en el documento final de la reunión, es el cambio de directriz en la percepción hacia la cuestión nuclear:

“El derecho inalienable a desarrollar proyectos de investigación, producción y utilización de la energía nuclear con fines pacíficos fue afirmado. Es claro que la no proliferación de armas de destrucción masiva fue reforzada como objetivo común. […]. La presencia de la energía nuclear con fines pacíficos en el documento de la reunión demuestra la voluntad de los países de desarrollar esta tecnología y utilizarla en otros medios sin ser utilizada en armas”9.

Esta declaración posee su antecedente en la Declaración de Desnuclearización del Atlántico Sur, como anexo al documento final de la Reunión en Brasilia (la tercera de ZPCAS); la misma introdujo el siguiente contenido: Avanzar en el proceso de desarme de las armas nucleares y de destrucción en masa. La necesidad de de prevenir la proliferación de armas nucleares, para las pruebas, uso, fabricación, producción, adquisición, recepción, rearme, instalación y posesión. De esta manera, incentivando la creación de una zona libre de armas nucleares en el Atlántico Sur, y poniendo su mirada sobre la presencia nuclear británica en el Atlántico Sur.

La continuación de las acciones militares en Mount Pleasant.

Ya iniciado el año 1988, el Ministerio de Defensa británico formula y da a conocer la noticia referida a la realización de un ejercicio militar de combate conjunto

Documento final de la VI Reunión de la ZPCAS. Plan de Acción de Luanda, “INICIATIVA LUANDA”. Declaración Final de Luanda. A/61/1019. 7 de Agosto de 2009. 9 Ibídem. 8

de las tres fuerzas, aproximadamente para el mes de marzo. El mismo adoptaría el nombre de Fire Focus, mediante el cual se desarrollaría el desplazamiento de tropas, y la implementación de un sistema defensivo moderno ante un supuesto ataque armado, proveniente desde un territorio cercano; este fue el objetivo principal del ejercicio Fire Focus, disuadir cualquier intento militar de uso de la fuerza, desplegando el potencial defensivo y de contraataque propio de las base, en la cual las tres armas llevasen adelante sus funciones. En números, la presencia del Ejercito Real británico se manifestó por las acciones de mil hombres de esta fuerza, sumados los aviones propios de la base, desplegando las armas de la Fuerza Aérea y completando la tercera arista del ejercicio militar, la Marina Real proveyendo los buques que se verían involucrados en las maniobras de despliegue. Ante esta intervención y modificación del status, contrariando las resoluciones de Naciones Unidas, la Cancillería por orden del Poder Ejecutivo, inició un proceso sistemático de denuncias ante los organismos internacionales. La OEA y las Naciones Unidas fueron el ámbito propicio donde el reclamos argentino históricamente tuvo lugar y desde donde se hallaron los caminos a la denuncia del accionar británico. Las posiciones adoptadas por los estados latinoamericanos, aunque divergentes, exclamaban el inicio de toma de conciencia de esta amenaza presente. El Canciller Dante Caputo presentó dichas denuncias describiendo que “la situación creada en el Atlántico Sur por la decisión del Gobierno Reino Unido de conducir maniobras militares en las Malvinas […]”

representaba un quiebre a la

voluntad argentina de allanar los caminos de diálogo y paz, propuesto por el gobierno de Alfonsín; asimismo el gobierno argentino dispuso la movilización de tropas en respuesta a la realización de estos ejercicios.

La amenaza neocolonial en el Atlántico Sur. Potencialidades y proyecciones de las bases en Mount Pleasant y Mare Harbour.

En un sistema internacional donde la consecución de recursos energéticos no renovables como el petróleo y la búsqueda de recursos esenciales para garantizar la vida de la población (alimentos y agua), se ha desatado una carrera por el posicionamiento a estas fuentes de recursos, vitales y estratégicos para los Estados. Las potencias globales o regionales demarcan y proyectan su presencia en los mares y océanos del mundo (la IV Flota norteamericana por ejemplo), expresando su 10

Carta dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, entre la semana del 11 al 18 de febrero de 1988.

vocación de detentores del poder global; los estados ribereños tienen a su alcance herramientas jurídicas como la presentación ante el organismo de Naciones Unidas que dictaminará sobre la expansión a 350 millas de soberanía sobre cada mar en particular. Asimismo las acciones particulares de cada estado en pos de detentar un natural poder y presencia sobre los mares es la herramienta ideal, como Brasil en su búsqueda de recursos hidrocarburíferos en el Atlántico y el desarrollo conjunto con Francia en el corto plazo de submarinos (uno de ellos nuclear) para posicionarse en este nuevo sistema internacional. La defensa de las islas y su proyección hacia el Atlántico Sur está encargada a la British Forces South Atlantic (BFSA). La misma tiene su asiento en la Fortaleza Falklands, ubicada en Mount Pleasant hoy es una realidad y no una potencialidad militar. El complejo es sin duda el legado más imponente de la guerra y construido con el objeto de persuadir a la Argentina11. Ubicada a 60 kilómetros de Puerto Argentino, cuenta con una extensión importante de avenidas que comunican cada una de las dependencias de la base sumadas a la red de túneles, que comunican hangares, cuarteles, centros de operaciones, centros logísticos y galpones. La presencia de dos pistas aéreas, una de 2,590 metros de longitud y la otra perpendicular a la primera de 1,525 metros de extensión, son apropiadas para el aterrizaje de aviones de gran porte, y aptos para el aterrizaje de aviones militares capaces de realizar vuelos trasatlánticos. Asimismo, tanto la pista como la base aérea, pertenecen al grupo reducido de bases aptas para el aterrizaje de naves espaciales, como el Endeavor. Un número marca la potencialidad de la misma. El 7 % del presupuesto de la OTAN está destinado a la base en Mount Pleasant12. La proyección regional hacia el continente, se ve manifestado por la potencialidad bélica que la base misma detenta. Entre sus aeronaves de combate se encuentran cuatro aviones Typhoon, de última generación, que llegaron como reemplazo de los anteriores Panavia Tornado que se hallaban en las islas desde 1982. Sumados a estos, hallamos aviones Hércules, de configuración tanqueros para el reabastecimiento en vuelo, como también aeronaves para traslado de tropas. Diversos helicópteros de configuración ataque y traslado de tropa completan el equipamiento aéreo.

“Mount Pleasant: así es la principal base militar de la Isla”. El Observador. Perfil. 1 de Abril de 2007. Pág. 6. 12 “La OTAN y las Malvinas”. Publicación realizada por el Movimiento por la Paz, la soberanía y la solidaridad entre los Pueblos. Marzo de 2009. Pág. 2. 11

Los Eurofhigter Thypoon, aviones de tercera a quinta generación tecnológica, arribaron a Malvinas en septiembre de 2009. Con la capacidad de contar entre su armamento con misiles Taurus, lo convierten en la tecnología aeronáutica más avanzada de toda la región. Los sistemas de alerta temprana, materializados en aquellos tres radares instalados en 1984, los cuales con tecnología moderna son capaces de detectar a varias millas dentro del continente aviones en vuelo. Sistema de comunicaciones de última generación, completan el equipo para alrededor de 1500 tropas permanentes en las islas y otras 1500 rotatorias, ya que esta base sirve como base de entrenamiento e instancia previa de ser enviados a combatir a Irak o Afganistán. La capacidad antiaérea de la base en las islas, se representa en el sistema de misiles antiaéreos como posiciones de artillería antiaérea, capaces de triangular el fuego y disuadir cualquier ataque. Durante la instancia de conmemoración del 25° Aniversario, en función de la presencia de periodistas y medios de comunicación masiva en las islas, durante los meses de marzo y abril de ese año, desde las autoridades militares de la Base Militar de Mount Pleasant, se decidió permitirles realizar un base-tour; en el mismo, los seis periodistas argentinos autorizados pudieron ser participes de la vida diaria, por unas horas, y observar el grado de avance tecnológico, no solo en cuestiones de vida diaria, sino y más importante en la cuestión militar. El encargado de prensa de la base, en ese momento el Capitán Lloyd Owen, más allá de explicar diversas facetas de la base, sobre el final del día dirigió a los periodistas a una demostración del armamento que cuenta la base. En dicha demostración, con la presencia del Comandante de la Armada Real Chris Moory, el discurso emitido fue similar por todos los interlocutores, que el objetivo de la base y su misión eran: “desterrar cualquier amenaza de agresión militar en la zona” y “asistir los movimientos económicos en la región”13. Más allá de la posterior demostración tecnológica, con la interpretación de una detección de amenaza aérea, con el vuelo rasante de un Tornado F-3 (hoy reemplazados por los Eurofighter Typhoon), en cual fue detectado por una batería de misiles Rapier, lo esencial aquí fue el mensaje enviado. Al permitir la entrada de estos periodistas argentinos a la base británica en las Islas Malvinas, se deseaba demostrar de manera objetiva el poderío militar y continuar con el mensaje disuasivo. Pero proyectando un poco más allá las declaraciones en ese entonces, las cuales fueron referenciadas al principio de este párrafo “asistir los movimientos económicos en la región”.

O sea la proyección

“Una fortaleza militar con aviones superveloces y helicópteros artillados”. Malvinas, 25 años después. Clarín, 7 de Abril de 2007. Pág. 10. 13

británica en el Atlántico Sur, no como mantenimiento en posición defensiva sino ya adquiriendo características claramente ofensiva. La vinculación con otra área militar de suma importancia en las islas como es Mare Harbour, se realiza por rutas y túneles que conectan y mantienen libre los accesos ante una emergencia. Mare Harbour, es apto para la recepción de navíos militares como el HMS Endurance o el HMS Clyde, como así también de submarinos de estación no permanente en las islas, pero que en la actualidad si se hallan allí, como respuesta a la actual situación conflictiva por el envío de la plataforma de exploración petrolera. La presencia de estos submarinos, entre los mismos de características nucleares, se debe a la necesidad británica de realizar patrullajes no solo en las aguas circundantes a Malvinas sino además en las Islas Georgias y Sándwich del Sur. La presencia confirmada, en el documento argentino elaborado este año y presentado ante Ban Ki-moon, del submarino clase Vanguard, nos permite mediante sus caracteristicas observar sus potencialidades: capacidad de lanzamiento de dieciséis misiles Trident II, capacidad de lanzamiento de cuatro torpedos spearfish, con una tripulación total de 132 personas. Las instalaciones militares en Mare Harbour, de dimensiones y equipamiento similar a Mount Pleasant, tienen la capacidad de receptar gran cantidad de navíos militares y coordinar toda acción defensiva-ofensiva a amenazas externas contra las islas. Tantos en temas relacionados a reparaciones navales, reequipamiento y proyección naval del poder militar británico hacia el Atlántico Sur, son las características principales de esta. Una tercera instalación militar, de la cual no se hallan documentos o información referida a la misma, es la que se ubica sobre Puerto Enriqueta en la Isla Soledad. En la misma, se desarrollan todas las pruebas y demostraciones de nueva tecnología misilística. Es en esta base, conocida como Onion Range (según denominación británica de la zona) en la cual se registro el último roce diplomático entre la República Argentina y el Reino Unido, con la puesta en prueba de los misiles tierra-aire “Rapier”. Una tercera instalación militar, la cual se constituye como una de las dimensiones militares en las islas, son específicamente los polígonos de tiro, siendo una de las trece, la que se ubica sobre Puerto Enriqueta en la Isla Soledad. En la misma, se desarrollan todas las pruebas y demostraciones de nueva tecnología misilística.

Es en esta base, sin denominación formal, en la cual se registro el último roce diplomático entre la República Argentina y el Reino Unido, con la puesta en prueba de los misiles tierra-aire “Rapier”. La República Argentina realizó en el mes de febrero de este año, una presentación14 al Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, en la cual se demuestra la constantes violaciones que el Reino Unido realiza en el Atlántico Sur, no solo a las resoluciones de las Naciones Unidas, sino a diversos acuerdos internacionales, entre ellos el Tlatelolco o contraviniendo regulaciones ambientales y de seguridad humana emitidas por

organizaciones internacionales como

al Organización Marítima

Internacional (OMI).

Conclusiones:

Reflexiones sobre el Pasado:

La capacidad militar de la base en Malvinas, claramente excede el presente análisis y abordaje necesario, con el objetivo de interpretar una acción de disuasión hacia la Argentina, ante un intento manu militari de ésta de recuperar la soberanía sobre las mismas y sus aguas circundantes. En las declaraciones formuladas por el oficial a cargo del ejercicio el Mayor Fieldhouse, quién estuvo a cargo de las últimas operaciones y ejercicios militares realizados en las islas en el mes de diciembre de 2009, se presenta el objetivo fundamental del ejercicio: "Estamos aquí en apoyo a la misión que deben cumplir las fuerzas británicas en el Atlántico Sur que es disuadir la agresión militar contra estas Islas”15. La observación de los mismos, nos permite interpretar que la configuración no era de defensa sino de desembarco, similar al producido en mayo de 1982 sobre Bahía de San Carlos. La potencialidad energética de la región, tanto Brasil y sus hallazgos en la costa de nuevos núcleos de petróleo, Bolivia y sus recursos gasíferos, como también Venezuela sumados al potencial del Atlántico Sur mismo, representan el verdadero objetivo de la presencia militar en el Atlántico Sur. La diversidad de recursos naturales que el subcontinente cuenta es el objetivo puntual de la existencia de la Falklands Fortress, ya sea para su accesibilidad y/o para su futuro resguardo. 14

Presentación del gobierno argentino relativa a la militarización del Atlántico

Sur por parte del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte “Ejercicios militar británico de disuasión a las amenazas extranjeras”. Boletín N° 11 Diciembre de 2009. Departamento de Islas Malvinas, Antártida e Islas del Atlántico Sur. IRI. UNLP. 15

La base militar en Malvinas hoy representa una amenaza para la República Argentina, y un gran desafío para la comunidad sudamericana, ya que la misma se halla bajo la esfera de proyección y alcance de las potencialidades militares de la base. Como hizo referencia Juan Carlos Puig, ex Canciller argentino, en un artículo suyo de 1985, donde plantea que “la Falkland Fortress se convertiría en un plazo (dos años aproximadamente) en la base aeronaval más poderosa del Atlántico”16. Debemos destacar esta frase, reconociendo la existencia de Ascensión, otra isla bajo dominio británico y alquilada a los Estados Unidos donde los mismos tienen una base aérea monumental, desde la cual en el conflicto de 1982 los británicos se reaprovisionaban y preparaban para continuar su viaje al Atlántico Sur. Continuando con el artículo de Puig, el mismo se pregunta si transcurrido un tiempo y posterior a negociaciones ¿Será posible luego desandar el camino y desmantelarla para llegar a una solución?17 En la coyuntura actual es imposible advirtiendo el status quo británico al negarse a dialogar con la República Argentina y continuar con su accionar unilateral. Debemos sumar la experiencia de la Isla Diego García18 como ejemplo de esto. Como final aportamos la reflexión en forma de pregunta del propio Juan Carlos Puig, quien tomando una idea del Dr. Pablo Tello19, advierte preguntándose sí “¿Se admitirá la presencia militar y militante de las grandes potencias occidentales en una zona que hasta ahora todos los gobiernos latinoamericanos han tratado de mantener al margen de las confrontaciones operativas interbloques?”. Esta es ahora la cuestión, no se trata de debatir la soberanía sobre el archipiélago, sino de reorientar la política internacional de Argentina y, en general, de América Latina20.

Interpretaciones en torno al presente:

“Malvinas: tres años después”. Juan Carlos Puig. Revista Nueva Sociedad N° 77. Mayo 1985. Pág. 13 a 20. 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Tello, Angel “L´Argentine et les iles Malouines”. Polítique Etrangére, N° 4, 1982. Pág. 1013. 20 “Malvinas: tres años después”. Juan Carlos Puig. Revista Nueva Sociedad N° 77. Mayo1985. Pág. 13 a 20. 16

En el transcurso del 30 Aniversario de la guerra de 1982 y ante la actual situación de confrontación en torno a la presencia de las plataformas de exploración y prospección petrolera en aguas circundantes a Malvinas y las pruebas de misiles tierra-aire, para la defensa de los intereses británicos en el Atlántico Sur21, se estructura un escenario, el cual demuestra la jerarquía estratégica que para el Reino Unido como para la Unión Europea, comportan los territorios en cuestión. En un sistema internacional donde los recursos naturales no renovables, ya sean energéticos o alimenticios, son los detonantes de conflictos militares, la ubicación estratégica del archipiélago de las Islas Malvinas, como así también de las Islas Georgias y Sándwich del Sur, en el muy corto plazo se configuraran, de no serlo ya, en un área clave a nivel internacional en el posicionamiento geoestratégico en virtud de la navegabilidad y accesibilidad a los recursos en cuestión. Los procesos de integración y vinculación regional a nivel político en Latinoamérica se transformarán en los ámbitos necesarios de posicionamiento en la agenda, de la amenaza que representa la presencia británica en el Atlántico Sur, no solo para la República Argentina sino para la región sudamericana y sus intereses en el corto plazo. Los hallazgos de nuevos pozos en la plataforma continental perteneciente a Brasil, sumados a las fuentes de riquezas naturales, posicionarán al gigante sudamericano, como un nuevo pivot regional sino ya como un actor de relevancia internacional, configurandole dos escenarios de proyección de poder pero así también bajo amenaza, su amazonas verde y su amazonas azul22. En el informe oficial presentado por la COPLA, organismo oficial creado para elaborar y desarrollar el relevamiento de la totalidad de la superficie territorial sumergida, la misma explicitó cifras referentes a un total de 10.400.000 KM2. Del total relevado, al referenciarnos a los territorios de las Islas Malvinas, Islas Georgias y Sándwich del Sur, como sus aguas circundantes, equivaldrían a un total de 3.000.000 KM2. La totalidad de las mismas se encuentran bajo dominio británico23, tanto político

El último se realizó entre los días 19 y 27 de julio del corriente año. La cancillería argentina emitió un comunicado denunciando y rechazando las acciones británicas. Ver: http://www.mrecic.gov.ar/portal/ver_adjunto.php?id=4280 22

Federico Martín Gomez. El Amazonas azul brasileño y la Pampa azul

argentina ¿El desafío en el Siglo XXI para la cooperación biestatal. EN: Revista Interllector. Año VIII. Volumen VIII. N° 16. Enero 2012. Rio de Janeiro. ISSN 18071260. 23

Tanto la información, como los datos numéricos fueron expuestos por el Ministro Guillermo Rossi, Miembro de las Dirección General de Malvinas, en el marco de su ponencia “La Cuestión de las Islas Malvinas, situación actual y Perspectivas”, en el desarrollo del Foro Malvinas, Argentina hacia el

como militar; esto equivale al 30% del territorio relevado. Esto es realmente no una amenaza, sino una consumación de hechos y sostenimiento ilegal de un status neocolonial iniciado el siglo XXI. El agua potable es el recurso estratégico del siglo XXI, será la causante permanente de conflictos en el futuro inmediato24. La Carta Mundial por la Naturaleza adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en octubre de 1982, convoca a las naciones del sistema internacional, mediante una advertencia “la competencia por acaparar recursos escasos es causa de conflictos”. Claramente el agua es un bien y un recurso escaso. Tan solo el 2,5 %del total del agua del mundo es consumible, el resto el 97,5 % se hallan en los mares y océanos. Hoy las Islas Malvinas, Islas Georgias y Sándwich del Sur, como sus aguas circundantes, son la puerta de entrada al reservorio bioalimenticio de la humanidad, la Antártida. La misma por su riqueza en aguas, minerales y productos biológicos, será el área conflictiva internacional. El informe de las Naciones Unidas sobre la situación de los recursos hídricos nivel global, presentado en 2003 y nuevamente ratificado en el año 2006 reveló que el 20% de los recursos ya se hayan contaminado o afectado de algún manera. Las cifras son alarmantes: para el periodo entre 2020/2030, con una población estimada a nivel global rondante en 8.000.000.000 de seres humanos, el 87% de los mismos no tendrán acceso a fuentes hídricas potables. América Latina y el Caribe poseen el 11 % del territorio mundial y el 6% de la población mundial, detentando el 27 % del agua dulce del planeta, y un 40% de las plantas, insectos y animales del globo, o sea biodiversidad. En los estados latinoamericanos se concentran el 11% de las reservas petroleras mundiales y se producen 15% del crudo extraído, contando además con el 6% de las reservas globales de gas natural, como así también grandes reservas de carbón, los cuales serían harían sustentable el consumo energético durante 250 años y de recursos hidroenergéticos que componen el 20% del potencial mundial25. En el documento oficial del gobierno argentino presentado ante Naciones Unidas en febrero de 2012 se destaca la siguiente observación

Bicentenario”, llevado adelante en la Ciudad de Río Grande Tierra del Fuego entre los días 6 y 7 de Noviembre de 2010. 24 “Las guerras del Agua. América del Sur, en la mira de las grandes potencias”. Elsa Bruzzone. Capital Intelectual. 2009. Pág 17. 25 Información estadística obtenida del documental “No Bases. Latinoamérica región de Paz”. II Conferencia Internacional por la Abolición de las Bases Extranjeras APDF, MOPASSOL, SERPAJ. 2010.

Simultáneamente la nueva “Revisión de la Seguridad y Defensa Estratégica británica”, presentada en octubre de 2010, muestra el verdadero objetivo estratégico de la base militar establecida en las Islas Malvinas: contar con un centro de apoyo para el despliegue militar británico a escala global. Huelga señalar que ese objetivo es ajeno a los intereses de la región.La escalada militar británica preocupa no sólo a la Argentina sino también a los países del área y fuera de ella. La Cumbre Iberoamericana en diciembre de 2010 y en octubre de 2011, y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en octubre de 2011, se sumaron a la Argentina en el rechazo al despliegue militar británico en la zona.

Perspectivas sobre el Futuro:

La Cuestión Malvinas, por su características polisémicas, encierra múltiples interrogantes de naturaleza diversa, algunos por su complejidad política, nos dejan un campo de revisión permanente y otros hemos tratado de expresar en este trabajo. La primera perspectiva a modo de introducción es afirmar una vez más que es imprescindible mantener una estrategia como estado–nación en términos de una Política de Estado perdurable y sostenible en el tiempo. Malvinas es un punto de inflexión que eleva a paradigma la contradicción de la Libertad y el desarrollo o el Neocolonialismo y el subdesarrollo a su máxima expresión y los acontecimientos que alrededor de la misma suceden tanto en su cotidianeidad como en su perspectiva hacen que sean de vital importancia a los destino no solo de nuestro país, sino a la región del cono sur. Evidentemente no se trata de una disputa caprichosa de un pequeño territorio de 11.700 km2 y de sus aguas circundantes; es un disputa que cada día adquiriré una envergadura de trascendencia no precisa que indudablemente va creciendo, ya que comporta una intrínseca, relación con el tercer territorio en disputa más grande del sistema internacional, entendiendo como tal al conjunto de tierra-agua-aire que componen nuestra soberanía. Hemos expuestos algunas razones, en consecuencia nos vemos obligados a también expresar nuestra mirada y en el que hacer frente al conflicto mismo, el planteo a realizar ante esta realidad que nos toca vivir y en muchos por ahora desconocida o poco conocida. Dejamos sentado entonces que una estrategia única sería o debería ser lo óptimo y es aquí donde comienza a radicar uno de los problemas a resolver. Esta estrategia pensamos que solo podrá ser posible si nuestra democracia se consolida día a día, crece en contenido y discusión e incorpora esta temática en la agenda de los

grandes temas nacionales, donde cada uno de los argentinos participemos y nos convenzamos de la legitimidad de este reclamo y la importancia de este acuerdo que nos debemos proponer. Si también los diferentes gobiernos que administren y conduzcan las políticas del Estado Nacional, trabajen y solidifiquen una política de estado que modernice y perfeccione sus argumentos en relación a los reclamos argentinos sobre el Atlántico Sur y los territorios de las Islas Malvinas, Islas Georgias y Sándwich del Sur, allí estará el camino. Si desde cada estamento del país y del continente y desde todos los pulpitos académicos, escolares, sociales, políticos y aquellos pertenecientes a representantes de la sociedad civil, nos proponemos condenar los estadios militares que sostiene el Reino Unido en las Islas Malvinas, tanto con la Base Militar de Mount Pleasant como Mare Harbour, el debate y discusión será enriquecedor. Si la comunidad regional, representada ya sea en el UNASUR, el Mercosur o en un mayor grado de integración como la CELAC, continua día a día estrechando los vínculos e impulsando de manera mancomunada las denuncias sobre el saqueó de los recursos naturales y condene el estadio neocolonial que el Reino Unido ejerce en la región en los territorios del ultramar en el Océano Pacifico e Indico, vinculándolos con la situación en el Atlántico Sur, la profundización del conocimiento internacional sobre la cuestión será potencialmente proyectada. Si las Naciones Unidas no solo condenase en cada una de sus Resoluciones, sino que efectivamente impongan limites más precisos a las acciones unilaterales que el Reino Unido ejerce a voluntad desoyendo todos los llamamientos que las Naciones Unidas, desde la Asamblea General o el Comité de Descolonización, expresaron desde la otrora Resolución 2065, sería el inicio de una nueva instancia temporal en sistema internacional. Si las Naciones Unidas exigen, convencen y comprometen al Reino Unido de la Gran Bretaña a un calendario de debate múltiple que incluyese en el mismo, la cuestión de la soberanía y aquellos otros tópicos que hacen a los recursos naturales acorde con los tiempos que las democracias modernas establecen, como forma de relacionarse para limar los diferendos de cualquier tipo, allí estará el objetivo. Observamos que ha crecido la comprensión de esta problemática en Argentina y en toda la región; existen las suficientes muestras de solidaridad a nuestra cuestión, de jerarquía constitucional, pero también visualizamos que este es un camino inagotable de propuestas y

acciones donde los Argentinos y latinoamericanos debemos emprender, para ser portadores de ideas e iniciativas que nos involucren a cada uno de nosotros y a todas aquellas formas en las cuales nos sentimos representados y organizados. Desde diversas resoluciones emitidas por el MERCOSUR, la UNASUR, el Consejo Sudamericano de Defensa y la CELAC, los cuales, han abordado el proceso de remilitarización iniciado por el Reino Unido en los últimos años, enviando nuevas naves con tecnología steel y/o capacidad nuclear, reemplazando y realizando cambio de aeronaves, testeando nueva tecnología misilistica, o hasta enviando a un representante de la corona británica para simbólicamente desplegar su poder en la región. Donde antepongamos la Paz como condición esencial, básica y universal del respeto a la vida y a los seres que habitamos el planeta y el respeto de los ecosistemas. Debemos ser forjadores de un tiempo nuevo, que considere al planeta y respete las soberanía de los pueblos, que condene el militarismo que afecta el futuro de cada ser vivo sopretexto de salvaguardar el interés de las corporaciones que solo priorizan sus intereses sobre la vida de los pueblos. Entendemos también que no puede existir una sola conclusión sobre este tipo de trabajos, pero si estamos convencido que debemos promover este debate y es en todo caso una invitación a pensar que cada propuestas sobre la existencia de bases militares extranjeras en la región representan una tensión que condiciona y nos retrotrae a tiempos que la humanidad padeció en guerras, en pérdidas humanas, en alteraciones climáticas, en contaminaciones de los recursos que dan existencia a los seres vivos, sobre este planeta. Este es el desafío y el planteo, en la búsqueda de no cerrar temas sino realizar la apertura hacia el debate, la investigación, la discusión, la formulación de nuevas ideas y posiciones y finalmente en instancias de reflexión que se dirijan a la consecución de la Disposición Transitoria N° 1 de la Constitución Nacional Argentina.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La participaci贸n argentina en el G-20 L贸pez, Rodolfo

Dr. Rodolfo López(*) rodlopez08@gmail.com Resumen El Grupo de los Veinte (G-20) surgió como respuesta a las crisis financieras que tuvieron lugar en las países emergentes de la década de 1990 y al creciente reconocimiento de que dichas economías no estaban suficientemente representadas en las discusiones de la gobernanza económica internacional. En noviembre de 2008, en el contexto de la peor crisis económica acontecida desde 1929, el presidente norteamericano Barak Obama convocó a una reunión de los líderes del G-20, debido a que el conflicto podía repercutir en el resto de la economía global y por lo tanto requería de una respuesta coordinada al más alto nivel. Desde entonces el foro pasó a formar parte de la estructura de poder global, siendo los pilares de su Plan de Acción, restaurar el crecimiento global; fortalecer el sistema financiero internacional y reformar las instituciones financieras internacionales. La membrecía de la Argentina en el Grupo de los 20, le ha permitido compartir con los países desarrollados y emergentes el diseño de una nueva arquitectura de gobernanza global. A su vez, su intervención, ha contribuido en ampliar la agenda, inicialmente abocada a abordar los temas económicos, comerciales y financieros al incorporar el tema del empleo en el debate de las cumbres. El presente trabajo tiene como objetivo analizar la posición del actual gobierno argentino frente a los desafíos que presenta la gobernanza global, su proyección de política internacional y los desafíos y constreñimientos que su inclusión en el grupo generan en nuestra propia política interna. Palabras Claves: Argentina / G-20 / gobernanza global / crisis financieras

(*)

Profesor de Geografía, Magister en Relaciones Internacionales, Dr. en Ciencias Sociales FLACSO/Programa Argentina. Docente de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Facultad. de Ciencias. Humanas, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Integrante del Grupo de Investigación MERCOSUR y Relaciones Internacionales.

Introducción

Las rápidas transformaciones políticas, económicas y culturales que a mediados de los años ochenta irrumpen en el escenario internacional abarcando Estados, sociedades civiles, mercados e instituciones nacionales e internacionales cuyos impactos se extienden en todos los ámbitos, el nacional, el regional y el global, cada vez más articulados entre sí por el alto grado de interdependencia, afectan a todas las sociedades y regiones del mundo, impidiendo que alguna quede fuera del proceso. Consecuentemente, surge la percepción de la necesidad, entre los académicos y hacedores de políticas, de liberarse de presuposiciones que eran parte del antiguo orden establecido –entre las cuales estaban la de considerar la esfera doméstica separada de la internacional− y dar nuevas respuestas interpretativas a viejas y nuevas preguntas. De esta manera, en este contexto la revisión de los paradigmas dominantes, el multilateralismo, afectado en sus unidades constitutivas por el proceso de transición de un mundo ideológicamente bipolar hacia otro política y económicamente multilateral, también es reexaminado conceptual y sustantivamente. A la luz de estas transformaciones, en el movimiento crítico surge la idea de un “nuevo multilateralismo” que, al emerger de “una sociedad civil global” (Cox, 1997), como imaginan sus formuladores, volvería ineficaz el intento de perpetuación del conjunto existente de organizaciones internacionales, aunque modificadas, una vez que sus estructuras y procesos expresaban el antiguo discurso dominante que se apoyaba en una visión particular de Estado hegemónico (Mushakoji, 1977). Por otra parte, en el debate entre las distintas teorías de las Relaciones Internacionales, los neorrealistas, también llamados realistas estructurales, de diferencian de sus antecesores –realismo clásico− en la medida que consideran que el factor de continuidad del sistema internacional no es constituido por la naturaleza humana y que, por lo tanto, no es este elemento determinante de la construcción política de los Estados. Para ellos, liderados por Kenneth Waltz, este factor se localiza en la estructura anárquica del sistema internacional y en la interacción entre unidades con funciones similares, ambos elementos considerados como la fuerza vital y permanente, responsables por la construcción y la acción de los Estados. Paralelamente, además de esos dos elementos constantes de la estructura internacional, Waltz incorpora un elemento variable constituido por la distribución de recursos de poder entre los Estados, distribución que varía de acuerdo con la configuración del sistema y a lo largo del tiempo (Keohane, 1988). Para los neorrealistas, las estructuras “son definidas no por todos los actores que florecen en el

sistema, sino por los más poderosos”, cuyo número y grado de interdependencia determina la forma en que el sistema se organiza (Waltz, 1988). En lo referente al tema del multilateralismo, en la percepción de los realistas clásicos, las instituciones internacionales son importantes para impulsar formas de cooperación entre Estados y prácticas multilaterales efectivas. Los neorrealistas, sin embargo relativizan esa percepción al reconocer que los Estados, justamente por vivir en una situación de anarquía que no les permite contar con cualquier autoridad central que pueda cohibir el uso de la violencia, o de amenaza de la violencia, se muestran más receptivos a soluciones cooperativas. De esa manera los neorrealistas, al definir a los Estados como agentes que actúan en función de objetivos propios buscando la maximización de sus beneficios individuales, preservan a los realistas clásicos el principio de la racionalidad en la conducta estatal. Pero, al mismo tiempo, al percibir que el orden del sistema internacional es definido y mantenido por la acumulación de poder en manos de uno o de un grupo de Estados, avanzan al intentar explicar cómo se general la posibilidad de construir instituciones internacionales y diferentes forma de arreglos multilaterales (Camargo). Estos intentos llevan a los neorrealistas a incorporar la idea de regímenes, aunque

identificándolos

clásica

caracterización

organizaciones

internacionales. La dificultad en diferenciar conceptual y analíticamente estos dos tipos de cooperación está en el hecho de que regímenes efectivos −definidos "como un conjunto explícito o implícito de principios, normas, reglas y procedimientos decisorios alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen− solo pueden existir cuando el patrón de conducta de los Estados es el resultado de decisiones tomadas en conjunto y no de forma independiente (Keohane, 1988). En un mundo en que la conducta internacional de cada Estado es el resultado de decisiones independientes y libres de cualquier restricción, no puede haber regímenes internacionales. En lo que se refiere a la teoría de los regímenes, la cuestión que se plantea para los neorrealistas es explicar cómo el concepto legal de soberanía y la práctica concreta de la autonomía del Estado pueden coexistir con la realidad de la interdependencia económica y estratégica entre Estados (Stein, 1993). Incorporando esa dificultad conceptual a sus análisis, los neorrealistas dirigen sus estudios hacia las organizaciones internacionales, apoyándose en los principios clásicos de racionalidad, de cálculo y de autopreservación. Es esta perspectiva la que los lleva a pensar que, en ausencia de una autoridad jerárquica, esas instituciones desarrollan las funciones de estabilizar expectativas, producir información y crear condiciones bajo las cuales la reciprocidad puede operar. Dentro de un contexto de

soberanía y autonomía del Estado, los costos de las negociaciones no son despreciables en la medida en que siempre es difícil comunicarse, controlar las acciones de los demás, y sobre todo, imponer la aceptación de las reglas. Por esta razón, reconocen que los efectos de las instituciones internacionales no son políticamente neutrales. De ellas se espera que favorezcan a aquellos Estados a quienes se les da acceso y parte de la autoridad política. En general, las reglas de cualquier institución reflejan la posición relativa de poder de sus miembros actuales y potenciales, lo que disminuye el espacio posible de negociación y afecta sus costos (Keohane, 1988).

El Grupo de lo 20 y el multilateralismo

Si bien en el ámbito de la seguridad el mundo se concibo como unipolar, en la esfera económica en lo que va del presente siglo, estamos en presencia de un desplazamiento del centro de gravedad hacia el este y el sur, y nuevos centros de poder emergen. Como consecuencia de estos cambios nuestros sistemas de gobernanza internacional y sus instituciones, construidas sobre las ruinas de la segunda guerra mundial y de la gran depresión, han comenzado a quedar obsoletos, sujetos a cuestionamientos al no poder dar respuestas a los constantes cambios y crisis que se han producido en las últimas dos décadas; estas engloban las crisis financieras y crisis económicas, el terrorismo, el crimen transnacional y narcotráfico, el cambio climático, la seguridad alimentaria y los precios de la energía, el despertar árabe, los Estados fallidos, los peligros de la proliferación entre otros. En este contexto las “virtudes” de la cooperación multilateral está siendo redescubierto. Al mismo tiempo, el poder preminente en el sistema internacional de los Estados Unidos, agobiado por las deudas y sus divisiones internas, son conscientes de sus límites. El gobierno estadounidense puso un mayor énfasis en la colaboración y cooperación internacional norte-sur que la tradicional este-oeste. En respuesta a estos cambios sin precedentes, están innovando viejas instituciones y nuevas formas y variedades de cooperación internacional están llamadas a nacer. Los problemas de legitimidad, responsabilidad, justicia social y eficiencias están generando llamadas al cambio. Algunas, especialmente las nuevas potencias como China, India y Brasil le gusta ver una mejor representación del Sur, sus valores e intereses en los asuntos globales y en la toma de decisiones importantes en los órganos del sistema de Naciones Unidas y de Bretton Woods. Estos nuevos desafíos parecen probables que requieran nuevas forma de diplomacia

multilateral

–especialmente

minilateralismo−

centrado

las

innovaciones institucionales, como el grupo de los 20 (G-20). La diplomacia tendrá que ser más sensible a las necesidades y deseos de las economías emergentes y la los intereses de ese nuevo poder global. Pero Brasil, Rusia, india, China y Sudáfrica (BRICS) parece que están más dispuestos a aceptar la participación en los asuntos económicos que en los políticos, como quedó demostrada en la crisis Libia, las cuestiones políticas parecen aferradas a los viejos patrones de comportamiento de la política de poder. En los asuntos económicos globales en el G-20, China, Brasil, India y otras economías emergentes están jugando un papel cada vez mas importante. Compartir el poder tiene que significas reparto para que el proceso de reforma pueda ser eficaz, legítimo y en última instancia responsable. Pero también reparto tiene que significar la participación en los beneficios (Hampson, 2011). En esencia el concepto de “multilateralismo” se centra en las normas acordadas

colectivamente,

reglas

principios

que

guían

gobiernan

comportamiento interestatal. Las instituciones multilaterales se basan en los principios de reciprocidad generalizada, en que los Estados hacen causas comunes y aceptan actuar cooperativamente. Pero en la actualidad, hacia la evolución del multilateralismo en el Siglo XXI no necesariamente represente al concepto tradicional. Si tomamos el argumento de Li Mengjiang, cuando se trata de cuestiones de gobernanza global y el multilateralismo, “China es probable que repita lo que ha hecho en el multilateralismo regional del esta de Asia en la última década: participación, contratación, impulsar la cooperación en las áreas que sirvan a los intereses chinos, evitando tomar responsabilidades excesivas, bloqueo de iniciativas que perjudicarían sus intereses y abstenerse

hacer

grandes

propuestas”

(Hampson,

2011).

caso

latinoamericano podemos compararlo con la posición de Brasil, que pretende convertirse en el líder regional legítimo pero sin resignar ningún beneficio por su participación en los distintos foros internacionales, dado que su política internacional está subordinada a su interés nacional. El número de participantes en las corporaciones multilaterales también varía, desde la participación universal de la Asamblea General de las Naciones Unidas, hasta un “minilateralismo” del exclusivo grupo de los 7/8 o el G-20. En el minilateralismo la cooperación avanza y es promovido por la interacción de grupos menores que involucran a los actores más poderosos del sistema internacional. Así el G-20 es inherentemente minilateralista y es un ariete para la reforma de las operaciones y composición de las instituciones de Bretton Woods, pero la composición no hace más que reflejar la política de poder de la estructura del sistema financiero

internacional, tal como lo expresaron los neorrealistas, en contraposición con los postulados del institucionalismo neoliberal. Muchos países subdesarrollados, “en vías de desarrollo” o emergentes, han sentido que no han recibido en forma proporcional los beneficios de los acuerdos económicos, financieros y comerciales multilaterales por su participación de las guerras mundiales. Ellos creen que los principios normativos y políticos de la arquitectura del sistema de Bretton Woods y de las organizaciones que rigen el comercio internacional, están sesgados hacia los intereses y valores de los países desarrollados del norte y los Estados más poderosos del sistema internacional siendo los países del sur los meros receptores de dichas normas y valores. En palabras de Kevin Wtkins y Napier Woods, “los países ricos son ardientes defensores de la democracia alrededor del mundo. Pero cuando se trata del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, el Gobierno de los muchos por unos pocos es la opción preferida”. Colin Bradford sostiene que las instituciones de gobernanza global están experimentando una crisis existencial, sugiriendo que son “fragmentada, ineficaz y poco representativo… cada vez más frágil e incapaz de enfrentar los desafío globales del siglo XXI” (Hampson, 2011).

El Grupo de los 20 y la arquitectura del sistema financiero internacional

A lo largo de los últimos 100 años las grandes crisis económicas han sido momento de ruptura y rediseño de la arquitectura financiera internacional. Entendemos por arquitectura financiera internacional al conjunto de instituciones, normas (implícitas y explícitas) y comportamientos sobre las que se basan las relaciones monetarias y financieras entre agentes públicos y privados de los distintos países. La crisis de los años treinta significó el colapso del patrón oro y del comercio internacional, y fue el prolegómero económico de la Segunda Guerra Mundial. Entre 1944 y 1950 se consolidó el sistema de Bretton Woods, el cual se basaba en la fijación de las paridades cambiarias entre las principales economías, y se constituyeron el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Este esquema colapsó en 1971-73 tras la superación de la convertibilidad del dólar frente al oro y dio paso a un régimen de flotación entre las monedas líderes. Tanto el FMI como el BM fueron reordenados como instituciones que atienden exclusivamente a los países en desarrollo. En los dos últimos rediseños de la arquitectura financiera internacional (1944-50 y 1971-73), Estados Unidos actuó como líder indiscutido motorizando los cambios acompañado por un grupo reducido de economías industrializadas (Carrera, 2009).

Las crisis económicas, financieras y los cambios políticos han generado instituciones para debatir la estructura de la gobernanza global. Así en 1975 se creó en Francia el Grupo de los 7 (G-7), integrado por Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Italia, Alemania, Japón y Canadá, en el marco de la transición desde el esquema original de paridades fijas acordado en Bretton Woods (1944) a un esquema de tipos de cambios flexibles. Con el fin de la Guerra Fría, sumó a Rusia a dicho grupo, creándose el G-8. El G-7/G-8 operó desde ese entonces como una instancia efectiva de negociación sobre el funcionamiento del Sistema Monetario Internacional (SMI), tratando de coordinar intervenciones en el mercado cambiario para evitar y revertir la apreciación del dólar o moderar su depreciación. Sin embargo, durante la década de los noventa el G-7 fue perdiendo peso y legitimidad como consecuencia de la retracción relativa de las economías europeas y Japón en relación con la consolidación de las nuevas economías emergentes, fundamentalmente China, India y Corea del Sur. Como consecuencia de las recurrentes crisis financieras desatadas en los principales países emergentes México 1995, Sudeste asiático 1997, Rusia 1998 y Brasil 1999, generaron una creciente inestabilidad en el Sistema Monetario Internacional con efectos que rápidamente se extendían a otros mercados. Aunque fue la profundidad de la crisis asiática y el incremento de la volatilidad financiera global lo que impulsaron la reformulación de las instancias de coordinación y regulación macroeconómica y financiera internacional. Los principales impulsores en el marco del G-8 de avanzar en la creación de un nuevo foro, el G-20 fueron Canadá y Alemania, y la idea era generar un debate más abierto que incorporase a las economías emergentes más relevantes desde el punto de vista sistémico, excluidas hasta ese entonces de esas instancias de discusión. La presencia de estos países en el G-20 es un reconocimiento de su creciente importancia relativa (representan más del 30% del PBI mundial y han explicado, aproximadamente, un 60% del crecimiento global en los últimos años) y de su mayor protagonismo en la arena comercial, monetaria y financiera internacional (Carrera, 2009). El mandato que se propuso para el G-20 en la reunión de ministros del G8 de 1999 involucraba: 1) la promoción de la discusión, el estudio de los problemas del sistema financiero internacional y la coordinación de políticas por parte de los miembros; 2) la creación de mecanismos para que las economías sistémicamente importantes pudieran contribuir a las discusiones que tenían lugar en el marco del G-8; y 3) la coordinación de un abordaje común sobre las crisis financieras en los países emergentes y su impacto sobre el sistema financiero global. El mandato principal del

G-20 respondía a la creciente preocupación por la inestabilidad financiera internacional. A la hora de elegir los países que formarían parte, se tuvo en cuenta que fueran representativos de la economía mundial y que hubiera un balance regional, a fin de maximizar la legitimidad del foro y al mismo tiempo minimizar la cantidad de participantes, para facilitar la discusión y dar lugar a que se estrecharan lazos de confianza entre sus delegados. Fue así que para el caso de América Latina se eligieron los países más grandes de la región, México, Brasil y Argentina, que también habían atravesado procesos profundos de reformas estructurales, liberalización comercial y financiera, y se encontraban expuestos a la inestabilidad financiera sistémica. Para el caso argentino, el plan de convertibilidad y los “beneficios” de la apertura económica permitieron su ingreso al listado de países con mayor peso relativo en la economía internacional. Paralelamente, las buenas relaciones forjadas desde el inicio del gobierno de Menem con los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, han servido como apoyo fundamental e implicaron una puerta de entrada a este foro. Argentina siempre figuró en el listado de países pertenecientes al mismo, lo cual no sucedió con Chile, que finalmente no logró ingresar. Sin embargo, esto se encontraba más relacionado a los impactos que podía llegar a tener en el sistema financiero internacional la cesación de pagos de la deuda externa argentina, en contraste con la solidez financiera que presentaba Chile, que al desarrollo económico particular del país en ese período. Esto se analizaba, dado que hacia 1999 se evidenciaban signos de la que sería la peor crisis económica argentina de todos los tiempos, sobre todo dada la recesión económica que había comenzado en 1998 y la experiencia vivida por las economías mexicana, asiática, rusa y la “mega-devaluación” brasilera en enero de 1999. Ante los riesgos de un efecto dominó que alcanzara a la ya debilitada economía argentina, su participación en el Grupo permitiría un mayor control y una mejor manera de proveer recomendaciones en caso de que la crisis se manifestara. La incorporación de los países emergentes a la mesa de negociación resultaba necesaria por dos motivos. Primero, las sucesivas crisis que desestabilizaron los mercados financieros internacionales habían tenido lugar y centro en el mundo emergente, y por lo tanto la búsqueda de paliativos iba a involucrar la introducción de reformas (de “segunda generación), y a tal efecto resultaba necesario que dichos países participaran en la discusión y acordaran con esos criterios. En segundo lugar, algunos países emergentes, fundamentalmente China, en segundo plano India, habían ganado mucho peso en la economía mundial en las últimas décadas por lo que se

volvía cada vez más inevitable su participación en las instancias de discusión de la arquitectura financiera internacional. En sus comienzos existieron dos líneas que debatieron la constitución y propósitos del G-20. Una sostiene que se trata de una consolidación hegemónica y la que afirma que se trata de una ampliación cooperativa de la toma de decisiones en el ámbito financiero internacional. Quienes adhieren a la primera asumen que la creación del G-20 y la incorporación del mundo emergente a la mesa de negociación responden a la lógica de dominación estadounidense y del mundo desarrollado en general, que convocan al nuevo foro con el propósito de legitimar decisiones que seguirían estando en su poder, orientadas fundamentalmente a fortalecer el consenso neoliberal luego de la crisis asiática. El segundo enfoque entiende que la creación del G-20 involucra una cambio más profundo en la estructura de gobierno (governance) internacional e implica una instancia de mutua influencia y mayor equilibrio en la toma de decisiones. En la primera fase del G-20 hasta la crisis del 2008, es probable que la realidad se sitúe en un punto intermedio, es decir, que el G-20 exprese los cambios ocurridos en la economía mundial, con Estados Unidos como la economía hegemónica y predominante en el nuevo foro, pero con el creciente peso de India y China y los demás países emergentes encontrando una mayor capacidad de influencia y peso en la mesa de negociación. La incorporación de estos países no sería desde esta perspectiva un acto puramente formal que prolongara la hegemonía norteamericana por otros medios, sino que involucraría cierta redistribución de poder real, aunque sea en el margen. Los primeros años de existencia del G-20, en donde los países estaban representados por sus Ministros de economía y presidentes de bancos centrales, no se produjeron grandes avances o acuerdos sustantivos, se focalizaba en el tratamiento de cuestiones meramente financieras, la estandarización de la contabilidad en el ámbito global, y el abordaje de algunos temas que planteó la coyuntura, como por ejemplo, el financiamiento del terrorismo. El planteo de reformas sustanciales al funcionamiento y funcionalidad del Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM), o de la regulación financiera nacional e internacional estuvo ausente. El abordaje adoptado apuntó, más que a la reforma, a la reconstrucción de las ideas del Consenso de Washington. En esta línea de acción, los procesos de liberalización y apertura en las economías emergentes no fueron problematizadas, atribuyéndose la responsabilidad de las crisis a cuestiones de segundo orden, como la poca transparencia e inadecuada supervisión de los sistemas financieros en las economías emergentes.

Pero la crisis económica internacional que afecta al mundo desde fines de 2007 ha tenido un impacto crucial sobre las instituciones existentes. A partir de la debacle financiera internacional que comienza en agosto de 2007 con el desencadenamiento de la crisis en el mercado hipotecario norteamericano, que desembocó en el 2008 en una de las peores crisis económicas, los principales líderes del mundo se han visto obligados a redefinir las estructuras existentes de regulación económica y política internacional. En los últimos años, frente a diversos acontecimientos, los órganos tradicionales nacidos en Bretton Woods han demostrado ser incapaces de alertar, prevenir y general soluciones al crash financiero que se estaba atravesando que pudieran resolver cuestiones centrales para el sostenimiento de la estabilidad internacional. El FMI, el BM, la Organización Mundial de Comercio (OMC), todos han fracasado en evitar los más grandes desastres y problemáticas económico/financiero acaecidos en el mundo en los últimos años. En consecuencia, rápidamente se evidenció la necesidad de introducir reformas que eran impensadas poco tiempo atrás. En este contexto desde la peor crisis económica y financiera desde la depresión de la década de 1930, que provocó estancamiento, desencanto y falta de coordinación de los órganos multilaterales formales, surge la oportunidad para el G-20 de convertirse en el nuevo foro de gobernanza global que permita abordar las temáticas claves que afectan al sistema internacional y que requieren una solución inmediata. Bajo esa premisa, en noviembre de 2008, el presidente George W. Bush convocó a una reunión de jefes de estado de los países miembros del grupo con la convicción de que dadas las dimensiones y el impacto de la crisis, ésta requería ser discutida y resuelta por el accionar consensuado de los líderes del mismo. A pesar de las críticas al G-20, los países miembros fueron eficaces en cooperar para estabilizar los mercados financieros, recomendando la regulación del sistema financiero y lograron el lanzamiento de un estímulo en el sistema económico global. De esta manera, lograron evitar daños graves a la economía global, incluyendo posiblemente una depresión. El grupo fue en gran medida eficaz en la reingeniería del sistema financiero para evitar una recurrencia de la crisis y para mantener un flujo global del capital. Cabe destacar que pusieron en discusión temas que estaban considerados como de tratamiento soberano de los Estados, en particular la política monetaria, las tasas de cambio y niveles de deuda, con lo cual podría inferirse –de continuar− que se están tomando pasos preliminares hacia una gobernanza macroeconómica global de largo plazo. Respecto al rediseño institucional de los organismos ya existentes, el G-20 se avocó a dos grandes temas. El primero de ellos, en el cual hubo avances significativos, fue ampliar el fondeo de los organismos multilaterales y flexibilizar el

acceso a sus líneas crediticias. El segundo, donde la discusión fue más tensa, fue la cuestión de sus estructuras de gobierno: esto es, la revisión de las reglas que determinan la voz y el voto dentro de estos organismos. Con el comienzo del debate sobre la necesidad de modificar las instituciones existentes, el G-20 decidió crear un nuevo organismo, el Financial Stability Board (FSB), sucesor del Financial Stability Forum (FSF). El mismo estará conformado por los antiguos miembros del FSF, a los que se sumarán los países emergentes del G-20, España y la Comunidad Europea. El FSB tendrá un rol clave en la nueva arquitectura financiera internacional dado que su responsabilidad será coordinar a los distintos órganos de emisión de estándares y normas de regulación prudencial bancaria, elaborar informes de alerta temprana, intercambiar información entre los supervisores y controlar a los grandes bancos transnacionales. La incorporación de los países emergentes al FSB es uno de los avances más importantes logrados por el G-20 en el rediseño de la arquitectura financiera internacional. Complementariamente, esos también han sido incorporados en bloque el Comité de Basilea, que es el órgano encargo de proponer las regulaciones a los bancos (Carrera, 2009).

Las reuniones del G-20 y las posiciones de la Argentina

Aunque discreta en sus resultados, la cumbre de Washington dio el puntapié inicial a la búsqueda de consenso internacional para la salida de la crisis. A partir de este encuentro se plantearon cuestiones que forjaron el camino para reuniones posteriores y dieron comienzo a la búsqueda consensuada de un nuevo marco regulador internacional que remplace a las ya antiguas instituciones de Bretton Woods. Esta cumbre estuvo signada por la urgencia de los principales centros económicos del mundo azotados por la crisis internacional, y con una agenda específica. En este contexto, los países emergentes, que no se habían visto fuertemente afectados por la crisis, participaron del encuentro sin grandes propuestas. En el caso argentino, la relevancia de este encuentro resultaba ajena al país. En esta reunión, la Argentina se unió al llamado de sus socios latinoamericanos, Brasil y México, para la inclusión de España como invitada a la reunión. Asimismo, asistió con una propuesta consensuada con Brasil centrada en el reclamo de reforma del Fondo Monetario Internacional para que los países en desarrollo logren alcanzar un mayor peso en el organismo y puedan tener acceso a nuevas líneas de crédito no condicionadas al cumplimiento de metas económicas. Además, Argentina y Brasil

priorizaron simultáneamente la regulación financiera internacional y las políticas contracíclicas. La cumbre de Londres de realizada en abril de 2009, resume un cambio en el clima político internacional, que es evidencia de la crisis del paradigma neoliberal del Consenso de Washington, centrado en la preponderancia del mercado, para pasar a la necesidad de recuperar el papel del Estado en la formulación de políticas que orienten, regulen y participen en el mercado. La Argentina avaló la idea encabezada por Estados Unidos y Gran Bretaña de estimular la economía y reactivar así la demanda; pero también considerando oportuna la propuesta de Alemania y Francia sobre un mayor control a los mercados financieros y paraísos fiscales. Argentina, apoyada por Brasil, tuvo un rol clave en impedir que se incluyera en el acuerdo final una propuesta sobre flexibilidad de la legislación laboral dada las “nefastas consecuencias que tuvo para la Argentina” El 24 y 25 de septiembre de 2009 la cita fue el Pittsburg, Estados Unidos. La nueva cumbre del G-20 consiguió instaurar al grupo como el principal foro de discusión para la cooperación económica internacional. La decisión de los más importantes líderes internacionales de disolver el G-8 e instaurar al G-20 como único foro para la resolución de las cuestiones financieras internacionales marcó no solo la voluntad de las países desarrollados de democratizar la agenda económica internacional, sino también la oportunidad para los países en desarrollo de comenzar a incidir en la elaboración de reglas de alcance global. En esta oportunidad, Argentina tuvo un importante protagonismo en la decisión adoptada para que el G-20 tenga a partir de ahora mayor poder de decisión en el ámbito global. Primó entre los líderes mundiales el criterio que impulsaba Argentina y otros países emergentes y subdesarrollados, por sobre la opinión de algunas potencias centrales que pretendían que el G-8 siguiera siendo el ámbito de referencia en la discusión mundial en materia económica. También la Argentina solicitó la inclusión de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con el apoyo de Brasil, a la mesa de discusión y la elaboración de un capítulo sobre trabajo decente, destacando el gran impacto que la crisis económica ha tenido sobre el empleo en todo el mundo. El proteccionismo laboral ya ha comenzado a manifestarse crudamente en muchos países, rayando en ocasiones la xenofobia, y se basa en priorizar el acceso al trabajo nacional para los propios ciudadanos. Las formas van desde las restricciones migratorias a los subsidios que dan preminencia al contenido de empleo local en los productos. A su vez, en el borrador final del G-20 “las economías avanzadas se comprometen a reducir sus déficits fiscales en un 50% de aquí al 2013 y estabilicen la

relación entre la deuda y sus productos brutos”. El ministro de economía brasilero Guido Mantega dijo, sin embargo, que ese objetivo no es realista. Los ajustes “deben ser realistas y no inhibir el crecimiento”. “Si los ajustes ocurren en países avanzados, es peor aún, porque si esos países, en vez de estimular el crecimiento prestan más atención al ajuste fiscal, y si son exportadores, estarán haciendo el ajuste a costa nuestra”. Según Mantenga, los países desarrollados en crisis apuestan así a “ocupar los mercados emergentes que están creciendo más. Los países avanzados exportadores no deben hacer ajustes fiscales muy severos y que no desestimulen consumo doméstico”, pues “eso echa en los hombros de los emergentes la responsabilidad de la reactivación”. El funcionario explicó la alineación en esta cumbre. Frente a una Europa que defiende los ajustes, esta vez Estados Unidos aparece en sintonía con lo que establecen los países emergentes y en esta posición lo que prima es que los estímulos se mantengan. En la Quinta Cumbre de Líderes del G-20, llevada a cabo entre el 11 y 12 de noviembre de 2010, en Seúl, República de Corea, el debate estuvo signado y dividida por la llamada “guerra de divisas”. El conflicto es importante, porque los compromisos que se adopten sobre cómo manejar las divisas pueden llegar a cambiar completamente la política económica de un país. En este contexto Estados Unidos acusó a China de frenar voluntariamente la cotización del yuan para hacer sus exportaciones más atractivas, y atribuye a esta situación la falta de empuje de las empresas estadounidenses. China y otros países con superávit comercial, como Alemania, critican a Estados Unidos por inundar de dólares la economía mundial, después del anuncio de la Reserva Federal estadounidense (FED) de una expansión monetaria de 600.000 millones de dólares. Otros países emergentes, como Brasil, se encuentran en medio del conflicto. Por un lado consideran que China les está obligando a devaluar para no perder competitividad. Por otro lado, acusan a las naciones desarrolladas como Estados Unidos por sus bajos tipos de interés, que hace que los flujos de capital se refugien en naciones que ofrecen rendimientos mayores, como los emergentes, con el consiguiente peligro de que se creen burbujas especulativas y se dispare la cotización de sus monedas. En este contexto Brasil, Argentina y México apuestan a la cooperación, los líderes de estos países aprovecharon su presencia en la cumbre del G-20 en Seúl para pedir a los países un compromiso que permita superar la “guerra de la divisas” y asegurar un crecimiento equilibrado. Un equilibrio que para el Brasil pasa por que los países desarrollados aumenten su propia demanda interna, en contraste con la posición de Estados Unidos de reclamar un mayor consumo interno a los emergentes:

Poco antes del inicio formal de la Cumbre, Lula da Silva lanzó el contundente mensaje de que si los países ricos no aumentan su consumo en lugar de incrementar sus exportaciones, la economía global entrará en bancarrota. Brasil es uno de los más críticos con la política monetaria tanto de Estados Unidos como de China, porque a su juicio, promueven una “guerra cambiaria” al propiciar la devaluación artificial de sus monedas para promover sus exportaciones. También dijo que “en Europa hay contradicciones, muchos países no están consumiendo,

no están incentivando el

consumo, en consecuencia todo el mundo quiere ganar exportando, Si no se llega a un consenso para cambiar el actual rumbo de la economía global, volveremos a la vieja política del proteccionismo que nunca ayudó a ningún país. También la presidenta de Argentina, Cristina Fernández, llegó a Seúl con la intención de transmitir que una guerra de divisas simplemente traslada la crisis de un país a otro. Tras subrayar la necesidad de “cooperación” entre ricos y emergentes, pidió un replanteamiento de la situación actual de la economía, asegurando que es “absurdo” responsabilizar sólo al sector financiero, puesto que a su juicio se trata de una crisis estructural en la que “el capital se colocó más en escala financiera que en escala productiva. Sobre la cuestión de los tipos de cambio, México rechazó las devaluaciones artificiales, aunque en términos menos tajantes que Brasil o Argentina. La Sexta Cumbre de Líderes del G-20, realizada el 3 y 4 de noviembre de 2011, en Cannes, Francia, estuvo signada por la crisis europea, en especial la griega. Pero cabe destacar que previa la misma se reunieron los países integrantes de los BRICS para ganar espacio político en el foro, y elaborar una postura común respecto a la situación económica configurada en la Unión Europea. Además Brasil, que ha adquirido un creciente protagonismo en los foros internacionales se presentó en Cannes como una bisagra entre América Latina y los BRICS. Por otra parte los países latinoamericanos miembros del G-20 acordaron sus posiciones frente a la cumbre en una reunión celebrada en Montevideo, en la que reiteraron que la crisis es “responsabilidad” de los países desarrollados. En la capital uruguaya decidieron exigir un mayor peso de las economías emergentes en las decisiones mundiales y se sugirió pedir un asiento en el G-20 para la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), con el fin de reforzar la presencia de una región que hasta ahora resiste a los embates de la crisis con el crecimiento de la economía y con inversiones sociales, a diferencia de lo que sucede en la Unión Europea.

La posición de América Latina sobre la actitud para mostrar en el foro de Cannes coincide en general con los BRICS, países que también están a favor de una reforma de los organismos internacionales que garantice más poder a los emergentes. Dilma Rousseff había manifestado que “la concentración del poder en las instituciones

multilaterales,

que

hoy

representan

principalmente

los

países

desarrollados, es obsoleta y muestra un orden internacional que ya no existe” Brasil y los países emergentes salieron de la cumbre del G-20 muy fortalecidos frente a las divisiones europeas y la debilidad de Estados Unidos. Han marcado el terreno y su aporte económico les conducirá más tarde o temprano a tener una mayor cuota de influencia en organismos internacionales, tales como el FMI. Los países latinoamericanos se mostraron bastantes seguros de sí mismos e incluso se atrevieron a proponer a los países europeos sus recetas para superar la crisis. Dilma Rousseff atacó las medidas de ajuste pues dijo que “Brasil tiene una experiencia exitosa a la hora de enfrentar una crisis con inclusión social y generación de empleos y Cristina Fernández afirmó que “el mundo está a tiempo de cambiar la actual situación, aunque para cambiar es necesario tocar intereses, pequeños pero poderosos, muchas veces es mejor enfrentar a esos poderosos intereses que más adelante enfrentar la furia de la sociedad. Se los digo por la experiencia que vivió la Argentina en 2001”. Brasil, como es habitual, apostó durante la cumbre a consolidar su liderazgo internacional aprovechando las oportunidades que aparecen en toda crisis. Los europeos querían que los emergentes invirtieran en un Fondo Europeo de Estabilidad Financiera, pero Brasil y el resto de los BIRCS, encabezados por China prefirieron aportar al FMI y no al Fondo Europeo. “¿Por qué tendría que tener deseos yo si ni ellos (los europeos) los tienen?” fue la respuesta de la presidente brasileña. La apuesta por el FMI supone una jugada con connotaciones geopolíticas para los emergentes y para Brasil ya que les hará volver a ganar poder en la próxima revisión de cuotas del Fondo, algo a lo que por el momento se resiste Estados Unidos. Dilma Rousseff lo explicó así “siguiendo lo que los mismos europeos proponen, tanto la del Banco Central Europeo, con el Fondo Europeo pro Estabilización Financiera, como la del FMI, en lo que refiere a éste, la posición de Brasil fue clara, nosotros nos proponemos participar en la ampliación de los recursos de Fondo a través de acciones bilaterales”. Para defender esta posición, Rouseff comentó que “el FMI tiene la responsabilidad de actuar frente al riesgo de todo el sistema y no sólo ante la crisis europea, por lo que entendemos que es importante que tenga más recursos. Y Brasil está dispuesto a participar, porque esos recursos tienen la garantía del FMI y, al mismo tiempo, tienen una característica que para nosotros es muy importante: tienen

reglas. Por eso, entendemos más adecuada una garantía extendida a todos los países”. Dilma Rousseff aseguró que su país está dispuesto a realizar una contribución al FMI mediante “acciones bilaterales” para aumentar su capacidad de préstamo anual, que actualmente es de U$S 396.000 millones. “La posición de Brasil fue clara, yo hago una contribución al FMI”. Para Dilma, “una ampliación del FMI en momentos de crisis es muy importante para reducir riesgos sistémicos”. Cristina Fernández, como en otras ocasiones, abogó por posturas kenesianas para afrontar la crisis: “esto que estamos viviendo, señores, no es capitalismo. Esto es un anarcocapitalismo financiero total, donde nadie controla a nadie”. “Por eso nosotros sostenemos que el verdadero problema es la falta de regulación de los mercados financieros en el mundo”.

A modo de reflexiones finales

Indudablemente las crisis generan oportunidades y desafíos. El foro del G-20, cuya idea en sus comienzos fue la de generar legitimidad a los países desarrollados al ampliarse a los nuevos países emergentes tenía como propósito la consolidación de las políticas globales inspiradas en el modelo “neoliberal”; además de contener las recurrentes crisis financieras que se originaban en los países periféricos, pero que sus efectos impactaban en el ámbito global. Pero la crisis ocurrida en Estados Unidos y luego en la Unión Europea hizo que las ideas originales fueran mutando y se ampliara la agenda de temas en discusión. Indudablemente el foro fue el ámbito en donde se discutieron las crisis económicas/financieras, pero no fueron sus propuestas las que ayudaran a resolverlas, ese tema quedó en manos de las políticas que los países o regiones afectadas pudieran instrumentar. Las diferencias entre Estados Unidos y Europa, sobre la manera de abordar las crisis, puso en evidencia que el mundo desarrollado iba perdiendo la homogeneidad y relevancia en la fijación de las políticas económicas globales y ese espacio comenzó a ser ocupado por los países emergentes que con el transcurrir de las cumbres de los líderes del G-20, fueron creciendo en importancia para convertirse en actores centrales en el debate de la nueva arquitectura de gobernanza global, centrada en las reformas que a las instituciones de Bretton Woods se debían realizar. En este contexto cobraron especial relevancia las posiciones de China y de Brasil, por su propio peso específico, que jugaron en las últimas reuniones del G-20. Además por primera vez las crisis financieras y económicas no se desarrollaron en países periféricos, sino se trasladaron

centro

del

mundo

capitalista

desarrollado,

afectaron

significativamente las economías de los emergentes, lo que le dio una mayor cuota de poder en el debate global. A su vez, los debates el foro permitió que se fuera ampliando la agenda de discusión, de esta manera se incorporaron el tema del trabajo, el ambiental, los paraísos fiscales, los temas ambientales, la pobreza, la financiación del terrorismo, la crisis alimentaria, las “guerras de monedas” entre otros, en donde los países emergentes pudieron incorporar cuestiones de sus propias agendas nacionales. Pero esto también generó diferencias, dado que la propia heterogeneidad e intereses de los distintos actores, hace difícil conseguir consensos importantes. Indudablemente el foro representa un espacio muy relevante para Brasil que le sirve para posicionarse como líder regional de incidencia global, y para la Argentina su participación en el G-20 la beneficia, ya que le permite ganar visibilidad pública internacional, a la vez de ampliar los foros donde hacer alianzas con los pares e intercambiar las demandas y visiones del mundo desarrollado. Pero por otra parte la presencia en el G-20 tiene un costado negativo, que es el compromiso público de adoptar las normas y reglas de conducta internacionales allí consensuadas.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Los

cambios

arquitectura

financiera internacional y los aportes del G20 a la gobernanza global. Marini, Gustavo

1. Introducción.

En las dos primeras décadas del siglo XXI se están produciendo modificaciones en las relaciones internacionales que modelan poco a poco un nuevo mundo. En todos los rincones del planeta se han acelerado transformaciones políticas y económicas que alteran el paisaje mundial tal como lo conocíamos.

Muchos de estos cambios son procesos y no hechos concluidos y por lo tanto tienen todavía un final abierto en cuanto a su profundidad y sus consecuencias, siendo también motivo de discusión tanto la profundidad como el grado de interrelación de los mismos. Claramente cada una de las distintas disciplinas y percepciones teóricas aporta marcos explicativos y argumentaciones otorgándole a las relaciones internacionales contemporáneas un grado de relevancia y complejidad creciente.

Una característica extraña de estos procesos lo constituye el hecho de que aparentemente se inician a partir de un hecho individual y poco relevante desde el punto de vista sistémico. Sin embargo, éste resulta ser el detonante, el catalizador o el disparador de erupciones desde lo profundo que contenidas, una vez desatadas rebasan los límites y adquieren una potencia incontenible. Adquieren entonces visibilidad desequilibrios, tensiones, inconsistencias o fuerzas profundas que permitirían caracterizar a la etapa actual como de transición.

Un proceso relevante que representa esta imagen es la actual crisis económica internacional. Se inicia en 2007 como una crisis del segmento de las hipotecas sub prime en los EEUU, luego se convierte por efecto de la incobrabilidad de los instrumentos derivados hipotecarios relacionados en una crisis de solvencia bancaria que se traslada a la economía real norteamericana acercándola a una etapa recesiva solo controlada en parte con grandes emisiones de dinero para aumentar la liquidez, préstamos al sistema bancarios y con crecientes déficit fiscales. Pronto se traslada a Europa, dejando en evidencia la insustentabilidad del crecimiento basado en el endeudamiento público y privado de algunas economías, originando salvatajes bancarios que desencadenan crisis de deuda pública, llevando nuevamente a la recesión a muchos países europeos. La crisis deja en evidencia el carácter global de los mercados financieros y su compleja interdependencia. Todo esto más temprano que tarde impacta en la economía real y en el resto del mundo obligando a cambios en los modelos de desarrollo de la periferia.

Dada la profundidad y extensión de esta crisis, se abre un abanico muy amplio de temas posibles de ser estudiados. ¿Constituyen estos cambios los primeros pasos para la emergencia de un nuevo régimen monetario y financiero internacional? ¿La tendencia actual del orden internacional hacia un mutipolarismo es estructural? ¿El surgimiento de nuevos actores intergubernamentales como el G20 efectivamente refuerza y reanima el proceso de gobernanza global? ¿Cuáles son las consecuencias para los países en desarrollo?

En particular, en esta disertación queremos limitarnos a dos aspectos: en primer lugar realizaremos una descripción y análisis de los cambios que se están produciendo en la Arquitectura Financiera Internacional (AFI), y en segundo lugar analizaremos el surgimiento del G20 y su impacto en la gobernanza global de la misma. 2. La Nueva Arquitectura Financiera Internacional.

La crisis económica que originalmente se inició en los países más desarrollados (EEUU y la Unión Europea) y cuya consecuencias hoy se extienden al conjunto del sistema, dejan al desnudo los desequilibrios y deficiencias del actual régimen financiero internacional. Si bien estas fallas vienen siendo objeto de debate y críticas desde la crisis asiática, el estallido de la burbuja inmobiliaria y el desencadenamiento de múltiples procesos inter relacionados tales como la insolvencia de los instrumentos derivados, las quiebras bancarias y la crisis de la deuda europea, dejan en evidencia las faltas de regulación, alerta, control y calificación motivadas por insuficiencias

normativas

institucionales.

Puede

observarse

una

fuerte

inconsistencia entre el desarrollo de la globalización financiera y el estancamiento normativo e institucional financiero tanto a nivel nacional como internacional. Se puede afirmar que no existe en la actualidad una correspondencia entre el desarrollo de los mercados monetarios y financieros actuales y el régimen y la gobernanza del mismo.

Esto se deriva, por la particularidad de que esta crisis se produce en los países más desarrollados, en el centro del sistema capitalista, a diferencia de las anteriores que se produjeron en la periferia. La crisis actual no puede diagnosticarse simplemente como producto de erróneas políticas macroeconómicas llevadas adelante por gobiernos irresponsables o populistas de la periferia. Ahora se le otorga una mayor relevancia a la ausencia de regulación sistémica sustentada ideológicamente por las

políticas neoliberales de los noventa, abriendo una clara oportunidad para el debate y transformación de la arquitectura financiera internacional.

En este sentido, las grandes crisis siempre presentan una oportunidad para grandes cambios. Si es cierto que el momento actual puede compararse con 1930, 1944 o 1971, en tanto se crearon regímenes financieros internacionales que fueron fundacionales en cuanto a instituciones, normas y regulaciones, es de esperar que de la actual crisis y debate surja un nuevo régimen financiero que regule al mundo durante las próximas décadas incluyendo los intereses de todos los países en torno al desarrollo económico y la equidad social.

La lección de esta crisis entonces, es que la actual arquitectura financiera internacional fue construida a finales de la segunda guerra sobre la base de otra realidad política y económica, y si bien en las últimas décadas se produjeron algunos cambios, queda claro que estos no alcanzan para dar cuenta de las profundas transformaciones del orden económico internacional actual. El mundo del Orden de Bretton Woods en torno del cual se creó esta arquitectura desapareció hace muchas décadas. Su actual diseño es incapaz de alertar, prevenir o solucionar las recurrentes crisis financieras que asolaron al mundo desde la década de los setenta en adelante. La AFI de Bretton Woods es incapaz de lidiar con un mundo de tipos de cambios flotantes, aparición de nuevos actores financieros internacionales, liberalización de los movimientos de capital, multiplicación y sofisticación de instrumentos financieros públicos y privados, grandes desequilibrios internacionales, cambios en los procesos de ajuste internacional, reaparición de carreras devaluatorias y muchos otros fenómenos que no existían hace tan solo pocas décadas. Se hace necesario entonces, comenzar definiendo que entendemos por AFI y sus características a partir de lo cual analizaremos las propuestas de cambio expresadas en el debate referido a la Nueva Arquitectura Financiera Internacional (NAFI).

Entendemos por AFI al conjunto de las instituciones, normas, actores e instrumentos que desarrollan las relaciones monetarias y financieras internacionales y que le dan sustento al régimen. A los fines de presentar el debate acerca de la NAFI es conveniente desagregar el mismo en cuatro aspectos fundamentales:

a) el de la gobernanza del régimen que comprenden un conjunto de instituciones o foros internacionales de composición pública y/o privada referidos a distintos temas monetarios o financieros, b) el de las normas que establecen las reglas que rigen la arquitectura en su conjunto y que se encuentran en un acelerado proceso de cambio tanto nacional como internacional. c) el de los nuevos actores financieros privados que operan tanto a escala nacional como internacional como los grandes bancos, los fondos de inversión, las agencias calificadores de riesgos, etc., d) el de los nuevos instrumentos financieros como opciones, futuros, obligaciones de deuda colateralizada, seguros de deuda, etc. a)

En el aspecto de la gobernanza, por ejemplo, a diferencia del o que sucede en el comercio internacional en el que encontramos actualmente una única organización, la OMC, en torno a la cual se organiza dicho régimen, en la actual AFI se pueden observar al menos tres niveles (en ciertos temas superpuestos) de actores públicos y privados que intervienen en la regulación del régimen monetario y financiero internacional. Un primer nivel constituido por los Foros de Regulación del Régimen y de

Coordinación de Política Macroeconómica, en el cual encontramos como los más importantes al G7, G8 y al G20. Este último ha tomado un protagonismo más destacado a partir de la crisis en la medida en que incorpora al debate a las economías emergentes desplazando a los anteriores y será objeto de un análisis más detallado en adelante. Estos grupos están conformados por actores estatales que se reúnen periódicamente a los fines de intercambiar información, elaborar consensos sobre los cambios necesarios, debatir y tratar de coordinar políticas macroeconómicas. En cuanto a la regulación se destacan las reforma de las instituciones financieras internacionales como el FMI, el Banco Mundial, etc., mientras que el ámbito de la coordinación macro incluye consideraciones tales como: los ajustes de los desequilibrios internacionales: los déficit gemelos de los EUU vs. el superávit de cuenta corriente de la RPCH, el debate en torno a los desequilibrios internos en la zona del euro y los ajustes motivados por la crisis de la deuda, el creciente papel de los países emergentes y finalmente las medidas concretas para salir de la actual crisis y sus efectos nacionales y sistémicas. Es motivo de un debate particular las tensiones actuales dentro del patrón monetario internacional y las posibles guerras cambiarias o devaluaciones negociadas para corregir desequilibrios. Además, se cuestiona el papel

central del dólar como moneda de referencia internacional. Los patrones monetarios no son neutrales con respecto a la distribución de la riqueza global, ni a las relaciones de poder dentro del sistema y ni a las capacidades de las políticas públicas, entre otras consideraciones. Se escuchan voces que insisten en la necesidad de recrear otras opciones monetarias de intercambio, ahorro y reserva. Corresponde sin dudas, asignarle a este nivel político la máxima importancia ya que difícilmente se avance en la restructuración del régimen sin el consenso de los principales actores nacionales.

Un segundo nivel los conforman los Organismos Multilaterales Internacionales y Regionales de Financiamiento y Monitoreo Macroeconómico. En este espacio encontramos, en el ámbito internacional, al Fondo Monetario Internacional (FMI), al Banco Mundial (BM) y al Banco de Pagos Internacionales (BIS)

y en el ámbito

regional a los Bancos Regionales de Desarrollo (por ejemplo BID). Este nivel financia a los estados tanto en situaciones de desequilibrio como en objetivos de desarrollo, monitorea las actividades de los estados y provee normas comunes acerca de gobernanza monetaria y financiera nacional e internacional.

En el tercer nivel encontramos las instituciones internacionales que coordinan regulaciones nacionales o proponen normas internacionales para actores privados tales como el Comité de Basilea (CB), auspiciado por el Banco de Pagos Internacionales (BIS) que elabora regulaciones prudenciales bancarias, la International Organization of Securities Commissions (IOSCO) reúne a las Comisiones de Valores de distintos países y se encarga de regulaciones acerca del mercado de capitales, la International Association of Insurance Supervisors (IAIS) representa a los reguladores y supervisores de seguros, la International Accounting Standards Board (IASB) organización independiente responsable del desarrollo de normas internacionales de contabilidad, la Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) organización intergubernamental destinada a elaborar políticas y normas para la prevención del lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) entre muchas otras funciones encargada de regulaciones contra el secreto fiscal y bancario. Todos

estos

organismos son coordinados por el Financial Stability Boar (FSB) que auspiciado por el BIS, se encarga de la coordinación multilateral financiera. Su tarea de coordinación de múltiples organismos específicos le otorga una particular importancia en cuanto a normas prudenciales, reglamentaciones de bancos centrales, supervisión de grandes bancos transnacionales privados, elaboración de informes, estadística e intercambio de información monetaria y financiera. La incorporación de los países emergentes al

FSB es uno de los datos más importantes de la NAFI. Si bien este tercer escalón es el más desconocido no por esto su importancia es menor en consideración de los temas de los que se ocupan sus instituciones. Ciertamente la discusión más mediática se encuentra en el primero y segundo nivel (Carrera, 2009).

b) El segundo aspecto referido a cuestiones normativo establecen el marco legal que en definitiva regulan al sistema monetario y financiero. Este se encuentra hoy en un acelerado y complejo proceso de reforma. En la medida en que el sistema se ha complejizado en las últimas décadas, así la normativa se ha tornado inmensamente diversa, interdependiente y compleja. Hay que agregarle una característica y es que además de las propias normativas internacionales, en muchos casos, las legislaciones nacionales de las grandes potencias tienen una gran influencia sistémica, constituyéndose en lo que podríamos denominar normas nacionales de alcance internacional en la medida en que luego resultan trasladadas y adoptadas por el resto del sistema achicando de facto los márgenes de opciones de los menos desarrollados.

En el plano de las normativas internacionales podemos citar dos importantes debates que se desarrollan en la actualidad:

El primero se refiere a la solución de situaciones de default de deuda externas de los países emergentes. Las crisis de deuda que asolaron a la periferia en los últimos treinta años introdujeron una inestabilidad y conflictividad sistémica derivada tanto de los crecientes montos involucrados como de la diversidad y anonimato de los acreedores: instituciones bancarias, fondos de pensiones, ahorristas individuales, etc. El cambio de composición de los acreedores motivó la aparición de las discusiones acerca de las cláusulas de acción colectiva y la presencia de “supermayorías” en el proceso de negociación y salida de los defaults. Otro aspecto importante se refiere a las normas de emisión de los contratos de deuda soberana y la posibilidad de encontrar una solución internacional a las situaciones de quiebra de deudores soberanos. Aquí encontramos las llamadas posiciones “estatutarias” y “contractuales”. Los primeros proponen una Ley de Quiebras Internacional basada en el Capítulo 11 de la Ley de Quiebras Americana referido a la reorganización y reestructuración de empresas en quiebra. Este modelo estatutario tiene un inocultable sesgo neoliberal al equiparar estados con

empresas y al proponer un mecanismo internacional con preeminencia del mercado y los actores privados que reduce la soberanía de los estados en cuanto a su capacidad de negociación frente a defaults soberanos. La propuesta contractual en cambio ponen el énfasis en el establecimiento de nuevos contratos con cláusulas que establecieran reglas previas conocidas por los tomadores de deuda y porcentajes mínimos de aceptación de deudores que impidieran el bloqueo y salida de las negociaciones. (Villanueva, 2003). Esta opción le otorga a los estados un mayor margen de maniobra en la medida en que les permite establecer las normas de los contratos y las cláusulas de negociación. Esta es la posición Argentina frente al proceso de renegociación post default 2001. Si bien esta discusión todavía no está saldada la tendencia momentáneamente está a favor de los contractualistas. El segundo ejemplo que queremos citar se refiere a las denominadas Normas de Basilea. El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea se crea en 1974 a instancias del G10 con el fin de mejorar la colaboración entre las autoridades de supervisión bancaria. El Comité es un foro de debate para la resolución de problemas específicos de supervisión eficaz de las actividades bancarias, y con el paso del tiempo sus normas se ha convertido en un referente en todo el mundo, contando además con el reconocimiento del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial como buena práctica internacional. Las pautas recogidas en el Primer Acuerdo de Basilea, ó sea, Basilea I de 1988, sirvieron durante las crisis de los noventa jugado un papel importante en el fortalecimiento de los sistemas bancarios. La repercusión de ese acuerdo, en cuanto al grado de homogenización alcanzado en la regulación de los requerimientos de solvencia ha sido extraordinaria. Basilea I ha sido diseñado para bancos con actividad internacional y hasta el momento más de 130 países lo han adoptado. Basilea II estuvo en consulta desde 1999 y el documento final se presentó en Junio del 2004, aprobándose en 2006. Básicamente constituye un acuerdo en torno a las denominadas normas prudenciales de la actividad bancaria que establece estándares mínimos para su funcionamiento a los fines de minimizar riesgos de crisis bancarias. Por su parte, Basilea III concluyó su etapa de elaboración en septiembre de 2010 y fue aprobado en 2010 en la reunión del G20. Diseñadas a partir de la crisis bancaria de 2008 este conjunto de normas pone el acento en la conformación del capital bancario y en los obligatorios procesos publicación de información bancaria. En la actualidad sus recomendaciones no han sido

internalizadas por muchos países. En síntesis, los Acuerdos de Basilea conforman un conjunto de normas internacionales de regulación sistémica (en este caso bancaria) que todos los países tienden a adoptar tendiendo a la homogeneización de los estándares de funcionamiento bancario.

En cuanto a las normas nacionales de alcance internacional podemos citar dos casos interesantes:

En un primer caso las reformas del sistema financiero alemán en mayo de 2010 producto de la aceleración de la crisis griega. El Ministerio de Finanzas alemán prohibió las ventas al descubierto y la comercialización de los llamados Seguros contra Default (CDS) de los bonos de los gobiernos de la zona del euro. En las ventas al descubierto un operador vende un instrumento financiero apostando a que caerá sin tener ese instrumento en su cartera, generando una corriente especulativa hacia la baja. Cuando cae, puede entonces comprarlo a un precio menor que el que lo vendió previamente haciendo una diferencia (lo que motivó la prohibición fue la especulación a la baja de los bonos de deuda griega). En el caso de los CDS estos constituyen un instrumento financiero moderno que consiste en un seguro contra el defualt de deudas soberanas. El problema es que el seguro lo tiene un inversor y el bono de deuda lo tiene otro inversor. Claramente sus intereses son encontrados, mientras que unos juegan a que el país deudor pague, el otro juega a que no pague y cobrar el seguro. Estos CDS en manos de grandes bancos u operadores especulativos llevó a un incesante aumento de la tasa de interés con el consiguiente aumento de las posibilidades de defualt en el caso griego. Finalmente las tensiones se contagiaron a otros países del mercado de deuda de la eurozona y se expandieron hacia una crisis monetaria. La prohibición de operar estos instrumentos en el mercado alemán tuvo la intensión de que el mercado especulativo de deuda soberana de la eurozona sintiera la presión del gobierno más fuerte marcando los límites al respecto de las tendencias de volatilidad monetaria y financiera. Si bien no fue necesario en el momento, la intensión del gobierno alemán es extender esta normativa al resto de la unión europea, constituyendo un claro ejemplo de legislación nacional que se internacionaliza.

Un segundo caso lo encontramos en la nueva Ley de Protección del Consumidor o más conocida como ley de reforma financiera promulgada por el Presidente Obama el 21/07/2010, la mayor reforma financiera desde la gran depresión. Sus fundamentos según las propias palabras del Presidente se encuentra en la misma crisis que la origina: “fue una crisis nacida de la ausencia de responsabilidades de ciertos rincones de Wall Street hasta los salones del poder de Washington”. La reforma plantea la creación de una Oficina de Protección Financiera del Consumidor, que se encargará de proteger a los estadounidenses de prácticas crediticias engañosas y tarifas ocultas cuando solicitan una hipoteca o una tarjeta de crédito. También reduce el poder de los grandes bancos y ataca prácticas engañosas por parte de las empresas de tarjetas de crédito. Se ocupa asimismo de las quiebras de grandes instituciones introduciendo nuevas herramientas para permitir su cierre definitivo sin por esto perjudicar la economía en general. La norma crea además una Oficina Federal de Seguros que supervisará a este sector financiero y recomendará cuáles aseguradoras deben considerarse como riesgos potenciales para todo el sistema financiero. Las hipotecas también tendrán normas mínimas. Los prestamistas, por primera vez, deberán asegurar que el prestatario puede pagar el préstamo verificando el historial de crédito y el empleo del solicitante. El impacto de esta norma de más de 2300 páginas todavía es motivo de evaluación, pero dada la experiencia histórica, tendrá un fuerte impacto tanto al interior como en lo internacional en cuanto a regulación del sistema financiero. La ley marca el fin del paradigma de la autoregulación de los mercados financieros y de la liberalización sin control ni garantías prudenciales rigurosas.

El tercer aspecto se refiere al surgimiento y crecimiento del poder de los actores financieros privados que operan a escala internacional con consecuencias muy importantes: el aumento de la densidad de participantes, la trasferencia de la creación y manejo de la liquidez internacional de los bancos centrales a la banca privada, la movilidad internacional de los capitales, los paraísos fiscales, la administración del ahorro mundial y muchos otros que derivaron en la pérdida de soberanía de los estados nacionales a favor estos nuevos actores privados.

Cualquier análisis de economía política internacional no puede dejar de reconocer que las crisis ocurridas en el mundo a partir de los setenta tienen un claro

sesgo financiero ya sea bancarias, de deuda, de mercados de valores, de burbujas hipotecarias o inmobiliarias, corridas cambiarias, etc. Particularmente los países de América Latina han sufrido estas crisis, que si bien en parte se explican por políticas públicas internas erróneas, también deben contextualizarse en períodos de cambio de sentido de grandes flujos de capital producto del modificaciones de las políticas monetarias (movimientos de tasas de interés) o de estancamiento del producto en los países centrales. Estos ciclos de expansión o contracción de flujos de capital se repitieron recurrentemente durante las últimas cuatro décadas y han generado mucho daño en las economías más débiles. América Latina ha sufrido con grandes costos de la excesiva movilidad de capitales a nivel mundial. Si bien nadie desconoce el papel positivo de las finanzas internacionales en la asignación del ahorro mundial, existe a la vez un claro consenso acerca de la necesidad de regular los flujos a los efectos de combinar los beneficios de los mercados financieros ampliados y la reducción de los costos de la volatilidad, de los efectos negativos de contagio o de la prociclicidad de los mismos. No necesariamente una mayor regulación implicaría proteccionismo pero sí aumentar el poder y eficiencia pública nacional e internacional en el manejo de los flujos reconociendo que el mercado tiene fallas y es imperfecto.

De todos los nuevos actores, hay uno en particular cuyo ejercicio se encuentra totalmente desregulado y que ha demostrado tener una influencia sistémica considerable. Son las llamadas Agencias Calificadoras de Riesgo cuyos objetivos otorgarle al sistema una mayor transparencia a través de una mayor difusión de la información. La Securities and Exchange Commission (SEC) organismo regulador del mercado de valores de los EEUU les dio su aval en los años setenta contemporáneamente a la emergencia de la banca privada internacional. A nivel internacional las más influyentes particularmente en el mercado de bonos soberanos y corporativos son Standard & Poor´s, Moody´s y Fitch. Hay dos cuestiones que aparecen como controversiales: una es que en muchos casos aparece un conflicto de intereses entre estas agencias y los inversores privados que dicen proteger, ya que muchas veces son los propios emisores corporativos los que pagan por los análisis de riesgo de los bonos que emiten sesgando su calificación. En el caso particular de la crisis del mercado hipotecario las agencias otorgaron la máxima calificación “AAA” hasta último momento a los ahora famosos derivados hipotecarios de las hipotecas subprime del mercado inmobiliario de EEUU contribuyendo a la crisis que se desató en el 2007.

La segunda cuestión es que al calificar a la deuda de los estados influyen sobre la tasa de interés al otorgarle un valor a su calidad de deudores. Las calificadoras evalúan así el llamado riesgo soberano de los estados. Se entiende por este la evaluación de la capacidad (riesgo económico) y de la voluntad (riesgo político) de un gobierno para amortizar su deuda en términos convenidos. (Redredo,2000). De este riesgo soberano se deduce el riesgo país que es la sobretasa que los países pagan por sobre la tasa libor, estableciendo una relación inversa entre calificación soberana y costo total del endeudamiento. Mucha es la literatura escrita acerca de las políticas correctas a los fines de alcanzar el “investment grade” y qué valor tiene esta calificación. En la práctica las agencias adquirieron una capacidad de veto sobre las políticas públicas a partir de la calificación de las mismas, sesgando sus análisis según sus intereses e ideología.

d) El cuarto aspecto se refiere a los nuevos instrumentos financieros generados fundamentalmente a partir de los setenta que traspasan las fronteras tradicionales de las inversiones en bonos o acciones. Muchos de ello se crearon con el objetivo de reducir la volatibilidad excesiva de ciertos mercados (materias primas, tipos de interés o tipos de cambio), de minimizar los costos asociados a las grandes variaciones de precios o disminuir los riesgos de créditos. Loas ejemplos más representativos de estos podemos encontrarlos en los derivados, swaps, futuros, opciones, los credit default swap, obligaciones de deuda colateralizadas. Si bien fueron creados como instrumentos de gestión de riesgo asociadas a fluctuaciones o impagos y su resultado esperado era la disminución del mismo, la característica es que su diversificación contrariamente a lo esperado aumentó el nivel de riesgo, la volatibilidad y la inestabilidad del sistema.

Es claro que la reforma de la AFI es una carrera contra el tiempo, en la medida en que la crisis se supere se irán acallando las voces y los esfuerzos de transformación. La voluntad de los estados disminuirá y los cambios serán menos radicales. Por otra parte, los actores financieros privados tanto nacionales como internacionales no quieren reformas que regulen su actividad, ni que disminuyan su poder de mercado, o minimicen su capacidad de crear nuevos instrumentos especulativos que reduzcan sus ganancias personales y corporativas. El sector financiero con poco disimulo está poco predispuesto a las reformas y cerrar la caja de pandora financiera no será tarea fácil ni inmediata en la medida en que los esfuerzos de regulación deberán dirigirse tanto a actores como a instrumentos y prácticas.

3. El papel del G20 en la gobernanza global.

La crisis financiera no solo afectó la estructura económica mundial sino que también afectó la credibilidad de la gobernanza global. Tanto los organismos (FMI) como los foros conformados por las potencias desarrolladas (G7-G8) se demostraron incapaces de prever o solucionar la crisis. Adicionalmente, los problemas económicos en la globalización son cada vez más complejos y requieren un grado de concertación mayor. La pérdida de dinamismo económico de los tradicionales países desarrollados, de confianza política en su capacidad de gestión y la creciente complejidad sistémica son algunas de las causas que permiten comprender el ascenso de potencias emergentes (BRICS) en el sistema internacional. Esto explica porque un espacio de cooperación y coordinación creado en 1994 para dar respuestas a las crisis financieras de la periferia, como el G-20, se convirtió a partir 2008 en el principal foro para la búsqueda de una salida una crisis de carácter sistémica. Constituye una instancia que claramente puede entenderse bajo el concepto de gobernanza global: sus mecanismos son el diálogo, el consenso, la coordinación y la cooperación. Para los países en desarrollo la invitación a participar constituye un reconocimiento explícito de su creciente importancia en la economía mundial, convirtiéndose en un ámbito en el cual expresar sus intereses y validar los cambios en la jerarquía mundial.

El G20 constituye un foro multilateral intergubernamental cerrado. Está pensado como espacio de diálogo y búsqueda de consensos y por lo tanto no dicta normas sino recomendaciones. Es un espacio amplio que contiene el 80% de la población mundial y el 75% de su producto bruto. Los países se encuentran en un plano de igualdad ya que a diferencia de los organismos conocidos no hay socios preferenciales con derechos superiores al resto. No tiene una estructura burocrática, ni sede, ni reglamento y por lo tanto no tiene sistema de votaciones, ni de sanciones, ni de ingreso o expulsión de sus miembros. Se apoya en los organismos ya creados como el FMI para tareas de secretaría.

El G20 mantiene reuniones tanto de líderes de estado como de ministros de economía y presidentes de bancos centrales. La última reunión se realizó en Méjico en junio de 2012. Los lugares son rotativos al igual que su “presidencia”, para la

planificación de las cumbres participan y colaboran tanto la presidencia anterior como la futura, es decir se organizan entre tres países asegurando continuidad en el trabajo.

La máxima autoridad en el proceso de diálogo es llevada adelante por los líderes de los países miembros. Además, las negociaciones se llevan a cabo a través de dos “canales”: el “canal de finanzas” conformado por los presidentes (gobernadores) de los bancos centrales y los ministros de finanzas con el apoyo técnico de las principales instituciones financieras internacionales y el “canal de los sherpas” que son representantes de los líderes y tratan temas no financieros (energía, medio ambiente, corrupción, etc.

La agenda del G20 se construye originalmente en las primeras cumbres al calor de las urgencias de la crisis internacional y sus recomendaciones iniciales se orientaron a evitar un colapso del sistema financiero. El ejemplo más claro lo constituye la cumbre de Londres el 2009 en el cual se acordaron los paquetes de estímulo fiscal y monetario que permitirían evitar el colapso financiero y el acuerdo para una mayor capitalización del FMI para operar como prestamista. Sin embargo, con el paso de las cumbres la misma se amplía incorporando temas como: reforma de AFI, medio ambiente, defensa del empleo, dando lugar a una mayor coordinación de largo plazo.

Desde el punto de vista financiero sus preocupaciones son: redefinir la AFI, sus instituciones y los marcos regulatorios financieros y bancarios, traer al debate y proponer

marcos generales acerca del crecimiento balanceado recomendando la

corrección de los desequilibrios fundamentales de la economía internacional, promover la sustentabilidad fiscal, discutir los paquetes de ayuda tanto al sistema bancario como a las economías en general incentivando la recomposición de la liquidez en el sistema, debatir y elaborar una lista de paraísos fiscales y de normas para evitar el lavado de dinero y la evasión fiscal, promover fin del secreto bancario, evaluar el impacto de la crisis en el sistema de comercio evitando el surgimiento de nuevos proteccionismos, monitorear la evolución de los precios internacionales de las productos agrícolas, etc.

En los debates del G20 se ponen en evidencia los distintos abordajes e intereses de los distintos países. Probablemente el tema en el cual más claramente pueden verse reflejadas estas disidencias lo encontramos en las dos posturas de cara a la salida de la crisis: por un lado Estados Unidos, con el apoyo de otros países en desarrollo como Argentina o Brasil,

promueve mantener los incentivos fiscales y

monetarios, continuar con la política monetaria expansiva y sostener el proceso de endeudamiento hasta recuperar el crecimiento y por otro lado, la Unión Europea con Alemania a la cabeza, con el apoyo de Japón y Canadá, promoviendo el ajuste fiscal recesivo para recuperar la confianza, sosteniendo la necesidad de una política monetaria contractiva y exigiendo una política de desendeudamiento. Esta crisis permite observar realidades diferentes y necesidades diferentes.

Los avances más significativos del G20 lo encontramos en la reforma de la institucionalidad financiera internacional. En este ámbito encontramos la creación del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) y las reformas del Fondo Monetario Internacional (FMI).

La creación del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) en Londres 2009 permitió ampliar la membresía con la incorporación de los emergentes con el mandato de coordinar con las autoridades monetarias la internalización de normas regulatorias y de supervisión, en colaboración con el Comité de Basilea quien las elabora. En este sentido, la recomendación del Foro es la de adoptar Basilea III a partir de enero de 2013 con una ruta crítica para países con mayores dificultades que termina en 2019, comprometiendo a sus países miembros a realizarlos cambios internos necesarios a los fines de una mayor regulación prudencial bancaria para asegurar sustentabilidad sistémica. Sus propuestas incluyen normas sobre requerimientos de capital, liquidez y supervisión bancaria. Se propone además institucionalizar el principio de que el nivel de capital debe estar asociado al nivel de riesgo promoviendo una cobertura adecuada a los distintos tipos de inversiones. Asimismo se recomienda adoptar el mecanismo de quiebra

entidades

bancarias

consideradas

sistémicamente

importantes

(denominadas coloquialmente “demasiado grandes para caer”). Los países en general no tienen mecanismos que permitan absorber la insolvencia de este tipo de entidades cuya quiebra genera grandes costos y potenciales riesgos sistémicos para la economía en su conjunto.

Paralelamente, la reforma del FMI se realizó con rapidez dada la importancia de contar con una institución ágil con capacidad de operar en la crisis. En las condiciones de descrédito, rigidez y anquilosamiento institucional difícilmente hubiera podido desempeñar un papel activo.

Las principales reformas pueden resumirse en las siguientes:

en cuanto al fondeo del FMI se ha elevado la capacidad prestable a través de créditos otorgados por los principales socios, sumado al aumento de la capacidad de emisión de DEG (Derechos Especiales de Giro), en cuanto a los préstamos, por una parte se han iniciado reformas para flexibilizar las condiciones de acceso a los mismos, a la vez que se revisan las prácticas crediticias tradicionales disminuyendo las condicionalidades ex post para los países calificadores con fundamentos económicos y marcos de política sólidos. Para otros con menores calificaciones las condicionalidades se concentrarán en áreas centrales y aquellas que requieran mediadas legislativas serán juzgadas de manera menos rigurosa. Finalmente, para los que no califiquen las condiciones de acceso a los ya conocidos Acuerdos Contingentes serán menos exigentes, asimismo, se han creado nuevas líneas de créditos: el Flexible Credit Line (FCL) que duplican el límite de acceso y por esto denominado financiamiento de alto volumen, implica un desembolso total, sin condicionalidades y de carácter preventivo; la Línea de Crédito Precautoria (PCL) destinado a países en situación de vulnerabilidad y que requieren liquidez con fines precautorios. en torno a la gobernanza hay dos líneas de análisis a considerar: por un lado la propia gobernanza del organismo en sí mismo, la cual se ha modificado a favor de una mayor representación de los países en desarrollo o emergentes adelantando para 2011 la revisión de los porcentajes de cada país, además ha disminuido la sobre representación en el Consejo Ejecutivo restando dos asientos a Europa a favor de los emergentes; en cuanto a la gobernanza externa del sistema, hay un claro aumento de la capacidad y poder de supervisión sobre los actores estatales (reafirmación del Art. IV) y en cuanto a otros actores privados (reafirmación de la primacía de su jerarquía frente a las calificadoras de riesgo).

Estas reformas apuntan en una cuádruple dirección: reforzar su papel como prestamista de última instancia, ya sea ex-ante como ex-post de las crisis internacionales, reafirmar su poder como supervisor y garante de las políticas públicas adecuadas tal como se evidencia en la crisis europea, reclamar la palabra final en cuanto al ejercicio de la calificación de riesgo de las políticas públicas cuestionando el papel de las calificadoras privadas asociándose al conjunto de voces que reclaman una reforma de estas, y finalmente, se intenta convertir en obligatoria para los socios y particularmente para los miembros del G20, la aceptación del monitoreo de las economías nacionales a través del Artículo IV reafirmando un poder que nunca antes

fue ejercido. Si bien este artículo figura desde los orígenes de la constitución del Fondo, nunca se puso en práctica de la manera en que se intenta en la actualidad.

Aunque estas reformas son importantes todavía

queda como una materia

pendiente un aspecto el cual no es considerado en este conjunto de reformas: poco se habla de un cambio de mentalidad o de ideología, ya sea en el diagnóstico como en las recetas que se proponen frente a la crisis. El Fondo mantiene su esquema de pensamiento y esto hace dudar acerca de su voluntad democratizadora.

Aunque al inicio de la crisis producto de su descrédito muchos pensaron que el FMI sería cosa del pasado, las reformas con la mayor participación de los países emergentes permitieron su fortalecimiento. Sin embargo, esto puede considerarse secundario si se tiene en cuenta que el G-20 legitimó políticamente al FMI como una entidad clave y brazo de gestión, en el nuevo esquema de gobernanza financiera mundial. La declaración final de la Cumbre de Pittsburgh, lo establece claramente. El G-20 se apoya en dos procesos de monitoreo de la economías de sus miembros que al momento parecen ser complementarios. Por un lado, el Mecanismo de Evaluación Mutua (MAP) impulsado desde el foro y que se nutre de la información facilitada por los propios países miembros, y por otro lado, de la asistencia del FMI, que en base a la aplicación del Artículo IV facilita sus evaluaciones por país al grupo. 1. Reformas pendientes en las reglas monetarias y cambiarias.

4. Conclusiones.

Frente a las opciones de crear un nuevo régimen financiero o simplemente modificar algunos aspectos parciales del mismo, los avances o cambios producidos hasta el momento nos permiten afirmar que estamos ante modificaciones y ajustes del viejo régimen. La crisis de 1930 significó una transformación profunda del sistema capitalista, sin embargo considerando como muchos autores el período 1930-1945 como transicional, recién podemos observar un nuevo orden internacional y un nuevo régimen a partir de la segunda posguerra. En esta línea de comparación si bien la crisis actual deja en evidencia la insustentabilidad de los pilares del viejo orden, todavía no ha producido un nuevo orden, ni un nuevo régimen monetario y financiero.

El G20 por ser un espacio constituido desde la lógica de las relaciones de poder del viejo orden no es el lugar a partir del cual se deban esperar grandes

transformaciones. Existe una desproporcionada expectativa en cuanto a sus capacidades. Por otra parte la amplitud de su agenda le otorga una gran responsabilidad y una carga de gestión que se contradice con sus capacidades institucionales, normativas y ejecutivas.

La crisis actual como culminación de crisis menores anteriores y como máxima expresión de la ruptura de los equilibrios del período post Bretton Woods ponen en evidencia la necesidad de reformular la gobernanza y los balances del sistema económico internacional. Tres tendencias convergen y se complementan o contraponen circunstancialmente en el escenario de las relaciones poder acerca de la gestión económica internacional.

En primer lugar, aquellos que apuestan a la gestión basada en la preeminencia de un solo país, es decir una superpotencia hegemónica que imponga el orden en el sistema, es el escenario de un mundo de hegemonía unipolar norteamericana. Esta postura encuentra sus propios límites en la relativa pérdida de influencia económica norteamericana y el surgimiento de los BRIC y del resto de los emergentes cambiando el centro de gravedad de la economía mundial. Por otra parte, la crisis económica internacional que nace en los mismos EEUU, expresa la insustentabiliidad de sus desequilibrios internos y externos. La necesidad de reformular su propio modelo de desarrollo le resta capacidad para imponer unilateralmente tendencias en el orden mundial. Por otra parte, la utilización del poder internacional de dólar y las repercusiones externas de la política monetaria y fiscal de los EEUU le otorgan un capacidad de influir en los asuntos mundiales a pesar de la crisis. Podemos observar que internamente en los EEUU gana espacio la política de “primero América” por sobre la estabilidad del sistema y refleja la intención de trasladar al resto del mundo (preferentemente a los países emergentes) los costos del proceso de transformación y ajuste. Nuevamente resuena la frase pronunciada en vísperas del acuerdo de Bretoon Woods: “nuestra moneda es su problema” que frente a la crisis actual podemos completar afirmando “nuestra deuda es su problema”. EEUU no parece dispuesto a entregar la supremacía, acostumbrado a pelear por la misma tal como lo hizo durante toda la guerra fría con la ex URSS, esta crisis refleja además, la disputa por la conducción del proceso de globalización y de hegemonía mundial. El unilateralismo norteamericano se refuerza a medida que la crisis se hace más profunda.

En segundo lugar, se escuchan propuestas a favor de la gobernabilidad asentada en un conjunto limitado de países que sobre la base de acuerdos que

establezcan las normas. Esta opción presupone la posibilidad de la coordinación a partir de la negociación. Esta alternativa de una oligarquía de países es la que actualmente se encuentra en desarrollo a partir de la renovada relevancia del G20. Sin embargo hay muchas dudas acerca de las posibilidades de que los países racionalmente lleguen a un acuerdo de lago plazo. La lentitud para lograr acuerdos es una de los tantos límites que encuentra esta opción. En un escenario de crisis los gobiernos no están predispuestos a otorgar concesiones a otros. A lo largo de la historia es difícil encontrar ejemplos en los cuales el orden se base en el consenso colectivo. De todos modos el G20 está llamado a ser un ámbito de debate de primer nivel en el cual se expresarán las tendencias del futuro régimen económico internacional.

En tercer lugar progresivamente se fortalece la opción de un organismo supranacional con capacidad de establecer el orden por sobre la soberanía de los estados. Esto implicaría, al igual de lo sucedido en el sistema de comercio mundial que pasó del GATT a la OMC, pasar de un Fondo tal cual como lo conocimos en el período Bretton Woods a un super Fondo con atribuciones ampliadas. La crisis es entonces una oportunidad y a la vez una escusa para reforzar el poder de supervisión del FMI. Lejos de salir deteriorado como en las anteriores crisis de las décadas de los noventa, el FMI actual crece en poder y sale fortalecido adquiriendo el papel de organismo encargado de la regulación y supervisión global.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Pol铆tica Exterior y promoci贸n de los Derechos

Humanos:

medici贸n y explicaci贸n Merke, Federico & Gino Pauselli

ejercicio

Draft Version. Do not quote

Introduction

Although the promotion of human rights in international relations is a growing institutionalized practice, we still lack a metric for assessing and explaining both the activism and ideological bias in promoting human rights. In other words, we know that states words and deeds on human rights at the global level are more abundant, but we do not know precisely what drive states to be active internationally in human rights and why different states promote some human rights and leave other aside.

This article aims to answer three interrelated questions: 1. How can we define and measure what constitutes a foreign policy in human rights? 2. How is it possible to explain both the activism of a state and its ideological orientation in the international promotion of human rights? 3. What is the empirical evidence found when we try to answer these questions in intermediate states?

The text is divided into four sections, followed by a conclusion. The first section explains what it means to speak of a human rights foreign policy (hereinafter HRFP) and reviews the relation between foreign policy and human rights in the International Relations (IR) literature. The second section proposes an elaboration of our dependent variable, HRFP style, which will be defined along two dimensions: (a) activism and (b) orientation. We explain what we mean by 'activism' and 'orientation' and then put forward a metric to estimate them. The third section presents three hypotheses to explain the HRFP intensity and three hypotheses to explain its orientation. The six hypotheses will be tested empirically upon the definition and measurement of the independent variables that compose them. To test our hypotheses, we focus on four intermediate states (more below) with variations both in activism and orientation in HRFP between 2003 and 2010. These countries are Argentina, Australia, Brazil and South Africa. The fourth section shows the data collected to measure the variables and the qualitative and quantitative analysis. In the conclusion, we introduce some final observations that might serve to deepen the study of HRFP.

Foreign policy and human rights

Simply put, a human rights foreign policy (HRFP) has to do with the defense and promotion of human rights implemented by a state beyond its borders. As such, it is just another issue area of a state foreign policy, such as trade, security or migration. A HRFP can be done unilaterally, as when the United States requires improved levels of compliance with human rights to

recipient states, or multilateral, such as an UN

Human Rights Council exhortation to a particular state to comply with certain rights. The means available to pursue a HRFP may also vary. At one extreme, a HRFP can be developed under the framework of diplomacy and international law. At the other end, and under certain circumstances, human rights can be enforced through the use of force.

That a HRFP may conflict with other national interests is out of discussion. States deal with national responsibilities (with citizens), international responsibilities (to other states) and humanitarian responsibilities (with humanity) in different, complex and sometimes contradictory ways and thus conflict of interests is quite common (Donnelly 2003, 155-172). It is always a challenge for states to reconcile norms with material interests, political alliances and policy preferences. Any state can claim that human rights norms constitute the starting point of its foreign policy, but this preference alone cannot be a guide on how it will behave, for example, when its largest trading partner is the subject of complaints by international human rights violation.

The study of human rights in the IR discipline became a growing industry in the last ten years and it has followed mainly two lines of reasoning. On the one hand it is possible to locate research whose main interest has been put on the fulfillment of human rights standards within states. These works concentrated on explaining why and how states are coerced or convinced to have acceptable standards of human rights at home. This approach actually omitted foreign policy analysis and rather focused on how internal and external factors lead to a greater respect for human rights within the target state.

On the other hand, there has been other literature much more concentrated on the presence of human rights in foreign policy. These studies seek to explain why states decide to have a foreign policy on human rights, entering into international agreements or promoting them in various fields (bilateral or multilateral) and with different instruments (economic, diplomatic or military). The following section briefly

reviews these two broad perspectives and highlights the gaps which will be in part taken up in this article.

Human rights and domestic policy

A recurrent theme in the IR study of human rights has been placed on studying domestic and international variables which may account for human rights compliance within states. Both liberalism and constructivism have led the research agenda following predictable lines. Liberalism analyzes how non-state actors and international organizations

excercise

pressure

states

comply

with

human

rights

standards. Berkovitch and Gordon (2008) considered the potential of civil society organizations (CSOs) to alter human rights policies within states. The authors concluded that this potential is mainly based on the type of economic context in which CSOs operate and their funding sources (pp. 881-885). Whitten-Woodring (2009) studied how press freedom affects the government´s respect of physical integrity on its citizens. Lutz and Sikkink (2000) analyzed the impact of international human rights treaties on its signatories. Also, Pevehouse (2002a, 2002b) studied how membership to international organizations promotes democratization (as a facilitator process for obtaining political rights) of its authoritarian members. This change takes place mainly through diplomatic and political pressures exerted by liberal countries in these organizations. Taking a broad systemic level, Brysk (2002) noted how globalization presents new challenges and solutions for the protection of human rights domestically. Constructivists have also explored sources of state commitment to its citizens’ human rights. This tradition has emphasized the importance of existing international norms and values and how states are socialized in these norms through globalization, transnational networks and international organizations. In this line of thought, Sikkink (1998) suggested that to understand the new role of human rights in international relations, the IR literature should further develop its understanding of ‘the influence of norms and ideas in international politics’ (518). Further, Keck and Sikkink (1998) analyzed the role of transnational networks as transmission belts of ideas and international standards in human rights issues. For the authors, the presence and activities of these networks have been crucial in furthering changes in domestic human rights public policies.

One of the most salient IR texts in the constructivist discussion about human rights was Risse, Ropp and Sikkink’s The Power of Human Rights. The authors (1999)

argued that networks of human rights promotion (usually based in countries outside the violators states) are decisive factors in the change of policy on human rights because: a) they put the violator states on the international agenda in terms of moral consciousness, b) help give voice and argumentative power to domestic opposition against violators governments and c) challenge these governments to create transnational structures of lobby ‘from above’ and ‘bottom up’ of these regimes (p. 5).

Also within this perspective, Greenhill (2010) analyzed the role of international organizations as socializing bodies of norms and ideas. Through membership in these organizations and the interaction between violator and liberal states the former are exposed to the arguments, ideas and pressures from the latter in order to alter state practices regarding human rights violations. Put otherwise, shared membership in international organizations with liberal states may entails changes in domestic policies in states disrespectful of human rights.

Human rights and foreign policy

As we said before, the other line of research has been more concentrated on explaining what leads some states to have a HRFP. Curiously, power-based Realist explanations have not been foreign to this discussion. Leading the discussion, Jan Egeland (1984) analyzed the commitment of states to international human rights according to their relative power. His work sought to explain in particular the selective US involvement in promoting human rights. His central argument was that powerful states have very diversified interests, both geographically and functionally, and that these multiple and conflictive interests restrict the possibilities of acting on a logic of appropriateness rather than on a logic of consequences. Forsythe (2000) also presented a number of variables that explain foreign policy on human rights among which is the position states occupy in the international system. In a similar direction, Apodaca (2005) suggested that US foreign policy in human rights is determined by its position in the international system, and so that this policy serves as a mechanism to promote its national interest.

In an attempt to open the state into investigation, David Forsythe studied how domestic factors can also lead to a HRFP. Fist, he included the lobby exerted by CSOs to the states (1989). Second, he considered the role of public opinion in supporting a HRFP but also highlighted the public's aversion to engagement when this involves costs in terms of material and human resources (2000). Finally, he introduced the role

that history and national identity can play and how these are combined with national interests in determining the level of activity that will acquire a HRFP (2006).

One of the most interesting collective works on human rights and foreign policy is Human Rights and Comparative Foreign Policy edited by David Forsythe (2000).The book studied in particular how national culture, public opinion, regime type, ideologies and the internal structure of the state can work in favor or against a HRFP. Also working with domestic variables, Wheeler and Dunne (1998) studied Britainâ&#x20AC;&#x2122;s change in its foreign policy on human rights that occurred when the Labor Party took power in 1997. The authors observed that this change was tied to a new international identity that Tony Blair was trying to project. Wheeler and Dunne (2001) also studied the motivations of Australia to lead the intervention in East Timor and the pressure put on Western states to follow suit. The authors concluded that this Australian move was not based on sole Australian national interests but had to do with Australia's national identity as a performer and a carrier of Western beliefs and interests in Southeast Asia.

Baehr and Castermans-Holleman (2004) compared the cases of Netherlands and United States in their HRFPs and how the former had a moralistic foreign policy while the later showed a mix of idealism and realism. The authors highlighted the role of domestic political traditions and the country's position in the international arena as two critical variables to explain alternative patterns of foreign policy. Also working on a comparative basis, Jack Donnelly (2007) conducted a study including the United States, the Netherlands and Norway. For the author, an important factor explaining the variation in these three countries is the national political culture, which in turn shapes the definition of national interests and geo-strategic competition.

In an attempt to synthesize the existing literature Sikkink (2005) examined both U.S. and Latin American countries. The author emphasized the role of prevailing ideas in the international order at the time of foreign policy-making while recognizing, at the same time, national interests and institutions. Although her theoretical model appears somewhat indeterminate, an important contribution made by Sikkink was the classification of foreign policies on human rights between multilateral and bilateral strategies.1

For Sikkink (2005, 10) â&#x20AC;&#x2DC;states have a policy in bilateral human rights when their foreign policies take systematically into account the human rights in other states. [Also,] the state has a multilateral human rights policy when they show they are willing to submit their own internal human rights practices to some international review .â&#x20AC;&#x2DC; 1

More recently, Brysk (2009) analyzed the HRFP of nearly fifty countries and classified them by different levels of activity. Her explanation focused mainly on the relative power of each country in the international system. She also considered other domestic variables, such as political regime, development and internal security. Brysk concluded that intermediate or regional powers are most likely to carry out an active HRFP. Simply put, big powers are too compromised and small states are too weak.

As this short review tells us, the study of human rights in IR has contributed to learn more about the relationship between international politics, foreign policy and human rights. While progress has been remarkable, there is still an interesting discussion about what determines a state to conduct a more active foreign policy in human rights. One of the more elaborate dependent variable has been the level of compliance with human rights within states. Another dependent variable has been the internalization of human rights in foreign policy making. The independent variables more cited to explain HRFP have been power and interests, political regime, membership to international organizations, the weight of the CSOs, membership to international treaties and national identity and culture. In short, as Casla Salazar (2011) pointed out, the literature on HRFP has highlighted as explanatory factors the country's size, history, institutions and civil society.

Beyond the utility of these contributions some shortcomings need to be pointed out. First, a selection bias still exists in the sample states considered for investigation. Most of the studies just reviewed focus their attention on the foreign policies of industrialized liberal democracies. This orientation leaves Southern states beside2, which are considered, in the worst case, as object of intervention or, at best, as passive, irrelevant countries. Second, beyond the work of Forsythe (2000) and Brysk (2009) there has been no other attempt to compare foreign policies on human rights. In particular, few comparative studies have combined qualitative and quantitative methods that help to observe and measure what states actually do in their HRFP. Finally, although the literature has made significant progress when specifying independent variables, we believe that a way to deepen the study of HRFP is to specify better the dependent variable. Thus, this paper seeks to reduce these shortcomings, first by studying four Southern intermediate states; second by gathering data to

Exceptions are the works of Anaya Mu単oz (2009) and Brysk (2009)

measure and compare the cases and, third, by better specifying the dependent variable. The dependent variable: HRFP styles

Our dependent variable seeks to combine two aspects relatively unexplored in the HRFP literature. On the one hand HRFP style is defined by its level of activism, or intensity, in terms of defending and promoting human rights. On the other hand, the HRFP style is defined by its substantive orientation in defining what kind of human rights will it defend and promote. While ‘activism’ is a dimension that can take different values along a continuum (from least to most active), ‘orientation’ is a dimension that may take at least three positions. On the one hand, it is possible to have a HRFP based on the defense and promotion of human rights as defined in the International Covenant on Civil and Political Rights (CP). The content of this covenant is mentioned as hosting rights of "first generation" and have essentially to do with respect for life, civil and political liberties such as freedom of thought, expression, political association, and so on. On the other hand, it is possible to have a HRFP based on the defense and promotion of human rights as defined in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ESC), as well as collective rights. Thus, in theory, we can have a group of countries promoting mainly civil and political rights; another set of countries promoting ESC and solidarity rights and another set of countries at an intermediate position, promoting both types of rights in a rather balanced manner.

Measuring HRFP activism

What is an active foreign policy and how can it be measured? The level of activity of a HRFP can be understood as the number of a state’s actions signaling willingness to develop, promote, or advance certain principles and policies related to human rights. As we observed before, these actions can be done through a gamut of venues and forums that goes from bilateral to multilateral means. Further, activism involves normative commitments and diplomatic gestures. Last, to be credible, activism needs to assign financial resources that may match words with deeds. Thus, a comprehensive measurement of activism as a variable should take into account all these normative, material, bilateral and multilateral dimensions. As these dimensions can not be grasped using a single indicator, we propose four interrelated indicators which combined can produce a comprehensive index of activism in HRFP.

The first indicator is the state of signing and ratification of international human rights treaties.3 Some authors (Sikkink 2005) have seen in the signing and ratification of international instruments a clear signal of an active foreign policy on human rights. Signing and ratifying treaties, however, is not the same as complying with them. There is compelling evidence that repressive states adhere to international human rights treaties at least at the same level as non-repressive states (Hafner-Burton, Tsutsui, and Meyer 2008).

The second indicator is the level of participation in the UN Commission on Human Rights (CHR) and, since 2006 the UN Human Rights Council (HRC). As the Commission and the Council are the most important international organizations on human rights issues within the UN system, the behavior of states in these agencies becomes an important site of the HRFP at the multilateral level. 4 In order to appreciate the level of activity each country had in the Commission or the Council we analyzed the number of participations (as recorded in the reports) in the various discussions that took place in the eighteen sessions between 2003 and 2010, with one session per year in the Human Rights Commission and three sessions per year in the successor body.5

Since every UN member (not necessarily must be a member of the

Commission or Council) may submit draft resolutions or action proposals within each of the topics covered in sessions, we considered also the presentation of projects.6

The level of adherence to international human rights treaties has been calculated taking into account the signing and ratification of treaties included in the database of the Human Rights Library of the University of Minnesota that Argentina, Australia, Brazil and South Africa conducted between 2003 and 2010. In each year under study each country was assigned a value of 1 (one) to each treaty signed and other value of 1 (one) to each treaty ratified. This sum was then divided by the number of international treaties open for signature for each state during that year multiplied by 2.The formula used was:

where λ is the ratio of ratification and signing of international human rights treaties, F is the number of international human rights treaties that the country i has signed up to the year t, R the number of treaties ratified, and T the number of international human rights treaties open for signature. 4 There are already studies that have analyzed the HRFP from the actor’s participation in discussions and projects in the Human Rights Commission (Smith 2006). 5 We took into account the discussions on all topics covered. The number of participations of each country in the sessions was divided by the number of instances in which countries could make comments, observations or questions. In this way, we got the participation ratio, where higher ratios represent increased activity of the country within the Council's activities. 6 To calculate the level of activity of Argentina, Australia, Brazil and South Africa in the presentation or sponsorship of projects, we proceeded to give a score of 2 (two) for each project presented and a score of 1 (one) per each project sponsored, being the submission of a project more activism than sponsor an already presented project. The total score received by each country in each Commission or Council meeting was divided by the total number of projects submitted in the same session to reach the ratio of participation in projects within the Commission and the Council.

The third indicator is bilateral in nature and has to do with the importance states assign to human rights in their foreign aid programs. Because of the low amounts of money that Argentina or South Africa can offer, the element of "pressure" or "punishment" that can exist in traditional foreign aid does not apply to these cases of cooperating countries in the South. What is at stake here is the promotion or strengthening of certain areas which developing countries can offer to others states in similar circumstances. Thus, the cooperation that Argentina, Australia, Brazil and South Africa can offer in human rights issues can be considered a part of their foreign policy on human rights.7

The fourth indicator is concerned with the number of refugees a country receives each year as a ratio of the number of decisions on acceptance or rejection made along the same year. In 2003 there were nearly 17,000,000 people of interest to the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). This population has doubled in seven years to more than 33,900,000.8 According to Brysk (2009) hosting refugees is the most direct and immediate action states can take to assist victims of human rights abuses.9 Indeed, the ability of states to grant refugee status to a person would prevent the violation of human rights on him or her (Goodwin-Gill 1989). Thus, a concrete example of how a country is sensitive to foreignersâ&#x20AC;&#x2122; suffering is how likely it is to accept refugees given the large number of people in situations of having to leave their country.

Index of Human Rights Foreign Policy Activism

Obtaining data on the weight of human rights in international cooperation between 2003 and 2010 of the cases under study was based on information provided by the reports of the Argentine Fund for Horizontal Cooperation (FO.AR) in the case of Argentina, and the AidData database for the cases of Australia, Brazil and South Africa. It should be noted that obtaining this data presents major obstacles to perform large N comparative studies, especially when it is about analyzing intermediate countries that do not always provide this information in a consistent manner. Of all the projects offered by each country and each year, we classified those human rights projects. We consider a project as a human rights project when its title or description referred to human rights, discrimination, memory, truth and justice, minority or vulnerable groups, conflict prevention, peace building or support to refugees abroad. Once clasiffied, we proceeded to calculate the ratio of human rights projects per year (number of human rights projects divided by the total of projects offered each year). 8 UNHCR Statistical Online Population Database, http://www.unhcr.org/pages/4a013eb06.html [Accessed November 20, 2011]. 9 Data on number of resolutions in favor in relation of total decisions made by one country in each year were extracted from the UNHCR Statistical Yearbook of each year within the period 2003-2010. Formally, the refugee acceptance rate was calculated as follows:

where A refers to the number of people with refugee status accepted for country i in year t, and D the number of decisions taken by the country i at t, both favorable or negative.

With these four indicators we are able to construct an index of human rights activism. The next step is to consider the weight assigned to each indicator. First, although the signing and ratification of treaties may reveal the commitment of a country towards human rights, it is also necessary to note that this indicator remains relatively stable over the time.10 Since it is cumulative, by definition it is difficult to lower the stock of treaties (unless a country denounces them).Further, the literature indicates that there is not an overwhelming difference in ratifications between states that respect human rights and states that violate them. For this reason, the relative weight of this ratio will be intermediate, giving it a weight of 25 points out of 100.

Second, UN discussions on human rights remain relatively unknown to the attentive public. Besides, UN projects and decisions taken still have a rather low impact on the international society. Thus, the relative weight of these activities within the overall HRFP index must also be medium-low, with 20 points in the index, granting 10 for the participation in the discussions and 10 points for the participation in projects.

Third, foreign aid and cooperation seem to be instruments on which intermediate states have more room to maneuver. States still have an ample margin to decide terms, times and the amount of money or technical cooperation they will offer. For this reason, their relative weight within the index will be medium-high, giving a weight of 30 points.

Finally, a tangible policy to defend the human rights of people forced to leave their home countries for religious, racial, or political reasons or even due to natural disasters, denotes a significant commitment by a country that accepts refugees in high proportions. For this reason, the ratio of acceptance of humanitarian asylum claims will be weighted medium in the index, with 25 points. Thus, we arrive at a rate ranging from 0 to 100. From these weights we get the following formula:

where the index I is composed of D, which is the ratio of participation in discussions of the CHR and HRC; P, which is the ratio of presentation, and sponsorship of projects within the same agencies; T, which is the ratio of signature and 10

The Human Rights Libraryâ&#x20AC;&#x2122;s database at the University of Minnesota provides data of the date of signature and ratification of 68 international and 13 regional (9 of America and 4 from Africa) treaties of human rights.

ratification of international human rights treaties; C, which is the ratio of development cooperation projects in the field of human rights; and R, which is the ratio of acceptance of refugees in the country i and year t.

Measuring HRFP orientation

State activism tells us much about how seriously a state takes human rights, but tells us nothing about which way it does. A state may be very active, for example, in the United Nations, but that activism could be oriented to the blocking of resolutions in favor of human rights. A state can also be very active in promoting civil and political rights but also very active in promoting the obstruction of economic, social or cultural rights. This observation suggests that different states interpret human rights differently and that the tension between liberty and equality or between order and justice is still not resolved. This is why the analysis should go beyond activism and examine its orientation. As noted above, at least in theory it is likely to find states with a major orientation towards the defense of civil and political rights; states focused on the defense of economic, social and cultural rights, and states somewhere in between. We believe that the most direct way to evaluate the orientation of a state is to measure the level of support towards different human rights resolutions emanating from the United Nations General Assembly.

The level of support can be measured through the ratio of voting in favor vis-Ă vis the abstentions or negative votes a country has made over a year. The calculation of the level of support for a generation of rights (either first or second and third generation) or a set of condemnatory resolutions (to the Israeli-Palestinian conflict or human rights violations in other countries) was performed using the following equation:

where N is the number of negative votes of G-type resolutions of country i in year t; A the number of abstentions and Y the amount of positive votes. To classify the resolutions we analyzed them from an open coding. It was found that the resolutions voted typically fell into four categories: (a) rights under the International Covenant on Civil and Political Rights, (b) rights under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, (c) resolutions condemning violations of Palestinian human rights or promote greater respect for them and, finally, (d) resolutions condemning

human rights violations in various countries (except for the region of IsraelPalestine). Upon this coding, we processed 18 resolutions on human rights of first generation, 60 on second generation, 33 on Israel and Palestine and 28 on other countries in the period 2003-2010.

Explaining activism and orientation in HRFP

Hypotheses on the level of activism

Realism and material capacities

Realist thinking has a long tradition of speculation about how power constraints normative considerations. This restriction appears to be stronger as state power increases. The overall idea is that a powerful state possesses global interests and commitments in the international system and this lowers its actions on human rights issues normally relegated to secondary importance or used unilaterally. According to Egeland (1984), one would expect larger states in the international system to have a more extensive network of interests that those smaller states, and thus its HRFP to maintain a low profile so as not to conflict with other interests, usually linked to economic prosperity and national security. While we agree with this observation, our interest is on the intermediate states. Realists may be correct when it comes to major powers, but its explanatory power wanes when we move down towards intermediate states. Brysk (2009) provided compelling evidence to show that those states located in the middle of the curve of power are actually the most active states in human rights in the international society. Our work aims precisely to put the focus on these intermediate states and to assess variation within this group observing, for instance, how the relative power of these states affects their activity level. Thus, contrary to what happens with the global powers, we suggest that power in the intermediate states works precisely in favor of greater human rights activism. Our hypothesis is as follows:

H1: the greater the relative power of an intermediate state, the greater their level of activism in its HRFP.

For data on the relative power of a state in the international system we used the national material capabilities index of the Correlates of War database. The composed index contains the annual values of six indicators that reflect the power of a state.11

Liberalism and domestic demands of civil society

From the perspective of a domestic model of preferences formation, liberalism understands activism as something related to social identities, material interests and the ways in which both are linked in a play of political representation (Moravcsik 1997).Regarding the particular issue of human rights, the liberal informed literature has given prominence to the role of civil society advocates in demanding a more human rights based foreign policy (Keck and Sikkink 1998; Risse, Ropp and Sikkink 1999; Berkovitch and Gordon 2008). This perspective emphasizes the liberal character of foreign policy whereas the preferences of civil society actors can come to be represented and added to the preferences of the government especially if the country has a democratic aggregation of preferences. Thus, observing civil society allows us to consider and measure the number of actors involved in the advocacy of human rights. Inquiring about the specific interests of each human rights organization and how it interacts with the state is a task beyond the scope of this work. As a fairly direct way to overcome this obstacle, we considered only the human rights organizations in each country that are internationalized, i.e. with formal ties with international organizations.12

This database has information until 2007, so data will be used only for the

period 2003-2007. The data for the three remaining years will not be a major problem for the present analysis, as the first 5 years of the period analyzed show some stability in the relative power because power shifts in the international system occurs in longer periods of time. For this reason, the last three years will be taken as a replica of the last year for which data are available. 12

This variable describes the ratio of human rights organizations from a specific

country that have some sort of status at the UN in relation to the total of CSOs with some sort of status from that same country in each of the years between 2003 and 2010. In formal terms, if a country has a number N of CSOs registered in the UN, and n of them are CSOs of human rights, then the ratio of CSOs on human rights would be n/N, where n â&#x2030;¤ N. To calculate this variable, all CSOs with some sort of consultative status in the UN system and based in Argentina, Australia, Brazil and South Africa12 were categorized according to their main action area. If the mission of the organization

H2: the greater the internationalization of human rights organizations, the higher the level of HRFP activism.

Since 1956, the United Nations Economic and Social Council opened its doors to the participation of civil society organizations (CSOs) by granting them consultative status. Currently, more than 3,400 CSOs have some kind of consultative status within the UN. This condition offers the possibility of having a say at the Council before it reaches its decisions. They can also designate authorized representatives to sit as observers at meetings of the Council and its subsidiary bodies.

Constructivism and the internalization of norms

Constructivism claims that states are undergoing a growing process of socialization into international standards, including those related to human rights. Constructivists analyze in particular how states internalize norms and how these very norms shape foreign policy. The hypothesis here is as follows:

H3: the more human rights norms are internalized, the greater the level of activism in its HRFP.

Examining the process by which norms and principles become internalized within domestic structures is not an easy task. We can assume, however, that these norms, once internalized, should produce concrete policies coming out from the state. Upon this reasoning it is safe to concentrate our view on the financial efforts state commit to further human rights at home. Thus, greater relative spending on human rights programs would represent greater importance of these within the state agenda. If a foreign policy, as constructivists remind us, is somehow the external projection of internal norms and policies, constructivism suggests that international human rights activism would be the manifestation of a corresponding internal activism. This

refers to human rights as a core activity, it was classified as a CSO on human rights. Human rights as a main activity was understood as if the mission, vision or main activities mentioned the promotion, protection and/or dissemination of human rights, minority, indigenous peoples, gender or children rights, combating racism, xenophobia, and/or the promotion of cultural rights.

approach allows us to consider Donnellyâ&#x20AC;&#x2122;s (2007) concept of political culture. A political culture is difficult to conceptualize and even more to operationalize. But restricting our analysis to state material efforts can be a useful shortcut to evaluate states priorities, including human rights. We considered the relative weight of human rights programs in each country yearly budget.13

Hypothesis on HRFP orientation

Liberalism and political regime type

Briefly put, liberalism claims that regime type matters. It is not the same, for instance, a state active in promoting political and civil rights than a country active in promoting religious, cultural or collective rights that may prevail over individual liberties. For liberalism, then, one would expect that a high degree of democracy is correlated with the promotion of human rights associated with civil and political rights, while low, or no degree of democracy should be correlated with the promotion of economic, social and cultural rights. Since our work focuses on four democracies, we excluded the study of the relationship between authoritarian regimes and HRFP. These four democracies, however, have a different level of development of their political institutions and therefore also different variations should be expected in their HRFP orientation.

H4: the greater the degree of democracy, the greater the orientation towards the promotion of civil and political rights.

H5: the lesser the degree of democracy, the greater the orientation towards the promotion of economic, social, cultural and collective rights.

The relative amount of resources allocated to human rights programs was calculated by dividing the total resources devoted to human rights programs in a given year and country by the total state expenditure in that year and country. Human rights programs have been classified based on whatever the program specifies its orientation to: a) disseminate, protect or promote human rights; b) disseminate, protect, promote the rights of a disadvantaged group; c) disseminate, protect or promote the quality of life, culture or rights of indigenous peoples; d) disseminate, protect or promote gender rights or gender equality; e) combating racism, xenophobia and related actions of discrimination. The search for human rights programs was made from the reports of the National Budget Office in the case of Argentina, the Brazilian Federal Senate website devoted to the Union Budget, the 2011-12 Commonwealth Budget website on the case of Australia, and the website of the Department of National Treasury of the Republic of South Africa, in all cases for each of the years in the 2003-2010 period.

To measure the degree of democracy in the four countries under study we relied on the Polity IV Democracy Index, which has greater sensitivity in estimating the degree of democracy than other alternatives indexes.

Liberalism and economic development

Closely related to the hypotheses about regime type are the hypotheses on the degree of economic development. The basic idea is that a state with high levels of economic development will seek to defend human rights more related to individual liberties than to economic conditions. By contrast, a developing state will support more second and third-generation rights (which include the very right to development) than first-generation rights.

H6: the greater the degree of development, the more the orientation towards the promotion of civil and political rights.

H7: the lesser the degree of development, the more the orientation towards the promotion of economic, social, cultural and collective rights.

To estimate the level of development for the four countries, we used the UNDP’s Human Development Index. We used the World Bank’s database to access the country-year data.

Realism and strategic interactions Realism’s main critique of a preference based liberal approach is that the study of domestic preferences tends to omit international strategic interactions. Simply put, a strong realist argument is that foreign policy, including human rights, is closely related to the type of strategic interaction in play with relevant others. A global power, for instance, that has a strategic alliance with a leading state in a region, will be reluctant to condemn it because other things considered more important (security being among the first) will trump normative considerations. Yet this global power can be very assertive in condemning practices of human rights abuses of other states confronted with its partner in the region. Put otherwise, realism can’t explain why a state can have a bias per se towards civil and political rights or social, economic, or cultural rights but it can predict that whatever the orientation a state possesses it will be always already restricted by the changing patterns of strategic interaction.

As noted above, of a total of 139 resolutions, 33 relate to the conflict between Israel and Palestine and 28 on other countries, typically Iran, Myanmar and North Korea.14 To analyze the bias in the voting of the four states we contrasted votes on these resolutions with overall voting coincidence with the United States. A realist conjecture is that a close relationship with the United States (of which a high voting coincidence would be the evidence) will result in not accepting charges against Israelâ&#x20AC;&#x2122;s abuses but condemning abuses in Iran, North Korea, Myanmar or any other state rival to the United States.

H8: the closer the relationship with the United States, the more likely to avoid condemning Israel.

H9: the closer the relationship with the United States, the more likely to condemn the rest of the states.

To measure voting coincidence with the US we relied on data provided by the reports of UN Voting Practices elaborated by the US State Department.

The evidence

The level of activism

Table 1 and figure 1 below show the index of activism for each country from 2003 to 2010. The data suggests several observations. First, what emerges is that until 2005, Argentina was the most active of the four. Since 2006, Brazil then moved to the top until the last measurement, 2010, and Argentina took second place until 2009 when it was pushed into the third place. The second thing to note is the downward trend of South Africa in its activism. Since we have no data for the last two years, it is not possible to affirm whether this trend continues. The point to observe, however, is that having a score of 35.73 in 2005, South Africa went down to have a score of 19.70 in 2008. As expected, this data shows is that activism is not a constant trend but a variable subject to changes.

Other states to which there was a resolution on the situation of human rights in the country were Belarus, Democratic Republic of Congo, Turkmenistan and Uzbekistan.

Ar gentina 2 003 2

2 2,60 2 008

3,63 2

009 2 010

1 9,70

3 4,74

3 9,83

9,03

9,92

6,58

3 1,53

2 3,78

0,73

7,83

2,83

3 5,73

5,84

5,33

8,08

5,98

Africa

outh

7,70

4,55

4,20

007

2 3,22

4,48

9,68

006

A ustralia

7,33

005

razil

N D

004

N D

50,00 40,00 Argentina

30,00

Brazil 20,00

Australia

10,00

South Africa

0,00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

How this index is disaggregated into their indicators? The tables below show the scores for the four countries in each of the indicators.

In terms of international treaties there are two distinctly different groups. On the one hand, Brazil and Argentina share similar ratios of ratification, being Brazil slightly above Argentina. On the other hand, Australia and South Africa also share similar ratios, almost twenty points below Brazil or Argentina.

States also vary regarding discussions at the UN. Brazil appears as the most participative state. Observing its entire pattern, its increase has been significant. Argentina and Australia follow Brazil in a fairly similar way, although there are variations from year to year. Finally, South Africa ranks fourth, with a level of participation that is less than a half of Brazilâ&#x20AC;&#x2122;s. As for the presentation of projects, Australia leads the group, seconded very closely by Brazil and with Argentina in the third place. South Africa is again back in the fourth place. The point to note about South Africa is the fall of its activism in this area, with a ratio of 0.48 in 2003 but ending up in 2010 at 0.08.

As for cooperation in human rights, Argentina is the best placed of the four. Although these ratios are rather low (0.07 for the best year in Argentina), they are no less important when compared to the ratios of 0 of Brazil or South Africa for the years

which we have information. Thus, Argentina is the best positioned, followed by Australia, Brazil and South Africa.

As for the acceptance of refugees, Brazil is the country that has received more asylum seekers in relation to total decisions made. It should be noted that in two years, South Africa surpassed Brazil and indeed shows the highest ratios in the entire period (0.79 and 0.63 in 2004 and 2005 respectively) but then drops to 0.09 in 2009.

What these data suggest is that our proposal for measuring the level of activism in HRFP is sensitive to the fluctuations that occur every year. Of all the indicators, the more static is the ratio of signing and ratification of international human rights treaties. But the rest of the indicators are altered in function, precisely, of an increased activity. Thus, a state participating at the UN with interventions and proposals, providing assistance to other countries on issues related to human rights, and accepting refugees will be more active than any other state with more treaties signed and ratified but with less diplomatic action oriented towards human rights.

How to explain this activism from our independent variables? The table below puts together the data collected for the independent variables beside the index of activism.

As shown in the table, when it comes to power, Brazil is the most powerful of the four and also the most active of the four. Then, in terms of power it follows Australia, South Africa and Argentina. Had Argentina been excluded in the measurement, there would be a higher correlation between power and activism, and the order would have been Brazil, Australia and then South Africa, which is exactly the same order of power. Although Argentina is a country with less relative power in

relation to Australia and South Africa, it surpasses their levels of activism. Indeed, some recent studies (Sikkink 2008; Chillier 2009) have pointed out the ArgentinaÂ´s leadership position on issues of international human rights and its growing symbolic power on this matter. This observation seems more apparent when we notice that in matters of state efforts Argentina is the best placed of the four. In other words, Argentina is the least powerful of the four but the one who makes more financial efforts in human rights programs. This effort is followed by Brazil, Australia and then South Africa. South Africa is the least active and the least endowed with financial efforts, suggesting at first sight a significant relationship between state effort and activism. Although this observation may seem tautological, it is not. State effort is a domestic variable that has to do with the inward spending that makes a state in human rights programs and is a shortcut to account for how internalized is a human rights culture within the country. Activism is an external variable that has to do with the level of protection and promotion of human rights in international society.

Observing the civil society sector, there seems not to be a correlation between internationalization and HRFP activism. In fact, the most active of the four countries (Brazil) has the least robust internationalized civil society in human rights. It is thus safe to say that Brazilâ&#x20AC;&#x2122;s growing international activism in human rights seems not to be accompanied by an internationalization of Brazilian civil society. This growing activism seems to be the action of a rising state and a government more committed to human rights globally. The reverse case is South Africa, which has an internationalized civil society similar to Australiaâ&#x20AC;&#x2122;s and yet this level of internationalization is not reflected in its level of activism.

These preliminary observations allow us to suggest that a correlation exists, on one hand, between power and activism and, on the other, between state effort and activism. A strong civil society does not seem to have much impact on international activism. For a more accurate measurement of how these variables relate to each other we made a linear correlation which yielded a positive coefficient between activism and relative power (r = 0.51, p = 0.007) and another, also positive coefficient between activism and state effort (r = 0.55, p = 0.003). Both coefficients not only rule out the null hypothesis of no relationship between these variables but also they help to support the hypotheses that relative power and state effort are closely linked with the activism of intermediate states. Although this is an exploratory study with a small N (25), both qualitative and statistic analysis suggests that the international activism of a state may

well be explained by a combination of relative power and internalization of human rights norms domestically.

The orientation

The following table shows how the four countries voted (measured in percentage of support for resolutions) in four groups of resolutions: (a) first generation rights, (b) second and third generation rights, (c) resolutions condemning Israel for human rights violations in the conflict with Palestine, and (d) other states.

First

Second and Third

Generation A 単o

A R

2 003 7

004 5

Generation

A 6

7 7

010 /D

S /D

00 00 1

S /D

00 0

008 00 00 3

009

00 8

007 00 00 3

00 6

006 00 00 2

00 6

005 00 00 0 2

R 6

00 0

00 0 2

S /D

0 S

Israel and Palestine

6 1 00

A A

0 00 0 00

S R

1 00 1 7

states

A R

B U

1 00

00 1

1 7

6 00

3 3

1 00 3

0 2

00 5 1

00 1

00 3 1

3 00 3

Several observations can be made from these voting patterns. First, Argentina seems to be the most likely to vote in favor when it comes to human rights. It does not matter much if it is voting first or second generation rights or in the case of resolutions against Israel or other countries, Argentina votes in general in a positive way. Put otherwise, Argentina is the most unbiased state of the sample.

00 3 1

00 0 1

00 0

00 0 1

00 3

B U

1 00

Other

Different is the case of Australia. Counter-intuitively, Australia has the lowest percentage of support for resolutions of first generation. More expected, Australia has the lowest percentage of support for second and third generation resolutions. Also as expected, Australia shows the weakest support to resolutions condemning Israel. This trend is reversed when Australia must vote against human rights violations in other countries, with 100% support in recent years. Brazil and South Africa show the opposite trend, both with higher support for resolutions against Israel but rather reticent to condemn other countries. Argentina is closer to Brazil and South Africa at the time of voting against Israel, but closer to Australia when voting against other countries. This shows that Argentina has a vote consistently in favor of human rights, regardless of whether it is about votes of first, second or third generation, or against Israel or other states.

How to explain these trends from our independent variables? Recall that our dependent variables used were the level of democracy, level of development and the percentage of agreement with the United States. To estimate the impact on the votes, we made four different logistic regressions. The table below puts them together.

(Model 1)

(Model 2)

l 3)

Generation

Democr

(Mode

Generation

-0.232

-0.484

(0.652

(0.131)

(Model 4)

Again st Israel

Against Others

acy

)

HDI

***

8.732

13.39 (0.045

(0.000)

)

US Coincidence

0.0756*

0.101***

(0.000

(0.000)

132

112

)

240

p-values in parentheses *

p < 0.05, ** p < 0.01, *** p < 0.001

Hypotheses 4 and 6 linked higher levels of democracy and development with greater promotion of civil and political rights (Model 1). The regression did not show a significant impact on the vote on resolutions of first generation rights. Further, the coefficients are negative, so if a relationship exists, this would be a negative one, meaning that greater democracy and greater development generate less support for resolutions of first generation. We believe that this observation is questionable and has to do with the particular behavior of Australia. It is the most developed country (according the UNDP) and the most democratic (according to Polity IV) of the four countries and yet it has been a poor supporter of first generation resolutions. Obviously, this trend biases the sample in a way that it is not possible to reach relevant conclusions, al least with the N used here.

Hypotheses 5 and 7 linked higher levels of democracy and development with lower support to resolutions of second and third generation rights (Model 2). The results of this regression show more interesting data than the first model. Democracy has no statistical significance, but the level of development does appear as important, with a negative coefficient of thirteen points and a p value of 0.000. This suggests that an increase in the level of development decreases the chances of supporting second and third generation resolutions.

Our third set of hypotheses had to do with the vote directed to particular states (models 3 and 4). As shown above, the decision to distinguish resolutions against Israel from resolutions against other countries proved successful. To analyze the relationship with the US, we considered voting coincidence with Washington in the UN General Assembly.

100 80 AR

0 -20

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

The graph shows the percentage of agreement with the US vote in the UN General Assembly. Australia is the closest country to US, followed by Argentina and then Brazil and South Africa these two countries converging in 2010 with similar rates. The table of logistic regression (Model 3) shows a statistically significant and negative relation (p = 0.000) between US coincidence and the negative vote on Israel condemnation. In other words, voting coincidence with the US can be a good predictor of how a country will vote against resolutions condemning Israel, which is the same to say that whenever the coincidence with US increases, the vote condemning Israel decreases.

What happens when we do the same to explore the condemning vote to other states? To assess this, we made another logistic regression (Model 4) where we linked the level of agreement with the US with the support for resolutions condemning other states. Unlike the previous regression, this regressions shows a statistically significant and positive relations (p = 0.000), which is to say that whenever the coincidence with the US increases, the vote condemning other states increases as well.

Conclusions

This article proposed, first, to identify factors leading to intermediate states to have an active foreign policy on human rights (HRFP) and, second, to identify factors that drives them to adopt a particular direction in HRFP. In the first part we explained what it means to talk about a human rights foreign policy. In the second part we presented the indicators of the two dimensions of the dependent variable, activism and orientation. The third part presented the hypotheses for variations in levels of activism and orientation. In the fourth section we presented the data collected to measure our variables together with the statistical analyses obtained.

The contribution of this article has been twofold. On the one hand, we presented a model to identify a better way of specifying HRFP as a dependent variable, and put forward indicators for measuring both activism and orientation. On the other hand, we presented a set of variables to explain both activism and orientation. Regarding activism, our study suggests that the constructivist hypothesis appears to prove a positive relation between the level of state effort and its HRFP intensity. In addition, the realist hypothesis also confirmed that the greater the power of a state, the greater the activism of its HRFP. These results suggest the possibility of articulating a realist approach based on power with a constructivist approach based on norms. The general argument, which could be tested in larger N studies, is that an intermediate state with higher relative power will be more active on its HRFP, but also that this relative power should be complemented with the existence of norms internalized within the state.

In terms of orientation, it was confirmed the hypothesis that a higher level of development leads to less support to second and third generation rights. It was also confirmed that a higher level of coincidence with the US leads to lower the approval rate of condemnations against Israel and to greater approval of condemnations against third countries. These data, which is still tentative and subject to further large N studies, suggests that liberalism could account for HRFP orientation, but that realist approaches highlight its limitations. In other words, while liberalism starts from preferences and from them draws results, realism considers strategic interactions and thus accounts for the constraints that may exist at the time of enforcing human rights vis-Ă -vis partners or rivals.

The results presented here suggest that the study of human rights foreign policy can be approached from different theories and that the dialogue between them is something to be welcomed. Realism seems to account for both the activism of a state and its constraints at the time of voting for or against certain countries. For realism, both relative power and strategic interactions matter. Liberalism does not seem to provide an explanation of international human rights activism, but it could explain in particular why more developed states are more reluctant to vote for economic and social rights. Finally, constructivism seems to explain why a state increases its international human rights activism. The international projection would not be anything but the outward manifestation of an internalized norm within the state. Beyond these findings, however, the systematic study of HRFP is just taking its first steps in international relations. This article proposed a robust way of measuring both activism

and orientation and sought to find explanations for both, presenting results that stimulate a greater dialogue among theories.

References

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La Doctrina de Seguridad Nacional y la legitimación del golpe de 1966 Míguez, María Cecilia

Resumen

Hacia el final del gobierno de Arturo Illia (1963-1966), perteneciente a la Unión Cívica Radical de Pueblo, sectores de las Fuerzas Armadas y corporaciones socioeconómicas predominantes promovieron el golpe de estado, construyendo paulatinamente un discurso que legitimara la acción militar en marcha. Para ello, se valieron de importantes medios de comunicación gráfica. A partir de 1965, a los argumentos utilizados para alentar el derrocamiento del presidente se sumaron los componentes ideológicos de la Doctrina de Seguridad Nacional. En esta exposición se analizará cómo ese cambio de concepción de la seguridad y su planteo de combate a la “subversión” ingresó en el discurso opositor al gobierno, alentando el golpe.

PALABRAS CLAVES: GOBIERNO DE ILLIA- DOCTRINA DE SEGURIDAD NACIONAL – GOLPE DE ESTADO

1. Introducción

El triunfo del sector azul de las Fuerzas Armadas frente al bando colorado en abril de 1963 tuvo varias consecuencias1. En el plano interno de la corporación militar implicó el ocaso de la Marina en la conducción, y la consolidación del Ejército. Juan Carlos Onganía ocupó el cargo de Comandante en Jefe del Ejército. En cuanto a la política nacional, el comunicado nº 200 elaborado por los vencedores prometía a la sociedad “respetar el libre juego de las agrupaciones políticas, mientras se encuadren dentro de las normas legales”. Ello significaba que se realizarían elecciones pero con proscripción del peronismo. Desde la fractura de 1962, los azules –cuyos aliados civiles eran fundamentalmente los desarrollistas- planteaban que era necesario incorporar al peronismo a la política, sin Perón, claramente, a través de un frente electoral, para evitar la radicalización del movimiento. Ambas fracciones de las FFAA se declaraban anticomunistas, occidentales y cristianas, pero para los colorados, el peronismo era una especie de “antesala” del comunismo y debía ser combatido y excluido del sistema político. Sus aliados civiles eran los sectores más conservadores y dentro del radicalismo, los radicales del pueblo, liderados por Balbín. Esta línea partidaria no sólo había festejado el golpe contra Perón en 1955 (al igual que los intransigentes) sino que había colaborado con muchísimos funcionarios civiles en el gobierno de facto autodenominado Revolución Libertadora. Con el peronismo proscripto, la elección presidencial se disputó entre los candidatos de la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP), Arturo Illia y el porteño Carlos Perette, apoyados por la fracción colorada de las FFAA, y los de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI), Oscar Alende y Celestino Gelsi. La novedad en los comicios era la Unión del Pueblo Argentino (UDELPA), partido del liberalismo conservador antiperonista, cuyo candidato era el ex presidente de facto, Eugenio Aramburu. Illia triunfó el 7 de julio de 1963 con el 25% de los votos, pero el segundo lugar lo ocuparon los votos en blanco, un 19%, que en gran parte eran peronistas. Para alcanzar la mayoría en el colegio electoral, el candidato de la UCRP necesitó el acuerdo de los partidos conservadores, especialmente de UDELPA. Así, su carácter impopular fruto de la proscripción del peronismo, el apoyo de los derrotados en el

Recordemos que los “azules” se identificaron como tales hacia septiembre de 1962, y ellos bautizaron a sus rivales como “colorados”. Fue en oportunidad de un primer enfrentamiento y los primeros se dieron a conocer por el comunicado Nº 150, redactado por Mariano Grondona, trascendiendo como “legalistas” o “profesionalistas”, frente a los “colorados”, defensores de la participación directa de las fuerzas en la política. En abril de 1963 se produjo el segundo enfrentamiento donde triunfó el bando azul. 1

enfrentamiento militar y el escaso porcentaje de votantes constituyeron sus debilidades estructurales fundamentales. El gobierno fue cuestionado a partir de la asunción, desde distintos frentes, y por razones diversas. El peronismo veía llegar a la presidencia a toda una línea partidaria que había vitoreado el golpe contra Perón, y que había sido cómplice de la Revolución Libertadora, aportando funcionarios civiles. Negada su participación a través de los procesos electorales, lucha política y sindical se fusionarían, para impugnar las medidas de gobierno y organizar el retorno del líder. Ello no libraba al movimiento y en especial al sindicalismo de fuertes luchas intestinas, que derivarían en fractura abierta hacia el fin del gobierno radical. La política económica neocepalina de Illia y ciertos rasgos de estatismo y nacionalismo económico expresados en el ámbito interno y de relativa autonomía en el escenario mundial le ganaron la ferviente oposición de las corporaciones de los sectores dominantes, especialmente las nucleadas en Acción Coordinadora de Instituciones Empresarias Libres (ACIEL), como la Unión Industrial Argentina (UIA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA). Entre las medidas más criticadas por las clases dominantes se destacan la anulación de los contratos petroleros firmado por Arturo Frondizi durante su presidencia, la ley Oñativia de regulación del mercado farmacéutico2, la ley de salario mínimo vital y móvil, la política de precios y el control de cambios. Las FFAA, por su parte, irían profundizando sus diferencias a lo largo del gobierno, hasta derrocarlo finalmente el 28 de junio de 1966. En forma paralela, el Departamento de Estado de los Estados Unidos siguió de cerca los acontecimientos político internos, en un contexto regional signado por la intervención y la propagación de la Doctrina de Seguridad Nacional, y así como lo hizo en el golpe de estado de 1964 contra Joao Goulart en Brasil, tuvo incidencia – más prudente que en el caso del país vecino- en los procesos que desembocaron en el derrocamiento de Illia3.

2. Guerra ¿caliente?

La Ley 16.462, llamada Ley Oñativia en homenaje al Ministro de Salud Arturo Oñativia, fue sancionada el 28 de agosto de 1964 y establecía una política de precios y de control de medicamentos, congelando los precios a los vigentes a fines de 1963, imponiendo límites a la posibilidad de realizar pagos al exterior en concepto de regalías y de compra de insumos, y fijando topes a los gastos de publicidad de los laboratorios. Un punto importante fue que se incluyó un decreto que obligaba a las empresas a presentar formalmente una declaración jurada de los costos y de los contratos de regalías. La ley fue muy criticada por los grandes laboratorios, particularmente los extranjeros. 3 Rapoport, Mario y Laufer, Rubén, Estados Unidos ante el Brasil y la Argentina. Los golpes de estado en la década de 1960, Economizarte, Buenos Aires, 2000, p. 7.

Cuando Illia asumió el gobierno en 1963, John F. Kennedy era todavía presidente de los Estados Unidos. Habían pasado menos de cuatro años de la Revolución Cubana, y dos desde el lanzamiento de la Alianza para el Progreso (APEP). Latinoamérica era en ese período una zona fundamental de la política estratégica norteamericana, y la estrategia del presidente demócrata había incluido el reformismo preventivo y asistencialista de la APEP, aunque sin abandonar las tradicionales presiones económicas e incluso la intervención militar. El asesinato de Kennedy y posterior ascenso de su compañero de fórmula Lyndon Johnson abrió paso a ciertas modificaciones, empezando por un reforzamiento de la intervención militar, en el marco de la aceptación de la doctrina de las “fronteras ideológicas”. Su política exterior se caracterizaría por este intervencionismo agresivo, lo que quedará también evidenciado en el desembarco de marines en Vietnam, en marzo de 1965. Ello permitirá comprender la frustración de las expectativas de la Alianza para el Progreso. En el escenario latinoamericano, un hito de esa política fue la invasión a Santo Domingo. Las intervenciones no eran una novedad en América, porque la línea política de Kennedy también había apelado a la injerencia en los asuntos internos de los países de la región, como lo demuestra el golpe de 1964 en Brasil. Pero el caso dominicano tuvo la particularidad de que el accionar estadounidense buscó legitimidad en la Organización de Estados Americanos, alegando la necesidad de evitar otro gobierno comunista en la región. En República Dominicana, el presidente electo Juan Bosch, que ocupaba el poder desde septiembre de 1963, fue acusado de comunista por el gobierno de los EE. UU. La calificación de comunista para los líderes políticos de América Latina fue ganando un espectro cada vez más amplio. Bosch había desplazado a la familia del general Rafael Trujillo después de 37 años, a través de elecciones libres. El gobierno de Kennedy participó y apoyó ese golpe de estado. Pero quien decidió la intervención fue Johnson, en abril de 1965 ante un levantamiento militar de un sector de las fuerzas armadas partidario de Bosch que se proponía establecer un nuevo gobierno. El envío de marines le permitió al nuevo presidente afirmar en el frente político interno el compromiso en la lucha contra el comunismo. Fue recién al día siguiente que se dio aviso al Consejo de Organización de Estados Americanos (OEA) y luego se solicitaría la conformación colectiva de una Fuerza Interamericana de Paz (FIP).La FIP fue efectivamente creada el día 6, al mando de un general brasileño4, y la mayoría

Brasil se encontraba bajo el gobierno de facto del General Castello Branco, quien derrocó a Goulart con apoyo de los Estados Unidos. Para este tema ver Rapoport, Mario y Laufer, Rubén

afirmativa contó con 14 votos –los dos tercios necesarios para aprobar la resoluciónentre los cuales el de la Argentina fue clave para definir la cuestión a favor del pedido norteamericano. Durante este período, la estrategia estadounidense en la región fue presionar a los gobiernos estableciendo condiciones para el otorgamiento de ayuda financiera, y por otra parte, promover la formación en el ámbito de las Fuerzas Armadas. La guerra fría había ingresado en América con la Revolución Cubana, y eso requería una política respecto de los sectores populares, impidiendo la organización y politización de las clases subalternas. Recordemos que los instrumentos utilizados por la potencia norteamericana para la adopción de la Doctrina de Seguridad Nacional en América Latina han sido disímiles, incluyendo tratados, misiones especiales, agregados militares y cursos en escuelas especializadas, entre las que se destacó la Escuela Militar de las Américas, organizada en 1963 y ubicada en Ford Gulick, zona del canal de Panamá, donde fueron

adoctrinados miles

militares

latinoamericanos para las

llamadas

“operaciones de contrainsurgencia”.

3. La conflictiva relación del gobierno con las FFAA y el ingreso de la Doctrina de Seguridad Nacional en la Argentina

Entre los elementos que fueron remachando sobre la compleja relación de las FFAA dominada por los azules y el presidente Illia se deben señalar: la relación del gobierno con los colorados; el tema de los contratos petroleros; las dificultades para concretar acuerdos para compra de armamento; la posición respecto de lo que se consideraba “infiltración marxista” y al movimiento popular en general; y el envío de tropas a Santo Domingo. La decisión inicial del presidente de nombrar secretarios militares del bando colorado tuvo que ser revisada, y finalmente los azules se impusieron en las tres armas, ratificando la relación de fuerza preexistente, más allá de la orientación del gobierno. Fueron nombrados el vicealmirante Manuel Pita como Secretario de Marina, el general Ignacio Ávalos como Secretario de Guerra y el comodoro Martín Cairó en Aeronáutica. Algo similar sucedió con los proyectos de amnistía respecto del enfrentamiento castrense de abril. Los azules presionaban a los parlamentarios para que los colorados sancionados por participar de las actividades insurreccionales durante las jornadas de

2000, Estados Unidos ante el Brasil y la Argentina. Los golpes militares de la década de 1960 (Buenos Aires: Economizarte).

septiembre de 1962 y abril de 1963 que tuvieran los grados de teniente coronel para arriba no fueran reincorporados5. A muy pocos días de asumir, Illia hizo pública su decisión de anular los contratos petroleros tal como lo había anunciado durante la campaña presidencial, y muchos militares se posicionaron en contra. Una de las principales razones del sector azul era el temor a las represalias que Estados Unidos podría aplicar en la venta de armamentos, ya que el Senado de ese país había aprobado una enmienda por la que se podría suspender la ayuda financiera a los países que dejaran sin efecto contratos o cláusulas con compañías estadounidenses. Tal como lo publicó el semanario Primera Plana, “la anulación de los contratos petroleros –que, como medida en sí tuvo la adhesión de algunos y las críticas de otros, sin que el Ejército asumiera ninguna posición por entender que se trata de un tema que compete al poder civil- trajo también a los militares algunas preocupaciones adicionales. Muchos se preguntan si la medida no provocará una retracción de los capitales occidentales que obligue al gobierno a un acercamiento con los países comunistas, y temen, al mismo tiempo, que una de las consecuencias inmediatas sea una suspensión de envío de armamentos6. Por otro lado, en un signo de buenas relaciones bilaterales, el 10 de mayo de 1964 Argentina firmó un convenio de cooperación militar con los Estados Unidos, que se basaba en la aceptación del nuevo concepto de la seguridad continental, reemplazando la doctrina de la amenaza externa por la interna, es decir, la ideológica. Ese convenio era un Memorándum de entendimiento respecto de un Programa de Asistencia Militar (Military Assistance Program MAP), firmado por el canciller Zavala Ortiz y el embajador Mc Clinctock, que refrendaba la cooperación en el marco de la amenaza castrista-comunista al interior de cada uno de los países latinoamericanos. Implicaba realmente un hito importante en la estrategia de seguridad estadounidense en la región, ya que se reemplazaba la hipótesis de una agresión extracontinental por una doctrina en que el peligro de subversión castro-comunista se ubicaba dentro de cada uno de los países América Latina, por lo que el accionar del continente debía ser conjunto y en forma aliada con los Estados Unidos7. Implicaba acoplarse al proyecto estadounidense de creación de una Fuerza Interamericana de Paz para fortalecer el accionar de la OEA en función de sus propios intereses. La firma del MAP fue el inicio de una serie de negociaciones para la compra de material bélico, por lo que los militares azules buscaban un cada vez mayor acercamiento a los Estados Unidos, y todas las acciones del gobierno que provocaran tensiones en la relación bilateral fueron señaladas. Lo cierto es que varias situaciones fueron demorando la concreción, interrumpiéndose la llegada de armamento con el golpe de estado de junio de 1966. En el mes de agosto de ese de 1964, a tres meses de la firma del MAP, se llevó adelante una operación de acción cívico-militar, los Comandantes en Jefe de los Ejércitos de los países americanos participaron de la Quinta Conferencia de Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos Americanos en la Academia Militar de West Point. Allí “Designación de secretarios: los azules ganaron la primera batalla”, Primera Plana Nº 50, 25 de octubre de 1963, p. 5 6 “Una tranquila inquietud se insinúa entre los militares azules”, Primera Plana Nº 55, 26 de noviembre de 1963, p. 4. 7 Castello, Antonio, La democracia inestable, Ediciones La Bastilla, 1986, p. 106-107 5

Onganía, haciendo eco de la nueva doctrina norteamericana de la “seguridad nacional”, condicionó el rol apolítico de las Fuerzas Armadas y su defensa del gobierno constitucional a determinados “límites”. Advirtió allí que “el deber de obediencia al gobierno surgido de la soberanía popular habrá dejado de tener vigencia absoluta si se produce al amparo de ideologías exóticas, un desborde de autoridad que signifique la conculcación de los principios básicos del sistema republicano de gobierno, o un violento trastrocamiento en el equilibrio é independencia de los poderes. En emergencias de esta índole, las instituciones armadas, al servicio de la Constitución no podrán, ciertamente mantenerse impasibles, so color de una ciega sumisión al poder establecido, que las convertirían en instrumentos de una autoridad no legítima”8. En este sentido, se mostró promotor de la integración del ejército argentino en el esquema interamericano que el Pentágono proponía, asumiendo un nuevo rol para las Fuerzas Armadas, orientadas ahora al combate del enemigo interno9. Otro tema de conflicto con las FFAA fue la negativa del gobierno de aprobar una legislación que involucrase directamente al Ejército en la lucha anticomunista. En julio de 1964, justamente cuando estaban en consideración del parlamento las denominadas leyes represivas y la modificación del Código Penal una explosión en un edificio en la calle Posadas 1168 llevó a que la policía encontrara en unos de los departamentos armas, bombas de fabricación casera, y planos de zonas del norte argentino. El secretario de guerra, general Ávalos afirmó que se trataba de “un brote de agresión castro-comunista, del terrorismo y de ideologías ateas y foráneas”10. De allí en más, la estrategia de la cúpula de las FFAA fue magnificar todo acto terrorista y utilizarlo para desprestigiar al gobierno. Así sucedió con un supuesto atentado contra Frondizi en el mes de agosto y así lo hizo Julio Alsogaray, Jefe de la Gendarmería, en oportunidad del descubrimiento de una célula supuestamente de origen castrista en la provincia de Salta, pretendiendo mostrarla como una amenaza con posibilidad de extender su impacto a nivel nacional. El jefe de la policía de Buenos Aires Juan José López Aguirre –balbinista- afirmó y repitió en varias oportunidades “el origen peronista de quienes integraban las células subversivas de la Capital y el Gran Buenos Aires, células cuyas conexiones con los guerrilleros de Orán parecen evidentes”11. Asimismo, la alta movilización popular y sindical evidenciada en el Plan de Lucha de la CGT anunciado desde los inicios de 1964, y que entre mayo y septiembre implicará la toma de 11000 fábricas; y finalmente el famoso Operativo Retorno12 – 8

"El gobierno, las fuerzas armadas y la comunidad nacional. Relaciones

Cívico-Militares", Discurso del General Onganía pronunciado en West Point (EE.UU.) el 6 de agosto de 1964. Revista Militar. Discurso CJE, General Onganía, el 6 de agosto de 1964 en West Point, EE.UU., transcripto del Boletín Público de la Secretaría de Guerra del 10 de septiembre de 1964. Buenos Aires, Revista Militar, Nº 721; enero/julio 1989. Biblioteca del Círculo Militar. 9

Potash, Robert A., El ejército y la política en la Argentina (1962-1973), Sudamericana, 1994, Buenos Aires, p. 196 y 197 10 Castello, Antonio, La democracia inestable, Ed. La Bastilla, Buenos Aires, 1986, p. 113 11 “El forcejeo y los guerrilleros”, Primera Plana, Nº 94, 25 de agosto de 1964, p. 7. 12 Durante 1964, los principales dirigentes de la CGT, Augusto Vandor, José Alonso, Andrés Framini y Amado Olmos organizaron una operación para que Perón regresara al país desde Madrid, donde se encontraba exiliado. El 2 de diciembre el avión que salió del aeropuerto de Barajas

anunciado en septiembre y frustrado en diciembre- fueron un fuerte golpe para las cúpulas castrenses, y en particular para el bando colorado, que aprovechó la oportunidad para pedirle al presidente la remoción de algunos oficiales del arma. La crítica a la posición del gobierno frente al peronismo y al comunismo encontró unido a azules y colorados. La Revista Primera Plana, semanario al que nos referiremos especialmente más adelante, describía de este modo la situación para el mes de agosto de 1964:

“…los sacudones más decisivos, ciertamente, se jugaron en el plano castrense. Como muchos observadores habían previsto, las noticias sobre contactos entre el peronismo y el gobierno, y el paralelo crecimiento de la amenaza de subversión castrocomunista, sirvieron para hacer olvidar, momentáneamente, muchas de las diferencias de criterio que en otros órdenes separan a los jefes militares que en setiembre de 1962 y abril de 1963 se enfrentaron en bandos distintos”13.

A fines del mes de agosto, los ministros Juan S. Palmero (interior), Leopoldo Suárez (defensa) y Zavala Ortíz (relaciones exteriores) debieron concurrir al parlamento para exponer el punto de vista oficial sobre los sucesos.

Hasta 1965, el propio Onganía parecía estar dispuesto a preservar la institucionalidad, y quienes se mostraban más proclives a dar por terminado el gobierno de Illia eran los propios colorados, que se consideraban desplazados de las fuerzas, y no coincidían con el rumbo de la economía y de la política. Pero el argumento de la ineficiencia del gobierno frente a la avanzada comunista continuaba. Y paradójicamente, en 1965, cuando la frecuencia de esos actos de violencia decreció, y fuentes políticas, policiales y militares concordaban en que los grupos guerrilleros surgidos en 1964 estaban desarticulados, las denuncias de la prensa continuaron, trasladándose al campo cultural y a la política exterior del gobierno14. En el mes de marzo de 1965 se produjeron las elecciones para diputados nacionales donde el peronismo se presentó a través de la Unión Popular (a nivel nacional) –la personería jurídica del Partido Justicialista fue negada- y de otros partidos provinciales. En conjunto, obtuvieron el 30% de los votos estableciéndose por encima

transportando general, fue detenido por las autoridades de Brasil en Río de Janeiro y debió regresar a España. Si bien actuaron en forma conjunta durante el Plan de Lucha, existían grandes diferencias entre estos dirigentes. Tan así que el plan de Olmos era en verdad que Perón se dirigiera a la Cuba revolucionaria para dirigir desde allí el movimiento. Ellos se alejaba mucho de la posiciones de Vandor y Alonso, que colaborarían con el golpe de Onganía. 13 “Todo lo posible tiene un límite”, Primera Plana, Nº 93, 18 de agosto de 1964, p. 6 14 Smulovitz, Catalina, “La eficacia como crítica y utopía. Notas sobre la caída de Illia”, Desarrollo Económico, vol. 33, Nº 131 (octubre-diciembre 1993), p. 409.

de la UCRP que obtuvo el 26%15. Ello modificó el panorama para el amplio espectro antiperonista y creaba expectativas complejas para las elecciones a gobernadores provinciales de 1967. Plan de Lucha, Operativo Retorno y finalmente triunfo electoral del peronismo, distanciaban del gobierno a las cúpulas castrenses. Pero la cuestión que terminaría por alejar a los militares azules fue el envío de tropas a Santo Domingo. El debate político interno alrededor de la cuestión dividió aguas incluso dentro del gobierno. El canciller Zavala Ortiz fue quien apoyó la moción estadounidense de la conformación de la FIP, alegando que para garantizar la paz era mejor “multilateralizar” la intervención, en lugar de que continuara siendo “unilateral”16. Por lo tanto, el voto argentino favorable se asentó en esa posición, y es factible que Illia estuviera al tanto de esa decisión17. Sin embargo, las repercusiones del caso dominicano desembocaron en conflictos políticos internos incluyendo, debates, fracturas, renuncias, y disputas entre los funcionarios del gobierno, las Fuerzas Armadas, la oposición parlamentaria (UCRI, MID, socialismo) y extraparlamentaria (el peronismo proscripto, movimiento estudiantil, partidos de izquierda, sindicatos). Luego de la conformación de la FIP comandada por Brasil, el debate se organizó en función de la posible participación con efectivos de las fuerzas armadas argentinas en la coalición militar internacional recientemente conformada. Allí es donde se pusieron en juego los argumentos de la Doctrina de Seguridad Nacional, sobre todo por parte de los militares que se mostraban interesados en participar de la operación. Más tarde, esos argumentos cobrarían un nuevo alcance, ya que los sectores más conservadores lo utilizarían también para justificar la proscripción del peronismo. Un informe del Departamento de Estado de junio de 1965 que hacía referencia a los alcances del conflicto interno sobre el caso dominicano, afirmaba:

Los militares son los únicos capaces de derrocar al gobierno. Los funcionarios que tienen actualmente el control de las Fuerzas Armadas prefieren preservar el orden constitucional. Sin embargo, los líderes militares en general se oponen al gobierno por haber frustrado sus deseos de cumplir un rol protagónico en la fuerza de paz de la OEA en República Dominicana. Algunos oficiales que vienen caracterizando al gobierno de Illia como débil e ineficiente están ahora menos dispuestos que nunca a

Castello, Antonio, La democracia inestable, Ediciones La Bastilla, 1986, Buenos Aires, p.

170-171 16

Véase Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, 6 de Mayo de 1965, Congreso Nacional, Tomo I: Sesiones preparatorias y ordinarias (del 26 de abril al 23 de junio de 1965), (Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nación) pp. 156-172. 17 Para un análisis sobre el envío de tropas a Santo Domingo ver Míguez, María Cecilia, “Illia y Santo Domingo: de las columnas de Primera Plana al golpe de Estado”, en Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Año XXI, Volumen XX, Nº 39/49, Buenos Aires, 2012.

aceptar su incapacidad política. Si bien no es posible hacer una estimación de cuándo los militares podrían derrocar al gobierno, ello dependerá casi enteramente de su propia interpretación sobre el curso de la situación en la Argentina18.

El malestar de militares azules y de los colorados ante la no participación argentina se transformó en crítica contundente. El 1º de junio un brigadier afirmaba: “Santo Domingo ya no nos interesa como hecho concreto, sino como antecedente. Mañana puede ser Bolivia, Colombia o Uruguay, y entonces no tendremos tiempo de esperar a que el presidente Illia se informe. La respuesta de las Fuerzas Armadas debe ser inmediata”19 Así, la nueva doctrina sería utilizada como un elemento ideológico más para derrocar al gobierno de Illia, alegando la inoperancia del presidente frente a hechos de que demostraban la “infiltración comunista” en el país. Para algunos, como por ejemplo los colorados, el movimiento peronista era de algún modo, un correlato del avance del comunismo en la región, y por lo tanto una amenaza, ya que entendían al estatismo como una especie de “antesala” del socialismo. Pero para otros, como por ejemplo, los militares azules, la “amenaza comunista” fue utilizada para alimentar el temor en los sectores dominantes, desprestigiar al gobierno de Illia y apoyar un nuevo gobierno de facto con proscripción de la actividad política en general. El día 12 de junio de 1965 se produjo una reunión en la quinta presidencial entre Illia, los tres Secretarios Militares – General Ignacio Ávalos, Secretario de Guerra; Vicealmirante Manuel Pita, Secretario de Marina; y el Brigadier Mario Romanelli, Secretario de Aeronáutica- , los tres Comandantes en Jefe – Onganía, Varela y Conrado Armanini- y el Ministro de Defensa, Leopoldo Suárez. Se trató de una cena convocada por el presidente, donde los temas principales fueron: el futuro ejército permanente de la OEA, los sueldos de las FFAA y un importantísimo y revelador documento firmado por senadores de la Unión Cívica Radical del Pueblo al que se hará referencia más adelante. Lo cierto es que en la extensa reunión las FFAA habían planteado una larga serie de críticas que incluían la existencia de una especie de “gobierno paralelo”, por la gravitación de Balbín, la falta de conducción política en temas de política internacional, la “demagogia petrolera”, el trato irrespetuoso al círculo castrense y la reducción del presupuesto20. El deterioro de las relaciones con el poder ejecutivo era evidente.

“National Intelligence Estimate, Washington”, 09/06/1965, NIE 91-65, Prospects for Argentina. FRUS, 1964-1968, vol. XXXI, South America and Central America, Mexico, Doc. Nº 124 19 Primera Plana, 1º de junio de 1965 20 Primera Plana, 22 de junio de 1965 18

Tres días después, el 15 de junio, el general Pedro Aramburu declaraba en el diario La Prensa que la inquietud en aumento podía derivar en un golpe de estado, y puntualizaba cuatro causas: la infiltración comunista en los sindicatos, la anulación de los contratos petroleros, el crecimiento del peronismo y la negativa a la participación en la fuerza militar en República Dominicana. Su propuesta era entonces la conformación de un gabinete de coalición para dar al gobierno “representación nacional”. Las declaraciones fueron reproducidas la semana siguiente para United Press International, donde tuvieron aún más repercusión21. Las ambigüedades gubernamentales frente al caso dominicano constituyeron “el telón de fondo” que desembocó en el alejamiento del general Onganía de la Comandancia en Jefe del Ejército a fines de 196522. Fue reemplazado por Pascual Pistarini, lo que implicaba una continuidad a rasgos generales. Retirado de la fuerza, el general de los azules realizó una gira por Europa que fue elogiosamente tratada en múltiples artículos. Dicha gira se extendió durante julio y agosto, e incluyó una visita la España franquista, Italia, Alemania Occidental e Inglaterra. Finalizó en su regreso con una estancia en Brasil. Especialmente, en oportunidad del discurso ofrecido en agosto de 1965 en Río de Janeiro –recordemos que ya había planteado su posición en el famoso discurso de West Point- Onganía expuso su tesis de las fronteras ideológicas nuevamente en consonancia con la Doctrina de Seguridad Nacional, y propuso la conformación de una alianza argentino-brasileña contra el comunismo, Las repercusiones fueron negativas en Brasil y en Argentina, y también en Uruguay. El propio presidente Illia respondió rápidamente en un discurso pronunciado en la Fiesta del Agricultor, en el pueblo Esperanza, provincia de Santa Fé. Allí dijo: “el comunismo ha sido superado en todo el mundo; nosotros todos, dentro de nuestros propios alineamientos filosóficos y en la estructura interna del país, tenemos todos en la mano para superar aquél régimen que ya se ha quedado atrás. Nadie debe subestimar la guerra fría ni la lucha ideológica en el mundo; pero tampoco debemos sobreestimarlas perdiendo el rumbo y el camino”23. Onganía reiteró su posición en una carta dirigida al inspector general del ejército uruguayo, general Gilberto Pereyra. Las repercusiones derivaron en una respuesta del Ministro del Interior, Juan Palmero, quien en línea con las palabras de Illia, sostuvo que lo importante era sostener “los conceptos democráticos de las

“La segunda clase del general Aramburu”, Primera Plana Nº 141, 20/7/1965, p. 15. Rapoport, Mario y Laufer, Rubén, op. cit., p. 36 23 Massa, Pedro, “Discrepancia entre las Fuerzas Armadas y el gobierno argentino sobre el comunismo”, Diario ABC Madrid, 29 de septiembre de 1965, p. 59 21 22

naciones y unirlas cada vez más entorno a esos principios”, más que establecer “barreras ideológicas”24. Otro de los militares azules que insistía fuertemente en la existencia de una “infiltración marxista” que había que combatir era el Jefe de la Gendarmería, Julio Alsogaray. Como dijimos, a partir de la alta conflictividad social del año 1964, el tema fue recurrente. El Día de la Gendarmería, 28 de julio de 1965, Alsogaray afirmó en defensa de la posición de Onganía, que era necesario “mejorar la aptitud de la gendarmería para realizar operaciones de contraguerrilla”, allí donde “la policía local resulta insuficiente”, para “eliminar drásticamente este peligro que ha empezado a corroer las entrañas de nuestras instituciones, las mentes de nuestros estudiantes y profesionales, el corazón de nuestros obreros; que sutil y arteramente se infiltra aún en algunas esferas oficiales”25 Los estudiantes y las universidades fueron foco de crítica y serían ya durante el gobierno de facto, blanco de represión. El diario ABC de Madrid reproducía a fines de septiembre las palabras de Alsogaray para alimentar la hipótesis de la gravedad de la cuestión política en el país del cono sur, y la negación e “inoperancia” del gobierno radical: “En la Argentina, la guerra revolucionaria están en funcionamiento en todos los ámbitos del quehacer nacional: en las universidades, sindicatos, empresas, Gobiernos, e inclusive en la Iglesia. Según documentos hallados, hubo un plan la invasión de Argentina desde Bolivia, que incluía la acción de dos columnas de 500 a 600 guerrilleros que habían de actuar en la zona fronteriza. El plan era avanzar rápidamente sobre Orán e incautarse todos los elementos posibles para su subsistencia; destruir las vías de comunicación y reclutar adeptos entre los ingenuos, especialmente de San Martín del Tabacal y tal vez de Ledesma, y reunirse por el norte con la otra columna para crear una ‘zona liberada’”26.

Mientras que la oposición afirmaba la existencia y la presencia cada vez mayor de un enemigo fuerte y tenaz, con estrategias variadas de penetración, el gobierno sostuvo que la mejor manera de combatir al comunismo era la de crear las mejores

Massa, Pedro, op. cit. Diario Clarín 26 de julio de 1965, p. 13 Citado por Sanchez, Pedro, La presidencia de Illia, Centro Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1983, p. 108. 26 Citado por Massa, Pedro, op. cit. 25

condiciones para salir de la pobreza27, y utilizando las armas de la ley, “a través de la justicia”28. La fractura dentro de las 62 Organizaciones suscitada luego del fracaso del Operativo Retorno sería un suelo propicio para los militares azules que buscaban obtener el apoyo de cierto sector del sindicalismo peronista. La estrategia de Augusto “Lobo” Vandor conocida como “peronismo sin Perón”, apoyada también por Paulino Niembro, presidente del bloque en la Cámara de Diputados y jefe del justicialismo porteño, desencadenó la división en los bloques parlamentarios: “De pie junto a Perón”, en alianza con el sindicalista José Alonso, y “Leales a Perón”, vinculados a Vandor. Enfrentado al líder, el “Lobo” se fue acercando a los militares azules, que tenían en claro la necesidad de profundizar sus alianzas con las “fuerzas vivas de la comunidad”, a través de la Iglesia y los sindicatos. Ello no implicaba que siguieran utilizando como arma de desprestigio al gobierno el argumento de la “debilidad” o de la falta de respuesta ante las demandas de los trabajadores. La estrategia azul incluía profundizar

los

vínculos

existentes

con

las

corporaciones

empresarias,

desprestigiar al gobierno criticando el “desorden” y el “caos” político resultante de la inoperancia de Illia frente a los reclamos de los sindicatos, y por otro lado, tejer relaciones con el sector vandorista dispuesto a negociar. Para junio del 66 cumpliría con sus objetivos. Los generales Julio Alsogaray, Eduardo Agustín Lanusse, Osiris Villegas, Cándido López, Von Stecher, Pascual Pistarini y López Aufranc conformaron mientras tanto un grupo de trabajo para diseñar políticas a llevar adelante en un posible futuro gobierno de facto. Ese mismo grupo daba cuenta de la heterogeneidad del grupo golpista de los azules. Coexistían allí al menos dos grandes corrientes: un sector nacionalista católico con perfiles de corporativismo antiliberal, modernizador e industrialista, alineado con las posiciones internacionales de los Estados Unidos (el propio Onganía); y otro liberal, vinculado al núcleo de los terratenientes más tradicionales, que priorizaba la diversificación del espectro de las relaciones internacionales, entre los que se destacan Lanusse y López Aufranc29 (Rapoport y Laufer, 2000: 41). La amenaza latente de las elecciones provinciales de 1967 –teniendo en cuenta ya el triunfo de las fuerzas neoperonistas en 1965- era la espada de Damocles del gobierno de los radicales del pueblo. Anticomunismo y antiperonismo se

Sánchez, Pedro, La presidencia de Illia, p. 112 Palmero, Vicente, Ministro del Interior, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, 20 de agosto de 1965, p. 2361. 29 Rapoport, Mario y Laufer, Rubén, op. cit, p. 41. 28

entrelazaban en el discurso de las clases dirigentes que promovían el golpe. En el propio radicalismo, algunos alentaron de algún modo el derrocamiento del presidente. Prueba de ello es un informe posterior a los comicios de marzo de 1965, donde dos senadores analizaban la inestabilidad política, concluyendo con una polémica aseveración: “Para el radicalismo es preferible perder el Gobierno por un golpe de Estado que por comicios libres presididos por él”30. En mayo de 1966, el general Pistarini dio un famoso discurso en el día del Ejército, dirigiéndose en forma directa al presidente Illia, cuestionando su autoridad, e impugnando su “ineficacia”. Allí afirmó que “(…) en un Estado cualquiera, no existe libertad cuando no se proporciona a los hombres las posibilidades mínimas de lograr su destino trascendente, sea porque la ineficacia no provee los instrumentos y las oportunidades necesarias, sea porque la ausencia de autoridad haya abierto el camino a la inseguridad, el sobresalto y la desintegración (…), y que “no son los hombres ni los intereses de partidos o facciones los que señalarán rumbos a la institución que la República armó como garantía de su existencia”31.

Era ya un tiempo de cuenta regresiva.

4. La voz de las corporaciones de las clases dominantes

Las principales corporaciones representativas de los intereses de los sectores dominantes se opusieron al gobierno de Illia. La UIA y la SRA, ambas pertenecientes a ACIEL, fueron las principales opositoras, y en particular, a través de Faustino Fano, presidente de la SRA y Jorge Oría, titular de ACIEL, que asistirían en primera fila a la asunción de Onganía luego del golpe de junio de 1966. Varias eran las razones para que las políticas del gobierno no fueran apoyadas por las distintas fracciones de las clases dominantes. Por un lado, la consolidación y hegemonía del capital extranjero radicado en la industria durante el frondicismo había redefinido las relaciones económicas y sociales de los distintos sectores. Algunas políticas concretas implementadas por Illia representaban al menos una traba para el predominio y despliegue de algunos grandes monopolios industriales instalados en el período anterior, por ejemplo la anulación de los contratos petroleros, la Ley “Oñativia” 30 31

“Militares inquietos por 23 carillas”, Primera Plana Nº 136, 15 de junio de 1965, p. 9 La Nación, 30 de mayo de 1966, p. 1.

de medicamentos, el control de divisas y de cambio, la oposición frente a algunas exigencias del FMI y la implementación del salario mínimo vital y móvil. Estas últimas medidas constituían un problema para esos sectores, para los grupos económicos de capital local dedicados a la industria y para los sectores agroexportadores, mientras que el avance del peronismo en las elecciones representaba una amenaza aún más clara y concreta en este mismo sentido. En particular, los terratenientes nucleados en la SRA se vieron afectados por los controles aplicados en el mercado cambiario y por una política agrícola que se proponía

implementar

una

reforma

tributaria

que

había

prorrogado

los

arrendamientos durante los primeros meses de su gestión, en beneficio de pequeños y medianos productores. Por otra parte, todos los sectores económicos predominantes coincidieron en impugnar la Ley de Salario Mínimo Vital y Móvil del 15 de junio de 1964, en medio del Plan de Lucha, y responsabilizaron al gobierno por no frenar el proceso inflacionario con políticas de ajuste ortodoxo. Además, temían el avance y la movilización de los sectores populares en sus diversas formas, principalmente peronistas no dispuestos a negociar y susceptibles de radicalizar sus propuestas y estrategias, y corrientes de izquierda que crecían en el sindicalismo y entre los estudiantes. El Plan de Lucha de la CGT fue caracterizado como acción subversiva. Así, en las Memorias de 1964 la SRA lo calificó como una “expresión indiscutible de subversión”. Continuaba diciendo: “los dirigentes sindicales han obrado al margen de la ley y el respeto, creando un clima de angustia y amenaza impropio de un país civilizado; a lo que agregaba la crítica al gobierno, sosteniendo que “el procedimiento de la conciliación debilita el principio de autoridad, cuya crisis es la causa de los graves males que sufrimos”32. Hacia 1965, empezaron a utilizar en su crítica a la política económica una acusación al gobierno que pretendía asociar el contenido de sus políticas con ciertas prácticas “colectivistas” o que atentaban contra la propiedad privada. Era de algún modo la utilización de la amenaza marxista para criticar la intervención del estado en la economía. La SRA consideró que la prórroga de los contratos de arrendamientos consistía un ataque a la propiedad privada, al igual que el decreto que limitó las exportaciones de carne y fijó precios máximos para el mercado interno y la aplicación de retenciones a la exportación, que eran consideradas como intromisiones inadmisibles del Estado.

Sociedad Rural Argentina, Memoria 1964, Buenos Aires.

Ello la llevó a enfrentarse a la Federación Agraria Argentina, a la que acusó de apoyar “ideologías extremistas en el agro”33. La UIA, consideró que la ley del salario mínimo, vital y móvil era un gesto populista que abonaba el camino al comunismo34 y consideró que era la causa del proceso inflacionario35. Los partidos políticos conservadores, especialmente UDELPA, directamente sostenía que el gobierno era duro con la empresa privada y blando con el sindicalismo peronista y la izquierda marxista. Esperaban que el gobierno aplicara una política represiva, y la actitud adoptada frente al Plan de Lucha durante todo 1964 fue considerada incluso como tolerante con la “penetración comunista”36. En enero de 1965, la SRA envió una nota al presidente Illia indicando que a su juicio y de “toda la opinión sana del país” debía modificarse la orientación económica “rotundamente, sin titubeos, sin vacilaciones, para ganar la confianza del exterior y reconfortar el espíritu del trabajo nacional37. Faustino Fano, presidente de la corporación fue uno de los primeros en pronunciarse contra la política económica del gobierno, especialmente contra el impuesto a la producción, el tipo de cambio y la supresión de las desgravaciones que hasta ese momento habían beneficiado a las inversiones en maquinaria, pasturas y tambos. En febrero, la asamblea de ACIEL también impugnaba la política del gobierno, afirmando que si no se modificaba “se producirá un caos que provocará una alteración profunda de la paz social, y como resultado la crisis de la estabilidad política”38. Las elecciones legislativas de marzo de 1965, donde el peronismo fue por primera vez habilitado para participar, dieron el triunfo a la Unión Popular, partido a través del cual se nuclearon la mayoría de los justicialistas. Eso permitió que se constituyeran en la segunda fuerza política en la cámara de Diputados con 52 bancas, frente a las 70 de la UCRP. Las elecciones despertaron la reacción antiperonista en las clases dirigente y particularmente en las FFAA, que también venía criticando la orientación económica del poder ejecutivo. Hacia agosto de 1965, a poco tiempo de la pronunciación del discurso de Onganía en Río de Janeiro, Oneto Gaona, presidente de la Unión Industrial Argentina se refirió a la “infiltración marxista”. En un discurso pronunciado frente al presidente 33

Sociedad Rural Argentina, Memoria 1965, Buenos Aires. Tcach, César, “Illia, el golpismo en la mira”, La Voz, 5 de julio de 1999 en http://archivo.lavoz.com.ar/nota.asp?nota_id=531320 35 Unión Industrial Argentina, Memoria y balance, 1963-1964, Buenos Aires, 1964, p. 23 36 Así lo declaró el comité nacional de la juventud de la Federación de Partidos de Centro. Tcach, César y Rodríguez, Celso, Arturo Illia: un sueño breve, Edhasa, Buenos Aires, 2006, p. 95 37 “Los viejos aprovechadores”, Revista Primera Plana, 26 de enero de 1965, p. 6 38 La cosecha de los vientos sembrados, Primero Plana, 9 de febrero de 1965, p. 6 34

Illia dijo: “La amenaza comunista es tan concreta como perentoria. Pero que no se piense que sólo miramos la paja en el ojo ajeno, debo aclarar aquí que tampoco los sectores empresarios son inmunes a esa infiltración. Ella se manifiesta en múltiples aspectos de nuestra actividad y asume las formas más sutiles e inesperadas”39. Lo que reflejaban sus palabras era también el crecimiento de nuevas alianzas en el marco de la Guerra Fría, también dentro de los sectores dominantes, y se hacía especial alusión a las cooperativas de crédito que habían proliferado. Los emprendimientos cooperativos se defendieron rodeándose de instituciones sociales y de movimientos estudiantiles y populares para así garantizar su continuidad. Organizaciones anticomunistas como la llamada Federación Argentina de Entidades Democráticas Anticomunistas (FAEDA) se expresaron en múltiples solicitadas a lo largo del mes de octubre de 1965, refiriéndose a la “infiltración roja” en las cooperativas de crédito del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos, en las universidades, en organizaciones políticas, gremiales, culturales, etc 40. Al

año

siguiente,

enero

1966,

ACIEL

directamente

declaró

inconstitucional y fuera de la ley a la intervención del Estado en la vida económica41. Y en el mes de marzo, a pocos meses del golpe, ante un conflicto ocurrido en establecimientos rurales de la provincia de Santa Fé, la SRA se dirigió al Ministro del Interior del siguiente modo: “se solicita la intervención de la fuerza pública a raíz de los delitos cometidos por obreros afiliados al Sindicato Único de Trabajadores Rurales para obtener salarios exorbitantes (…) Esta situación se suma a la ola de paros, huelgas y delitos que afectan a todos el país y comenzaron con el plan de lucha de la CGT con el objeto extragremial de lograr un ‘cambio de las estructuras’. Se ha quebrado el principio de autoridad. Este estado de cosas es el resultado de un plan subversivo que pretende imponernos un régimen extremista. El gobierno radical tiene la obligación de establecer la normalidad”42 El discurso cada vez más arraigado del peligro de “infiltración comunista” fue utilizado para legitimar el golpe. En el caso de las corporaciones de los sectores dominantes, servía para mostrar debilidad del gobierno frente a las movilizaciones

Sánchez, Pedro, op. cit., p. 111-112 Bonardo, Augusto, Antología de un asco en la Argentina, Buenos Aires, Ediciones la gente, 1966, p. 11 a 21. 41 Ante un nuevo año", La Nación, 2 de enero de 1966; en este editorial 42 Sociedad Rural Argentina, Memoria 1966, Buenos Aires, citada por De Palomino, Mirta, Tradición y poder, la Sociedad Rural Argentina (1955-1983), GEL, Buenos Aires, p. 127. 40

populares y el peronismo, y especialmente para criticar el estatismo y todo lo que consideraran una ofrenta contra la “libre empresa”.

5. La voz de los azules

Uno de los mejores modos de relevar la posición de quienes ocuparían el gobierno luego de derrocar al presidente es quizás el análisis del semanario Primera Plana. Su director fue Jacobo Timerman, y tuvo su primer número en noviembre de 1962. Desde su génesis el semanario tuvo objetivos políticos. Dedicada a analizar la política, la economía, la cultura y la sociedad, en sus páginas se expresaban heterogéneos núcleos y sectores de las clases dirigentes argentinas, pero fundamentalmente vinculados a azules liderados por Onganía. Promovía a todas luces un proyecto político con intenciones de cambio estructural conocido como de modernización por la vía autoritaria. Según afirma Alain Rouquié, coroneles pertenecientes al sector azul se pusieron en contacto con el periodista Jacobo Timerman –allegado a Rogelio Frigerio-

para

proponerle

creación

semanario llamado Azul, que apoyara su acción . Los medios económicos para financiar la nueva revista fueron proporcionados por firmas automotrices extranjeras44, y la denominación de Primera Plana –en lugar de Azul- se vinculó con la necesidad de aparentar un discurso neutral y moderno, al estilo de algunos semanarios reconocidos internacionalmente, como por ejemplo, Newsweek. Entre los principales colaboradores del semanario se encontraban Tomás Eloy Martínez, Ramiro de Casasbellas, Osiris Troiani, Hugo Gambini, Roberto Aizcorbe y Ernesto Schóo. Su génesis es significativa respecto de la alianza entre capitales extranjeros de grandes empresas monopólicas industriales, los desarrollistas, y la fracción azul de las FFAA. El primer blanco de la revista fueron los aliados civiles de los colorados que formaban parte del gobierno: los radicales unionistas. Entre ellos se encontraban justamente el vicepresidente Carlos Perette y el canciller Zavala Ortiz, defensores de la anulación de los contratos petroleros. Ya durante el gobierno de Illia, y en una primera etapa, la revista se dirigió especialmente a desacreditar a los funcionarios políticos, particularmente haciendo blanco en el sector unionista que formaba parte del

Rouquié, Alain, 1994 Poder militar y sociedad política en la Argentina, Tomo II, (1943-1973), (Buenos Aires: Emecé), p. 244. 44 Piñeiro,Elena T. 2002 “Medios de comunicación y representación política: el caso Primera Plana (1962-1966)”, Revista Temas de Historia Argentina y Americana, N°1, Departamento. de Historia, Facultad de Filosofía y Letras, UCA (Buenos Aires: UCA) p. La autora afirma que la financiación provenía de las empresas automotrices en base a una entrevista realizada por ella a Jacobo Timerman en 1999.

gobierno, y recordando muy especialmente la influencia del derrotado sector colorado en él45. Ello llevó a que, durante los primeros meses de la presidencia, apareciera como un tema central la denuncia de supuestos intentos golpistas encabezados por jefes militares pertenecientes a la fracción colorada. Pero a partir de 1964 se evidenció un viraje. Desde entonces, en el plano económico, se privilegiaron los análisis sobre la anulación de los contratos petroleros y la relación con el Fondo Monetario Internacional y se advertía sobre la inestabilidad que generaba el programa económico de Illia. Se diluía en cierto modo la distinción antes tan remarcada entre azules y colorados. En cuanto al escenario internacional, Primera Plana dedicaba importantes columnas a los conflictos mundiales, afirmando una posición occidentalista. Lentamente el discurso anticomunista se iría reforzando al compás de la adopción de la Doctrina de la Seguridad Nacional en los ámbitos castrenses. A partir de junio de 1964, Mariano Grondona fue el columnista político principal. Grondona había iniciado su militancia en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en las filas del movimiento católico y antiperonista. Luego fue un joven profesor de la Escuela Superior de Guerra, y hacia 1962, apoyó el levantamiento azul siendo redactor del comunicado-proclama 15046, lo que da cuenta de su inserción en los círculos militares. Era, además, el disertante favorito del Instituto para el Desarrollo de Ejecutivos Argentinos (IDEA), que cumplía un rol importante en la formación de los empresarios pertenecientes a la UIA47. En las notas y editoriales se reiteraba que el “neutralismo” del ejecutivo podía ser muy mal recibido por las Fuerzas Armadas, y que generaba aún más descontento e inestabilidad. Pero en las páginas de la revista, y en especial en las columnas de Mariano Grondona, se dejaba entrever que en la Argentina, el problema fundamental era el avance del peronismo, ya que los radicales se habían comprometido a levantar 45

La corriente unionista del radicalismo surgió en la década de 1940, con el objeto de promover la alianza o unión con otras fuerzas políticas, especialmente en oportunidad de conformación de la Unión Democrática contra Perón en 1945. Fue una corriente conservadora y antiperonista a la que se la consideró heredera del alvearismo, y por lo tanto opositora a los radicales intransigentes y sabbatinistas – yrigoyenistas, nacionalistas-. En 1956, ante la fractura de la Unión Cívica Radical, esta corriente pasó a formar parte –esta vez junto a los sabbatinistas, como el propio Illia- de la Unión Cívica Radical del Pueblo. El vicepresidente de Illia, Carlos Perette, y el canciller Miguel Ángel Zavala Ortiz pertecían a ella. 46 El texto del comunicado del sector azul de septiembre de 1962 decía: “Quiera el pueblo argentino vivir libre y pacíficamente la democracia, que el Ejército se constituirá a partir de hoy en sostén de sus derechos y en custodio de sus libertades. Estamos absolutamente convencidos de que no habrá solución económica ni social de los graves problemas que nos aquejan, sin la estabilidad política ni la paz interior. Las Fuerzas Armadas deben tomar su parte de responsabilidad en el caos que vive la República y enderezar el rumbo de los acontecimientos hacia el inmediato restablecimiento de estos valores. Una vez cumplida esta urgente tarea, podrán retornar a sus funciones específicas con la certeza de haber cumplido un deber y de haber pagado una deuda. Confiamos en el poder civil, creemos en nuestro pueblo. A sus representantes dejamos la solución de los problemas argentinos". 47 Tcach, César y Rodríguez, Celso, op. cit., p. 93.

su proscripción. Ese tópico se iría profundizando a partir de la derrota del oficialismo en las elecciones legislativas de marzo de 1965. Desacreditar al gobierno, alentar el temor al peronismo y promover el golpe de estado, eran tres elementos que se articulaban en forma cada vez más lineal y directa en el discurso de la revista. Y la nueva doctrina de seguridad fue utilizada a esos fines48. Pero la línea política adquirió un rumbo definitivo a partir del conflicto de República Dominicana. Fue Grondona el encargado de la interpretación de la actitud norteamericana en el continente, desde su columna editorial. Allí sostuvo:

Con su rápida acción, el Presidente Johnson logró detener una rebelión que podía caer en manos comunistas. Pero este objetivo fue alcanzado a cambio de un precio muy alto y evidente: el sentimiento de amargura y de resentimiento que se difunde por el hemisferio ante esta nueva demostración de potencia anglosajona en una tierra latina (…) Ateniéndonos a la corteza racional de los hechos, no podemos negar que, si tenía verdadera evidencia sobre la amenaza comunista en la isla, Johnson procedió razonablemente al impedir una segunda Cuba en el Caribe. Y nadie puede tampoco, pretender que el principio de no intervención trabe por una parte la defensa de Occidente, mientras por la otra escuda la agresión comunista.49

La negativa a la participación en la FIP había intensificado la oposición al gobierno, reforzando especialmente el caudal político del peronismo, quien había quedado nuevamente del lado de la defensa de los principios de no intervención y de autodeterminación. Así, Grondona llamaba la atención respecto del aumento de poder del peronismo, gran temor de las clases dirigentes.

El caso de Santo Domingo sirvió para demostrar la debilidad de la estrategia oficialista. El radicalismo del pueblo ensayó aquí, manifiestamente, su tímido “dualismo”: el canciller rindió tributo a la realidad, pero el partido y los diputados siguieron fieles a la posición antiimperialista. Y este frente, quebrado, no pudo impedir que el peronismo ganara el control de la campaña antinorteamericana, que redujera a la mayoría de los partidos opositores a la condición de satélites (…) salvo que las

No solamente Primera Plana tuvo ese rol, expresando las posiciones de importantes sectores de las clases dirigentes argentinas y descalificando el confuso accionar del gobierno. Justamente en mayo de 1965 comenzó a publicarse una nueva revista también dirigida por Timerman, con el nombre Confirmado. 49 Grondona, Mariano, “De Kennedy a Johnson”, Primera Plana, 11 de mayo de 1965, p. 5.

tendencias profundas de los sectores populares hayan cambiado, el peronismo avanza rápidamente hacia el completo dominio de nuestro panorama electoral50. En esa tónica continuaría unas semanas después: “El factor esencial del nuevo desasosiego no es el estrangulamiento financiero ni el fracaso diplomático, sino la aparente impotencia del gobierno para moderar o detener el avance peronista”51. A partir de allí, reiteradas veces la revista hizo foco en la pérdida de prestigio y de imagen del presidente Illia. Le dio especial importancia a los “coletazos” del asunto dominicano, que culminaron en la renuncia del Subsecretario de Relaciones Exteriores, Ramón Vázquez, “en franco idilio con los militares azules”, tal como afirmara la revista52. Primera Plana comenzó a justificar la oposición castrense al gobierno, y en el ya citado ejemplar del 25 de mayo decía: “Nunca como la semana pasada arreciaron las versiones de un inminente golpe de Estado de origen castrense; nunca tampoco, quizás, los mandos militares se vieron tan alejados del gobierno ni tan convencidos de su indecisión”53. Un ejemplo de la vinculación entre Santo Domingo y el golpe de estado es nuevamente la visión de Grondona, cuando afirmaba:

La eventualidad de un golpe de Estado se ha convertido en un tema insoslayable: desde las charlas de café hasta las reuniones de la Casa Rosada transitan sobre él. Las discrepancias entre las Fuerzas Armadas y el Gobierno, ante Santo Domingo, han creado, sin duda, una nueva imagen institucional. Pero este episodio no ha sido más que el detonante de un malestar anterior. Los problemas argentinos a corto plazo son dos: la relación peronismo-antiperonismo y la ineficiencia del Estado. El ritmo de la incorporación peronista en la democracia no debe ser tan intenso que resulte intolerable al antiperonismo, ni tan débil que lleve a los vencidos en 1955 a la subversión: el problema se resuelve con una sabia dosificación. Antes del 14 de marzo, el Gobierno tuvo su estrategia: vencería a los peronistas en las urnas, y convirtiéndolos en una ‘oposición de Su Majestad’, los integraría sin peligro en el

Grondona, Mariano, “La batalla”, Primera Plana, Nº 132, Buenos Aires, 1 de mayo de

Grondona, Mariano, “Conflictos y tensiones”, Primera Plana, nº 134, 1º de junio de

1965 1965. “Sólo Balbín se siente seguro”, Primera Plana nº 137, 22 de junio de 1965, p. 8. Si bien Vázquez provenía originariamente del sector colorado, en los años del gobierno de Illia reforzó sus vínculos con los azules. 53 “El país. En el reino de las indecisiones”, Primera Plana nº 133, 25 de mayo de 1965, p. 8 52

sistema. Cumplida esta etapa propiamente política, se podría emprender la reforma del Estado y se gobernaría con realismo y eficacia. Este esquema de acción quedó deshecho en la jornada electoral. Y desde entonces el Gobierno no atina a formular una estrategia de recambio. La contemplación de esta impotencia ha transformado la expectación de 1964 en el pesimismo de 1965. Y después de Santo Domingo, la opinión pública vuelve sus ojos a quienes pueden convertir esta derrota política en una derrota institucional54. En forma creciente, la revista utilizaba la amenaza de la “infiltración marxista” y del ascenso peronismo para desacreditar al gobierno y promover el golpe. Sobredimensionar el accionar comunista en la Argentina y en la región era el argumento utilizado para unificar a los distintos sectores de las Fuerzas Armadas detrás de la figura de Onganía. No es casual que en el mes de septiembre de 1965, a pocos meses de la crisis dominicana, Primera Plana comenzaba a instalar y “fogonear” la idea de penetración guerrillera en Tucumán. La provincia se encontraba en medio de una importante crisis económica y política provocada el cierre de ingenios azucareros y la consecuente desocupación55. Los trabajadores movilizados principalmente a través de la Federación Obrera Tucumana de la Industria del Azúcar (FOTIA) reclamaban pago de sueldos adeudados, inspección de los libros de las empresas, incautación de las fábricas que no cumplían con sus obligaciones, expropiación de las que se dispusieran a cerrar y un plan de lucha provincial56. Pero el objetivo de quienes escribían en la revista era sembrar temor, al comunismo y al peronismo, para desacreditar aún más al gobierno radical57. A partir de agosto de 1965, la revista presentó a Onganía como aquél que podría resolver todos los dilemas que Illia dejaba pendientes. Cuando el general renunció a su cargo en el mes de noviembre –una especie de victoria pírrica para el gobierno-, Grondona escribía en su columna: 54

Véase Grondona, Mariano, “En torno del golpismo”, Primera Plana nº 137, 22 de junio

de 1965, p. 7. 55

En Tucumán había 27 ingenios azucareros y superproducción de azúcar, caída de la ganancia de las empresas, falta de pago de salarios, manifestaciones en contra y represión policial. La intervención del estado llevó al cierre de empresas y generó desocupación. 56 Véase Castello, Antonio, op. cit., p. 249. 57 La importante movilización de los obreros de los ingenios azucareros en Tucumán se vincula también con el accionar del Frente Revolucionario Indoamericano Popular, una fuerza heterogénea, cercana al peronismo, compuesta por trabajadores del noroeste argentino, estudiantes e intelectuales de sectores medios, al que perteneció Mario Roberto Santucho. Ideológicamente afirmaba una posición nacionalista antiimperialista y más adelante guevarista, que fue mutando hasta su fusión con Palabra Obrera –de extracción trotskista- en el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) en 1965.

¿Cuál es el futuro del teniente general? Algunos sostienen que, dotado del gran ‘capital’ de su prestigio, debe lanzarse a la vida política. Pero su prestigio estaba ligado a la fuerza institucional y difícilmente resistiría una vida de declaraciones y discursos, no acompañados por el poder que los embellece y da sentido (…) Más razonable parece ser pensar en Onganía como en un hombre de reserva institucional, como en una última alternativa de orden y autoridad58”

Conclusión

Desde 1964 en adelante, las expresiones anticomunistas por parte de las clases dirigentes argentinas fueron en aumento. Los diferentes sectores utilizaban el argumento de la infiltración marxista en función de defender intereses diversos. El semanario Primera Plana notaba esa heterogeneidad y encontraba que la nueva doctrina se filtraba en las voces de parlamentarios, de dirigentes de las corporaciones como ACIEL, y a políticos de distinta filiación como el caso del propio Balbín. Los parlamentarios de la UCRP en general, y en abierta oposición al gobierno, insistían con que era el peronismo el responsable y hasta incluso el orientador de la “acción terrorista” para el caso del arsenal encontrado en el departamento de la calle Posadas59. La discusión sobre el terrorismo en 1964 se utilizó como telón de fondo para evitar la reforma del Estatuto de los Partidos Políticos que le diera al justicialismo posibilidades electorales para marzo del año siguiente, y trabar el acercamiento entre el gobierno y el peronismo. No es casual que días después de la concesión de la personería jurídica al justicialismo que el juez electoral otorgara en enero de 1965 (y que sería rápidamente apelada y luego rechazada),

el diputado nacional Roberto Garófalo de la UCRP

presentara un proyecto para “erradicar el terrorismo”, en cuyo artículo 1º figuraba la aplicación de pena de muerte “por todo acto conexo con el terrorismo”60. Frenar el avance del peronismo y discurso anticomunista se entrelazaban. Pero quizás lo más interesante es la explicación que la revista da a esta coincidencia, citando una supuesta declaración de un anónimo “dirigente nacionalista” que afirmaba una verdad

Primera Plana Nº 160, 30de noviembre de 1965, p. 8 “El forcejeo y los guerrilleros”, Primera Plana Nº 94, 25 de agosto de 1965, p. 7 60 “Un defensor de la ley del Talión”, Primera Plana, 19 de enero de 1965, p. 9 59

contundente: “el golpe será contra el peronismo, pero se dará como excusa la presencia comunista”61. Un modo de comprender las razones de las clases dominantes argentinas para promover, apoyar o participar del golpe de estado contra Illia es analizar no solamente aquéllas políticas por las que se veían perjudicados, sino las implementadas por el gobierno de facto surgido de la autodenominada “Revolución Argentina”. El golpe del 28 de junio de 1966, que había sido una especie de “crónica de una muerte anunciada”, abrió el paso a un proceso de desnacionalización de la economía, concentración, represión de la protesta social, imposición del libre mercado y anulación de las instituciones representativas establecidas por la Constitución. El Acta de la Revolución Argentina incluye entre los motivos para desalojar al presidente: “la pésima conducción de los negocios públicos”; la “ruptura de la unidad espiritual del pueblo argentino; y por último, y lo que es objeto de este trabajo, “una sutil y agresiva penetración marxista en todos los campos de la vida nacional y un clima favorable a los desórdenes extremistas que pone a la Nación en peligro de caer ante el avance del totalitarismo colectivista”62. El hecho de que los azules, para llegar a ocupar el poder y llevar adelante su proyecto necesitaran de la alianza con un importante sector del sindicalismo peronista, no elude que el verdadero temor fuera la radicalización del peronismo y que nuevos sectores del sindicalismo clasista se aliaran con los peronistas. Ese temor era compartido por las distintas fracciones del poder económico, y también por los Estados Unidos. Un informe del Departamento de Estado del mes de junio de 1965 da cuenta de ello cuando se afirma que:

Si los militares concluyen que el peronismo y sus líderes extremistas tienen posibilidades de imponerse en las elecciones de 1967, en primer lugar instará al gobierno sobre la necesidad de restringir la participación del peronismo en las elecciones. Si no se satisface ese reclamo, es muy probable que intervengan para imponer esa condición, o para prevenir o anular las elecciones (…). El Partido Comunista Argentino es el más grande del hemisferio occidental (60.000 -65.000 miembros) pero no es una fuerza política influyente. Los comunistas y los castristas no

“Una semana cargada de presagios”, en Primera Plana Nº 138, 29 de junio de 1965, p.

8. 62

Acta de Revolución http://es.wikisource.org/wiki/Acta_de_la_Revoluci%C3%B3n_Argentina.

Argentina,

1966,

tienen un potencial subversivo en la Argentina, excepto en el caso en que se sumen a una acción masiva encabezada por el peronismo63.

La Doctrina de la Seguridad Nacional no era solamente asumida por importantes fracciones hegemónicas de las Fuerzas Armadas, sino que operaba como argumento trasvasando hacia las clases dirigentes y a través de los medios como Primera Plana, a los empresarios y sectores medios. Algunos la utilizarían en función de alertar sobre el avance del estatismo y de las políticas económicas que pretendían poner límites al funcionamiento del libre mercado. Otros, para demonizar todo rasgo de autonomía en el escenario mundial y generar temor respecto de los costos que provocaría en la relación con los Estados Unidos. Finalmente, sería el argumento más fuerte para impedir toda participación política de los sectores populares a través de la proscripción y la represión.

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Tcach, César y Rodríguez, Celso, Arturo Illia: un sueño breve, Edhasa, Buenos Aires, 2006

Fuentes utilizadas

Acta de la Revolución Argentina Departamento de Estado de los Estados Unidos. Foreign Relations of the Unitates States Diario Clarín Diario La Nación Diario de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Discurso pronunciado por el General Juan Carlos Onganía en West Point Memorias de la SRA Memorias de la UIA Semanario Primera Plana

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Estado y fuerzas transnacionales en el caso de la extranjerizaci贸n de tierras en Argentina (1990-2008). Mora, Sol UAI

Resumen:

Este artículo se propone reflexionar sobre el proceso de adquisición de grandes extensiones de tierras agrícolas en la República Argentina por parte de capitales extranjeros desde la perspectiva del poder del Estado ante las fuerzas transnacionales en la globalización. Partiendo del debate sobre el poder del Estado ante las fuerzas transnacionales, se describirán las condiciones político-jurídicas que posibilitaron el inicio y evolución de la extranjerización de tierras en Argentina durante el período 1990-2008, para finalmente indagar sobre las implicaciones políticas de este proceso.

Palabras Claves: Transnacionales-Argentina

Estado-

Extranjerización

tierras

Fuerzas

Introducción A lo largo de la historia, la posesión de recursos naturales, tales como el agua dulce, reservas energéticas y tierras agrícolas, constituyó una de las preocupaciones centrales de los Estados, pero no fue hasta el siglo XXI que la consciencia del agotamiento y la degradación de los mismo intensificó la búsqueda por el acceso a las fuentes de esas riquezas (Klare; 2001). En este contexto geopolítico, la República Argentina se presenta con un territorio de 3.761.274 km2 de extensión (Ministerio de Planificación Federal). Esa magnitud territorial, que considerando solamente al sector continental lo ubica como el octavo país del mundo en términos de superficie, el porcentaje de tierras aptas para la agricultura y sus vastos recursos naturales sitúan a este país en un lugar de primera importancia como reservorio de los recursos considerados estratégicos a nivel mundial. Esas condiciones fueron suficientes para propiciar la llegada de capitales internacionales interesados en la adquisición de grandes extensiones de tierras, con la particularidad de que esa demanda no se dirigió sólo a las regiones productivas tradicionales, sino también a sus 15.000 km de fronteras. En Argentina si bien el proceso denominado como extranjerización de tierras comenzó hacia 1970, se agravó fuertemente y continúo acelerándose tras el debilitamiento del rol del Estado a partir de 1990 (Pengue; 2007). De acuerdo a cálculos de la Federación Agraria Argentina (FAA), a inicios del año 2000, 7.000.000 de hectáreas

pertenecían a extranjeros, cifra que se elevó hasta 21.000.000

hectáreas en 2010 (Noticias del Congreso Nacional; 06/09/2010). Este artículo se propone contribuir a la comprensión del fenómeno de extranjerización de tierras en Argentina desde las Relaciones Internacionales. Por ello, se realizará una aproximación a sus orígenes e impactos, tomando como punto de partida el debate acerca del poder del Estado ante las fuerzas transnacionales en la globalización. En este sentido, el proceso será analizado temporalmente desde 1990 a 2008,

cuando la crisis financiera y económica fue un evento divisor que llevo a

repensar el rol del Estado y su relación con el mercado (Rosenthal; 2010). Seguidamente, se describirán las condiciones político-jurídicas que posibilitaron el inicio y evolución de la extranjerización de tierras en Argentina, para finalmente indagar sobre las implicaciones políticas de este proceso.

Marco Teórico: Estado y fuerzas transnacionales En el actual orden mundial, el sistema interestatal está interconectado y arraigado en complejas estructuras de fuerzas, relaciones, movimientos y redes que

se sobreponen y operan mundialmente (Held et al.; 1997). Este conjunto de procesos característicos de la globalización, implican, en palabras de Beck, “…la perceptible pérdida de fronteras del quehacer cotidiano en las distintas dimensiones de la economía, la información, la ecología….y…que modifica a todas luces con perceptible violencia la vida cotidiana y que fuerza a todos a adaptarse y a responder” (Beck;2004: 42). En la denominada por Beck segunda modernidad, junto al sistema de Estados soberanos, hasta ese momento actor exclusivo de las Relaciones Internacionales, surgió una poderosa sociedad mundial no estatal compuesta por actores transnacionales (Ídem: 117). Si bien la compleja interacción entre el mundo de los actores y las fuerzas estatales y no estatales dista mucho de ser un fenómeno reciente (Held; 2002), Beck señala que, precisamente, la novedad de la globalización no reside sólo en el denso entramado con mayor dependencia y relaciones reciprocas ni en la percepción de esa transnacionalidad, sino también en la cantidad y el poder de los actores, instituciones y acuerdos transnacionales (Beck; Op. cit). En este punto es necesario introducir dos precisiones conceptuales. Las fuerzas transnacionales son entendidas según la definición de Marcel Merle como “los movimientos y las corrientes de solidaridad de origen privado que tratan de establecerse a través de las fronteras y que tienden a hacer valer o imponer su punto de vista en el sistema internacional” (Merle; 1991: 411 cit. por Barbé; 2008:210). Respecto de los alcances del término extranjerización de tierras, la Organización Mundial de Comercio (2010) en su Informe sobre Comercio Mundial 2010, explica que la tierra es el recurso natural fijo e inmóvil por excelencia, por lo que no puede ser objeto de comercio. Por ello, la extranjerización consiste en inversiones directas en tierras en países extranjeros, que pueden adoptar la forma de arrendamientos a largo plazo, compra directa o agricultura contractual (ídem: 204). En razón de que estos flujos de capitales parten de una iniciativa privada e influyen en el sistema internacional, pueden considerarse una fuerza transnacional. La

primeros debates académicos sobre las relaciones transnacionales se

produjeron en la década de los setenta y resurgieron a principios de los años ´90, dando lugar a una abundante literatura acerca de las implicaciones de los nuevos actores y procesos para el poder y la capacidad soberana del Estado nación (Cohen; 2005). Precisamente, el Estado moderno está estrechamente vinculado a la noción de soberanía, que supone el reconocimiento del derecho exclusivo de jurisdicción sobre un territorio y una población particulares que posee cada Estado (Held;1997).

Junto a la soberanía, otro rasgo que diferencia al Estado nación de cualquier otro actor internacional es la disposición de un territorio, como ámbito de ejercicio del poder estatal. Como afirma Norberto Bobbio: …la condición necesaria para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan ese territorio y obedecidos efectivamente por la gran mayoría de los destinatarios... (Bobbio; 2003) De manera que, “el poder político ha llegado a verse como territorial por naturaleza, pues la condición de estado se considera territorial por naturaleza” (Agnew; 2010). Held

clasifica

los

argumentos

del

debate

tres

escuelas:

los

híperglobalizadores, los escépticos y los transformacionistas (Held; 1997:31). Para los defensores de la tesis hiperglobalizadora, las redes transnacionales de producción, distribución e intercambio condujeron al surgimiento de un mercado global en el que desaparecerá el Estado nación, cada vez más incapaz de controlar lo que sucede dentro de sus propias fronteras o de satisfacer por si mismo las demandas de sus ciudadanos. Las instituciones internacionales también erosionan la soberanía y la autonomía estatal. Como afirma Susan Strange “El declive de la autoridad de los Estados se refleja en una difusión de la autoridad en otras instituciones y asociaciones, organizaciones locales y en una asimetría creciente entre los Estados con mayor poder y los más débiles “(Strange; 2001:22). Por el contrario, los escépticos argumentan que la globalización, entendida como el surgimiento de un mercado global, es un mito puesto que en realidad sólo existe una mayor internacionalización, es decir, interacciones entre economías predominantemente nacionales que dependen del poder que conservan los Estados para regular y fomentar activamente sus actividades. En último lugar, la tesis transformacionista reposa en la convicción de que la globalización es un proceso histórico sin precedentes, una poderosa fuerza que impulsa los cambios económicos, políticos y sociales que están reformando las sociedades y el orden mundial. En esta era de turbulencias mundiales, Rosenau advierte la coexistencia de dos estructuras bifurcadas: el mundo de los Estados y el mundo multicéntrico de los actores transnacionales no estatales (Rosenau; 1990 cit. por Cohen; Op. Cit.). Desde esta perspectiva, los Estados conservan el supremo poder de decisión legal dentro de su territorio, pero este se yuxtapone con la jurisdicción de las instituciones internacionales y el derecho internacional. A su vez, ya no conservan el único mando de lo que acontece dentro de sus fronteras. Por ello, está concepción se

asocia a un desmembramiento de la relación entre soberanía, territorialidad y poder del Estado, que a nivel internacional ya no puede ser considerado como el único centro o forma de autoridad en el mundo. Lo anterior no significa el fin del Estado. En el núcleo de esta postura hay una creencia de que la globalización reconstituye o somete el poder de los gobiernos nacionales a una reingeniería para reestructurarse en respuesta a la complejidad global (Held; 1997). La revisión de las tres tendencias en el debate sobre la globalización constituye un marco de referencia para aproximarse a las controversias teóricas generadas por las transformaciones en las relaciones de poder entre Estados y actores no estatales. Pero a los fines de este trabajo es importante realizar una serie de consideraciones. En primer lugar, como sostienen

Keohane y Nye (1971),

es erróneo

interrogarse acerca de la presunta pérdida de control de los Estados, ya que, en general, los gobiernos han sido incapaces de controlar exitosamente sus territorios por largos períodos de tiempo ante

fuerzas sociales de gran escala o

avances

tecnológicos; de manera que “los pequeños y medianos poderes...tuvieron que acostumbrarse a los cambios en lugar de dar forma a las fuerzas de la historia” (ídem: 345). En está visión,

los argumentos sobre el desvanecimiento de la soberanía

estatal son apresurados, puesto que ignoran que los Estados siempre operaron en un ámbito internacional interdependiente, en el que el control de los movimientos a través de las fronteras fue desafiado permanentemente. Ello no implica negar el impacto de las fuerzas transnacionales, sino reconocer que “el control y la autoridad de los estados han sido persistentemente disputados” (Krasner; 2001:26). Asimismo, es importante tener presente que carece de sentido hablar del Estado en términos abstractos. Cada país percibe la globalización de distinta manera y, pese a la enorme presencia de relaciones transnacionales en el escenario internacional, las mismas no tienen siempre la misma influencia (Risse; 1999: 374): mientras que algunos Estados obtendrán ventajas de ellas, para otros será una fuente de problemas. Por lo tanto, aún asumiendo que el

Estado-nación territorial está en

decadencia, este será un proceso desigual, ya que la repercusión de los flujos globales estará mediada por la posición del Estado en las jerarquías militar, política y económica, la pauta institucional de la política doméstica; así como el gobierno y las estrategias de la sociedad para debatir los imperativos globales (Held; 2002:551). Por lo demás, como argumenta Held la globalización no es sinónimo de repliegue absoluto de los Estados, debido a que más allá de la expansión de los

vínculos intergubernamentales y transnacionales, “la importancia del Estado-nación, del nacionalismo, la independencia territorial y el deseo de lograr, reconquistar o mantener la soberanía no parecen haber disminuido en épocas recientes” (Held; 1997:122). Esas observaciones permiten argumentar que las causas y orígenes del proceso de extranjerización de tierras en Argentina

no pueden ser encontradas

únicamente en la naturaleza transnacional del fenómeno. Lejos de sostener a priori que el Estado está atrapado en redes de interconexión de fuerzas a las que no puede controlar y que influyen y condicionan las prácticas políticas estatales, resulta más apropiado analizar la mutua interacción entre Estados y actores transnacionales, en particular la forma en que los estos interactúan con la política doméstica de los “países elegidos”( Risse;Op. Cit.). Para ello se utilizará el concepto de estructura interna de Thomas Risse, es decir, “las instituciones políticas del Estado, a las estructuras sociales y a las redes políticas que las vinculan entre sí” (Ídem; 382). En otras palabras, esta comprende la organización de las instituciones políticas y sociales, la distribución del poder en los órganos del Estado, las reglas para la toma de decisiones, los procedimientos basados en la ley y la costumbre; la capacidad de la sociedad para movilizarse y promover demandas políticas y la capacidad de las instituciones intermedias para canalizar las demandas sociales hacia procedimientos políticos. Las diferencias en las estructuras internas son las que determinan el distinto impacto político que tienen los actores transnacionales, por que al determinar tanto la posibilidad de estos actores de acceder a los sistemas políticos, así como los requisitos y la fuerza necesarios para que estos impacten en las políticas del Estado son las encargadas de mediar, filtrar y refractar las acciones de los actores no estatales que se proponen influir en determinadas políticas.

La reglamentación sobre propiedad extranjera de la tierra. La Reforma de la Constitución Nacional de 1994 dispuso en el artículo 124 que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Incluso, con anterioridad a su sanción algunas provincias ya habían consagrado en sus constituciones la propiedad originaria, inalienable e imprescriptible sobre sus recursos. Ello significa que, en virtud de la organización política-administrativa federal, cada provincia posee su régimen de propiedad de la tierra y de los recursos naturales, puesto que

al dominio sobre ellos se asocia la jurisdicción.

No obstante, estos

pueden verse afectados por normas de carácter nacional, cuya

aplicación los

sustraiga de las jurisdicciones locales. Respecto a la tierra, en la República Argentina no existió hasta el año 2011 una ley federal que regule su propiedad por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras. Es más, la Constitución Nacional en su artículo 20 reconoce que “Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano”, entre ellos, poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos. En cambio, si se formuló una legislación específica relativa a las áreas de fronteras, dadas las diferentes realidades que las caracterizan en relación al resto del territorio nacional. La norma central de ese régimen es el

Decreto-Ley N° 15.835/44 (Poder

Ejecutivo Nacional; 1944), que en su primer artículo establece la creación de las zonas de seguridad, una franja ubicada a lo largo de la frontera terrestre y marítima de todo el territorio de la Nación Argentina y el perímetro alrededor de ciertas áreas en el interior del país, con la finalidad de complementar las previsiones territoriales de defensa nacional. En función de ello, el cuarto artículo de la ley, modificado por el art. 42 de la Ley Nº 23.554/88 de Defensa Nacional (Congreso de la Nación; 1988), hace referencia explícita a la propiedad extranjera en esa zona: Articulo 4°: Declarase de conveniencia nacional que los bienes ubicados en la zona de seguridad pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos…

Ese artículo evidencia la importancia que el Estado otorga a la radicación de ciudadanos argentinos nativos en las fronteras, pero sin expresarse en términos de una prohibición a la adquisición y venta de inmuebles a extranjeros. Al mismo tiempo, incorpora el régimen de previa conformidad, que consiste en un acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente rechaza o autoriza la adquisición de inmuebles, la cesión de permisos y concesiones para la explotación de servicios públicos en las zonas de seguridad a partir del cumplimiento de una serie de requerimientos establecidos por la normativa vigente. Además, la ley citada creó la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad, dependiente del Consejo de Defensa Nacional, con la misión de velar por los intereses de defensa nacional en las zonas de seguridad y que, en principio, fue atribuida con la responsabilidad en el trámite de previa conformidad. Posteriormente, esta facultad fue transferida a distintos órganos hasta que se dispuso que recayera dentro de las competencias del

Señor Secretario del Interior (Ministerio del Interior, 2008).

Actualmente, en el procedimiento de previa conformidad intervienen la Secretaría del Interior

y la Dirección de Asuntos Técnicos de Fronteras, dependiente de ese

organismo, que es la encargada de tramitar los expedientes y verificar el cumplimiento de todas las exigencias de la normativa.

El trámite de previa conformidad, en los términos de la Resolución 166 del Ministerio del Interior (2009) se inicia con la presentación de una serie de formularios administrativos1, pero los requisitos varían entre las siguientes figuras jurídicas: Personas físicas argentinas: los ciudadanos argentinos nativos, por opción o naturalizados con más de cinco años desde su obtención quedan exceptuados del trámite en tanto no registren antecedentes judiciales que afecten a la seguridad y defensa nacional (ídem: art. 3 y 4). Personas físicas extranjeras: deben poseer una residencia ininterrumpida en el país de diez años para solicitar la previa conformidad (Ídem: art. 9). Personas jurídicas argentinas: deben solicitar la previa conformidad e informar cuál será la finalidad del inmueble (Ídem: art. 12), pero quedan exceptuados del trámite los inmuebles destinados a turismo (ídem: art. 32). Personas jurídicas extranjeras2: deben solicitar la previa conformidad tanto para autorizar la transformación, fusión o escisión de sociedades, como para transferir acciones que impliquen el control de una sociedad propietaria de inmuebles ubicados en zona de seguridad. Además, esta categoría debe informar cualquier modificación societaria dentro de un plazo de 60 días (ídem: art. 8 y 9). Por otra parte, la Resolución exige a las personas jurídicas extranjeras la presentación de un proyecto de inversión que incluya un detalle del monto del capital a invertir y las fuentes de financiamiento, el cronograma de la inversión, un estudio de impacto ambiental y la nacionalidad de la mano de obra a emplear (ídem: art 24). La legislación también prevé una vía de excepción para el otorgamiento de la previa conformidad a personas extranjeras y argentinos naturalizados que no cumplan con los años de residencia. La única diferencia con el procedimiento descripto anteriormente es que junto a los formularios se requiere la entrega de un proyecto de inversión y el trámite está condicionado a la obligación de elevar cada seis meses un informe que refleje el cumplimiento de las etapas del proyecto, así como la nomina del personal empleado, y a la verificación de las actividades por las autoridades (Art. 26). En caso de incumplimiento, no se renovarán las autorizaciones.

Para las personas físicas estos son la solicitud de previa conformidad, los antecedentes del solicitante y los antecedentes del inmueble. Las personas jurídicas, a esos tres formularios deben adjuntar los antecedentes de compañías, sociedades y asociaciones y otros documentos: el certificado de antecedentes judiciales, balances, acta de constitución del último directorio e indicar el acto jurídico para el cual se solicita la previa conformidad y la finalidad del inmueble. 2

La Resolución N° 166/09 considera persona jurídica extranjera a la constituida en el extranjero, o esté constituida en el territorio de la República pero que la mayoría del paquete accionario y de los votos en las asambleas de los accionistas sean propiedad de personas físicas extranjeras o jurídicas constituidas en el extranjero; y a las constituidas en el territorio de la República pero en posición de ser controladas en más de un 25% por una sociedad extranjera (art. 7).

La implementación de la normativa. La legislación actualmente vigente no prohíbe la venta de tierras a extranjeros en las zonas de seguridad, pero esas operaciones deben ser estrictamente monitoreadas por las autoridades competentes. Con todo, el análisis de las normas en materia de propiedad extranjera de la tierra no sería completo sin explorar la implementación de las mismas. Las fuentes que proporcionan esa información son, en este caso, dos exámenes realizados por la Auditoría General de la Nación (AGN) en el ámbito de la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio del Interior respecto a la compraventa de tierras por extranjeros: el primero de ellos en la zona AndinoPatagónica, durante el período 2003-2007 y el segundo en las provincias de Corrientes y Misiones entre 2005-2008. En ambos la AGN denunció dificultades para el cumplimiento adecuado de todas las exigencias del trámite de previa conformidad. Una de las irregularidades encontradas fue en la presentación de los proyectos de inversión, ya que se observó que no fueron exigidos en todos los casos, o bien no existió un seguimiento y control de los mismos. Por ejemplo, en la región andino-patagónica un 3% de los expedientes revisados no contaba con el proyecto, mientras que un 15% lo adjuntó incompleto (Auditoria General de la Nación; 2008:8). A ello se agrega que el 46,5 % de esos trámites fueron aprobados por la vía de excepción, donde el cumplimiento del proyecto de inversión es fundamental (Ídem: 9). Lo que flexibiliza más el procedimiento es que, según indica la Auditoría General, no están previstas sanciones legales ante el incumplimiento de ese requerimiento. La debilidad de esa supervisión encuentra su explicación en que la Dirección de Asuntos Técnicos de Fronteras (DATF) carece de una estructura estable que le permita inspeccionar in situ la ejecución real de los proyectos de inversión, por lo que, según comunicó ese organismo a la Auditoría General “…no se tiene conocimiento sistematizado ni organizado de las actividades económicas y demográficas de las zonas de seguridad de fronteras. Lo que se conoce sobre el tema es parcial…” (AGN; 2009:10). En referencia al trámite de previa conformidad, la DATF informó que la legislación en esa materia es dispersa y que la mayoría de las normas fueron emitidas por organismos ahora inexistentes o que perdieron su competencia. Tampoco disponen de un manual de procedimiento para la realización del trámite (Ídem; 7). En la misma nota, afirmó que el sistema informático de Registro Nacional de Expedientes de Previa Conformidad es muy endeble, carece de componentes técnicos que le den confiabilidad, acceso restringido y el soporte magnético no está protegido (ibídem). Tras la inspección en las dos regiones, las observaciones de la Auditoría fueron similares: la ausencia de un procedimiento único y uniforme aplicable al trámite de previa conformidad, el incumplimiento de las exigencias de alrededor de la mitad expedientes aprobados, la información correspondiente a la ubicación de los establecimientos es insuficiente para su localización y la ausencia de la copia de las escrituras impide conocer la titularidad de los inmuebles.

Es importante mencionar que las leyes también incluyen excepciones, como la Resolución N° 166 (Ministerio del Interior;2009) en su artículo 20: “…podrá

prescindirse del informe de antecedentes señalado, cuando a juicio del funcionario autorizante, las Personas Físicas o Jurídicas peticionantes ostenten una reconocida trayectoria tanto a nivel nacional como internacional, que tornen innecesario tal informe”. En resumen, existe una gran distancia entre el conjunto de aspectos legislados y su implementación. La gravedad del asunto fue admitida por la DATF: … no existen mecanismos de control que aseguren que todas las operaciones de compraventa de inmuebles en zonas de seguridad obtengan previamente la autorización de la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad. Su cumplimiento depende en gran parte de la voluntad del escribano interviniente y del empleado del Registro de Propiedad Inmueble Provincial que recibe la escritura para su inscripción (Nota DATF N° 8-284/1; 2008 cit. por AGN; 2009: 9) La Secretaría de Interior no posee una base de datos con el registro de la titularidad de los inmuebles, las operaciones inmobiliarias y los planes de inversión. A causa de ello el Estado Argentino no dispone de un conocimiento sistematizado del número de tierras que pertenecen a extranjeros, las formas de dominio, el origen de los dueños o los planes de desarrollo (Pengue; Op. Cit.).

Los inicios y evolución de la extranjerización de tierras en Argentina. El arribó de empresas e inversiones extranjeras al sector productivo argentino comenzó con la liberalización de los mercados y la apertura económica al exterior implementadas a fines de 1970. Pero es recién con la estrategia económica adoptada a partir de 1991 con la sanción de la Ley de Convertibilidad y el Decreto 2.284 que desreguló el mercado interno de bienes y servicios, el comercio exterior y el mercado de capitales que se profundizaron las transformaciones en el sector agrario, entre ellas la extranjerización de la tierra (Barsky, Gelman; 2009). Al debilitarse el rol del Estado, se agravaron dos procesos: la concentración de la tenencia de la tierra y el ingreso de grandes inversores, tanto locales como del exterior, por ejemplo, la empresa italiana textil Benetton y la firma Cresud perteneciente

financista

húngaro

George

Soros

(Rapoport;

2000).

La venta de inmuebles rurales tuvo una nueva aceleración tras la crisis de 2001 y la consecuente devaluación de la moneda, cuando cayó el precio de la tierra en Argentina. Entre los factores que se combinaron para la llegada de inversiones de todo el mundo hacia el recurso suelo además de la débil regulación de la propiedad de la tierra y las riquezas naturales del territorio se encuentra el bajo precio de la tierra en Argentina.

A causa de que la inexistencia de una base de datos oficiales imposibilita conocer acabadamente quienes han adquirido tierras en el país y en que cantidad, para dar cuenta de la magnitud del proceso es necesario remitirse a algunos casos puntuales que han trascendido públicamente al ser denunciados por medios de comunicación, movimientos sociales y, en ocasiones, dirigentes políticos, que contribuyen a tener un conocimiento parcial de la situación (Dagotto;2005). Entre ellos se encuentran las 35.000 hectáreas de Jacob Suchard, en la Patagonia; las 117.000 hectáreas compradas por la empresa Norteamérica fabricante de helicópteros Poquiteros S.A. en Recreo, Catamarca; en San Luis, el Grupo Italiano Radici adquirió 40.000 hectáreas y el conde alemán Zichy Thyseen 80.000 hectáreas; Liag Argentina, de capitales australianos, produce fibras y cría ganado en 120.000 hectáreas que abarcan Buenos Aires, Formosa y Chaco(Repiso; 05/05/2011). Cresud dispone de 468.000 hectáreas, de las cuáles 115.000 están en la región pampeana, que se suman a 13.000 hectáreas del grupo italiano, Paoletti. De manera análoga, dentro del perímetro demarcado como zona de seguridad, la forestal chilena Arauco (Alto Paraná S.A.) posee 233.700 hectáreas en Misiones y Forestal Andina S.A., adquirió 26.000 hectáreas en los Esteros del Iberá, Corrientes (Rodríguez; 06/08/2006); GNC Combustibles SRL, de capitales norteamericanos, posee 600.000 hectáreas en Catamarca, en la localidad de Fiambalá (Dagotto; Op. Cit.). En Salta,

la aseguradora y financiera American International Group (AIG)

adquirió 1.500.000 hectáreas, lo que equivale al 7% de la superficie de la provincia (Seoane; 16/10/2005). Mientras tanto, el holding italiano Nettis Impianti, compró en La Rioja 418.000 hectáreas en la localidad de Jagüé. En 1999 la prensa difundió que el grupo empresario Nieves de Mendoza, de la inversora

Walbrook de capitales británicos y malayos, había adquirido 145.000

hectáreas en Malargüe, poblado de la provincia de Mendoza a escasa distancia de la Cordillera de los Andes. Posteriormente, el grupo se extendió hasta poseer 240.000 hectáreas en esa zona (Los Andes; 18/04/2009). Uno de los casos más emblemáticos de extranjerización de tierras es el del estadounidense Douglas Tompkins, que declaró poseer a título personal 13.680 hectáreas en la cuenca del Iberá. También adquirió las estancias Monte León, a 30 km del estuario del Río Santa Cruz, y El Rincón, contigua al Parque Nacional Perito Moreno en Santa Cruz, para ser donadas a Parques Nacionales, y es dueño de otra estancia, Don Aike, de 33.000 hectáreas (Seoane, Op. Cit). Otro caso representativo de extranjerización de tierras es el del empresario y accionista británico Joseph Lewis, dueño de 14.000 hectáreas de tierras que bordean al Lago Escondido, en la frontera con Chile, a 30 km de la localidad de El Bolsón, Río

Negro. Sumado a ello, la firma Bahía Dorada S.A. vinculada a este magnate obtuvo tierras en el departamento de San Antonio en la provincia de Río Negro, en las que construyó un aeródromo privado (Legislatura de Río Negro;25/05/2010). Análogamente, la

familia Benetton cuenta con 900.000 hectáreas, en su

mayoría tierras en la zona de frontera de Santa Cruz, Chubut, Río Negro y Buenos Aires. En 1998, Ward Lay, presidente de PepsiCo Inc. compró la estancia Alicurá en Neuquén, que consta de 8000 hectáreas al pie de los Andes, atravesada por los ríos Collón Cura, Limay y Caleufú. Ted Turner, el fundador de la CNN y presidente de AOL Time Warner, compró en 1996 La Primavera, una estancia de 5000 hectáreas, que se suma a la estancia Collón Cura, en Neuquén y San José en Tierra del Fuego.

Las implicaciones políticas del proceso. Para realizar una aproximación a los impactos del proceso de extranjerización de tierras sobre el control estatal del territorio y ante la ausencia de datos oficiales, es necesario remitirse a la información suministrada por los medios de comunicación, ONG’s y algunas iniciativas políticas, pero con la particularidad que el énfasis será colocado en los sectores de la población más cercanos a la problemática: pequeños productores, campesinos, trabajadores rurales y pueblos originarios, para quienes la tierra constituye su sustento y forma de vida (Teubal; 2005). En primer lugar, hay que tener presente que la estructura agraria argentina hacia 1990 fue afectada por una serie de situaciones que favorecieron la concentración del control de la tierra productiva en unas dimensiones hasta entonces desconocidas. Esto fue simultáneo a la llegada de inversiones extranjeras, y tuvo como contrapartida una disminución del número de explotaciones agropecuarias3, lo que se vio reflejado en los resultados del Censo Nacional Agropecuario (CNA) de 1988 y el de 2002. Entre ambos desaparecieron 87.000 explotaciones agropecuarias en todo el país, es decir, 6263 por año. De ese total, 75.293 eran inferiores a 200 hectáreas, mientras que aumentó el segmento de explotaciones de 1000 a 2500 hectáreas (Teubal; 2008:7). Entre el CNA de 2002 y el de 2008 desaparecieron 59.943 explotaciones pequeñas (Federación Agraria Argentina; 2010:42). A pesar de que la disminución del número de explotaciones agropecuarias tuvo causas diversas, es útil como un indicador de la concentración de tierras que está parcialmente asociado a la extranjerización. Ante la ausencia de datos oficiales, estas cifras dan cuenta sobre la tendencia en la distribución del recurso en el país. De esta 3

La Explotación agropecuaria se define como la unidad de organización de la producción, con una superficie no menor a los 500 m2, dentro de los límites de una misma provincia que, independientemente del número de parcelas, produce bienes agropecuarios. (Slutzky ;2007)

forma, el CNA de 2002 muestra que el 10% de las explotaciones agropecuarias más grandes del país concentraban el 78% del total de las hectáreas registradas, en tanto que el 60% de las explotaciones más pequeñas no llegaba a reunir un 5% de las mismas (Conferencia Episcopal Argentina; 2006: 25). Por otra parte, al comenzar las grandes adquisiciones de tierras por capitales extranjeros en Argentina se reportaron prácticas similares a las acontecidas con la fuerte expansión de la frontera agropecuaria, cuando los precios internacionales de la soja la convirtieron en el nuevo oro verde y se produjeron procesos de expulsión y desalojo de pequeños productores y pueblos originarios de tierras hasta entonces consideradas como marginales (Teubal; 2005).

En consecuencia, estos han sido

desplazados hacia porciones de tierras no aptas o insuficientes para el desarrollo humano, o en ciertas circunstancias los desalojos incluyeron la violencia contra los bienes y la seguridad personal de los pobladores, como los ocurridos en los Esteros del Iberá, donde Forestal Andina y The Conservation Land Trust fueron denunciados por hechos de intimidación y amenazas contra los habitantes para hacerlos ceder sus tierras (Rodríguez; 09/08/2006). Un mecanismo para obtener la propiedad de la tierra establecido en el Código Civil es el de prescripción adquisitiva, por el que si se ha poseído continuamente por más de veinte años un inmueble sin un título legal, se puede adquirir su propiedad. Pero se han registrado casos en que familias asentadas en tierras por décadas, sin haber regularizado el dominio, fueron obligadas a desalojar los campos por los nuevos propietarios. Un ejemplo de ello,

que generó gran repercusión a nivel nacional e

internacional, fue el conflicto entre Benetton y la comunidad mapuche de Santa Rosa Leleque.4 La falta de seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, que hace a las poblaciones susceptibles a presiones para su abandono no es el único asunto problemático. Además abundan los conflictos por el derecho de paso, es decir, al

En la provincia de Chubut, la familia Curiñanco-Nahuelquir fue desalojada en

Octubre de 2002 de 542 hectáreas de tierras que fueron ocupadas antes de que las mismas fueran adquiridas por Benetton, quien los denunció por usurpación. Luego de enfrentar un juicio en el cual la familia mapuche fue sobreseída, volvió a su territorio en febrero de 2007, pese a que la disputa judicial continuó. Finalmente, en marzo y octubre de 2011 el Tribunal de Esquel dictó ordenes de desalojo de esas hectáreas por parte de la comunidad en un plazo no mayor a 10 días por considerar que la ocupación desde el año 2007 fue clandestina e ilegal (Diario Judicial; 01/08/2012).

acceso a fuentes de agua y caminos a áreas de pastura o producción. De hecho, la propiedad de Joe Lewis en El Bolsón adquirió notoriedad cuando fue cerrado el acceso público al Lago Escondido. Este impedimento derivó en una causa judicial que finalizó en 2009 cuando el Supremo Tribunal de Justicia de Río Negro falló a favor del libre acceso a los bienes de dominio público, ordenando la apertura de un camino al lago con la adecuada señalización

en un plazo de 120 días (AN Bariloche;

17/08/2009). No obstante, ese fallo no fue acatado. Tompkins también fue denunciado por clausurar los caminos de servidumbre utilizados por los pobladores para llegar a su casa sin dar enormes rodeos y el acceso a los espejos de agua al comprar las tierras en el Iberá (Zacarías; 16/12/2006). En pocas palabras, la anteriormente descripta puede considerarse otra forma de expulsar a las poblaciones, ya que repercute negativamente en la economía y la cultura de las comunidades de la región, a la vez que

pone de relieve que la

concentración de la tierra es una manera de controlar otros recursos naturales. Del mismo modo, las posibilidades de consolidación productiva de una explotación agropecuaria no están determinadas sólo por la tenencia de la tierra, sino que son condicionadas igualmente por el tamaño de la explotación, el tipo de suelo, el acceso al agua, la orientación productiva o el acceso a innovaciones tecnológicas (Slutzky; Op. Cit). El conjunto de situaciones señaladas no quedan circunscriptas al campo. Por el contrario, al disminuir el número de explotaciones de menor dimensión, que son las que sustentan mayor cantidad de población rural y donde la mano de obra es más intensiva, se destruyen las fuentes de trabajo rural y la agricultura familiar, lo que genera un proceso de despoblamiento agrario y migraciones hacia los centros urbanos, donde se incrementa la demanda de empleo (Lascano). Los ejemplos de desalojos así como de privatización de espacios públicos ponen en evidencia que la expansión de las empresas agrícolas, la explotación de los recursos naturales y las grandes ocupaciones de tierra son decididos, planificados y realizados sin el conocimiento ni la participación de las comunidades involucradas (Conferencia Episcopal; Op.Cit.). A modo de ejemplo, se puede citar la denuncia realizada por la prensa en Argentina

cuando la empresa Nettis Impianti adquirió

hectáreas que incluían en su interior el pueblo de Jagüé, en La Rioja. Los habitantes del lugar no tuvieron conocimiento de la operación hasta que se presentaron al lugar los nuevos dueños interesados en la explotación turística del lugar (González Toro; 25/05/1997). Tradicionalmente, las fronteras estatales delimitaban la base sobre la que se incluía y se excluía a los individuos de la participación en las decisiones que afectan

sus vidas. Pero así como ocurre con otros procesos transnacionales, y a la luz del examen anterior, la extranjerización de tierras se muestra como una fuerza que afecta el bienestar de la población trascendiendo las fronteras. Su impacto crea, como sostienen Keohane y Nye (Op. Cit.) un vacío de control entre la aspiración de control estatal y la capacidad de lograrlo. Sin embargo, en Argentina puede sugerirse que la pérdida del control estatal sobre su territorio es tanto causa como consecuencia del proceso de extranjerización, ya que su inicio coincidió con la aplicación de las reformas estructurales de inspiración neoliberal que, de acuerdo a Vilas, obedecieron una abdicación del Estado de su capacidad de decisión soberana sobre un amplio arco de asuntos y recursos vinculados al desarrollo nacional (Vilas; 2007; 12). Tampoco puede desconocerse que los bajos niveles de regulación adoptados por las esferas gubernamentales en ciertos casos son un una manera de fomentar la llegada de inversiones que contribuyan desarrollo del país. A su vez, la extranjerización de tierras resulta en una pérdida de capacidad de control y negociación del Estado sobre sectores estratégicos, que quedan expuestos a intereses ajenos al territorio y pasan a integrar lógicas globales (Casalis). Pero los límites al ejercicio de la autoridad del Estado dentro de sus fronteras en Argentina van más allá del desconocimiento de quiénes poseen tierras y en qué extensión dentro de su territorio, hasta la vulnerabilidad ante los movimientos financieros que está representada por el hecho que la composición accionaria de AIG, dueña de tierras en Salta, pasara al gobierno de Estados Unidos tras el crack financiero de 2008, lo que significa que este país sería el nuevo titular del inmueble en la zonas de seguridad (Cutrona;2010). En la esfera interna, la transferencia de poder desde los Estados hacia el mercado erosiona la responsabilidad de las autoridades nacionales, socavando derechos fundamentales de la población cuya protección debería ser un fin fundamental de todo Estado, debido a que, según Dahl “los miembros del demos no pueden recurrir a su gobierno nacional para ejercer el control directo de actores cuyas decisiones gravitan imperiosamente en su vida” (Dahl; 1992; 382 ). Entre los derechos que son vulnerados cabe mencionar el derecho de todos los pueblos a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, plasmado en el artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), que además reconoce el derecho a la autodeterminación y que no podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. Los desplazamientos de comunidades aborígenes contradicen tanto los derechos sancionados en el inciso 17 del Artículo 75 de la Constitución Nacional, que

reconoce su

preexistencia étnica y cultural y la posesión y propiedad de las tierras

que ocupan, como el artículo 16 del Convenio Internacional 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, que garantiza su derecho a no ser desplazados por la fuerza de sus territorios y afirma que no serán trasladados sin su consentimiento libre, previo e informado. El acceso a la tierra está estrechamente vinculado al derecho a una alimentación adecuada.

El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados a asegurar el acceso al mínimo de alimentos a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción. Ese derecho sería violado si los Estados arrendando o vendiendo tierras privaran el acceso de la población a los recursos para su subsistencia. Esto guarda conexión con el derecho a la información y la participación de cada comunidad en los asuntos que la afectan.

La Declaración sobre el

derecho al

desarrollo (1986) expresa que los Estados deben “formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de este.” Al contrario, Argentina, de acuerdo a García Delgado (2006:7) “le ha otorgado un papel relevante en el desarrollo regional a actores extralocales cuyos intereses no se relacionan con los de la región”.

Consideraciones Finales Argentina se inserta en el escenario geopolítico internacional actual como un enorme territorio con importantes reservas de recursos naturales. A pesar de ello, durante el período estudiado, en consonancia con la etapa de repliegue del Estado, la estructura interna se caracterizó por la debilidad en la regulación de la propiedad de inmuebles por parte de extranjeros. Es menester recordar que la flexibilidad para que personas físicas y jurídicas extranjeras adquieran tierras guarda coherencia con la Constitución Nacional, que en su preámbulo asegura “los beneficios de la libertad…para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”, y el artículo 20 que reconoce a los extranjeros la igualdad de derechos con los ciudadanos. Asimismo, tampoco parecería contradecir al Decreto-Ley que está en la base de la estructura normativa de las zonas de seguridad, ya que este no prohíbe la propiedad de extranjeros en las fronteras. Lo que si está en contradicción con las previsiones de defensa y desarrollo de esas zonas fueron las modificaciones de la ley

que yuxtapusieron normas, transfirieron las responsabilidades a organismos sin capacidad ejecutiva, sustrajeron el asunto del ámbito de la defensa nacional y la prescindencia de los requisitos para la previa conformidad, en tanto que posibilitaron y facilitaron el ingreso masivo de capitales, ignorando la conveniencia de que los inmuebles en esa zona pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos. Por otra parte, la

debilidad de la estructura interna ante las fuerzas

transnacionales también se percibe a través del

estudio de las implicaciones del

proceso. Como se examinó, dentro de la esfera socioeconómica, afecta las actividades tradicionales de subsistencia de las comunidades, vulnera derechos consagrados en Tratados Internacionales y reconocidos en nuestra Constitución, incluidos el acceso a la tierra y otros recursos naturales y el derecho a la alimentación. Ello comporta, en términos estrictamente políticos, un deterioro del poder y la autoridad del Estado para decidir sobre los recursos estratégicos que se encuentran en su territorio. La inexistencia de mecanismos de supervisión y el desconocimiento de quién posee el dominio de esas áreas, convierten a la extranjerización de tierras en el país en un proceso que erosiona la soberanía, entendida no en términos legales, sino en las dimensiones que Krasner (Op. Cit.) denomina de interdependencia e interna. Las mismas se refieren, respectivamente, a la capacidad de los estados para controlar el movimiento a través de sus fronteras y su capacidad de regular efectivamente el comportamiento dentro de sus fronteras. No obstante, no se puede concluir definitivamente que la extranjerización de tierras no haya causado

ninguna reacción dentro del Estado. Las protestas de

pueblos originarios, las denuncias de trabajadores rurales y el eco que encontraron en los medios de comunicación algunas situaciones concretas contribuyeron a generar conciencia de la necesidad de una respuesta desde la esfera estatal. De allí, que las iniciativas provinciales y nacionales para limitar el proceso que comenzaron a ser presentadas desde el año 2002 puedan interpretarse como un indicio del retorno de este actor en el ejercicio del derecho soberano sobre su territorio. En último lugar, conviene tener presente que el ingreso de inversiones extranjeras y sus contribución al crecimiento del país no son objeto de discusión. Lo que se cuestiona es la carencia de regulación para evitar que esas inversiones atiendan intereses o razones estratégicas de otros actores en detrimento del bien común y el desarrollo de la nación y, fundamentalmente, que impidan a Argentina aprovechar las enormes oportunidades que se abren en un contexto de creciente demanda mundial de productos primarios.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

OnganĂa y Estados Unidos: la visita de Nelson A. Rockefeller en 1969 Morgenfeld, Leandro

Resumen

Esta ponencia tiene por objeto analizar las relaciones entre Argentina y Estados Unidos durante el gobierno militar de Juan Carlos Onganía, a partir de la visita de Nelson A. Rockefeller (NAR). Tras el golpe de 1966, se produjo un inédito acercamiento bilateral, luego de años de recurrentes cortocircuitos. El líder de los azules se adaptaba perfectamente a los nuevos mandatos estadounidenses, que exigían a las fuerzas armadas combatir el peligro (comunista) interno. Durante la gestión económica de Adalbert Krieger Vasena, se alentó la radicación de empresas estadounidenses y aumentaron los préstamos del Tesoro y de la banca privada de Estados Unidos. Sin embargo, el alineamiento tenía límites. Argentina no acordó con la política de desnuclearización de América Latina, impulsada por Washington. La negativa a firmar el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (aprobado en la Asamblea General de la ONU, en junio de 1968) y a ratificar el de Tlatelolco -Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina- (febrero de 1967), hizo que el Congreso estadounidense, como represalia, limitara la provisión de pertrechos militares. Onganía se volcó, entonces, al reforzamiento de los vínculos militares con el Viejo Continente ("Plan Europa", para modernizar y equipar las fuerzas armadas, sin depender tanto del suministro estadounidense). Importantes obras públicas, además, fueron asignadas a empresas europeas (Atucha, por ejemplo, quedó a cargo de la alemana Siemens). En este período se produjo una visita estratégica para promocionar los intereses de Washington en el país. Nelson A. Rockefeller, enviado por el recientemente asumido presidente Richard Nixon, realizó una gira por América Latina, llegó a Buenos Aires en junio de 1969 y se entrevistó con Onganía, un mes después del Cordobazo y en el marco de movilizaciones de repudio a su presencia. Qué se discutió en esa visita y cuál fue el balance de la misma, en el contexto de la relación bilateral, es el objeto de esta investigación.

Palabras clave: Argentina-EEUU; Rockefeller; Onganía; Revolución Argentina

1. Introducción

La revolución cubana marcó un quiebre en la relación entre Estados Unidos y América Latina. Si hasta ese momento la guerra fría parecía lejana, ahora el

enfrentamiento bipolar se instalaba de lleno en el "patio trasero" estadounidense. El inesperado triunfo de los rebeldes encabezados por Fidel Castro sacudió las entrañas del poder en Washington. Eisenhower primero, y Kennedy después, desplegaron una nueva política hacia la región, con las dos caras habituales. Por un lado, se lanzó la Alianza para el Progreso (ALPRO), un relativamente ambicioso plan de financiamiento para América Latina, que supuestamente venía a solucionar décadas de pobreza y atraso. Pero la zanahoria, como siempre, iba acompañada del garrote. La CIA organizó en secreto la invasión militar a la isla, concretada en abril de 1961, y luego todo tipo de acciones terroristas para desestabilizar al gobierno revolucionario. A nivel continental, se implementó la Doctrina de Seguridad Nacional, y en la tristemente célebre Escuela de las Américas se entrenaron a muchos de los militares que protagonizaron golpes de Estado en los años siguientes. La Casa Blanca presionó a Frondizi para que votara la expulsión de Cuba de la OEA y rompiera relaciones con la isla1, y luego también al gobierno de Illia, para que se sumara a la fuerza interamericana que intervino en Santo Domingo en 1965, tras el desembarco de marines estadounidenses. El golpe de Onganía, caracterizado por la CIA como un buen amigo de Estados Unidos, implicó un inédito acercamiento bilateral, luego de años de recurrentes cortocircuitos2. El líder de los azules se adaptaba perfectamente a los nuevos mandatos estadounidenses, que exigían a las fuerzas armadas combatir el peligro (comunista) interno. Se desplegaba la Doctrina de Seguridad Nacional y las fuerzas armadas latinoamericanas fueron una herramienta fundamental del Pentágono para combatir a los movimientos populares que se expandían a lo largo de todo el continente3.

Desarrollamos este proceso en Morgenfeld, Leandro “Desarrollismo, Alianza

para el Progreso y Revolución Cubana. Frondizi, Kennedy y el Che en Punta del Este (1961-1962)”, Revista CICLOS en la Historia, la Economía y la Sociedad, Año XXI, Volumen, XX, Número 39-40, 2011-2012, pp. 133-163. 2

Véanse Rapoport, Mario y Laufer, Rubén 2000 Estados Unidos ante el Brasil y

la Argentina. Los golpes militares de la década de 1960 (Buenos Aires: Economizarte); Moniz Bandeira, Luiz Alberto 2004 Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al Mercosur (Buenos Aires: Norma). 3

Uno de los últimos trabajos integrales sobre el tema es Rabe, Stepen G. 2012

The Killing Zone. The United States Wages Cold War in Latin America (New York: Oxford University Press).

La ALPRO no implicó de ninguna manera el abandono del “clásico” intervencionismo militar estadounidense en el continente, que se incrementó en la década de 1960: desde el apoyo y/o impulso a golpes militares –el más destacado fue el de Castelo Branco contra João Goulart, en Brasil, en 1964- hasta las intervenciones militares –como el desembarco de más de 20000 marines en República Dominicana, en 1965, con la excusa de evitar la instalación de otro régimen similar al cubano-. El sistema interamericano fue utilizado por el Departamento de Estado, a lo largo de estos años, para apoyar esta política intervencionista. Así, por ejemplo, se acordó la expulsión de Cuba de la OEA, o la creación de la Junta Interamericana de Defensa (JID), punta de lanza, junto al Colegio Interamericano de Defensa y la Escuela de las Américas, para establecer una “academia de golpes de Estado”, es decir una usina desde la que se alentó la intervención de las fuerzas armadas de cada país para abortar proyectos políticos que interfirieran con los intereses de Washington. En estos años, se profundizó el predominio estratégico de Estados Unidos en América Latina, a través de la instauración del criterio de las “fronteras ideológicas” por parte de las fuerzas armadas latinoamericanas, adoctrinadas por el Pentágono. Al mismo tiempo, Washington impulsó la balcanización de América Latina. El país del norte consideraba fundamental impedir tanto el avance de regímenes siquiera tolerantes para con el socialismo, como la concreción de una integración regional por fuera de su órbita. El gobierno de Arturo Illia tuvo diversos cortocircuitos con la Casa Blanca. Uno de los lemas de su campaña electoral fue la anulación de los contratos petroleros firmados por Frondizi, denunciados como fraudulentos. Esta medida se tomó un mes después de la asunción de Illia. Si bien afectaba a importantes petroleras estadounidenses, no fue una sorpresa para el Departamento de Estado, que poco pudo hacer para evitarlo4. Además, hubo fricciones por la Ley de Medicamentos, que alentaba la producción de genéricos y regulaba a los laboratorios extranjeros, muchos de ellos poderosas firmas farmacéuticas estadounidenses. También había malestar

Desarrollamos este tema en Míguez, María Cecilia y Morgenfeld, Leandro

2012 "Illia, la anulación de los contratos petroleros y las relaciones con Estados Unidos (1963-1966)", ponencia presentada en el TERCER CONGRESO LATINOAMERICANO DE HISTORIA ECONÓMICA, CLADHE III.

Bariloche, Argentina, octubre 2012.

por la negativa de Illia a realizar una reforma financiera a la medida de los bancos estadounidenses, que recién se terminaría concretando tras el golpe de 1966. Pero los mayores conflictos bilaterales del período derivaron de decisiones de política exterior del gobierno radical. La cancillería argentina, por ejemplo, había logrado en 1965 la votación en la ONU de la histórica resolución 2065, que llamaba a Gran Bretaña y Argentina a reiniciar en forma inmediata las negociaciones por la soberanía de las Islas Malvinas. Para la histórica alianza entre Gran Bretaña y Estados Unidos, esto era un problema. Además, durante el mandato de Illia se diversificaron los vínculos comerciales externos (China se transformó en un destino importante de las exportaciones argentinas). El principal foco de conflicto fue por Santo Domingo. Tras más de tres décadas de sangrienta dictadura de Rafael Trujillo, se habían producido elecciones, en las que triunfó Juan Bosch. Acusado de filocomunista por el Departamento de Estado, Bosch había sido derrocado en septiembre de 1963. En abril de 1965 hubo un levantamiento militar, de los "constitucionalistas", con el objetivo de devolver al poder al presidente depuesto. Las fuerzas armadas dominicanas estabas divididas y hubo violentos enfrentamientos. Los militares que habían derrocado a Bosch debieron enfrentar un levantamiento popular y estaban debilitados. En ese momento, el presidente Lyndon Johnson, con la excusa de evitar "otra Cuba" en el Caribe, dispuso unilateralmente el desembarco de miles de marines en la isla para aplastar a las fuerzas democráticas. Recién tras este accionar inconsulto, se convocó de urgencia a una reunión de cancilleres americanos. Estados Unidos presionó para conformar una Fuerza Interamericana de Paz (FIP), con el objetivo de legitimar su invasión, transformándola en una acción aparentemente multilateral. Cinco países votaron en contra, y Venezuela se abstuvo. El canciller argentino, Miguel Ángel Zabala Ortiz, apoyó la iniciativa de crear esta fuerza multilateral. El voto argentino fue clave para lograr la mayoría necesaria de dos tercios, es decir 14 países. La FIP, entonces, fue creada el 6 de mayo, quedando a cargo de un militar brasilero. El llamativo voto argentino en favor de la iniciativa estadounidense generó un amplio debate en todos los partidos políticos argentinos, incluyendo el oficialista, y movilizaciones de repudio al envío de militares a Santo Domingo, en las que incluso se produjo el asesinato de un manifestante. A pesar de las fuertes presiones del Departamento de Estado, el gobierno de Illia resolvió finalmente no participar en la intervención a Santo Domingo. Pero las fuerzas armadas locales, adherentes a la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por Washington, harían pagar un precio muy caro a esta decisión. Onganía,

comandante del ejército y representante del sector de los azules, abandonó su cargo en noviembre de ese año y empezó a construir las condiciones para el golpe de Estado, que se concretaría exitosamente en junio de 1966. Los medios de prensa vinculados con este sector, como la influyente revista Primera Plana o Confirmado, iniciaron una campaña de constantes ataques contra Illia por esta decisión. Acusaban al gobierno, además, de ser ineficaz para combatir la infiltración comunista y el ascenso del peronismo5. La política exterior de Illia, y en particular su relativa autonomía respecto a Estados Unidos, fueron una de las causas del golpe de estado, claramente inspirado en la Doctrina de Seguridad Nacional y encabezado por un general que, a los ojos de la CIA y según prueban documentos desclasificados, era considerado un buen amigo de Estados Unidos. Incluso con una política vacilante y ambigua en relación al conflicto de Santo Domingo, la suerte de Illia había sido la misma que la de Goulart dos años antes. En los convulsionados años sesenta, la Casa Blanca no estaba dispuesta a tolerar gobiernos que no desplegaran una acción clara y concreta contra todo lo que Estados Unidos avizorara como una potencial amenaza roja en el continente. La llegada al poder de los militares comandados por Onganía produjo un acercamiento a Washington, aunque, como desarrollaremos más adelante, éste no estuvo exento de idas y vueltas y de límites. En esta ponencia, que presenta los resultados preliminares de esta etapa de nuestra investigación6, desarrollaremos las siguientes hipótesis:

1) La gira de NAR por América Latina respondía a la necesidad de Estados Unidos de profundizar uno de las caras de la política hacia América Latina, la de la "zanahoria" (ofrecer incentivos económicos), en el contexto de un recrudecimiento de las resistencias ante la avanzada autoritaria avalada por la potencia del norte (el "garrote"). 2) Se inscribía, también, en la vieja política de NAR de alentar la instalación de capitales estadounidenses en la región, como había impulsado en las décadas de 1940 y 1950. 5

Ver Míguez, María Cecilia "Illia y Santo Domingo: de las columnas de Primera Plana al golpe de estado", Revista CICLOS en la Historia, la Economía y la Sociedad, Año XXI, Volumen, XX, Número 39-40, 2011-2012, pp. 163 y ss. 6

Este tema específico es parte de una investigación mayor en curso, en el

marco del Proyecto UBACYT 2011-2014 IJ “Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano (1955-1973)” (FCE-UBA).

3) Estaba relacionada con la necesidad de Nixon de mostrar cómo en su Admistración sí tendría prioridad América Latina, luego del relativo "fracaso" de la ALPRO y de la orientación de la política exterior de Johnson, con prioridad en la guerra de Vietnam y el sudeste asiático. 4) NAR llegó en el peor momento posible a Buenos Aires: pocos meses después del asesinato del "Che" Guevara en Bolivia, un mes después del Cordobazo y horas antes del asesinato de Vandor. 5) Las relaciones Argentina-Estados Unidos atravezaban un momento complicado, que no haría sino profundizarse tras la salida de Krieger Vasena del ministerio de economía y, un año más tarde, del Onganía, desplazado por el ala militar que impulsaba la "apertura hacia el Este". 6) NAR, como en todo el continente, tenía sus propias inversiones en Argentina (algunas de las cuales fueron atacadas durante su gira, como la cadena de supermercados Minimax, objeto de atentados con bombas), lo cual explica su impulso a otorgar concesiones comerciales a América Latina, en pos de mejorar las relaciones interamericanas. 7) Su visita mostró los profundos sentimtientos anti-yanquis de buena parte de la población local, que se manifestó en las calles, con paros, manifestaciones, solicitadas y acciones violentas contra las empresas estadounidenses, como había ocurrido en la mayoría de los países latinoamericanos. 8) Más allá de los temas discutidos y negociados durante la visita, lo fundamental, para la Casa Blanca, era mostrar una nueva actitud hacia la región, y para el sector de los grandes capitales industriales y financieros, presionar para superar las trabas al comercio interamericano, producto del proteccionismo estadounidense impulsado por el Farm bloc (bloque agrícola).

Esta investigación fue posible gracias al trabajo de archivo que realicé en el Rockefeller Archive Center (RAC) en octubre-noviembre de 2010. El acceso de documentación inédita sobre la visita de NAR a Argentina permitirá ahondar en el conocimiento de un momento crucial de las relaciones bilaterales en los convulsionados años sesenta. En el segundo apartado de esta ponencia, analizamos la gira de NAR por América Latina. En el tercero, caracterizamos los distintos aspectos de la relación bilateral al momento de la visita, tanto en el plano económico como en el político y el diplomático. Vemos los pormenores de la relación bilateral y también las diferencias entre la Casa Rosada y la Casa blanca en torno a la política nuclear y de armamentos. En el cuarto, nos focalizamos en la visita de NAR a Buenos Aires, contextualizando la delicada situación política argentina en ese momento, describiendo

qué se negoció, los análisis de las distintas fuentes y los balances posibles. Por último, presentamos las conclusiones y la bibliografía con las que trabajamos.

2. NAR y los objetivos de su viaje por América Latina

Ni bien asumió, Nixon procuró reforzar los lazos con América Latina. Consultó al Secretario General de la OEA, Galo Plaza, quien le sugirió que enviara al gobernador de New York, NAR, a visitar los países de la región. Si bien éste se mostró sorprendido por la invitación de su ex rival en la interna republicana, aceptó rápidamente la propuesta7. Con su clásica grandilocuencia, NAR transformó rápidamente la iniciativa para convertirla en una Misión Presidencial, que abarcaría 20 países latinoamericanos8. Si bien NAR tenía un gran ascendente entre las clases dominantes de la región ("his name is still magic", sostuvo Galo Plaza cuando asesoró a Nixon), para las izquierdas y los movimientos nacionalistas era sinónimo de dominación imperial. Así, las visitas a cada país acompañaron episodios de protesta y violencia9. Al inicio de la gira, por ejemplo, un manifestante fue asesinado en Honduras. Gerald Colby y Charlotte Dennett caracterizaron a la misma como el "Rocky Horror Road Show"10, por la oleada de protestas y sentimientos anti-yanquis que generó. Como indica Esnesto Capello, la mayor parte de la bibliografía caracteriza al tour latinanoamericano de NAR com un gran fracaso. Sin embargo, y gracias al trabajo de investigación que realizó en el RAC, Capello sostiene que, más allá de esa bibliografía (que se basó en la cobertura periodística y en el informe oficial tras la gira: "Rockefeller Report on the Americas"11), el viaje permitió al gobierno estadounidense profundizar el conocimiento sobre América Latina. Además , NAR construyó

Hemos analizado el rol de NAR en las relaciones interamericanas durante la

segunda guerra mundial, y en particular con Argentina en Morgenfeld, Leandro 2011 “Nelson A. Rockefeller and the normalization of Argentine-American diplomatic relations in 1945”, Rockefeller Archive Center Newsletter, New York, Estados Unidos. 8

Ver Persico, Joseph E. 1982 The Imperial Rockefeller: A Political Biography (New York: Simon and Schuster), pp. 99-109. 9

Ver, por ejemplo, Capello, Ernesto 2009 "Writing the Gringo Patrón: Popular

Responses to Nelson Rockefeller’s 1969 Presidential Mission to Latin America", Rockefeller Archive Center Newsletter, New York, Estados Unidos. 10

Colby, Gerald y Dennett, Charlotte 1995 Thy Will be Done, the Conquest of the Amazon: Nelson Rockefeller and Evangelism in the Age of Oil (New York: Harper Collins Publishers). 11 Rockefeller, Nelson A. 1969 The Rockefeller report on the Americas: The official report of a United States Presidential mission for the Western Hemisphere (Chicago: Quadrangle Books).

numerosos vínculos que ampliaron la participación estadounidense en muchas obras públicas e incluso de caridad. Por su parte, Gregorio Selser, uno de los analistas más puntillosos de las relaciones interamericanas en los años sesenta, realiza una interpretación crítica de la política de Nixon hacia América Latina: "El presidente Richard Nixon aparentó ignorar qué era lo que había o dejaba de haber en Hispanoamérica en materia políticoeconómico-social, cuando decidió despachar como delegado o enviado personal a su reciente rival vencido en la puja electoralista interna republicana. El patio trasero de Estados Unidos -esto sí lo sabía- continuaba agitado y turbulento, mucho más que en 1958, cuando él mismo, en su carácter de vicepresidente de la Unión, hizo una recorrida por algunos países al sur del río Bravo y sintió en carne propia cuán amada era su patria en Nuestra América. Diez años más tarde, en un discurso electoral pronunciado en Miami, indicaba que la 'Alianza para el Progreso está hundiéndose' y que se proponía reconstruirla, intensificando el esfuerzo de ayuda estadounidense en los tres campos que consideraba básicos: la agricultura, la educación y las carreteras transcontinentales para unificar el Continente sudamericano llegando a su interior"12. Tal como ocurrió cuando asumió Eisenhower, se acusaba a la administración anterior de haber descuidado la región13. Pero las finanzas estadounidenses debían afrontar los problemas internos (la lucha por los derechos civiles y contra la guerra de Vietnam) y externos (la propia guerra de Vietnam). Los países latinoamericanos, en tanto, planteaban abiertamente el fracaso de la ALPRO. En mayo de 1969, se estableció el "Consenso de Viña del Mar", a través del cual reclamarban una división internacional del trabajo más justa, que favoreciera el rápido desarrollo económico y social. Demandaban, concretamente, cambios en el sistema de préstamos y en la prácticas de comercio de Estados Unidos14. NAR realizó 4 viajes, en los cuales visitó todos los países latinoamericanos, generándose múltiples protestas y hechos de violencia, que recordaban la dificultora gira de Nixon por la región en 1958, cuando era vicepresidente, y su vida corrió peligro al ser asaltado su vehículo por una multitud enardecida, en Caracas. NAR elevó un informe tras su viaje, en agosto de 1969, en el que recomendaba que su país disminuyera las restricciones a la ayuda exterior hacia la región y que le otorgara a los países latinoamericanos 12

Selser, Gregorio 1971 Los cuatro viajes de Cristóbal Rockefeller. con su Informe al Presidente Nixon (Buenos Aires: Hernández Editor), pp. 11-12. 13

Desarrollamos este tópico en Morgenfeld, Leandro Vecinos en conflicto.

Argentina y Estados Unidos en las Conferencias Panamericanas (1880-1955), Ediciones Peña Lillo-Continente, Buenos Aires, 2011, Parte D. 14

Rabe 2012, op. cit., p. 116.

preferencias

especiales

para

acceder

con

sus

exportaciones

mercado

estadounidense. Más allá de que Nixon prometió tener en cuenta las demandas de realizadas en Viña del Mar, las emanadas del Informe Rockefeller y también las del National Security Study Memorandum N. 15 (julio de 1969, bajo el comando de Henry Kissinger), en realidad la asistencia económica haica la región se redujo significativamente: en 1971, por ejemplo, fue de sólo 463 millones de dólares, 50% menos que el promedio de la década anterior15. A los ojos de Nixon y Kissinger, y m'sa allá de las expresiones públicas, América Latina no estaba entre sus prioridades. El día en que NAR se entrevistó con Onganía, Nixon anunció en Washington que la Agencia para el Desarrollo Internacional (Agency for International Development -AID-) no aplicaría más la cláusula de "adicionalidad" en las operaciones de ayuda al exterior. Esto es lo que habían exigido los países latinoamericanos en la resolución del llamado Consenso de Viña del Mar (allí hubo un pronunciamiento tanto contra esa cláusula, como contra los "créditos atados"). Esa cláusula implicaba que buena parte de los créditos de Estados Unidos a América Latina en realidad quedaban en ese país, ya que debían utilizarse para la contratación de tecnología estadounidense. Así, hacia 1969, el 99% de cada dólar de "ayuda estadounidense" debía ser gastado en Estados Unidos, a precios más altos16.

3. La relación Argentina-Estados Unidos en 1969

i. Los vínculos económicos

Hacia el final de 1966 y en el marco de incertidumbre económica que caracterizó a los primeros meses de la autodenominada "Revolución Argentina", Onganía decidió desplazar a Salimei y nombrar a Krieger Vasena al frente del Ministerio de Economía. Según el diagnóstico del Banco Central de 1966, era necesario establecer algunas reformas económicas profundas para eliminar los problemas recurrentes de la economía argentina: “la ausencia de un adecuado crecimiento económico respondió asimismo a la influencia que continúan ejerciendo ciertas condiciones que afectan la asignación de los recursos reales y el uso eficiente de la capacidad productiva potencial. Entre ellas se destacan las deficiencias existentes en las estructuras competitivas de los mercados de bienes y servicios

Ibídem, p. 117. Welles, Benjamín "Changes in the American Foreign Aid", The New York Times, 26/07/1969. Citado por Selser, op. cit., p. 7. En las páginas subsiguientes, Selser muestra cómo en los años sesenta, por cada dólar que Estados Unidos invertía en Hispanoamérica, se llevaba casi cinco. 16

reales, y en el mercado del trabajo”17. Este informe señalaba, además, las deficiencias en la producción industrial (en parte porque estaba en manos del Estado, en parte porque estaba protegida), las deficiencias en el mercado de trabajo y en el mercado financiero. Este diagnóstico, de matriz neoliberal, planteaba que era necesario establecer la flexibilización laboral y la desindexación salarial, eliminar la banca pública, achicar el gasto del estado y disminuir los subsidios a la industria. Por eso, cuando asumió el nuevo ministro de economía, había un contexto de cierta euforia en los mercados -el FMI enseguida ofreció un crédito de 200 millones de dólares- porque se creía que llevaría adelante un programa neoliberal que tuviera en cuenta este diagnóstico. Sin embargo, Krieger Vasena implementaría un programa económico que, si bien se basaba en muchos de los preceptos de la economía liberal, también contaba con elementos originales y menos “ortodoxos”. El problema principal, según su propia visión, era la ineficiencia de nuestra economía, que debía combatirse mediante una redistribución de recursos, pero no tanto entre distintos sectores económicos sino al interior de cada uno de ellos. El plan estaba compuesto por una serie de medidas, muchas de las cuales se compensaban mutuamente: se estableció una gran devaluación del orden del 40% (señalando que sería la última por varios años), se impusieron retenciones a las exportaciones -fundamentalmente a las tradicionales-, se establecieron incentivos fiscales con el objetivo de promover la inversión industrial y las exportaciones no tradicionales, y una racionalización del sector público, aumentando las tarifas de los servicios públicos, incrementando impuestos sobre las ventas y las propiedades y reduciendo el empleo público, además de congelar salarios. Estas últimas medidas tenían por objeto disminuir el déficit fiscal. El plan de Krieger podría resumirse en una devaluación compensada, en un ajuste salarial por etapas, en un acuerdo con los empresarios para limitar los aumentos de precios (a cambio de créditos y compras por parte del sector público), una reducción del déficit fiscal (retenciones y aumento de derechos de importación, ajuste de salarios por etapas, disminución de empleados públicos) y en el estímulo a la inversión extranjera (se vuelve atrás con la anulación de los contratos petroleros que había dispuesto Illia, se eliminan los controles de cambio, se firma un nuevo acuerdo con el FMI)18. Este sistema de medidas compensadas, de "dar por acá para sacar por allá", se inspiró en un economista cercano a Krieger, Carlos Moyano Llerena, que en el futuro iba a tener un fugaz paso por el ministerio de economía, tras la caída de 17

BCRA, Memoria Anual, Buenos Aires, 1967, p. 4. Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas 1998 El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas (Ariel, Buenos Aires: Ariel), p. 38. 18

Onganía y la asunción de Levingston. Lo novedoso del plan, su “idea fuerza”, era justamente el establecimiento de estas medidas compensatorias, este toma y daca, y el hecho de que la transferencia de recursos no fuera intersectorial (vieja puja entre sectores agroexportadores e industriales mercadointernistas) sino al interior de cada sector, en función de la eficiencia: “Consciente de los efectos redistributivos de las medidas económicas que pretendía adoptar, Krieger se propuso morigerarlos, en particular en lo atinente a las pujas entre el empresariado industrial y los terratenientes”19. Además, el plan combinaba, como señalamos, diagnósticos liberales con medidas heterodoxas. La inversión pública, por ejemplo, era uno de los ejes de la política económica desarrollada -y era posible gracias al equilibrio fiscal, conseguido por las medidas antes señaladas-. El Estado debía reactivar la construcción, lo cual ayudaría a disminuir el desempleo y estimularía la inversión de los empresarios20, provocándose un círculo virtuoso. Veamos el balance del plan de Krieger en el informe de la CONADE: “Este programa fue esencialmente de corto plazo y destinado a contener el proceso inflacionario. Sin embargo, es posible discernir dentro de ese programa algunos elementos importantes para una política de largo plazo. En la concepción de los responsables de la conducción económica, el programa de estabilidad monetaria aparecía como una necesidad inherente al desarrollo de una sociedad industrial moderna con alto nivel de capitalización e eficiencia. En los hechos, la política se reveló como conducente a reforzar el proceso de concentración industrial, promoviendo el desarrollo de las industrias básicas y de capital, y a lograr incrementos de productividad, eliminando las empresas ineficientes”21. Aumentaron su participación las empresas de capital extranjero que ya operaban en el país, se deterioraron los salarios reales (pero en menor grado que con las anteriores devaluaciones), hubo un traspaso de propiedad de empresas nacionales a extranjeras y se recuperó la capacidad del Estado de invertir, lo cual permitió mejorar la capacidad operativa de las empresas públicas. La salida del ministro, tras el estallido del Cordobazo, y el cambio en las condiciones de la economía mundial -se avecinaba una crisis internacional de grandes proporciones-, llevaron nuevamente a la economía a un punto crítico e

Rapoport, Mario 2006 Historia económica, política y social de la Argentina

(1880-2003) (Buenos Aires: Ariel), p. 641. 20

Este fuerte incremento de las obras públicas inició lo que después se conoció

como la “patria contratista”, que permitió a algunos grupos económicos expandirse fuertemente en el período. 21

CONADE, Plan 1970-1974, p. 36.

impidieron que, meses después, el propio Moyano Llerena, “sucesor” de Krieger, pudiera llevar a cabo un plan económico similar, cuando ocupó la cartera de economía a mediados de 1970. El agitado clima gremial de los años anteriores a 1966 (contra Frondizi e Illia) llevó a los representantes del capital internacional y al mismo gobierno a pensar en medidas que impusiesen la disciplina sindical y laboral. Consideraban que la legislación social y los altos salarios no permitirían avanzar en un desarrollo industrial más competitivo. Algunas de estas medidas fueron el congelamiento de los salarios por dos años, la suspensión de las negociaciones colectivas, la reducción de personal en la administración pública y el aumento de la recaudación impositiva. En un primer momento, esta política fue exitosa, la inflación fue controlada y hubo una cierta reactivación económica. El programa económico incluyó importantes inversiones en obras públicas, lo cual favoreció a las grandes empresas industriales, muchas de ellas multinacionales22. Fuera de los beneficios quedaron los productores rurales (eliminación de las medidas proteccionistas), los empresarios nacionales (por la desnacionalización creciente evidenciada, por ejemplo, en la introducción de las primeras cadenas de supermercados) y el sector trabajador (por el congelamiento salarial). Luego del impasse que significó el gobierno de Illia, los vínculos con Estados Unidos se afirmaron en el plano económico tras el golpe de 1966: "La gestión económica del ministro Krieger Vasena, vinculado a las empresas transnacionales agrupadas en el Atlantic Community Group for the Development of Lain America (ADELA), recibió las felicitaciones del FMI por su desempeño y permitió restablecer la confianza de los inversores extranjeros. Por otra parte, la nueva política petrolera reimplantó las condiciones favorables para las compañías extranjeras, dejando atrás el episodio traumático que - a juicio de los Estados Unidos- había constituido la anulación de los contratos petroleros dispuesta por el anterior gobierno radical. Otras señales de confianza se tradujeron en nuevas inversiones directas norteamericanas, en préstamos de la Tesorería de los EE.UU. y de un consorcio de bancos del mismo origen y en el respaldo crediticio del FMI"23. En esos años, se profundizó la extranjerización de la economía argentina. Entre 1962 y 1968, por ejemplo, se produjeron 39 transferencias de propiedad de grandes empresas que pasaron a manos

extranjeras.

esas,

(55%)

fueron

adquiridas

por

capitales

estadounidenses. Hacia el momento de la visita de NAR, de las mayores 50 empresas 22

Se contruyeron la represa de El Chocón, el puente sobre el Río Paraná, caminos y accesos a la Capital, etc. 23 Rapoport, op. cit., p. 523.

del país, 22% estaban controladas por capitales estadounidenses (29% por capitales europeos, 15% por capitales privados argeninos y 34% por el Estado)24. Hacia 1969, uno de los aspectos que preocupaba al gobierno argentino era el déficit del intercambio con Estados Unidos. Así lo sintetiza un informe de la cancillería argentina, ante la llegada de la misión Rockefeller: "El intercambio entre ambos países arroja permanentes saldos deficitarios para Argentina y sólo excepcionalmente registra saldos positivos como consecuencia de circunstancias especiales como las béicas, en que los Estados Unidos de América debieron adquirir productos alimenticios de nuestro país y suspender sus provisiones a la Argentina por estar sus manufacturas ocupadas en satisfacer sus necesidades de guerra. En los años 1960, 1961 y 1962 la balanza comercial acusa los valores de exportación más bajos de la Argentina y, contrariamente, los más altos en las importaciones, al punto que en el año 1962 arroja el más alto saldo negativo del intercambio que alcanza la cifra de U$S 310.000.000. Resumiendo, del resultado del intercambio realizado en el período 1955/68, surge un déficit comercial de la Argentina con respecto a los Estados Unidos, de U$S2.155.000.000. La Argentina exporta a los Estados Unidos, fundamentalmente, productos de la ganadería: carnes enlatadas y cocidas, congeladas, cueros, lanas, tripas, huesos, alimentos para uso animal, etc. El promedio porcentual en 1955/68 sobre el total de las exportaciones a ese país, en igual período, es del orden del 78%. Importa maquinarias, productos químicos, hierro y acero, etc. que equivalen a un promedio del 83% aproximadamente, del total importado de los Estados Unidos durante el período 1955/68"25. Éste será uno de los temas en los que más insistirán las autoridades argentinas al momento de la visita de NAR. Comercio con EEUU – 1954/1968

A ños

Export

Import

aciones hacia aciones

B alance

Fuente: U.S. Department of Commerce, Office of Business

Economics, U.S, Business Investment in Foreing Contries, 1960. Balance of Payments Statistical Supplement, revised edition, 1963, and Survey of Current Business, August 1962,-64, September 1965-67, and October 1968. En “Summary of Rockefeller Trip No. 4”; RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 170, Folder 1444. 25

Informe confidencial del MRE, Parte "Asuntos Comerciales", RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1207.

EEUU

desde EEUU

d贸lares

comercial bilateral

104,4

128,2

954

23,8

118,3

154,3

955

36,0

117,4

230,4

956

113,0

112,2

307,3

957

195,2

128,4

202,7

958

74,2

107,1

191,1

959

84,0

90,5

327,4

960

237,0

83,8

383,2

961

299,5

88,8

398,8

962

310,0

150,0

241,6

963

91,6

90,5

255,5

964

165,0

93,2

272,9

965

179,7

122,9

256,7

966

133,7

119,2

242,9

967

123,7

1 968

157,2

269,8

112,6

Comercio Argentina con Estados Unidos (1954/1968) En millones de d贸lares

Total Exportaciones hacia EEUU......................1.683,9

millones

Total Importaciones desde EEUU....................3.862,8 Balance........................................................ -2.178,9 Promedio anual del Balance............................ -145,2

1968 Exportaciones hacia EEUU: 11,5% del total de las exportaciones argentinas (1.367,9) Importaciones desde EEUU: 23,1% del total de las importaciones argentinas (1.169,2)

Fuente: Elaboración propia junto a Belén Frávega, Becaria Propai del Proyecto UBACYT “Argentina, Estados Unidos y el sistema interamericano (1955-1973)” . En base a Informe presentado a NAR por diversas Cámaras, "Country Report Argentina. Report of a U.S. Presidential Mission", p. 53. RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1210.

ii. Los vínculos políticos y diplomáticos

Si bien el derrocamiento de Illia fue recibido positivamente por amplios círculos en Washington, el reconocimiento diplomático al gobierno de Onganía no fue automático, sino que se demoró 18 días. Se oponían a aceptar el quiebre constitucional los sectores liberales del gobierno de Johnson, por ejemplo el senador demócrata Robert Kennedy. La CIA, el Departamento de Estado, el Pentágono y el Congreso tenían distintas tácticas sobre cómo actuar frente al nuevo ocupante de la Casa Rosada, pero en el fondo estaban de acuerdo en que la "Revolución Argentina" era un freno fundamental al avance de las fuerzas sociales revolucionarias que se multiplicaban en todo el continente, y al retorno del peronismo, o sea la variante local de una oleada nacionalista que preocupaba a Washington. Onganía impulsó un acercamiento a Estados Unidos, aunque con idas y vueltas. En la conferencia de la OEA de febrero de 1967, en Buenos Aires, el gobierno argentino propuso la institucionalización de un comité consultivo de defensa, un novedosos órgano militar interamericano, a pesar de que la Casa Rosada venía resistiendo este tipo de instituciones supranacionales desde 1947. Durante la gestión económica de Krieger Vasena, se alentó la radicación de empresas estadounidenses y aumentaron los préstamos del Tesoro y de la banca privada de ese país. En el FMI, Estados Unidos apoyó los créditos solicitados por Argentina. La extranjerización de la economía era funcional a la exportación de capitales del país del norte.

Así caracterizaba el vínculo bilateral un documento confidencial de la cancillería argentina, obtenido por la Misión Rockefeller: "El Gobierno argentino observa con profundo interés la nueva etapa política que se ha abierto en los Estados Unidos. (...) En los últimos años las relaciones entre la Argentina y los Estados Unidos se han multiplicado. La Argentina mantiene un saldo negativo en el comercio entre ambas naciones pero, multilateralista por principio y por estructura, no busca eliminarlo sino dar a las corrientes comerciales en ambos sentidos mayor fluidez y magnitud. El hecho es que la vinculación económica de la Argentina con los Estados Unidos se halla en crecimiento. Las inversiones norteamericanas en la Argentina, por otra parte, han aumnentado considerablemente durante la última década. Si bien su ayuda directa a la Argentina es escasa, los Estados Unidos gravitan en los organismos financieros internacionales como el BIRF, el BID y el FMI cuyo apoyo al desarrollo económico de la Argnetina es importante. La Argentina desea mantener el equilibrio entre la presencia norteamericana, la presencia europea y de otras áreas en su vida económica y en su política internacional sin olvidar por ello que su responsabilidad central se desarrolla en América Latina. Tiende a consolidar una economía mixta, en la cual las empresas privadas nacioanles, las empresaas del Estado y las empresas extranjeras participen activamente en el desarrollo del país. El diálogo político entre la Argentina y los Estados Unidos es, hoy, satisfactorio. El próximo paso consistiría en institucionalizarlo a través de contactos periódicos y orgánicos. Las relaciones entre ambos países pueden progresar, apreciablemente, en los próximos años, siempre que no surjan inconvenientes importantes en el campo político o económico "26. Sin embargo, el alineamiento tenía límites. Argentina no acordó con la política de desnuclearización de América Latina, impulsada por Washington. La negativa a firmar el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (aprobado en la Asamblea General de la ONU, en junio de 1968) y a ratificar el de Tlatelolco -Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina- (febrero de 1967), hizo que el Congreso estadounidense, como represalia, limitara la provisión de pertrechos militares. Onganía se volcó, entonces, al reforzamiento de los vínculos militares con el Viejo Continente ("Plan Europa", para modernizar y equipar las fuerzas armadas, sin depender tanto del suministro estadounidense). Importantes obras públicas, además, fueron asignadas a empresas europeas (Atucha, por ejemplo, quedó a cargo de la

"Líneas Generales de la Polítia Exterior Argentina", Informe confidencial del MRE, Parte "Las relaciones con los Estados Unidos", pp. 5-6, RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1207.

alemana Siemens). La visita de NAR a Onganía, en junio de 1969, se dio en el marco de esa ambivalente relación bilateral.

4. La visita de NAR a Buenos Aires en 1969

NAR llegó a Aeroparque, Buenos Aires, el 29 de junio. Era la última etapa de los cuatro viajes en que se dividió su extensa gira por América Latina. Llegó en el momento quizás menos propicio: justo frente al tercer aniversario del golpe de Onganía, exactamente un mes después del estallido del Cordobazo y horas antes de que asesinaran a Vandor, líder de la CGT oficialista. Pero también coincidió con el día en que la Administración Nixon anunciaba la eliminación de la "cláusula de adicionalidad", incluida en los programas de asistencia económica estadounidense desde el año 1964. Esto respondía a un viejo reclamo latinoamericano y es casi el único gesto de la nueva administración republicana, frente a los renovados reclamos de la región. Así, la AID anunciaba esta medida justo el día de la llegada de NAR a Buenos Aires27. NAR se entrevistó con Onganía, y luego, junto a 29 asesores, se reunió con representantes del gobierno argentino y 280 representantes de la agricultura, empresa, cultura, economía, educación, finanzas, salud, medios de comunicación, militares, científicos, urbanistas y delegados de organizaciones de mujeres y de la AID. El canciller argentino ofreció una cena para NAR y sus asesores. Y NAR ofició como anfitrión en una cena para intelectuales, periodistas y representantes de la cultura y una recepción a la que asistieron 400 funcionarios de distintos sectores y representantes del empresariado local. El jueves 1 de julio, tras dos días en Buenos Aires, la misión abandonó el país. La llegada de NAR a Buenos Aires fue precedida por una ola de protestas: contra él y contra el gobierno argentino, que llevaba tres años de dictadura y represión: "La llegada de Rockefeller -a la que precedió el arribo de más de dos millares de norteamericanos expertos en organización, seguridad, relaciones públicas, etc.- se producirá entre medidas extremas de seguridad. El gobierno, que espera manifestaciones estudiantiles para el domingo y lunes, ha arrestado más de mil personas, la mayoría de ellas calificadas por las autoridades como agitadores comunistas. Por su parte, la CGT anuncia un paro nacional para el martes 1 de julio, último día de estancia de Rockefeller en el país. (...) Respecto a las manifestaciones antinorteamericanas -que hasta ahora han causado un muerto, muchos heridos y más 27

Más allá de esta concesión, se mantuvieron los "créditos atados", que era lo otro que los países del sur, en el Consenso de Viña del Mar, habían solicitado que se suprimiera.

de mil personas arrestadas, tanto en Buenos Aires como en Córdoba y Rosario- el gobierno ha tomado también providencias"28. Todas las crónicas de la época reconstruyen las amplias movilizaciones de protesta contra Onganía y NAR: Buenos Aires, Córdoba, La Plata y Rosario fueron el epicentro de las protestas. Además de las múltiples marchas, hubo acciones contra empresas estadounidenses, como Rosario Refrescos Coca Cola (estalló una artefacto explosivo en la fábrica), Xerox, el Bank of America o la cadena de supermercados Minimax, propiedad del grupo Rockefeller, cuyos locales fueron incendiados, debido a lo que decidió retirarse del país poco después. El 30 de junio, la Federación de Empleados de Comercio, por ejemplo, publicaba una Socititada, titulada elocuentemente: "Mr. Rockefeller: a qué viene?". En la misma se narran las pésimas condiciones de trabajo imperantes en los Supermercados Minimax y la preocupación, a partir de las 14 sucursales de los mismos que fueron destruidas con bombas durante su visita, poniendo en riesgo los puestos de trabajo: "USTED es el verdadero responsalbe de la destrucción de sus Minimax", cierra provocativamente la solicitada29. También hubo expresiones artísticas en contra de la visita del gobernador de New York, entre las que se destacó "Malvenido Míster Rockefeller"30. Los estudiantes nucleados en la Federación Universitaria Argentina y el Movimiento de Sacerdotes del Tercer Mundo, por su parte, repudiaron enérgicamente la visita del enviado de Nixon31. La respuesta de Onganía fue la represión y más represión. Se dispusieron 40.000 efectivos de las distintas fuerzas de seguridad para proteger a NAR. La mayor movilización de protesta, apoyada por el peronismo, el radicalismo y los partidos de izquierda, se realizó en plaza Once el 27 de junio. Allí fue asesinado el periodista Emilio Jáuregui, víctima fatal del accionar policial. Éste había sido ex secretario general de los trabajadores de prensa, sindicato que había sido intervenido tras el golpe de 1966. La violencia, aunque por otros motivos, tendría un nuevo hito pocas horas después de la llegada de NAR: el asesinato de Vandor. El sindicalista estaba en ese momento tratando de evitar el paro nacional convocado por la CGT de Ongaro en contra de NAR y de Onganía. Esa mañana, hasta el atentado contra Vandor, la atención general giraba en torno a la visita de NAR. Con fuertísima custodia policial, el gobernador de New York se trasladó desde el Palacio San Martín a la Casa Rosada.

"Una convulsa Argentina recibe hoy a Rocky", Excelsior, 29/06/1969. La Razón, 30/06/1969. 30 62 artistas plásticos, entre los que se encontraba Ricardo Carpani, se reunieron en Buenos Aires para montar una muestra de repudio, titulada " Malvenido Míster Rockefeller". La muestra fue clausurada violentamente al día siguiente de su inauguración, siendo destruidas luego varias de sus obras. 31 Revista Siete Días Ilustrados, 30/06/1969. 29

Lo acompañaba una gran comitiva y diversos funcnionarios argentinos: Elvio Baldinelli, Secretario de Comercio Exterio, Lorenzo Raggio, Secretario de Agricultura y Ganadería, Eduardo Roca, embajador argentino en Washington y Mariano Grondona, asesor general de Planeamiento. En una carta confidencial de Leonard J. Saccio –a cargo de la Embajada de Estados Unidos en Argentina- a NAR, el embajador comenta las visitas previas de Nixon a Buenos Aires (1958 y 1967 – en esta última, se entrevistó con Onganía, y Saccio estuvo presente-) y le brinda información para el inminente viaje. Saccio comenta la reluctancia argentina a ser considerados como latinoamericanos, que el país no espera ningún énfasis especial en la asistencia de tipo convencional, sino más bien que sus preocupaciones se centraban en el comercio y en la apertura de mercados en los países desarrollados, principalmente dificultada por las tarifas y las medidas para-arancelarias. También destaca las quejas del gobierno argentino por la posición estadounidense en las agencias internacionales, en contra de otorgar asistencia financiera al país, por la supuesta buena situación financiera local 32. La delegación estadounidense venía munida con materiales que analizaban el creciente sentimiento anti-yanqui (un extenso informe de Civita, el dueño de Editorial Abril daba cuenta de esa tendencia), pero también las luchas sociales de resistencia al régimen militar encabezado por Onganía. Por ejemplo, entre los materiales de NAR se encontraba “Argentina’s mosaic of discord 1966-1968”, de Kenneth F. Johnson en el que, a lo largo de 60 páginas, se describían los distintos sectores peronistas y de izquierda que luchaban contra la dictadura militar33. Conciente del rechazo que generaba su presencia, los asesores de NAR habían preparado un discurso inicial que hablaba de los esfuerzos que debía hacer Estados Unidos para fomentar la unidad hemisférica: “On arrive here in the great nation of Argentina, in your beautiful and world-renowed capital city of Buenos Aires, may I say first that I bring greetings of friendship and respect from the people of the United States – who have shared a common history and common objectives with you, the noble people of Argentina. One thing that has been made clear by the visits of this presidential mission to date is that we of the Americas cannot take for granted understanding and unity among our nations and peoples. It is essential that we face realistically the fact that all is not well in the efforts we have been making in the

Saccio a NAR, Buenos Aires, 06/05/1969; en RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O, Box 173, Folder 1413. Saccio adjunta un completo informe de 16 páginas, producido por la Embajada de Estados Unidos en Buenos Aires, en el que se destacan distintos aspectos de la relación bilateral, incluyendo el comercio de carnes, la asistencia militar, los acuerdos de no proliferación nuclear o la posición estadounidense en el conflicto argentino-británico por Malvinas. 33 En RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 180, Folder 1480.

Western Hemisphere to reach our mutual goals” (declaración de NAR cuando arrivó a Buenos Aires el 29 de junio de 1969)34. Anticipaba luego lo que plantearía en su Informe a Nixon: Estados Unidos debía revertir su política hacia América Latina, para lo cual era necesario realizar concesiones económicas. El 30 de junio, a las 4 de la tarde, NAR ofreció un diálogo off the record con periodistas en el Hotel Plaza. Su primera referencia es al asesinato de Vandor, ocurrido horas antes, y expresa su pena y plantea que le informaron que era un indiscutido anti-comunista. Luego, señala que el asesinato del líder de la CGT colaboracionista no modificaría sus planes en Buenos Aires35. Más allá del incidente, se refiere a la reunión de la noche anterior con distintos representantes sectoriales, y al desayuno de ese mismo día con empresarios industriales, comerciantes y productores agropecuarios (UIA, CGE, SRA, Bolsa de Comercio, Cámaras de Exportadores e Importadores, etc), que le expresaron la preocupación por el subsidio estadounidense a los productores de trigo, lo cual afectaba las ventas argentinas a mercados como el brasilero, y por las dificultades para ingresar la carne argentina en el mercado estadounidense36. Y también se refirió NAR a las quejas gubernamentales por la balanza comercial negativa con Estados Unidos, por 2.000 millones de dólares en los últimos 15 años.

En relación con su entrevista con Onganía ese mismo

mediodía, que se extendió por dos horas, NAR señaló que el presidente argentino no planteó, a diferencia de los mandatarios de otros países, reclamos vinculados a la "ayuda económica", sino a temas relacionados al comercio, inversiones, tecnología, entrenamiento científico, intercambio estudiantil y cultural. También, anticipando lo que luego serían las conclusiones de su informe oficial tras la gira y reforzando sus primeras declaraciones públicas ni bien arribó a Buenos Aires, planteó que era necesario un cambio total en las políticas de su país hacia América Latina. En la reunión con empresarios, estos le plantearon las siguientes preocupaciones: más comercio y menos ayuda; la industria de la carne (20% del total de lo que se exportaba a EEUU) estaba amenazada por las cuotas estadoundienses a las importaciones, y la industria vitivinícola expresaba similares temores; ayuda militar para adquirir equipos; el avance del comunismo, más allá de la Iglesia católica en retroceso, estaba en manos de las fuerzas armadas; quejas por la representación diplomática estadounidense en Argentina; AID debía otorgar préstamos para ampliar la

"Excerpts of Remarks by Governor Nelson A. Rockefeller prepared for delivery of arrival, in Argentina, June 29, 1969", RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O, Box 173, Folder 1413. 35 "Press briefing by Governor Nelson A. Rockefeller of American Press, Hotel Plaza, Bs As, June 30, 1969, 4PM", RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O, Box 173, Folder 1413. 36 "Breakfast Meeting with Private Sector in Buenos Aires, June 30, 1969", RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1207.

infraestructura; Estados Unidos se había transformado en el segundo mejor cliente de Argentina, principalmente por las compras de carnes. Pero hubo quejas por las restricciones a las compras de carne argentina con la excusa de la aftosa. En esa reunión, le plantearon a NAR que las certificaciones debían ser sectoriales, como las de los ingleses, y no que afectasen al país entero por algunas regiones en las que pudiera haber brotes de aftosa. La Cámara de Exportadores de la Argentina le presentó un extenso documento titulado "Comentarios y recomendaciones sobre la política económica entre Latinoamérica y los Estados Unidos", en el que se expresaban las quejas habituales en contra de los subsudios agrícolas y las barreras para-arancelarias que dificultaban las exportaciones agropecuarias de los países de la región: "Latinoamerica formula una inmediata incitación a los EE.UU. de Norteamérica: establecimiento de precios remunerativos y acceso a los mercados para la venta de los productos básicos, complementado con facilidades crediticias y arancelarias"37. Y se planteaba que debíen revertirse los términos de la Ley 480 en relación con los excedentes agrícolas estadoundienses, para evitar las prácticas de dumping. Más allá de las múltiples protestas, no faltaron, claro está, las expresiones de buena voluntad hacia NAR, y mucho menos los pedidos de financiamiento a sus fundaciones. En el RAC hemos registrado decenas de cartas solicitándole, a título personal, asistencia financiera para los más diversos fines. Victoria Ocampo, por ejemplo, es una de las que frecuentemente le escribía. En ocasión de la visita de NAR a Buenos Aires, Ocampo le envió una pequeña nota, de puño y letra, lamentándose por estar recién operada y convalesciente y no poder asistir a la recepción a la cual la Embajada estadounidense la había invitado: "No se imagina usted cuanto lo siento. Ante todo, por no poder saludarlo a usted como persona, como representante de lo que usted es (aparte ya del país extraordinario que usted representa). Hubiera sido para esta amiga un placer"38. Ya de vuelta en New York, el propio NAR le contestó a Ocampo, el 25 de julio, deseándole una pronta recuperación.

Conclusiones

La cuarta y última etapa de la gira de NAR culminó en New York, el 6 de julio, una semana después de haber estado en Buenos Aires. Luego de haber visitado 20 países y efrentado atentados, motines, manifestaciones y todo tipo de protestas, con un saldo fatal de 8 muertos y decenas de heridos, concluyó, entonces, su largo periplo. 37 38

En RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1205. En RAC, R. Family, RG 4 NAR, Series O Subseries 8, Box 149, Folder 1206.

Hasta debió soportar una manifestación de protesta que lo recibió en el aeropuerto de New York, con dos centenares de jóvenes repudiándolo en su propio país. En sus primeras declaraciones, ni bien aterrizó, señaló que la gira había mostrado la apremiante necesidad de que Washington enmendara su política hacia América Latina: "El mandatario neoyorquino pasó reseña luego a los principales problemas latinoamericanos que halló a su paso. Entre ellos, mencionó las balanzas de pagos desfavorables entre los países del área y Estados Unidos; la progresiva reducción de las divisas extranjeras a raíz de la fuerte evasión de dólares para pagar capital y los intereses de las deudas; el incremento del proteccionismo comercial de Estados Unidos, que crea crecientes problemas al comercio exterior de la región, y las condiciones anexas a los créditos norteamericanos que, según dijo, ha llegado a convertirse de hecho en un subsidio a las exportaciones norteamericanas. Rockefeller se refirió de esta manera a los 'créditos atados' que tantas críticas le merecieron en América latina y que obligan a los países del área a gastar en Estados Unidos los fondos de la ayuda económica norteamericana"39. También admitió que la violencia que enfrentó durante su viaje había sido mayor a la esperada. El balance de la Misión Rockefeller empezó horas después de finalizado el largo periplo. En Washington, se empezaron a preparar las conclusiones de la gira, que luego serían expuestas en el informe oficial: 1) América latina no puede ser tratada como un solo país (hay que ver las particularidades nacionales); 2) América latina es aliada de Estados Unidos, pero no otorga ya un apoyo incondicional; 3) los temas de seguridad deben ser encarados con soluciones nacionales: soberanía y no satelismo instrumentado por cualquier forma de ejército supranacional; 4) las fórmulas de desarrollo social no significan por sí solas un cambio en las estructuras; 5) para apoyar la transformación latinoamericana, Estados Unidos debe respaldar su industrialización; 6) debe ofrecerle un apoyo financiero más amplio para impulsar una industrialización acelerada, poniendo énfasis en las grandes obras; 7) no tiene sentido impulsar programas de reforma agraria si no se moderniza la producción rural; 8) América latina no necesita preferencias en el mercado estadounidense que los intereses locales no tolerarán, sino que se abandonen las prácticas proteccionistas; 9) los países latinoaemricanos, y en especial Argentina, por el tema de las carnes, rechazan firmemente las formas de proteccionismo disimuladas con barreras sanitarias y otros recursos paraarancelarios; 10) hace falta desarrollo económico en América Latina, y no reformas cosméticas40. NAR, como lo había hecho siendo funcionario de Roosevelt y Truman, y asesor de Eisenhower, estaba exponiendo una 39 40

La Nación, 07/07/1969. Clarín, 08/07/1969.

visión en función de los grandes capitalistas estadounidenses, ávidos de ampliar sus negocios en América Latina, lo cual implicaba, en parte, enfrentar el lobby de los granjeros de su país, que pugnaban por limitar la competencia de los bienes agropecuarios latinoamericanos. Antes de la visita de NAR, la Cancillería argentina tenía expectativas en que se pudiera ampliar el abastecimiento de armamentos por parte de Estados Unidos. Así lo manifiesta un texto reservado, firmado el 14 de marzo de 196941. También pretendían limitar las trabas a las exportaciones agropecuarias y ampliar el financiamiento externo. En función de esas expectativas, el gobierno de Onganía se quejaba de: la negativa de EEUU a venderle armamentos; las exportaciones estadounidenses de trigo subsidiado (haciendo dumping) a países que eran potenciales clientes de Argentina, como Brasil; los créditos que otorgaba a países en desarrollo para que compren trigo; el programa 480. Para incrementar los intercambios comerciales con Estados Unidos, el gobierno argentino pretendía que Washington removiera las barreras sanitarias para la importación de carnes, quitara las cuotas a la importación de aceites y permitiera la entrada de más productos argentinos en su mercado interno. La mayor parte de los planteos a NAR fueron en esa línea. La corroboración y ampliación de las hipótesis que planteamos en la introducción será objeto de los avances previstos para la siguiente etapa de esta investigación, en la que incorporaremos todo el material relevado en el RAC y en la Cancillería Argentina y el Departamento de Estado, más lo que pudiera haber disponible en la Biblioteca Presidencial de Nixon. Más allá de las alternativas de la misión Rockefeller, y de la real influencia que pudiera tener en modificar las políticas de Washington hacia la región, la convulsión política en Argentina produjo no sólo la salida de Krieger Vasena, sino también la del propio Onganía. El giro en las relaciones bilaterales se consumaría con la llegada, meses más tarde y luego del interregno de Levingston, de Lanusse. Las distancias entre la Casa Blanca y la Rosada no harían sino ahondarse en los años siguientes. El debilitamiento de la economía del país del norte (crisis del dólar en 1971) impulsó la "apertura hacia el Este", que implicó una renovada relación económica y política con la Unión Soviética y sus aliados, en particular para incrementar los mercados para la colocación de bienes agropecuarios. En el marco de la guerra fría, este nuevo patrón de inserción internacional generaba rispideces con Washington. La política represiva, que no hizo sino profundizarse tras el Cordobazo, no impedía al gobierno militar desplegar un pragmatismo en los vínculos exteriores, 41

AMREC, Ministerio de Relaciones Exteriores, sin firma, 14/03/1969. Docuentos OEA, Caja AH/0014, Serie 45.

profundizando como nunca antes las relaciones comerciales con el "bloque socialista". Pero esto ya corresponde a otra etapa, para la cual las gestiones realizadas durante la visita de NAR pertenecían al pasado.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

El rol de China en la Pol铆tica Exterior Argentina. Una inserci贸n externa basada en el ascenso chino? Oliva, Carla Universidad Nacional de Rosario

Resumen La ponencia analiza las relaciones entre Argentina y China en la etapa 20012011 y evalúa en qué medida la política exterior argentina post default encuentra en el país asiático un anclaje para su inserción internacional. Menciona los efectos del ascenso chino en la relación bilateral tomando en consideración el incremento del poder y la influencia mundial de China en términos políticos, financieros, comerciales y culturales. En esta etapa se consolida la posición de China como actor central del sistema internacional, mientras que Argentina sufre una crisis interna que condiciona su inserción externa en la medida en que ubica al tema de la deuda como eje de su política exterior. Asimismo, se observa una mayor densidad que en períodos previos en las relaciones bilaterales expresada tanto en el aumento del comercio mutuo como en la continuidad de los consensos sobre temas sensibles para la política exterior de ambos Estados -Malvinas para Argentina y Taiwán para China- y en el incremento de los contactos en la dimensión cultural. En este sentido, la ponencia enfatiza el rol de la diplomacia cultural como recurso estratégico de la política internacional china actual y examina cómo se refleja en los vínculos con Argentina. En síntesis, la ponencia aborda los vínculos desde una perspectiva integral y propone determinar el rol de China en la política exterior argentina en tanto los cambios sistémicos asociados al ascenso chino requieren de una mirada que, al menos parcialmente, se desplace hacia oriente.

El ascenso chino

China emerge en el inicio del siglo XXI como un actor central del sistema internacional con crecientes recursos de poder político, económico y militar. Incluso algunos especialistas consideran que posee atributos de soft power, en tanto proyecta una influencia cultural y un prestigio internacional que le permiten generar atracción y persuasión para lograr sus objetivos. El magnetismo de su cultura se materializa en la popularidad del idioma mandarín, la música, el cine, las artes marciales y la medicina tradicional. El camino recorrido por China desde la pobreza, la revolución comunista y la inserción internacional basada en criterios ideológicos, hasta el crecimiento económico, la institucionalización política y la inserción internacional diseñada a partir de prioridades económicas es excepcional, particularmente tomando en consideración su dimensión geográfica y demográfica. Este camino fue posible gracias a la política de reforma económica implementada a partir de 1978 por el sucesor de Mao, Deng Xiao Ping, quien priorizó el desarrollo y la modernización económica basados en la apertura externa. Como resultado de esta política, desde hace más de 25 años el país ha crecido a una tasa media anual del 10%. Asimismo, se presencian significativas transformaciones económicas y sociales internas, entre las que se encuentran la modificación de la estructura social y productiva y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. En ese marco destacamos la emergencia de nuevas clases sociales, como los ricos y una clase media cada vez más amplia integrada por ejecutivos de empresas privadas, pequeños propietarios de comercios o fábricas, funcionarios, profesionales liberales, etc. Además, observamos el retroceso de la propiedad pública y la planificación; la difusión de la educación y la información; y el aumento de la libertad individual. En este sentido, los ciudadanos chinos disfrutan hoy de una mayor libertad individual en comparación con épocas anteriores. Pueden crear y poseer empresas, decidir dónde educar a sus hijos e incluso si tienen dinero suficiente los pueden mandar al extranjero. Podemos coincidir con Bregolat (2007: 304) en tanto parece existir un nuevo contrato social según el cual, a cambio de bienestar material y de los mayores márgenes de libertad individual, el ciudadano se abstiene de la militancia abierta contra el sistema político. Ya no se exige fidelidad ideológica, pero el partido no tolera, en ningún caso, la aparición de estructuras políticas organizadas. Desde la perspectiva de las dificultades más graves que enfrenta China, Ríos (2012) puntualiza como los déficits de mayor magnitud a las tensiones sociales y ambientales. Entre las primeras, las principales vulnerabilidades provienen de la desigualdad de los ingresos, la persistencia de la pobreza y la insuficiencia de los servicios sociales. En el orden estrictamente laboral, las precarias condiciones de trabajo y los bajos salarios se combinan con un sindicalismo oficial y un protosindicalismo emergente que dificultan la resolución de los problemas. Entre las segundas, la acelerada industrialización china que se hizo a costa de la naturaleza

plantea retos ambientales urgentes. Se enfrenta una situación de notable degradación ambiental, en tanto China tiene 21 de las 100 ciudades más contaminadas del mundo; anualmente desaparecen en promedio 20 lagos; la calidad del agua se deteriora; los residuos se acumulan; desaparecen especies; hay contaminación atmosférica; retrocede la superficie arable; sufren un proceso de desertificación y erosión, etc. En el plano internacional, China se transformó, a partir de la década del 2000, en un actor con capacidades e intereses globales. La incorporación a la Organización Mundial de Comercio (OMC) hacia finales de 2001 aceleró la apertura comercial e impulsó una profundización de su importancia en la economía global. Consolidó su rol en el comercio internacional, en tanto se convirtió en el primer exportador y segundo importador mundial en 2009 y es uno de los grandes consumidores de energía. Además, es responsable del 40% del consumo mundial de aluminio, cobre o zinc y del 35 % de la demanda mundial de níquel. En 2010 su peso en el PBI mundial pasó a ser el 9.3% del total (en 2005 representaba el 5%), superando el PBI de Japón y transformándose en la segunda economía del mundo. En consonancia con estos datos cuantitativos, China promueve un aumento de su cuota en el FMI, lo que le brindaría mayor poder de decisión en dicho organismo. En cuanto a la integración financiera, la acumulación de reservas en divisa alcanzó los 3.2 billones en 2011. Se estima que 1.1 billones están colocados en títulos de deuda del Tesoro de Estados Unidos. Como reconoce Bustelo (2011), a partir de 2005 China se convirtió en un actor financiero de primer orden. Entre las acciones que evidencian su peso en este sector, el autor refiere al anuncio de la creación de un Fondo de Inversiones para Estados Unidos y la UE, que potenciará la tendencia de adquisiciones, inversiones, arriendos y compras por el Estado chino y por compañías allegadas a él. En Europa, se destaca la cesión en arriendo por 35 años del puerto griego El Pireo por la compañía COSCO. También se pueden mencionar la compra de empresas como Volvo y Saab. En Islandia, un millonario chino compró territorio, una estrategia con precedentes en distintos continentes y que también se evidencia en Argentina, como veremos más adelante. En materia de inversiones en el exterior, China se convirtió en el quinto mayor inversor en el extranjero. Actualmente existe una diplomacia de recursos naturales de parte de China basada en la orientación de las inversiones hacia países ricos en diversas categorías de recursos escasos. Podemos clasificar los recursos naturales que necesita China en tres categorías: energéticos, minerales y alimenticios.

Su creciente demanda de recursos naturales y materias primas para sostener el crecimiento económico la lleva a profundizar sus relaciones con diferentes regiones del

mundo, entre las cuales sobresalen África y América Latina. En función de su dotación de recursos naturales –petróleo, mineral de hierro y de cobre, soja- Latinoamérica surge como un proveedor relevante para China y como un destino para sus inversiones tanto en recursos naturales como en otros sectores económicos. Actualmente, el proyecto político de la cuarta generación de líderes, pronta a dejar el poder en manos de la quinta generación, anuncia la intención de corregir la creciente desigualdad que el crecimiento económico de la última década había generado en la sociedad china. Tanto Hu como su primer ministro Wen Jiabao han puesto el acento en la construcción de una “sociedad armoniosa”. Del énfasis en el desarrollo de Jiang y Zhu se pasó al énfasis en la distribución y la armonía social. Según un comunicado del Comité Central: “aunque la construcción económica seguirá siendo el eje central, debemos elevar la construcción de una sociedad socialista armoniosa a un lugar más prioritario (Bregolat: 2007)

Siguiendo los objetivos políticos, sociales y económicos de la Cuarta Generación de Líderes, ante la crisis desatada en 2008, China respondió con políticas fiscales y monetarias expansivas y con la puesta en marcha de un plan de incentivos económicos diseñados para impulsar la demanda interna y para sostener el crecimiento económico frente a la reducción de la demanda externa. No acudió a medidas comerciales proteccionistas para resguardarse de la crisis puesto que su inmenso mercado interno le brinda margen de maniobra para mitigar las oscilaciones del mercado mundial. La principal innovación política de Hu es haber generado un discurso político inspirado en ideas de la cultura tradicional china. El elemento básico de este nuevo enunciado político es el que hace referencia a la cultura de la armonía, que debería traducirse en armonizar, acomodar o conciliar, o hacer de las diferencias un uno. Desde la antigüedad ha sido el término utilizado por pensadores como Confucio, Laozi, Mozi. Hu hace el primer intento por parte de un líder chino de presentar a la comunidad internacional una alternativa al modelo de gobernabilidad global de cuño auténticamente chino. Lo hace en un momento en el que debía contrarrestar la teoría de la amenaza china y reafirmar que China no iba a ser nunca una potencia expansionista. El “mundo armonioso” de Hu es una respuesta china al “choque de civilizaciones”. Así, se desvanece por completo la terminología marxista para dar paso a un nuevo discurso diplomático. (Moncada Durruti, 2011: 11) El presidente Hu presentó por primera vez su visión del mundo ante la comunidad internacional en 2005, en ocasión de su discurso ante la Asamblea

General de UN. Un discurso que difícilmente pueda entenderse sin enmarcarlo en un contexto más amplio, como es el de la recuperación del Nuevo Confucianismo, una corriente de pensamiento neoconservadora que se ha extendido

entre los

intelectuales de China continental y que aboga por la revitalización de la cultura tradicional china (que identifican como ligada a la moral confuciana), recuperando el sentido de la armonía en la vida pública, en la política e incluso con el medio ambiente. Un elemento valioso del Nuevo Confucianismo es que, si bien reconoce y adapta algunos de los elementos del pensamiento occidental (como el racionalismo o el humanismo), defiende a su vez que los valores confucianos también tienen una aplicación universal. Los chinos tienen el convencimiento de que pueden aportar al mundo un nuevo estilo de gobernabilidad global. (Moncada Durruti, 2011:11) En política exterior, Hu formuló la doctrina del ascenso/desarrollo pacífico de China, según la cual el estatuto de gran potencia se alcanzará merced a la modernización, el comercio y la cooperación, es decir por medios pacíficos, y no con ocupaciones o guerras como lo hicieron otras potencias en el pasado. Más allá de los supuestos pacifistas de esta doctrina, la puesta en práctica del “mundo armonioso” presenta importantes retos para la diplomacia china. Como señala Moncada Durruti (2011:12) el principal desafío es cómo conciliar el principio de la no intervención con las exigencias de las responsabilidades internacionales a las que debe hacer frente toda gran potencia.

Las relaciones con Argentina

La ausencia de conflictos históricos es un punto de partida positivo que debe considerarse a la hora de abordar los vínculos entre Argentina y China. Este background histórico se nutre de dos factores claramente diferenciados. El primero de ellos es la distancia geográfica, que impide conflictos de tipo territorial como el que se puede originar entre países vecinos. El otro es la no participación de Argentina en el tráfico de trabajadores forzados llamados “coolies”, llegados desde China hacia muchos países de América Latina.

Desde un enfoque político, en 1972, 23 años después de la proclamación de la República Popular, Argentina estableció relaciones diplomáticas con China. El reconocimiento se produjo en un contexto internacional de distensión en las relaciones entre Estados Unidos y la entonces Unión Soviética (URSS), a partir de un replanteo de los supuestos de la contención y una redefinición de la estrategia externa de Washington realizados por el Secretario de Estado, Henry Kissinger. La nueva apreciación de la URSS y la tendencia hacia la multipolaridad fueron los factores determinantes del acercamiento sino – estadounidense. Este facilitó el ingreso de China a Naciones Unidas y el desplazamiento de Taiwán tanto de la organización como de su status de miembro

en el Consejo de Seguridad. El reconocimiento previo de Estados Unidos en 1971 influyó notablemente en la decisión del gobierno militar argentino encabezado por el General Agustín Lanusse de establecer relaciones diplomáticas entre Argentina y China, poco antes impensada en el escenario de enfrentamiento ideológico entre capitalismo y comunismo. La política exterior argentina hacia China mantuvo un perfil comercialista durante los gobiernos de los presidentes Menem y De La Rúa. Este perfil se basó en la valoración del inmenso mercado potencial de China y en la consideración de las oportunidades y beneficios que podría tener Argentina exportando hacia ese destino. La primacía de la visión comercialista se expresó, principalmente, en los anuncios y declaraciones de los Jefes de Estado y sus Ministros de Relaciones Exteriores, en el nivel del discurso, y en la apertura del Consulado General en Shanghai y el envío de misiones comerciales integradas por representantes del sector público y el privado, en el nivel de las acciones. No obstante, las estadísticas mostraban la escasa relevancia del comercio bilateral, de modo que las intenciones y acciones no parecían reflejarse en resultados concretos. Adicionalmente, las relaciones con China no eran prioritarias para PEA, al valorarse su mercado en función del seguimiento de la tendencia mundial, mientras se priorizaban otros ejes de inserción internacional, entre los que se destacaban América Latina, Europa y Estados Unidos. Desde la perspectiva comercial, el año 2001 representó un punto de inflexión en los vínculos, puesto que por primera vez las exportaciones argentinas hacia China superaron los 1.000 millones de dólares. El incremento de los intercambios comerciales supuso una confirmación en el nivel cuantitativo del perfil comercialista tanto de las relaciones bilaterales como de la PEA hacia China. Sin embargo, ya en ese momento se traslucía una fuerte concentración de las ventas argentinas a China en un solo producto, la soja, que acaparaba la mayor parte de las exportaciones. Entre 2001 y 2003, Argentina estuvo sumida en una profunda crisis institucional, por lo que las relaciones exteriores ocuparon un segundo plano ante la urgencia de los problemas sociales, económicos y políticos internos. Luego de la renuncia de Fernando De La Rúa en diciembre de 2001, se sucedieron diferentes presidentes de forma transitoria hasta la designación del justicialista Eduardo Duhalde como presidente provisional en enero de 2002 para completar el período presidencial anterior. En esta etapa Argentina declaró el default, motivo por el cual las relaciones exteriores del país giraron casi exclusivamente en torno de esa cuestión, subordinando el resto de los contactos externos a su resolución. Al transformarse la renegociación de la deuda con los acreedores extranjeros en el tema dominante de la agenda externa de Argentina, se priorizaron los contactos con los países cuyos ciudadanos eran los principales tenedores de bonos argentinos, entre los cuales se encuentran Alemania, Italia, Japón y Estados Unidos.

En mayo de 2003 asumió la presidencia de Argentina Néstor Kirchner y en función de sus objetivos explícitos (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2004: 31,32), algunos lineamientos de la PEA de su administración influyeron directamente en los vínculos con China. En esa dirección se concibió la prioridad otorgada a las negociaciones con los países asiáticos para obtener nuevos mercados, la promoción de inversiones extranjeras en el país y la profundización de la inserción internacional capitalizando los resultados de las negociaciones económicas internacionales y promoviendo la acción conjunta con el sector privado exportador. Todos estos objetivos marco de la PEA resultaban coherentes con la política puntual o específica hacia China. De acuerdo a las declaraciones oficiales, para el gobierno de Kirchner uno de los objetivos estratégicos de la PEA era la inserción internacional sobre la base de la integración productiva con aquellos países con un perfil de complementariedad comercial afín a Argentina. Bajo esa consigna se propuso una estrategia comercial multipolar en lo geográfico y pluritemática en lo sectorial. En ese marco, China era considerada como uno de los “siete grandes ejes de la política comercial argentina”. El concepto central en las relaciones con China era la intención de construir una “sociedad integral” o “asociación de largo aliento”, concentrada en la creación de vínculos permanentes, equilibrados, recíprocos y con convergencia de intereses. En síntesis, en el nivel del discurso, desde 2003 hasta 2007 la PEA hacia China mantuvo el perfil comercialista, acentuando la ponderación del país asiático como socio comercial y fomentando una relación “de largo alcance” entre ambas partes. Del 16 al 18 de noviembre de 2004, el presidente chino Hu Jintao visitó Argentina, previo a la reunión de líderes de la APEC realizada en Santiago de Chile, y luego de una escala en Brasil. En los días anteriores a su visita en Argentina surgió un rumor primero alentado y luego desestimado desde los despachos oficiales, según el cual las autoridades chinas realizarían un anuncio clave para Buenos Aires durante la estadía del presidente Hu Jintao. Inmediatamente comenzaron las especulaciones acerca de la naturaleza del mismo, siendo las dos alternativas de mayor peso que China pagaría parte de la deuda externa argentina o bien realizaría inversiones millonarias por cifras cercanas a los 20.000 millones de dólares. Finalmente, cuatro días antes del arribo del presidente las autoridades argentinas negaron la veracidad de esa información.

En esa ocasión, Argentina obtuvo el status de destino turístico autorizado por China, pasando a integrar la lista de países entre los cuales sus ciudadanos pueden elegir como destino para sus vacaciones. Este es un logro muy relevante, en tanto los turistas chinos en el mundo aumentan constantemente, dejando los beneficios relacionados con la actividad en los países receptores. Por otra parte, el reconocimiento de la condición de China como “economía de mercado” del gobierno argentino fue uno de los temas centrales durante la visita de Hu Jintao, quien previamente había obtenido el apoyo del presidente de Brasil, Luiz Inacio

Lula Da Silva, lo que condicionó la capacidad negociadora de las autoridades argentinas. En este punto resulta clave mencionar la influencia de Brasil en la agenda externa Argentina. El apoyo diplomático y los intercambios comerciales de Buenos Aires y Brasilia determinan la relación de Argentina con el mundo. (Miranda, 2008) En ese sentido, en 2004 quedó claro como las decisiones tomadas por el gobierno de un país sudamericano líder como Brasil, constriñeron

las acciones diplomáticas

argentinas. A partir de 2004, China y Argentina recurrieron al término “asociación estratégica” para referirse a los vínculos mutuos. Esa noción expresa las bases de interés y beneficio mutuo sobre las que se asientan las relaciones bilaterales. El componente principal es la complementariedad económica entre las partes.

Siguiendo el relato cronológico, podemos destacar que en 2009 se anunció la creación del Consulado General en Guangzhou (Cantón), capital de Guandong, conocida como la zona económica del Delta del Río Perla, que tiene 10 millones de habitantes y un activo puerto. Esta zona es la tercera economía china, detrás de Pekín y Shanghai, y constituye el centro manufacturero más importante de China, donde están radicadas sus principales empresas exportadoras. La presidenta argentina Cristina Fernández de Kirchner visitó China en julio de 2010, concretando la suspendida visita programada para enero de ese año (la mandataria no realizó la gira en esa oportunidad para no dejar al vicepresidente Cobos al mando del ejecutivo nacional). Esa visita tuvo un contenido completamente comercial, en tanto se centró en el logro de objetivos de ese tipo y en la superación del conflicto comercial por el cual China había interrumpido las compras de aceite de soja. En suma, los temas de agenda y las decisiones políticas enunciadas dan cuenta de que la dimensión política – diplomática de las relaciones bilaterales evidencia una preponderancia de viajes, encuentros y acuerdos destinados a negociar y consolidar los lazos económicos.

Un análisis de las principales dimensiones de las relaciones sino - argentinas Comercio En la dimensión comercial, en los últimos años se ha profundizado la importancia del país asiático como socio, particularmente debido a sus compras de soja. En la etapa 2001-2011 el comercio mutuo tuvo una notable expansión. En cuanto a los resultados de los intercambios bilaterales, el saldo fue superavitario para Argentina entre 2001 y 2007 inclusive y deficitario a partir de dicho año. COMERCIO ARGENTINA-CHINA

2001-2011 (en millones de dólares) 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 -2.000 -4.000 IMPORTACIONES

EXPORTACIONES

TOTAL

SALDO

Fuente: Centro de Economía Internacional

Como mencionamos en apartados anteriores, en 2001 se alcanzó una meta cuantitativa que, si bien era modesta vista la evolución posterior, supuso un punto de inflexión en el comercio mutuo, en la medida en que se superaron los 2.000 millones de dólares en los intercambios bilaterales. En 2003 las ventas argentinas a China se duplicaron respecto a 2002, superando los 2.500 millones de dólares. Este hecho, impulsado por el aumento de la demanda de soja de parte de China, muestra la influencia de su nuevo rol internacional en la estructuración de las relaciones bilaterales, en base a la importancia de los ingresos generados por esas ventas. En 2003 se percibió el mayor superávit en el comercio con China. Desde 2004 se observó una paulatina retracción del saldo favorable a Argentina debido al intenso crecimiento de las importaciones desde China. A partir de 2008 se produjo un giro en el saldo de la balanza comercial en tanto los intercambios comenzaron a ser deficitarios para Argentina. En 2009, como consecuencia de la crisis internacional, se redujo notablemente el comercio bilateral, aunque se mantuvo el saldo deficitario para nuestro país. En 2010 se recuperó el intercambio bilateral, que llegó a los 13.442 millones de dólares y en 2011 el monto involucrado fue de 14.000 millones de dólares. Las estadísticas evidencian las asimetrías en lo que hace a la relevancia de uno y otro socio en el total del comercio mundial. Para Argentina, el comercio con China representa el 9% de sus exportaciones y el 14% de sus importaciones, mientras que para China el comercio con Argentina supone el de sus 0.29% exportaciones y el 0.42% de sus importaciones.

En coincidencia con lo dicho, el período 2001-2011 comercio bilateral fue muy desigual, dado que Argentina vendió a China productos primarios y manufacturas de origen agropecuario mientras compró de China manufacturas de origen industrial. La constante alta concentración de ventas en un solo rubro –el complejo sojero en sus tres variantes: porotos, aceites o harinas- indica tanto un fuerte posicionamiento de Argentina como abastecedor de ese producto a China como una marcada debilidad de las exportaciones argentinas a ese destino, vulnerables ante cualquier variación de la demanda. China se abastece de los tres principales productores mundiales del grano comprando el 60% de sus necesidades a Estados Unidos y el restante 40% repartido en partes iguales a Brasil y Argentina. La soja y sus derivados es utilizada prioritariamente para alimentar al ganado porcino. Por su parte, el 52% de las importaciones argentinas desde China correspondió a máquinas y aparatos eléctricos.

La diversificación de las exportaciones argentinas a China aparece como una alternativa viable para reducir la vulnerabilidad del país latinoamericano ante la concentración de las ventas en la soja y sus derivados. Si bien desde Argentina se han planteado y planificado actividades destinadas a lograr ese objetivo, aún no se reflejaron en resultados tangibles. En virtud de la composición del comercio bilateral, en nuestro país –así como en otros países de América Latina- surgieron dudas acerca del patrón de intercambios con China. Voces de alarma referidas a una posible reedición del patrón de intercambios colonial, según el cual exportábamos materias primas e importábamos bienes manufacturados, se oyen cada vez con mayor frecuencia. En ese sentido deben interpretarse también los cuestionamientos a los vínculos con China que remarcan el proceso de “desindustrialización selectiva”, “sojización”, “dependencia” y reprimarización de la economía estimulado por la “asociación estratégica” con ese país. (Laufer, 2011:7) Los condicionantes internos de la PEA hacia China se encuentran claramente determinados por el ingreso de divisas provenientes de las exportaciones de soja vía retenciones.

En otro orden, en la etapa estudiada la complementariedad comercial entre ambos mercados fue el factor clave en la evolución de los intercambios. La ampliación del mercado chino se tradujo en un incremento de las ventas argentinas impulsado por las necesidades de consumo de China, dando lugar a saldos comerciales favorables al país sudamericano. Sin embargo, estos se fueron reduciendo gradualmente a causa de las crecientes importaciones industriales desde China, que finalmente terminaron por cambiar el signo de la balanza comercial. A causa de los aumentos en las importaciones de manufacturas de origen industrial procedentes de China, los industriales locales afectados por esa competencia comenzaron a presionar al gobierno nacional con pedidos de medidas destinadas a

brindarles protección. Esto que originó la imposición de barreras arancelarias a productos chinos, que a su vez fue respondida con un bloqueo al ingreso del aceite de soja argentino en China. Como se mencionó en apartados anteriores, esta disputa comercial se resolvió en ocasión de la visita de la presidenta Fernández de Kirchner a China. Inversiones El posicionamiento de China como inversor global es uno de los datos recientes más notorios, en tanto desde su reforma económica se la consideraba como un gran receptor de capitales extranjeros deseosos de localizar sus inversiones en el gigantesco y prometedor mercado chino. Como mencionamos antes, China acude al mundo en busca de recursos escasos, aunque también lo hace invirtiendo en diferentes sectores de la actividad económica, lo que se hace palpable si se revisa el caso argentino. Las inversiones chinas recibidas por Argentina pueden clasificarse en diferentes grupos: 1. Empresas dedicadas a sectores vinculados a recursos naturales o materias primas (como las dedicadas a piscicultura, comercialización de cereales -Noble Group, en Timbués, Santa Fe-, a minería -A Grade Trading y Shandong Gold, en la Rioja- y más recientemente a petróleo – en 2010 Pan American Energy (50% le pertenece a CNOOC) compró los activos locales de Esso), cuya inversión incluye la infraestructura necesaria para la exportación a China del producto. En este grupo debe incluirse el polémico y cuestionado Convenio para la producción de soja y otros cultivos destinados a venderse en China firmado en 2011 por el gobierno de la provincia de Río Negro con la corporación estatal china Heilongjiang. 2. Empresas que invierten con la finalidad de servir a nuevos mercados mediante la producción local (como en los casos de National Automobile Industry, Jincheng Group, Nanchang Railna y Sitong) 3. Empresas cuyo interés, además de obtener nuevos mercados, es posicionar a sus marcas como globales (TCL, Huawei, Lenovo) 4. Bancos que compran activos en filiales argentinas (como el ICBC, que compró los activos locales del Standard Bank), en sociedad con empresas de familias locales (Werthein y Sielicki) para acompañar las inversiones chinas en Argentina. 5. Empresas que prestan servicios de transporte no asociados con las exportaciones de productos argentinos a China (Convenio para la construcción de un subte en Córdoba entre la China Railways International y el grupo local Roggio; Proyecto del gobierno de la ciudad de Buenos Aires para comenzar la construcción de la línea G de subte con la misma empresa china)

Mientras que inicialmente era notable la concentración geográfica en cuanto a la localización de esas inversiones, cuyos destinos fueron cinco provincias de Argentina, en la actualidad se observa una clara diversificación geográfica de los intereses de capitales chinos. En resumen, desde los acuerdos presidenciales de 2004 se observó una complementariedad en las estrategias de Argentina y China en materia de inversiones, situándose en ese momento como tema central de la agenda bilateral. Argentina busca captar inversiones del exterior debido a su necesidad de aumentar su capacidad instalada y emplear mano de obra, mientras que China favorece las inversiones en el exterior a causa de su requerimiento de obtener recursos vitales para su economía y nichos de mercado. De esta manera, como ya sostuvimos, junto al perfil comercial surgieron las inversiones como tema nodal tanto de la PEA hacia China como de las relaciones bilaterales.

La dimensión cultural: el énfasis en el conocimiento mediante la difusión del idioma y las tradiciones chinas La dimensión cultural incluye a expresiones artísticas como el cine, el teatro y la literatura, a expresiones deportivas, a la ciencia, la tecnología, la educación y a relaciones entre comunidades humanas de todo tipo.

Los múltiples canales de

contacto entre los gobiernos y las sociedades inherentes a este tipo de lazos contribuyen a otorgarle densidad a las relaciones bilaterales. En esa dirección, los residentes chinos en Argentina y los contactos en materia artística y educativa forman parte del entramado de vínculos que aportan conocimiento y entendimiento mutuo a las relaciones entre dos Estados con grandes diferencias culturales, idiomáticas, religiosas, etc. En la dimensión cultural presenciamos un estrechamiento de los lazos dado por el creciente “soft power” chino y el notable interés por la cultura (idioma, comida, medicina tradicional, artes marciales) de ese país que se vive en Argentina. Ese interés viene alentado desde la propia China, cuya estrategia de diplomacia cultural global de los últimos años ha propiciado la difusión de sus recursos blandos rescatando el legado histórico y cultural de una civilización ancestral con enormes contribuciones al progreso de la humanidad. La capacidad de atracción propia del poder blando conduce a la aceptación de las posturas sin el recurso a la fuerza, y se traduce en influencia. En este sentido, la influencia cultural china se extendió por Asia y el Mundo mucho antes de que su gobierno decidiera incorporarla como activo a sus relaciones

exteriores: unos 30 siglos antes. China no carece de reservas de “poder blando”: una tradición intelectual irradiada a sus vecinos; inventos; la antigua filosofía; la medicina tradicional; las artes marciales; la caligrafía; la pintura se dieron a conocer mundialmente mediante misioneros, comerciantes y enviados diplomáticos. (Otero Roth, 2006: 4) Incluso festividades chinas importantes como la Fiesta de la Primavera (o Año Nuevo Chino) se viven con particular atención en nuestro país. Como dato empírico de la significación del soft power chino en las relaciones con Argentina podemos mencionar el creciente interés por el estudio del idioma chino mandarín y la cada vez más amplia gama de actividades desplegada por los Institutos Confucio que funcionan en la Universidad de Buenos Aires y la de la Plata.

Las relaciones entre Argentina y China en el nivel multilateral La cooperación y las coincidencias sobre temas centrales de la agenda política y económica en el nivel multilateral reflejan consensos sustantivos entre ambos países. Estos, a su vez, actúan como disparadores de acuerdos sobre otras cuestiones o simplemente como canalizadores de cooperación. Aún teniendo presentes las asimetrías de la relación entre una China en ascenso con crecientes atributos de poder político, económico y militar –incluso de soft power- y una Argentina con persistentes problemas para reinsertarse en el sistema internacional, resulta importante mencionar brevemente la relación en el marco de Naciones Unidas. Ambos países tienen posiciones convergentes sobre cuestiones claves en las agendas externas en el marco de Naciones Unidas: la situación de los Derechos Humanos en el caso de China y el status de las Islas Malvinas en el caso de Argentina. En cuanto a la primera cuestión, Argentina, al igual que otros países, se ha abstenido de condenar a China cuando el tema se trata en la Comisión de Derechos Humanos –en este sentido debemos agregar que estos temas están claramente omitidos en las conversaciones de los Jefes de Estados en ocasión de las visitas mutuas-. En relación a la segunda cuestión, China ha apoyado históricamente el reclamo de Argentina en el Comité de Descolonización, básicamente porque sostiene que debe primar el principio de integridad territorial ante el de autodeterminación de los pueblos, en coincidencia son su posición en torno a la situación de Taiwán. La creación de un Grupo de Solidaridad con Malvinas en el marco de la estrategia argentina de obtener apoyo internacional para discutir la cuestión siguiendo las indicaciones de Naciones Unidas, representa otro testimonio de ese apoyo. Además, China y Argentina mantienen posturas comunes sobre la cuestión agrícola en el G-20, lo que refleja criterios compartidos en el marco de un régimen

internacional encaminado a estudiar, revisar y debatir, entre las economías desarrolladas y las emergentes, las políticas concernientes a la estabilidad financiera mundial.

Reflexiones Finales Si bien la PEA se caracteriza más por sus rupturas que por sus continuidades, el caso de la política hacia China aparece como una excepción. Las causas de esta excepcionalidad son de carácter político y comercial. Políticamente, la ausencia de conflictos sumada a la coincidencia sobre temas de política exterior cruciales para ambos Estados contribuye a la armonía. La intensificación de los vínculos culturales y el mayor conocimiento mutuo también favorecen el entendimiento. Comercialmente, la complementariedad evidenciada en los últimos años sugiere enormes posibilidades de progreso de las relaciones bilaterales. De todos modos, los cuestionamientos acerca del patrón de relacionamiento con China, que giran en torno de los conceptos de reedición del patrón colonial y re-primarización de nuestra economía, alertan acerca de las vulnerabilidades de Argentina en la relación bilateral. Además, las coincidencias en el nivel macro no impiden el surgimiento de conflictos en el nivel micro, sobre todo en la dimensión comercial, lo que queda de manifiesto en las disputas comerciales bilaterales. Finalmente, destacamos el rol de los lazos culturales incentivados desde Beijing, que es cada vez más consciente de sus propias capacidades y recurre a la diplomacia cultural como herramienta para influir positivamente en las élites de opinión y en la opinión pública de los demás países del mundo.

Referencias Bibliográficas -BUSTELO, Pablo, “¿El banquero del mundo? Sobre el peso financiero internacional de China”, en Real Instituto Elcano, España, ARI, N. 147/2011. -CENTRO DE ECONOMÍA INTERNACIONAL, “China y su inserción en el mundo de las potencias”, Secretaría de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. República Argentina. Notas del CEI, N° 19, marzo de 2011. -CENTRO DE ECONOMÍA INTERNACIONAL, “La inversión china en el extranjero: a la búsqueda de recursos escasos”, Secretaría de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. República Argentina. Notas del CEI, N° 18, marzo de 2011.

-DELAGE, Fernando, “El nuevo contexto de la política exterior china”, en Real Instituto Elcano, España, ARI, N°. 93/2007. -LAUFER, Rubén, “Argentina-China: recreación de la vieja ‘relación especial’ con Gran Bretaña”, disponible en http://rubenlaufer.blogspot.com.ar/2011/10/argentina-china-recreacion-de-lavieja.html#more -MIRANDA, Roberto, “El retorno de Argentina al mundo. Nuestro país debe resolver los problemas estructurales de sus relaciones exteriores para alcanzar mayores grados de autonomía”, en Agenda Internacional N° 15, Buenos Aires, pág. 57. -MONCADA DURRUTI, Mariola, “Visión del mundo exterior de las cuatro generaciones de líderes políticos de la República Popular China. Evolución histórica y conceptual”, en Documentos CIDOB, Asia 27, Barcelona, Mayo 2011. -OTERO ROTH, Jaime, “La nueva diplomacia cultural china”, en Real Instituto Elcano, España, ARI N° 103/2007. -RIOS, Xulio, “Las tensiones sociales y ambientales en China”, en CEIPAZ, Centro de Educación e Investigación para la Paz, Madrid, 1° de junio de 2012. -RIOS, Xulio, “Primarias chinas”, en Observatorio de la Política China, Madrid, julio 2012. -ROCHA PINO, “China en transformación: la doctrina del desarrollo pacífico”, en Foro Internacional, Octubre-Diciembre, Año/Vol XLVI, 2006, México.

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

GeopolĂtica

Ă rtica

Alternativa,

estudio sobre la mirada canadiense Paz, Manuel

Manuel A. Paz1

Introducción El fin de la Guerra Fría2 le devolvió al Ártico su tranquilidad. Terminada la contienda bipolar que enfrentó a las dos superpotencias opuestas, la importancia estratégica de la región boreal retornó una vez más a sus niveles más bajos. Paradojicamente, si durante la Guerra Fría el Ártico fue uno de los elementos más calientes y uno de los principales aspectos a ser tenidos en cuenta por ambos bloques en sus respectivos preparativos armamentisticos y de sistemas defensivos, la era de la post Guerra Fría significó un nuevo enfriamiento de lo que por décadas resultó ser una intensa atmosfera de tensión y calor en el Ártico. Los últimos años del siglo veinte transcurrieron sin mayores alteraciones para el status quo ártico. Disuelta la Union de Repúblicas Socialistas Soviéticas y finalizada la rivalidad que ocupó casi toda la última mitad del siglo, el Ártico comenzó a proyectarse como una región regida por ocho países deseosos de avanzar en una gobernabiliadd ártica consensuada e institucionalizada. De forma casi inmediata a la consolidación de la nueva administración rusa, los esfuerzos promovidos por Canadá para conformar una institución que permitiera elevar los niveles de confianza y reaseguramiento mutuo entre los Estados que convivían en la región rindieron sus frutos hacia mediados de la década, cuando EE.UU., el último socio que faltaba por dar su aprobación finalmente accedió a formar parte del nuevo instrumento naciente. Firmada la declaración inicial de constitución el 19 de septiembre de 1996, el Consejo Ártico daba por institucionalizada una región del mundo que hasta entonces se percibía resultaría en una zona de paz, cooperación y sobre cuya protección toda la humanidad se vería beneficiada. Lamentablemente, esta realidad duró demasiado poco. Hacia fines de la década de 1990, la mayor parte de los estudios científicos referidos al impacto del cambio climático sobre los diversos ecosistemas y regiones

Manuel Alfredo Paz, es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires Argentina. Actualmente se encuentra cursando la Maestría en Estrategia y Geopolítica en la Escuela Superior de Guerra “Tte. Cnel. Luís María Campos” del Instituto de Enseñanza Superior del Ejercito (Arg.). Es Director del Observatorio de Canadá del Centro Argentino de Estudios Internacionales (www.caei.com.ar) Se desempeña en el Ministerio de Relaciones Exteriores (Arg.) y como docente en la UBA. mpaz@caei.com.ar 2 Nota del autor: Se entenderá por “Guerra Fría” en este trabajo al período de tiempo comprendido entre 1945 y 1991 cuando, finalizada la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas rivalizaron durante décadas mediante la conformación de dos bloques internacionales, agrupados alrededor de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) por parte de EE.UU. y del Pacto de Varsovia por la URSS.

del mundo introducían una verdad hoy irrefutable: la disminución del casquete de hielo polar permanente que recubre las aguas del polo norte estaba derritiéndose. Señalando no sólo la disminución en la extensión del manto sino a su vez la reducción del espesor del mismo, investigadores de todo el mundo comenzaban a advertir sobre los riesgos medioambientales que un fenómeno de estas proporciones tendría sobre el sistema climático mundial y, necesariamente, sobre toda la vida que hay en el planeta. Más allá de todas las discusiones sobre sobre si este cambio fuera o no real, o sobre si la mano del hombre algo tuviese que ver con éste, el resultado de este diagnóstico rápidamente se tradujo en una necesidad para cada país de comenzar a delinear una estrategia propia que les permitiera afrontar los nuevos desafíos planteados. Siendo propio de la geopolítica3 en tanto disciplina el estudio de la relación existente entre las condiciones geográficas, climaticas y ambientales de cada país, y su condicionamiento sobre los sistemas de defensa, de las estructuras de seguridad y el diseño de sus fuerzas armadas, en el caso canadiense se presenta en la actualidad un desafío extremadamente complejo para ser analizado. Fruto de las consideraciones antes descritas, Canadá enfrenta hoy un inmenso desafío. A consecuencia del retroceso del manto de hielo polar en su litoral norteño, las aguas que conforman la vía marítima conocida como el Pasaje del Noroeste podrían verse afectadas por un aumento en su navegabilidad. Esta consecuencia, que a simple vista resulta un hecho enteramente positivo por el cual se podría contar con una ruta de navegación comercial sustancialmente más corta que las existentes, le plantea a Canadá una serie de desafíos adicionales que socavan profundamente su percepción sobre las amenazas existentes para su seguridad. En cuanto a esto último, debe entenderse que la seguridad ártica para Canadá no refiere primordialmente a la cuestión militar, sino más bien cobra su relevancia central al considerar dentro de este concepto a las cuestiones refelativas a la preservación del medioambiente ártico y la biodiverisdad allí presente, junto con la protección de los recursos naturales allí disponibles y, por sobre todas las cosas, el bienestar de las comunidades que habitan aquella región. Así, este abordaje multifacético a la problemática suscitada en el Ártico, propuesto por la actual administración canadiense, demuestra una clara intención de superar cualquier consideración estrictamente militar que se pudiera tener al respecto (y sobre la cual se posicionan las principales denuncias de incautos analistas que no profundizan en su

Nota del Autor: Esta definición pertenece a una visión sectorizada de la geopolítica en tanto disciplina. En un sentido más amplio, la geopolítica no sólo es aplicable a los aspectos militares de la política estatal, sino también resulta plausible de ser aplicada a toda política en general en relación al territorio de un estado.

lectura), a fin de concebir una estrategia basada en un

accionar de su aparato

gubernamental en conjunto.

Por tanto, como principal objetivo del estudio aquí presentado será el de identificar las acciones llevadas a cabo por Canadá, sobre las cuales el aparto militar cumplirá inexorablemente una función central debido a sus capacidades, pero lo que a su vez permitirá comprender que la estrategia elegida por Canadá no responde en realidad a una militarización ártica sino más bien, en términos de Charles L. Glazer4, a un cierto rearme óptimo, es decir a una reestrucutración de su aparato militar que, frente a un escenario de seguridad degradado necesita ser repensado, y que a su vez no producirá sobre ese escenario un efecto de acción/reacción sobre los demás actores involucrados.

Finalmente, como conclusión tentativa expresada en la hipotesis presentada para dar comienzo a esta investigación, este estudio intentará demostrar que por sobre las denuncias de una supuesta militarización ártica impulsada por Canadá, existe realmente una estrategia destinada a asegurar el control de una región, que de no concretarse tal capacidad, se verá infaliblemente perjudicada por el incremento de la navegación comercial y civil, por las diversas actividades comerciales predatorias tales como la pesca ilegal o incluso convertirse en una vía naveglabe más disponible para el tráfico ilegal. De no alcanzarse esta misión perseguida por Canadá, toda la vida que depende de este fragil ecosistema podría verse amenazado por las consecuencias antes descritas.

El desafío analitico aquí propuesto es grande, pero no tan grande como los desafiós que enfrenta Canadá. Al comprender que frente a un escenario medioambiental que se degrada día a día, Canadá busca no degenerar un endeble ambiente de seguridad; la estrategia de Canadá de asegurarse el control efectivo de una región, que hasta hace poco resultaba inaccesible, resulta ser un notorio ejemplo del accionar de un país cuyo interés responde no sólo a enfrentar la cuestión que le genera incertidumbre, sino de hacerlo a la par que evita generar mayores conflictos.

Glaser, Charles. “When are Arms Races Dangerous?” en International Security – Vol. 28, Número 4, Primavera 2004, pp. 44-84 4

Geopolítica Canadiense para el siglo XXI

El [desfase] entre lo que uno quisiera hacer como nación- estado, como entidad política, y lo que permitan hacer los propios recursos, es

el dilema capital de la

potencia mediana. Que, por supuesto, no se

reduce a la escena marítima (…) Además, a

menudo los intereses marítimos se hallan bastante lejos de casa, y es más fácil para los gobiernos asignarles baja prioridad; tampoco recurrirán a la opción marítima, capaz de salvaguardar intereses nacionales más extensos,

por falta de atractivos financieros en comparación con las

soluciones locales. De todos modos, cuando todo esté dicho y hecho, varias potencias medianas descubrirán que mucho de lo que desean proteger, mucho de lo que querrían realizar en el mar en términos estratégicos, no será factible porque carecerán de recursos suficientes para ello.

El ingreso de Canadá al siglo veintiuno ha traído consigo una larga serie de consecuencias que implican una pesada carga para sus mandatarios presentes y futuros. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 Canadá ha pasado a profundizar su estrecha relación militar con Estados Unidos de manera significativa. Contando con antecedentes históricos tales como la creación del Comando de Defensa Aeroespacial Norteamericano (NORAD por sus siglas en inglés), y apoyando la incursión estadounidense a Afganistán desde sus comienzos hasta julio de 2011, el compromiso canadiense con el proyecto de sostener una seguridad internacional diagramada desde los lineamientos establecidos por la OTAN, principalmente por EE.UU. por supuesto, han llevado a Canadá incrementar el rol asignado a sus Fuerzas

Hill, Richard. Estrategia marítima para potencias medianas (titulo original: Maritime Strategy for Medium Powers). Publicado por el Instituto de Publicaciones Navales del Centro Naval, República Argentina. Página 243. El término [desfase] se toma desde “desfasaje” que aparece en la traducción de Eduardo L. Altimonda de la edición citada (Nota del autor).

Armadas. Por otro lado, más allá del papel jugado por ésta ex colonia británica, por un lado en la escena internacional y por otra parte en su defensa del subcontinente norteamericano junto con su vecino, Canadá deberá enfrentar en los años venideros un reto altamente desafiante: la nueva realidad del ártico. Producto de un marcado retroceso de los hielos árticos, la disminución del manto polar que anteriormente recubría la mayor parte de las rutas marítimas canadienses antes congeladas, facilita hoy la oportunidad de pensar en la posibilidad de utilizar el Pasaje del Noroeste como una ruta de conexión interoceánica entre el Pacifico y el Atlántico. Este hecho, fruto del efecto producido por el cambio climático en la composición de los hielos árticos, enfrenta a Canadá a una situación en la que la multiplicidad de factores y actores intervinientes, proponen un inmenso desafío de múltiples facetas. El veredicto pareciera ser que los desafíos legales, comerciales, territoriales, militares, estratégicos y políticos que se le presentarán a Canadá durante los próximos treinta o cincuenta años, comprobarán fehacientemente todas las afirmaciones presentadas desde la geopolítica como disciplina, es decir, que las condiciones geográficas como un elemento variable impactan directamente en la construcción de las capacidades de un Estado y, en el diseño de sus políticas y de sus Fuerzas Armadas. Esta idea principal que considera los efectos de las condiciones geográficas, las necesidades, intereses y capacidades en términos de poder de cada actor, señala hoy en el caso de este análisis geopolítico sobre el accionar de Canadá en el Ártico, una tendencia a optimizar su estructura militar (tanto doméstica como así también aquella a ser desplegada en las operaciones OTAN), en contraste de la tendencia desarrollada durante la década de 1990, cuando con el fin de la Guerra Fría este sector había perdido centralidad en la escena estratégica. Por tanto, en búsqueda de comprender la racionalidad presente por detrás del incremento del elemento militar canadiense desplegado en el Ártico, y comprendiendo que el retroceso de los hielos árticos es hasta la fecha un hecho incuestionable, resultará necesario percibir a Canadá durante las próximas décadas como una nación inmersa en un juego junto a los denominados Estados Árticos (bajo cuya denominación Canadá se auto-identifica junto a Estados Unidos, Rusia, Noruega, Dinamarca por Groenlandia, Noruega, Islandia, Suecia y Finlandia). Un juego en el que el retroceso de los hielos y la apertura del Pasaje del Noroeste, junto con la reactivación de diversos reclamos soberanos actúan como variable geográfica dinámica, y el impacto que posea esta cuestión en la reformulación de las capacidades materiales de cada uno de los actores involucrados se muestra como el efecto de una

posible hipótesis de investigación, provocarán que durante esta primer mitad del siglo veintiuno, el calor en el ártico, se convierta en una realidad ya no sólo climática, sino también política, en la que Canadá jugará un papel preponderante.

El Ártico en la post Guerra Fría Sin poder contar con los medios necesarios para enfrentar una navegabilidad que permita acceder a las aguas cubiertas por un constante manto de hielo, los mares del Ártico no resultaron frecuentemente navegados sino hasta después de ser finalizada la Segunda Guerra Mundial. Con el advenimiento de la Guerra Fría y algunos de los avances tecnológicos tales como los submarinos de propulsión nuclear, las aguas del polo norte comenzaron a tomar una importancia central en los planeamientos estratégicos de las grandes potencias enfrentadas, junto con sus respectivas esferas de influencia. Ganada la batalla al mar, la conquista del espacio aéreo por parte de los grandes bombarderos de largo alcance, ya presentes desde guerras anteriores, sumó una segunda amenaza a ser considerada por ambas partes. La militarización del Ártico durante la Guerra Fría resulta asombrosamente paradójica: mientras que el despliegue de fuerzas terrestres permanentes fue prácticamente nulo (por obvias condiciones geográficas y climáticas), su importancia como espacio estratégico común a ser conquistado resultó de una importancia vital. Siendo la ruta por sobre el polo norte la vía más directa y más corta entre los centros territoriales de ambas superpotencias, el Ártico se transformó al cabo de unos pocos años en un espacio irrenunciable para ambos bandos. Un nuevo dispositivo sumaría durante aquellos años un elemento más a ser tenido en cuenta: la aparición en escena de los misiles balísticos nucleares intercontinentales. Este tercer sistema de armas, ideal para atravesar rápidamente la distancia que separa a EE.UU. y URSS a través del polo norte, elevó nuevamente el grado de peligrosidad con el cual ya se percibía al espacio ártico. Terminada la Guerra Fría, la última década del siglo veinte supo devolverle al Ártico su tranquilidad. Debido a la dificultad que plantea su geografía y su clima para la accesibilidad del hombre, la región norte de Canadá fue recobrando rápidamente su anterior status de zona olvidada durante los primeros años de la post guerra. Esta nueva coyuntura, caracterizada por una desmilitarización casi total del ártico marcaría que, una vez finalizada la contienda, se produjera el retiro de la mayor parte de los sistemas destinados a brindar una respuesta inmediata, desmantelados bajo acuerdos mutuos, exceptuando por su puesto numerosos sistemas que se mantienen

hasta

actualidad.

Este

fenómeno,

que

conllevó

desmilitarización de la región resultó ser sólo un impase de corta duración.

una

rápida

Hacia fines del siglo pasado, las constantes alertas sobre los efectos que podría generar el decrecimiento del manto de hielo ártico que recubre los territorios del litoral canadiense y sus aguas adyacentes han llamado la atención de los distintos Estados Árticos. Poco a poco, los diferentes gobiernos que se han sucedido en cada uno de estos países han empezado a encomendar más y mejores estudios sobre las condiciones climáticas del Ártico, el impacto del retroceso del hielo y sus consecuencias políticas. Hacia el fin del siglo, la cuestión no suscitaba la aplicación de grandes políticas por parte de estos Estados, entre ellos Canadá. En la actualidad, la situación en el Ártico ha cambiado drásticamente. Fruto del intenso retroceso del manto de hielo polar, resultado del calentamiento global, la región norte de Canadá se encuentra en este momento en un complejo escenario. A diferencia de periodos anteriores la accesibilidad comienza a ser tomada como un riesgo, y esto provoca que Canadá comience a pensar en la posibilidad de ver amenazada su seguridad. El incremento en la navegabilidad de sus aguas, una accesibilidad facilitada, la carencia de una gran masa población profundamente identificad con la polis, junto con la presencia de una extensa cantidad de recursos naturales estratégicos, son algunas de las aristas de una cuestión que atraen la atención de toda una nación. Desde una perspectiva geopolítica, pareciera necesario comprender que se presenta una paradoja no fácilmente apreciable: comparar el desafío que enfrenta Canadá junto con el desafió que enfrenta la geopolítica como disciplina en sí misma. Mientras que en ambos casos el factor climático resultaba ser una constante sobre la cual se podían construir políticas y estrategias, en la actualidad el dinamismo e incremento exponencial del grado de incertidumbre impreso al clima global (producto del cambio climático provoca en el primero de éstos dos) conlleva implícita una necesidad imperante de desarrollar una serie de reformulaciones estratégicas que le permitan, tanto a Canadá en tanto caso particular como también así a la geopolítica en tanto disciplina, afrontar el nuevo escenario geopolítico que se está configurando actualmente. Así, mientras que en lo que respecta a la particularidad del caso canadiense se deberá entender que cuando antiguamente aquel que teorizaba sobre la geopolítica ártica visualizaba a la geografía y al clima como una variable estática en una relación de determinación directa, donde la variable geográfica-climática condicionaba o generaba la necesidad de determinada política canadiense en relación al diseño de toda su estructura de defensa, resulta ser hoy una relación altamente complejizada. Mientras que las condiciones árticas resultaban en un elemento no variable, la necesidad de delinear la visión geopolítica canadiense no afrontaba los desafíos actuales. De forma paralela, mientras que aquellas variables que se podían

pensar como lo estructural por sobre lo cual se podía construir el andamiaje político supra-estructural geopolítico que le proveyera a cualquier actor estatal las ventajas deseadas, hoy esta relación yace en un terreno mucho más dificultoso de ser abordado desde la geopolítica como disciplina, debido a que es esta primer variable la que, justamente, varía. El cambio climático fruto del calentamiento global ha causado, no sólo para Canadá sino también para la geopolítica como disciplina en sí misma, que el clima y la geografía que antes se podían considerar como una variable estática, sea hoy necesario tomar en consideración la inestabilidad de éstas.

En otras

palabras, no sólo la geopolítica ha cambiado para Canadá, sino que la geopolítica misma enfrenta en tanto disciplina la necesidad de enfrentar numerosos replanteos. Consientes de este doble desafío, el nuevo escenario ártico será analizado en este estudio bajo una perspectiva geopolítica, en búsqueda de una respuesta que logre sintetizar los desafíos existentes en la región, con la relación existente entre la posición tomada por Canadá y sus repercusiones.

El nuevo ambiente ártico

Las regiones del norte de Canadá han sido históricamente uno de los puntos de menor atención para los mandatarios que se sucedieron a lo largo de su historia. Habiendo conformado su principal masa territorial antes de iniciado el siglo veinte, al extender su dominio desde las antiguas Provincias de Upper Canada y Lower Canada (hoy Ontario y Quebec) hasta la Columbia Británica, ubicada en la costa del Pacifico, los sucesivos gobiernos de Canadá han fijado su mirada en la frontera que los divide con el gigante del sur.

Estando congeladas la mayor parte del tiempo debido a su ubicación, las regiones árticas de Canadá conviven año a año con los avances y retrocesos de los gigantescos hielos polares. Si bien a lo largo de la historia se han detectado ciertos períodos en los que la disminución de la capa de hielo polar ha permitido un mayor número de avances expedicionarios, la realidad es que hasta fines del siglo XX la idea de atravesar el litoral costero canadiense como un paso interoceánico era solamente una posibilidad dada durante breves periodos de tiempo. Al parecer, esta situación puede cambiar.

Producto del calentamiento global señalado por gran parte de la comunidad científica mundial, la masa de hielo ártico se encuentra en un proceso de marcado retroceso. En el verano de 2002 las lecturas de algunos centros árticos oficiales de

Canadá, junto con otros organismos de diversas partes del mundo, presentaron claros indicios de que el manto de hielo ártico no sólo ha disminuido en su extensión, sino también en espesor. La posible e incluso altamente probable apertura y ampliación de los circuitos navegables del Pasaje del Noroeste, traerán aparejados en este siglo diversos desafíos para un país deseoso de asegurarse el control de un territorio cuya explotación

podría

traerle

innumerables

beneficios

económicos,

comerciales,

energéticos, estratégicos y geopolíticos, aunque implicando a su vez un elevado número de desafíos y amenazas, aunado a un alto grado de incertidumbre en torno al devenir de la región. Frente a esta situación Canadá ha iniciado desde hace unos años un intenso programa de políticas direccionadas a incrementar la presencia de su estructura estatal en sus territorios árticos. Con el objetivo de proteger la seguridad y bienestar de sus habitantes, de su territorio, de sus recursos y ecosistemas, un enfoque gubernamental de carácter integrador parece ser hoy el faro de una Canadá que, utilizando no sólo a las Fuerzas Armadas como herramienta de política de gobierno, ha decidido hacer frente a uno de los mayores desafíos que presenta este siglo, posicionándose así a la vanguardia de una región en la que las futuras decisiones de los poderes implicados moldearán a fuego y hielo el destino de una región clave para el futuro.

El Ártico: escenario de los Ocho A diferencia de la Antártida, el Ártico no posee una masa continental propia ajena a porciones territoriales de algunos de los estados que componen la región. Esta situación ha provocado que, a diferencia de su contrapartida austral sobre la que un tratado celebrado por una docena de miembros firmantes a fines de la década de 1950 (firmado el 1 de diciembre de 1959 en EE.UU. y contando con la ratificación del último miembro el 23 de junio de 1961) congeló toda disputa territorial, la situación del Ártico no haya logrado ser institucionalizada hasta finalizada la Guerra Fría. La creación del Consejo Ártico, órgano que regula la relación de los ocho países inmersos en la zona ártica, ha sido una gran victoria para la pacificación de esta región en la era de la post Guerra Fría, y siendo en gran medida, posible gracias a Canadá. Habiendo promovido la creación del Consejo Ártico en 1991, Canadá ya contaba con el apoyo de los seis Estados Árticos europeos, cuando sólo restaba la

aprobación de su vecino norteamericano6. Contando incluso con la predisposición rusa, el proyecto promovido por Canadá fue presentado en numerosas ocasiones a los mandatarios estadounidenses. Hacia 1994 y 1995 algunos acercamientos en cuestiones regionales le permitieron a Canadá darle nuevo impulso a la propuesta y presionar a EE.UU. para que accediera a la creación de este organismo. Reticente a la formación del organismo, EE.UU. aceptó finalmente formar parte del mismo mediante un discurso pronunciado por Bill Clinton a principios de 1995. Firmada la declaración inicial de constitución el 19 de septiembre de 1996, el Consejo Ártico conformado por Canadá,

Estados

Unidos,

Rusia,

Islandia,

Noruega,

Finlandia,

Dinamarca

(Groenlandia) y Suecia comenzó su accionar en pos de crear un ámbito propicio para el debate y la cooperación, tal como lo indica la primera declaración de su carta constitutiva: “El Consejo Ártico ha sido establecido como un foro de gran nivel a fin de proveer medios idóneos para promover la cooperación, coordinación e interacción entre los Estados Árticos, con la participación de las Comunidades Indígenas del Ártico y otros habitantes de la región sobre las cuestiones respecto del Ártico que le son comunes a todos ellos, en particular sobre las cuestiones referentes al desarrollo sustentable y los programas de protección ambiental en el Ártico, supervisar y coordinar los programas establecidos bajo el AEPS on the Arctic Monitoring and Assessment Program (AMAP); Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF); Protection of the Arctic Marine Environment (PAME); y el Emergency Preparedness and Response (EPPR), adoptando los términos de referencia necesarios para ello y supervisar y coordinar un programa de desarrollo sustentable, diseminar la información, alentar la educación y promover aquellas cuestiones relacionadas con intereses en la región Ártica.” 7

Hoy en pleno funcionamiento, el Consejo Ártico proporciona una instancia de dialogo para los países y demás actores involucrados e interesados en el desarrollo de la región como una zona de paz, integración y desarrollo sustentable. Así, la demostración brindada por Canadá sobre la posibilidad de crear una institución que reduzca el grado de incertidumbre reinante entre diversos actores que comparten un mismo espacio físico, incluso aún apenas finalizada la Guerra Fría, significa un importantísimo elemento a considerar en la actualidad. Por otro lado, la creación del

Para ver la historia completa sobre las negociaciones en torno a la conformación del Consejo Ártico por favor véase Huebert, Robert. “Canada and the Changing International Arctic: At the Crossroads of Cooperation and Conflict.”, en www.cdfai.org 7 Declaración de Establecimiento del Consejo Ártico, disponible en www.arctic-council.org

Consejo Ártico pareciera no ser condición suficiente para asegurar la erradicación de la posibilidad de un conflicto armado entre los actores involucrados. Debido a la misma naturaleza y objetivos del Consejo, su accionar se encuentra seriamente limitado a proporcionar en el presente un ámbito de debate y dialogo para los actores involucrados, sin contar con las atribuciones suficientes para encomendarse en fallos vinculantes que fuercen a un actor a acatar una decisión determinada. Es en este escenario de los ocho en el que Canadá hoy se encuentra inmerso. Contando con un extenso archipiélago ártico, de más de 34.000 islas pequeñas junto con una decena de islas mayores (más de 10.000 km₂), la región ártica canadiense es la cede del Pasaje del Noroeste. Esta ruta marítima que conecta los dos principales océanos del mundo, el Atlántico y el Pacifico, se compone de una serie de estrechos lindantes a las numerosas islas del archipiélago ártico canadiense, que representa en la actualidad una de las cuestiones de mayor protagonismo en los debates que se suceden entre Canadá, los miembros del Consejo Ártico, y otros actores de la comunidad internacional interesados en el desarrollo de la región.

El Pasaje del Noroeste La existencia del Canal de Panamá como medio de conexión para los navíos, tanto comerciales como de otra índole, que desean transportarse entre las dos masas de agua oceánicas más grandes del planeta es hasta hoy la manera más eficiente, segura y barata de lograrlo. Incluso contando con serias limitaciones en relación al porte de algunos navíos, la obra impulsada por Estados Unidos e inaugurada en 1914 es actualmente la vía de conexión interoceánica más utilizada por la marina mercante mundial. Este paso, construido por el hombre al crear un ingenioso mecanismo de compuertas hidráulicas, logrando conectar desde cada extremo un curso de agua desde cada costa de Panamá, interconectando a su vez éstos mediante el Lago Gatún (junto con los canales construidos desde el Río Chagres hacia el Lago Miraflores), ha logrado desde su creación la posibilidad de evitar uno de los cruces interoceánicos más peligrosos del mundo: el Estrecho de Magallanes. Ubicado al sur de las repúblicas sudamericanas de Chile y Argentina, el nexo marítimo descubierto por el explorador cuyo nombre se refleja hoy en dicho pasaje, conecta a los Océanos Atlántico y Pacifico a través de un cruce altamente peligroso que fuerza a los navíos a enfrentarse a las tempestuosas aguas que lindan con las gélidas temperaturas del círculo polar antártico, en un escenario en el que las constantes amenazas se suscitan con cada porción de hielo que flota a la deriva a modo de iceberg o incluso con las mismísimas corrientes y condiciones climáticas que fuerzan al extremo la resistencia

de los navíos que se enfrentan a dicha opción. Esta opción austral, evitada por la mayor parte de los navegantes, no deja más elección a aquellos quienes deseen navegar desde el Atlántico hacia el Pacifico que utilizar el Canal de Panamá. Por otro lado, en contraposición al paso austral, existe naturalmente una contrapartida boreal: los pasos árticos. Conocidos como los Pasajes del Noroeste (que bordea las costas de Canadá) y la Ruta Marina del Norte (bordeando las costas rusas), estas opciones de navegación presentan condiciones muy particulares que les son propias a cada una de estas alternativas diferentes. A fin de comprender las características del Pasaje de Noroeste y su implicación geopolítica para Canadá, resultará necesario en primer lugar realizar un breve análisis sobre las alteraciones geoambientales que se han propiciado durante esta última década, y así poder adentrarnos en la cuestión del control efectivo de los territorios vinculados al control de dicho pasaje por parte del Estado canadiense.

En cuanto al estado de congelamiento de las zonas canadienses implicadas en la diagramación del Pasaje del Noroeste8, estudios llevados a cabo por la NASA a través de un monitoreo satelital, han demostrado a través de un seguimiento de imágenes tomadas alrededor de las distintas épocas del año desde 1979 hasta fines de 2002, que el Pasaje del Noroeste resultaba hasta aquel entonces como una ruta virtualmente imposible de ser navegada por cualquier embarcación de superficie, más allá de eventuales incursiones de navíos especialmente preparados para dichas tareas como algunos rompehielos u otros similares. Mapa 1 9

1979

2002

De acuerdo con la variación ejemplificada por las imágenes que anteceden, la disminución en la extensión y en el grosor del manto de hielo polar en el ártico 8

Este trabajo no analizará las características de la Ruta Marina del Norte debido a que excede los objetivos propuestos por el mismo. 9 Fuente: NASA. http://www.nasa.gov/centers/goddard/news/topstory/2003/1023esuice.html

desde 1979 a 2002 resulta en una tendencia sostenida hasta el presente, alcanzando su punto de máxima contracción de acuerdo con la Agencia Espacial Norteamericana (NASA por sus siglas en inglés) en 2007.

Gráfica 1

A su vez, al tomar los datos recopilados por este estudio, la Gráfica 2 nos muestra el decrecimiento antes señalado mediante las imágenes, al promediar los meses de Marzo y Septiembre como aquellos meses donde el primero, resulta ser mes cuyo registro históricamente señala el periodo de máxima cobertura de los hielos polares en el mar ártico, mientras que Septiembre se posiciona naturalmente como el mes de menor cobertura, o mayor disponibilidad de cursos marítimos navegables. De esta manera, el grafico resultante muestra como constante una declinación histórica en la graduación que mide la diferencia existente entre la mayor superficie cubierta por el hielo cada año en contraste con el menor margen de ese mismo ciclo según el área cubierta en km2.

Gráfica 2

Fuente: NASA. http://earthobservatory.nasa.gov/IOTD/view.php?id=8126

De esta manera, en concordancia con la información aquí detallada, resulta posible afirmar de manera categórica que el retroceso del manto de hielo ártico que anteriormente cubría una mayor cantidad de terreno, se encuentra en un marcado proceso de regresión. A su vez, este fenómeno de contracción sucede a la par del adelgazamiento de dicha capa. Año tras año, el hielo ártico no sólo disminuye en su extensión sino también en su grosor. Estos procesos simultáneos se retroalimentan, causando que la capa de hielo ártico se vea disminuida no sólo en cuanto al espacio que anteriormente ocupaba, sino también en cuanto al espesor de la misma en la región.

Como muestra de esta tendencia, el Consejo Circumpolar Inuit de Canadá, a través de su participación en el Consejo Asesor sobre el Impacto Climático en el Ártico, creado en 2000 y cuyo informe final fue presentado el 24 de noviembre de 200412 con el fin de analizar los efectos del cambio climático sobre las grandes masas polares, señala:

11 12

Fuente GEOLOGY.COM - http://geology.com/articles/northwest-passage.shtml INUIT en www.inuitcircumpolar.com

INUIT – Reporte sobre el Impacto Climático: Principales conclusiones

1. El clima en el Ártico se está calentando rápidamente y se proyectan cambios aun mayores. 2. El calentamiento ártico y sus consecuencias tienen consecuencias globales. 3. Las áreas de vegetación ártica se verán desplazadas, causando impactos de amplio espectro. 4. La diversidad de especies animales, su extensión y distribución se verán afectadas. 5. Numerosas comunidades costeras enfrentarán una exposición creciente a tormentas. 6. La reducción en la capa del hielo posibilitará el incremento del tráfico y facilitará el acceso a numerosos recursos. 7. El terreno libre de hielo interferirá con los patrones regulares de transporte e infraestructura. 8. Las comunidades indígenas enfrentan grandes desafíos económicos y culturales. 9. Niveles elevados de radiación ultravioleta afectan a las personas, plantas y animales. 10. Múltiples influencias interactúan causando impactos a las personas y los ecosistemas.

Como parte de un extenso informe presentado en 2004, este breve cuadro que resume las principales consecuencias de la disminución de la extensión de los hielos polares, producto del cambio climático acelerado por el hombre y su impacto no sólo en los países cercanos a la región sino también en el mundo entero. El Consejo Circumpolar Inuit de Canadá señala en los puntos 1 y 6, que dichos cambios alterarán significativamente los cursos de agua navegables de una manera rápida y directa. A su vez, en concordancia con las afirmaciones anteriormente planteadas, el Reporte Anual14 de INUIT sobre el periodo 2008-2009, señala el calentamiento ártico como la principal amenaza para la región.

Fuente: Arctic Climate Impact Assessment Policy Document. Preparado por la “Cuarta Reunión Ministerial del Consejo Ártico” - Reykjavík, 24 de Noviembre de 2004. Disponible en http://www.amap.no 14 Op. Cit. 13

De esta manera, al considerar las imágenes antes mencionadas junto con los datos proporcionados, resulta posible arribar a una conclusión esencial para el desarrollo de este trabajo, al demostrar la veracidad15 de la hipótesis relativa a la percepción de un marcado retroceso en la capa de hielo polar que cubre la zona marítima del polo norte y el litoral costero del norte de Canadá.

En cuanto a su desarrollo histórico, el Pasaje del Noroeste ha estado abierto años tras año durante breves períodos de tiempo para su navegación. Iniciando su ciclo cada año alrededor del 1 de agosto, el tiempo promedio navegable de esta ruta sólo consta de 45 días, finalizando aproximadamente el 15 de septiembre. Desde comienzos del siglo XXI esta situación ha comenzado a verse modificada debido al decrecimiento de la capa de hielo polar que se extiende desde el polo norte y que año tras año se reduce considerablemente, como ya se mencionó. Al observar los mapas y datos aquí presentados, se muestra que la extensión del manto de hielo ártico en 2007 alcanzó un nivel mínimo histórico. Esto trae como consecuencia una constante atención sobre la posibilidad de utilizar el Pasaje del Noroeste como una ruta alternativa a las ya existentes, tales como el Canal de Panamá o de Suez. En cuanto a las ventajas de la utilización del Pasaje del Noroeste como ruta de conexión interoceánica, esta opción proporciona una marcada disminución de la cantidad de kilómetros que las embarcaciones deben recorrer para conectarse entre diversos puertos. Por ejemplo16, mientras que el trayecto desde Ámsterdam a Tokio es de unos 23.000 km si se navega a través de Canal de Panamá y de 21.000 km utilizando el Canal de Suez, la distancia se reduce a unos 15.500 km al utilizar el Pasaje del Noroeste (o incluso a 13.500 tomando la Ruta Marina del Norte que bordea las costas rusas en el Ártico). La utilización entonces del Pasaje del Noroeste, significará en los años venideros la apertura de una ruta navegable para conectar los principales puertos del mundo e incluso una probable opción predilecta para la marina mercante mundial, que desplace las actuales opciones.

La militarización desde una mirada canadiense

Existen numerosos estudios sobre la cuestión del manto de hielo del polo norte. Por cuestiones de espacio este trabajo ha recortado de manera consiente la presentación de otros estudios que confirmen la información presentada. Para mayor información consúltese por favor las fuentes bibliográficas adjuntadas al final de este trabajo. 16 Ejemplo proporcionado en El Ártico, última frontera de la globalización en El Atlas III – Un mundo al revés.

La denominada cuestión del ártico resulta imposible de ser catalogada para Canadá como un fenómeno unidimensional. La complejidad de la situación, sumada a la diversidad de aspectos e interés que involucra condiciona a cualquier investigador a prestar especial atención a una serie de aristas totalmente interconectadas, las cuales constituyen en su totalidad lo que se podría denominar como la respuesta canadiense a la cuestión del ártico. Así, temas como la posible habilitación prolongada del Pasaje del Noroeste, ambientales, habitacionales, de recursos estratégicos, etc., se entrecruzan con una realidad cuya primera impresión causa una sensación de alarma en el mundo: la militarización ártica. Una vez que se ha comprendido la complejidad de esta situación, nada tendría de acertado negar el debate sobre los procesos de incorporación, modernización y desarrollo de las Fuerzas Armadas de Canadá. En cuanto al componente militar, al investigar la respuesta canadiense frente a los nuevos desafíos planteados por el cambio climático, algunas observaciones iniciales parecen pertinentes, pero es cuando el investigador indaga de forma más profunda que las verdaderas respuestas cobran sentido. En primer lugar, es absolutamente cierto que el actual gobierno ha manifestado su voluntad de incrementar su presupuesto militar y de defensa. Este es un hecho irrefutable y visible en numerosas cuestiones, de las cuales algunas son ajenas a la realidad en el Ártico tal como la compra de nuevos jets caza de combate para reemplazar la flota existente (65 jets JSF-35 en reemplazo de los CF-18), los cuales son en realidad destinados a cumplir con las obligaciones asumidas por Canadá ante EE.UU. en el funcionamiento del NORAD, o el paulatino reemplazo de los principales navíos que participan en los grupos de operaciones conjuntas de la OTAN (planificado para 2017-2020) y otras iniciativas similares que demandan una gigantesca inversión. Ahora bien, al analizar en profundidad estas adquisiciones y otras proyectadas para los próximos años, resulta evidente que esta supuesta “militarización” no se corresponde al caso canadiense (sin necesariamente corresponder al caso de otros Estados Árticos). En el caso de Canadá las previsiones de reestructuración de las Fuerzas Armadas propuestas por el Canada First Defence Strategy de 2008, no contemplan el desarrollo de navíos con capacidad de combate para ser desplegados en el Ártico17. Ni siquiera el despliegue de submarinos con capacidad de navegar bajo el manto de

2010)

Véase Hubert, Robert. The Newly emerging Artic Security Enviroment. (CDFAI – Marzo

hielo18, como poseen otros países tales como EE.UU. o Rusia. Por el contrario, sólo se destinan para el Ártico un número reducido de navíos con capacidad de navegar en las aguas parcialmente congeladas, de escaso tonelaje y destinadas a cumplir funciones de control policiaco (constabulary force). A su vez, esta postura sostenida por Canadá en cuanto a los elementos a ser adquiridos para ser desplegados, o bien para operaciones internacionales (sea bajo OTAN u otros mandatos), o para fortalecer la defensa regional norteamericana (tales como los F-35), muestra una clara intención canadiense a la hora de analizar a su vez las cuestiones de infraestructura. Más allá de mantener la base de Alert, Canadá no prevé ampliar su estructura militar fija en la región ártica. Así, mientras que dentro de las seis misiones principales propuestas por este documento emitido por la administración Harper la cuestión del patrullaje en el ártico aparece como primer enunciado, esta declaración tiene una gran particularidad: los riesgos percibidos no obtienen un respuesta “militar”. Es decir, mientras que por un lado resulta lógico que la presencia de determinados elementos militares se incrementarán, debido a que son la Armada Canadiense junto con la Guardia Costera Canadiense los dos únicos medios con los que cuenta el gobierno para acceder a esta región de pésimas condiciones de navegabilidad, será en realidad una versión naval compuesta mayormente por elementos que le permitan a Canadá cumplir funciones de control policiaco y de asistencia a navíos en paso. Desde esta perspectiva, el gobierno de Canadá propone la fabricación de uno a tres nuevos rompehielos (clase Diefenbaker) para aumentar la cantidad de navíos a disposición de la Guardia Costera, y aproximadamente tres navíos para la Armada con capacidad para navegar en aguas congeladas, pero careciendo todas estas de una seria capacidad de combate. Esta postura es expresada en el CFDS: “En la región ártica canadiense, los patrones climáticos cambiantes están alterando el ambiente, haciéndolo más accesible al tráfico marítimo y la actividad económica. El retroceso del manto de hielo ha abierto una vía que permite el incremento del tráfico marítimo, turismo y exploración de recursos, y nuevas rutas para el transporte están siendo consideradas, incluyendo el Pasaje del Noroeste. Mientras esta situación promete beneficios económicos sustanciales para Canadá, es también fuente de numerosos desafíos para sus costas. Estos cambios en el Ártico pueden llegar a permitir a su vez un incremento en la actividad ilegal, junto con importantes

La actual clase de submarinos Victoria no posee la capacidad de navegar bajo el manto de hielo. Existen numerosas propuestas de adquirir submarinos de propulsión nuclear que puedan cumplir esta tarea pero no se encuentran contempladas en el CFDS.

implicaciones para la soberanía y seguridad canadiense y una potencial necesidad de incrementar el apoyo militar adicional..” 19

Así, lo que a simple vista podría ser interpretado en el caso canadiense como una “militarización ártica”, debido a las cifras presupuestadas destinadas al cumplimiento

las

expectativas

presente

administración,

pareciera

corresponder más a una lógica de ocupación necesaria en sentido de negación de los espacios geoestratégicos en un futuro en disputa, sobre cuyos medios la utilización forzada del instrumento cívico-militar resultará indefectiblemente necesario, pero encontrando una actitud tendiente a reducir al mínimo el impacto de dicho despliegue sobre el efecto causado en las percepciones de los demás actores involucrados. Así, podría afirmarse que esta geopolítica ártica canadiense puede ser leída en términos alternativos. Como consecuencia de lo antes planteado, resulta posible comprender que en el caso de Canadá, la implicación en términos de defensa, de estructura militar, de control soberano efectivo del territorio, y las cuestiones sociales, económicas y políticas implicadas en el ártico, parecieran justificar claramente la consideración del efecto causado por la degradación de las condiciones climáticas en su archipiélago ártico y las aguas adyacentes a los mismos, como un factor a ser necesariamente tenido en cuenta a la hora de planificar una estrategia de defensa y visualización de los escenarios futuros, junto con una necesaria identificación de los posibles riesgos y amenazas que esta situación conlleva. Como resultado, una etiqueta de racionalidad podría ser colocada a la experiencia canadiense.

Canadá en el siglo XXI: Un ejemplo de Rearme Racional Un proceso de adquisición o modernización de armamento no puede ser analizado de acuerdo a sus efectos. El hecho de que una guerra se produzca no necesariamente debe ser directamente ligado en términos causa-efecto a un proceso armamentístico de un país determinado. Esta idea inicial lleva a Charles Glaser20 a focalizarse sobre las políticas de defensa de los países con la intención en primer lugar, de desligar la idea de que un proceso de incorporación o modernización de armamento necesariamente conducen a un enfrentamiento bélico; y en segundo lugar, con el motivo de desglosar y clarificar un nebuloso concepto utilizado sin discreción por gran parte de la comunidad científica, el de carrera armamentística. 19

Canada First Defence Strategy. Publicado el 19/06/2008. Glaser, Charles. “When are Arms Races Dangerous?” en International Security – Vol. 28, Número 4, Primavera 2004, pp. 44-84 20

Sin desviarnos demasiado del análisis aquí propuesto sobre las actuales políticas canadienses con respecto al Ártico, una breve mirada sobre las conceptualizaciones teóricas de este autor nos proveerá de una valiosa herramienta para comprender la particular situación de Canadá en el siglo veintiuno. No son los efectos sino el ambiente el que hay que analizar. Esta es la primera premisa del autor. Al focalizarse sobre el ambiente de seguridad que cada actor percibe, el foco analítico sufre un viraje radical al posicionarse sobre las causas que fuerzan a un país a optar por una determinada política en respuesta a un escenario en particular. Desde esta perspectiva cuatro escenarios resultan posibles. Un primero caracterizado por un ambiente de seguridad degradado sobre el cual el actor decide iniciar un proceso armamentístico; un segundo caracterizado por un ambiente que no presenta amenazas en el que el actor incursiona en políticas de rearme; un tercer escenario que al no presentar desafíos el actor no “se arma”; y un último, donde el escenario presenta un situación amenazadora pero el actor decide no iniciar un proceso de modernización o incorporación de armamento. Estos cuatro escenarios concebidos por Glaser presentan características muy particulares. Al posicionarnos desde las condiciones del escenario y su efecto sobre el actor, el autor interpreta la decisión del actor involucrado en el primer escenario como una opción viable y racional, catalogándola por tanto como de Rearme Óptimo o Racional, debido a que son las condiciones del ambiente las que justifican en el actor la implementación de una serie de políticas que incrementen el rol de las fuerzas armadas en el escenario en degradación. Por otro lado, la segunda posibilidad descrita, correspondería de acuerdo al autor a un Rearme Subóptimo, debido a que la decisión del actor de armarse no se desprende lógicamente del escenario en el que se desempeña. Al no presentarse las condiciones necesarias para posibilitarle la opción al actor de situarse en una posición en la cual resulte racional optar por una política semejante, la idea de armarse a pesar de la inexistencia de una justificación resulta en una decisión incongruente. De esta manera, esta situación de rearme subóptimo, a diferencia de la primera, conlleva necesariamente a la probabilidad de que sea la decisión del actor la que posteriormente desequilibre una situación anteriormente estable, convirtiéndose así en causa y no en efecto esta política, en detraimiento de un escenario de seguridad ahora en declive. Así, mientras que en la primera opción es el escenario

que

posibilita

decisión,

desatando

necesariamente

enfrentamiento bélico, es en este segundo escenario que las posibilidades de conflicto aumentan debido a la decisión de un actor que inicia un proceso de rearme subóptimo por sobre un escenario no amenazador.

En cuanto a la tercera posible combinación mencionada se conceptualiza como una Limitación Óptima, debido a que el actor no emprende ningún proceso armamentista al no percibir un escenario de seguridad amenazador, resultando así en una elección de autolimitación óptima o racional. Por otro lado, al analizar la última conceptualización, la idea de un Limitación Subóptima corresponde a un actor que, frente a un ambiente de seguridad amenazador decide no incursionar en políticas que desarrollen sus sistemas armamentísticos. Al aplicar esta óptica a la situación canadiense, la lógica del Rearme Óptimo expuesta por Glazer cobra un particular sentido. Hasta hace algunos años, los hielos árticos sobre el litoral nórdico canadiense ocupaban la mayor parte de sus aguas navegables. En la actualidad, el proceso de retroceso de la masa de hielo polar causado por el calentamiento global, producto del reciente proceso de cambio climático, abre una serie de posibilidades en torno a una zona anteriormente inaccesible. La posibilidad de acceder a las aguas anteriormente cubiertas por el hielo, moviliza a diversos actores a reactivar una serie de reclamos soberanos sobre determinadas aéreas marítimas hacia el interior del círculo ártico.21 En primer lugar, como hemos visto la posibilidad de aprovechar el Pasaje de Noroeste como una ruta de conexión entre los océanos Pacífico y Atlántico provoca el resurgimiento del reclamo sobre la soberanía de esas aguas, mientras que por otro lado se renuevan las disputas sobre la soberanía de las zonas más cercanas al Polo Norte, las cuales incluyen a su vez una serie de diversas cuestiones, como el acceso a recursos tales como el petróleo, gas natural, minerales u otros. Por tanto, de concretarse la posibilidad de contar con el Pasaje del Noroeste por una mayor cantidad de tiempo gracias al retroceso de los hielos árticos, Canadá enfrentará a lo largo de los años una creciente interrelación con los denominados “Estados Árticos” y con innumerables miembros de las comunidad internacional, debido al reclamo territorial canadiense sobre la soberanía de las aguas por las que el Pasaje se extiende y los reclamos internacionales sobre el acceso al mismo. En este escenario, las Fuerzas Armadas Canadienses jugarán un rol fundamental. No solamente incrementando la presencia del Estado canadiense en una de las regiones más inaccesibles de planeta, que a su vez contribuye a la concreción de una estrategia gubernamental compleja y de proyección holística, en la que el componente militar se preservará como medio de acceso, como instancia de defensa, como instrumento de presencia estatal y, en última instancia, como salvaguarda de la soberanía territorial y protección de la población de Canadá. 21

2010).

Véase: Hubert, Rob The Newly emerging Artic Security Environment. (CDFAI – Marzo

La Estrategia de Canadá, un enfoque gubernamental Nadie se atrevería a negar que los parámetros sobre los cuales se teoriza y se construyen análisis sobre la Seguridad Internacional han cambiado enormemente desde el fin de la Guerra Fría. Nadie tampoco se atrevería a contradecir lo más obvio: que las condiciones sobre las cuales se teoriza también han cambiado radicalmente. Aun así, uno de los elementos que mayor ruido produce en ambas cuestiones resulta ser la cuestión ambiental. Hasta hace unas décadas, todo intento de ligar la cuestión ambiental a la agenda de seguridad de un país hubiera resultado en un esfuerzo inconcluso. Incluso hoy, los debates sobre esta cuestión involucran a numerosos especialistas22. Hoy, los desafíos que enfrenta Canadá parecieran colocar un hito en este debate. Pero, ¿Qué ha cambiado para que esto pudiera suceder? La respuesta es sencilla: ha cambiado el clima. Mientras que en épocas anteriores el factor del clima sólo era considerado como un factor estático que solo podía forzar su consideración a través de los sucesos catastróficos, en la actualidad, la naturaleza del cambio climático como factor dinámico pareciera revertir esa situación. Demostrando aquella afirmación popular acerca de que lo único constante es el cambio, las consecuencias que hoy produce el fenómeno del cambio climático repercuten en todas las esferas de la diagramación de las políticas de un país, y entre ellas las referidas a la seguridad. Hoy, los efectos causados por el cambio climático en Canadá, más particularmente en relación a la disminución del hielo ártico, claramente fuerzan a una respuesta estatal que debe afrontar los nuevos desafíos y amenazas que se le plantean a su seguridad. Ahora bien, al comprender la relevancia del caso canadiense en relación a la teoría de Glaser sobre los procesos de Rearme Óptimo/Subóptimo, la importancia de la estrategia canadiense frente a las nuevas condiciones geográfico-climáticas que se le imponen, propone un caso de estudio intensamente interesante para contrastar dicha teoría. Al comprender que frente a un escenario medioambiental que se degrada día a día, Canadá busca no degenerar un endeble ambiente de seguridad, sino sólo de asegurarse del control efectivo de una región hasta hace poco inaccesible. El caso canadiense es un notorio ejemplo del accionar de un país cuyo interés responde no

Véase por ejemplo: Waever, Ole. Securitization and Desecuritization, en “Seguridad”, Universidad de Columbia. Nueva York 1999. 22

sólo a enfrentar la cuestión que le genera incertidumbre, sino de hacerlo a la par que evita generar mayores conflictos. Así, esta lógica racional que opera por detrás de un proceso armamentístico supera la linealidad característica de la concepción de seguridad de la Guerra Fría, se convierte en una compleja red de cuestiones interconectadas sobre las cuales se requiere de un abordaje gubernamental altamente orquestado, junto con la coordinación del accionar de un enorme abanico de organismos estatales en conjunto. Es decir que, si la cuestión del Ártico pudiera ser tomada como una cuestión de seguridad, y ser entendida meramente en términos de necesidad de posicionar la mayor cantidad de elementos militares en la región tal como ha sido entendida esta cuestión durante el periodo de Guerra Fría antes analizado, la solución por la vía del poder duro podría conllevar a una nueva militarización ártica, sin probablemente aminorar los desafíos planteados en la actualidad para este país. Por otro lado, si bien resulta evidente que el uso del instrumento militar es en efecto necesario, será en este caso una utilización muy particular, debido a que será éste un medio condicionado al servicio de un abordaje cuya finalidad última será la de obtener los resultados deseados, sin por ello incrementar la percepción negativa de su contraparte. Será por tanto a través de una política basada en una intensa diplomacia, tanto bilateral como también aquella efectuada en los foros internacionales como el Consejo Ártico u otras instancias existentes desde la celebración de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR-ONU), junto con una activa política de inclusión, desarrollo de las capacidades, recursos presentes a lo largo y ancho de todo su territorio (tanto materiales como de recursos humanos), y sumado esto a una política de defensa delicadamente balanceada entre una fuerte presencia de carácter no-ofensivo junto con una fuerte presencia del aparato estatal no-militar, será que Canadá intentará responder a este nuevo desafío del siglo veintiuno. Así, esta estrategia se podría denominar como “una política 3D en 3D” que, al combinar los esfuerzos de un Estado dedicado a mejorar sus recursos en la Diplomacia, en la Defensa y en el Desarrollo tecnológico, a fin de afrontar una situación que afecta geopolíticamente a cada una de sus 3 dimensiones; aire, tierra y agua, la visión canadiense sobre la cuestión del ártico responde necesariamente a un abordaje gubernamental, el cual incluye un proceso de Rearme Óptimo, sin caer en la simplificación de catalogar estas políticas con la denominación de una militarización ártica.

CONCLUSIÓN

El surgimiento de un nuevo orden internacional tras el fin de la Guerra Fría, producto de la disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y la emergencia victoriosa del sistema defendido por la potencia norteamericana, conllevó paradójicamente al polo norte a un nuevo estado de enfriamiento. Así, mientras que durante la contienda bipolar entre EE.UU. y la URSS el Ártico fue considerado como una zona caliente, finalizada la contienda la región perdió durante la última década del siglo veinte su importancia estratégica. Tras la disolución de la superpotencia comunista y el inicio de las negociaciones en cuanto a los acuerdos sobre desarme nuclear y procesos de pacificación, la región del ártico retornó una vez más a su anterior estado periférico para el resto de la comunidad internacional. Esta zona de gélidos horizontes, inviables rutas de navegación e inhabitables parajes, supo recuperar su status de “zona olvidada” desde comienzos de la década de 1990, incluso para aquellos países cuyos territorios se sitúan por encima del círculo polar ártico. Canadá, en tanto uno de los denominados ocho Estados Árticos23, no fue la excepción. Desde sus inicios como colonia británica, Canadá se ha caracterizado por una marcada baja densidad poblacional24 en su porción territorial más boreal. Prueba de ello es en cierta forma su distribución poblacional, fenómeno que lo asemeja más a Chile que a Estados Unidos. Distribuidas a lo ancho de su territorio, las principales ciudades y centros poblacionales canadienses se encuentran ubicados entre los paralelos 40° N y 50° N, dejando prácticamente inhabitadas las zonas ubicadas más allá del paralelo 55° N, a excepción de los pobladores indígenas del litoral nórdico de Canadá, tales como los pueblos Inuit. Esta distribución, en relación a un territorio que representa el segundo más grande en cuanto al tamaño de un país en el mundo, sostenida desde el nacimiento de Canadá hasta la actualidad, demuestra de una forma muy simplificada (más aun comprendiendo ciertos atenuantes lógicos como el clima y otros), que el ártico canadiense nunca había recibido tanta atención por parte de su Estado y sus aliados hasta la presentación del conflicto bipolar post Segunda Guerra Mundial. Terminada la contienda, el ártico se convirtió nuevamente en una zona congelada de las políticas canadienses. Aun así, esa etapa parece haber terminado.

Denominación autorreferencial por la cual se conocen a Canadá, Estados Unidos, Rusia, Dinamarca (Groenlandia), Noruega, Suecia, Islandia y Finlandia. 24 Nota del autor: numerosos esfuerzos han sido realizados por Canadá con el objetivo de incrementar su densidad poblacional en las regiones del norte. Al observar su evolución histórica la cuestión climática aparece como un factor determinante a la hora de evaluar la eficacia de estos intentos y la distribución poblacional resultante. (Nota del autor).

Producto del cambio climático que afecta a nuestro mundo, el impacto del calentamiento global ya resulta notoriamente visible en el polo norte. Mediante continuas mediciones satelitales y de observación presencial, numerosos científicos canadienses e internacionales aseguran que el manto de hielo polar que recubre las aguas del polo norte de manera constante se encuentra en un marcado proceso de retroceso, no sólo en su extensión, sino también en el grosor del mismo. En el caso de Canadá, esta variación en las condiciones geográficas produce actualmente una serie de cuestiones que acrecientan la lista de elementos que pueden ser considerados como amenazas a la seguridad de este país. Muchos analistas afirman que, a causa de este fenómeno climático, el retroceso del manto de hielo polar traerá un incremente en la navegabilidad de todas las aguas adyacentes a los Estados Árticos, inclusive en aquella ruta marítima que conecta a los océanos Pacifico y Atlántico, conocida como el Pasaje del Noroeste, donde se verá un incremento en el lapso temporal en el cual esta vía resulta efectivamente navegable cada año. Este fenómeno, que implicará un notorio aumento del tráfico marítimo comercial a través de las aguas navegables adyacentes al litoral del norte de Canadá, sumado a otros riesgos ya existentes tales como la pesca ilegal, la búsqueda de explotar

los

yacimientos

petrolíferos

descubiertos

región,

repercutirá

seguramente en el ambiente de seguridad percibido por Canadá, a la vez que hará surgir numerosos cuestionamientos sobre la intensificación de los conflictos suscitados por disputas territoriales y una creciente militarización en el ártico. Ahora,

¿Cómo

es posible

hablar

de racionalidad

proceso

armamentístico? La respuesta yace en la importancia del escenario. Al presentarse un ambiente de seguridad que se degrada a medida que surgen nuevos desafíos y potenciales amenazas, junto con el incremento de la presión ejercida por sus aliados (EE.UU. para ser más específico), el accionar de Canadá con respecto al proceso de Rearme Óptimo puede ser considerado como un proceso dotado de un alto grado de racionalidad, en el sentido instrumentalista del término, debido a que este proceso se encuentran inmerso en una respuesta global esgrimida por Canadá, desde una concepción que implica a toda la estructura gubernamental, junto con todas las herramientas de su política exterior y diplomacia, frente a las cuales el elemento militar se constituye como una herramienta más. A su vez, mientras que el principal foco analítico de este estudio, basándose en gran medida en las consideraciones teóricas de Glaser, se fijó en la centralidad del escenario de seguridad como elemento determinante de la racionalidad del proceso de rearme óptimo/subóptimo, un segundo elemento considerado por el autor en el análisis de estos procesos resulta fundamental para comprender la particular situación de

Canadá: la procedencia de los sistemas y plataformas de armamento adquiridas por el actor. Al analizar no sólo que se compra sino también a quien se lo compra, el investigador rápidamente puede añadir un elemento más a esta ecuación: Estados Unidos. Siendo el principal aliado de Canadá, su gigante vecino del sur no solo se posiciona como uno de los principales promotores del proceso llevado a cabo por Canadá, el cual refuerza la seguridad del subcontinente norteamericano, sino que a su vez se posiciona como uno de los principales proveedores de material militar para Canadá. Así, mientras que al analizar el comportamiento de otras naciones americanas uno podría encontrar casos extremadamente diversos como los de Chile y Venezuela25, el caso canadiense, cuyas principales adquisiciones externas provienen de EE.UU., suma un elemento más a la hora de comprender la racionalidad inherente al proceso llevado a cabo en este siglo veintiuno. Los desafíos para Canadá son enormes. Las inclemencias del tiempo no sólo se reducen al efecto del clima. El reloj está corriendo para Canadá a la par del hielo en retroceso. Un gran manto de incertidumbre se cierne sobre esta nación norteamericana. Lo único que se puede esperar frente a este futuro incierto, es un gramo de racionalidad.

FUENTES

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Esta diferenciación cobra vital importancia al aplicar esta perspectiva sobre el “qué y a quién”. Para mayor información por favor véase: Battaleme, Juan Releyendo las compras de armas en la región y la reintroducción del dilema de seguridad, en MIRIADA – Instituto de Investigación en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador. Año 2 – N°4, Dic. 2009 Arg. 25

Till, Geoffrey. Poder Marítimo, una guía para el siglo XXI. Instituto de Publicaciones Navales. Argentina. ISBN 978-950-899-078-5.

Artículos Battaleme, Juan. Releyendo las compras de armas en la región y la reintriducción del dilema de seguridad, en MIRIADA – Instituto de Investigación en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador. Año 2 – N°4, Dic. 2009 Arg. Bhaskar, Udar. “Post Cold War Security”. IDSA Bertelli, Lucrecia. Política Ambiental: De las Palabras a los Hechos. Observatorio de Canadá – Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI) Numero 2. Invierno Sur. James G. Fergusson. “Canada and the Ballistic Missile Defense, 1954-2009: Dejà Vu all over again” En www.ubcpress.ca Jack L. Granatstein. “Lessons of History: Canada and the Cold War”. (www.cdacdai.ca) Hubert, Robert. The Newly emerging Artic Security Enviroment. (CDFAI – Marzo 2010) Huebert, Robert. “Canada and the Changing International Arctic: At the Crossroads of Cooperation and Conflict.” (www.cdfai.org) Huebert, R. Northern Interest and Canadian Foreign Policy. Universidad de Calgary. Canada First Defence Strategy. Department of National Defence (Canadá) Publicado el 19 de junio de 2008. Haydon, Peter T. “Why do we need a Navy”. Dalhouise University 2003. Haydon, Peter T. “What Naval Capabilities Does Canada Need?”. Dalhouise University 1999. Glaser, Charles. When are Arms Races Dangerous? International Security, Vol. 28, No. 4 (Spring 2004), pp. 44–84. Departamento Nacional de Defensa de Canada. Canada´s Ocean Strategy (2004) Departamento Nacional de Defensa de Canada. Securing Canada`s Ocean Frontiers (14/12/2007). Library of Parliament (Canada). The Arctic: Geopolitical Issues. Publicado el 24 de octubre de 2008. Library of Parliament (Canada). The Arctic: Canadian Security and Defence. Publicado el 24 de octubre de 2008.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Hacia una propuesta de periodización de la política exterior dentro de la guerra fría” Simonoff, Alejandro UNLP

Resumen En este trabajo nos proponemos referirnos a los análisis sobre la Política Exterior Argentina en los tiempos de la Guerra Fría. En ese sentido primero debemos señalar una clasificación de las diversas corrientes interpretativas para ordenar las disparidades existentes entre ellas. En segundo lugar desarrollemos como cada una de ellas devela ese momento, desde donde se mira, para establecer los criterios de cada análisis para posteriormente analizar la última fase iniciada en 1983.

1. Las interpretaciones La primera forma de interpretación disciplinar fue la autonomista que tuvo a Juan Carlos Puig como iniciador. Este autor observó que eran necesarios análisis que apuntaran a comprender “estructuralmente mediante la selección de variables relevantes y significativas” y que permitiesen “por lo menos delinear las tendencias relevantes profundas y apreciar los errores y aciertos en función del logro de una mayor autonomía para el país.” [PUIG, 1984, 1 I, 91]

Sus análisis del sistema internacional se concentraron en la asimetría existente en la relación entre América Latina y los Estados Unidos, los efectos negativos de ellas, pero también de los márgenes de maniobra que permitirían la consecución de los Objetivos Nacionales por parte de las elites que condujeron al Estado-Nación., siendo éstas su variable de análisis. La ideología que lo sustentó fue de tipo nacionalista y mercadointernista. Y percibió a la integración como la expansión de su modelo económico orientado hacia el mercado local, para favorecer la autonomía. Esta última fue percibida como el desarrollo del Interés Nacional, objetivado por un uso racional y no por deseos y pasiones. El camino seguido por Mario Rapoport, quien encabezó la segunda corriente, la socio-histórica, estuvo definido por entender al análisis de la política exterior, no solo en términos político sino que éstos no podían desentenderse de la “influencia decisiva” de los modelos de acumulación “en la evolución del Estado, los regímenes políticos y en la formación de la política exterior.” [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 170-171]2 Se presentó como un “un abordaje multidimensional y complejo es decir, de una “historia social”…” [BERNAL MEZA, 2005, 351] Para la construcción de esta opción fue importante la convergencia entre la Escuela de Brasilia, conducida por Amado Cervo y la Asociación Argentina de Historia de las Relaciones Internacionales, de Mario Rapoport en los años ochenta, quienes “se lanzaron al desafío de reescribir la historia de las relaciones internacionales bilaterales y del cono sur.” La visión de Escude estuvo más próxima a las lecturas occidentalistas de la primera parte del la Guerra Fría -quienes confrontaron con Puig en ese tiempo -, encontró en la oleada neoliberal y neoconservadora del fin de la Guerra Fría un impulso singular. Mientras el modelo clásico vio en el sistema internacional las asimetrías, este se sustentó en la aceptación del orden político (de características unipolares), económico y financiero internacional (marcados por la globalización). Su ideología navegó entre el neoconservadurismo político y el neoliberalismo económico. De allí que su variable de análisis se concentró en el rol que la fuerzas del mercando internacional le otorgaron al país y el rol de la integración regional estuvo en función de la apertura económica. El Interés Nacional fue definido exclusivamente en términos económicos, haciendo de la autonomía, a través de un proceso de disección conceptual en consumo e inversión, un

Como sostiene Mario Rapoport, la preocupación de Puig era analizar “los grupos de presión” y buscar “el significado de las fuerzas profundas” [RAPOPORT, 1990, 565] Estas”fuerzas profundas, o tendencias, como las llamó Puig, fueron tomada tanto por éste, como por Jaguaribe, de las obras de Renouvin y Duroselle, quienes plantean: “las iniciativas de los estadistas quedan determinadas en gran medida por fuerzas profundas, es decir, la influencia de las masas.” Así, este accionar de los gobiernos se explicaba tanto por las condiciones económicas como de los sentimientos y pasiones colectivas. [DUROSELLE, 1991, 128] 2 Aunque esos nexos entre la economía y la política en general, y la política exterior en particular, nos parecen mucho más sinuosas, lo que no implica desconocer su relevancia. 1

elemento cuyo uso fue diferido permanentemente hacia el futuro, hasta hacerlo desaparecer como práctica. [SIMONOFF, 2003, 136-142] La vinculación existente entre la teoría escudeana y la política exterior llevada a adelante por la administración de Carlos Menem, llevó, tras los escasos resultados a un cambio en el análisis realizado por Russell y Tokatlián, quienes pasaron de entender la evolución disciplinar como una continuidad a interpretarla como una 3 ruptura, cuando propusieron su nuevo modelo, la autonomía relacional. Sus influencias estuvieron vinculadas al constructivismo de Alexander Wendt (idealismo estructural) y para los análisis de alianzas regionales a Kenneth Waltz (realismo estructural) y a Stephen Walt (origen de las alianzas). [RUSSELL y TOKATLIAN, 2002, 405]

2. Guerra Fría y Política Exterior Argentina

Aquí esbozaremos como estas lecturas interpretaron la fase de confrontación bipolar en un largo trazo, en un sentido más general. 2.1.La visión Autonomista Tras la Segunda Guerra Mundial, la aparición de este modelo autonomista no tuvo la exclusividad, y constituye una lógica “cíclica que no se desarrolla por etapas” ya que existió una puja con los esquemas de alineamiento con Estados Unidos. [PUIG, 1984, 63] El primer periodo, “Los primeros intentos de autonomía heterodoxa con referencia a Estados Unidos”, que coincidió con los gobiernos peronistas entre 1946 y 1955, estuvo marcado por el “inevitable reconocimiento del ascenso de Washington, pero por otra parte “no podía volver a cometer el error de renunciar al desarrollo autonómico.” [PUIG, 1988, 29] Ferrari no dudó en calificas a estas políticas como de de aislamiento regional y mundial y que esta actitud era una “pieza de museo” y que se concentro en sus aspectos hemisféricos más que en los mundiales. [FERRARI, 1981, 82-83] Aunque no queda muy claro, cuales son las condiciones de ese aislacionismo, ya que cuando lo describe como esquema lo vinculó con una cuestión geográfica, espacial y no de naturaleza política. [FERRARI, 1981, 83] Podemos inferir que las estrategias que confrontaban en algún plano con Washington fueron consideradas como desafíos al alineamiento occidental, cuando en realidad fue lógico que los países disputasen entre si, ya que representaron intereses diversos, la cuestión está en el grado de esa confrontación, cosa que no es aclarada debidamente. El segundo, “Resabios autonomistas y vacilaciones dependentistas (1955-1973)”, estuvo caracterizado por “una incoherencia manifiesta” y “vacilaciones continuas desde el punto de vista estratégico”. [PUIG, 1988, 36] Esto llevó a una carencia “de una orientación política definida” que “nunca pudo resolver en forma coherente sus conexiones externas, ora por la vacilación estructural, ora por los sucesivos planteos militares o los derrocamientos de los gobiernos civiles.” [PUIG, 1988, 35] El tercero, “Venturas y desventajas del nuevo proyecto autonomista heterodoxo”, coincidió con el retorno del peronismo al poder en los setenta, donde en las gestiones de Càmpora y Perón hicieron “inteligible” y “coherente” al autonomismo heterodoxo con la 3

Uno de estos autores, Juan Gabriel Tokatlian, analizó a mediados de la década de los años noventa al realismo periférico escudeano como una “autonomía ambigua” [TOKATLIAN, 1996], cuando esa teoría tiene poco que ver con ese concepto, a definirla posteriormente como de aquiescencia pragmática, en un claro intento por diferenciarla de este periodo que denominó globalista. [RUSSELL y TOKATLIAN, 2003, 107]

Tercera Posición, aunque con la muerte de este último se diluyeron “progresivamente el contenido estratégico de esta orientación.” [PUIG, 1988, 36] Para Ferrari esta política, lejos de ser coherente e inteligible, fue marcadamente aislacionista, con preferencia exóticas (así denominó al acercamiento hacia el Magreb) y con pérdida de poder regional. [FERRARI, 1981, 66] La llegada de la última dictadura militar significó para Puig una nueva etapa, “Persistencia de autonomía heterodoxa en un contexto disfuncional y económico dependentista” que marcó la continuidad del lineamiento autonómico heterodoxo que obedeció a motivos formales y a la profundización de otros (la cuestión nuclear, las políticas de derechos humanos, las sanciones a la URSS por la invasión a Afganistán, etc.), pero la apertura y liberalización económica generaron la transnacionalización de sectores estratégicos que 4 generaron tensiones con aquellos lineamientos. [PUIG, 1988, 38-39] 2.2. La Escuela Socio histórica Mientras en el caso de Mario Rapoport la política exterior de este periodo es atravesada por dos etapas: la de sustitución de importaciones (1930-1976) y la del modelo rentístico financiero (1976-2003). Esta caracterización, aunque colabora mucho en la interpretación de muchos aspectos de las políticas exteriores de esos momentos, también no es menos cierto que debido a que los nexos entre la economía y la política en general, y la política exterior en particular, resultaron mucho más sinuosos, no contribuyen a analizar muchos aspectos del relacionamiento externo argentino, lo que no implica desconocer la relevancia de la economía en este plano. Por ello, nos resultó interesante su opinión sobre la discontinuidad o erratismo de la política exterior, para el autor como categoría resulta “insuficiente”. Y por ello los análisis deben: … Trascender su superficialidad, evitando una explicación mecánica de causa-efecto, requiere buscar en un tercer término: las condiciones de producción de las diversas políticas exteriores, poniendo al descubierto que la propia discontinuidad institucional ha sido a su vez expresión de agudos conflictos sociopolíticos emergentes tanto entre la sociedad y el Estado como en el interior del mismo Estado conflictos que se han expresado también en pugnas y disputas por la política exterior del país... [RAPOORT y SPIGUEL, 2003, 170]

Si bien en los ochenta había determinado la existencia de dos variables la relación con Washington –cercana o distante- y la inestabilidad interna. [RAPOPORT, 1988, 22] Estas expresaban las “tendencias dominantes” que se explicaron “por los condicionamientos de las diferentes estructuras económicas y sociales:” [RAPOPORT, 2009, 26] Esta fase de “inestabilidad institucional y pugnas por la inserción internacional” fue más reducida que en otros autores, ya que llegó hasta 1976, cuando el modelo de sustitución de importaciones fue reemplazado por el rentístico financiero. Este modelo

Esta referencia a la última dictadura militar, a la cual Puig le asignó un

carácter autonomista ha sido puesto en duda por varios autores [PEREZ LLANA 1984, 70-75 y RAPPOPORT, 2003, 565]

especulativo tuvo dos momentos: la dependencia heterodoxa (1976-1983) y el de globalización, política exterior y democracia (1983-2003). Para este autor desde el fin de la Segunda Guerra Mundial se enfrentaron dos concepciones contrapuestas: un modelo de inserción que buscó “prolongar la Gran Alianza de la guerra echando los cimientos de un nuevo orden global”, y otro ligado “al planteo de mayor autonomía nacional, bajo postulados nacionalistas-industrialistas” [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 189] El triunfo de ésta ultima concepción, llevó a la definición de “una nueva inserción internacional de país en el mundo bipolar creado por la guerra fría a través de la llamada Tercera Posición”, por la cual: … se pretendía balancear el peso considerable de los EE.UU. procurando un mayor protagonismo en América Latina, consolidando la tradicional contención con Europa y estableciendo vínculos diplomáticos con el bloque socialista, aunque sin que esto significase abandonar la alineación con Occidente. [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 190] En este punto no encontramos mayores diferencias con el análisis puigiano, salvo en la cuestión del ajuste de los años cincuenta. Pero incluso cuando analizó a los golpes de Estado que se sucedieron desde 1955 hasta 1976: … estuvo presente el conflicto en torno a la inserción internacional de país, su política económica internacional y la orientación de sus relaciones internacionales, no sólo entre las fuerzas autonomistas respaldadas en las mayorías populares por un lado y el poder económico y social dominante por el otro, sino también en el seno de este último. [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 194] Este último aspecto resaltado por Rapoport resultó novedoso, la contradicción existente entre los intereses de los grupos dominantes, vinculados a la exportación agropecuaria y su falta de complementariedad con los Estados Unidos y su adscripción ideológica a Occidente. La incorporación de esta variable explicativa resultó sumamente útil para comprender las tensiones existieron, sobre todo en los regímenes de facto, Esto fue reforzado por el siguiente argumento: no fueron los sectores del nacionalismo empresario los que impulsaron las estrategias autonómicas, sino que éstas: Surgen por el contrario de los núcleos terratenientes y grandes empresarios intermediarios de capitales extranjeros, y en el seno del Estado dependiente, y han caracterizado a gobiernos y periodos en los que se reforzó la subordinación económica y política... [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 197] Pero no es su única línea de crítica, en una clara contraposición con Puig, Rapoport sostuvo que si bien esta política exterior “tuvo características heterodoxas

respecto de las otras dictaduras militares latinoamericanas”. Esa “heterodoxia” estaba “en las antípodas de la autonomía.” [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 203] 2.3. La visión neoconservadora En el caso de Carlos Escudé es significativo el comienzo en 1942, ya que el hecho de referencia es la Conferencia de Rio, donde la idea el costo asimétrico se combina con la de los costos de ella, al producir desafíos al orden imperante a partir de ese momento hasta 1989, donde las posiciones autonomistas son leídas en clave de confrontación. En esta lectura, la fase estuvo marcada por la confrontación; aquí los desafíos al poder hegemónico estuvieron marcados por una asimetría cada vez mayor entre las grandes potencias y la periferia y en donde la autonomía fue leída como conflicto. La oposición aunque exitosa, “resultaba con frecuencia en victorias pírricas” cuyos costos eran muy superiores a los que debía pagar Estados Unidos por ese mismo fracaso. El otro elemento señalado fue que la pérdida de interés por parte de los Estados Unidos en la región, y particularmente en el Cono Sur. Los desafíos a la potencia, al ser un sistema asimétrico, tienen un costo diferente para una y otra nación. [CISNEROS y ESCUDE, 1998, I, 17] 2.4. La lectura neoliberal Russell inicialmente bosquejo para esta fase un modelo: el paradigma globalista [RUSSELL y TOKATLIAN, 2002, 407], luego complementó y flexibilizó en 2010 esa idea al reemplazarla por la de ciclos que para nuestro caso sería el segundo Ciclo entre 1946 y 1983 (incluso más allá de esta fecha), un tránsito al tercer ciclo (1983-1989) –en eso aparece el matiz-, un tercer ciclo (1989.2001), con la estrategia de aquiescencia pragmática, y la década del 2000 con nuevas reglas que abonó la tesis de la discontinuidad. [RUSSELL, 2010] El deterioro del modelo de inserción de los años noventa, llevó a la aparición de una nueva interpretación, de clara inspiración neoliberal, representada por Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatliàn. En el caso, este periodo se encontró dentro de lo que denominaron el “paradigma globalista”. Este fue producto de los cambios internos y

externos, los enfrentamientos Este-Oeste y Norte-Sur, y la aparición de una nueva estrategia de desarrollo. Para Russell no fue casual que Perón y Alfonsín, como los puntos de inicio y final de esta etapa, plantearan como desafío “lograr una “nueva inserción internacional”, ya que existió entre estos periodos “una singular constante….causada por las sucesivas crisis políticas de esos años y seguramente por el sistemático retroceso de la posición relativa del país.”[RUSSELL, 2001, 121] Los

rasgos

predominantes

estas

políticas

exteriores

estuvieron

caracterizados por una serie de elementos: a) No alineamiento con Estados Unidos, no equidistante b) Alto perfil en los foros en defensa de la paz, el desarme y la distensión Este-Oeste. c) Rechazo a organismo y regimenes internacionales que procuran congelar la distribución de poder mundial (p.e. proliferación de tecnologías sensitivas) d) Oposición al establecimiento de Organismos supranacionales que coarten la autonomía y el desarrollo. e) Impulsar la integración regional. f)

Establecer el desarrollo de la sustitución de importaciones a nivel nacional y regional para superar el subdesarrollo, y del modelo tradicional.

g) El impulso de medidas de reformas en el sistema económico y financiero internacional que contemple la situación de los países en desarrollo. [RUSSELL, 2001, 122] En principio muchas de estas características fueron reconocibles para varios gobiernos, pero no todas se ajustaron a todos ellos. Por ejemplo, en el caso del no alineamiento con Washington, muchos de ellos lo buscaron aunque no lo lograron, como las dictaduras de la Revolución Argentina durante Onganía, o el Proceso de Reorganización Nacional hasta la Guerra del Malvinas. Lo mismo pudo decirse de la integración regional, no todos lo impulsaron, es más tuvieron estrategias contrarias a ella, como la dictadura de Juan Carlos Onganía. Aunque existió un elemento sumamente didáctico aportado por estos autores, fue la estructuración en tres ejes: uno asimétrico con Estados Unidos, otro compensador con Europa y los países socialistas, y uno horizontal con América Latina y los países del denominado sur que se mantuvieron inalterablemente. [RUSSELL, 2001, 122-123] Además señaló que las políticas exteriores desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta el Proceso procuraron: … mantener espacios de autonomía frente a Estados Unidos, cuya amplitud varió en función de los sistemas de creencias prevalecientes en cada gobierno y de los

márgenes de maniobra que brindaba el escenario internacional y domestico… [RUSSELL, 2001, 132] Si bien se pareció a la lectura puigiana, se distinguió de ella al considerar a todo el período como de búsqueda de autonomía, cuando en aquella existió una puja con el modelo de dependencia racionalizada, cosa que en este paradigma globalista no se percibe. En esa lectura, este paradigma estuvo amenazado efímeramente por derecha e izquierda, entre los que impulsaban una relación prioritaria con Estados Unidos (como las realizadas por la Revolución Libertadora, la presidencia de facto de Guido, la dictadura de Leopoldo F. Galtieri previo a la Guerra de Malvinas) y por otro, antagónico con Washington, de características secesioncitas (durante el gobierno de Cámpora y el de Galtieri desde el conflicto en el Atlántico Sur). [RUSSELL, 2001, 123] Este modelo terminó siendo tan amplio que careció de capacidad explicativa, ya que todo lo ocurrido estuvo inmerso en él, incluso hasta sus desafíos. Nuevamente encontramos coincidencias con las descripciones de Carlos Escudé, y en modo inverso a las interpretaciones de Puig y Rapoport. Aunque en el plano regional se diferenció del realista periférico al señalar que con el Acuerdo Tripartito de 1979 “se puso fin a la rivalidad y empezó una estrategia cooperativa, Brasil ya había dejado de ser hipótesis de conflicto prioritaria para el pensamiento estratégico militar argentino.” [RUSSELL y TOKATLIAN, 2002, 418] La principal tarea de la política exterior democrática era reinsertarse en el sistema internacional tratando de romper el aislamiento en que se encontraba el país luego del conflicto bélico de 5 Malvinas y la cesación de pago por la deuda externa. 3. La llegada de la democracia: ¿un nuevo tiempo para la política exterior? La llegada del primer gobierno democrático ha planteado un debate en torno hasta dónde el nuevo régimen impactaría en un nuevo diseño de política exterior, o su continuidad con las ejecutadas desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.

De las cuatro interpretaciones predominantes encontramos las siguientes definiciones, mientras para Rapoport esta etapa se inscribió dentro de la fase de Democracia y Globalización estableciendo una continuidad con el gobierno de Menem y De la Rúa en el marco del modelo de acumulación financiera iniciado en 1976, para Russell fue un periodo de transición entre dos ciclos el largo de la guerra fría y el corto de los noventas, para Figari también poseyó dos momentos de equilibrio (el autonómico ingenuo y el posautonómico) y para Escudé fue la continuidad de la política exterior de la Argentina Subordinada. 5

Entendemos la reinserción no en un sentido de relación especial con la potencia hegemónica sino con respecto a varios actores internacionales.

En el primer caso, si bien en una lectura particular determinó una diferenciación en dos tiempos, marcada por la llegada de Sourrouille al Ministerio de Economía a principios de 1985, que significó un acercamiento a los lineamientos de Washington y el abandono de las propuestas electorales que incidieron en la política exterior, y que justificarían la construcción de un periodo que se inició en 1976 y había terminado en 2002. La estrategia de inserción internacional llevada adelante por el gobierno radical, según Rapoport, fue catalogada como “heterodoxa”, pero en un sentido autonómico, no como en la dictadura militar: … que al principio se manifestó en intentos de una negociación política de la deuda externa con la banca occidental, particularmente estadounidense, pronto encontró también sus propios límites el apoyo de gobierno europeos no fue óbice para evitar la presión de los acreedores externos y de los organismos financieros internacionales. [RAPOPORT, 2009, 41] Aquí Rapoport con esta caracterización polemizó con Puig, cuando éste consideró que la última dictadura instrumentó una política exterior existió una “perspectiva de autonomía heterodoxa”. [PUIG, 1988, 38-39] Para este autor con la llegada de la democracia se construyó un nuevo consenso que se expresó en … la búsqueda de un inserción económica y diplomática de la Argentina en el sistema internacional que dejara atrás definitivamente las políticas mercadointernistas y nacionalistas. Un nuevo “consenso” en la visión de los sectores dirigentes, consenso que no anulaba su heterogeneidad, emergía de las nuevas relaciones de fuerzas internas e internacionales. Por un tiempo, bajo la presidencia de Alfonsín, la diplomacia argentina esgrime precisamente el objetivo de consolidación del régimen democrático argentino como elemento fundante y legitimador de una política económica y exterior que en busca de afrontar la crisis, prolonga tendencias presentes en los sectores dirigentes locales desde la década anterior.” [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 219] Fue precisamente la creación de esta legitimidad, la que determinó que esta política exterior buscase: … todavía en los marcos de la bipolaridad mundial, la búsqueda de apoyos al nuevo régimen democrático entre los gobiernos europeos, particularmente los de orientación social democrática, y la profundización de las relaciones argentino soviéticas en los planos económicos y diplomático opera, junta a la política latinoamericana del gobierno constitucional, como pivot para procurar de lo que se catalogó como “una relación madura” con los EEUU., cuya administración aparece

favoreciendo el retorno de los países del hemisferio a sistemas democráticos de gobierno... [RAPOPORT y SPIGUEL, 2003, 220] Este análisis no nos pareció suficientemente concluyente, ya que existen contradicciones entre esa estrategia de inserción, -mucho más próxima al autonomismo- y el modelo rentístico financiero que implicaría un acercamiento sin condicionamientos a Washington. A pesar que muchos de los puntos de la agenda económica (equilibrio fiscal, nuevo marco impositivo, privatizaciones, etc.) aparecieron en esta instancia, no creemos que fuesen el “prólogo” de las de los noventas, ya que sus diferencias se encentraron en lo ideológico, mientras la gestión de Alfonsín poseyó un innegable cuño socialdemócrata, las de Menem expresaban al consenso de Washington, de matriz neoliberal y neoconservador.6 Esta relación de una agenda que presentó signos de convergencia y a la vez divergencias en su tratamiento, también fue percibida, tanto por Russell como por Figari, y están marcadas por el llamado “giro realista”. Para Roberto Russell, el gobierno de Alfonsín como el resto de los de la Guerra Fría estuvo articulada por una relación asimétrica con Estados Unidos por ser la principal cuestión de toda la política exterior; las búsquedas de estrategias compensadoras con Europa Occidental y el Bloque Socialista; y estrategias horizontales con aquellos países con iguales capacidades y potencialidades, como los de la región y del Tercer Mundo; la diversificación del comercio exterior para el desarrollo y la política territorial. [RUSSELL, 2010, 122] Dentro de un marco histórico general para este autor: El gobierno de Alfonsín fue la bisagra entre el segundo ciclo, largo, de la política exterior y el tercero, corto, que tendría el sello incuestionable de Menem. El primer presidente de la democracia recuperada traía en su mochila las tradiciones del partido radical en su vertiente más yrigoyenista y aceptaba de buen grado las premisas dominantes que habían orientado los vínculos de al Argentina con el mundo desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Compartía la necesidad de distinguir los intereses y valores comunes de occidente de los intereses y valores de los Estados Unidos, la idea de buscar en Europa y los países socialistas formas de compensación al poder de Washington y el objetivo de acentuar la cooperación y la integración en América Latina….[RUSSELL, 2010, 266] 6

Si bien es cierto que debemos reconocer el giro dado por la socialdemocracia desde el keynesianismo de la inmediata posguerra hacia mecanismos de democracia de mercado desde los ochenta, cuando los límites entre ella y el neoliberalismo se muestran confusas. Para ver una profundización la hipótesis de la convergencia hacia un consenso neoliberal en el plano de la política exterior y de la economía véase [MIGUEZ, 2010]

La distinción entre intereses y valores de Occidente y los Estados Unidos se expresaron en dos planos definidos como convergencias esenciales y divergencias metodológicas. El primero se refiere a los valores compartidos por ambos países (la democracia, el pluralismo, los derechos humanos, la libertad y la justicia social). Y el segundo, los disensos metodológicos, se ubicaban en la asimetría existente entre ambos países y en la amplia divergencia de intereses y 7 puntos de vista. En 1984 se produjo un ajuste, el del advenimiento del “giro realista” en donde el gobierno fue volcándose más hacia el primero de los puntos, debido al condicionante generado por el alto endeudamiento, con una “disminución relativa” del segundo. En este proceso internamente se trató de limitar la acción de los grupos que favorecían “políticas más duras respecto al gobierno norteamericano, la banca acreedora y los organismos multilaterales de crédito.” Y desde el punto de vista externo enfrentar el triunfalismo de la Segunda Guerra Fría iniciada por Reagan que también limitaba a los disensos metodológicos. [RUSSELL, 1988, 131] Como evaluación de la misma podemos decir que se pasó de un completo congelamiento de las relaciones durante la dictadura militar a algo que en su momento se denominó "relaciones maduras". Estas fueron definidas como una política equidistante "tanto del alineamiento automático como de posiciones aventureras o de ruptura". [RUSSELL, 1988, 130] En el plano compensador encontramos la llamada "carta europea", buscando aprovechar las afinidades con los gobiernos socialdemócratas afines, y las relaciones con el Bloque Oriental, fundamentalmente con la URRS que era el principal cliente de la Argentina en ese entonces, y que había iniciado su proceso de desintegración. Las estrategias horizontales, con los países de la Región fundamentalmente, se sustentaron en la cuestión del endeudamiento que se resumió: … a) percepción compartida acerca del fenómeno de la desigualdad e inequidad del orden vigente; b) consenso sobre su "ilegitimidad" de origen; y, c) propósito común de aumentar su influencia en un orden reestructurado que contemple más adecuadamente sus intereses nacionales. [RUSSELL, 1988, 131] Pero en este plano también existieron dificultades, por el fracaso del Consenso de Cartagena para la Deuda, el gobierno pasó a un esquema integrativo selectivo con lo cual se reafirmó una visión cooperativa con Brasil que fue: … claramente en predominante. De la competencia se pasa gradualmente a la construcción de una sociedad, a la que se convirtió como un proyecto de carácter estratégico para consolidar el proceso democrático en ambos países… [RUSSELL y TOKATLIAN, 2002, 418] En este tipo de lectura observamos en las diversas gestiones fue resaltada la creación de instrumentos regionales, sobre todo con Brasil para disminuir la presión que se ejerció desde Washington. El análisis del gobierno de Alfonsín realizado por Juan Carlos Puig, aunque incompleto, ya que llegó a fines de 1986, lo calificó como de autonomía heterodoxa, y que éste fue “expuesto en forma coherente”, al no renegar de valores occidentales pero a la vez afirmar la independencia, la posición frente a la Deuda Externa, las relaciones con EEUU, la CE y la prioridad de America Latina, aunque también se pregunta sobre su viabilidad en el futuro. [PUIG, 1988, 46]

Esa posibilidad de cambio es resaltada por Figari, donde la bisagra que separó los dos momentos fue más extensa que para Russell, ya que la ubicó entre fines de

I, 78-79]

Este elemento es uno de los constitutivos, según Puig de una política autonómica. [PUIG, 1984,

1984 y 1986, entre una primera etapa autonomista pero con relaciones amistosas con Estados Unidos, caracterizada como ingenua por el autor [FIGARI, 1993, 220], hacia una segunda de alineamiento con esa nación sin registrar cambios en otras políticas. En cambio para Escude no se registran cambios en la relación con Washington con respecto a la fase anterior, salvo en el ámbito regional, fundamentalmente con Chile y Brasil. [ESCUDE, 2005, 109]

Para este autor, la agenda autonomista de Alfonsín, al estar signada por la búsqueda de márgenes de maniobra, no comprende la necesidad de buscar una reducción de costos en la confrontación que para él fue el elemento que marcaría la aparición de una nueva política. [ESCUDE, 1992] En la lectura de Escudé, si bien el aumento del grado de aislamiento internacional llegó con la guerra de Malvinas, a pesar del quiebre la continuidad de la confrontación fue la regla, de hecho la administración de Alfonsín fue catalogada como un “idealismo confrontacionista” [ESCUDE, 1992, 42] Éstas fueron calificadas como “estridentes”, ejemplo de ello fueron: 1) los esfuerzos por organizar un "club de deudores" latinoamericanos; 2) la actitud de respaldo al proyecto misilístico "Cóndor II", que atentaba contra la política de "no proliferación" de Estados Unidos y otras potencias occidentales; 3) la actitud de no ratificar Tlatelolco y no firmar el TNP y los esfuerzos por lograr el enriquecimiento de uranio; 4) las medidas confrontativas adoptadas en relación con la cuestión Malvinas; y 5) una serie de confrontaciones políticas relativamente secundarias, como la búsqueda de protagonismo en América Central, o la participación argentina en el Grupo de los Seis por el desarme mundial.[CISNEROS y ESCUDE, 1998, XIV, 581-586] Si el interés nacional es definido en términos económicos, no se entiende como esta postura que buscaba mejorar las condiciones de negociación de la deuda, principal variable económica, es resaltada como negativa. Los dos puntos siguientes están dentro de su crítica neoconservadora a la política exterior argentina, con respecto a la posesión de tecnologías sensitivas. La cuarta, se refiere a la firma del Acuerdo Pesquero con la URSS, donde ese país reconoció nuestra soberanía sobre las islas, interpretándolo como un intento de poner la 8 lógica del conflicto bipolar en la disputa territorial. El ultimo se ubica dentro las “confrontaciones innecesarias” aspecto central de su teoría. Coincidimos con José Paradiso que caracteriza a las críticas de Escudé a la política exterior alfonsinista que lo que estaba en juego: … no se trataba de desarrollar una relación madura y equilibrada... (sino)... lo aconsejable era repetir la fórmula" con Estados Unidos como lo había sido con Gran Bretaña a fines del siglo XIX y principios del XX. [PARADISO, 1993, 195] Fue evidente la disminución de los alcances del “giro realista”, hacia por esa interpretación, ya que la obligaba a ver los cambios como sustanciales en la política exterior del gobierno de Alfonsín:

Esta posición fue sostenida por la mayoría de la derecha vernácula.

… En política exterior, el "giro realista" también fue limitado por el doble peso del legado cultural de nacionalismo confrontacionista -que compartían tanto el radicalismo como la oposición- y los altos costos políticos internos que sufriría cualquier intento de cambio respecto de este legado cultural-ideológico. Pero este "giro" se limitó a aquellos temas donde el consenso político interno permitía introducir estas modificaciones -un caso arquetípico en este sentido fue el de la consulta popular por la cuestión del Beagle, que destruyó las objeciones de grupos nacionalistas de la extrema derecha, la extrema izquierda y del propio peronismo a la propuesta papal y al cierre del conflicto con Chile por dicha cuestión-. Sin embargo, en aquellos temas donde el costo político jugaba en contra de la potencial iniciativa de cambio del gobierno radical, dicho "giro realista" no se registró. 9 Por el contrario, en las cuestiones de alto grado de conflictividad interna la administración de Alfonsín optó por evitar el costo político interno, manteniendo el legado de nacionalismo confrontacionista, presente tanto en la tradición partidaria radical como justicialista. [CISNEROS y ESCUDE, 1998, XIV, 581-586] Conclusiones El fin de la Segunda Guerra Mundial marcó un nuevo escenario internacional con el desplazamiento definitivo de los europeos y el ascenso de la Unión Soviética y los Estados Unidos que impuso nuevos rumbos en nuestra política exterior.

Desde ese momento, o incluso desde la crisis de 1929, fue común observar una cantidad innumerable de análisis que señalaron la falta de política exterior, cuando en realidad deberíamos referirnos a la proliferación de diversos modelos de inserción internacional que no lograron ni legitimarse ni sustentarse en el tiempo. En este contexto de inestabilidad operaron tanto la polarización política (peronismoantiperonismo), como la económica (campo-industria), en donde ambas no fueron necesariamente recíprocas, sino que existieron múltiples y cruzadas combinaciones entre ellas que llevaron a la incapacidad de definir un rumbo sostenido.10 Los proyectos de incorporación al nuevo escenario internacional estuvieron marcados por una puja entre los esquemas autonomistas –llevados casi siempre por administraciones democráticas- y esquemas de alineamiento hacia los Estados Unidos – llevados a cabo por gobiernos de facto-, todas ellas pueden denominarse como nuevas políticas exteriores (1946-1983). La falta de continuidad institucional reflejó cambios constantes, al ritmo de la sucesión de gobiernos civiles y militares, e incluso en algunos casos dentro de un mismo gobierno. Su evaluación fue controvertida, mientras en Puig y sus sucesores las decisiones autonómicas fueron ponderadas como positivas [PUIG, 1988, 33-45],

Sin embargo, en el último tomo publicado de la Historia General… Corigliano sostuvo que éste era “inacabado”, ubicándolo como el punto inicial de los cambios sobrevinientes. [2003, XV, 155] 10 Para este análisis hemos excluido la principal variable externa, la relación con Estados Unidos. 9

Carlos Escudé, como heredero del dependentismo, las evaluó negativamente, como “desafíos” con costos, e incluso como “victorias pírricas” [CISNEROS y ESCUDE, 1998, I, 17] El cambio de óptica respondió a la redefinición del concepto de autonomía realizada por Escudé en forma de consumo e inversión. Aquí, las diferencias de perspectivas nuevamente aparecieron y las referencias pedagógicas hacia el pasado, el presente y el futuro se mostraron como inevitables. Incluso Russell y Tokatlian fueron más sensibles a esta última apreciación, como se observa en su “paradigma globalista”. Pero más allá de las críticas realizadas anteriormente, este “paradigma globalista” resultó demasiado amplio, y esa característica impidieron una determinación adecuada de las instancias analizadas. Por eso, no nos resultó casual que el primer elemento de dicho paradigma fuese el no alineamiento con Estados Unidos, si bien esto fue reconocible en algunos gobiernos del periodo, no fue aplicable para todos, lo mismo pudo sostenerse con el resto de los elementos aportados. [RUSSELL y TOKATLIAN, 2002, 414 La lectura de Mario Rapoport se reveló muy interesante, ya que al preguntarse por los condicionamientos en la producción de la política exterior, puso en evidencia muchos aspectos que muchos de los autores ocultan. Pero en esta unidad estructural que caracterizó a todo este período encontramos por los menos tres núcleos particulares. El peronismo de los años cuarenta y cincuenta constituyó el primero dada su originalidad con "la tercera posición". Su caída se generó una nueva situación de debilidad institucional que no permitió a nuestro país tener ni una constante ni una coherente política para revertir la situación. Pero como hemos visto, este período resultó también variado, ya que existieron innovaciones importantes que convivieron con percepciones irredentistas. Para ello nos resulta sumamente útil la caracterización de Cavarozzi [1997] hemos compuesto el núcleo siguiente como el de los gobiernos débiles, tanto civiles como militares (1955-1966). De la de gobiernos militares fuertes, marcados por fuertes oscilaciones entre el alineamiento, la tercera posición aggiornada y un alineamiento alienado que nos llevó al aislamiento (1966-1983). La fuerte apuesta a un modelo poligonal de relacionamiento económico y la Tercera Posición desde lo político, sentaron las bases de una política autonomista que no estuvo exenta de criterios de inserción que produjeron cambios al promediar la gestión de Perón. Este modelo insinuado en Yrigoyen fue practicado desde la primera gestión peronista por los todos gobiernos democráticos con sus propias características hasta Menem. Esta opción autonómica se mostró para algunos sectores, como absolutamente contrapuesta a la inserción. Los gobiernos civiles y democráticos optaron por las

opciones autonómicas. Existieron variantes como en el caso de la última etapa del gobierno de Perón en los cincuenta, y en las administraciones de Frondizi y Alfonsín, que tuvieron la intención de acercarse a Estados Unidos pero manteniendo márgenes de maniobra. Esta apertura se mostró como ineludible ante los cambios en el proceso de sustitución de importaciones, por las necesidades de capital internacional, y afectaron a la política exterior Pero internacionalmente, mientras se llevaba a cabo esta estrategia, el mundo tendía hacia una mayor interrelación y una mayor interdependencia, por lo menos en el mundo occidental. Este proceso fue de la mano con la unificación de espacios económicos. No es así en nuestro caso, donde se privilegió una economía cerrada se beneficiaron ciertos grupos económicos - y un tibio intento de unión aduanera. Y además existió otro elemento: las cíclicas crisis que fue sufriendo la economía argentina. Desde fines de la década del treinta, observamos que el agro transfería a la industria recursos para que ésta creciera, aunque nunca llegó a ser importante en las exportaciones porque sus precios no eran competitivos en el ámbito internacional. Esta situación y la falta de insumos básicos para ella generaron una vulnerabilidad de la estructura industrial que se potenciaron con cada crisis que sufriera el campo, repercutiendo en toda la economía del país. Esto se vio muy claramente en los años cincuenta y sesenta. Esas crisis pautaron además el desarrollo político. Cuando determinada crisis llegaba, se enrarecía el clima político, y si a esto le sumamos la exclusión del peronismo - por la proscripción (1955-1973)- se incrementó la fragilidad del sistema republicano. Los cambios ocurridos a partir del golpe del 55 nos permitieron cerrar una etapa más de la política exterior argentina. Observamos que los gobiernos militares apostaron fuertemente a una inserción acrítica, reflejo de las tesis occidentalistas, y los civiles fueron propensos a aumentar los márgenes de autonomía basados en una fuerte presencia en la región. En el período que media entre 1966 y 1983 observamos que los distintos posicionamientos ante los cambios de gobierno también se efectuaron dentro de los mismos. Se pasó de furiosos alineamientos occidentalistas a los intentos más serios de autonomía, en lapsos sumamente breves. E incluso este alineamiento apareció en muchos

casos

siquiera

acompañado

por

Estados

Unidos;

y en

otros

enfrentamientos con su agenda global, como en el último gobierno militar. Estos cambios implicaron oscilaciones muy amplias dentro de las posibilidades de nuestra política exterior, que aumentó el desprestigio de la misma y ahuyentó la inversión.

Toda esta confusa situación de marchas y contramarchas donde el enfrentamiento con Estados Unidos ya no tenía un sentido económico como en el pasado, y desde lo político no se podía percibir con claridad la situación, dificultan la continuación de una política de inserción. Mientras los gobiernos civiles intentaban establecer distintos lazos como la Unión Aduanera, la coordinación política, la cooperación, etc., los militares en función de las lógicas de poder se aislaban del contexto americano, encontrándose una correspondencia notable entre la pérdida de influencia y el aislamiento regional. También observamos cómo los supuestos geopolíticos llevaron a los gobiernos militares a perder en el equilibrio de poder regional lugares importantes, debido a variaciones no menos frecuentes. Estos constantes cambios llevaron al país a una errática situación internacional que incidieron en su pérdida de su posición internacional y las oportunidades que el mundo ofrecía. La guerra de Malvinas fue el punto terminal de esta crisis de inserción del país que puso de manifiesto su debilidad, la equivocada imagen que teníamos de nosotros mismos y del mundo; como así también significó el alejamiento del poder de los militares y tras él, la posibilidad de conjugar un sistema político estable. Desde la instauración de la democracia en la Argentina, los objetivos estuvieron en la reinserción en el Mundo que marcó la nueva agenda. El aislamiento con la región fue roto definitivamente tras el conflicto bélico con Guerra con Gran Bretaña. La integración con Brasil reconoce su origen en 1985 con los tratados firmados por Sarney y Alfonsín; y finalmente se ha avanzado hacia otros países del área con la formación del MERCOSUR. También ha existido una tendencia hacia la multipolaridad de las relaciones internacionales argentinas. De no ser por los desatinos erráticos de los últimos 50 años, se hubiese permitido una inserción en un sentido amplio, y se hubiese ganado en autonomía. Como dato positivo podemos decir que esta estrategia multipolar permitió hacer una combinación interesante entre la autonomía y la inserción, ya que los múltiples puntos de apoyo otorgaban márgenes de maniobra importantes. Su contracara fueron los signos claros de agotamiento en muchos de sus puntos básicos, la relación económica con Estados Unidos y los organismos financieros internacionales, el bajo perfil en Malvinas, etc. que hacían necesaria una renovación de las estrategias planteadas en este ámbito. Pero el dato relevante del periodo inaugurado en 1983 fue la estabilidad institucional que aportó un rasgo de previsibilidad de estas políticas, cosa que tampoco fue desdeñable si tenemos en cuenta esa historia.

La existencia de cuatro influencias teóricas que poseen diversas fuentes de las cuales se nutren para explicar la política exterior argentina, no impidió para que existan además de las divergencias propias, espacios de convergencias en los análisis de la política exterior desde 1983.

La idea de que un nuevo régimen democrático impuso una nueva política exterior resultó controvertida, donde salvo los sectores autonomistas que rescataron el cambio de forma de gobierno con la llegada de una estrategia autonomista, el resto observó continuidad. Cierto fue que estos sectores también apuntaron a los cambios que la búsqueda de márgenes de maniobra poseía en el escenario del fin de la Guerra Fría, sobre todo a partir del llamado “giro realista” de mediados de los ochenta. Para la de inspiración neoliberal, el giro el permitió definir a esta fase como una transición entre dos ciclos fuertes, uno largo (el de la Guerra Fría) y otro corto (el de los noventa), aquí no se vio ese hecho como un ajuste, como en el caso de la escuela puigiana, sino como un cambio. Podemos agregar además que la de Russell hizo hincapié en que la política exterior de Alfonsín se construyó sobre la necesidad de fortalecer la democracia, el análisis de Rapoport incluyó la búsqueda de instrumentos para salir de la crisis económica. El otro dato es que esta última se observó en un sentido similar, aunque crítico. Escudé impugnó la existencia del giro realista, ya que la valoración de este concepto resulta central para la caracterización de la política exterior radical, como parte de la Argentina Subordinada, aunque recientemente hemos observados cierta ajuste de esta percepción. Como ya lo hemos señalado, todos los autores hablan de limitaciones en las políticas autonómicas de Alfonsín, pero salvo los casos de la escuela puigiana, este cuestionamiento tuvo y tiene un doble filo, no se dirigió solo a esos hechos sino también a esa teoría.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La polĂtica exterior-comercial argentina en materia de biocombustibles: un estudio intertemporal del posicionamiento y viabilidad en materia de desarrollo sustentable de energĂas alternativas. (2006-2010) Spinuzza, MarĂa Natalia

Resumen Ejecutivo

Actualmente, los biocombustibles ocupan un lugar preponderante en la agenda internacional. Esta relevancia se funda en una doble vertiente, por un lado, la contribución al desarrollo sustentable, y por otro, por su valioso aporte en la diversificación de la matriz energética. En el marco de las condiciones globales recién descriptas, la presente investigación analizará inter-temporalmente la configuración de la política exterior argentina hacia los Estados Unidos y la Unión Europea, a partir del análisis de su política comercial en materia de biocombustibles. Este trabajo estará dividido en tres partes. En la primera se describirá el escenario comercial existente a 2006 y las relaciones entre los actores señalados. En segundo término se describirá el comercio internacional entre Argentina con Estados Unidos y la Unión Europea. Por último se analizarán los instrumentos de política comercial implementados por Argentina y el impacto que éstos generaron en la configuración de los flujos comerciales desde la fecha indicada hasta la actualidad. Palabras claves: política comercial, política exterior, biocombustibles, Argentina.

Autor: Spinuzza, María Natalia E-mail: spinuzzanatalia@gmail.com

Introducción

La economía de los últimos 150 años se desarrolló en base al petróleo barato, que se ha hecho indispensable para la vida, sin embargo así como en un momento se terminó la economía del carbón sin que se acabara el carbón, se acabará la economía del petróleo, sin que se acabe el petróleo (Molina, 2011).

Con el fin de la economía del petróleo debido a las inestabilidades en sus precios y a la escases de éste recurso, se presentan como una alternativa las fuentes de energías renovables. Una de ellas son los biocombustibles, en este caso el biodiesel y bioetanol, los cuales no surgen como sustitutos de los combustibles fósiles, sino como combustibles que van a complementarlos y así lograr reducir su dependencia. “Los biocombustibles son combustibles producidos a partir de biomasa que tienen distintos usos (…). Ellos pueden ser producidos a partir de productos agrícolas y forestales, así como de la porción biodegradable de desperdicios industriales y municipales.”(Dufey, 2006:8).

Los biocombustibles pueden ser categorizados en tres tipos dependiendo la materia prima que se utilice así como sus técnicas de producción. Los de primera generación comprenden aquellos producidos a partir de la biomasa comestible entre las que encontramos como materias primas principales en la producción de biodiesel al aceite de soja, aceite de colza, aceite de palma; en el caso del bioetanol encontramos la caña de azúcar, el maíz, la remolacha. Los biocombustibles de segunda generación son producidos de biomasa no comestible. Se utilizan tecnologías de transesterificación pero sobre oleaginosas no tradicionales como la jatropha, la camelina o la salicornia, o con variedades nuevas de algas marinas. Los biocombustibles de tercera generación son aquellos producidos a partir de tecnologías nuevas que siguen desarrollándose pero que mayormente no han llegado a ser comercialmente viables aun. Existen muchos ejemplos, pero el más notorio es un proceso de síntesis llamado Fischer-Tropsch, que convierte la celulosa a combustible a través de un proceso de gasificación de sólidos. (St. James, 2009:3, 4,5)

Se entiende por bioetanol un combustible renovable, complementario o sustituto de las naftas o gasolinas, y por biodiesel se entiende un combustible renovable complementario o sustituto del combustible diesel o gas oil, producido a partir de lípidos (ácidos grasos) como los aceites vegetales (Pistonesi; Nadal; Bravo; Bouille, 2008:10). El bioetanol y el biodiesel se presentan como una opción al ser mezclados con los combustibles fósiles, logrando una reducción en el uso de estos últimos. Este proceso tiene por objetivo minimizar la dependencia de los combustibles fósiles para lograr una mayor seguridad energética.

Conjuntamente a la preocupación en torno a la seguridad energética, se presenta en la agenda internacional otra temática relacionada con la anterior, la cual gira en torno al calentamiento global. Esto ha conducido a que algunos países tomen medidas medioambientales orientados a la reducción de gases de efecto invernadero establecida en el Protocolo de Kyoto, a través del cual los Estados se comprometen a alcanzar una reducción de al menos el 5% de las emisiones de 1990 para el año 2012. En el caso de la Unión Europea y Estados Unidos que son los dos actores industrializados de la presente investigación, se observan dos realidades distintas. Por un lado, la Unión Europea se ha comprometido a una meta del 8% en sus reducciones de gases de efecto invernado, por el otro lado Estados Unidos no ha ratificado todavía el protocolo siendo uno de los Estados que más deteriora la capa de ozono. Debido a los compromisos ambientales asumidos por los Estados, los biocombustibles se presentan como una herramienta para cumplimentar con este tipo de metas, sin embargo, los Estados no cuentan con la cantidad necesaria de materia prima y/o instalaciones de punta suficientes para lograr sus objetivos. Es, en este sentido que poseen un papel muy importante los países de América Latina, históricamente exportadores de materias primas baratas. Sin embargo, algunos estados latinoamericanos no se han conformado con el papel de exportador de commodities, sino que se han orientado a la producción de biocombustibles y a su exportación. Es decir, llevar a cabo un proceso de industrialización nacional, agregando valor a sus recursos naturales. En el caso de Argentina, ésta posee los recursos naturales suficientes para satisfacer el mercado interno, así como también exportar sus excedentes. “Argentina, como gran productor de cereales y oleaginosas, con una vasta superficie cultivable y disponiendo del mayor complejo aceitero tiene inmenso potencial para posicionarse como productor mundial de biocombustibles” (Carrizo, 2006). El gobierno de Argentina ha encontrado un potencial nicho de mercado dado que posee los recursos necesarios, por lo que se orienta a desarrollar una política comercial que beneficie la industria de biocombustibles en conjunción con la política agrícola y energética. Lo mencionado anteriormente se evidencia con el incremento en la industria nacional de biodiesel, la cual creció 2.250 % desde 2006 (Cámara Argentina de energías renovables, 2010). Asimismo, los niveles de exportación de biocombustibles han visto un incremento constante en el periodo analizado. Argentina exportó 170.000 Tn en 2007, 700.000 Tn en 2008, 1,2 millones de Tn en 2009 y 1.3 millones de Tn en 2010 (Castro, 2011), siendo sus principales mercados de destino Estados Unidos y la Unión Europea. Es por esto que se efectúa la elección de dichos mercados como unidades de análisis para esta investigación.

Argentina posee factores geográficos que si son desarrollados correctamente ubicarán al país en una posición comercial favorable. Desde el gobierno nacional se ha optado por distintas estrategias orientadas a investigar, impulsar y desarrollar nuevas alternativas energéticas, entre ellos los biocombustibles. Una de estas estrategias consiste en la promulgación de un marco regulatorio que tiene por objetivo dar sustento a la producción, promoción y comercialización de los biocombustibles. Esta estrategia se materializo en la conformación de un marco regulatorio el cual es tomado en la presente investigación como referencia para realizar el recorte temporal, tomando como hitos la promulgación de la Ley 26.093 y su Decreto Reglamentario 109/07 en 2006; y la fecha de corte de los combustibles fósiles en un 5% con biocombustibles prevista en la mencionada ley para 2010. A partir del programa de promoción de biocombustibles establecido por las leyes señaladas anteriormente se ha generado un “antes” y un “después” en la diversificación de la matriz energética de Argentina. Si bien han existido intentos de desarrollar la industria de los biocombustibles en Argentina, no fue posible hasta el año 2006, por lo que se considera que este año es un punto de inflexión en la producción y comercialización del bioetanol y biodiesel, por lo que la presente investigación analizará la política comercial de Argentina respecto a la Unión Europea y a los Estados Unidos entre 2006 y 2010. Los estudios sobre biocombustibles, ahora posibles por el alto precio de los hidrocarburos, no tenían razón de ser un mundo configurado en base al petróleo como recurso abundante y barato trabando cualquier desarrollo de energías alternativas. Este contexto coloca en una situación ventajosa a países que, como Argentina, se encuentran en condiciones de producir ya la materia prima, y el biocombustible en sí, debido principalmente a que poseen un complejo agroindustrial eficiente que le permite abastecer el consumo interno y a los grandes mercados. Sin embargo, esta ventajosa disposición inicial puede conducir o no a una mejoría cualitativa en el posicionamiento de Argentina en el sistema internacional. En gran medida esto depende de su capacidad de producir y exportar biocombustibles con agregado de valor en origen, a través de decisiones acertadas. La temática abordada en esta investigación adquiere una particular relevancia plasmada en dos niveles igualmente importantes. En primer lugar, son escasos los estudios que abordan este aspecto de la realidad desde una perspectiva estrictamente relativa a las Relaciones Internacionales. Si bien abundan los trabajos sobre la temática,

utilizan

perspectivas

jurídicas

técnicas

(Ingenierías,

Agronomía,

bioquímicas), y se centran en aristas agrícolas, medioambientales. La presente

investigación viene a llenar así un vacío en el campo de conocimiento relativo a la temática analizada. Los biocombustibles constituyen un tema general que puede ser explicado desde diversas áreas como la energía, los alimentos, el comercio y el medio ambiente principalmente. En cada área se pueden observar distintas posiciones respecto al tema central, sin embargo en el presente trabajo de investigación prevalecerá el área comercial frente a las demás, dado que, por las características de tema y la atención que cada área amerita excedería los límites de la presente investigación y los del autor mismo. En segundo lugar, dadas las particulares características socio-económicas de Argentina, la producción y exportación de biocombustibles se presenta como un tema central en la escena nacional; y ésto no solo en términos del impacto en la actividad económica local y la generación de divisas, sino en la propia seguridad energética de la nación. En este sentido es imprescindible contar con datos y análisis científicamente rigurosos, que permitan una adecuado diagnóstico de la situación comercial en materia de biocombustibles, y que sean insumos para decisiones más informadas y racionales en materia de política comercial. Esta investigación pretende, sino constituirse como uno de estos insumos, al menos representar un avance en la consecución de los mismos.

Capítulo Nª 1 : Surgimiento y posicionamiento de los biocombustibles “El uso de los aceites vegetales como combustible para motores puede parecer insignificante hoy, pero estos combustibles pueden convertirse con el paso del tiempo en productos tan importantes como lo son en la actualidad el petróleo y el carbón”

Rudolf Diesel, 1912

La industria de los biocombustibles tiene sus orígenes paralelamente a los de la industria automotriz, sin embargo no logró desarrollarse a causa de los bajos precios del petróleo. Ésta situación comenzó a variar a partir de la crisis del petróleo en 1973 en donde los distintos Estados retornaron a la investigación de fuentes alternativas a los combustibles fósiles, produciendo una incipiente diversificación en la matriz energética mundial. Sin embargo el desarrollo de estas nuevas fuentes

alternativas fue desincentivada nuevamente con el fin de la crisis del petróleo y la caída de su precio. (Dufey, 2006). En el gráfico que se expone a continuación puede observarse la variación del precio del petróleo entre 1970 y 2010: Gráfico I: Precio del petróleo entre 1970 y 2010

Fuente: Duffey, A 2011:12

Como puede observarse en el cuadro anterior, el precio del petróleo a partir de 1980 varió en pequeñas proporciones hasta el 2000, año en el que el precio comenzó a caracterizarse por su volatilidad. Existen una amplia gama de factores que influyeron en las fluctuaciones del precio del mencionado hidrocarburo, pero es importante aludir a algunos de ellos como ser las reservas de petróleo disponibles, la

falta de

inversiones en el sector, el aumento del consumo ligado al aumento de población mundial, entre otros. En este contexto surgen motivaciones energéticas que impulsan el desarrollo de la industria de biocombustibles para garantizar la seguridad de abastecimiento, disminuir la dependencia respecto de importaciones de petróleo desde regiones potencialmente conflictivas y en atenuar los impactos de precios internacionales con alta volatilidad (Pistonesi; Nadal; Bravo; Bouille 2008:14) El desarrollo de biocombustibles no sólo fue inspirado en motivaciones energéticas referidas al abastecimiento necesario para proporcionar una mayor seguridad energética, sino también en motivaciones de índole ambiental que acompañaron simultáneamente el desarrollo de la industria mencionada. En éste

sentido, frente a la nueva conciencia ambiental que se desarrolla en la comunidad internacional se hace apremiante cumplir con los objetivos perseguidos a partir del Protocolo de Kyoto referidos a la disminución de emisiones de gases de efecto invernadero. En los últimos diez años, numerosos países desarrollados y en vía de desarrollo han implementado diversas políticas para promover el desarrollo del sector de biocombustibles. Los motivos que fomentaron la implementación de estas políticas han estado influenciados por distintas circunstancias que han dependido del nivel de desarrollo económico de cada país. En los países desarrollados las razones por las que se ha optado fomentar la industria de biocombustibles ha perseguido objetivos destinados a la promoción de sectores agrícolas y a cumplir las metas del protocolo de Kyoto. En el caso de los países en vías de desarrollo se ha buscado no sólo de promocionar los sectores agrícolas y cumplir con los objetivos del Kyoto, sino también lograr una mayor seguridad energética y obtener resultados favorables en sus respectivas balanzas de pagos. (Duffey, 2011). Desde que éstas políticas comenzaron a implementarse, la producción de biocombustibles aumento a un ritmo anual del 10%, correspondiendo 82% al bioetanol y 18% al biodiesel (Duffey, 2011:7).

Gráfico II: Producción anual de biocombustibles entre 1975 y 2010

Fuente: Duffey, A 2011:7

1.1 Comercio internacional de biocombustibles

El desarrollo de los biocombustibles en el contexto global se presenta como una necesidad frente a la situación fluctuante del precio de los hidrocarburos en el trascurso de los años, situación que ya ha sido mencionado anteriormente, y que impulsa el accionar estratégico de los gobiernos en la toma de decisiones referidas a la matriz energética. La nueva coyuntura provoca variaciones en el comercio internacional de biocombustible tras la protección de la industria de cada estado especialmente en aquellos casos en que la seguridad energética se asocia con autosuficiencia o donde los biocombustibles se promueven como una forma de apoyar a los productores rurales (Dufey, 2011: 22). La composición del comercio internacional de biocombustibles hasta 2006 ha sido desigual si se compara el comercio de bioetanol con el de biodiesel. El comercio internacional de biodiesel se encontraba en una etapa menos desarrollada que la de bioetanol en los años previos al corte temporal realizado en la presente investigación. Cabe señalar que Argentina se convirtió en un productor y exportador de biodiesel importante recién en el año 2008, aunque dicho análisis será descripto en los capítulos posteriores. 1.2 Biocombustibles en la Unión Europea

El surgimiento de los biocombustibles en la Unión Europea tiene lugar en 1980, década en la que se comenzó a impulsar el desarrollo de éstas fuentes de energía alternativas, específicamente el biodiesel debido a su mayor utilización en el sistema de transporte basado en motores diesel. La Unión Europea implementó políticas que influenciaron el mercado de biocombustibles a través de diversas directivas. La primera de ellas fue la Directiva 2003/30/EC adoptada el 8 de mayo de 2003 que intentó llevar a cabo lo que se estableció en el Libro Verde de 2001, y tenía por objetivo implementar un mercado europeo de biocombustibles a través del establecimiento de metas que indicaban el consumo de biocombustibles en el sector de transporte. La directiva estableció un objetivo de referencia voluntario de un 2% de consumo de biocombustibles en el trasporte para el 2005 y de un 5,75% a partir del 31 de diciembre de 2010. Esto obliga a que los Estados miembros fijen metas nacionales para la participación de los biocombustibles, alineadas con los porcentajes de referencia de la Directiva, pero con plena libertad de escoger las estrategias para la consecución de dichos objetivos. (Dufey, 2011: 38).

Paralelamente se pretendía la reducción de gases de efecto invernadero generados por el trasporte, así como, suministrar nuevas vías de desarrollo a la agricultura en la Unión Europea, y reducir su dependencia del petróleo como fuente energética. Para favorecer la puesta en marcha de este proceso, la Unión Europea complementa la directiva anterior con la directiva 2003/96/EC el 27 de octubre de 2003 sobre impuestos energéticos. Esta norma ha permitido la eliminación total o parcial de los impuestos nacionales a los biocombustibles, con un plazo máximo del 31 de diciembre de 2009. (Prieto; Rapaud 2009:2) La Unión Europea no sólo reguló la producción de biocombustibles a través de Directivas, sino también le otorgó beneficios mediante la Política Agrícola Común (PAC), un ejemplo de ello es que en una modificación realizada en 2003 se establece el “Crédito al Carbono”, el cual paga € 45/ha a quienes producen cultivos energéticos, con un tope de hasta 1,5 millones de hectáreas. El crédito está disponible para todo tipo de cultivos agrícolas, salvo remolacha y cáñamo, siempre y cuando éstos sean utilizados para usos energéticos aprobados y posean un contrato de producción que avale este propósito (Prieto; Rapaud 2009:2) La Unión Europea produce principalmente biodiesel a partir de semillas oleaginosas como la colza y en menor medida el girasol. En el caso de la producción de bioetanol, éste proviene de materias primas tales como la remolacha, el trigo o el maíz. Tabla I: Producción de biodiesel en la Unión Europea. (Expresado en miles de barriles por día) 2 000

2 001

1 EU-27

5,7

002 2

0,15 0

Austria

2 003 2 6,3

0 ,4

2 004 3 4,33

0 ,5

2 005 4 1,5

0 ,6

2 006 6 8,16

1 ,1

1 12,84

1 ,6

2 ,4

0 Bélgica

0 ,02

0 ,49 0

Bulgaria

0 ,1 0

Chipre

0 ,02

República checa

1 ,3

2 ,23 0

Dinamarca

0 ,49

0 ,78

1 ,7

0 ,88

2 ,48

1 ,3

2 ,2

1 ,4

Estonia

0 ,1

Finlandia

Francia

,9 4

Alemania

,4 6

,3 1

0,8

,7 1

5,7

,02

,4 2

0,5

1,6 3

7 0,4

0 Grecia

0 ,06

Hungría

Irlanda

Italia

0 ,02

0 ,9

0 ,02

7 ,7

1 1,6

0 Letonia

0 ,1 0

Lituania

0 ,1

Luxemburgo

Malta

,1 0

0 ,2

0 ,04

,04 0

Países Bajos

0 ,35 1

Polonia

0 ,2

1 ,8

0 Portugal

0 ,02

1 ,8 0

Rumania

Eslovaquia

0 ,7

Eslovenia

0 ,2

,1 0

,04 0

,3 0

,5 0

1 ,6

,1 1 España

1 ,6

1 ,5

0 Suecia

0 ,06

2 ,2 0

,06

0 ,08

0 Reino Unido

0 ,06

,2 0

0 ,4

0 ,9

3 ,8

Fuente: U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011 Tabla II: Consumo de biodiesel en la Unión Europea. (Expresado en miles de barriles por día) 2 000

2 001

1 EU-27

4,3

002 1

6,52 0

Austria

2 003 2 0,74

0 ,4

2 004 2 6,16

0 ,5

2 005 3 7,29

0 ,6

2 006 5 6,789

1 ,1

1 03,8907

1 ,7

5, 5 0,

Bélgica

0 02 0,

Bulgaria

0 1817

Chipre

República

checa

,4 Dinamarca

1 ,4 0

,4 0

,7 0

,1 0

4 0

0 0,

Estonia

0 014

Finlandia

Francia

6 ,06 4

Alemania

,32 6

,97 1

0,8

,48 1

5,7

,12 2

0,5

3,5 3

6 9

0 Grecia

0 ,06

Hungría

1 0

007 0 Irlanda

0 ,02 5

Italia

0 ,6

0, 02

3 ,9

4, 4

0 Letonia

0 ,1 0

Lituania

0 ,02

0, 04

0 ,1

0, 3

0 Luxemburgo

0 ,01

0, 01

0 Malta

Países Bajos

0 ,016

0 ,07

,07

0, 018

0 ,05

0, 49

0 Polonia

0 ,3

0, 9

0 Portugal

0 ,003

1, 6 0,

Rumania

Eslovaquia

0 5

0 ,6

,04

,02

0, 8

0 Eslovenia

España

0 ,06

2 ,2 0

,06

0 ,08

0 Reino Unido

0 ,06

0 ,11 2

,5 0

Suecia

1, 2

0 ,2

0 ,4

1 0

2, 9

Fuente: U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011 A partir de la tabla I se puede observar que la producción de biodiesel en la Unión Europea se ha ido incrementando de año a año, y este incremento ha sido cada vez mayor.

Los principales países productores de biodiesel entre 2000 y 2005 han sido Francia, Alemania, Italia y España, y es importante destacar que de los 27 Estados miembros que componen a la Unión Europea,

18 de ellos no han producido

cantidades significativas hasta 2005. En cuanto al consumo, que se observa en la tabla II, se puede decir que existe una cierta proporcionalidad entre lo que cada país produce y consume hasta 2005, es decir que Alemania y Francia, entre otros, producen lo que consumen o viceversa. Sin embargo, se puede observar que Italia produce biodiesel hasta 2003 en cantidades significativas pero su consumo recién comienza en 2004. En España se presenta una situación similar. Tabla III: Producción de bioetanol en la Unión Europea. (Expresado en miles de barriles por día) 2 000

2 001

2 002

2 003

5 ,4

2 004

7 ,06

2 005

8 ,99

2 006

1 3,84

EU-27

2 ,4

Austria

Bélgica

Bulgaria

Chipre

República Checa

7,62

0 ,02

Dinamarca

Estonia

Finlandia

0 ,05 1

Francia

2 ,7

,22 1

0 ,4

Grecia

Hungría

,4 2

,5 0

Alemania

5 2

,8 0

0 ,1

7 ,4

0 ,4 0

Irlanda

0 ,02

0 Italia

0 ,1 0

Letonia

0 ,2

2 ,2

0 ,2

Lituania

0 ,04

Luxemburgo

Malta

Países Bajos

0 ,2 0

,1 0

,3 1

Polonia

0 ,96

Portugal

Rumania

0 0

Eslovaquia

0 ,1

Eslovenia

España

0 ,4

0 Suecia

0 ,4

Reino Unido

,2 1

1 ,2

,9 1

,4 0

1 ,3

Fuente: U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011 Tabla IV: Consumo de bioetanol en la Unión Europea. (Expresado en miles de barriles por día) 2 000

2 001

2 002

2 003

5 ,42

2 004

8 ,16

2 005

1 1,6

2 006

1 9,1353

EU-27

2 ,2

0,486

Austria

Bélgica

Bulgaria

Chipre

República

Checa

,04 0 Dinamarca

0 ,1

Estonia

Finlandia

0 ,02

1 Francia

2 ,8

,1 1

2 ,6

0 ,02 1

2 ,4

1 Alemania

0 ,4

Grecia

Hungría

4 ,9

5 ,7

1 1,1

0 ,1

,4 0

Irlanda

0 ,0003

0 ,04

0 Italia

0 ,2

0 Letonia

0 ,015

0 ,04

Lituania

0 ,02

Luxemburgo

Malta

0 0

Países Bajos

0 ,6 1

Polonia

0 ,96

1 ,8

Portugal

Rumania

0 0

Eslovaquia

0 ,04 0

Eslovenia

España

0 ,4

Suecia

0 ,006

,4 1

,6 2

,9 4

3 ,9

,5 1

Reino Unido

0 ,5

1 ,6

Fuente: U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011 A partir de las tablas III y IV se observa que la producción de etanol es menor al consumo del mismo por lo que la Unión Europea debe importar este combustible. Entre los principales productores se encuentra Francia, España, Polonia y Suecia; entre los principales consumidores se encuentra Francia, Alemania y Reino Unido. Si se compara la producción y consumo del biodiesel en la Unión Europea con la producción y consumo del bioetanol, se observa que el primer recurso posee una mayor oferta y demanda dentro de la Unión Europea producto de la configuración del sistema de trasporte así como la abundancia de la materia prima utilizada para su elaboración.

1.3 Biocombustibles en Estados Unidos

Las políticas que implementó Estados Unidos para promover la industria de los biocombustibles se remontan a 1970 cuando la Administración de Carter buscó dar respuesta a la crisis del petróleo. Para ello aprobó una legislación para promover la producción y uso de bioetanol en el transporte, en donde se concedía un 100% de exención de los impuestos al petróleo (US$ 0,0105 por litro) (Dufey, 2011: 36). Sin embargo, fue sólo a partir de 1980 cuando éstas medidas tomaron fuerza debido a la prohibición del uso de plomo en la gasolina lo que significó una mayor participación del bioetanol en la misma consolidando su mercado. Siguiendo a Duffey, el mayor despegue de los biocombustibles se produce en el año 2000 al llevarse a cabo el Acta de Investigación y Desarrollo de la Biomasa, que buscaba la creación continua de oportunidades de expansión para los participantes en todos los tipos de biocombustibles existentes mediantes la búsqueda de sinergias y continuidad con las tecnologías y prácticas actuales, tales como el uso de granos secos como fuente de materia prima. (Dufey, 2011: 36).

Posteriormente, se promulgaron tres leyes que beneficiaron a la industria de los biocombustibles: 1. Ley Agrícola: Se promulgó en 2002 y buscó promover el desarrollo de las bio – refinerías, generar incentivos a los productores de cultivos y realizar programas de

educación que promovieran los beneficios de producir y utilizar biocombustibles enfocados en agricultores, autoridades locales y sociedades civiles

2. Ley de Creación de Empleos (2004): Introdujo el impuesto selectivo al consumo volumétrico de bioetanol (VEETC por sus siglas en inglés) y un crédito fiscal de US$ 0,1347 por litro de bioetanol para mezcladores o minoristas. En cuanto al biodiesel, este también fue incluido en el VEETC. Los productores de biodiesel que utilicen cultivos agrícolas (básicamente soya) son candidatos a un crédito fiscal de US$ 0,2642 por litro, mientras que los productores de biodiesel mediante residuos oleaginosos pueden recibir créditos de US$ 0,1321 por litro. Algunos estados también ofrecen formas de exención de impuestos especiales. Es importante destacar que el VETCC sobre el biodiesel es aplicado sin importar su país de origen. 3. Ley de Política Energética (2005): Introdujo metas cuantitativas a los combustibles renovables. Ella corresponde a uno de los cambios regulatorios y esfuerzos más notables de los últimos años para incluir a los biocombustibles dentro de la matriz del transporte. Específicamente introduce el Estándar de Combustibles Renovables (RFS por sus siglas en inglés) el cual requiere que la producción de combustible de EE.UU. incluya un mínimo monto de combustibles en base a fuentes renovables, el cual fue modificado posteriormente en 2007. (Dufey, 2011: 36 y 37)

Tabla V: Producción y consumo de biocombustibles (expresado en miles de barriles por día) Esta

Biodiesel

Bioetanol

Biocombustibles

dos Unidos Produc ción 200 0

disponible

0,5594 6

,54

ducción

Co nsumo

,15

113,5 5

139 ,61

Pro

107,5

115

1,054 7

Consu

105

0,666

0,6838 9

Pro ducción

200 2

mo No

200 1

Consu

115 ,7095

135,2 3

11 4,2162

140 ,2939

13 6,2847

200 3

0,9269 1

200 4

75 1,8203

2 200

1,748

5,9221

200

221

5,924

16,336

231,0

254

16,99

5,23275

,2903

23 2,8285

260 ,6122

357,5 48

223

264,7

318 ,614

183 ,8669

,69

828

184,3 5

,47

182 ,94

0,882

27 0,67476

334 ,9505

37 4,54628

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de producción y consumo obtenidos de U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011.

A partir de la tabla V, se observa que la producción de bioetanol en Estados Unidos es mayor que la del biodiesel. Desde 2000 al 2003 en Estados Unidos la oferta y la demanda de bioetanol estuvo en equilibrio. Esto dejó de ser así en los años siguientes, en los que el consumo de bioetanol se incrementó en mayor medida que la producción, siendo necesaria la importación para satisfacer su demanda interna. En el caso del biodiesel se presenta una situación diferente debido a que en el año 2001 y 2002 se consume más de lo que se produce, y en 2003-2004 ocurre lo contrario. Si se observa la producción total de biocombustibles, en los dos primeros años la producción logra satisfacer el consumo interno, revirtiéndose esta situación a partir del 2003 y dependiendo del comercio internacional de biocombustibles. 1.4 Biocombustibles en Argentina

En la República Argentina el desarrollo de los biocombustibles ha sido un proceso más lento que en otras partes del mundo. El primer antecedente ocurre en el marco de la crisis del petróleo a partir del Plan Alconafta establecido en 1979. Dos años después comenzó a venderse gradualmente Alconafta en varias provincias del norte argentino con un corte del 12% de alcohol etílico en las naftas. En pocos años el consumo nacional anual aumentó a 250 millones de litros de alcohol anhidro, sin embargo no logró establecerse en el país producto a las dificultades económicas asociadas a malas cosechas de caña de azúcar y presiones de empresas petroleras. (Pendino, 2008).

Casi 20 años después de la creación del Plan Alconafta se realizó en el marco del MERCOSUR la primera gran demostración de biodiesel que contó con el apoyo de varias entidades gubernamentales, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y entidades privadas. A partir de mencionada demostración comenzó a investigarse en el país sobre los biocombustibles, dando origen a varios emprendimientos e inversiones que sentaron los cimientos de ésta industria incipiente.

En 2001 el gobierno lanzó un primer paquete de medidas agro-energéticas compuesto por el Programa Nacional de Biocombustibles y el Plan de Competitividad para el Combustible Biodiesel. En 2004 el Ministerio de Agricultura inició su propio Programa Nacional de Biocombustibles. En 2006 finalmente el gobierno promulgó la Ley de Biocombustibles que constituye un marco jurídico para este nuevo segmento de mercado que comprende bioetanol, biodiesel y biogás (Fritz, 2008:39 y 40)

Si bien el propósito de éste capítulo es mencionar los antecedentes de la producción de biocombustibles en la Argentina previo al periodo de corte que el autor de la presente ivestigación ha decido tomar (2006-2010), es necesario aclara que recién en mayo de 2007 tuvo lugar la primera exportación de biodiesel desde Argentina al mundo realizada por la aceitera Vicentín que constó de 2.500 toneladas (Pendino, 2008)

Tabla VI: Producción y consumo de biocombustibles (expresado en miles de barriles por día) Arge

Biodiesel

Bioetanol

Biocombustibles

ntina Produc ción

Consu mo

Pro ducción

Consu mo

Pro ducción

Co nsumo

2000

0,1

0,0

0,1

2001

0,2

0,0

0,2

2002

0,2

0,0

0,2

2003

0,2

0,0

0,2

2004

0,2

0,0

0,2

2005

0,2

0,3

0,0

0,2

0,3

2006

0,6

0,3

0,1

0,0

0,7

0,3

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de producción y consumo obtenidos de U.S Energy Information Administration, consultado 11 de octubre de 2011.

La tabla VI refleja la incipiente industria de biocombustibles que existió en Argentina hasta 2005. Tanto la producción como el consumo del bioetanol fue cero, y en lo que se refiere al biodiesel se produjo lo suficiente para abastecer el mínimo consumo interno del país. Recién en el año 2006 estos valores comienzan a desarrollarse paralelamente a la sanción de la Ley de Biocombustibles, desarrollándose la industria argentina de biodiesel, la cual se ha perfeccionado con el correr de los años. De acuerdo a los datos expuestos anteriormente se observa que Argentina no ha tenido política comercial en materia de Biocombustibles hasta el año 2006 respecto a ningún país debido a su insignificante producción de los mismos.

Capítulo Nº 2: Biocombustibles en el comercio internacional de Argentina

El objetivo que persigue el presente capítulo es identificar y describir la composición del comercio internacional de biocombustibles, por un lado, entre Argentina y la Unión Europea y por el otro, entre Argentina y Estados Unidos. En primera instancia se describirá la situación energética argentina a partir del año 2006 y sus variaciones a partir de la fecha indicada hasta el año 2010. Así mismo se describirán las implicancias de la Ley Nº 26.095 con su decreto reglamentario Nº 109/07 en lo referido al biodiesel, y la Ley Nº 26.334 en lo referido al bioetanol. En segundo término, luego de presentar el contexto energético nacional, teniendo en cuenta la producción y la reglamentación vigente, se procederá a describir el comercio de biocombustible de Argentina con la Unión Europea y Estados Unidos. A lo largo del tiempo, las fuentes de energía renovable han ido ganando un mayor espacio en la configuración de la matriz energética nacional y mundial, producto de la disminución de las reservas de recursos naturales. Históricamente Argentina ha dependido de fuentes de energía no renovable, principalmente el petróleo y el gas, las cuales conforman el 93% de la matriz energética. Las fuentes de energía renovable aportan aproximadamente el 7% restante de la matriz energética primaria de la Argentina en 2006. (Regúnaga, 2008) En el gráfico que se detalla a continuación se observa que a partir de 1990 comenzó a aumentar de manera significativa la producción de petróleo para estancarse y comenzar a disminuir ocho años después, cuya disminución varió a una tasa del 26%. (Cárdenas, 2010) Gráfico III- Producción de petróleo 1979-2008

En el caso del gas natural, su producción aumentó de manera constante desde la década de 1970 hasta el año 2004, año en el que comenzó a descender la producción a una tasa del 3% (Cárdenas, 2010).

Gráfico IV- Producción de gas natural 1979-2008

Así mismo, en el siguiente gráfico puede observarse que en el año 2006, el 50% de la matriz energética se encontraba configurada por el gas natural y el 40% por el petróleo, siendo mínimo el aporte de las energías renovables. Desde 2005 Argentina es importadora neta de gasoil lo que produce una salida importante de divisas, para el año 2007 las importaciones fueron de 847 mil metros cúbicos lo que represento una salida de divisas por el valor de US$ 509 millones. (Regúnaga, 2008)

Gráfico V- Fuentes primarias de energía en la Argentina

(Regúnaga, 2008:503)

La reducción de la oferta de energía y el aumento de la demanda doméstica producto del crecimiento del país ha colocado a Argentina en una situación crítica, en la que se ha tenido que reducir las exportaciones de petróleo y a aumentar las importaciones de gas natural. Así mismo, los precios de los derivados del petróleo se encuentran retrasados si se los compara con los precios de Estados Unidos o la Unión Europea. Este retraso se debe a ciertas medidas antinflacionarias que llevó adelante el gobierno argentino, como ser los derechos de exportación sobre el petróleo, que le asignaron un precio interno de US$ 42 el barril. (Regúnaga, 2008)

2.1 Biocombustibles en Argentina

El año 2006 representa un punto de inflexión delimitando claramente un antes y un después en la producción y consumo del biodiesel y bioetanol en Argentina. Esto se debe a una mayor conciencia ambiental que conlleva a cumplimentar con los objetivos establecidos en el Protocolo de Kyoto así como también a las incertidumbres en torno al abastecimiento y precio del petróleo. En este contexto se establece en 2006 un marco regulatorio compuesto por la Ley Nº 26.093, su decreto 109/07 y la Ley Nº 26.334. El 19 de abril de 2006 fue sancionada la Ley Nº 26.093, y promulgada el 12 de mayo del mismo año, con el objetivo de establecer un régimen que regule y promocione la producción y el uso sustentable de los biocombustibles por 15 años. La ley determina que el Poder Ejecutivo Nacional determine la Autoridad de Aplicación la cual, con el asesoramiento de la Comisión Asesora creada al efecto, deberá promover

y controlar la producción de biocombustibles estableciendo las normas de calidad de los mismos. Así mismo deberá establecer los requisitos de habilitación que deben cumplir las plantas que deseen producir biocombustibles en Argentina. La Ley establece que las compañías petroleras deberán mezclar el gasoil con el biodiesel y la nafta con el bioetanol en un 5% como mínimo partir del cuarto año en el que se promulgue la ley, correspondiendo el corte a partir del año 2010. En el capítulo segundo de la Ley de Biocombustibles se establece, en el artículo número 15 quienes podrán ser los beneficiarios, comprendiendo a todos aquellos sujetos que se instalen en territorio argentino, y que las plantas sean, o propiedades de sociedades comerciales privadas, públicas o mixtas, o cooperativas, en donde el capital mayoritario sea aportado por alguno de los siguientes sujetos mencionados: el Estado Nacional, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los Estados provinciales, Municipios o personas físicas o jurídicas dedicadas a la producción agropecuaria. La Ley deja en claro que solo gozarán de los beneficios que ella plantea solamente aquellos sujetos que accedan al cupo fiscal, teniendo en cuenta principalmente a la promoción de pequeñas y medianas empresas, a los productores agropecuarios y a las economías regionales. Estos beneficios consistirán en exenciones impositivas, en el caso del impuesto al valor agregado (IVA) se le devolverá de forma anticipada cuando compre bienes de uso. Se le otorgará una exención en el impuesto a las ganancias mínima hasta el tercer ejercicio desde que se pone en marcha la planta; así como también se le otorgará exención en el Impuesto sobre los combustibles líquidos; por el Impuesto sobre la trasferencia a título oneroso o gratuito sobre la importación del gasoil, así como tampoco por la tasa de infraestructura hídrica. La autoridad de aplicación será la encargada de establecer el precio de venta de los biocombustibles así como también de otorgar los subsidios necesarios para satisfacer la demanda de los mismos en base al corte establecido. Así mismo se prohíbe que una planta opere en el mercado extranjero y en el mercado interno al mismo tiempo. Los establecimientos deberán elegir si desean producir y exportar su producción o venderla al mercado doméstico, siendo en este último caso únicamente los que gozarán de los beneficios mencionados en la presente ley. Su decreto reglamentario, 109/07 que data del 9 de febrero de 2007 postula la necesidad de la diversificación de la oferta de combustibles y la incorporación de los biocombustibles a la matriz energética argentina.

Determina que la autoridad de aplicación será el Ministerio de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios, a través de la Secretaría de Energía. La Ley Nº 26.334 constituye un Régimen de Promoción de la Producción de bioetanol que fue promulgada el 2 de enero de 2008 y tiene por objetivo satisfacer las necesidades de abastecimiento del país generando así mismo excedentes susceptibles de ser exportados. Así mismo incluye a todos los productores de azúcar existentes, y a aquellos que quieran ser parte de esta industria, siempre y cuando la mayoría accionaria se encuentre en manos de personas físicas de nacionalidad argentina. 2.1.1 Situación del biodiesel en Argentina

Con la promulgación de la Ley Nº 26.093, la cual fue el puntapié inicial para el nacimiento formal de la industria de los biocombustibles en Argentina, se desencadenó una ola de inversión en plantas de biodiesel desde el sector agrícola así como también desde las compañías petroleras. En el año siguiente se realizó la primera exportación de biodiesel por un monto de 319,1 mil toneladas equivalentes a un valor de US$ 268 millones, hacia Estados Unidos y la Unión Europea (Alemania y Países Bajos). En ese año el consumo local era mínimo por lo que la cantidad exportada se aproxima a la cantidad producida. (Regúnaga, 2008:509) Tabla VII- Exportaciones de biodiesel en el año 2007.

Destino

Cantida d

Valor ( Miles de US$)

Particip ación

Precio Promedio (US$/t)

Estados

242.948

207.351

76.1%

853

Unión

75.5337

60.539

23.7%

801

Paragu

355

339

0,1%

946

Australi

250

194

0,1%

775

Total

319.093

268.422

100%

841

Unidos

Europea

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 2010

Hasta el momento existían ocho plantas que se encontraban habilitadas por la Secretaría de Energía para producir, sumado a cinco plantas en construcción y

veintitrés ante proyectos que se estaban analizando. Es importante destacar también la existencia de cuarenta pequeñas plantas las cuales aportaban mínimas cantidades. (Regúnaga, 2008) La mayor parte de estos proyectos se orientaron a la exportación. En este contexto, marcado por una incipiente industrialización que buscaba el procesamiento adecuado de la materia prima existente en el territorio argentino para obtener biodiesel, comienza a ganar un lugar en el comercio internacional la producción de biocombustibles realizada en Argentina. Para que Argentina se encuentre entre los principales productores de biocombustibles en el sistema mundial, hicieron falta que se dieran ciertas condiciones favorables. La principal de ellas es el aumento del área sembrada con oleaginosas, la cual registra un crecimiento sostenido alcanzando récords que duplican las toneladas producidas en la década de los 90. El complejo oleaginoso argentino se encuentra favorecido por tres factores principales, uno de ellos es el desarrollo tecnológico de sus plantas, otro se refiere a los menores costos relativos en la producción de oleaginosas, y por último el que su industria aceitera se encuentra en ubicación privilegiada por la cercanía entre el acceso a los puertos y a la zona donde se encuentra las materias primas más importantes, la soja y el girasol. (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, 2010) Los factores anteriormente mencionados conjuntamente con el impulso que provocó

establecimiento

marco

regulatorio

producción

comercialización de biocombustibles dio lugar a que se establecieran una mayor cantidad de plantas y con ellos un aumento de la capacidad instalada de las existentes. En el año 2006 las plantas en Argentina tenían una capacidad instalada de producir 155.000 toneladas de biodiesel entre seis empresas, Vicentin SA; Biomadero SA; Pitey SA; Advanced Organic Materials SA, y Soy Energy SA (Cámara Argentina de Energías renovables, 2008) En el año siguiente se incorporaron nuevas plantas a la industria de los biocombustibles, las cuales innovaban en la tecnología utilizada, así como también en una mayor capacidad instalada El 2008 fue un año complicado en Argentina debido al conflicto entre el gobierno y el campo, sin embargo los proyectos en plantas de biocombustibles siguieron su cauce, y fueron cuatro las plantas líderes en capacidad instalada y de productividad, LCD Argentina SA, Unitec Bioenergía, Molinos del Río de la Plata y Explora SA.

La tabla a continuaci贸n revela la capacidad instalada de las empresas productoras de biodiesel y el aumento de su producci贸n durante el transcurso de los a帽os.

Tabla VIII- Empresas productores de biodiesel

Empresa productora

de 006

2 007

20 08

20 09

20 10

biodiesel Vicentin SA

4 8000

Biomader o SA

8000 3

0000 Pitey SA

Soyenerg

Advanced Organic Materials 6000

18 000

48 000

72 000

000

6000

63 400

000

8000

63 400

000

8000

48 000

0000

8000

y SA

18 000

48 000

SA Renova SA

2 00000

Ecofuel SA

20 0000

2 00000

Diaser SA

0000

Rio de la Plata

23 0000

12 0000

10 0000

5000

0000

Molinos

000

5000

0000

Explora

0000

000

5000

Unitec Bio

0000

000

LDC Argentina SA

0000 20

3 0000

12 0000

10 0000

SA Energía

Renovables

65 00

96 00

Argentinas SA Patagonia

Bioenergia SA

0000

Ecopor

25 0000

200 Diferoil

10 200

000

30 000

Viluco SA

20 0000

Aripar

Cereales SA Oil

000 Fox

000 Maikop

000 Rosario

Bio Energy SA

000

Hector

Bolzan & Cia. SA

800

New Fuel

000 Cargill Unitec Bio

SA B.H. Biocombustibles SRL Capacida d de producción 30.000 al final del año, toneladas

Fuente: CADER

5 60.000

1. 353.500

2. 087.100

2. 487.000

La tabla anterior evidencia la incorporación de nuevas plantas a la industria del biodiesel durante el trascurso de los años, a medida que la Ley sancionada fue tomando forma y logrando un mercado un poco más estable. Así mismo, las necesidades comerciales de biodiesel han ido aumentando año tras año por lo que los productores argentinos han decidido invertir para satisfacer la demanda nacional e internacional. Gráfico VI- Evolución de la capacidad productiva de biodiesel en Argentina

Fuente: Cámara Argentina de Energías Renovables

En el gráfico anterior se logra observar como fue el aumento de la capacidad productiva de biodiesel en Argentina desde que se sanciono la Ley de Biocombustibles en el 2006. En ese año la capacidad productiva era mínima, y a partir de ahí la capacidad productiva creció en 2250%. Gráfico VII- Comparativo del tamaño promedio de plantas de biodiesel en el mundo, 2010

Fuente:Cader

En Argentina el tamaño promedio de las plantas es significativamente mayor en comparación al tamaño de las plantas de biodiesel existente en el mundo. Éste es uno de los motivos que ubica a Argentina entre los principales productores de biodiesel del mundo, ya que posee una gran capacidad productiva por lo que se encuentra en condiciones de exportar biodiesel y diversificar sus mercados. Los primeros meses del 2008 se habían embarcado 750.000 toneladas de biodiesel en los puertos argentinos, más 60.000 toneladas de glicérica, el principal subproducto de la producción de biodiesel. Mas del 90% de lo exportadora tenía por fin el mercado estadounidense, donde le agregaban biodiesel hecho en su territorio, calificándolo de esa manera para recibir el subsidio de ese país, denominado Splash & Dash. Una vez obtenido el subsidio se dirigía a Europa la cual era su destino real, pero ahora con mejores márgenes de ganancias gracias al contribuyente de Estados Unidos. (Cámara Argentina de Energías Renovables, 2008:13) Sin embargo este tema de subsidios será analizado en el capítulo siguiente. A pesar de los problemas suscitados en el 2008, a fines de este año Argentina logró ubicarse entre los cinco primeros productores mundiales de biocombustibles, y entre los principales tres exportadores de éste combustibles. La producción anual fue de 1,07 millones de toneladas por un valor de 1,3 mil millones de dólares. (Cámara Argentina de Energías Renovables, 2009)

Tabla IX- Evolución de la Argentina como productor mundial de biodiesel

Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca

El problema central de la industria del biodiesel en estos años se debía a que la producción era mucho menor a la capacidad instalada que existía en el territorio argentino. Esto era resultado de la incertidumbre en el mercado mundial en torno al biocombustibles y sus precios. A pesar de la crisis económica mundial en el 2008 y de los problemas internos en Argentina, las exportaciones de biodiesel fueron significativas y se dirigieron al mercado europeo en un 80% del total. Sin embargo, en el año siguiente se optó por la diversificación de mercados debido a las trabas con las que se encontró el biodiesel argentino a la hora de ingresar a la Unión Europea. Por este motivo, la mitad de la producción de biodiesel exportada se envió a la Unión Europea, y la otra mitad tuvo como destino Estados Unidos.

Gráfico Exportaciones mensuales de biodiesel

En el gráfico anterior se puede observar las exportaciones mensuales de biodiesel desde enero de 2008 hasta diciembre de 2010. El mes de mayor exportación fue julio de 2009 llegando a exportar 160000 toneladas de biodiesel. Tabla X- Exportaciones Anuales de Argentina de biodiesel Ranking 2010 - En Millones de Dólares(*) NO MEN

PAIS

Total

005

006

007

008

35,3

45,0

382 49029

0 España

382 49029

Paises Bajos

,04

,02

,09

8,94

08,58

382 49029

2 009

4,75

010 9

13,2 0

1 225,1

2 61,98

5 16,11

5 22,82

1 Italia

4 30,56

4 3,68

1 91,47

382 49029

Peru

,12

,16

,14

382 49029

,80

9,49

382 Chile

,78

382 49029

1 Belgica

49029

Brasil

,16

,93

,91

,13

,30

,48

,72

2,92 1

0 ,78

5 ,40

0 ,62

0 ,05

382 Uruguay

,03

382 49029

3 4,92

,06

Noruega

49029

9,12 2

382 49029

Alemania

,01

,10

,09

,11

,00

0 ,50

0 ,23

0 ,26

0 ,00

0 ,17

382 49029

0 Dinamarca

,16

382 49029

Venezuela

,17

382 49029

Colombia

,08

,10

,11

,15

,08

,11

3,87

94,82

382 49029

Estados Unidos 382

49029

,04

Corea

0 ,18

0 ,14

0 ,09

0 ,13

3 8,31

0 ,11

Republicana

,00

382 49029

,03

0 Tailandia

,00

,01

382 49029

0 Panama

,01

382 49029

Paraguay

,02

382 49029

Mexico

,01

382 49029

Costa Rica

,14

382 49029

,01

,37

,21

,10

,07

,00

,20

,18

,22

0 Bolivia

,02

0 ,01

,01 0

,00

0 ,00

0 ,02

0 ,01

0 ,00

382 49029

0 Francia

,00

382 49029 382 49029

,50 0

China

Ecuador

,00

382 49029

0 Guatemala

,00

0 India

,00

382

0 Iran

,00

382

0 Australia

,33

382

,00 0

Singapur

,00

382

0 Sudafrica

,00

382 49029

,00

382

49029

,02

0 Filipinas

49029

,02

382

49029

0 Israel

49029

,76

,00

382

49029

0 Reino Unido

49029

,00

382

49029

,89

,00

382

49029

0 Finlandia

49029

0 Nueva Zelanda

,00

FUENTE: Agencia ProCórdoba SEM – Gerencia de Información Técnica y Comercial Datos en base a INDEC

(*) Provisorios

De la tabla anterior se pueden extraer varios datos, varios de los cuales se han evidenciado en el trascurso del capítulo. Como se observa la exportación de biocombustibles en 2005 era mínima si se la compara con las exportaciones de los

años siguientes. Así mismo los principales mercados de destino de las exportaciones eran países latinoamericanos, principalmente Chile y Brasil. En el año 2006 se da un incremento significativo si se compara con el año anterior en la exportación, y se incorpora como mercado de destino los Países Bajos, seguido por Chile, Brasil y Costa Rica. Se reitera que en este año se sanciona la Ley de Biocombustibles para promocionar su producción y comercialización. En el año 2007 las exportaciones tuvieron un valor de 135,3 millones de dólares, cifra significativamente superior a la de los años anteriores, destinados principalmente a Países Bajos y Estados Unidos. En el año 2008 las exportaciones siguen en aumento y se incorporan a los países ya mencionados, estados europeos como Italia, Bélgica y Francia. El aumento de las exportaciones en el año siguiente, si bien es mayor al de 2008 no se aleja tanto de su valor como en los años anteriores, y los mercados de destino siguen siendo principalmente los mismos. En el año 2010 el aumento en el valor de las exportaciones comparado al de 2009 fue de 311 millones de dólares, y se concentro en cinco mercados principalmente, España, Países Bajos, Italia, Perú y Bélgica. Las exportaciones a Estados Unidos fueron mínimas en comparación a las europeas.

2.1.2 Situación del bioetanol en Argentina

La industria del bioetanol en Argentina se desarrollo de manera distinta a la del biodiesel dado que ésta última tuvo un desarrollo más dinámico y un mayor crecimiento que la del bioetanol en este país. Sin embargo, en el mundo la industria del bioetanol se desarrolló favorablemente hace varios años con el auge de las energías renovables. Los principales países que dominaban este industria hasta el año 2006 eran Estados Unidos con el 36% de la producción, Brasil con el 33%, China, Francia e India en menor proporción. (López, 2008

Gráfico IX- Producción de bioetanol

(López, 2008:88)

Como puede observarse, hasta el 2006 Argentina no se encontraba en un lugar significativo en la industria del bioetanol, sin embargo se habían llevado a cabo algunos intentos para desarrollar esta industria previamente como ya se mencionó en el primer capítulo de la presente investigación. Desde el año 2006 cuando se implemento la Ley de Biocombustibles en Argentina, se estableció que el corte obligatorio de las naftas con bioetanol para el año 2010 seria con el 5% de éste último. Esta decisión llevo a la incentivación de la producción de bioetanol para el cupo nacional, y los excedentes serán exportados. Existen dos tipos de etanol, el etanol anhidro y el etanol hidratado, que se diferencia en la cantidad de agua que poseen dado que éste último posee 5% aproximadamente y el etanol anhidro un 0,5% de agua. El etanol anhidro se mezcla con combustibles fósiles, en cambio el etanol hidratado se utiliza puro en los automóviles que han sido debidamente adaptados para si utilización, es decir los motores tienen que ser flex fuel (Biodisol, 2009). El etanol anhidro se denomina E5, dado que se utiliza el 5% de etanol anhídrido y el 95% de combustible fósil y es el más utilizado en Argentina y en Europa dado que no conlleva modificaciones en los motores del parque automotor. (Cámara Argentina de Energías Renovables, 2010)

Tabla XI- Exportaciones de Argentina de bioetanol hidratado. - En millones de dólares-

Texto

Paí s

Alcohol etílico

006 Est

sin

desnaturalizar con

ados

20 07

1 1,5485

2 008

9,7 896

2010

10,

1,390

09 8,

7755

7933

Unidos

grado

alcohólico Alcohol etílico

Paí sin

ses Bajos

0,0

3, 2704

5,4 632

0,766 2

desnaturalizar con

grado

alcohólico Alcohol etílico

Bél sin

gica

0, 0

1,7 395

4,2

0,0

20,

2,157

336

desnaturalizar con

grado

alcohólico Alcohol etílico

Ale sin

mania

0, 0

0,0 740

0, 0

175

desnaturalizar con

grado

alcohólico Alcohol etílico

Itali sin

0, 0

0,4 950

desnaturalizar con

grado

alcohólico Total

1 1,5485

Fuente: Agencia ProCórdoba

12, 0981

2,0459

5076

SEM – Gerencia de información técnica y

comercial. Datos en base a INDEC

Como revela en cuadro anterior, Argentina ha exportado etanol hidratado desde el año 2006, pero su principal destino es Estados Unidos. Los países de la

Unión Europea han sido destino también de las exportaciones argentinas de etanol hidratado pero en una menor cuantía que Estados Unidos. Si se suman todas las exportaciones entre el año 2006 hasta 2010 que tuvieron como destino el mercado norteamericano obtenemos que se exporto por un valor de 42, 2978 millones de dólares según las fuentes de la Agencia ProCórdoba. A diferencia si se suman las exportaciones a los países de la Unión Europea se obtiene que se exportó por un valor de 16,0494 millones de dólares. Las diferencias en las cantidades exportadas a ambos destino son enormes, es por esto que la relación entre Argentina y Estados Unidos está basada principalmente por el comercio de etanol hidratado entre 2006 y 2010. Si se comparan los volúmenes anuales, indistintamente el destino de la exportación se puede observar que los valores exportados han crecido desde 2006 hasta 2009, pero revelan una importante caída en el año 2010. Esto puede deberse a la disminución de la oferta argentina de bioetanol hidratado debido a que en el año 2010 comienza a regir el corte en los combustibles fósiles con etanol.

Capítulo Nº3: Instrumentos de comercio internacional utilizados por Argentina “… El hecho de que otros países tengan rocas en sus costas no es razón para lanzar rocas en nuestros puertos, es decir, el hecho de que otros países distorsionen su producción con protección y subsidios no es razón para que distorsionemos la nuestra…” Frédéric Bastiat

En el presente capítulo se pretende identificar y analizar los instrumentos de política comercial relativos a los biocombustibles que implementa Argentina en su relación comercial con Estados Unidos y con la Unión Europea. El comercio internacional se ha caracterizado en que cada país ha buscado obtener un aumento en sus exportaciones nacionales y una disminución en las importaciones que compiten o afectan su producción nacional. Para ello se han utilizado diversos mecanismos tales como aranceles, cuotas, subsidios, barreras para arancelarias, entre otros. Estos mecanismos han generado ciertos roces de diversas magnitudes entre los distintos Estados, quienes han recurrido a la Organización Mundial de Comercio en la búsqueda de soluciones.

Es por esto que el presente capítulo estará compuesto por dos secciones, en una de ellas se tratarán los instrumentos domésticos que utiliza el gobierno para estimular las exportaciones de biocombustibles, como ser los estímulos fiscales, los incentivos a las exportaciones, los programas de capacitación, entre otros. En la segunda sección se describirán los instrumentos externos, es decir su participación en los foros internacionales para facilitar su posición, como por ejemplo su accionar en la Organización Mundial de Comercio. Resulta apremiante aclarar que el biodiesel tiene, por decirlo de alguna manera, tres destinos diferenciados y cada uno de ellos cuenta con un régimen de beneficios distinto. Uno de los destinos y el de menor importancia para la presente investigación es la producción que se orienta a satisfacer el autoconsumo de cada productor. Otro destino de la producción de biodiesel es el que se dirige al cupo nacional, es decir a satisfacer el mercado interno. Los productores que obtienen un lugar en el cupo nacional se dedican a ello y son los que captan los mayores beneficios otorgados por el gobierno nacional.

Por último, se encuentra el mercado externo, siendo el principal propósito de la presente investigación y en donde se pueden identificar algunos instrumentos comerciales que favorecen la exportación de biocombustibles. 3.1 Instrumentos domésticos

Como se ha mencionado a lo largo de esta investigación los biocombustibles han cobrado un notable interés en las estrategias que los países han adoptado frente a las dificultades que se presentan en torno a los combustibles fósiles y al medio ambiente. La política comercial de cada país se encuentra influenciada por estas estrategias y se configura a partir de los intereses de los Estados en base a los recursos disponibles a fin de diversificar la matriz energética. Argentina ha encontrado un potencial recurso natural y a partir de él a configurado su política comercial, para posicionarse en los últimos años entre uno de los principales productores y exportador de biocombustibles. Esto se logra debido a que Argentina es uno de los principales productores y exportadores de soja, y de su subproducto el aceite de soja. Es en base a esta ventaja comparativa que Argentina comienza a utilizar su producción nacional agregándole valor en origen y exportándola al mundo. En un principio, Argentina exportaba la materia prima a países productores de biocombustibles, pero desde el año 2006 optó también por exportar biocombustibles haciendo uso de la materia prima nacional.

Hasta el año 2008 todo productor que exportaba biodiesel se enfrentaba a retenciones del 5%, pero en este año hubo un aumento de las mismas en el país, las cuales aumentaron del 5% al 20%, con un reintegro de 2,5%, es decir que el impuesto a la exportación de biodiesel es de 17.5%. Si bien al aumento de las retenciones fue sustancial, el mismo afecto más a las materias primas, siendo que al poroto de soja se le aplican impuestos a la exportación del 35% y al aceite de soja el 32% a partir del 2008. Este aumento, generó problemas internos en el país entre el gobierno y el sector agrícola, sin embargo se puede observar que el valor del impuesto a la exportación disminuye a medida que existe una mayor producción nacional.

Éste diferencial que tiene lugar en los impuestos a la exportación

en los

diversas etapas de producción del biodiesel ha generado conflictos con la Unión Europea dado que argumentan que ésta diferencia es un subsidio indirecto que el gobierno argentino le otorga a la producción nacional de biodiesel. La OMC establece que habrá un subsidio cuando: 1)

Haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro, es decir:

Un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías de préstamos);

Se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirían (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales);

c) Un gobierno proporcione bienes o servicios -que no sean de infraestructura general- o compre bienes; d) Un gobierno realice pagos a un mecanismo de financiación, o encomiende a una entidad privada una o varias de las funciones descritas en los incisos (a) a (c) que normalmente incumbirían al gobierno, o le ordene que las lleve a cabo, y la práctica no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por los gobiernos.1

Por esto no se entiende el diferencial en los impuestos a las exportaciones como subsidio, sino como un impuesto a la producción. Glosario de Comercio Internacional”, consultado 01 de octubre de 2011[Versión electrónica] Recuperado de http://www.sice.oas.org/Glossary/Direconglosario_s.pdf 1

El sistema de retenciones de la Argentina deriva de la teoría económica clásica de desarrollo económico que busca incentivar la creación de inversión y valor agregado en un mercado doméstico. Es una manera sencilla de incentivar la inversión para crear una industria nacional con más fuente de trabajo y riqueza, y evitar así la venta de materias primas para ser reimportadas luego como bienes procesados. (Cámara Argentina de Energías Renovables, 2009 segundo cuatrimestre: 16) Sin embargo la industria del biodiesel argentino para exportación no goza de incentivos fiscales directos y sufre un elevado nivel de impuestos a la exportación, así como también demoras en la devolución del Impuesto al Valor Agregado. (Cámara Argentina de Energías Renovables, 2009 primer cuatrimestre: 3) Los grandes beneficios que se le otorgan a la industria del biodiesel esta destinada a todas las empresas que orienten su producción al mercado nacional, no al mercado externo. Como se mencionó en el capítulo Nº2, la ley de biocombustibles establece exenciones impositivas en el Impuesto al Valor Agregado, en el impuesto a las ganancias, en el impuesto sobre los combustibles líquidos, así como también en la tasa de infraestructura hídrica. Sin embargo algunas empresas argentina que destinaban su producción al mercado externo, han destino para de su biodiesel al mercado interno para completar los requerimientos de corte en biocombustibles fósiles a partir de 2010. Así mismo, en la economía doméstica argentina existen subsidios a los hidrocarburos y los precios se encuentran regulados lo que le quita competitividad a los proyectos de biocombustibles que aspiren a cubrir las necesidades energéticas locales, fuera de los volúmenes destinados a cubrir el porcentaje de mezcla obligatorio que indica la ley y cuyo precio fija la Secretaría de Energía (Carrizo, Guibert, Berdolini, 2009:7) Un incentivo propio que posee la industria de biodiesel en Argentina es la magnitud de la misma la cual se aseguró el abastecimiento del aceite vegetal el cual es la materia prima que se utiliza para su producción. Argentina tiene ventajas particulares para insertarse en el mercado internacional de biodiesel: 1) Cuenta con una capacidad teórica de molienda de oleaginosas de 160.000Tn/día que le permitió producir alrededor de siete millones de toneladas de aceite de soja y más de un millón de aceite de girasol, en el año 2007 y ubicarse como tercer productor mundial de aceites vegetales. 2) Está entre los principales exportadores de aceites vegetales ya que la mayor parte de su producción está destinada al mercado externo (98% en el caso del aceite de soja). (Carrizo, Guibert, Berdolini, 2009:8)

Como se ha mencionada, Argentina posee ventajas en la industria de los biocombustibles siempre que éste sea de primera generación dado su gran complejo oleaginosos. Sin embargo el comercio internacional con la Unión Europea ha sufrido trabas de distinta índole. Se puede considerar como un instrumento indirecto que utiliza Argentina para restringir sus importaciones y fomentar las exportaciones, a la manipulación del tipo de cambio dado que una devaluación provoca un el aumento de la moneda local frente a la extranjera, beneficiando a los exportadores dado que reciben moneda extranjera de sus relaciones comerciales. Uno de los problemas suscitados en el comercio internacional con el Viejo Continente trata acerca de que éste último necesita que Argentina le exporte commodities (St. James, 2010).

La Unión Europea espera que el comercio

internacional con Argentina se base en el intercambio de materias primas debido a que posee una gran inversión en plantas instaladas en su territorio las cuales poseen gran capacidad pero no logran producir al 100%. La Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA), cuya entidad representa a la industria española de biocombustibles, sostiene que la situación en 2010 fue crítica dado que el 85% de la capacidad productiva se mantiene parada. En ese año se importó el 61% del consumo nacional, de los cuales tres cuartas partes fueron provistas por la industria Argentina. (Fundación INAI, 2011) En combinación con la construcción de una sobreoferta de capacidad, Europa ha sabido desde hace años de otro reto a la salud de su industria: la falta de materia prima. Desde el año 2002 estudios ya alertaban que Europa en general, y Alemania en particular, sería incapaz de cultivar suficiente materia prima para producir biodiesel para su propio mercado. (St. James, 2010:5) Otro problema que suscita en las relaciones comerciales entre la Unión Europea y Argentina gira en torno al medio ambiente. En diciembre del 2008, la Sección 2 del artículo 15 del Climate- energy Legislation Package de la Unión Europea estableció que los biocombustibles usados en Europa deben reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en por lo menos un 35% cuando se los compara con sus hidrocarburos equivalentes de origen fósil. Subsecuentemente, anunció que se había llegado a la conclusión de que el biodiesel de aceite de palma reducía las emisiones de gases de efecto invernadero en un 56%; el biodiesel de aceite de girasol un 51% y el de colza un 38%, todos superando el mínimo requerido. La reducción de gases de efecto invernadero del biodiesel de aceite de soja se estableció en solamente 31%, debajo del mínimo requerido, cerrándole de esta manera una puerta al producto argentino a menos de

que obtenga una certificación específica y/o mezclándolos con otros biocombustibles. Sin embargo, estudios académicos de la Argentina y de Estados Unidos han demostrado que la reducción de los gases de efecto invernadero del biodiesel de aceite de soja reduce la emisión entre 74% y 78%. (St. James, 2010:7) Por último, Argentina es cuestionada a su vez por las diferencias en las retenciones que existen entre las exportaciones de biodiesel, aceite de soja, o soja. Al principio de éste capítulo se describió la razón por la cual a mayor nivel de producción nacional, menores retenciones. Los impuestos a la exportación han sido usados desde el comienzo de la era industrial por países buscando establecer incentivos directos y sencillos para el desarrollo económico y la industrialización y aún son comunes en el siglo XXI. La Organización Mundial del Comercio no prohíbe las retenciones diferenciales, ni existe una obligación de informar acerca de su uso, requiriendo únicamente que sean aplicadas con transparencia. Las retenciones argentinas están a la vista pública en el sitio de la AFIP. (St. James, 2010:10) A pesar del problema de los impuestos a la exportación que argumentan desde el Viejo Continente, es una realidad que el biodiesel que se produce en España no puede competir con el que proviene de Argentina dado que el primero es mucho más caro que éste último. Así mismo, las relaciones con Europa se vieron afectadas por parte del biodiesel producido en Argentina en el año 2008 y que tuvo como destino el mercado estadounidense. El problema consistió en que el biodiesel argentino que importaba Estados Unidos, era apenas modificado con producción americana, y re-exportado a la Unión Europea. Esta acción beneficiaba a los traders norteamericanos dado que por cada tonelada exportada recibían un rembolso de $300 dólares. Este sistema es conocido como “Splash and Dash”. (Cámara Argentina de Energías Renovable, 2009) La Unión Europea actuó sancionando a las empresas que habían formado parte del negocio del splash and dash. A fines del 2008, el gobierno estadounidense puso un punto final al slash and dash, lo cual era necesario para un funcionamiento más eficiente de los mercados libres. Sin embargo, esta medida llegó a destiempo; ya había causado considerable daño a la industria europea de biodiesel – por lejos la más grande del mundo -- con una capacidad instalada de 16 millones de toneladas/año distribuida entre 241 plantas productoras, lo que representa un tamaño promedio de planta de 66.000 toneladas. Como punto comparativo, la Argentina tenía al año 2009 una capacidad instalada de 1,6 millones de toneladas/año en 18 plantas, lo cual da un promedio de unas 83.000 toneladas cada una. (Cámara Argentina de Energías Renovable, 2009:7)

La maniobra que llevo adelante Estados Unidos con el biodiesel importado, principalmente de Argentina, conllevó a que la Unión Europea proteja su industria a través de dos mecanismos. Uno de ellos fue acusar a Estados Unidos de dumping en sus exportaciones de biodiesel frente a la Organización Mundial de Comercio. Otro mecanismo afectó también al biodiesel argentino ya que la Unión Europea recurrió al argumento de la reducción de gases de efecto invernadero atacando las exportaciones de Estados Unidos y Argentina. (Cámara Argentina de Energías Renovable, 2009) 3.2 Instrumentos Externos

Como se menciono al principio de este capítulo, en esta sección se describirá la participación de Argentina en foros u organizaciones internacionales para mostrar cual es su posición en el comercio internacional de biocombustibles, y así mostrar su política exterior en distintos organismos. La industria de biocombustibles acarreó a nivel internacional un espacio de puja entre los distintos actores que forman o desean formar parte de su producción y consumo. Esto conllevo a que el comercio de biocombustibles, como toda fuente de intercambio, genere dificultades entre los actores, las cuales solo pueden resolverse en un marco que otorgue soluciones a cada una de ellas. En este sentido se entiende que la Organización Mundial de Comercio es el organismo encargo de regular el comercio de biocombustibles. Sin embargo, el tema en el seno de la Organización Mundial de Comercio no se encuentra claramente tipificado. Mientras el etanol se ubica dentro del capítulo Nº 22 del Sistema Armonizado de la Organización Mundial de Comercio es considerado como un bien agrícola, el biodiesel tiene lugar dentro del capítulo 38, por lo que se lo entiende como un bien industrial. Así pues, las dos clases más relevantes de biocombustibles no compiten en un mismo plano en términos de las reglas de la Organización Mundial del Comercio y por consiguiente son disciplinados bajo regímenes diferentes. En efecto, mientras el etanol encuentra su marco de acción fundamentalmente bajo el Acuerdo sobre Agricultura, el biodiesel se encuentra sujeto al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. (Arístegui Sierra, 2009:123-124) Esto revela que en el marco de la Organización Mundial del Comercio no existe una única clasificación para los biocombustibles, lo que dificulta un relevamiento mundial estadístico fiable, generando como consecuencias diferencias en los regímenes aplicables en materia de subsidios, aranceles, entre otros. (Arístegui Sierra, 2009)

A partir del año 2001 tiene lugar la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, en donde las negociaciones han consistido en temas claves para países como Argentina, es decir países en desarrollo, lo cual generó nuevas expectativas en el comercio internacional. Siguiendo la teoría de doble nivel de Putnam, los estados se encuentran inmersos en una doble negociación, es decir sus negociaciones pronunciadas en el seno de la Organización Mundial del Comercio deben ir en sintonía con las negociaciones en la mesa nacional de acuerdo a los intereses domésticos. (Zelicovich, 2010)

El período del lanzamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha coincide con el agotamiento del modelo neoliberal en Argentina de la década de los 90, con fuerte recesión económica y crisis política. En dicho marco la agenda externa estaba atravesada por la crisis, y el foco de las negociaciones externas estaba puesto en el Fondo Monetario Internacional por un lado, y en las negociaciones comerciales del Área de Libre Comercio de las Américas y de la Unión Europea-Mercosur, por el otro. La política comercial a su vez pasaba por un periodo de redefinición, bajo el objetivo explicito de la “reindustrialización, el empleo y el crecimiento”, y a través de la reasignación de recursos mediante impuesto a las exportaciones. Se observaba asimismo un nuevo régimen cambiario, y la implementación agresiva de la legislación de defensa comercial, así como medidas ad hoc sectorizadas. (Zelicovich, 2010:17)

En este contexto, los intereses agrícolas argentinos fueron un tema de negociación en la Ronda de Doha, dado que era un tema clave para la configuración de si política comercial. Para hacer del tema agrícola el eje principal de las negociaciones, Argentina debió apoyarse en el Grupo Cairns, el cual se compone por Estados en desarrollo productores y exportadores de productos agrícolas que buscan la liberalización total de comercio. Así, la posición negociadora argentina se caracterizó por: (i) un fuerte énfasis en la agricultura; (ii) la actuación en coaliciones negociadoras; (iii) la priorización de los vínculos regionales –esto es la coordinación intra-Mercosur y el acompañamiento del compuesto por Brasil. (Zelicovich, 2010:18) El objetivo principal que persiguieron los estados en desarrollo en la Ronda de Doha consistió en la eliminación por parte de los Estados desarrollados de los distintos tipos de subsidios que aplicaban a los bienes agrícolas, los cuales distorsionaban el comercio internacional.

Desde la posición argentina en la Ronda de Doha, la eliminación de subsidios ha sido completada por la solicitud del recorte en el escalonamiento arancelario para lograr fortalecer una política de agregado de valor en origen de las exportaciones (Zelicovich, 2010). En suma, los objetivos perseguidos en la Ronda de Doha apuntan a fortalecer la industrialización nacional, de la cual forman parte los biocombustibles. Además de la participación activa de Argentina en las negociaciones de Doha, se realizó en 2007 en Buenos Aires, el 1º congreso Americano de Biocombustibles donde se trataron temas referentes a la situación de los biocombustibles en ese año, a nivel nacional y mundial, cual sería el rol del Estado en materia de biocombustibles y el marco regulatorio de los mismos, principalmente. Uno de los principales referentes mundiales en desarrollo sustentable, el ex vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, se hizo presente en mencionado congreso incentivando la producción de biocombustibles pero advirtiendo sobre sus peligros para el calentamiento global. El tema biocombustibles ha sido tratado también en el seno del Mercosur, debido a que dos de sus miembros, Argentina y Brasil se encuentran entre los principales productores y exportadores de biocombustibles, siendo de vital importancia su acción conjunta debido al gran peso que poseen si actúan juntos en el ambiente internacional. En el Mercosur, el tema biocombustibles comenzó a tratarse paralelamente que en Argentina, siendo que en diciembre del año 2006 se firmo en Brasilia un Memorándum de Entendimiento para establecer un Grupo de Trabajo especial sobre biocombustibles a través del cual se busca la cooperación en dicha área. El memorándum fue firmado por Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela. De acuerdo a la normativa DC- 49-2007- CMC del Mercosur, se puede observar en su anexo cual es el Plan de acción del Mercosur para la cooperación en materia de biocombustibles, el cual consiste en nueve actividades o metas establecidas. La primera actividad gira en torno a la potencialidad agrícola de la región que se necesita para producir biocombustibles. La segunda actividad vincula los aspectos orientados al proceso industrial en las cadenas de producción de los biocombustibles a escala comercial de todo el bloque. La estimulación de proyectos vinculados a la producción sustentable de biocombustibles constituye la tercera meta establecida en la norma mencionada. La cuarta y quinta actividades buscas definir los modelos de negocio para la industria del biodiesel y bioetanol en el seno de cada país miembro, así como también la coordinación de los marcos regulatorios vigentes. En la sexta y séptima metas se busca evaluar las especificaciones técnicas, y los sistemas de infraestructura y logística que son necesarios para la producción de biocombustibles. Por último se intentará identificar las herramientas necesarias para

promover las inversiones necesarias en la industria de los biocombustibles en el Mercosur. Precisamente, un tema donde sería conveniente que la colaboración regional pronto se hiciera presente es el de la estandarización de los criterios para definir la “sustentabilidad” ambiental de la producción de los biocombustibles del Mercosur, puesto que la profundización de la presión internacional en torno a esta cuestión es un problema común para todos los países miembro. Entre los países de la región no sólo existen distintas normas técnicas nacionales sino también diferentes estándares sobre la “sustentabilidad” de su producción, regulaciones que, frente al potencial de crecimiento de las exportaciones de estos bienes, revisten una importancia clave para facilitar o dificultar el acceso a los mercados internacionales. (Red Mercosur, 2010:5) En los capítulos anteriores ya ha sido expuesto el problema del biodiesel argentino que pronuncia la Unión Europea en cuanto a su sustentabilidad. Asimismo, se estableció la creación de un Grupo Ad Hoc, el cual se encarga de promover diversas actividades referidas a los biocombustibles a nivel regional. Entre ellas, realizar un relevamiento comparativo de marcos regulatorios de biocombustibles en el Mercosur; estimular las cadenas productivas que estén integradas en el área de biocombustibles; generar cooperación técnica de entidades públicos y privadas; así como también, establecer programas conjuntos de investigación sobre producción y uso de biocombustibles; y facilitar la circulación de información con respecto a aspectos técnicos y tecnológicos relacionados. Y por último, trabajan sobre un eje ambiental, en el que incluyen una preocupación por la sustentabilidad de la producción de biocombustibles. (Lorenzo, 2008:4) A partir de la primera reunión, tuvieron lugar un serie de reuniones más donde se tocaron temas más específicos, lo que es importante destacar es que todo ello mostró la voluntad existente entre los países miembros de regionalizar el tema de biocombustibles. (Lorenzo, 2008) El Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles creado en el Mercosur, depende del Grupo Mercado Común, y trabajan a partir de reuniones que se han ido desarrollando desde su implementación en 2007. En el año 2010 tuvo lugar la V reunión del grupo en Brasil. Sin dudas este es un espacio que se ha generado en el Mercosur, pero que todavía le falta desarrollo y un mayor compromiso de los Estados miembros. Los cuatro países que conforman el Mercosur, Uruguay, Paraguay, Argentina y Brasil, cuentan con condiciones favorables dadas la disposición de recursos y su competitividad, sin embargo, la integración regional en el sector de los biocombustibles es prácticamente inexistente. Cada uno de los países ha implementado políticas

orientadas en la promoción nacional del sector, sin tener en cuenta el entorno regional. No obstante, el Mercosur ha mostrado voluntad para comenzar a trabajar en una agenda común sobre biocombustibles, que incluya diversos aspectos, como se demuestra con la creación del Grupo Ad Hoc mencionado anteriormente. (Red Mercosur, 2010) Otro de los ámbitos en las que se desarrollan actividades en conjunto por los países de la región es en el Consejo Agropecuario del Sur compuesto por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Además dentro del Consejo se creó una Red de Coordinación de Políticas Agropecuarias integrada por los directores de políticas agropecuarias de cada estado y sus equipos técnicos. Dentro de Red, se creó un Grupo de Trabajo específico sobre Biocombustibles. El mismo se reúne regularmente para intercambiar información y coordinar políticas para el desarrollo de la agro energía en la región. Su última actividad fue en la ciudad de Buenos Aires. En ella se presentaron temas sobre la sustentabilidad de los biocombustibles, las barreras al comercio (arancelarias y para-arancelarias), particularmente la normativa de la Unión Europea, y el análisis de la situación y desarrollo de la Jatrofa en cada uno de los países participantes. (Begenisic F, Pascale C, 2010:36)

Conclusiones finales

La globalización del sistema económico ha producido que las decisiones económicas que debe tomar un país no sólo dependan de su interés nacional sino también de las exigencias comerciales del entorno. Así mismo estas exigencias afectan de diferentes maneras a cada Estado, dependiendo su poder de influencia en el contexto internacional, presentándose una división marcada entre países en vías de desarrollo y países desarrollados. En el caso de Argentina, Estado soberano en vías de desarrollo, que decide cuales van a ser sus lineamientos de su política comercial exterior, se ve influenciada no sólo por la economía internacional, sino también por su economía doméstica. Ésta última se encuentra determinada por el gobierno argentino y por las empresas nacionales y multinacionales que deben decidir si ingresan a la industria de biocombustibles, y en el caso de hacerlo, determinar si su ingreso será al mercado doméstico o al mercado externo. Del mismo modo, todas las decisiones nacionales se ven influenciadas por la economía internacional, la cual configura los movimientos económicos y los flujos comerciales internacionales en base a las decisiones que tomen aquellos actores del sistema que posean un mayor peso que Argentina. Situación que puede observarse en un aumento/disminución de los precios de los

combustibles fósiles, en un aumento/disminución de los precios de los commodities, por el establecimiento de restricciones a la tecnología necesaria, así como también a la inversión, entre otros motivos. La presente investigación ha tenido como objetivo general realizar un análisis de la política comercial argentina respecto a dos actores, por un lado la Unión Europea, por el otro Estados Unidos. Para ello ha sido necesario identificar la composición del comercio internacional de biocombustibles, así como también los instrumentos comerciales propios de la política comercial argentina, la cual responde a los intereses nacionales. Estos intereses se ven reflejados en la política nacional, la cual se ha concentrado en impulsar la creación del mercado doméstico a través de la asignación del cupo nacional para completar el nivel asignado en el corte de los combustibles fósiles con biocombustibles. Esta decisión política intenta disminuir la dependencia del petróleo y del gas, buscando una cierta autonomía en su matriz energética futura, siendo el primer paso concreto que realiza Argentina para impulsar la producción y consumo de biocombustibles. Sin embargo, el gobierno argentino no desalienta totalmente la exportación de biocombustibles dado que, en primer lugar, los excedentes que no sean colocados en el mercado doméstico tienen por destino los mercados extranjeros. En segundo lugar,

los productores argentinos que deseen exportar

biocombustibles deben abonar un menor impuesto a la exportación que el que corresponde a las materias primas que lo producen. Decisión que puede ser leída como un intento de fomentar el trabajo local, la inversión y agregarle valor en origen a los recursos que el país posee en abundancia, y con ello un potencial enriquecimiento nacional. Ambas decisiones buscan un nuevo posicionamiento de Argentina en el contexto internacional, al intentar abandonar su rol exportador de materias primas, y de importador de combustibles fósiles, dado que posee los recursos naturales para posicionarse. Como se mencionó anteriormente, en cuatro años Argentina se ubicó entre los

principales cinco exportadores de biodiesel a nivel mundial. La matriz

energética mundial ha cambiado y ello conlleva a que cada país deba definir un nuevo lineamiento en su política energética para poder asegurar su bienestar nacional. El surgimiento de los biocombustibles a nivel mundial se fue dando de manera paulatina, en distintos momentos dependiendo de cada país, pero como reacción a dos problemáticas mundiales claras, a saber, el calentamiento global y los problemas que suscita la escases de petróleo y sus variaciones en el precio. Frente a estos

nuevos desafíos mundiales, Argentina ha configurado su política comercial para disminuir los efectos negativos que puedan ocasionarles. Es por ello que su política comercial de biocombustibles con destino a los mercados europeos apunta a cumplir con las nuevas normativas ambientales, debido a que la Unión Europea apuesta principalmente a reducir los gases de efectos invernaderos y para ello encuentra a los biocombustibles como uno de los caminos que deben ser desarrollados. Sin embargo, la Unión Europea no considera que el biodiesel argentino producido a partir de la soja, cumpla con los requisitos necesarios para evitar la emisión de gases de efecto invernadero, lo que dificulta la política comercial que Argentina intenta desarrollar con los países miembros de la Comunidad Europea.

En el caso de Estados Unidos, uno de los países a los que más les preocupa su matriz energética debido a sus altos niveles de consumo, la industria de los biocombustibles se les presenta como una alternativa de consideración. Tanto como exportador de bioetanol, así como también importador de biodiesel. Sin embargo, en el mencionado país, la producción de biocombustibles no sería rentable si no fuera porque se aplica al sector una gran cantidad de subsidios que le permiten mantenerlo. Ya se ha mencionado anteriormente en esta investigación el problema que generó el sistema conocido como Splash and Dash. Para lograr un posicionamiento permanente como productor y exportador de biocombustibles, está claro que Argentina debe establecer políticas públicas claras y ordenar su marco jurídico, el cual, si bien dio el impulso necesario para que Argentina comience a posicionarse en el mercado de biocombustibles, posee todavía grandes falencias que deben ser analizadas y evaluadas. Argentina utiliza instrumentos externos para posicionarse en la comunidad internacional

y gozar

rol

activo

las

negociaciones

relacionadas

biocombustibles, para lo cual es de vital importancia acceder a los organismos internacionales

que

regulan

tema,

así

como

también

presenciar

foros

internacionales y promoverlos. La Organización Mundial de Comercio es un lugar clave en donde Argentina debe insistir y objetar los subsidios directos, aranceles y barreras para arancelaria, que tanto la Unión Europea como Estados Unidos utilizan restringiendo el comercio internacional de biocombustibles. La Ronda de Doha fue un lugar clave para negociar los subsidios agrícolas que los países desarrollados aplicaban a sus industrias distorsionando el comercio internacional. El Mercosur es otro ámbito con el que cuenta Argentina para fortalecer su política comercial de biocombustible, debido a que Brasil es un actor principal en el

sistema mundial en lo que se refiere a producción y consumo de biocombustibles, principalmente de bioetanol. Es por esto que el Estado argentino debe elaborar una política comercial en sintonía a la política comercial del Estado brasileño. En el seno de Mercosur se han llevado a cabo distintos intentos para coordinar una política regional de biocombustibles materializadas en la creación del Grupo Ad Hoc que trate el tema de bioetanol y biodiesel. Sin embargo, en la práctica no se ha concretado dicha política regional.

La coyuntura mundial económica y ambiental está cambiando y dejando ver que es necesario comenzar a buscar nuevas alternativas para preservar el bienestar mundial. Los biocombustibles no son la solución a los problemas ambientales del mundo, ni mucho menos a la política energética nacional ni mundial. Son solo productos que complementan la actual economía del petróleo y que dan un respiro en el comercio mundial de combustibles fósiles reduciendo en pequeñas cantidades su dependencia. Así mismo, Argentina es un productor de biocombustibles de primera generación, y actualmente posee potencial para seguir siéndolo. Sin embargo, el medio ambiente necesita del desarrollo de biocombustibles de segunda y tercera generación, los cuales todavía no han sido desarrollados de manera significativa en ningún país. Si bien Argentina logró desarrollar una política comercial de biocombustibles en muy poco tiempo, para continuar con este impulso y que a su vez sea exitoso, se hace necesario que establezca una política exterior coherente y real con los múltiples requerimientos que las políticas comerciales exigen en el cambiante contexto internacional. Si se pretende que el comercio internacional de biocombustible sea beneficioso a largo plazo para Argentina, es preciso un pronunciamiento claro de su política exterior en esta materia.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Néstor Kirchner: El clivaje del discurso a

nivel

nacional

nivel

foros

nacionales. Del proyecto político a la articulación de nuevas subjetividades Tarducci, Franco Universidad Nacional de Rosario

RESUMEN El presente trabajo pretende sustentar la hipótesis de la “sobreestimación de la política interna en la formulación de los objetivos internacionales” en el discurso exterior de Néstor Kirchner, aunque este enfoque no invalide otros posibles (Miranda, 2007). Para este fin, se recurre a un acercamiento teórico que recoge algunos aportes del psicoanálisis para desentrañar ciertas características fundamentales del discurso kirchnerista. A partir del mismo, se remarca una continuidad del discurso sostenido en los ámbitos interno e internacional. Finalmente, se recurre a 2 ejemplos extraídos de los discursos de Néstor Kirchner ante la Asamblea General de las Naciones Unidas para sustentar la posición teórica adoptada.

PALABRAS CLAVE: Discurso, lazo social, relato, sujeto, debate norte-sur, terrorismo.

El presente trabajo pretende sustentar la hipótesis de la “sobreestimación de la política interna en la formulación de los objetivos internacionales” en el discurso exterior de Néstor Kirchner, aunque este enfoque no invalide otros posibles (Miranda, 2007). Para este fin, se recurre a un acercamiento teórico que recoge algunos aportes del psicoanálisis para desentrañar ciertas características fundamentales del discurso kirchnerista. A partir del mismo, se remarca una continuidad del discurso sostenido en los ámbitos interno e internacional. Finalmente, se recurre a 2 ejemplos extraídos de los discursos de Néstor Kirchner ante la Asamblea General de las Naciones Unidas para sustentar la posición teórica adoptada.

Crisis, desfondamiento. Existen múltiples maneras de abordar el discurso de Néstor Kirchner, tanto aquél relativo a la política exterior, como el discurso político en general. La iniciativa en este caso será la de abordar esta discursividad a partir de un interrogante: ¿Cómo hacer política después de la posmodernidad? Sin duda, la envergadura de este interrogante puede parecer excesiva para los fines de este trabajo. No obstante resulta importante situar la problemática sí, como nos proponemos en este escrito, asociamos la idea de posmodernidad a formas discursivas que promueven que lo esencial de la sociabilidad humana debe darse en el marco de relaciones mercantiles. Concepto claramente polisémico, hablar de posmodernidad no es lo mismo en las distintas artes, en filosofía o en el pensamiento social y político (Casullo, 2004). En Relaciones Internacionales, tal vez su referente más claro lo encontremos en la idea de un “fin de la historia”, asociada al nombre de Fukuyama (Fukuyama, 1992), que se planteaba ineludible a partir del derrumbe de los socialismos reales y el aparentemente irrefrenable triunfo de la democracia liberal y el libre mercado bajo la hegemonía estadounidense. Hablábamos entonces de la posmodernidad como un discurso que busca la clave de lo social en las relaciones de mercado, pero también de un momento posterior a la misma. Así, aunque pretendidamente polémica, la mentada pregunta no carece de vinculación con algunos desarrollos intelectuales de los últimos años. Entre ellos, resulta apropiado recordar aquí al historiador y filósofo argentino Ignacio Lewkowicz cuando afirma: “Diciembre de 2001 liquida nuestra posmodernidad. Puede parecer una afirmación desmesurada, pues el cambio en las realidades sociales desde 2001, a decir verdad, es ínfimo. Ínfimo, es cierto; pero no irrelevante: el cambio induce una

alteración en los modos de pensar. Una vez alterados los modos de pensar, el cambio deviene drástico” (Lewcowicz, 2004). El autor, siguiendo con su razonamiento, sostiene asimismo que: “Tras el desfondamiento varía la condición del Estado. Ya no constituye el fondo fundante de las experiencias sino una sucesión contingente de procesos de configuración y dispersión. El Estado configura en las superficies de las situaciones y no predetermina desde el fondo. El Estado es un término importante entre otros términos de las situaciones, pero no es la condición fundante del pensamiento. El Estado no desaparece como cosa; se agota la capacidad que esa cosa tenía para instituir subjetividad y organizar pensamiento” 1 (Lewkowicz, 2004:12). Esta idea es de destacar, ya que para Lewcowicz El lazo social moderno está basado en un conjunto de “relatos” o “ficciones” que permiten la cohesión social. Entre ellos encontramos: la ficción de ciudadano, en la ficción de las naciones, en la historia como donadora de la identidad y la creencia en la compatibilidad entre el progreso individual y el colectivo. (Lewcowicz, 2004) Todas estas son nociones que en mayor o menor medida, se encuentran subvertidas por el pensamiento “posmoderno”, o bien ya podríamos decir “neoliberal” de los años ’90. Así, nos encontramos con una doble crisis: la crisis del relato propio de la subjetividad y la política moderna cuestionados por el neoliberalismo, y crisis también de esta última propuesta en el fracaso de su intento de reformular los lazos sociales sobre la premisa del mercado.

Discurso: esa brecha imposible de cerrar. Ciertamente, lo que está insinuado en esta visión del pasado reciente, es una cierta relación entre los vínculos sociales y las formas de discursividad (políticas en este caso). Resulta conveniente entonces, explicitar algunas nociones teóricas. Para los fines de este trabajo, creemos pertinente retomar la definición que de discurso diera el psicoanalista francés Jacques Lacan en su Conferencia de Lovaina, en 1972: “Parece difícil no darse cuenta de que es lo que hace que los seres humanos se mantengan juntos es esa relación con el lenguaje. Llamo discurso a esta cosa que se fija, se cristaliza a través del lenguaje; que usa los recursos del lenguaje, que evidentemente es mucho más grande y tiene muchos recursos, que hace uso de eso para que el vínculo social entre los seres hablantes funcione” (Lacan, 1972a).

En este caso y los subsiguientes, las negritas son nuestras.

De forma más sintética, en su seminario Aún, también de 1972, define al discurso como “un lazo social basado en el lenguaje”2. (Lacan, 1998). Para Lacan, el sujeto tiene un estatuto problemático. Como ya los planteara Freud en su momento, el descubrimiento del inconsciente constituye una “herida narcisista” que, junto con los hallazgos de Galileo y Darwin, ponen en cuestión la idea del hombre libre, potente, autosuficiente propia de la cultura occidental (Freud, 1992). Lacan lleva estos desarrollos más allá. Para él, la entrada del individuo al lenguaje es el paso esencial que supone el acceso a la cultura. No obstante, el mismo lenguaje, a partir del cual el sujeto configura su percepción de la realidad y de sus vínculos sociales, adolece de una incompletitud, de una inadecuación a los objetos que pretendidamente signica que inscriben ya al sujeto en la llamada dimensión de la falta (CITA). La falta, la imposibilidad de un cierre, final o satisfacción será lo propio del deseo, de las identificaciones (afectivas pero también políticas) y del discurso de los individuos. La lección entonces para la política reside en la imposibilidad de toda forma de representación política de dar una identidad completa, permanente y clausurada a los individuos. En términos bastante más complejos, pero propios de un teórico cercano al kirchnerismo como lo es Laclau, diríamos que “Toda identidad política está internamente dividida, dado que ninguna particularidad puede constituirse excepto manteniendo una referencia interna la universalidad como aquello que está ausente”. O en términos más literarios (y por cierto de lectura menos árida) la paradoja de la representación se halla en la imposibilidad de encontrar ese barco al que se refiere Pizarnik en la frase que encabeza este escrito: aquel que partiendo de mí, me lleva. Ahora bien, para Lewkowicz lo que se pone en cuestión hacia fines de 2001 es la exclusividad, la omnipresencia de una forma de vínculo social que corresponde a lo que Lacan identificó como “discurso capitalista”. Discurso que, siguiendo al psicoanalista argentino Jorge Alemán, por la forma en que está estructurado resulta disolvente del vínculo social dado el lugar marginal que otorga al sujeto (borrado en medio de relaciones mercantiles, mensurables) y a la verdad (limitada a la comprobación del éxito en el mercado). Los términos aquí utilizados no son arbitrarios. En su seminario El reverso del Psiconanálisis, dictado durante 1969-1970, Lacan define cuatro tipos de discurso (del Amo, de la Histérica, Universitario y del Analista) (Lacan, 1996), que responden a los “tres imposibles” definidos por Freud en Análisis terminable e interminable: educar, Un acercamiento análogo a esta propuesta teórica es la siguiente “Llamaré lazo social a la ficción eficaz de discurso que hace que un conjunto de individuos constituya una sociedad” (Lewkowicz, 2004:56). 2

gobernar y analizar (Freud, 1937). El hecho de referir estos tipos de discurso, de lazo social como lo entendemos aquí, a tareas harto cotidianas pero caracterizadas como imposibles (todos los días se educar, se gobierna y se analiza y no obstante siempre de manera imperfecta), nos habla nuevamente de la imposibilidad de todo discurso de dar cuenta la completitud de su relato, de un cierre que permitiese, a partir de certezas inescrutables, constituirse en un saber definitivo que elimine la incertidumbre propia de la vida social. (Referencia Leffort) No obstante, el llamado “quinto discurso”, el discurso del capitalismo, pretende erigirse en una excepción a esta regla por la cual los discursos no pueden dar cuenta de forma absoluto sobre el lazo y el saber en torno a lo social. Este último discurso, si bien ocupa un lugar un tanto marginal, fragmentario en la obra de Lacan, tiene una incidencia clave en la actualidad. “es un discurso del cual sólo diremos solamente que nada constituye allí un tope, de modo que el sujeto se encuentra dominado por el objeto en un movimiento sin fin” (Safouan, 2009: 123) “Hemos dicho también que el fantasma del capitalista hace surgir en lo real al objeto mismo, asegurando una relación entre el individuo y el plus de gozar que no pasa por la dialéctica de los vínculos sociales. En este sentido, la conjetura lacaniana sobre el discurso capitalista describe un movimiento circular, sin barreras, sin relación a la verdad…” (Alemán, 2010: 74) Para Alemán, es esencial la interrogación del sujeto acerca de su lugar en el discurso político, entendido éste como opuesto al discurso sin sujeto y sin historia del capitalismo. En lugar de “sujeto” tal como vimos se define al interior de la teoría de Lacan, Alemán nos habla de “individuo neoliberal”, entendido como aquel que “por consistente que parezca en su autismo consumidor, no puede clausurarse sobre sí mismo”, en lugar de sujetos. La observación es válida ya que, para Lacan, como vimos, el sujeto se encuentra inscrito en la dimensión de la falta partir de su entrada al lenguaje. Es por eso que se habla de un sujeto escindido en contraposición al sujeto “al servicio 3 de los bienes” del capitalismo. La incertidumbre de lo político

Alemán nos adelanta la siguiente premisa: Toda política, al menos aquella que no se reivindique como mera administración, tendrá un horizonte emancipatorio. Sin embargo, las condiciones propias del mundo actual determinan que este último

Sobre las implicancias de la frase de Lacan “estar al servicio de los bienes,

una referencia más completa se encuentra en su seminario La ética del Psicoanálisis (Lacan, 1997). Baste como referencia la siguiente cita “No hay ninguna razón para que nos hagamos los garantes del ensueño burgués (…) El ordenamiento del servicio de los bienes en el plano universal no resuelve sin embargo el problema de la relación actual de cada hombre, en ese corto tiempo entre su nacimiento y su muerte, con su propio deseo, no se trata de la felicidad de las generaciones futuras.” (Lacan, 1997).

objetivo no signifique lo mismo que en los años ’70, en la medida en que no se puede apelar ya al proletariado en tanto “clase universal y agente histórico de la revolución” como pretendía el marxismo. No se trata sólo de que no hay una teoría que pueda pronostica el devenir histórico de forma científica (materialismo histórico), que no pueda fundarse una sociedad utópica y sin conflictos, reconciliada y transparente a sí misma (tal lo pretendía el comunismo del siglo XX) o que no exista un sujeto histórico designable como universal (proletariado europeo del siglo XIX) como anhelaba Marx. Partiendo de una noción cabal de del sujeto y desligándonos de las utopías ideológicas propias del siglo XX, comprendemos entonces que, bien entendida, la práctica política es siempre una apuesta sin garantías. (Alemán, 2010). Resulta interesante cruzar estas apreciaciones más bien teóricas con algunos aportes de Halperín Donghi. Este último, luego de hacer un recorrido por la historia argentina de la segunda mitad del siglo XX, encuentra en 1989 un punto donde la hiperinflación, y fundamentalmente los saqueos a supermercados, muestran los síntomas últimos de decadencia del obrero en tanto clase social, que ya no podrá ser reivindicado como sujeto privilegiado y portador de una dignidad particular por el discurso peronista (Halperin Donghi, 1993). Esta observación nos lleva a abordar la importancia de la emergencia en el discurso de los sujetos, tema central de este trabajo, y que puede ilustrarse para este caso particular remitiéndonos a la definición de “miseria” de Alemán, sumamente apropiada para entender lo que señala Halperin Donghi. Para Alemán, la miseria “no es sólo la privación de las necesidades materiales, como lo pensó Marx, sino estar a solas con el plus de gozar frente al eclipse de lo simbólico. Si antes la pobreza era un signo menos, una falta, actualmente desde la perspectiva del plus de gozar y sus objetos, la pobreza es un lugar de exceso y de condensación de goce: se llame a esto droga, armas, juego, Gadget…

también el pobre, en el discurso capitalista, es

finalmente un consumidor”. (Alemán, 2010: 23-4). La apuesta, en resumidas cuentas, se orienta a definir la exclusión no sólo por la insatisfacción de las necesidades básicas, sino más aún por una ausencia de inscripción simbólica de los sujetos en lo social, o en otros términos, su falta de inscripción en los discursos, necesariamente políticos, que dan cuenta de los social . Volvemos entonces a nuestro interrogante inicial, aquel que se pregunta por las formas de hacer política después de aquello que entendemos en este trabajo por el término posmodernidad.

Podemos ya comenzar a esbozar una respuesta

reconociendo el lugar de la narración como marco para la constitución de identidades (identidades siempre contingentes, incompletas, pero no obstante articuladoras de lo social) en el discurso kirchnerista.

“A través del relato, el sujeto reinterpreta acciones pasadas y se reinterpreta a sí mismo. Como señala Ricoeur, el sí mismo no se conoce si no es en forma mediada por el lenguaje, así como por la experiencia temporal y narrativa del autoconocimiento en el relato” (Patrouilleau, 2010: 43).

“La decisión fundante del sujeto kirchnerista tiene sus anclajes en ciertas trayectorias, y en la estabilización de las mismas en torno de determinado curso histórico asimilado como experiencia vivida. Lo nacional-popular es invocado desde la apelación a ciertas categorías sociales, con la inmediata investidura de significantes y con la producción de cierta narración histórica que recuerda a determinadas trayectorias sociales y políticas. La “clase media castigada”, “los trabajadores”, “el trabajador desocupado o precarizado”, “los excluidos”, “el militante político” o el “intelectual a favor del populismo” son requeridos a partir de sus propias trayectorias, que pueden leerse en clave de cierta historia de la comunidad política.”(Patrouilleau, 2010: 56). Puntualmente, Patrouilleau remarca la centralidad de la idea de democracia sustancial, aquella que atiende efectivamente a las demandas sociales y que supone entonces el rol central del Estado en la administración económica para alcanzar este objetivo. También está presente la meta de la reconciliación entre “el pueblo” y la clase dirigente. Otra idea o significante fundamental es aquella de “justicia”, que implica tanto la reforma de la corte suprema como al fin de la impunidad de los crímenes

cometidos en la dictadura y asimismo a la reparación de otras inequidades sociales más amplias. Por otra parte se destaca la recuperación del peronismo como opuesto a dictadura. No sólo eso, sino que la resistencia peronista es también amalgamada con la lucha de las Madres y Abuelas de Plaza de Mayo relacionándose así con la causa de los Derechos Humanos y la reivindicación de ciertos personajes femeninos de la historia argentina (Las Madres, Evita). A su vez, se articulan las ideas del desarrollismo cepalino con la perspectiva laboralista propia del peronismo. (Patrouilleau, 2010: 52). Al respeto, resulta interesante la defensa que realiza Kirchner en su discurso de 2004 ante la Asamblea General de Naciones Unidas, del Trabajo como principal vía de inclusión social y como objetivo fundamental de la recuperación económica argentina (Kirchner, 2004). Va de suyo que, como observamos, el proceso por el cual se le otorga sentido a estos significantes, inscribiéndolos en una determinada narrativa histórica y la consiguiente conformación de sujetos políticos que se reconocen en tal relato resulta de por sí conflictiva y entra en antagonismo con otras visiones contrapuestas. Por tomar un caso, es claro el contrapunto entre la concepción de una democracia sustancial con otra de carácter más liberal, inclinada a valorar los aspectos institucionales y formales por sobre la eficacia a la hora de satisfacer las demandas sociales. (Patrouilleau, 2010: 45). Sin duda, no obstante lo valioso de este aporte, podríamos profundizar más la cuestión. En efecto, como sostiene Chantal Mouffe, la tradición política democráticoliberal que se inaugura al finalizar la segunda guerra mundial tiene una naturaleza paradójica, signada por la imposibilidad de conciliar de forma coherente y permanente los valores de libertad e igualdad que le dan sustento. En efecto, esa controversia entre la visión “sustancial” de democracia del kirchnerismo, que privilegia la consecución de la igualdad y la justicia social, contrapuesta a una perspectiva que privilegia los aspectos institucionales y formales de la democracia, más cercana entonces a la tradición liberal, lejos de ser una discusión coyuntural, sería un conflicto constitutivo de la propia democracia liberal occidental. “La política liberal democrática consiste en el constante proceso de negociación y renegociación- a través de distintas articulaciones hegemónicas de su paradoja” (Mouffe, 2003). Pero sin soslayar lo agudo del comentario de Mouffe, la cuestión evidentemente no queda en lo puramente teórico-ideológico. Ciertamente, es interesante un cierto “foucaultianismo” en Mouffe por medio del cual se adscribe a la tarea del autor francés de “articular la construcción discursiva del mundo social con la

construcción social de los discursos” (Chartier, 2006). Dado que los discursos sociopolíticos no son nunca inocentes, sino que se inscriben dentro de determinadas relaciones de poder que adscriben o resisten en determinada medida a los intereses imperantes en una sociedad tenemos entonces un nuevo elemento que condiciona estos saberes: la dimensión del poder (Foucault, 1997). “Toda objetividad social está constituida por actos de poder (…) toda identidad resulta contingente (…) el poder es constituyente de las identidades. Este punto de confluencia entre la “objetividad” y el poder es lo que hemos llamado “hegemonía”. (Mouffe, 2003). Relativizando el clivaje Teniendo en cuenta lo afirmado por Mouffe, a la hora de buscar la ilación entre el discurso sostenido en el ámbito interno y aquel esgrimido en los foros internacionales, Dallanegra Pedraza realiza una importante aclaración: “Uno de los problemas que se presenta en el análisis de la política latinoamericana, es que no se le puede hacer en términos de sistemas nacionales autocontenidos ya que existen en el juego del poder no sólo fuerzas políticas intranacionales, sino también fuerzas políticas extranacionales —otros Estados con intereses económicos y de seguridad o empresas y banca— que actúan en el ámbito interno. Al existir contendientes por el poder, nacionales y extranjeros, se plantea un carácter coalicionista en la política o, tal vez, de subordinación de los contendientes internos a los intereses de poder externos, en la creencia de que obtendrán ventajas. La región se orienta en la dirección de los “vectores de poder” externos, que son los que establecen las bases de los “valores” dominantes y también las normas que tendrán vigencia, y no en la dirección de las aspiraciones manifestadas a través del voto, o las presiones de los sectores reclamantes” (Dallanegra, 2008).4 4

Sin duda, esta lectura no estaría completa sin una debida consideración de

cómo los medios masivos de comunicación presentan la realidad política como una “puesta en escena” acorde a estos intereses concentrados. Tal acometido escapa a los objetivos del presente trabajo, pero baste al respecto citar lo que concluye el filósofo francés Jacques Derrida que, no obstante su extensión, no podría ser más esclarecedor: “Esquemáticamente, dos rasgos […] designan lo que constituye la realidad en general […] El primer rasgo es que la actualidad, precisamente está hecha: para saber de qué está hecha, no es menos preciso saber que lo está. No está dada sino activamente producida, cribada, investida, performativamente interpretada por numerosos dispositivos ficticios o artificiales, jerarquizadores y selectivos, siempre al

Esta lectura, propia de la situación en los años ’90, no escapa a los conflictos que enfrenta el gobierno kirchnerista a la hora de resignificar ciertas nociones políticas fundamentales: “El antagonismo se plantea tanto en el plano nacional como en el internacional. Por un lado se construyen enemigos “externos” que propician la unificación de los argentinos, especialmente en los primeros años del primer mandato presidencial (empresas extranjeras y Fondo Monetario Internacional), al tiempo que se plantean vínculos políticos y equivalencias de demandas y aspiraciones con otras dirigencias de países suramericanos (el rechazo del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata del 2005 es un ejemplo de ello). Esto también constituye una ruptura con respecto al posicionamiento político de Argentina en el plano internacional por parte de los gobiernos anteriores. En el plano interno, la confrontación se estableció con “el modelo” de la década de los noventa y con su matriz ideológica, el neoliberalismo.” (Patrouilleau, 2010) Como apoyo adicional a esta idea de convergencia discursiva entre el discurso de la política interna y la externa, podemos citar a Rafael Bielsa cuando expresa que: “El actual gobierno argentino quiere ser consecuente con lo mejor de nuestros principios y nuestras tradiciones de política exterior, y hacerlos coherentes con los intereses de la nación. A mi modo de ver, esta coherencia se construye promoviendo en el plano internacional los mismos valores de democracia, igualdad, libertad, justicia social y participación que sostenemos en el plano interno, en una suerte de juego de espejos”. (Bielsa, 2004: 8) Observamos entonces como los conflictos propios de la situación interna encuentran tanto una proyección a las contiendas sostenidas con ciertos actores internacionales, como también resultan estas últimas un motivo de aglutinación social. Para ambas cuestiones, es tal vez el enfrentamiento retórico con la burocracia del FMI

servicio de fuerzas e intereses que los “sujetos” y los agentes (productores y consumidores de actualidad – a veces también son ”filósofos” y siempre intérpretes) nunca perciben lo suficiente. Por más singular, irreductible, testaruda, dolorosa o trágica que sea la “realidad” a la que se refiere la “actualidad”, esta nos llega a través de una hechura ficcional. No es posible analizarla más que al precio de un trabajo de resistencia, de contrainterpretación vigilante, etcétera. Hegel tenía razón al exhortar al filósofo de su tiempo a la lectura cotidiana de los periódicos. Hoy, la misma responsabilidad exige también que sepa cómo se hacen y quién hace los periódicos, los diarios, los semanarios, los noticieros de televisión”. (Derrida, 1993)

el caso más claro. Se presenta así un “pensamiento único”, la ortodoxia económica, como un acercamiento antinacional y cargado de ideología5 compartido tanto por este organismo intergubernamental, como por los sectores beneficiarios de las políticas de los ’90, ahora obstruccionistas de un proyecto de crecimiento con equidad. Esta polarización del campo de las ideas económicas, contrasta con los resultados del exhaustivo trabajo de Porta y Bianco (Porta y Blando, 2005), quienes sostienen que los economistas y actores sociales más relevantes concebían al menos 4 modelos de desarrollo diferenciados: autárquico, neo desarrollista de base industrial, neo desarrollista de base agraria y neoliberal. En este sentido, siguiendo a Simonoff (2008, 2009), entendemos que Kirchner presenta una polarización discursiva entre el modelo “neo desarrollista de base industrial”, el cual adopta como propio y caracteriza como productivo e inclusivo, denostando al mismo tiempo a sus adversarios como defensores del modelo neoliberal apegado a la especulación financiera y a las políticas de la década menemista. Podemos afirmar entonces, que más allá de la comprobabilidad fáctica de las relaciones de poder y los antagonismos enunciados (comprobación de por sí imposible a partir de que, como afirmamos, sólo accedemos al conocimiento de la realidad social a partir de los discursos que dan cuenta de la misma), de por sí bien fundada, lo que resulta esencial es que sea una decisión política la que da inteligibilidad al discurso kirchnerista. Decisión que, como veremos, aparte de delinear nuevos sujetos políticos, presentar una reinterpretación de la historia nacional y resignificar los conceptos claves de la vida política, conlleva la extensión discursiva de los valores y antagonismos enunciados al discurso esgrimido en el ámbito internacional. La tribuna mundial Caso I: “Los condenados de la tierra”. Resulta ilustrativo llevar ahora el análisis a los discursos pronunciados por Néstor Kirchner ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, en cuanto foro mundial privilegiado. Tomemos como nuestra primera cuestión a abordar el Debate Norte-Sur. En lo respectivo a esta temática, Néstor Kirchner no deja de remarcar la pertenencia argentina al Sur. Entiende al mundo actual como unipolar y globalizado, realidad que presenta oportunidades y riesgos. Entre los últimos, el más acuciante sería el de una profundización de la brecha existente entre países centrales y Cabe recordar lo que nos dice Lacan en torno a la ideología en sus Reseñas de Enseñanza “ Al utilitarista habría que señalarle únicamente que el hombre, si es que le importa aún esa marioneta, sólo encuentra placer en sus ficciones (…) Pues la ficción parece aclararse debido a que toda filosofía enunciada de hecho sea ubicable como ideología, es decir, correlativa a un privilegio social” (Lacan, 1988). 5

periféricos. De ahí la necesidad de hacer que “la globalización opere para todos y no para unos pocos”. (Kirchner, 2003). Como mencionábamos la cuestión de los modelos de desarrollo resulta crucial. “Apoyamos con fuerte convicción la construcción de sociedades más justas, más equitativas y con una mejor distribución de los beneficios del crecimiento económico. Sabemos que cada país debe tener el derecho de buscar su propio modelo de desarrollo sin condicionamientos externos.” (Kirchner, 2007) Esta reivindicación se da en el marco de la impugnación de las políticas de ajuste estructural, en base a los estragos causados a la economía argentina, que redundaron en el alarmante aumento de la pobreza, exclusión, desempleo, endeudamiento y exclusión social que provocaron el colapso de diciembre de 2001. La crítica se focaliza en el papel jugado por el FMI, tanto en los años ’90 como en la etapa de la renegociación de la deuda. Por tomar un ejemplo, en su discurso ante la AG en 2006, luego de explayarse sobre la recuperación económica argentina de los últimos años, Kirchner recuerda: “Forzoso es destacar que estos logros no han sido acompañados por el Fondo Monetario Internacional, el que nos ha negado cualquier ayuda y debemos decirlo, en muchos casos lo hemos obtenido desoyendo, cuando no contradiciendo, sus recomendaciones y condicionalidades.” (Kirchner, 2006) A la par, se destaca la corresponsabilidad entre acreedores y deudores y se declara que la Argentina podrá pagar “en la medida en que le vaya bien al país” (Kirchner, 2006), tal como ya esgrimía desde su discurso de asunción ante el Congreso dado que “nunca se supo de nadie que pudiera cobrar deuda alguna de los que están muertos” (Kirchner, 2006). Asimismo, se aboga constantemente por la reforma de los organismos multilaterales de crédito: “Nos hacemos cargo como país de haber adoptado políticas ajenas para llegar a tal punto de endeudamiento, pero reclamamos que aquellos organismos internacionales que al imponer esas políticas contribuyeron, alentaron y favorecieron el crecimiento de esa deuda, también asuman su cuota de responsabilidad. Resulta casi una obviedad señalar que cuando una deuda tiene tal magnitud la responsabilidad no es sólo del deudor sino también del acreedor. […] Este rediseño de los organismos multilaterales de crédito debe incluir el cambio de sus paradigmas, de modo que el éxito o el fracaso de las políticas económicas se mida en términos de éxito o fracaso en la lucha por su crecimiento, la equidad distributiva, la lucha contra la pobreza y el mantenimiento de niveles adecuados de empleo.” (Kirchner2003) Paralelamente a esta crítica, se señala al modelo argentino como opción alternativa y viable al ajuste pregonado por los organismos de crédito.

“Hoy podemos decir que el Estado argentino ha ganado autonomía y administra soberanamente las variables de la macroeconomía en la medida que la actual etapa mundial lo permite, con una política económica sólida, ordenada y previsible en un marco institucional estable y democrático.” (Kirchner, 2007) “El trabajo decente, la inclusión social, la producción nacional, el consumo interno, el crecimiento sostenido, nos han permitido cumplir con las metas contenidas en la Declaración del Milenio, aunque resta camino por recorrer para salir del infierno en que caímos.” (Kirchner, 2007) Además de un consenso económico internacional adverso, dos problemas son vistos como los principales obstáculos para los países en vías de desarrollo: la deuda y las distorsiones comerciales impuestas por los países desarrollados. Estas últimas poseen gran importancia dada la dependencia de los países del Sur con respecto a sus exportaciones de productos agrícolas. Por eso mismo, se pone el acento en la necesidad de adelantar las negociaciones en pos de la liberalización del comercio de estos productos, obstruidas por las prácticas de los países desarrollados. En este sentido, la reivindicación de la posición del G20 agrícola en la cumbre de Cancún en 2003, es señalada como una advertencia a los países del Norte sobre la necesidad de avanzar sobre estos temas en el marco de la Ronda de Doha de la OMC. Como vemos, el abordaje de la temática de dirige tanto defender el derecho de cada país a darse su modelo de desarrollo, como a denunciar las inequidades del sistema económico y político mundial. La defensa del modelo argentino como alternativa a la ortodoxia neoliberal y la reivindicación de la pertenencia al Sur, relativa al reconocimiento de problemas y modos de acción colectiva comunes a los países en vías de desarrollo encuentran una clara analogía con la reivindicación las de nuevas formas de relatar los conflictos histórico-sociales y la formación de subjetividades a nivel local. La consecución del crecimiento económico con justicia social y el establecimiento de un orden internacional más equitativo resultan entonces tareas íntimamente implicadas, no siendo posible entonces avanzar en el camino de una sin realizar sendos progresos en pos de la otra.

Caso II: “Los términos de un combate”. Pasemos a una segunda temática, dentro del marco de la Asamblea General. El tratamiento de la cuestión terrorista es altamente indicativo de este enfoque discursivo que vincula estrechamente los valores y objetivos nacionales con los internacionales.

Se produce una clara condena en la medida en que “t

En todo caso el mensaje hacia los países centrales es claro: un acercamiento puramente belicista y unilateral a la cuestión (siendo la invasión a Irak, cuya condena se recuerda en el discurso de 2007, el caso más paradigmático) no sólo era erróneo por los medios empleados, sino más aún por desconocer la inequidades sociales que dan lugar al surgimiento de la amenaza terrorista. Factor que, de desconocerse, se haría en desmedro de la seguridad de los países del Norte. Sostendrá Kirchner en 2003 “En síntesis, resulta imprescindible advertir la íntima conexión existente entre seguridad, multilateralidad y economía.” (Kirchner, 2003). Asimismo y marcando la continuidad entre objetivos internos y externos de su proyecto político, remarca: “Es necesario comprender que el mundo se acercará a la paz en la medida que se promueva la igualdad y se luche por erradicar la pobreza y la exclusión. Esto es válido para el sistema global como al interior de cada país”. (Kirchner, 2006) Este enfoque de la seguridad, se verá también ratificado en 2004, cuando al agradecer el apoyo otorgado a Argentina para ocupar una banca rotativa en el Consejo de Seguridad para el período 2005-6, señale: “La República Argentina reafirmará allí la voluntad de promover consensos orientados al fortalecimiento del derecho internacional, la paz y la seguridad

internacionales. Esos son valores que asociamos a la democracia representativa, al respeto de los derechos humanos, a un sistema de comercio mundial equilibrado, a una mejor distribución de los beneficios de la globalización y a una democratización del sistema de decisiones en los organismos internacionales.” (Kirchner, 2005) En materia de DDHH, la Argentina destaca su tarea en materia de Memoria, justicia y Verdad, fundamentalmente en lo que hace al esclarecimiento de los crímenes que tuvieron lugar durante la última dictadura. Se da en este sentido una manifiesta identificación con estas causas, como en cuando en 2003 afirma: “Somos los hijos de las Madres y las Abuelas de Plaza de Mayo, y por ello insistimos en apoyar en forma permanente el fortalecimiento del sistema de protección de los derechos humanos y el juzgamiento y condena de quienes lo violen.” (Kirchner, 2003) Los DDHH son presentados como una insignia de la Argentina de Kirchner, llegando algunos autores a hablar de un “poder blando” del país en esta materia (Bravi, 2007). En esta materia se apoya y publicita la creación del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, la “Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas de personas (copatrocinada por Francia), el Protocolo Facultativo de la Convención sobre todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Bravi destaca también a la Misión en Haití y la política interna de DDHH como otros activos de este “poder blando”.

A modo de conclusión Al intentar dar cuenta de la hipótesis de la “sobreestimación de la política externa en la formulación de los objetivos internacionales” en el discurso exterior de Néstor Kirchner, pretendemos un cierto acercamiento a la cuestión, enfoque que no invalida la multiplicidad de abordajes que permite la temática. Esta tarea supuso

indagar en el entramado discursivo propio de la primera gestión kirchnerista, vislumbrando así la apuesta por la resignificación de determinados conceptos y relatos históricos que, abriendo paso a la enunciación de nuevas subjetividades colectivas, suponen el trazado de nuevas perspectivas éticas y ontológicas de la acción política. Llevado al plano internacional, observamos, al menos en el plano discursivo, una continuidad de propósitos, argumentos y vías de acción con lo propuesto para la política interna. La cuestión, para la que aquí se propone un particular marco contextual y conceptual, resulta de una riqueza particular para comprender cabalmente los derroteros de la discursividad política interna e internacional de la argentina actual y su pasado inmediato.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Política Exterior de la Federación Rusa en América Latina. Vigliero, Sebastián

Sebastián Vigliero1

Introducción

Desde 1991 la democracia de la Federación Rusa (FR) ha detentado un sistema político presidencialista y promovido una economía de mercado que lejos de parecerse al otrora imperio, ha buscado afianzarse como una potencia con capacidad de influencia en la coyuntura internacional contemporánea. De hecho, no sólo su economía logró alcanzar un importante vigor en virtud de la presencia de la iniciativa privada, sino que también se vio favorecida por el alza generalizada de los precios del crudo en los últimos años, y una estabilidad macroeconómica nunca antes vistas 2. Ello descontando un reforzamiento de su aparato militar y de una diplomacia que recobró patrones tradicionales propios de su cultura diplomacia que data de por lo menos 500 años atrás.

Hoy los esfuerzos de su coyuntura política se empeñan en profundizar las instancias del sistema político que dificulta la división de poderes y atenta contra la alternancia entre conservadores, nacionalistas y comunistas. Moscú es consciente del atraso tecnológico y de lo lejos que su economía está de ser una moderna, circunstancia redunda en un profundo proceso de des-industrialización que alimenta distorsiones y que impide que la mayor parte de su crecimiento sea a causa del la explotación y exportación de hidrocarburos -petróleo y gas-. Esto es, precisamente, lo que ha estado repensando la última administración y lo que tendrán como desafío los futuros gobiernos, a saber, modificar a partir de una amplia reforma y modernización del Estado y de la industria. Desde el punto de vista social, aun contando con las condiciones favorables del mercado internacional hasta 2008, los rusos no han logrado resolver el problema de la pobreza y la cuestión de la precarización en que se encuentra el bienestar en el que viven millones de personas. En lo atinente a la reforma política, la misma sólo permitió mayor concentración del poder en la figura del Presidente quien hoy, es quien “designa” a los gobernadores

Lic. en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires –UBA-); Máster en Relaciones Internacionales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales –FLACSO) y en Inteligencia estratégica (Universidad Nacional de La Plata –UNLP-). Docente de Teoría de la Política Internacional en la UBA y de Política Internacional en la Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Miembro del Instituto de Seguridad y Asuntos Estratégicos del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). 1

The Economist (2008), March 1st-7th, p.25.

regionales en vez de éstos ser “electos” por el sufragio. Otra de las reformas es haber favorecido la extinción de partidos minoritarios aumentando el umbral electoral mínimo de los votos de los partidos para ingresar a la Duma –el Parlamento-. El resultado de esto es haber logrado una suerte de concentración del poder en el partido “Rusia Unida” -que en los últimos años se ha presentado como oficialista- y en haber construido una elite política cada vez más ensimismada movida por sus propios intereses. Aun así, la sociedad también ha asistido a cambios profundos: de pasar de estar “dirigida” en la época soviética, durante los últimos años las demandas y la exigencia de derechos han ido incrementándose. Si bien las tradiciones de autoorganización en la sociedad no son ni profundas ni sólidas, esta nueva ola de cambios es muy visible en la sociedad. De hecho, tanto los activistas de movimientos públicos como sectores de la prensa libre, ecologistas, empresarios y gente común que habían sufrido la tiranía y la corrupción de los funcionarios públicos, han empezado a congregarse.

Al país le espera un ambicioso proceso de modernización del Estado que la administración Medvedev trazó las bases y puso en marcha, y que apunta a contrarrestar el atraso tecnológico y productivo para convertir a Rusia en una economía competitiva. Una clara señal es la alusión permanente a esto en los diferentes documentos de Seguridad Nacional durante los últimos tiempos. Parte de los cambios en el país tienen que ver con la implementación del Programa de Desarrollo que Dimitri Medvedev dejó diseñado. Presentado en el Foro Económico de San Petersburgo en 2011, las líneas directrices sostienen que Rusia debe inexorablemente cambiar el sistema de administración estatal vigente durante los últimos diez años. Esto es, deberá descentralizar la administración estatal traspasando funciones a las regiones y municipios, reformar los organismos tributarios y cambiar el principio de las relaciones económicas entre las entidades que dependen del presupuesto estatal.

El legado de Yeltsin, Putin y Medvedev. Los cambios operados en los últimos 21 años en la política rusa dieron cuenta del pasaje de un régimen autocrático y totalitario a otro de características democráticas. Las consecuencias de esto permitieron una transición dirigida por una casta política que, desde el punto de vista económico, y respaldada por intereses económicos capitalistas nacionales e internacionales, rápidamente controlar sectores claves de la economía y poner en jaque la administración del ex presidente Boris Yeltsin. A ello se sumó la construcción de un sistema político que reunió y cumplió las pautas formales propias de

la democracia. En el Congreso, comunistas y nacionalistas objetaron permanentemente las políticas “pro-occidente” del Poder Ejecutivo dejando visibles la capacidad endeble del Estado ruso frente a los intereses occidentales y la nueva oligarquía que prácticamente se adueñaba del gobierno ruso. Pero la primera presidencia de Vladimir Putin vino a reafirmar que el Estado ruso no declinaría. Putin puso en marcha un proceso de hegemonía gubernamental que permitió acentuar su impronta hasta a alcanzar un claro dominio oficialista del Congreso, una importante influencia en las resoluciones del Poder Judicial, como así también reducir cualquier amenaza de parte de la oposición, que a esa altura comenzaba a cuestionar el hostigamiento gubernamental a la prensa opositora. Su estilo “agresivo” con aquellos grupos económicos que querían “jaquear” la autoridad del Estado fue otra de las marcas registradas del presidente Putin. Un ícono fueron las políticas en orden a favorecer la participación accionaria del Estado en las principales compañías con negocios económicos estratégicos -por ej.: a través de GazProm en el sector gasífero-. Se suma a lo anterior, que Putin gobernó en un contexto económico de pleno crecimiento favorecido, entre cosas, por la reconfiguración del sector de hidrocarburos, a manos de empresas privadas y a la intervención del Estado, que permitieron aumentar la base de exportaciones3 y por ende los superávits comerciales en U$S 142.000 millones, en 2005, U$S 163.400 millones, en 2006, y U$S 210.000 en 20104. El explosivo incremento de las ventas de petróleo ubicó a Rusia en 2007 como el primer productor mundial5 -alcanzando el 12,4% del total mundial detrás de Arabia Saudita- y en el segundo exportador –también detrás de Arabia Saudita-6. Junto a la absorción de Inversión Extranjera Directa (IED) las cuentas públicas del Estado fueron saneadas y permitieron también el crecimiento de las reservas del Banco Central7, del consumo y la inversión. Esto impactó positivamente en el Producto Bruto Interno (PBI) –creció un 6,4% en 2005, y superó las metas de 5% de crecimiento oportunamente

En 2005 las exportaciones ascendieron a US$ 241.000 (US$ 32.600 corresponde a la CEI) y las importaciones a US$ 98.500 (US$ 18.900 corresponden a la CEI), obteniendo un superávit comercial de US$ 142.800. El principal socio comercial de Rusia es la UE (52,1% de las exportaciones), seguido por la APEC (16,2) y la CEI (15,2). Alemania, Holanda e Italia son los destinatarios principales su exportaciones, seguidos por China, Turquía, Polonia, Suiza, Reino Unido, EE.UU. y Finlandia, entre Otros. 4 Datos de Comercio Exterior ruso, 2000 – 2008, en Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe: Situación actual y perspectivas. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Documento de Trabajo presentado en las Reuniones Regionales sobre Relaciones Económicas Externas entre la República Popular China, la República de la India y la Federación de Rusia con los países de América Latina y el Caribe (SP/RRREE-China-India-RusiaALC/DT No. 4-09). Caracas, Venezuela, 20, 21 y 22 de julio de 2009. Cuadro 2, 8. 5

La mayor parte de las exportaciones de petróleo están destinadas a Europa.

Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit.,

10 7

Sus reservas, que ascienden a alrededor de US$ 185.000 millones, pasaron de estar constituidas en un 5% en euros en el año 2001 a un 30% en la misma moneda en 2005.

previstas- y enriqueció a las “nuevos empresarios” –algunos lo denominaron el “capitalismo de amigos del poder”- y consolidó un modo de acumulación de recursos – y de reservas en divisa extranjera- por parte del Estado. Asimismo, esto permitió implementar políticas fiscal activa en diversos sectores tales como el militar, seguridad social, combate a la inflación y la consolidación del sector financiero, entre otros. En el plano social, entre los años 1999 y 2006 los índices de desempleo y pobreza bajaron del 12% al 6% y del 41% al 14%, respectivamente.

En líneas generales, la estabilidad macroeconómica y política, los altos precios del petróleo en el mercado mundial y la creciente demanda interna, así como la vigorosa y pujante iniciativa privada en el país, permitieron el repunte económico de Rusia. Para el año 2008 Rusia representaba el 2,8% de la economía mundial, lo que equivalía a detentar el sexto lugar más grande en la economía mundial 8. En la actualidad, ocupa la octava reserva internacional de petróleo y ostenta el 10% de las reservas mundiales. Durante el período 1999-2007 la economía creció más del 70% del PBI. La importancia que el sector petrolero ha mantenido en todos estos años junto al gas, ha sido de una significación tal que le permitió a su economía crecer entre el 89% del PBI a lo largo de la primera década del segundo milenio9.

En la óptica de algunos estudiosos Rusia ya es catalogada como un nuevo “tigre euroasiático”10. Sin embargo, la estructura productiva es menor que en otros países teniendo en cuenta que agoniza al calor de la merma de la inversión11. De esto da cuenta la industria manufacturera, que no alcanza a hoy a representar el 85% de las capacidades empleadas en la época soviética12. Esto habla a las claras que desde el regreso de la democracia en 1991 la economía quedó sometida a un proceso de obsolescencia tecnológica, particularmente en el rubro de producción de maquinaria –

Según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2009; Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , 9. 9 Según los cálculos de Peter Oppenheimer and Sergiy Maslichenko y, el Servicio Federal de Aduanas, esa incidencia descenderá un 5,35% para el año 2010; ver Peter Oppenheimer and Serfiy Maslichenko (2006), Energy and the Economy. En Michael Ellman (ed.), Russia’s Oil and Natural Gas, Bonanza or Crisis?. London: Anthem Press; Morten Anker and Per Sonnerby, Russian revenue management under Vladimir Putin. Econ-Working Paper No. /2008-007, June 2008, project No. 27000. Norway: Fridtjof Nansen Institute- Norwegian Institute for International Affairs and Econ Poyry, 4-5. 10 Mc Faul, Michael and Stoner-Weiss, Kathrryn (2008), The Myth of the Authoritarian Model; How Putins’Crackdown Holds Russia Back? Foreign Affairs, January/February, Vol. 87, Iss. 1. 11 The Economist (2008), March 1st-7th, 27. 12 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 7.

alcanzando a ser un 58,7 respecto de 1991- y el de medios de transporte un 63,2%-13. Aquí se explica por qué sus importaciones crecieron más que la producción manufacturera y también el por qué de la importante apreciación del rublo14 han sido los determinantes de un crecimiento altamente dependiente de una industria sustentada en la producción y en la exportación de materias primas, así como también de bienes basados en recursos naturales15.

Para contrarrestar esto, en los últimos años el gobierno promovió sectores estratégicos tales como el atómico, el naval-industrial y el de aviación. Su economía será de aquí en adelante muy demandante de materias primas, combustibles y de fertilizantes. Ello, en virtud de ostentar las reservas más importantes de gas –reservas por 80 años-, las segundas de carbón, y la octava de petróleo, además de ostentar la cuarta parte de las reservas mundiales de agua dulce congelada.

Sin embargo, Rusia fue duramente golpeada debido a la crisis financiera internacional de 2008-09, circunstancia que hizo descender los precios del petróleo a la tercera parte y también de la moneda en gran medida, restringiendo el crédito externo y elevando el riego país. Ello impactó directamente en el motor de la inversión rusa: la merma en el flujo del capital privado, la emisión de bonos y la pérdida de reservas internacionales.

Al término de su primera gestión, el presidente Medvedev destacó que Rusia había continuado su desarrollo durante la crisis financiera y que la economía distaba de padecer los problemas que sí atravesaban en el campo financiero países como España, Portugal y Grecia. Aun así, admitió como factores negativos la falta de diversificación de sectores productivos, la dependencia de los hidrocarburos y el mal clima inversor imperante. Tras la crisis financiera, el Gobierno dispuso de un plan de rescate con vistas a incrementar la liquidez del sector bancario y a prorrogar los vencimientos de deuda contraídos por el sector privado. Recién en el primer cuatrimestre de 2010 la economía comenzó a crecer aunque, y producto de los incendios forestales en los últimos meses, las exportaciones agrícolas se desaceleraron al igual que los sectores de manufactura y de retail. Este proceso, sin embargo, logró revertirse como consecuencia de los altos precios del petróleo, lo que 13

Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit.,

The Economist (2008), March 1st-7th 2008, 27. Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit.,

7-8. 15

redundó en importantes ingresos al fisco y en un marcado descenso del déficit acumulado en 2008-09. Sin embargo, hoy la inflación –en baja- y el incremento del gasto limitan el impacto positivo de este ciclo. Los desafíos de Rusia son la escasa fuerza de trabajo – y que atenta contra el futuro sistema de pensiones-, los elevados niveles de corrupción, la dificultad de los sectores medios-bajos en acceder al crédito, la existencia de compañías dedicadas -en su mayoría- al rubro energético, la pobre infraestructura y la necesidad de inversiones.

La Estrategia diplomática internacional

Promediando el siglo XIX, el científico ruso Dimitri Mendeleev demandaba para su país “... el desarrollo de relaciones económicas y de comercio con los países vecinos del oeste como del este”16. En la misma línea, y temiendo quedar relegada a una potencia menor, el príncipe Aleksandr Gorchakov -uno de los ideólogos de la política exterior rusa- implementó una estrategia diplomática de “doble objetivo” en torno al interés nacional: primero, “... mantener a Rusia a salvo de convertirse en cualquier complicación que pudiera diversificar nuestro esfuerzo lejos de nuestro propio desarrollo interno…”; segundo,“… hacer todos los esfuerzos durante todo este tiempo para asegurar que ningún cambio –sea territorial o en el balance de poder y la influencia- ocurra en Europa que pueda alterar seriamente nuestros intereses o situación política”17. Estos intereses serían complementados por aquellos ubicados en el plano de comunitario –que contribuyeran a la paz y seguridad mundial-, eje sobre el cual tradicionalmente gestionó Moscú sus relaciones internacionales y prevaleció en tanto y en cuanto le ello le otorgara una activa participación en la creación del sistema de relaciones internacionales en todos los foros posibles; “... después de la derrota de Napoleón, Rusia fue uno de los participantes que creó el nuevo orden internacional de Europa -el Concierto Europeo, como también la Santa Alianza-”18, contexto frente al que Gorchakov planteaba vislumbrando el posible desequilibrio en Europa y la pérdida de Rusia al respecto. En los últimos diez años, la política exterior del presidente Vladimir Putin no hizo más que reeditar aquella diplomacia imperial del siglo XIX, hecho evidenciado desde el momento en que su administración decidió evitar que cualquier conflicto externos distrajera el desarrollo interno, y/o que cualquier desbalance de poder internacional afectara su interés nacional. Por casos, la represión a la rebelde provincia chechena, la invasión en agosto de 2008 a Georgia, y los embates con Ucrania. Putin 16

Ivanov, Igor S. (2002), The New Russian Diplomacy. Washington DC: The Nixon Center and

Brookings Institution Press, 15. 17 18

Ivanov, op. cit., 26. Ivanov, op. cit., 32.

jugó una realpolitik estratégica y que le otorgaron a la diplomacia de su país un perfil alto, aceptando el orden internacional vigente aunque colocando a Rusia como actor central de los asuntos mundiales y desafiante del unilateralismo de EE.UU en cuestiones como Kosovo, Iraq e Irán o, negociando el mismo mecanismo de Conventional Forces in Europe (CFE). Su sucesor, Dimitri Medevedev heredó un país cuyos sus atributos han sido mantener a Rusia en la “alta política”, pues todavía encarna una potencia nuclear y encara una ambiciosa modernización de sus fuerzas armadas. Actualmente, está embarcada en “estrategias geopolíticas” y administra una economía exportadora de petróleo, gas y bélica de nivel mundial, al mismo tiempo que despliega y articula “estrategias geo-económicas” cuando busca profundizar su integración a la Unión Económica de Asia Central19 y la Organización de la Cooperación de Shangai20. La estrategia diplomática del Kremlin mantiene antecedentes centenarios, y estos son la resultante de una serie de documentos que los distintos gobiernos –incluido el mismo Yeltsin- delinearon con el correr de los años. En este sentido, el Concepto de Seguridad Nacional21 y el documento de Política Exterior de 2000, sumados su Doctrina Marítima del 2001 y la Estrategia Nacional de cara al 2020, todos dan cuenta de una coherencia en los objetivos de la “gran estrategia” de Moscú. En cuanto al Concepto de Seguridad Nacional, la estrategia diplomática tiene el propósito de afirmar los intereses nacionales, creando mejores condiciones de sustentabilidad y crecimiento económico a partir de una política exterior activa y presente en todo el mundo22. Rusia prioriza una inserción de tipo selectiva y diversificada eligiendo de manera estratégica aquellos asuntos que guardan relación directa con su seguridad nacional -Energía, Defensa, Integración, Comercio y Seguridad- y actores de interés -Unión Europea (UE), Lejano Oriente y Asia Central, América Latina y del Norte-Su clave meridiana es abogar por un mundo de características multipolar desde el momento en que existe un claro dominio de

Propuesta conformada por Kazajstán, conjuntamente con Kirguizistán, Tayikistán, Uzbekistán y Turkmenistán para emular a la Unión Europea. 20 Rusia, Kazakstán, Kirguizistán y Tayikistán firmaron un acuerdo en 1996 junto a China para formar la Organización del Grupo de Shangai y proponerse la desmilitarización de las fronteras. En 1997 suscribieron otro acuerdo para desmilitarizar 4.000 millas de la frontera sino-rusa. China ha estado utilizando el acuerdo para presionar a los países de Asia Central y para que las minorías Uighur dejen de apoyar al separatismo de la provincia china de Xinjiang. En junio 2001, y con la incorporación de Uzbekistán -buscaba reafirmar lazos con China- se rebautizó -a pedido suyo- el nombre del acuerdo, quedando establecido así la Organización de la Cooperación de Shangai. Esta alberga a cuatro países con status de Observadores -Mongolia, India, Pakistán e Irán–. Su objetivo consiste en mejorar la confianza, afirmar los lazos de amistad, promover la apertura entre sus miembros, incrementar la cooperación en diferentes áreas, cooperar en temas relacionados con la paz y formar un orden económico basado en un sistema de democracia y de justicia. 21 National Security Concept of the Russian Federation. National Security Council. Rusian Federation Goverment. 2000, firmado por el presidente Vladimir Putin, apenas asumido 22 National Security Concept of the Russian Federation. Decreto 24 firmado por el Presidente en Enero 10, 2000.

soluciones unilaterales que ponen en riesgo el respeto a las normas internacionales23. De allí que el perfil internacionalista pretenda crear un proceso de interdependencia económica, política y social para dirimir problemas estratégicos en ascenso por consenso -posición que mantiene frente a la cuestión del Medio Oriente e Irán-. Ello, acompañado de una política de Relaciones Económicas Internacionales que permita a Moscú expandir sus mercados, protegerse de la competencia en el mercado de bienes y servicios, y desarrollar industrias competitivas. Estas ideas han sido el producto del “aggionamiento” y de la toma de consciencia de la “mainstream” dirigencial tras la caída del imperio soviético y su reemplazo por la democracia. En su documento Estrategia de Rusia para el año 202024 el Kremlin aprecia hoy la exacerbación de tensiones entre los Estados a causa de los postergados procesos de desarrollo generados por la globalización y el crecimiento de nuevos centros de poder con una genuina influencia en la nueva estrategia geopolítica mundial. Es consciente de la carencia de instrumentos legales frente a las crecientes amenazas a la seguridad internacional y de que pretende reforzar la cooperación en el marco de diversos espacios multilaterales -Grupo de los 8 (G-8), Grupo de los 20 (G-20), el Grupo Rusia, India y China (RIC), y el de Brasil, Rusia, India y China (BRIC), entre otros. Lo mismo ocurre con el desarrollo y capacidad de influencia en espacios subregionales de integración, tales como el Comunidad de Estados Independientes (CEI), la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (TSC) y la Comunidad Económica Euroasiática (CEE), a donde Moscú busca erigir diferentes tipos de alianzas para alcanzar sus objetivos.

Desde el punto de vista eminentemente productivo, el país propone en el mediano plazo consolidar su posición en la división internacional del trabajo y en la competitividad de la economía25. Sea desde una crisis financiera y bancaria internacional, hasta le problema de la escasez de agua y de alimentos, todas representan una amenaza a su Seguridad Nacional. De allí que a futuro, Moscú busque asegurarse la provisión de recursos energéticos y esforzarse en el desarrollo de su educación, especialmente en la investigación de ciencia básica y aplicada, así como tecnología de punta. En el caso del petróleo, Rusia se ha propuesto la posesión

23 24

National Security Concept of the Russian Federation … , op cit.

National Security of the Russian Federation until 2020, firmada por el

presidente Dimitri Medvedev en Mayo de 2009. 25

National security of the Russian Federation until 2020, op. cit.

de recursos energéticos como parte de política internacional, pues a largo plazo percibe una “carrera” por los mismos en las regiones del Mar de Barents, Medio Oriente, el Artico, el Caspio y en las cuencas de Asia Central26. Es el turno de prestar atención al hecho de que Rusia representa el 21,5% de la producción de gas natural – es el primer exportador-27, dispone de una de las mayores reservas forestales y representa el 25% de las reservas mundiales de agua dulce no congelada28. Flanqueada por el Oceáno Pacífico, el Artico, el Mar Caspio y Negro, el Mar de Barents, su política nacional marítima busca condiciones apropiadas en el transporte de alimentos, hidrocarburos y otros recursos del subsuelo, así como de la preservación de estos, en orden también a mantener y asegurar la provisión de los stocks estratégicos y asegurar la explotación de recursos minerales y energéticos, así como desarrollando la tecnología que disminuya el impacto ambiental29.

Complementando estos tres documentos, el documento de Política Exterior viene a delinear la estrategia internacional de Moscú en cada región. Así, y respecto de la CEI, el estado ruso está debidamente dispuesta a llevar adelante una política más pragmática y revitalizar su “frontera cercana”, que a su vez es considerada una “zona especial de interés”, a saber la relación con los vecinos más importantes – Ucrania, Bielorrusia y Kazajstán, entre los más importantes- y acrecentar su presencia en el segundo anillo de alcance con Europa, el “Gran Medio Oriente”, y China. Los cuatro principales objetivos de su diplomacia son ayudar a convertir a esos países viables en el plano económico y político; acentuar el liderazgo en la creación de un sistema de relaciones económicas; extender el proceso de institucionalización de la CEI30. Fuera de sus fronteras, los intereses estratégicos buscan obtener influencia en las decisiones de orden internacional, sean diplomáticas-estratégicas y de relaciones económicas internacionales. De esta manera, busca también morigerar el avance y la presencia de intereses políticos, comerciales y financieros de otros países en esa región31.

National security of the Russian Federation until 2020; ver además, Maritime Doctrine of Russian Federation until 2020. Documento aprobado por el presidente Putin. 27 de Julio de 2001, PR1387. 27 International Energy Agency (2008), pp. 11-13. Ver además en Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 10. 28 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 10. 29 Maritime Doctrine of Russian Federation until 2020, op. cit. . 30 Ivanov, op. cit., p.84. 31 Ivanov, op. cit., 87.The Economist (2008), August 16th-22nd, p. 9.

Frente a Europa, la orientación diplomática del Kremlin fue siempre crucial y determinante, considerándola a aquella región el punto de partida para la estabilidad estratégica a lo largo del mundo. Sus intereses son el desarrollo continuo y equilibrado de carácter multifuncional de la Organización de Seguridad y Cooperación Económica (OSCE) y profundizar su presencia en Europa a través del Consejo de Europa. Como uno de los socios más importantes en lo que hace al diálogo político, Moscú propone mantener una estrategia regional en orden a expandir la forma del diálogo político con la UE, desarrollar espacios de comercio e inversiones conjuntas y de cooperación en materia financiera, proteger los intereses rusos en la medida en que la UE se expande, desarrollar una estructura pan-europea de cooperación, incrementar la cooperación en materia de ciencia y tecnología, extender los lazos transnacionales e interregionales y acercarse conjuntamente a estándares comunes de legislación económica y técnica32.

Respecto de EE.UU, y a pesar de la existencia de divergencias serias, la interacción cooperativa continúa siendo una condición indispensable para mejorar la situación internacional y afianzar la estabilidad estratégica global. En este sentido, se hallan considerados los problemas de desarme, el control de armamento y la noproliferación de armas de destrucción masiva33. El Kremlin entiende que la relación bilateral pasa por conjugar una política inserta en las instituciones internacionales y el multilateralismo. La misma se ha ido desagregando por áreas de cuestión, a saber, la diplomacia, los recursos energéticos y aquellas relacionadas con la institucionalización de la democracia en Rusia. En el plano diplomático adoptó una política identificada más con las instituciones internacionales y con el multilateralismo mientras que, en el campo de la energía, se traduce en el aliento de la producción de hidrocarburos y la construcción de nuevos ductos posibilitando la exportación con destino a Europa y a China; con respecto al proceso democrático, se han atemperado las voces críticas como así la injerencia de Washington en los asuntos domésticos de la administración Putin y Medvedev. En Asia, los intereses del Kremlin giran en orden a mantener la unidad e interconectividad de la dimensión Euro-Atlántica y Asia Pacífico34, para lo cual resulta clave promover las relaciones con Asia Sur, Cercano y Lejano Oriente. La seguridad en las fronteras busca crear condiciones que favorezcan el crecimiento económico en las naciones que lindan el Sur y el este de los Urales, a través de esfuerzos bilaterales y multilaterales de integración regional35. Respecto de China, Rusia logró en los últimos años consolidar el fundamento de la interacción a partir de una acción mancomunada basada en la confianza, con miras a la integración estratégica en el siglo XXI36. En este sentido, la cooperación multifacética y la firma de los acuerdos fronterizos, como 32

Ivanov, op. cit.,103. Ivanov; op. cit., 112-114 34 Ivanov, op. cit.,120. 35 Ivanov, op. cit., 121. 36 En abril de 1997 ambos países suscribieron una “Declaración Conjunta de un Mundo Multipolar y el establecimiento de un Nuevo Orden Mundial”; Ivanov, op. cit., 122. 33

también la distensión militar, aspecto éste último que promociona las medidas de confianza con Asia. El escenario de la Transcaucasia atraviesa por cierta inestabilidad a raíz de los siguientes factores: las amenazas cruzadas que aún se dispensan ambos países; la presión de la República de Georgia por acordar un ingreso a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (NATO) y la determinación de los territorios separatistas de permanecer independientes en territorio georgiano. Paralelamente, y relacionado con lo anterior, el entonces primer ministro Putin prometió ayuda financiera a región de Abjazia, provocando reparos de su capital, Tbilisi, que niega la independencia de facto de esa región y reivindica la pertenencia de la misma a Georgia -y que Moscú apoya-.

Por otro lado, Rusia defiende el uso de los espacios multilaterales y muestra su apego a las instancias institucionales. Respecto de la OTAN, los cortocircuitos con la Alianza han normalizado sus diferencias en marco del Acta Rusia-OTAN. La OTAN sigue condenando la intervención rusa en Georgia, mientras que Rusia objeta abiertamente el emplazamiento de un sistema de misiles estadounidenses en República Checa y Polonia destinado a disuadir a cualquier amenaza nuclear enemiga, y brega por un sistema conjunto en el marco del Consejo Rusia-OTAN, actualmente bajo proceso de revitalización y monitoreo.

Con relación a la India, la diplomacia del Kremlin busca profundizar la cooperación tradicional con ese país, especialmente en lo que se refiere a la superación de los persistentes problemas de esa región y al fortalecimiento de su estabilidad37. La situación de inestabilidad que vive Afganistán representa una amenaza real para la seguridad de las fronteras del Sur de la CEI, afectando directamente a los intereses rusos. En consecuencia, el objetivo entorno a la cuestión afgana es lograr una resolución política firme y justa, inhibiendo la exportación del terrorismo y el extremismo procedentes de ese país. En cuanto al Este de Asia, y respecto de Japón, Moscú considera de vital importancia cooperar en los esfuerzos para resolver la disputa en las Islas Kuriles como así también apoyar su ingreso al Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (CSONU) como miembro permanente38. En cuanto a la península Coreana su objetivo apunta a la reconciliación entre Corea del Norte y del Sur. Con respecto al Sur y Sudeste Asiático la política apunta a transformar esta parte del continente en una zona segura y estable39.

Ivanov, op. cit., 123. Ibídem 39 Ivanov, op. cit.,124. 38

La región del Medio Oriente y Africa del Norte constituyen una de las principales fuentes de reservas de petróleo del mundo. Moscú considera prioritario preservar sus intereses económicos, incluyendo las rutas que transportan los flujos de energía. En esta región existe un trípode sobre el que se basa la diplomacia rusa: su participación en el proceso de paz árabe-israelí, el rol en las negociaciones que actualmente llevan a cabo Israel con Siria40 y con Líbano41; y su estrategia en torno al Golfo Pérsico. El involucramiento ruso hoy en la cuestión del Medio Oriente como representante del “cuarteto”42 y su peso específico en las decisiones entorno a Irán, hacen a la diplomacia rusa acreedora como jugador clave para dirimir escenarios de conflictos que afecten a la seguridad internacional43. En el Golfo Pérsico, Rusia tiene como propósito es contribuir a formar en este territorio una zona estable, siendo elementos indispensables la regulación del conflicto en Iraq –se opuso a la intervención de ese EE.UU.- y la normalización de las relaciones entre los países de la región, para reducir la amenaza militar –y un consecuente desequilibrio de poder-, frenar la carrera armamentista, disminuir la presencia militar extranjera –evitando el unilateralismo de EE.UU.- y desarrollar medidas de confianza mutua para restaurar una amplia zona de cooperación regional. La cuestión de Irán, sea por la eventual nuclearización de su poder militar así también cualquier intento de EE.UU por amenazar, inmiscuirse o intervenir en territorio iraní, reavivan en la dirigencia rusa sentimientos de rechazo a cualquier intento de acercar o “cercar” con tropas extranjeras o la “zona de influencia rusa”. Rusia no se opone a que Irán detente tecnología nuclear con fines pacíficos. Por último, y con relación al Africa, la política exterior se propone ampliar la interacción con los estados africanos y contribuir a la rápida solución de los conflictos allí existentes. Para esto la política exterior busca identificar un modelo óptimo para el desarrollo del comercio y de los lazos económicos con el continente.

La diplomacia hacia América Latina En este contexto la política exterior rusa presta una importante atención a hacia América Latina habida cuenta la creciente influencia de ésta en los procesos mundiales y los intereses en torno a la diplomacia multilateral, así como en el ámbito de las instituciones internacionales44. Durante la otrora Guerra Fría la ex URSS era 40

La diplomacia del Kremlin considera como clave para el Proceso de Paz en la región trabajar persistentemente para restaurar el diálogo entre Israel y Siria. 41 En cuanto al rol en las negociaciones bilaterales que el Estado de Israel mantiene con Líbano, tras el retiro de las tropas israelíes del territorio libanés en Mayo de 2000, el objetivo ruso es (por Res. de la ONU) preservar la estabilidad y evitar futuras complicaciones en la relación bilateral. 42 Denominación con la que la “Hoja de Ruta” designó a EE.UU, Rusia, la UE y la ONU en 2002 para dirimir la cuestión entre Israel y Palestina. 43 Ivanov, op. cit., 129-132 44 Ivanov, op. cit., 133.

considerada una de las grandes potencias –compartía ese status junto a EE.UU- en virtud de constituir el principal contrincante en el ampo nuclear. De allí que los intereses respecto de América Latina reunían connotaciones propias de una lógica “geopolítica” en la lucha contra occidente. Pero si bien Rusia continúa hoy siendo una “potencia” en el plano nuclear no los es menos en el campo económico, principal acicate de la relación con América Latina. Ambos buscan influencia en las relaciones internacionales en pos de la inserción en la economía mundial y forjar relaciones multidireccionales. Tanto la región como Moscú tienen una visión “multipolar” del escenario internacional. En el caso de Moscú, en los últimos años el Kremlin ha buscado desarrollar con la región relaciones en el nivel del diálogo político, recogiendo distintas experiencias comunes de transiciones democráticas y transformaciones económicas. Esto es lo que precisamente se ha venido manifestando en distintas visitas que hicieron las respectivas autoridades. Claramente, y desde una visión más económica, el gigante ruso comparte causas comunes con los países de la región: es una economía altamente dependiente de la producción y exportación de sus hidrocarburos –casi el 70%- que busca modernizar su aparato productivo nacional en virtud de la obsolescencia tecnológica que rodea a la economía; por el lado político, representa un país que aún tiene pendiente una serie de reformas institucionales para consolidar su institucionalización democrática; en términos de estrategia internacional, Rusia tiene una sólida economía exportadora y se lanzó a la carrera por conquistar espacios en América Latina no sólo por una necesidad de insumos estratégicos sino también en la búsqueda de importar por apuntalar su manifactura industrial –algo similar a la estrategia china-; al igual que los países de la región, busca consolidar los espacios de integración regional con sus vecinos, reforzar la cooperación y la integración para ampliar el mercado asiático central. En el plano diplomático, el Kremlin mantiene relaciones con todos los países de la región, y desarrolla un espacio cooperación económica, comercial, científica y cultural. Siguiendo su estrategia institucional de acción permanente en diversas instituciones internacionales, como la ONU, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Internacional de Comercio (OMC), su gobierno ha tenido una activa participación en las organizaciones de integración regional de América Latina, sea en su vínculo con la Organización de Estados Americanos (OEA), el Grupo de Río y en participación en reuniones del Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA). Su diplomacia mantiene un apoyo activo al Sistema de Integración en América Latina (SICA), ámbito a donde encarna intereses comunes con espacios como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con el Mercado del Cono Sur (Mercosur), entre otras45, así como con los países de la región que pertenecen a la Asociación de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), particularmente con Chile, Perú y México. También existen espacios para concertar posiciones “comunes” con países de la región en ámbitos, tal como los miembros “no-permanentes” del Consejo de Seguridad de la ONU. Cabe destacar que el reciente ingreso de Rusia como miembro de la OMC operaría un instrumento tendiente a facilitar las negociaciones comerciales y a lograr

Ivanov, op. cit., 134

mayor intensidad en el comercio entre Rusia y América Latina. Pero no sólo el Kremlin comparte espacios de cooperación institucional, sino también vínculos y estrategias con potencias medianas de la región, el caso de Brasil a donde conjuntamente comparten el BRIC, o con México, a donde comparten el APEC. Han sido los contactos al más alto nivel político los inspiradores y los encargados de que la relación entre Rusia y América Latina sirvan como marco adecuado para implementar otros acuerdos capaces de estrechar las relaciones bilaterales. Los viajes de autoridades y funcionarios rusos a la región se incrementaron notablemente desde finales de la década de los años 90’. Tras la caída del muro de Berlín, de los tres primeros presidentes rusos tras la caída de la URSS, Boris Yeltsin fue el que reinauguró las relaciones de “posguerra fría” con América Latina. Su segundo Canciller -y posterior Jefe de Gobierno-, Evgueni Primakov, realizó una serie de comisiones que lo llevaron a visitar Cuba, México y Venezuela (1996), y al año siguiente Brasil, Argentina, Colombia y Costa Rica46. Con posterioridad, sería el presidente Putin quien continuaría y consolidaría las relaciones de Rusia pero esta vez con el Caribe insular (entre 2002 y 2004), y con Cuba, Chile, México, Brasil (entre 2000 y 2004). Su sucesor, Dimitri Medvedev, viajaría a Perú, Brasil, Venezuela y Cuba en 2008, en tanto el canciller Sergei Lavrov haría lo propio por Cuba, Nicaragua, Guatemala y México durante 2010. Ese mismo año, Medvedev también viajó a Brasil y Argentina, mientras que Putin –en calidad de Jefe de Gabinete- lo hizo a Venezuela. De modo que así consolidaría una suerte de relacionamiento intenso con la región que se manifestaría recíprocamente con las visita de distintos mandatarios latinoamericanos a Rusia. Por caso, la presidenta argentina, Cristina Kirchner, visitó Moscú en diciembre de 2008. Al año siguiente el líder cubano, visitaría el Kremlin en enero y Evo Morales, de Bolivia, en febrero; más tarde lo harían Michelle Bachelet, de Chile –abril-, Inacio Da Silva, de Brasil –junio-, Hugo Chávez, de Venezuela – setiembre- y, Rafael Correa, de Ecuador, en octubre. En tanto que en 2010 los presidentes de Brasil (mayo) y de Venezuela (octubre) repitieron la visita47. Otros de los ámbitos de vinculación que el Kremlin y América Latina abordaron fue la conformación de distintas instancias institucionales necesarias para promover la cooperación multilateral. En este sentido, cobraron notoriedad las comisiones intergubernamentales o los llamados Comités Mixtos para la cooperación económica, comercial, científica y Tecnológica, en tanto mecanismo destinados a consolidar las negociaciones bilaterales. Ejemplo de ellos, aquellas formadas entre Moscú y países como Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Cuba, Chile, México y Perú y Venezuela. También las activas reuniones interconsulta entre a nivel de las cancillerías –con Cuba por ej.- así como los Consejos Empresariales, ámbito desde donde los empresarios se nuclean mediante las cámaras de comercio. Al respecto, las diplomacias de ambas partes se han propuesto incrementar el nivel de cooperación en el plano jurídico, ámbito natural para viabilizar las regulaciones en materia de aduanas, de inversiones estatales, privadas y conjuntas, y lograr una amplia gama de acuerdos y convenios entre los 46

En Costa Rica la delegación rusa mantuvo reuniones con Gobiernos de de Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y República Dominicana. 47 El presidente de Venezuela, Hugo Chávez, visitó Moscú nueve veces.

gobiernos. El aspecto jurídico ha sido el soporte fundamental en los vínculos entre Rusia y la región a la hora de plasmar las bases contractuales y de pensar una armonización de la legislación. En este sentido existen avances en los acuerdos rubricados entre Rusia y Argentina, Brasil, Cuba, Perú, aunque también sobresalen aquellos en materia de protección de inversiones (con Argentina, Brasil y Venezuela) como también los referidos a la evasión fiscal (con Argentina y Venezuela). Un área clave pero de incipiente desarrollo es la bancaria, encargada acercar y radicar a la banca privada rusa (Cuba, Chile, Brasil, México y Venezuela, Perú) y acrecentar la radicación de capitales rusos en algunas islas de América insular (Caimán, Antigua y Barbuda, Bahamas). En muchos casos, éstas últimas se han convertido en paraísos fiscales que sirven para la inscripción de empresas rusas con intención de exportar Inversión Extranjera Directa (IED) a la región. La dimensión de las Relaciones Económicas Internacionales entre Rusia y la Región. Las visitas anteriormente mencionadas se dieron en el marco de las relaciones económicas internacionales y, particularmente, han servido para rubricar acuerdos de cooperación en materia comercial, financiera, científica-tecnológica, infraestructura, transporte automovilístico y aéreo, telecomunicaciones, computación y bio-tecnología, entre los más representativos. El punto clave para entender estos acuerdos pasa cómo han contribuido a incrementar el intercambio comercial entre América Latina y Rusia representa alrededor de U$S 14.000 y que guarda un saldo ampliamente favorable para la región. En materia de comercio exterior Rusia tiene hoy como principales destinos de sus exportaciones, la UE (50%), países de la APEC (22%), CEI (15%), Comunidad Económica de Eurasia (el 8%), y después, menos del 6% con el resto del mundo. Dentro de esta cifra está ubicado el comercio con América Latina48. El tipo de relacionamiento estratégico-político para consolidar vínculos comerciales y diplomáticos, y que muestra el creciente grado de interés de Moscú en la región tras el régimen soviético, ha permitido una interrelación cada vez más estrecha a pesar de la distancia geográfica desde aproximadamente 1996. También ello obedece a que Rusia no sólo se vincula con aliados muy poderosos sino también con potencias medias. Por caso, México es un importante socio comercial siendo que está próximo a EE.UU y es hoy una de las economías más dinámicas de América Latina. Brasil es su socio en “BRIC” mientras que Chile constituye un lazo por el pacífico. Lo mismo ocurre con Venezuela y Argentina por el Atlántico. Entre los cinco tienen posiciones diplomáticas afines a Rusia en cuestiones de seguridad internacionales, organizaciones internacionales y aspectos económicos. En el plano del comercio exterior ruso-latinoamericano las compras de Rusia a la región crecieron un 111% en 2010 mientras que sus ventas lo hicieron en un 94%. Aun así, y a pesar del saldo favorable que mantienen los países de la región, existen 48

La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe. Mecanismos institucionales y de cooperación para su fortalecimiento. Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Caracas, Venezuela, 2011, 27.

excepciones como Colombia, México y Venezuela49, que mantienen un déficit comercial con Rusia. Existen diferentes niveles relacionamiento de según sea el grado de de intensidad e importancia50. Para Violetta (2010), en un primer nivel la estrategia del Kremlin busca priorizar lazos con sus “antiguos” aliados como Cuba y Nicaragua, desde donde el otrora Politburó solía atizar el Comunismo en pleno patio trasero de EE.UU durante la guerra fría. Dos íconos de aquella relación fueron el emplazamiento en Cuba de misiles nucleares soviéticos dirigidos contra el Estado de Florida en 1962 y el apoyo ruso a los sandinistas en Nicaragua. Hoy la situación es distinta desde el momento en que Cuba no sólo es un inestimable “socio” sino un “aliado estratégico”. Los cubanos importan aviones y repuestos, automóviles y equipamientos, fundamentalmente, seguido por instrumentos y aparatos, equipos eléctricos, neumáticos y cámaras, locomotoras y vagones, equipos de construcción y fertilizantes, así como medios de transporte, maquinarias y piezas de repuesto de los sectores agrícola, automotor, neumáticos, equipos de construcción, metales, fibra de abesto, aviones y radares 51. Por su parte, la Isla exporta en gran medida azúcar cruda y tabaco, seguidos de bebidas alcohólicas y medicamentos52. En 2008, el intercambio comercial de Cuba y Rusia alcanzó a U$S 265,1 millones, de los cuales U$S 82,7 millones correspondieron a compras rusas y U$S 182,4 a las ventas rusas a la Isla53. Otras áreas de interés mutuo son la industria del petróleo, energía eléctrica, industria del níquel, turismo, informática y telecomunicaciones, transporte automotor, construcción naval, transporte aéreo, biotecnología, pesca, educación y cultura. Por su parte, Nicaragua es otro socio comercial importante para Rusia y hoy revive lazos de amistad como los que otrora supieron tener el comunismo con el sandinismo, éste último hoy transformado en democrático de la de la mano de Daniel Ortega. En la actualidad, Rusia asiste a este país en el desarrollo de la industria en general, sea en las áreas de energía e infraestructura de un país con un sesgo claramente político-ideológico pro “Alianza Bolivariana”. En el plano de la cooperación, ambos interactúan en materia de salud, educación, seguridad y apertura comercial. De parte de Moscú, existe un importante interés en el turismo, la pesca y las inversiones aeroportuarias, así como el procesado de cacao, y el envío de autobuses para el transporte civil54. También lo son las áreas de petróleo, gas, investigaciones espaciales, infraestructura portuaria, naval, y técnico militar55.

La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 35-36. 50 Violetta, Sheykina, “Historia de las relaciones Rusia-América Latina: Evolución y prospectiva”. Revista Electrónica Iberoamericana, vol. 4, No. 1, 2010. http://www.urjc.es/ceib,181-227. 51 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit.,, 39-40. 52 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op cit., 40. 53 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 39. 54 Villareal, Gabriel, (2010), Rusia en América Latina. Servicio de Investigación y análisis. Subdirección de política exterior. Cámara de Diputados. Estados Unidos Mexicanos. 55 Violetta, op. cit., 202.

En líneas generales, y a modo de balance preliminar, tan estrecha es la vinculación de Rusia con Cuba y con Nicaragua, que aquella es prácticamente hoy el más importante acreedor y apoyo de ambos56. En un segundo nivel están Brasil y Venezuela –ambos “aliados estratégicos”-, que representan el conjunto de países que durante la guerra fría si bien no tuvieron vínculos estrechos con Moscú, hoy sí lo tienen desde el momento en que son “nuevos aliados” e importantes socios en la región en el plano del comercio bilateral. Con Venezuela, la relación bilateral pasa exclusivamente por el comercio. Entre las importaciones venezolanas sobresalen, en su mayoría, aquellas relacionadas con la industria bélica, siendo Caracas el actual mayor comprador de aeronaves, de sistemas de armas, de suministro y de piezas de repuesto provenientes de Moscú. Importa a su vez, técnica aérea civil, fertilizantes, derivados del petróleo como plásticos, caucho y sus manufacturas57. Entre las exportaciones venezolanas a Rusia sobresalen el óxido de aluminio y, en menor medida algunas bebidas tabaco58. En 2010 el intercambio de ambos fue de U$S 980 millones-, de los cuales U$S 973,6 millones corresponden a importaciones venezolanas y los restantes U$S de 7 millones a exportaciones a Rusia59. Ambos gobiernos han desarrollado una serie de acuerdos en materia de cooperación que alcanzan a los sectores industriales como el petrolero, el aeronáutico, el automovilístico, el naval-civil y el de energía eléctrica y nuclear, así como el financiero. Además de ser un cliente en la industria de defensa importante, Venezuela es, junto a Bolivia y Cuba, un apéndice ideológico clave en la región: los tres comparten con Moscú cierto sesgo antiestadounidense y representan el eje “bolivarianismo” latinoamericano, afín a socios extra regionales como Irán. Brasil es no sólo un aliado estratégico sino también tecnológico de Moscú desde 2005. De hecho es su mayor socio comercial en la región –su intercambio alcanzó en 2010 a casi U$S 10.000 millones- y un importante comprador de fertilizantes minerales, principalmente de abonos químico, seguidos muy de lejos por derivados de petróleo – crudo, combustible diesel-, azufre y asbesto, metales ferrosos, maquinaria y equipo. También azúcar y tabaco, caucho y sus manufacturas, máquinas herramienta y equipo, aeronaves y piezas de repuesto, joyas, autopartes y dispositivos electrónicos60. Por su parte, le vende a Rusia fundamentalmente, carne, seguido de lejos por azúcar, tabaco, maquinaria, conservas de fruta y otros productos alimenticios. En 2010 el intercambio global entre ambos países alcanzó U$S 9.874,1, de las cuales U$S 1.997,9 millones correspondieron a importaciones de Brasil y U$S 7.876,261 a ventas a Rusia. En materia

Violetta, op. cit., 203. La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 37. 58 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 34; La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 41. 59 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 60 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 24; La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 37. 61 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 57

de cooperación ambos países han firmado acuerdos en ciencia y tecnología, defensa, espacial, energía eléctrica y nuclear, financiera y de transporte. Le siguen en importancia comercial Argentina y Ecuador, aliados estratégicos desde 2008 y 2009, respectivamente y México. Si es por tamaño de mercado Argentina representa también un potencial mercado. Las importaciones argentinas desde Rusia consisten, fundamentalmente, en derivados de petróleo, seguido muy detrás por fertilizantes, y luego por metales ferrosos. Entre las exportaciones argentinas a Moscú figuran, principalmente, carnes y frutas frescas, seguidas del azúcar y acero, así como de vinos, productos lácteos, maní, medios de transporte, tabaco, medicinas, pescado, maquinaria, aparatos y frutas procesadas, entre los rubros más importantes62. En 2010, el intercambio bilateral alcanzó U$S 1.184,6 millones, del cual U$S 325 millones correspondieron a importaciones argentinas y U$S 859,6 millones a exportaciones a Rusia. Ambos países tienen firmado acuerdos de complementación y de cooperación en materia de desarrollo de energía atómica con fines pacíficos, fitosanitarios, de visado y alguna venta de equipamiento militar –helicópteros-, así como de cooperación en materia de investigaciones geológicas y mineras. Ecuador importa de Rusia metales y manufacturas, fertilizantes, celulosa, papel y cartón, plásticos y sus manufacturas63. En 2010 el intercambio comercial alcanzó a U$S 1.124,2 millones, de los cuales, U$S 48,4 millones correspondieron a importaciones y U$S 1.075,8 millones a exportaciones64. En el caso de México, importa de Rusia, principalmente, fertilizantes, seguidos de metales ferrosos, artículos de aluminio y maquinaria y aparatos, al tiempo que exporta, principalmente, medios de transporte, seguido en menor medida por maquinaria, bebidas –tequila y cerveza-, así como artículos de aseo y cosméticos65. En 2010 el intercambio global entre los dos países ascendió a U$S 1.092,2 millones, de los cuales, U$S 854,7 eran importaciones mexicanas y U$S 237,5 millones exportaciones a Rusia66. Por último, Uruguay compra a Rusia productos de la industria química –abonos y derivados del petróleo- así como -y en menor proporción- celulosa, papel y cartón, metales y sus manufacturas67. Le vende a Rusia carne bovina y varias menudencias

Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 28. La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 41. 63 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38. 64 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 65 Las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 30. 66 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 67 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36 y 38. 62

como lenguas vacunas, hígados y, en menor importancia, lácteos, miel y frutas 68. En 2010 el volumen total de comercio involucró U$S 604,7 millones, de los cuales, U$S 243,5 millones correspondieron a importaciones uruguayas y U$S 361,2 millones a exportaciones a Rusia69. Muy detrás siguen en importancia el comercio de Rusia con Chile y Colombia. En el caso de Chile, importa fertilizantes, neumáticos, algunos tipos de maquinaria, equipos técnicos y bebidas, mientras que exporta, principalmente, frutas, pescados y mariscos, y también bebidas –en especial vinos-70. En 2010 el volumen de comercio bilateral ascendió a $ 310,5 millones, de los cuales $3,9 millones correspondieron a importaciones y U$S 306,6 millones a exportaciones71. Colombia compra fertilizantes, le siguen aeronaves y sus partes, metales y sus manufacturas; por el lado de las ventas están la carne bovina, pescado y mariscos, así como productos elaborados en base a ellos72. En 2010, el volumen de comercio bilateral involucró U$S 205 millones, de las cuales U$S 109,9 millones fueron importaciones y U$S 95,1 millones exportaciones73. En cuanto a Perú, compra fertilizantes nitrogenados y aeronaves y sus partes, caucho y sus manufacturas. Sus empresas exportan frutas, azúcar y confitería, pescados y mariscos74. En 2010 la balanza comercial alcanzó un intercambio de U$S 74, 1 millones, de los cuales, U$S 6,9 millones correspondieron a importaciones y U$S 57,2 millones a exportaciones75. En tanto que Paraguay y Bolivia son los países de menor intercambio de la región sudamericana con Rusia. El caso del primero, importa fertilizantes y celulosa, papel y cartón, así como algunos tipos de maquinaria y equipamiento técnico, al mismo tiempo que vende a Moscú carnes y soja; el segundo importa derivados del petróleo y fertilizantes y vende carnes y azúcar76. Los desafíos Fue con el ascenso de Putin cuando la política exterior dio una vuelta de tuerca a la política exterior. El ex KGB mantuvo a Sergei Ivanov al frente de la diplomacia

La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38 y 41. 69 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 70 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38 y 41. 71 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 36. 72 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38 y 41. 73 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., p. 36. 74 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38 y 41. 75 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., p. 36. 76 La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 38 y 41.

durante su primera presidencia, continuando así la política de sus antecesores: cerró filas con Europa -particularmente con Alemania y Francia- y con Asia –en especial con China, Japón e India-. Luego de su reelección – en diciembre de 2003-, nombró al experimentado Sergei Lavrov como nuevo Canciller, y la diplomacia del Kremlin comenzó a involucrar personalmente al propio Putin, dejando asentada su condición de estadista: no titubeó contra el terrorismo checheno, fustigó en forma pública el avance de la OTAN y el unilateralismo de los EE.UU, amenazó con dejar sin efecto su adhesión al Tratado de Fuerzas Convencionales de Europa, se desendeudó del FMI, rechazó la presencia de los EE.UU y de sus aliados en Iraq, y discrepó tanto con los EE.UU como con la UE respecto al estatus de Kosovo. Hasta se ha animado a cerrar negocios con Irán -centrales nucleares y recursos del Mar Caspio-. Un ejemplo claro de política exterior al servicio de la visión estratégica del mandatario.

Putin ha tenido un símil con la ancestral diplomacia rusa, consolidando la política exterior de una incipiente democracia que detenta tan sólo veinte años. De su mano, Rusia ha buscado “un lugar en el mundo”, siendo su cancillería un experimentado “ojo externo” para apuntalar el curso de la diplomacia rusa. Su proximidad a Occidente es el producto de la finalización y derrota en la “guerra fría”, situación tras la cual muchos aventuraban una rápida inserción y una transición a un país sumido y atado a las reglas y designios coyunturales capitalistas del momento. Pero la mutación de los acontecimientos y la supervivencia de una identidad propia hicieron que Rusia, lejos ya de ser una superpotencia, se haya constituido en un actor importante de las relaciones internacionales. Basta señalar en un mapa geográfico dónde se ubican algunos de los principales focos de inestabilidad internacional y observar la importancia geopolítica para Moscú. Si bien en términos económicos -comerciales y financieros- Rusia no puede posicionarse como una superpotencia capitalista, sí lo puede hacer en términos de seguridad. Aunque vuelva a consolidarse no lo hará como potencia nuclear pero sí como árbitro y garante internacional en virtud de su protagonismo e incidencia en regiones aledañas. Además de representar un actor internacional que busca insertarse en Occidente, podría ser catalogada como una “potencia estratégica en Oriente” capaz de concentrar un importante cúmulo de relaciones internacionales y aliados, e interactuar en regiones y mercados que hoy en día compiten con Occidente. Lejos de ser incondicional a los designios de una potencia o política foránea, su política exterior ha venido realizando un permanente zig-zag, resistiéndose a embarcarse en cualquier estrategia internacional que no esté en línea con el propio interés nacional e imbuido de un fuerte pragmatismo a la hora de dirigir su rumbo. Respetuosa de una tradición y detentadora de una gran experiencia, la diplomacia moscovita ha sabido hacer frente a los problemas que le deparara un escenario complejo y radicalmente distinto al de las últimas décadas, conociendo sus limitaciones pero también sus ventajas y oportunidades. La preservación de su integridad territorial, la apertura al capitalismo occidental y la lenta reconstrucción de su protagonismo como potencia

regional dan cuenta de una redefinición de las prioridades y de objetivos internacionales en consonancia con sus objetivos nacionales. Para Rusia, la preservación del equilibrio de poder en el mundo se asemeja a un escenario multipolar a resguardo de las tentaciones hegemónicas que deriven en un escenario unipolar. La estrategia de acción multilateral o de alianzas multilaterales, en desmedro de la acción unilateral, tiene un condimento de legitimidad superior a la hora de tomar parte en la solución de diferendos, sean cuestiones de alta política o de baja política. El creciente rol de las instituciones internacionales y la necesaria adscripción rusa a ellas, representa un elemento indispensable para dirimir los conflictos y proveer un adecuado contexto de cooperación internacional. Rusia busca un poder de características “blandas” que le permita trazar una estrategia de inserción internacional en diferentes áreas de interés nacional. En este sentido, la diplomacia de Putin como también la del presidente Medvedev han buscado desarrollar una economía capitalista, intentando restablecer niveles competitivos de tecnología, mejorar la calidad de su democracia, lograr una apertura al mundo y en consecuencia desplegar una diplomacia que tenga en cuenta estos objetivos. Pero la diplomacia rusa es consciente de la necesidad institucionalización a nivel internacional de los asuntos externos, participando en diferentes foros, mercados, organismos y tratados internacionales, todos los cuales constituyen diferentes herramientas para insertarse en la política internacional. Rusia no dispone de la fuerza ni de la capacidad económica suficiente o necesaria como para aislarse del mundo y dejar de lado este principio básico del nuevo milenio.

En este sentido, el relacionamiento de la Federación Rusa con América Latina es en razón de una coyuntura estratégica compartida. Desde el punto de vista estratégico-diplomático las características de una estrategia multipolar es funcional a ambos desde el momento en que el poder internacional se diluye cada vez más en diferentes actores estatales y regiones. Esta es la apreciación común que América y Rusia tienen del mundo desde finales de los años 90’s, y el punto de partida desde el cual buscan posicionarse en las relaciones internacionales: América Latina, luego de la década perdida en materia económica en los 80’; Rusia, a partir del colapso que le tocó vivir cuando cayó el muro de Berlín y en la crisis financiera de 1998. Desde el punto de vista político, en América Latina subsiste una necesidad de amalgamar el desarrollo de las instituciones gubernamentales con la estrategia de crecimiento sustentable; en tanto que en Rusia, hoy la sociedad demanda cada vez más el imperio de una cultura democrática y un freno a los abusos de autoridad.

Una y otra han perecido la crisis financiera, el autoritarismo y la decadencia socio-cultural. Aun así, ambos detentan assets comunes. Por un lado, influencia en las relaciones internacionales, prueba de ello es la agenda complementaria en las posiciones que América Latina y Rusia ofrecen frente a la estrategia de seguridad internacional, la economía y las finanzas globales. Por el otro, problemas comunes, tales como la búsqueda de una alternativa tanto a la excesiva dependencia de una industrialización primaria basada en recursos naturales como también al problema de la obsolescencia tecnológica que atenta contra la productividad de las economías. En este sentido las dos se complementan teniendo en cuenta la similitud de sus respectivas estrategias de crecimiento industrial, como ser la búsqueda de nuevos mercados, el diseño de alianzas estratégicas con países con problemas similares y, la recurrencia a los acuerdos de integración regional. En este sentido las relaciones de cooperación y la vinculación diplomática han sido claves a la hora de estrechar lazos recíprocos.

Entonces y, en líneas generales, América Latina y Rusia enfrentan el desafío de fortalecer un sistema integral de relaciones económicas, comerciales, científicas y culturales77. Al medir la “calidad del intercambio” de ambos, todavía no se evidencia un salto en la calidad del valor agregado de los productos manufacturados y menos aun un intercambio genuino de productos de alta tecnología. Por ejemplo, las ventas de América Latina a Rusia se limitan a bienes de consumo y a productos manufacturados de bajo valor agregado. En el caso de Rusia, sus exportaciones a la región carecen de contenido de valor agregado tecnológico, circunstancia que contrasta con la clara necesidad de modernizar una economía que reemplace exportaciones de combustibles y materias primas a artículos con alto valor tecnológico. Tampoco hay establecido aun un sistema de cooperación económica orgánico que incluya el comercio, las finanzas, las inversiones y cuestiones científico-técnicas. Ni siquiera existe una intensidad entre Rusia y los procesos de integración regional como la CAN y Mercosur. Sí ambos abogan por abandonar la periferia y buscan acoplarse al Centro desde el momento en que subsisten como potenciales centros de atracción de la inversión extranjera: por el lado de América Latina, ésta representa una zona de paz con rica reserva de recursos naturales; en tanto que por el lado de Rusia, atraviesa un proceso de crecimiento económico y de modernización de su aparato productivo. Una y otra se proyectan de manera “multivectorial”: mientras que América Latina busca una 77

La evolución reciente de las relaciones económicas entre la Federación Rusa y América Latina y el Caribe … , op. cit., 76.

consolidación regional además de proyectarse hacia el Pacífico, el Atlántico y la Antártida, Rusia lo hace hacia el Ártico y la Antártida, el Este Asiático y Europa.