Archivos de las Jornadas de Relaciones Internacionales X

Contenido

Un líder con talento: Explicando el rol de Brasil en América del Sur, Luis Leandro Schenoni....................................................................................................................... 2 El comportamiento multilateral de Brasil, Facundo Calvo ............................................. 2 Partidos y Política Exterior, un análisis comparado de Brasil y Uruguay, Lorena Granja & Florencia Sanz........................................................................................................... 2 Las Continuidades y Rupturas de la Política Exterior venezolana para la formación de un mundo Multipolar (2004-2012): Una visión desde la Teoría Crítica y el Constructivismo social en RR.II. del Plan Socialista Simón Bolívar y el “Programa Patria” (2013-2019), Carlos Luna Ramírez ................................................................... 2 El tratamiento legal de la Seguridad Alimentaria en la Argentina. Su incidencia en el plano regional, hemisférico e internacional, Yanina Acquesta Casellas ........................ 2

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Un líder con talento: Explicando el rol de Brasil en América del Sur Schenoni, Luis Leandro UCA-CONICET

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El presente trabajo es una versión preliminar de un proyecto mayor.

Se ruega no citar sin autorización expresa del autor.

RESUMEN

Este trabajo analiza los efectos de una mayor participación de actores dentro del estado y de la sociedad civil en la formulación de política exterior como actores de veto o configuradores de agenda. A partir de un análisis de la teoría existente, supone que el incremento en la cantidad de actores involucrados en la formulación de la política exterior genera tres ventajas concretas para la política externa un país: mayor estabilidad, mayor poder de negociación y mayor poder de agenda.

Haciendo foco en los casos de la Argentina y Brasil, este trabajo identifica los actores domésticos dentro del estado -el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia, otras instancias ministeriales y el Congreso- y la sociedad -el empresariado, los sindicatos y ONGsque efectivamente participan en la formulación de política exterior, alcanzando la conclusión de que su cantidad e involucramiento en Brasil son en general mayores. Finalmente, para comprobar si los efectos supuestos de esta mayor participación se producen, presenta un análisis de seis coyunturas internacionales del período 1999-2012 que permiten contrastar los postulados de la teoría con las respuestas que Argentina y Brasil dieron a cada una de ellas y los resultados alcanzados.

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I. INTRODUCCIÓN: LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LOS ACTORES DOMÉSTICOS

Existe un amplio debate en torno al surgimiento de actores dentro de la sociedad civil y del estado brasileño que han comenzado a participar activamente de la formulación de la política exterior o dicho de otro modo, se han ‘internacionalizado’ (Cason & Power, 2009). Sin embargo, aunque muchos autores coinciden en la apreciación del fenómeno, poco se ha hablado sobre sus posibles efectos.

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Este trabajo presenta la hipótesis de que la

internacionalización de actores dentro de la sociedad y el estado podría afectar la política exterior de un estado y sus relaciones con otros países por tres motivos principales (Cfr. Lima & Santos, 1998):

a) Cuando hay más actores que se sienten afectados en sus temas de interés más próximos y son capaces de agregar estas demandas y lograr su representación por parte del estado, entonces los temas son amplificados y el país desarrolla un mayor poder de agenda frente a sus contrapartes. En otros términos, es capaz de introducir temas y liderar el debate.

b) Cuando hay actores de veto y estos amenazan frecuentemente las expectativas del decisor, los consensos y mayorías necesarios para alterar una decisión ya tomada limitan su discrecionalidad, favoreciendo el status quo y haciendo que la política exterior sea más estable (Cfr. Tsevelis, 2002).

c) En relación a las negociaciones internacionales, el incremento de actores de veto internos pone al negociador en una posición menos flexible frente a sus contrapartes en el nivel internacional. En este contexto, el acuerdo es menos probable a menos que la contraparte no se ajuste a las demandas del negociador en cuestión (Putnam, 1988). Por este motivo, es de suponer que en el largo plazo los intereses de un país con un negociador más inflexible -es decir, con mayores actores de veto internosresulten favorecidos.

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Es cierto que algo se ha dicho sobre el supuesto causal de que la mayor relevancia internacional de Brasil ha provocado la internacionalización de varios de sus actores domésticos. Pero en particular, mucho menos se ha analizado si la internacionalización de la sociedad y el estado brasileños han afectado -y cómo- su ascenso y capacidad de liderazgo (Lima, 2008; Malamud, 2011) o sobre el carácter más o menos democrático de la participación de estos actores.

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En suma, este trabajo postula que la existencia de veto players y agenda setters dentro de la sociedad y del estado contribuye a generar una política exterior más estable, con ventajas en la configuración de la agenda internacional y un mayor poder de negociación. En otras palabras, actores domésticos más ‘internacionalizados’ estarían asociados al ascenso de un país y al ejercicio de un rol de liderazgo internacional.

II. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE ACTORES DENTRO DEL ESTADO

II.1 ITAMARATY Y EL PALACIO SAN MARTÍN: DIPLOMACIAS COMPARADAS Como destaca Andrés Rivarola Puntigliano (2008), el hecho de que el principal prócer brasileño sea un diplomático como el Barón de Rio Branco, ya habla de la importancia de lo internacional en la identidad de Brasil (Lafer, 2002) y de la consecuente preeminencia de Itamaraty frente a cualquier otro ministerio.

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Desde los primeros años de la democracia , la mayor participación de actores de la sociedad y del estado en la formulación y práctica de la política exterior -lo que algunos autores llaman simplemente la globalización de la sociedad brasileña- presionó a la estructura de Itamaraty más que a cualquier otro ministerio. Por ese entonces, la corporación diplomática, ante el dilema de permitir el surgimiento de múltiples canales fuera de su control o

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La democratización de la burocracia del estado que trajo aparejado la Constitución de 1988 afectó directamente a la corporación diplomática en Brasil y a este ministerio más que a ningún otro.

Por ese entonces, las demandas de la sociedad y de muchos reformistas dentro del cuerpo diplomático entre los que se destacan Celso Lafer y Celso Amorim- fue atendida a través de acciones como la apertura del archivo de Itamaraty al público y la realización en 1993, durante la gestión de Cardoso como ministro, de una serie de “seminarios sobre los nuevos rumbos a imprimir a la política exterior brasileña de allí en adelante. Participarían en ellos miembros de la sociedad involucrados con las cuestiones de política exterior brasileña, particularmente: académicos, empresarios, sindicalistas y diplomáticos (…) [A causa de estos debates] la apertura a la sociedad de los antes opacos debates de política exterior brasileña se presenta ahora como ‘inevitable’” (Dawisson, 2011:69).

Aunque algunos cuadros de Itamaraty interpretaron esta apertura como un proceso de legitimación en lugar de sincera democratización (Faria, 2008) y algunos patrones hegemónicos seguían reproduciéndose, imponiéndose muchas veces los intereses del estado a las demandas de la sociedad civil (Veiga, 2005), no cabe duda de que Itamaraty abrió el juego a muchos otros actores de la sociedad en estos años.

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modernizarse, decidió adaptarse a los nuevos tiempos, permitiendo el diálogo y la participación de otros actores en su estructura, creando nuevas dependencias vinculadas a las negociaciones comerciales y otros nuevos fenómenos, e influyendo en otros espacios de la burocracia que comenzaban a ‘transgubernamentalizar’ las relaciones exteriores de Brasil.

Tradicionalmente más insulado que otras instancias del ejecutivo brasileño, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil debió enfrentar de forma original estos cambios, siendo fiel a su lema institucional: “a melhor tradição do Itamaraty é saber renovar-se”.

En el siglo XXI, estos cambios en la política exterior brasileña se intensificaron y dieron lugar en el año 2006 a dos reformas. En primer lugar, Itamaraty decidió comenzar a organizar una Conferencia Nacional sobre Política Exterior y Política Internacional abierta a la ciudadanía en general e incrementar notablemente su proyección en internet y a través de redes sociales.

En segundo lugar, se aprobó una amplia reforma del diseño institucional del ministerio para adaptarlo a los nuevos desafíos (Puntigliano, 2008).

En la Argentina, en cambio, la Cancillería no presenta un rol preeminente frente a otros ministerios e incluso ha sabido estar al servicio de otros ministerios como el de economía, demostrando una menor organización corporativa de la diplomacia. Por otro lado, aunque 3

presenta un número de dependencias administrativas similar a Itamaraty , por su menor personal y presupuesto, no tiene la misma capacidad.

Otra diferencia notable se encuentra en el número de embajadas de ambos países, la cantidad de embajadores de carrera destinados en ellas y su ritmo de expansión. Hoy, mientras 4

Brasil tiene 136 embajadas en el extranjero , la argentina tiene sólo 79, y mientras Brasil cuenta con 1500 diplomáticos de carrera, la Argentina posee 960.

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De la comparación entre la estructura organizativa del nuevo Itamaraty y el Palacio San Martín podemos desprender algunas afirmaciones: en primer lugar, la cantidad de dependencias de Itamaraty, considerando sólo la estructura administrativa subordinada al Secretario General -es decir, excluyendo otras dependencias directamente vinculadas al Ministro de Relaciones Exteriores-, es equivalente a la argentina. En Itamaraty hay 85 dependencias en los niveles relevantes de la administración -Secretaría, Subsecretaría, Departamento, Divisão-, mientras que en el caso argentino el número es de 83 dependencias -Secretaría, Subsecretaría, Dirección-. Sin embargo, la Cancillería Argentina presenta una menor verticalidad en la organización de estas dependencias -lo que podría reflejar una menor coordinación al nivel de las direcciones- y, fundamentalmente, presenta mucho menos personal diplomático -y no diplomático- en sus dependencias.

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En un balance de lo que fue la diplomacia del gobierno de Lula da Silva, Celso Amorim (2010: 226), detalla que: “En 2002 Brasil tenía 150 delegaciones en el exterior. Ese número es ahora de 230. Las nuevas delegaciones incluyen 52 embajadas, 6 misiones a organismos internacionales, 22 consulados y una oficina diplomática, en Palestina. Entre ellos hay 23 en África, 15 en América Latina y el Caribe, 13 en Asia y 6 en Medio Oriente. Este incremento de las delegaciones fue seguido de la expansión del cuerpo de personal diplomático. En 2005, Brasil tenía grosso modo 1000 diplomáticos en servicio. Hoy el número es de 1400. Esta expansión -compatible con la naturaleza universal de nuestra política exterior- es

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CUADRO I – MINISTERIOS DE RELACIONES EXTERIORES DE ARGENTINA Y BRASIL

Estructura

del

Ministerio

BRASIL

ARGENTINA

A cargo de un Ministro y un

A

Secretario General (diplomático).

Relaciones Exteriores, no ha

Reformada

sido

reformada

pero

presenta

íntegramente

en

2006.

cargo

expansión Posee 85 dependencias.

Extensión

de

las

relaciones políticas

136

embajadas

embajadores de carrera)

del

de

Ministro

de

íntegramente una

gran

direcciones.

Posee 83 dependencias. (todos

79

embajadas

embajadores

(hasta

25

políticos

permitidos -19 en la acualidad-) Dimensiones

del

1500 diplomáticos (aprox.)

960 diplomáticos (aprox.)

cuerpo diplomático Fuente: elaboración propia

II.2 LA ROSADA Y EL PLANALTO: DIPLOMACIA PRESIDENCIAL EN ARGENTINA Y BRASIL La creciente participación de la Presidencia en la política exterior brasileña ha sido destacada como una de las características principales de la era Lula (Cason & Power, 2009), aunque el fenómeno de una creciente diplomacia presidencial no sería en principio privativo del caso brasileño, sino que se habría incrementado en muchos países de la región, particularmente en el marco de los procesos de integración (Malamud, 2005), desde los primeros momentos de la democracia.

El involucramiento de la Presidencia en la formulación y práctica de la política exterior no tiene las mismas características que el de otras instancias menos políticas y más burocráticas del Poder Ejecutivo. Esto se deriva de la capacidad que tiene el Presidente -a diferencia de cualquier otro actor- de obtener ganancias políticas internas de una determinada política exterior.

Sin embargo, resulta evidente que las Presidencias en Argentina y Brasil son diferentes.

probable que se mantenga mientras el rol de Brasil en los asuntos internacionales siga creciendo.” Nótese que las embajadas brasileñas en 2002 eran sólo 84 -apenas cinco embajadas más de las que la Argentina posee hoy-.

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En el caso brasileño, fundamentalmente a causa de las características de su federalismo y la configuración del sistema de partidos, el Presidente nunca cuenta con una mayoría legislativa suficiente y debe, por lo tanto, convocar a otros partidos al gobierno, cediendo puestos en el Poder Ejecutivo y formando una mayoría legislativa sólo a partir de estas alianzas. En otras palabras, existe en Brasil un ‘presidencialismo de coalición’ (Abranches, 1988) que se diferencia fundamentalmente del presidencialismo argentino al menos en los siguientes puntos: (i) una mayor descentralización territorial del sistema de partidos, (ii) la existencia de mayor competencia partidaria, (iii) una oposición más cohesionada, (iv) ausencia 5

de una disciplina partidaria férrea y (v) una mayor fragmentación; además (v) hay mayores posibilidades de desarrollar una carrera política promisoria y de contar con expertise técnico en el Congreso, (vi) el Congreso se comporta más cercano al ideal del ‘régimen congresional’, con más activismo político, más actividad regulatoria y menos abdicación en el Ejecutivo, (vii) existe una mayor independencia del Poder Judicial y (viii) un federalismo -entre otras cosas fiscalmás efectivo. Todas estas características harían al Presidente argentino un actor político más fuerte y a la toma de decisiones más centralizada que en Brasil (Schugart & Haggard, 2001; Bonvecchi, 2010).

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Sin embargo, que el Presidente centralice la toma de decisiones en materia de política exterior no quiere decir que sea más activo en su formulación, y es éste el punto relevante cuando hablamos de diplomacias presidenciales.

Siguiendo a Danese (1999), una clasificación de la participación presidencial en la formulación de política exterior podría concebir (i) un tipo de participación reactiva, en la cual el Presidente sólo asume una determinada política porque atañe directamente a sus funciones o para resolver un conflicto burocrático, pero fundamentalmente delega en el Ministerio de Relaciones Exteriores; (ii) un tipo de participación activa, donde compromete su imagen e incorpora esta política al discurso, y (iii) un tipo hiperactivo, en el que las directrices de la política exterior están asociadas para la opinión pública a la figura del Presidente.

El interés en la participación del Presidente de Brasil pareciera comenzar con estudios tempranos acerca de la formulación de política exterior durante la administración de Cardoso (Albuquerque, 1996). Si bien estos estudios no lograron determinar con certeza si la participación activa del Presidente significó que éste asumiera verdaderamente el poder

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Para terminar la revisión de las características del sistema de partidos, la institucionalización de los partidos políticos argentinos -medida en términos de volatilidad- durante la democracia ha sido más baja.

6 De hecho, un estudio reciente sobre la formulación de política exterior en argentina revela que “La toma de decisiones muestra, en el período histórico abarcado en el presente estudio [1989-2006], un proceso muy centralizado, en el que las decisiones básicas quedan en manos de una persona y, en ocasiones, de muy pocas personas, -‘Unidad Ultima de Decisión’ (UUD)-. Esta UUD, que tiene a su cargo esa centralización de las decisiones, está representada por el titular del Poder Ejecutivo.”

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decisorio -o simplemente Itamaraty consideró útil su mayor exposición (Cerqueira, 2005)-, sí lograron establecer algunos indicadores para evaluar el grado de actividad del Presidente en materia de política exterior como: a) las visitas presidenciales efectuadas y recibidas; b) la participación en reuniones multilaterales; c) los discursos referidos al área de política exterior e internacional y d) las iniciativas propias. Según el análisis de Roder Figueira (2009: 125) “la actuación de los Presidentes brasileños durante los años analizados (1990-2006) siguió una tendencia de alza en todas las categorías”.

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En Argentina, el rol del Presidente en la formulación de la política exterior ha sido escasamente

estudiado.

Si

bien

resulta

evidente

que

por

las

características

del

presidencialismo argentino éste centraliza la toma de decisión, no queda claro cuándo es que lo desea ni qué tan frecuentemente. Tampoco hay estudios sobre las áreas temáticas en las que el Presidente es más propenso a delegar o a centralizar, con lo cual no hay ninguna base para establecer si el Presidente argentino es reactivo, activo o hiperactivo (Danese, 1999) ni realizar una comparación válida con su par brasileño. Se comparan los viajes que los presidentes de Argentina y Brasil realizaron al exterior -las veces que salieron del país por año, a modo de primer puntapié para el debate y la recolección de datos.

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En el caso de Brasil, la espectacular proyección internacional de Lula da Silva puede verse en indicadores menos mensurables pero más impactantes que estos últimos. En palabras de Clarisa Giaccaglia (2010: 100) “Transitando los últimos tramos de su segunda gestión, Lula ha sido nombrado el personaje del año por el diario francés Le Monde y el español El País, así como protagonista de la década por el británico Financial Times, además de recibir una catarata de alabanzas atípica en Europa para un presidente latinoamericano.” Asimismo podemos agregar que Lula da Silva dio un gran salto en la internacionalización de la Presidencia con la creación del puesto de Asesor de Asuntos Exteriores del Presidente de Brasil, ocupado por Marco Aurelio García, y con la politización de estos asuntos en las campañas electorales.

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GRÁFICO I –VIAJES DEL PRESIDENTE AL EXTERIOR (PROMEDIO ANUAL)

Fuente: elaboración propia en base a Roger Figueira (2009), Clarín y La Nación.

II.3 LOS MINISTERIOS: OTROS ACTORES DENTRO DEL PODER EJECUTIVO Se ha visto que una de las características diferenciales de la estructura ministerial de Brasil en los que hace a la política exterior es la preeminencia de la Cancillería por sobre otros ministerios y la presencia efectiva de diplomáticos en otras instancias burocráticas. En este sentido, se podría decir que Itamaraty cumple el papel de coordinador de la actividad internacional de otros actores del Poder Ejecutivo, incluida la Presidencia misma.

En la Argentina, en cambio, la evidencia demuestra que no hay mecanismos de consulta sistematizados ni mucho menos institucionalizados, y es frecuente la existencia de ‘diplomacias paralelas’, entendidas como otros actores además de la Cancillería que desarrollan vínculos transgubernamentales no coordinados con ella (Alice, 2009).

Antes de hablar de la participación de los ministerios en política externa, es necesario mencionar que históricamente Brasil tuvo y tiene una estructura ministerial más desarrollada que la Argentina, producto de una reforma del estado notablemente más tardía y más acotada.

Asimismo, por la dinámica del presidencialismo de coalición brasileño, es probable que haya incentivos políticos adicionales para la creación de ministerios respecto de lo que sucede en Argentina. La relación entre la cantidad de ministerios en Argentina y Brasil fue de 8 a 17 en 1985, de 9 a 15 en 1990, de 9 a 18 en 1995, de 11 a 20 en el 2002 y de 16 a 24 en la actualidad.

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Un estudio puntual ha pretendido “explicitar qué órganos gubernamentales, más allá de Itamaraty, se pueden constituir en interlocutores válidos de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de control social y de participación en la formulación de la posición internacional brasilera” (De França & Ratton, 2010: 5). La metodología utilizada por sus autores consiste en un estudio de las atribuciones de las instancias ministeriales -hasta el nivel de los Departamentos en Brasil, el equivalente a las Direcciones Generales o Nacionales en Argentina- a partir de un análisis de aquellas normas que las crean y delimitan sus funciones.

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Una vez analizadas las atribuciones de estas dependencias, se las puede clasificar según su grado de participación en la formulación de la política exterior del ejecutivo según sean: a) órganos destinados a proporcionar información y asesorar jurídicamente a otros órganos del mismo ministerio; b)

órganos

que recomiendan, diseñan o implementan acuerdos

internacionales o c) órganos que tienen la función de representar al país en negociaciones y foros internacionales. En el Gráfico II se establece una comparación entre los resultados de dicho trabajo y los datos obtenidos para Argentina copiando su metodología.

GRÁFICO I – DEPENDENCIAS MINISTERIALES CON FUNCIONES EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR SEGÚN SU GRADO DE PARTICIPACIÓN EN ARGENTINA Y BRASIL

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Es necesario mencionar que esta comparación está basada en la internacionalización formal o de iure de la estructura ministerial y no en la internacionalización de facto o informal en la que podrían incurrir algunos funcionarios excediéndose en sus atribuciones. El ejemplo más claro de internacionalización informal de una dependencia ministerial en los últimos años quizás sea la Secretaría de Comercio Interior, a cargo de Guillermo Moreno. Este tipo de fenómenos no nos permitirían una comparación entre los dos países, pero es importante notar que este tipo de situaciones escapan a nuestra descripción y no son en absoluto infrecuentes, especialmente -aunque no exclusivamente- en el caso argentino.

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Fuente: elaboración propia en base a De França & Ratton (2010).

Como conclusión general podemos decir que la estructura ministerial argentina es más escueta que la brasileña y aunque proporcionalmente se encuentre similarmente internacionalizada, su participación en el ámbito de las negociaciones es también menor.

II.4 CONGRESO Y POLÍTICA EXTERIOR En la Argentina y Brasil, como sucede en todas las democracias, el Poder Legislativo tiene 9

competencias exclusivas en materia de política exterior y comercial. Sin embargo, su rol en la formulación de política exterior prácticamente no ha sido estudiado en la Argentina y sólo muy recientemente ha comenzado a atraer la atención de académicos brasileños

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Estas competencias, establecidas constitucionalmente, abarcan desde la autorización al Presidente para declarar la guerra o la paz hasta la aprobación de los tratados por él negociados y firmados, la participación en el nombramiento de diplomáticos, la interpelación de funcionarios y el otorgamiento de su permiso para el ingreso de tropas extranjeras, entre otras atribuciones. Además, ambas constituciones destacan la preeminencia del Congreso en materia de legislación aduanera, un tema de relevancia creciente desde que el Mercosur incrementó sustancialmente el volumen del comercio bilateral.

10 Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema.

El primero de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jáuregui, 2003) lo hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que

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El argumento central de los estudios sobre Congreso y política exterior es que, aún cuando muchos analistas interpretan esta política como una manifestación de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor, la primacía del Ejecutivo debe considerarse un efecto de la delegación de atribuciones por parte del Legislativo. En este sentido, podría imaginarse un continuo entre la ‘no delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se ubicarían los distintos Poderes Legislativos del mundo en materia de política exterior y comercial ¿Dónde se encontrarían los legisladores argentinos y brasileños en dicho continuo?

Un buen punto de partida para este análisis sería remarcar que en sus atribuciones constitucionales, el Poder Legislativo en Argentina y Brasil no presentan diferencias sustanciales, a similitud de lo que sucede con la Presidencia. Sin embargo, existen factores políticos más complejos a tener en cuenta, que hemos analizado en parte al discutir las características del presidencialismo de coalición. Simplemente para resumir digamos que el sistema político argentino se caracterizaría por una mayor concentración del poder en el Presidente y una relación Ejecutivo-Legislativo menos cooperativa vis á vis el sistema político brasileño.

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Por estos motivos, el Congreso brasileño actúa más autónoma y activamente en la

formulación de política exterior.

Esto no fue siempre así. Hacia fines de los 90’ mucho autores coincidían en que “Desde un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor exclusivo en materia de política comercial internacional” (Soares de Lima & Santos, 1998: 19). Pero veinte años más tarde el rol del Congreso en estas materias cambió sustantivamente (Santos, 2011). Como destacan Oliveira y Onuki (2007: 9) “En los últimos años, un conjunto de textos legislativos destinados a ampliar el poder del Legislativo en el campo de la política comercial -en la forma de enmiendas constitucionales, proyectos de ley y proyectos de decreto legislativo- fueron tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían desde la instauración de una Ley de Promoción Comercial -fast track o vía rápida-, al modelo norteamericano, hasta el constreñimiento del Ejecutivo por medio de consulta previa sobre acuerdos que serán negociados; consulta permanente durante todo el proceso negociador o restricciones sobre el rango de las negociaciones en virtud del área.”

En estudios de caso anteriores (Schenoni & Ferrandi Aztiria, 2011) se ha encontrado alguna evidencia de que el Congreso argentino actúa más reactivamente -sólo desarrolla una

politólogos e internacionalistas produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso más o menos activo para la política exterior argentina. En Brasil el tema ha sido bastante más estudiado (Lima & Santos, 1998; Soares de Lima, 2000; César, 2002; Neves, 2003; Pinheiro, 2003; Nunes de Oliveira, 2003; Ferreira, 2005; Alexandre, 2006).

11 Como destaca Vicente Palermo (2000) la forma que adopta la relación entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y sigue siendo largamente debatida en torno a dos ejes principales: el grado de concentración del poder en el Presidente y el grado de cooperación/conflicto que caracteriza a la relación entre ambos poderes –o grado de gobernabilidad-.

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posición propia en los casos en que las demandas desatendidas por el Ejecutivo repercuten en una amplia movilización de sectores de la sociedad- mientras que el Congreso brasileño se caracterizaría por una actividad más constante e institucionalizada en materia de política comercial y exterior. En términos comparados, el Congreso argentino estaría más cerca de una lógica de delegación no controlada -próxima al ideal de abdicación- a diferencia del brasilero, más cercano a una delegación controlada. Asimismo, de producirse, la participación del Congreso argentino suele resultar en una lógica de subordinación o conflicto en relación al Ejecutivo, mientras que en Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en lo atinente a la política exterior y comercial evita estos extremos, reproduciendo una pauta de mayor diálogo y cooperación.

III. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE ACTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL

III.1 EMPRESARIADO Y POLÍTICA EXTERIOR Tanto en Argentina como en Brasil, la apertura de canales de comunicación con el sector privado en lo que respecta a la política exterior -por ejemplo, en relación a negociaciones comerciales o financieras-, no fue tradicionalmente importante y puede decirse que hasta la década del 90’, el accionar de ambos estados en lo que respecta a la comunicación con el empresariado era similar.

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Sin embargo, una diferencia sustantiva comienza a verse en el Brasil de los primeros años 90’ que en la Argentina no surgiría, por lo menos, hasta una década más tarde. Como destaca Pedro da Motta Veiga (2006: 12): “En el caso de los acuerdos negociados con Argentina hasta 1986, el nivel de consulta gubernamental con el sector privado era prácticamente cero. La misma actitud aislacionista por parte del gobierno pudo ser vista en las negociaciones del Acta de Buenos Aires en 1990 y del Tratado de Asunción en 1991, los tratados fundadores del Mercosur (…) Después, movimientos de recomposición de los canales domésticos de diálogo entre el gobierno y los sectores empresariales -y sindicales-, concretizados mediante la creación de las Cámaras Sectoriales, los temas del Mercosur fueron incluidos en la agenda de la industria. La interacción entre el sector empresarial y el gobierno en relación a los temas de integración se fortaleció en los Subgrupos Técnicos y con el correr del proceso del Arancel Externo Común, cuando las consultas entre el gobierno y las entidades sectoriales se

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El propósito de esta sección es discutir cómo el empresariado argentino no ha podido superar aún el patrón individualista, desarticulado y reactivo de conducta característico de muchos países de la región (Schneider, 2004), mientras que el brasileño, aún cuando supo presentar características similares (Weyland, 1998), ha comenzado a organizarse para influir activamente en la política exterior de Brasil.

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intensificaron”. En lo que se refiere estrictamente a la política externa, según Oliveira y Pfeifer (2006), aunque ya existía en Itamaraty un Departamento de Promoción Comercial desde los años 70’, la reforma política y económica de los 80’s y los 90’s inició una nueva dinámica en la participación del empresariado en política exterior. Inicialmente, la apertura a una mayor participación del empresariado fue una iniciativa promovida desde el estado.

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Más allá de Itamaraty, también se generaron varias iniciativas de coordinación interministerial y con el empresariado de cara a las muchas negociaciones comerciales que caracterizaron al período.

El principal órgano encargado de la formulación de la política comercial en Brasil desde los años 70’ era la Cartera de Comercio Exterior del Banco de Brasil (CACEX), un órgano tradicionalmente aislado de otras instancias burocráticas y de la sociedad civil. En 1995 Cardoso creó la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX), un nuevo foro interministerial para la discusión y consolidación de posiciones en materia de comercio internacional. La CAMEX muy pronto cobró trascendencia en el marco de las negociaciones comerciales

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y la participación

del empresariado en estas negociaciones se formalizaría en el ámbito del Mercosur creándose el Foro Consultivo Económico y Social en 1996.

En lo que respecta a la apertura del estado hacia el empresariado, es necesario mencionar que en la Argentina, la inestabilidad en las políticas públicas y la pobre capacidad del estado en relación con conductas inconducentes de parte de los empresarios, conforman un dilema en el que los equilibrios cooperativos han sido más bien la excepción. Hasta 1989 puede decirse que existió un fuerte desfasaje entre la baja calidad y alta cantidad de intervención estatal (Castellani, 2009) que se intentó corregir radicalmente en los 90’ a través de una reforma que se impuso pactando con muy pocos actores atomizados (Margheritis, 1999; Etchemendy, 2001). Esta actitud del estado generó una estructura de incentivos y una conducta empresarial erráticas.

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Un ejemplo de estas iniciativas fue la creación del Consejo Permanente de Empresarios por el Canciller Fernando Henrique Cardoso en 1992, diseñado para lograr una mayor coordinación en la actuación empresarios y diplomáticos. Siguiendo a Maria Izabel Valladão de Carvalho (2001), el Consejo se reunió durante su primera década de existencia un promedio de cuatro veces al año, cuadruplicando su número de miembros en ocho años y siendo siempre presidido personalmente por el Ministro de Relaciones Exteriores.

14 Según Cason & Power (2009) La CAMEX es un paradigma de descentralización de la formulación de política externa desde el momento en que está compuesta por seis ministros -bajo la presidencia del Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior- y posee un consejo consultivo (CONEX) que desde la reforma del organismo efectuada por Lula en el 2003, posee una representación permanente de veinte personalidades del sector privado.

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Vicente Palermo y Marcos Novaro (1996) la describen de la siguiente forma: “¿Qué sucedió con los grupos económicos más poderosos? En términos generales podríamos decir que un rasgo saliente de los grupos argentinos que aportan a una porción importante del producto doméstico, es la

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Tras la crisis del 2001, el estado argentino no ha dado pocas señales de querer reestablecer canales de comunicación con el sector privado a través de un incremento de las capacidades estatales, pero dada la discontinuidad de las políticas públicas e instituciones, la reconstrucción de esta relación no ha sido realizada sistemáticamente, no ha generado confianza en el empresariado y gran parte de este esfuerzo debió realizarse de forma poco institucionalizada.

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Aunque el estado brasileño promovió más que el argentino un diálogo abierto y permanente con sus empresarios, también es cierto que el empresariado brasileño cambió hacia mediados de los años 90’ a una actitud más proactiva en el marco de las negociaciones comerciales, actitud que es evidente en la historia institucional de la Coalición Empresarial de Brasil (CEB). El surgimiento de la CEB en sí mismo está estrechamente relacionado a las negociaciones del ALCA.

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Desde entonces puede decirse que: “En el campo de las

multidireccionalidad de sus intereses. El largo proceso de interacción entre agentes económicos y Estado durante el viejo orden llevó a que la estructura de incentivos fuera objeto de infinidad de alteraciones ad hoc en respuesta a presiones, iniciativas de cambio o atención a problemas de desequilibrio macroeconómico. Como consecuencia de ello se reforzó una tendencia de desarrollo híbrido en los grupos concentrados. A nivel de los mismos agentes encontramos, por tanto, intereses que serán favorecidos y otros que serán perjudicados si se modifica la estructura de incentivos. Ellos pueden sentirse atraídos porque tienen un pie en el mundo de los ganadores virtuales, y recursos organizacionales y financieros más que suficientes como para incidir en la definición de los nuevos incentivos y evitar los posibles perjuicios. Su actitud depende en última instancia, de que el gobierno les construya ‘puentes de plata’” (Palermo & Novaro, 1996: 153).

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Como se puede evidenciar en la actual estructura del poder ejecutivo argentino y en la Cancillería en particular, la intensión de reconstruir una relación con el empresariado pareciera estar en curso, pero es notable la ausencia de instancias de participación del empresariado en foros institucionalizados. Además, aún existen muchas dudas sobre la capacidad que tiene el estado en términos de expertise, cantidad de personal abocado a estas tareas y la cantidad de funciones que puede o está dispuesto a asumir.

AlejandroVicchi (2006) brinda un panorama interesante de las funciones no cumplidas por las estrategias de promoción del estado nacional. Por otra parte, el foco de la política de comercio exterior pareciera haber virado su foco de la promoción de exportaciones a la restricción de importaciones en los últimos tiempos.

17 Parafraseando a Oliveira y Pfeifer (2006), la iniciativa habría surgido tras las frustraciones del empresariado y la diplomacia brasileña al participar de las reuniones preparatorias para las negociaciones del ALCA a partir de la Cumbre de Miami en 1994. Fue específicamente en el Foro Empresarial de las Américas donde la superioridad de las delegaciones norteamericanas se percibió como una seria desventaja para los negociadores brasileños, quienes se propusieron organizar una de estas reuniones en Belo Horizonte (1997) y cambiar radicalmente de estrategia.

Un año antes de la reunión, la Confederación Nacional de la Industria (CNI) organizó, con el fin de coordinarla a la CEB, obteniendo -aunque a regañadientes- una gran autonomía por parte del gobierno.

La función de la CEB era fundamentalmente la de coordinar la participación de los empresarios del hemisferio en el foro -a través de innumerables viajes por la región-, coordinar las demandas del empresariado nacional y finalmente traducir estas demandas en posiciones concretas que luego la

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negociaciones económico-comerciales amplias post-OMC, la CEB representa el ejercicio de mayores ganancias en lo atinente a la participación empresarial en política externa. Por medio de la CEB, el sector privado organizó un foro de debates, coordinación y representación, reconocido por el empresariado y por los gobiernos locales y extranjeros. Con el Ministerio de Relaciones Exteriores se consolidó una interlocución concretada en el activismo conjunto en las negociaciones y por la apertura de canales para críticas y eventuales reclamaciones.

Cuando referidas a la frecuencia de encuentros con autoridades y a la incorporación de demandas en la agenda oficial, se verifica que la CEB se impuso a iniciativas gubernamentales paralelas, tales como el Consejo Empresarial Permanente de Itamaraty, el Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur (FCES), las Secciones Nacionales de Consulta sobre el ALCA (Senalca) y sobre la Unión Europea (Seneuropa) y diversos consejos empresariales de cuño bilateral.” (Oliveira & Pfeifer, 2006: 392).

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Los dilemas de acción colectiva dentro del empresariado argentino, en contraste con lo que se ha visto de Brasil, han sido mucho más difíciles de resolver, al punto que nunca existió en Argentina algo así como una coalición empresarial ni una participación activa en las negociaciones comerciales. Se ha propuesto que la estructura de incentivos para la coordinación empresaria en Brasil se debe a la menor disparidad entre la rentabilidad de los 19

sectores agropecuario e industrial , la mayor estabilidad cambiaria, la menor centralización de la toma de decisión en el sistema federal y en el poder ejecutivo, la mayor descentralización

diplomacia podría defender. Llegada la cumbre la delegación brasileña superaba en cuatro veces a la norteamericana y la participación de Brasil fue percibida como activa y a la altura de las circunstancias.

Un año más tarde comenzarían las negociaciones formales para la concreción del ALCA y la CEB optó por dividirse en tantos grupos de trabajo como grupos de negociación se habían definido en el ámbito diplomático: nueve grupos sectoriales. Aunque la CEB no atrajo por igual a todos los sectores empresarios -fue menor la participación del sector transportes, telecomunicaciones, financiero y de la pequeña y mediana empresa-, su estructura creció de tal manera que para el año 2000 se percibió la necesidad de consolidar su estructura institucional.

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Desde entonces, la creciente importancia del empresariado nucleado en la CEB en la formulación de política externa de Brasil puede evidenciarse en los momentos clave en que los intereses de sectores importantes de la burguesía nacional se oponen a la visión estratégica de Itamaraty y logran imponerse como sucedió con la retirada de Brasil del G-20 comercial (Carvalho, 2010). Más allá del ámbito de las negociaciones comerciales, la coalición ha aplicando estrategias de boicot frente a acciones perjudiciales de otros países y, como hemos visto en el apartado dedicado al Congreso, este tipo de coaliciones del empresariado pueden tornarse más influyentes a través del lobby.

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Esta explicación, basada en los factores de producción, debiera considerarse con mayor detenimiento.

La sabiduría convencional, la memoria colectiva y algunos clásicos trabajos de economía política atribuyen al campo argentino una dimensión algo desmesurada. Según datos del Banco Mundial, el peso relativo del sector agropecuario en Argentina fue del 9,4% del PIB en el 2005, mientras que representó el 5,6% en el Brasil.

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fiscal -en particular tributaria-, etc. En última instancia, es extendida la crítica a la falta de claridad y continuidad en los ejes de un modelo de inserción que permita la adaptación y el aprendizaje de los empresarios. Pero más allá de las causas, lo cierto es que en la Argentina, la organización del empresariado ha sido históricamente más precaria y conflictiva que en Brasil.

En la Argentina, por ejemplo, no existe tal cosa como la CNA brasileña. Los empresarios del agro pertenecen a un gran número de asociaciones independientes entre sí entre las que se destacan la Sociedad Rural Argentina (SRA) –más afín a los intereses de los grandes productores- la Federación Agraria Argentina (FAA) –representante de medianos y pequeños productores-, la Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) -articulador de diferentes sociedades menores- y CONINAGRO –representante de las cooperativas-. La coordinación coyuntural que representó la ‘mesa de enlace’ durante la reciente crisis del 2008 demuestra que, aún en los momentos de mayor convergencia de intereses, la mayor institucionalización es percibida como un costo por estos actores.

La Unión Industrial Argentina (UIA), por su parte, también difiere de la CNI en su capacidad de cohesionar a las distintas demandas del empresariado argentino. En los años 90’, por ejemplo, convivieron en su seno el Movimiento Industrial Nacional -representando los intereses de la pequeña y mediana empresa de orientación hacia el mercado interno, aunque liderado por la siderúrgica multinacional Techint- y el Movimiento Industrial Argentino -representante de un conjunto de empresas más grandes y de exportación-, después del 2002, estas líneas de fractura interna se reeditarían entre los ‘Industriales’ y la ‘Celeste y Blanca’. Así, los ejemplos de fractura son más que los de coordinación exitosa.

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En suma, la escasa organización, institucionalización y participación del sector industrial argentino, son una realidad evidente en comparación con Brasil.

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Los ejemplos de coordinación como la conformación del Grupo Productivo en 1999 -grupo conformado tras la devaluación brasileña, en el que participaban la UIA, la CRA y la Cámara Argentina de la Producción- demostraron un carácter coyuntural, alcanzando ejercer presión sobre los fundamentals de la Convertibilidad en sus últimos años, pero sin generar ningún tipo de institucionalización superior ni vínculo estable con el estado. Foros como el Consejo Empresario Argentino -hoy la Asociación Empresaria Argentina (AEA)- presentan similares carencias en sus niveles de institucionalización.

Estas dificultades también han reducido el acceso de las uniones empresarias argentinas a potenciales fuentes de financiamiento. En la Argentina, por ejemplo, la afiliación a servicios sociales y educativos por parte de la comunidad empresaria no es obligatoria. En Brasil, estos servicios no sólo obligatorios, sino que son coordinados por las confederaciones, proveyendo recursos a las instituciones que coordinan la actividad empresarial brasileña en el nivel estadual y nacional (Goidanich, 2008).

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III.2 SINDICATOS Y ONGS EN POLÍTICA EXTERIOR Hacia mediados de los años 90’, los sindicatos de muchos países desarrollados ya promovían la inclusión de una ‘cláusula social’ en los acuerdos de comercio, móvil que fue rescatado por la Central Única de Trabajadores (CUT) de Brasil para articular sus demandas en el marco del Mercosur y otras negociaciones. A partir de esta primera toma de posición: “Poco a poco las confederaciones brasileñas de sindicatos intentarían influenciar el proceso de integración mediante el fortalecimiento de su interacción con la burocracia del estado y la identificación de convergencias con los sectores industriales y agrícolas brasileños volcados al mercado interno y con las pequeñas y medianas empresas” (Veiga, 2006: 20).

La CUT perdió algo de su activismo en las negociaciones internacionales al agotarse la agenda del Mercosur y del ALCA. Entrada la primera década del siglo XXI la actividad de la Secretaría de Relaciones Internacionales de esta central ha sido más reactiva a las demandas de sectores afectados a partir de conflictos comerciales puntuales. Como contratara de este proceso, no es de extrañar que la influencia de la CUT en temas de política externa se haya incrementado por medio de su acceso del PT, partido con el cual mantiene históricos y estrechos vínculos.

Sin embargo, es de notar que la CUT, aún cuando es representada en el tratamiento de algunas de estas agendas dentro de las cámaras mencionadas en el apartado anterior, nunca participó directamente de las negociaciones comerciales. Su participación en esta instancia se limita a la emisión de declaraciones influyentes en momentos clave o a algún tipo de representación indirecta por parte de organizaciones de la sociedad civil abocadas a los temas comerciales como la Red Brasileña para la Integración de los Pueblos (REBRIP) que sí alcanzan a participar en las instancias de negociación.

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En comparación con la CUT, la Confederación General del Trabajo (CGT) ha sido notablemente más activa y decisiva en la política argentina y aunque no existan estudios sobre su participación en la formulación de política exterior ni canales formales para hacerlo, es evidente que la capacidad de hacer valer su opinión sobre estos temas es mayor que la de la central brasileña. A diferencia de la CUT, que es representada por REBRIP en las negociaciones comerciales, el gobierno argentino permitió -de acuerdo al estado de su relación con la central- la participación de delegados de la CGT en delegaciones comerciales para las

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La REBRIP una red de 35 ONGs brasileñas que defiende intereses comunitarios y de los trabajadores en temas como agricultura, servicios, inversión, propiedad intelectual o medio ambiente. Esta red sí ha logrado participar de negociaciones internacionales. Podría tenerse como la contratara de la CEB en el espacio de la sociedad civil (Veiga, 2006).

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negociaciones Mercosur-Unión Europea, entre otras. A su vez, las declaraciones públicas de la CGT sobre la relación con Estados Unidos u otros temas de la agenda de política exterior poseen un tono y una repercusión inimaginables en Brasil.

El alto fraccionamiento del movimiento obrero argentino

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dificulta en parte esta

comparación, pero a su vez da sustento a la hipótesis de que existe en este país un sindicalismo más fuerte e influyente. Dentro del amplio espectro de los actores sociales o no institucionales, el caso de los sindicatos es, quizás, el único en el cual la participación como actores de veto y configuradotes de agenda es más importante en Argentina.

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Más allá de los sindicatos, las ONGs brasileñas parecen ser más y más activas que las argentinas en lo que respecta a su participación en la formulación de política exterior.

Aunque la historia del surgimiento de estos actores es compleja, su participación tiene un punto de inflexión notable en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Río de Janeiro en 1992. En las cumbres medioambientales la participación de ONGs de todo el mundo creció de 400 en ‘Estocolmo 72’ a 2450 en ‘Rio 92’ y 3230 en ‘Johanesburgo 02’, pero este surgimiento de actores transnacionales de la sociedad civil, además de ser un fenómeno global, significó un cambio de la forma de formular esa política exterior en particular en Brasil (Barros-Platiau, 2006), cosa que no parece haber sucedido en Argentina.

En los registros del Movimiento por una Globalización Diferente, organizador anual del mundialmente concurrido Foro Social Mundial (FSM), la participación de ONGs y sindicatos brasileños es impresionantemente alta, totalizando 121 membresías frente a sólo 10 argentinas. En el Consejo Económico y Social de la ONU y otras conferencias auspiciadas por esta organización, la participación brasileña también es notablemente mayor: en total se registraron 234 ONGs argentinas y 995 brasileñas.

Es posible que este tipo de participación refleje en alguna medida las dificultades de estas organizaciones

para

ser

escuchadas

en

el

ámbito

doméstico,

de

modo

que

la

transnacionalización de sus demandas sea en esencia una estrategia para influir

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Hacia julio de 2012 había en Argentina una CGT oficialista, una CGT opositora, una CGT ‘Azul y Blanca’, una Central de Trabajadores Argentinos (CTA) oficialista y una CTA opositora.

23 En los términos planteados por este trabajo, esto significa a las claras una ventaja argentina en este sector -donde sería más capaz de socializar prácticas exitosas en el nivel internacional y de generar políticas más estables, mayor poder de negociación, etc.- que contrasta notablemente con la situación los militares, el empresariado, y otros actores de la sociedad civil. Esto sigue siendo así aún tras muchas políticas orientadas a restar poder a los sindicatos en Argentina desde los años 90’ y hasta nuestros días.

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indirectamente en el estado brasileño (Keck & Sikkink, 2000), pero más allá de estas consideraciones, la creciente organización y activismo de la sociedad civil brasileña desde la vigencia de la Constitución de 1988 (Dagnino, 2006) nos impide generalizar lo dicho para los sindicatos al ámbito de las ONGs. Aún cuando la Argentina tradicionalmente se caracterizó por poseer una sociedad civil más fuerte y activa que Brasil, esto podría estar cambiando, especialmente en lo tocante a la política local y a la política exterior.

IV. LOS EFECTOS DE LA INTERNACIONALIZACIÓN: LOS ACTORES DOMÉSTICOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE

ARGENTINA Y BRASIL EN SEIS COYUNTURAS RECIENTES

IV.1 LA REUNIÓN MINISTERIAL DE LA OMC EN SEATTLE (NOVIEMBRE-DICIEMBRE DE 1999) La III Conferencia Ministerial de la OMC (Seattle, 1999) motivó reuniones de funcionarios de Argentina y Brasil con vistas a coordinar posiciones en varios asuntos clave fundamentalmente para negociar el levantamiento de los subsidios al agro junto al Grupo Cairns. Los actores internos en cada país variaron en su nivel de movilización.

En Brasil, el sector empresarial fue particularmente activo en esta ocasión de la mano de la CEB y el Foro permanente de Negociaciones Agrícolas Internacionales -creado a instancias de la CNA, ABAG y OCB para institucionalizar de modo más acabado las demandas del sector agroexportador-.

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El gobierno fue permeable a estas demandas y reconoció a la CEB y al Foro

como interlocutores válidos, lo cual quedó evidenciado en las múltiples reuniones que hubieron entre representantes de estas y de los ministerios de relaciones exteriores, economía, agricultura y desarrollo previos a la reunión de la OMC (Carvalho, 2003). Con el mismo objetivo, el presidente Cardoso creó por decreto en junio de 1999 el GICI, como un mecanismo formal de articular las demandas del empresariado y la burocracia estatal y coordinar posiciones para las negociaciones de la OMC. Las centrales obreras -CUT, CGT y FS- también se movilizaron aunque de forma diferente. No sólo se empleó una estrategia más defensiva condenatoria de los efectos negativos del proceso de liberalización de la economía y de varias pretensiones del sector agroexportador- sino que se buscó socializar el conflicto, apelando a la formación de coaliciones transnacionales con otras organizaciones sindicales -CIOSL y ORIT- y ONGs. El objetivo primordial estuvo en hacer reconocer la ‘cláusula social- ambiental’, apoyando a la central sindical estadounidense AFL-CIO. Contrariamente a lo ocurrido con la CEB y el Foro, el sector sindical no logró consensos con el gobierno en vista de las diferencias

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Como se ha visto, “La creación de la CEB en 1996 significó un punto de inflexión en los patrones de representación empresarial (…) tuvo como objetivo específico coordinar el sector empresarial en las negociaciones del ALCA en dos niveles: i) en la recepción y organización de las demandas empresariales de diferentes sectores; ii) en la transformación de esas demandas en formas efectivas de presión frente al gobierno en el proceso de formulación y conducción de las negociaciones” (Oliveira & Pfeifer, 2006).

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de agenda, en tanto este entendía la ‘cláusula social-ambiental’, como una imposición a favor de los países desarrollados.

En Argentina, por el contrario, no hay evidencia de que el gobierno buscó dar espacio a otros actores en las negociaciones. No hubo institucionalización formal del diálogo que permitiera al gobierno argentino partir a la reunión de la OMC con una posición negociada y respaldada por el empresariado y los sindicatos. Hubo críticas recíprocas, fundamentalmente de las entidades representantes del sector agroexportador que cuestionaron la inexistencia de canales formales de comunicación con el gobierno que les permitan participar de las negociaciones, al contrario de lo que ocurría en EE.UU. y Brasil: "Estamos logrando cosas a la fuerza, reclamando información precisa por parte de los funcionarios" (La Nación 4/12/1999) se dijo desde una de las entidades. Alejandro Delfino, de la Sociedad Rural, sostuvo: "Lo lamentable son ciertas actitudes de nuestra delegación oficial. Están invitados a la mitad de las reuniones, asisten poco, (…) y todo tiene un olor a poco preparado." (La Nación 4/12/1999).

IV.2 LOS ATENTADOS DEL 11-S Tanto en el caso de Argentina como de Brasil, la reacción fue inmediata. Para sorpresa de la prensa y analistas, en la XXIII Reunión de Consulta de los Ministerios de Relaciones Exteriores de la OEA, la delegación brasilera, acompañada por la de Chile y Argentina, propuso recurrir al TIAR sin que mediaran presiones de EE.UU. La propuesta fue acompañada por los demás países sudamericanos. De esa manera pudo mostrar solidaridad con EE.UU. sin comprometer fuerzas y, a la vez, mostrar capacidad de liderazgo en la región. Sin embargo, y a diferencia de la Argentina, con el correr de las semanas y de los preparativos de la invasión a Afganistán, el discurso viró: el ministro de exteriores, Celso Lafer, sostuvo que "comprende la acción militar de los Estados Unidos contra Afganistán pero tiene la expectativa de que sea limitada y circunscrita" (A Folha 15/10/2001). El presidente Cardoso dijo que "El planeta vive en la era del post-imperialismo (…) por más fuerte que sea la potencia dominante, ella no puede mandar sola. Eso no funciona" (A Folha 24/10/2001). El envío de tropas nunca fue contemplado como opción, según Lafer: "No se estudia el envío de tropas brasileras en ningún tipo de acción. Dije y repito: no estamos trabajando con ninguna hipótesis que implique el uso de tropas " (A Folha 14/9/2001). Argentina por el contrario, se limitó a condenar los atentados y a manifestaciones de solidaridad (La Nación 9/11/2001) aunque finalmente el ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, reconoció que se había ofrecido asistencia no militar para la campaña (La Nación 23/11/2001).

Las repercusiones económicas de los atentados fueron otro factor de preocupación. Se temía que a la coyuntura ya de por si recesiva se sumaran acciones proteccionistas de parte de EE.UU llevando a mermas en las exportaciones. Los exportadores de materias primas y alimentos (café, pollo, soja) previeron pérdidas por menguas en las exportaciones a EE.UU y Oriente Medio y la baja del precio de los commodities: “los problemas en el Golfo Pérsico, donde están nuestros principales clientes, configuran el peor de los mundos para los exportadores", dijo José Carlos Teixeira, director de la União Brasileira de Avicultura (A Folha

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25/9/01). Sin embargo, al poco tiempo la prensa reveló un cambio en las percepciones: “El escenario post-atentados incentivará las exportaciones brasileñas” dijo el ministro de Agricultura Pratini de Moraes (A Folha, 29/10/01) mientras que desde la CNI se publicó un relevamiento que revelaba casi nulos cambios en el nivel de confianza del empresariado (A Folha, 18/10/01). Otro caso fueron las empresas de aerolíneas que, muy golpeadas por la coyuntura, solicitaron al gobierno federal la suspensión de algunos impuestos y ayuda financiera, pedido que encontró trabas de parte del gobierno, que exigía la restructuración del sector. En Argentina, la prensa no registró inquietudes semejantes.

La zona de la Triple Frontera fue objeto de renovada atención. El gobierno de EE.UU. propuso la creación de una fuerza antiterrorista conjunta, lo cual fue rechazado por Brasil alegando que ya se estaban haciendo los esfuerzos pertinentes (La Nación 17/10/2001).

Algunos legisladores (A Folha 17/9/2001) y el Ministro de Justicia Jose Gregori denunciaron una “campaña difamatoria” contra la población árabe de la región (A Folha 25/10/2001) -la Orden de Abogados de Brasil llegó a iniciar acciones contra el embajador estadounidense por difamaciones (A Folha, 9/11/2001). La organización Paz Sem Fronteiras organizó un acto ecuménico por la paz que reunió a habitantes de los tres países. En Argentina no se registró movilización importante de otro actor ajeno al gobierno más que la Fearab de Argentina, que repudió los atentados (La Nación 9/10/2001).

IV.3 LA NACIONALIZACIÓN DE LOS HIDROCARBUROS EN BOLIVIA (MAYO DE 2006) En mayo de 2006, Evo Morales decretó la nacionalización de los hidrocarburos, afectando considerablemente a Petrobras. El gobierno de Brasil buscó inmediatamente negociar las condiciones desventajosas impuestas a Petrobras y un precio menor al que pretendía el gobierno boliviano -Lula admitió la situación de dependencia respecto del gas boliviano y celebró las iniciativas de Petrobras de invertir en exploración en las cuencas propias. Sin embargo, se buscó evitar una injerencia excesiva que pudiese malquistar las relaciones con Bolivia y hacer peligrar la integración sudamericana. Se entiende así que el gobierno haya asumido una postura no confrontativa y abierta a la cooperación, especialmente en un comienzo. El ministro de exteriores Celso Amorim se adelantó al ejecutivo: "respetamos las decisiones soberanas. Preferimos resolver por medio del diálogo " (A Folha, 2/5/2006). Luego el Planalto se manifestó en el mismo sentido.

La prensa -que hizo un seguimiento intenso de la controversia- reveló un congreso muy activo. Desde allí se criticó la falta de realismo y previsión del ejecutivo, exigiéndosele un compromiso mayor con los intereses de la empresa, al margen de distintas iniciativas. El Presidente del Senado Renan Calheiros (PMDB) declaró: "El gobierno tiene que ser firme, duro, necesita tomar una decisión para que estas cosas no vuelvan a suceder ", Arthur Virgilio del PSDB: “el presidente abdico el liderazgo de América del Sur. Hoy el presidente Lula sigue a Hugo Chávez” y Aldo Rebelo, presidente de diputados: “no puede ser apenas del Planalto o del Congreso (…) Es un asunto de Estado" (A Folha, 2/5/2006). En un sentido semejante se manifestó el empresariado desde la CNI y Força Sindical, entre otras entidades. Petrobras

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adoptó una postura más combativa que el gobierno: desde un principio declaró no aceptar aumentos de precio, amenazó reiteradamente con suspender inversiones y recurrir a tribunales internacionales. “En esas condiciones nosotros no nos quedamos, pero no voy a entregar nuestras inversiones. Voy a dar batalla para ser resarcido" (A Folha 14/9/2006). Si bien en un comienzo el gobierno relativizó las amenazas de la dirigencia empresarial -"Nosotros estamos viendo a la prensa hablar de una crisis Brasil-Bolívia. No hay crisis Brasil-Bolívia” (A Folha, 4/5/06)- cuando en septiembre se intentaron nuevas medidas lesivas de los intereses de Petrobras, el mismo pasó a hacer una defensa abierta de la empresa: "Nosotros también podemos colocar una espada sobre la cabeza de ustedes, porque nosotros les compramos el gas" (La Nación, 22/9/2006). En mayo de 2007 finalmente Petrobras decidió vender sus refinerías ante nuevas medidas del gobierno boliviano.

En el caso de Argentina la medida no afectaba inversiones nacionales. Sin embargo, el creciente déficit energético de aquel año llevó al gobierno a negociar entre junio y octubre un aumento de precio a cambio del compromiso boliviano de incrementar los volúmenes de gas.

El gobierno argentino además, por medio de Enarsa, se comprometía a realizar una millonaria inversión. Las negociaciones fueron dirigidas por funcionarios del entorno del ejecutivo, sin participación de otros actores. Para evitar el aumento de las tarifas internas -que había motivado la preocupación de productores-, se transfirieron los costos a países importadores de gas argentino. La medida generó una controversia con Chile, no obstante lo cual el gobierno contó con el inusual respaldo de entidades como la CGT, UIA, AEA, entre otras del sector energético. "La UIA respalda la determinación del gobierno nacional de (…) mantener el precio del gas en el mercado interno, pese al incremento del costo de este fluido proveniente de Bolivia (…) Satisfacer el reclamo chileno de no modificar los valores fijados con anterioridad al acuerdo podría tener como consecuencia un posible encarecimiento injustificado en el mercado local" (La Nación 29/7/06).

No obstante, la incertidumbre respecto de la crisis energética se mantuvo. Gobernadores provinciales y empresarios petroleros reclamaron la liberación del precio interno del gas para incentivar las inversiones: "si el Gobierno define un ajuste gradual que lleve el gas en boca de pozo a US$ 2 por millón de BTU, no sería necesaria la importación de Bolivia porque aumentarían las inversiones para incrementar las reservas locales" (Clarín, 14/6/06). La principal denuncia fue que el gobierno no reconocía la situación de crisis energética y que no tenía disposición para abrir una discusión en busca de soluciones de fondo. Jorge Lapeña, ex secretario de Energía dijo: "La Argentina está en default energético (…) tenemos un problema, pero se lo reduce a una discusión semántica. Lo reconocen todos los actores menos el Gobierno (…) estamos ante la mayor caída petrolera de la historia y el que tiene que resolverlo no lo admite, no lo transparenta, no lo discute. (La Nación 1/9/06). La prensa llegó a plantear que el gobierno había frustrado encuentros organizados por entidades empresariales para evitar que se propagara la idea de crisis energética -caso de un seminario organizado por la AEA y la UIA. Con todo, no se registraron acciones efectivas de presión al gobierno de parte del empresariado, del congreso u otros actores. Los dichos del titular de la UIA son

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reveladores: "No tengo reclamos formales. No me voy a hacer cargo si ellos no se hacen cargo.

El año pasado hicimos una reunión con funcionarios de la Secretaría de Energía y no fue nadie" (La Nación 26/10/06).

IV.4 LA CRISIS DIPLOMÁTICA ENTRE COLOMBIA, ECUADOR Y VENEZUELA (MARZO DE 2008) El 1 de marzo de 2008 fuerzas militares colombianas realizaron una incursión contra un campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, dando lugar a una fuerte escalada de tensión entre ambos gobiernos. El gobierno brasilero se movilizó rápidamente para intervenir: el ministro Celso Amorim entró en contacto con Correa y con Uribe y buscó atraer a los presidentes de la región para crear un grupo de mediación. En el Congreso -que se mostró muy activo- se alzaron voces a favor de que Brasil intervenga en la solución de la crisis.

Mientras los legisladores del PT defendían la idea de un Brasil mediador -Airlindo Chinalaga del PT dijo "Creo que la mediación es necesaria y tiene que ser consentida. La actitud de Brasil de buscar la mediación, junto a otros países, es una medida eficaz" (A Folha, 4/3/08)-, los legisladores del PSDB, PMDB y el DEM, resaltaron la necesidad de una acción neutral alejada de Chávez, en el marco de alguna organización internacional y con el consenso del resto de la región. El Senado emitió un documento en el que sentaba la postura del órgano a favor de una salida vía OEA: "El Senado debe establecer una posición política. Vamos a pedir que la OEA realice la intermediación política con los países que están en conflicto", dijo Renato Casagrande del PSDB (A Folha, 4/3/2008). Mientras Lula continuó su estrategia de mediación personal, en la OEA la representación oficial de Brasil quedó a cargo del ministro. Si bien se aceptó la participación del organismo, también se buscó limitar el tratamiento del tema como un asunto de seguridad de la región, no del continente, es decir, en el marco de una organización regional que dejara fuera a Estados Unidos y dejara a Brasil como principal actor: "Cuanto más podamos mantener esta cuestión en el ámbito latinoamericano, más fácil será de resolver sin la polarización de la región (…) creo que tiene que ser resuelto hoy en la OEA. Si no se encontrase solución, podemos discutir en el Grupo de Río", sostuvo Amorim (A Folha, 5/3/2008). Efectivamente, luego de que la OEA aprobara una resolución que no logró enfriar la situación, el tema pasó a ser tratado en el marco del Grupo de Río donde finalmente, el 7 de marzo, llegó el apretón de manos entre Correa y Uribe.

El gobierno brasilero, que lideró el proceso de distensión, aprovechó el contexto para acelerar la formalización de la UNASUR y proponer la creación del Consejo Sudamericano de Defensa. Así, mientras la OEA reconocía la violación de soberanía sin penalizar a Colombia y Correa protestaba contra la tibieza de la resolución, Nelson Jobim, Ministro de Defensa, hacía pública la propuesta de crear el Consejo Sudamericano de Defensa (CSD) como un medio de prevenir esas situaciones alegando que "es necesario un foro donde todos estos asuntos puedan ser tratados” (A Folha, 6/3/2008). Luego de una gira de promoción de la iniciativa, el 23 de mayo se firma el tratado por el que se creaba la UNASUR, y en diciembre de ese año, luego de una cierta resistencia inicial de Colombia, el CSD, que se formalizó el 10 de marzo de 2009.

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Argentina acompañó posteriormente las propuestas del gobierno brasilero -Kirchner, luego de años de indiferencia por el proyecto, pasó a competir por la presidencia del mismo y ejercerla-.

En Argentina, Cristina Fernández de Kirchner y el canciller Jorge Taiana condenaron el hecho y se sumaron a los esfuerzos pacificadores de la región. Una cuestión que generó rispidez fue el respaldo implícito dado a Venezuela al no condenar la movilización de tropas a la frontera -una posible explicación a esta cercanía se encuentra en que la Argentina se encontraba pronta a firmar acuerdos vitales en materia energética con Venezuela-. Desde el Palacio San Martín, el ministro Taina aclaró que no se avalaba la posición venezolana: "La Argentina trabaja para que la paz no se altere y el proceso humanitario continúe" (La Nación 5/8/08). Desde la oposición en el Congreso se advirtió especialmente el peligro de la relación con Chávez, considerándolo un factor de desestabilización en la región y se demandó al gobierno que adoptara una postura equidistante, siguiendo el ejemplo de Brasil: "Lo peor que le puede pasar a la Argentina es algún tipo de gesto de apoyo a la posición ya no de Ecuador, sino de Venezuela (…) debemos alinearnos con la posición de Brasil, que es la más sensata (…) hay que tratar de que la Argentina pueda mantener una equidistancia (…) La misión de la diplomacia brasileña debería ser de toda la diplomacia del continente (…) La posición tan tajante por parte de la Cancillería es al menos peligrosa" (La Nación 4/8/08); "La Argentina debería manifestar su solidaridad y compromiso con Colombia por el mantenimiento de la paz en la región. También debería apoyar el combate contra las FARC y manifestar preocupación por la actitud de Chávez", dijo el diputado opositor Federico Pinedo (La Nación 3/3/08).

IV.5 SISTEMA DE TV DIGITAL (2006-2009) En junio de 2006, el presidente Lula Da Silva emitió un decreto por el que Brasil adoptaba el sistema de TV digital japonés, rechazando la oferta norteamericana y europea. (A Folha 24/6/2006). Dos años después, Argentina tomó la misma decisión (La Nación 29/8/2009).

En Brasil, las compañías transmisoras de TV y las empresas de telecomunicaciones desarrollaron una intensa campaña con el objetivo de inclinar la decisión del gobierno. Las primeras se manifestaron en conjunto en un comunicado público declarando al ejecutivo su preferencia por el patrón japonés y sus ventajas: "es el único sistema que garantizará, gratuitamente, a todos los brasileños, todos los beneficios de la TV digital" (A Folha, 22/3/06).

La coalición DVB -integrada por Philips, Siemens, Nokia y otras, promotoras del sistema europeo- así como las empresas japonesas, hicieron a cambio distintas propuestas de inversiones para producción local de componentes de alta tecnología. Uno y otro tenía sus portavoces en el gobierno: el ministro de comunicaciones Helio Costa -por las televisoras- y el ministro de desarrollo Luiz Fernando Furlan -por las empresas de telecomunicaciones-. Otro grupo de presión fueron los defensores del ‘sistema brasilero de TV digital’, desarrollado por universidades brasileras cuyos estudiantes organizaron manifestaciones en ese orden. Luego de meses de negociaciones con los tres lobbies, en abril Celso Amorim logró firmar con Japón un memorandum por el que obtenían las tres condiciones del gobierno: “La primera es que sea un sistema abierto, para que pueda incorporar innovaciones hechas en Brasil o que serán

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hechas en Brasil. La segunda es que podamos participar de las decisiones respecto del sistema. Y la tercera es que se realicen transferencias tecnológicas y de producción industrial”, anunció Amorim (A Folha 13/4/06). La posibilidad de promover el desarrollo de la industria local fue un factor de peso en la elección, aunque también hay que tener en cuenta que al aceptar la preferencia de las compañías de TV, Lula podía negociar una cobertura preferencial de su campaña para las elecciones de ese año. Así, el objetivo según el ministro Helio Costa pasó a ser: "convencer a la Argentina, Perú, Chile y Ecuador sobre los beneficios de la norma". (La Nación 19/6/09). En vista de las críticas que recibió por la falta de apertura a otros actores el gobierno creo un foro permanente con integrantes de la industria, las universidades y los medios de comunicación.

La decisión no fue bien vista en Argentina en tanto se pasaba por alto un acuerdo firmado en 2005 por el que ambos países se comprometieron a elegir el sistema de forma conjunta. "Si cada uno opta por una norma, estaremos mostrando una visión diluida de nuestro proceso de integración", escribió el embajador argentino, Juan Pablo Lohlé (La Nación 24/6/2006).

Argentina parecía decidida a aceptar la norma europea -impulsada por empresas europeas y Telefe-, y en última instancia, la norteamericana -promocionada por distintas empresas multinacionales y las empresas del Grupo Clarín-. En Brasil el gobierno mantenía una relación estable con los medios. El Ejecutivo eligió la norma que pretendían las televisoras lideradas por O Globo -el ministro de Comunicaciones, Helio Costa, quien hizo lobby a su favor, estaba vinculado a la empresa-. En Argentina, las relaciones entre el gobierno y el Grupo Clarín principal empresa de medios masivos- eran tensas desde 2008. En octubre, el gobierno logró sancionar en el congreso una nueva ley de servicios de comunicación audiovisual que afectaba los intereses de aquellos.

Finalmente, el 28 de agosto de 2009 la presidente argentina anunció la elección de la norma japonesa-brasilera. No hubo reacciones organizadas a la medida. Desde el congreso, la diputada Giudici dijo: "Las tres medidas más importantes en materia de radiodifusión se tomaron por decreto. La creación de la Direct TV kirchnerista, la estatización de los derechos del fútbol y ahora el convenio para el cambio de la matriz de las comunicaciones. Se burlan de nosotros" (La Nación, 29/8/2009). La prensa evidencia la disconformidad de los especialistas por el manejo que el gobierno le dio al asunto: "en la Argentina está faltando un análisis concreto y de largo plazo como el que se dio en Brasil (…) Allá antes de que el gobierno tomara una decisión se hicieron foros abiertos para todo el público y las universidades sirvieron para juntar las diferentes propuestas y analizarlas" (La Nación, 24/12/06).

IV.6 LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD EN PARAGUAY (JUNIO 2012) A mediados de junio de 2012 el congreso paraguayo inició un proceso de juicio político contra el presidente Fernando Lugo. En aras de disuadir a los legisladores de proseguir, la presidente de Brasil fue la primera en advertir: "El protocolo prevé que, en caso de que los países consideren que hubo un rompimiento del orden democrático, puede haber una sanción en la representación en los organismos multilaterales” (La Nación 23/7/12). Mientras la

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presidente Rousseff debatía con sus ministros la posición a tomar, la Argentina se adelantó a los países de la región y adoptó una postura más radical paralela a la de Venezuela, Ecuador y Bolivia: "Argentina no va a convalidar el golpe de Estado en Paraguay" (La Nación 23/6/12). La cancillería expresó que: “frente a "la destitución del presidente Fernando Lugo y la ruptura del orden democrático, el gobierno argentino ha dispuesto el inmediato retiro de su embajador en Asunción" (La Nación 23/6/12) – el primero en tomar la decisión. El partido oficialista promovió que el Congreso tomara una resolución de repudio al hecho. En otro comunicado de cancillería, se hizo público el acuerdo de los países de la región de suspender a Paraguay de la próxima cumbre del Mercosur, advirtiendo que podrían tomarse nuevas medidas.

Por su parte Itamaraty sentó la posición oficial del gobierno y convocó por “consultas” al embajador en Paraguay a modo de advertencia velada –luego de que Argentina tomara la misma iniciativa. Ni el ejecutivo ni Itamaraty calificaron públicamente al hecho de “golpe de estado”: "el gobierno brasileño condena el procedimiento sumario de destitución del mandatario del Paraguay (…) no tomará medidas que perjudiquen al pueblo hermano de Paraguay (…) las medidas a ser adoptadas como respuesta a la ruptura del orden democrático en Paraguay están siendo evaluadas como los socios del Mercosur y la UNASUR " (A Folha 23/6/12). Dos cuestiones obligaban a la moderación: la provisión energética de Itaipú y la cuestión de los “brasiguayos” (colonos agricultores brasileros) quienes celebraron la caída de Lugo e intentaron sin éxito hacer lobby ante Rousseff en favor del gobierno de Franco.

En el Congreso brasilero hubo posiciones encontradas. Mientras los legisladores del PT celebraron la posición oficial, el presidente de la comisión de relaciones exteriores del Senado, el ex –presidente Collor de Mello, reconoció la validez de la destitución al tiempo que criticó al gobierno y a Itamaraty por no haber asumido el liderazgo regional ante la controversia, dejando la iniciativa a países con iniciativas más radicales. Posteriormente, dicha comisión convocó al ministro Patriota a una audiencia en el Senado. La prensa brasilera, que cubrió ampliamente el suceso, criticó lo que a su entender era ir a la saga de los países más radicales cuando Brasil debería liderar. Por su parte, diversos partidos de izquierda y la CUT organizaron manifestaciones en repudio del hecho y demandaron al gobierno una reacción fuerte. Los ex presidentes Jose Sarney y Lula Da Silva cuestionaron el suceso pero no lo calificaron explícitamente de golpe.

En versiones no oficiales a la prensa, diplomáticos y funcionarios del gobierno brasilero revelaron que, más allá del discurso, nada cambiaba en las relaciones bilaterales y que no se pretendía imponer nuevas sanciones a Paraguay sino limitarlas a una suspensión temporaria en las instancias políticas de los bloques. "Hay varias formas de manifestarse, desde la no invitación a las autoridades que tomaron poder en Paraguay a participar en cumbres, hasta el enfriamiento de los contactos en diferentes niveles" (La Nación 24/6/12) dijo el canciller brasileño, Antonio Patriota. En la Argentina, el cuerpo diplomático no se reveló sentando una postura propia aunque hubo quienes no compartieron el papel de Timerman.

Posteriormente, la presidente Kirchner al percibirse alineada con las posturas más radicales y alejada de las más moderadas de Brasil y Uruguay, procuró suavizar el discurso en

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las cumbres de Mercosur y UNASUR negando que la Argentina tuviera intención de imponer sanciones económicas. Desde cancillería se sostuvo: "Sólo hay acuerdo en que una sanción va a haber. Pero no habrá expulsión ni medidas económicas que perjudiquen a los paraguayos Nadie quiere romper relaciones con Paraguay. Sólo se pone la relación en un bajo nivel" (La Nación, 28/6/12). Más tarde, el vicepresidente y el ministro Patriota anunciaron por separado que Brasil “no tomará medidas que perjudiquen al pueblo hermanos de Paraguay” (A Folha, 29/6/012) Finalmente, como defendió el gobierno brasilero, se acordó suspender a Paraguay de ambos bloques regionales únicamente a .nivel político hasta tanto se realizaran nuevas elecciones.

En la misma cumbre se anunció la controvertida incorporación de Venezuela al Mercosur.

La iniciativa, según la prensa, surgió del gobierno de Brasil y se ejecutó con el acuerdo de Argentina y Uruguay –lo cual derivó en una polémica con el último país-. En el congreso argentino, hubo algunas voces disidentes como el diputado nacional Federico Pinedo, quien alegó que no podía hacerlo "sin el voto de Paraguay (…) la suspensión de Paraguay no permite reemplazar su soberanía (…) Hugo Chávez tampoco cumple con la cláusula democrática" (La Nación 29/6/12). La oposición en el senado brasilero, así como la misma FIESP cuestionaron la actuación del gobierno brasilero. Rubens Barbosa, de FIESP sostuvo: "Si dependiese de Argentina, habrían también sanciones económicas -lo que sería un problema para la estabilidad de la región (…) Es errado aprobar la entrada de Venezuela estando suspendido Paraguay (…) es país miembro y tenía que ser respetado (…) aquí se mantiene la teoría de que la relación con Argentina debe ser mantenida a cualquier costo, pero el hecho es que los argentinos se están extrapolando. Ese comportamiento, a fin de cuentas, llevará a la desintegración del Mercosur” (A Folha 5/7/12).

CONCLUSIONES

Este artículo intenta argumentar que la mayor participación de actores dentro del estado y de la sociedad civil en la formulación de política exterior como actores de veto o configuradores de agenda genera tres ventajas concretas para la política externa un país: mayor estabilidad, mayor poder de negociación y mayor poder de agenda. De esta manera, sostuvo que la mayor cantidad y participación de actores domésticos “internacionalizados” hace de Brasil un socio más estable y creíble que la Argentina y le otorga a su vez ventajas estratégicas: mayor poder de agenda y negociación.

A la luz de las coyunturas analizadas, pudo observarse que en Brasil ha habido una sostenida participación de actores sociales como actores de veto o agenda setters en la formulación de política exterior. Dentro de ellos destaca el empresariado por su activa participación formulando propuestas, cuestionando y dialogando con un gobierno permeable a sus demandas en los

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asuntos que afectan directamente sus intereses. Los sindicatos y ONGs se manifiestan públicamente con regularidad aunque no se vio un poder de veto o de agenda semejante.

En Argentina, la evidencia periodística encontrada no permite sostener que hubiese actores sociales de peso en la formulación de política exterior. Excepción hecha de algunos sectores del empresariado que de forma esporádica se manifiestan, no se evidenció movilización organizada de otros actores con el objetivo de influenciar la política exterior del gobierno.

En lo que hace a actores estatales, en Brasil es patente la importancia de Itamaraty y el Congreso y, en menor medida, otros ministerios y los gobernadores estaduales. Si bien en las coyunturas analizadas es difícil observar el grado de influencia específico de estos actores, es incuestionable su capacidad de hacer oír su posición en el proceso de toma de decisiones. De este modo, las decisiones finales parecieran surgir de una negociación entre ejecutivo y legislativo, o al menos entre más de un actor dentro del ejecutivo.

En Argentina, los actores estatales que más participación tienen son también la Cancillería y el Congreso. Sin embargo, esta participación tiende a darse en forma de acompañamiento a los proyectos y decisiones de altas jerarquías del ejecutivo -usualmente la Presidencia- sin que medien diálogo o consultas, o bien en forma reactiva cuando ya se inició un curso de acción.

En ambos casos, el papel del ejecutivo es central, tendiendo a ocupar el centro de la escena.

No obstante ello, en Brasil la Presidencia parece más dispuesta a dialogar con otros actores internos o a dejarlos actuar y manifestarse libremente. En la Argentina, la Presidencia acapara en buena medida el proceso de toma de decisiones.

En cuanto a las consecuencias de la participación de actores domésticos, se evidencia que la mayor participación de actores domésticos redundó en un mayor poder de agenda. En las coyunturas analizadas la tendencia fue observar, luego de una movilización inicial de algunos actores que imponen demandas, a Brasil como el primero en sentar una posición o proponer iniciativas, para luego ser seguido por el resto de los países de la región. El proceso de adopción del sistema de TV digital es un paradigma especialmente claro de este tipo de situaciones.

En lo que refiere a la estabilidad de la política externa, en las coyunturas analizadas pudo observarse que las posiciones sostenidas por Brasil eran similares a las sostenidas en gobiernos anteriores y que la amenaza de veto formal o informal de distintos actores restringió la voluntad de cambio de agencias particulares. Así, por ejemplo, el sistema de TV digital no fue elegido en Brasil sino al final de un proceso de negociación con distintos actores internos y externos que duró varios años, mientras que Argentina, que ya había tomado una decisión, debió desandar el camino y optar por la norma de Brasil en un tiempo muy breve.

Por último, en cuanto al mayor poder de negociación que se derivaría de una mayor participación de actores internos en la política exterior, la evidencia es más limitada. Del análisis de las coyunturas se desprende que al menos, existe correlación entre un mayor poder de negociación y una mayor cantidad de actores internos involucrados en la política exterior.

Sin embargo, no es claro en qué medida el poder de negociación de Brasil se deriva de factores estructurales antes que de factores de política doméstica.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

El comportamiento multilateral de Brasil Calvo, Facundo

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Abstract

Este trabajo analiza cuatro dimensiones del comportamiento multilateral de la política exterior de Brasil: Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos, y Proliferación Nuclear, durante el período 1995-2010. Este período corresponde a las dos Presidencias de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) y a las dos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010).

El objetivo de este trabajo es identificar los factores que explican el comportamiento multilateral de Brasil en estas cuatro dimensiones. Aquí se propone una tipología que considera tres tipos posibles de comportamiento multilateral por parte de Brasil: a) conservador y escéptico a los cambios –posición statuquoista–, b) propenso a los cambios radicales y a las posturas más inconformistas –posición revisionista–, o c) partidario de una postura intermedia –posición reformista–, la cual supone ser crítico del statu quo pero sin apartarse de él.

El enfoque utilizado es el realista neoclásico de las relaciones internacionales. Este enfoque combina el uso de variables sistémicas y domésticas para comprender el fenómeno en cuestión: ¿Cuáles son los factores que mejor explican el cambio de comportamiento multilateral de Brasil –de statuquoista a revisionista– en la dimensión Agricultura, de reformista a revisionista en la dimensiónReforma del Consejo de Seguridad, y de statuquoista a reformista en la dimensiones deDerechos Humanos y Proliferación Nuclear, a comienzos del siglo XXI?

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Introducción

¿Cuáles son los factores que mejor explican el cambio de comportamiento multilateral de Brasil –de statuquoista a revisionista– en la dimensión Agricultura, de reformista a revisionista en la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad y de statuquoista a reformista en la dimensiones de Derechos Humanos y Proliferación Nuclear, a comienzos del siglo XXI? Esta pregunta de investigación reviste interés por dos razones.Primero, porque el foco de análisis se centra en Brasil: en el año 2002 la consultora Goldman Sachs acuñó el término BRIC –Brasil, Rusia, India y China– para referirse a las potencias emergentes de la última década. Aproximadamente desde esa fecha, el interés académico y científico por estos países ha ido in crescendo. Segundo, porque es notorio que las potencias emergentes han comenzado a modificar su comportamiento en las instituciones multilaterales y hacia el statu quo a comienzos del siglo XXI. Es por ello que escogí cuatro dimensiones –Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear–, en donde puede observarse un cambio del comportamiento multilateral de Brasil.

Este trabajo intenta elucidar qué factores explican mejor, o tienen mayor peso, a la hora de explicar estos cambios. La contribución de esta investigación a la literatura existente sobre el tema será más bien empírica, y no tanto teórica o metodológica.

La variable dependientees el tipo de comportamiento multilateral. Esta variable es tricotómica, es decir puede asumir tres valores: statuquoista, revisionista, o reformista.

Las variables independientes son tres: (1) Posición de poder relativa de Brasil(2) Ideología del gobierno de turno en Brasil, y (3) Posición de Brasil en relación a la posición de los otros miembros BRIC (Rusia, India y China), o posición de bloque.

La primera variable podrá asumir tres valores. O bien la posición de poder de Brasil es ventajosa fuerte, o bien es ventajosa moderada, o bien es desventajosa. La segunda variable podrá adoptar dos valores: o bien la ideología del gobierno de turno en Brasil es de centro-izquierda; o bien la ideología del gobiernode turno es de centro-derecha.

La tercera variable también oscilará entre dos valores posibles: o bien la posición de

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Brasil y los otros miembros BRIC (Rusia, India y China) es coincidente, o bien la posición de Brasil y los otros miembros BRIC es no coincidente.

El período de tiempo que comprende este trabajo de investigación abarca desde 1995 hasta 2010. Se dividirá a este período de acuerdo al gobierno de turno en Brasil, correspondiendo la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso para el primer período 1995-2002, y la Presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva para el segundo período 2003-2010.

Se analizarán 8 casos producto de las 4 dimensiones y 2 períodos temporales propuestos: Brasil en la dimensión Agricultura (1995-2002). Brasil en la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad (1995-2002), Brasil en la dimensión Derechos Humanos (1995-2002), Brasil en la dimensión de Proliferación Nuclear (1995-2002), Brasil en la dimensión Agricultura (2003-2010). Brasil en la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad (2003-2010), Brasil en la dimensión Derechos Humanos (20032010), y Brasil en la dimensión de Proliferación Nuclear (2003-2010).

Teoría

La variable dependiente es el comportamiento multilateral de Brasil en las siguientes dimensiones: Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear y Derechos Humanos. Para su operacionalización: -

En la dimensión Agricultura, y siempre dentro de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se considerará la evolución de la postura de Brasil en las Rondas de la OMC, y frente a los países desarrollados, en relación a la problemática agrícola en los períodos 1995-2002 y 2003-2010. En este apartado se analizarála trayectoria de dos coaliciones:el Grupo de Cairnspara el primer período, y el G20para el segundo. Enseguida se analizará cuál de estas coaliciones fue más eficiente a la hora de lograr el objetivo que se proponen: la liberalización agrícola. A partir de allí,se determinarácuán statuquoistas, revisionistas o reformistas resultan frente a al régimen internacional de la OMC en ambos períodos.

-

En la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, se apelará a artículos académicos que refieran: a) la posición histórica de 40

Brasil en materia de Reforma del Consejo de Seguridad, y b) la posición de Fernando Henrique Cardoso y deLuizInácio Lula da Silva frente a la Reforma del Consejo de Seguridad. La tesis de estos artículos académicos será complementada con declaraciones oficiales tanto de funcionarios de la primera como de la segunda administración.

-

En la dimensión de Derechos Humanos, se considerará el porcentaje de votos positivos de Brasil en las resoluciones de la Asamblea General referidas derechos humanos entre 1995 y 2010. Este porcentaje se concebirá como un proxydel grado de compromiso de Brasil frente a los Derechos Humanos en el régimen internacional de la Asamblea General de Naciones Unidas. Se considerarán resoluciones referidas a la situación de los derechos humanos en cualquier país del mundo, salvo las vinculadas a Oriente Medio. Se omitirá el análisis de Oriente Medio y de la cuestión israelo-palestina porque los patrones de votación respecto a esta región no varían para casi ningún país del mundo, lo que convierte a este indicador más en una constante que en una variable. Se considerará, entonces, que Brasil es statuquoista si vota un 70 % o más de resoluciones a favor de los derechos humanos, reformista si vota entre un 40 % y un 70

% de

resoluciones a favor de los derechos humanos, y revisionista si vota menos de un 40 % de resoluciones a favor de los derechos humanos1. Este análisis se realizará para cada uno de los períodos por separado.

-

En la dimensión Proliferación Nuclear, se hará uso de fuentes oficiales comoItamaraty, de páginas webs de organizaciones internacionales como la Organización Internacional de la Energía Atómica (OIEA), y de las votaciones de Brasil en la Asamblea General de Naciones Unidas respecto a proliferación nuclear. Con esta información, se intentaráelucidar cuán statuquoista, reformista o revisionista fue la postura de Brasil frente al Régimen de No Proliferación Nuclear (Tratado de No Proliferación Nuclear o TNP, y Tratado de Tlatelolco, principalmente).

1

Estos porcentajes no son arbitrarios. Responden a la observación de que los países más respetuosos y statuquoistas frente a los Derechos Humanos en la Asamblea General de Naciones Unidas, votan siempre por encima del 70 o el 80 % de las veces a favor de estas resoluciones; mientras que los países menos respetuosos y revisionistas en Derechos Humanos, difícilmente superan el 40 % de los votos positivos.

Para consultar cómo votan los países en resoluciones de Derechos Humanos, el sitio web de la Asamblea General ofrece una base de datos, UNSBISnet, donde puede consultarse, resolución por resolución, cómo votó cada país desde 1946 en adelante.

41

Tal como se especificó, la pregunta de investigación intentará responder cuáles son los factores que explican mejor el cambio de comportamiento multilateral de Brasil en los dimensiones de Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos, y Proliferación Nuclear.

Con este fin, se han sugerido tres posibles factores explicativos, los cuales constituyen lasvariables independientes: 1) Posición de poder relativa de Brasil.

2) Ideología del gobierno de turno.

3) Posición del bloque BRIC. El primer factor representala pata realista estructural del enfoque de este trabajo. El segundo factor es de carácter doméstico. Ambos conforman el basamento de cualquier acercamiento a un enfoque realista neoclásico. La tercera variable, de tinte más sistémico, busca indagar si existen (o no) efectos de bloque sobre el accionar multilateral de Brasil.

La Operacionalización de las variables independientes se hará de la siguiente manera:

1) Posición de poder relativa de Brasil En la dimensiónAgricultura, se considerarála evolución del sector agronegocios de Brasil durante los períodos 1995-2002 y 2003-2010.

Si es cierto que hubo un crecimiento del primer período respecto al segundo, se asumirá que en el primero su posición fue desventajosa y en el segundo ventajosa fuerte. De manera inversa, si no hubo un crecimiento relativo del sector agronegocios, se afirmará que en ambos períodos la posición de poder relativa fue desventajosa.

En la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad, se considerará la posición de Brasil en función de dos factores, los cuales determinarán si esta posición es ventajosa fuerte, ventajosa moderada, o desventajosa.

El primer factor será la trayectoria histórica de Brasil, el cual, y por razones obvias, permanecerá inalterado en uno y otro período. En este sentido, se tomará en cuenta el alineamiento de Brasil durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial, por un lado, y el timing de participación (temprana o tardía) que este país tuvo en las instituciones multilaterales tanto de Entreguerra como

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de Posguerra. Se asumirá que si Brasil se alineó con los bandos ganadores de las contiendas bélicas, y tuvo una participación activa en los organismos multilaterales –Liga de las Naciones y ONU–, el país sudamericano se encontrará en una posición estructural favorable para ser aceptado como miembro permanente del Consejo de Seguridad por los Estados Unidos y los otros miembros permanentes de este organismo. Por el contrario, si Brasil se alió con los bandos perdedores de las contiendas bélicas, y tuvo una participación pasiva o contestaria hacia los organismos multilaterales –Liga de las Naciones y ONU–,se encontrará en una posición estructural desventajosa para ser aceptado como miembro permanente del Consejo de Seguridad por los Estados Unidos y los otros miembros permanentes.

El segundo indicador analizado será la cantidad de veces que Brasil ocupó un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Si esa cantidad se incrementó en el segundo período respecto al primero (en el que Brasil ya poseía un historial como miembro no permanente del Consejo de Seguridad), se dirá que la posición en el segundo período es ventajosa fuerte y en el primero ventajosa moderada. Si por el contrario la cantidad no se incrementó en el segundo período, se asumirá que la posición fue ventajosa moderada para ambos períodos. En este segundo indicador el valor posición de poder desventajosa quedará descartado debido a la gran cantidad de veces en la que Brasil fue miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Con estos dos indicadores en mano, se realizará una ponderación y se deducirá si la posición de poder relativa de Brasil en la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad fue ventajosa fuerte, ventajosa moderada, o desventajosa.

En la dimensión Derechos Humanos, se considerará la posición de Brasil en función del FreedomIndexde FreedomHouse. A partir de este índice se obtendrá una ponderación del poder relativo de Brasil en esta dimensión, entendido como softpower o poder simbólico. Este poder simbólico podrá sér ventajoso fuerte, ventajoso moderado, o desventajoso.

El softpower –poder relativo– de Brasil en derechos humanos será ventajoso fuerte si el estatus asignado por FreedomHouse a Brasil es F (free, “libre” en inglés), ventajoso moderado si el estatus asignado por FreedomHouse a Brasil

43

es PF (partially free, “parcialmente libre” en inglés), y desventajoso si FreedomHouse asigna a Brasil NF (non free, “no libre” en inglés).

En la dimensión Proliferación Nuclear, se considerará la posición de poder relativa de Brasil en función de dos indicadores: existencia (o no) de plantas enriquecedoras de uranio, y existencia (o no) de un proyecto de nuclear de envergadura, en este caso, de construcción de submarinos nucleares. Cada uno de estos indicadores será analizado para el primer y segundo período, 1995-2002

y

2003-2010

respectivamente.

Dado

que

es

de

público

conocimiento que Brasil no posee ni poseyó la bomba nuclear, se excluirá a este indicador del análisis.

Si Brasil obtiene un resultado positivo en ambos indicadores –enriquecimiento de uranio y proyecto de submarino nuclear, entonces su posición de poder corresponderá a una ventaja fuerte. Si Brasil obtiene un resultado positivo en uno de los dos indicadores, su posición de poder será de ventaja moderada.

Finalmente, si Brasil no obtiene un resultado positivo en ninguno de los dos indicadores, se concluirá que su posición de poder fue desventajosa en el período analizado.

2) Ideología del gobierno de turno: para la operacionalización de esta variable, se utilizarán los coeficientes que Luis Escatel y Josep Colomer asignan a los partidos políticos brasileños en el texto “La ideología izquierda-derecha en América Latina”. Estos coeficientes echan luz sobre la posición ideológica de los partidos gobernantes: para el PSDB en el caso del Gobierno de Fernando Henrique Cardoso, y para el PT en el caso del Gobierno de LuizInácio Lula da Silva2.

2

La posición del partido gobernante es tabulada por un continuo que va del 0 al 10, siendo 0 el guarismo

para “extrema izquierda”, 5 para “centro” y 10 para “extrema derecha”. Ver Escatel, L. E. & Colomer, J.M. (2005). La dimensión izquierda-derecha en América Latina. Desarrollo Económico, 45(177), 123136. Recuperado de http://www.jstor.org/stable/3655894 .

44

3) Posición del bloque BRIC: se considerará la posición oficial de Rusia, India y China en las dimensiones de Agricultura,Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear. Luego se analizará si esta posición es coincidente o no con la de Brasil. Para ello, se apelará a las

votaciones

de

estos

países

en

organismos

internacionales,

declaraciones oficiales, y acciones vinculadas a estos temas en el período 1995-2010. Esta posición podrá adoptar dos valores: coincidente o no coincidente. En función, claro está, de si la posición del grupo de países RIC –Rusia, India y China– coincide o no con la de Brasil.

Se proponen las siguientes hipótesis: Hipótesis 1 (Agricultura): Es de esperar que si la posición del sector agronegocios sobre el total de las exportaciones de Brasil mejora (se torna ventajosa) en el segundoperíodo respecto al primero, Brasil adopte una postura ofensiva y revisionista, presione por la liberalización que le convenga en términos de ventajas comparativas, y se enfrente con las potencias industriales de Europa y Estados Unidos. A la inversa, es de esperar que si la posición del sector agrícola sobre el total de las exportaciones disminuye del primer al segundo período (se torna desventajosa), Brasil adopte una postura defensiva y statuquoista, y no presione por una liberalización excesiva que le afecte en términos de ventajas comparativas.

En este apartado no se considerarála posibilidad de una posición ventajosa moderada y por ende de un comportamiento multilateral reformista. Esto debido a que las posiciones en agricultura tienden a ser más radicales (o bien desventajosas fuertes o bien desventajosas débiles) por la dinámica del propio sector y su gran impacto en las economías nacionales.

Hipótesis 1 (Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear): Si el poder relativo de Brasil en esta dimensiones es desventajoso, es de esperar que su comportamiento multilateral sea statuquoista o conforme al sistema internacional vigente. Si el poder relativo de Brasil es ventajoso fuerte, es de esperar que el comportamiento brasileño sea revisionista o inconforme con el sistema internacional. Si el poder relativo de Brasil es ventajoso moderado, es de esperar que su comportamiento multilateralsea reformista.

45

Hipótesis 1 (Derechos Humanos): tiene sentido suponer que un país con un softpower ventajoso fuerte en derechos humanos, se incline por una postura statu quoista y promueva el respeto por los derechos humanos en cualquiera de sus formas. Un país con un softpower ventajoso moderado tenderá a ser reformista en derechos humanos. En otras palabras, evitará condenar en algunas oportunidades a los violadores de derechos humanos. Un país con un softpower desventajoso en materia de derechos humanos, será revisionista y no los respetará en la mayoría de los casos.

Hipótesis 2 (Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear, Derechos Humanos): Es razonable suponer que un gobierno de centro-izquierda en el poder se incline a favorecer políticas más revisionistas o reformistas tanto en el plano doméstico como en el internacional. En el doméstico, al intentar modificar los patrones de distribución de riqueza. Y en el internacional, al plantear posiciones de menor alineamiento con los Estados Unidos y las potencias hegemónicas. A la inversa, es razonable suponer que un Gobierno de centro-derecha en el poder se incline a favorecer políticas de statu quo tanto en el plano doméstico como en el internacional. En el doméstico, al intentar mantener patrones desiguales de distribución desiguales de riqueza. Y en el internacional, al intentar alinearse con posiciones hegemónicas tanto en materia política como económica.

A fin de analizar si la ideología pesa (o no) en el resultado final del comportamiento multilateral, se considerará la coherencia ideológica, es decir, si las accione llevadas a cabo por un gobierno durante un período apuntan en una misma dirección. Por ejemplo, si entre 1995 y 2002 todas las acciones de política exterior de Brasil apuntan a una misma dirección –statu quo, reformismo o revisionismo–, entonces se concluirá que la ideología es relevante. Si en un mismo período se identifican una o más acciones que apuntan en distintas direcciones –statu quo, reformismo o revisionismo–, entonces se asumirá que la ideología no es relevante.

Hipótesis 2 (Derechos Humanos): en esta dimensión se considerará al respeto por los derechos humanos y a su promoción como un comportamiento multilateral statuquoista. Es posible suponerque un gobierno de centro izquierda tenga una visión más statuquoista de los derechos humanos (en el sentido de progresista y militante a favor de ellos). A la inversa, un gobierno de centro derecha tenderá a una visión

46

menos progresista de estos derechos, y por ende a un comportamiento reformista e inclusive revisionista.

Hipótesis 3(Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Proliferación Nuclear y Derechos Humanos): si la posición de Rusia, India y China es coincidente con la de Brasil, es de esperar que este último se vea fortalecido a través de la posición de bloque y adopte un comportamiento revisionista o reformista. A la inversa, si la posición de Rusia, India y China no es coincidente con la de Brasil, entonces el país sudamericano tenderá a un comportamiento statuquoista y conservador del sistema internacional producto de la falta de una postura de bloque.

Si bien el trabajo se focalizará en estas tres hipótesis, hay factores como el liderazgo que tienen una relevancia crucial en la determinación del comportamiento multilateral del Estado brasileño. Piénsese, por ejemplo, en el protagonismo de Lula para la recuperación del G20 como foro de discusión mundial. Este trabajo reconoce la importancia del liderazgo como variable, y la considera pasible de futuros estudios sobre comportamiento multilateral de los Estados.

Método

A fin de examinar si existe algún tipo de relación entre la variable dependiente y las variables independientes, se realizaráun análisis comparado de casos.

47

Se estudiarán8 escenarios posibles. Se han seleccionado estos casos por dos motivos. En primer lugar, porque las variables independientes y la variable dependiente asumen diferentes valores. Esta variación es particularmente visible para la variable doméstica, la ideología del gobierno de turno. Mientras que en el período de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) la ideología se asemeja más a una posición de centro-derecha, en la era Lula (2003-2010) la ideología tiende hacia la centroizquierda. De manera análoga, las presiones sistémicas sobre los actores domésticos son distintas en uno y otro período para tres de las cuatro dimensiones.

En segundo lugar, se escogieron las dimensiones de Agricultura,Reforma del Consejo de Seguridad,Proliferación Nuclear y Derechos Humanos,por ser áreas troncales de la política exterior brasileña.

En cuanto a la recolección de datos de la variable dependiente, se apelará a varas fuentes: los sitios web de la Asamblea General de Naciones Unidas, FreedomHouse, los informes diplomáticos de Brasil en las rondas comerciales, y todo tipo de documento

oficial

que

consigne

la

posición

brasilera

en

las

dimensiones

seleccionadas.

En cuanto a las variables independientes, se utilizará la tabla de percepción partidaria de los votantes de Latinobarómetro para la identificación de la ideología del Gobierno de turno –presentes en el texto de Colomer y Escatel antes mencionado–. Para la variable que refiere a la posición de poder relativa de Brasil, se consultarán bases de datos tanto brasileñas (las del IGBE, por ejemplo) como internacionales (UNBISnet de Naciones Unidas). Finalmente,se hará uso de las mismas fuentes que a las que se recurrió en el caso brasileño a la hora de identificar la posición de Rusia, India y Chinafrente a las cuatro dimensiones estudiadas.

Variable

Valores

VD:

Statu

Indicadores

Quo

Comportamiento Reformismo multilateral

Revisionismo

/ Documentos sobre Grupo de Cairns y G20 / (agricultura),

Documentos

oficiales

sobre

postura brasileña frente a la Reforma del CS (seguridad), Base de datos de votaciones en Asamblea

General

(derechos

humanos),

Documentos de la OIEA (proliferación nuclear).

48

Índice de evolución VI1: Posición de Ventajosa poder

Desventajosa Moderada

del sector agronegocios

/ brasileño (agricultura), Registro de Naciones Unidas de participación brasileña en el Consejo / de Seguridad e historia de Brasil en este órgano

Desventajosa

(seguridad),FreedomIndex (derechos humanos),

Fuerte

Declaraciones oficiales sobre Proyecto Nuclear Brasileño.

VI2:

Ideología Centro Izquierda / Coeficientes de izquierda derecha elaborados

del gobierno de Centro Derecha

por Luis Escatel y Josep Colomer. Valores

turno

(0=extrema izquierda, 5=centro, 10=extrema derecha). Caso brasileño: PSDB-Cardoso=7,2 (centroderecha); PT-Lula=4,5 (centroizquierda)3.

VI3: Posición

Coincidente / No Los mismos que utilizaré para identificar la

bloque BRIC

coincidente

variable dependiente, salvo en el caso de proliferación nuclear, donde partiré del supuesto de que el Grupo RIC es statuquoista.

Definición de conceptos clave

Elcomportamiento multilaterales el concepto central de esta investigación. El presente trabajo indagacuáles fueron las razones por las cuales Brasil pasó de un comportamiento multilateral en elprimer período a otro tipo de comportamiento multilateral en el segundo período analizado.

La noción de comportamiento multilateral se elaboró en base a una serie de lecturas, comoIndia and theWorldTradeOrganization, de AmritaNarlikar. En líneas generales, el texto de Narlikar contrapone el comportamiento de política exterior indio más agresivo y reformista en la arena comercial con el comportamiento de política exterior indio más defensivo y menos reformista en el área de seguridad. De acuerdo a Narlikar, lo que

3

Estos son los valores que Josep Colomer y Luis Escatel asignan a la posición izquierda-derecha de los votantes de los partidos PSDB de Fernando Henrique Cardoso y PT de LuizInácio Lula da Silva. Para más información, consultar

49

llama la atención es el comportamiento diferenciado de India según la dimensión multilateral que se aborde.

A efectos de entender cómo fue mutando el comportamiento multilateral de Brasil, surge la necesidad de definir este concepto. Para el armado de la definición,se utilizaron dos textos: Política entre naciones, de Hans Morgenthau, y un artículode Haslam y Barreto (2009) sobre el multilateralismo brasileño y canadiense en perspectiva comparada.

Aquí se concibe al comportamiento multilateral como la manera en la que un Estado se posiciona enlas instituciones y regímenes internacionales. Se parte de la intuición de que un Estado puede posicionarse de dos maneras frente a dichas instituciones y regímenes: o bien mostrándose de acuerdo frente a ellos y no modificándolos, conservándolos o buscando mantenerlos, o bien mostrándose en desacuerdo, buscando modificarlos y haciéndolo de hecho. En otras palabras, el comportamiento multilateral puede ser conservador o puede buscar la reforma. A fin de conceptualizar mejor el asunto, cabe citar Politica entre naciones de Hans Morgenthau.

Arguye Morgenthau: “una nación instrumenta una política exterior tendiente a conservar el poder y evitar el cambio de la distribución de poder en su favor, en última instancia, desarrolla una política de statu quo”. Por su parte, “una nación con una política exterior orientada a la adquisición de un mayor poder mediante un cambio en la estructura de poder existente –cuya política exterior, para decirlo con más claridad, procura un cambio favorable en el statu quo del poder– lleva a cabo una política imperialista” (1986: 63-64).

Lo que este autor define como política de statu quo no presenta mayores problemas.

Aquí se le denominará de la misma manera al comportamiento multilateral de un Estado que busca conservar el poder y evitar el cambio en la distribución de éste. No obstante, la noción de política imperialista puede resultar contradictoria y poco explicativa.

Para evitar cualquier tipo de duda y aclarar que la política imperialista es similar a lo que aquí se denominacomportamiento multilateral revisionista, resulta pertinente volver sobre las palabras de Hans Morgenthau. “Definimos al imperialismo como una política orientada a la ruptura del statu quo y a la modificación de las relaciones de poder entre una o varias naciones” (1986: 70).

En pocas palabras, para Morgenthaulos países desarrollan dos tipos de política, una de statu quo y otra imperialista. Estemarco teórico será utilizado para afirmar, en 50

términos casi análogos, que los países adoptan dos tipos de comportamiento multilateral extremos: uno de statu quo y otro revisionista.

Entre estos extremos, y teniendo en cuenta que no siempre los Estados tienen un comportamiento multilateral de statu quo o revisionista, se encuentra lo que se denominará

comportamiento

multilateral

reformista.

Este

comportamiento

se

caracteriza por cuestionar la política de statu quo pero sin alejarse de ella.

Otros autores que contribuyeron a la elaboración del concepto de comportamiento multilateral son Paul Alexander Haslam y Edison Rodrigues Barreto, Jr.En un paper que escribieron sobre el comportamiento multilateralde Canadá y Brasil (Haslam y Barreto 2009), los autorescomparan la manera en que estos países se comportan frente a las instituciones multilaterales.

Haslam y Barreto afirman que, en líneas generales, “Canadaisdescribed as a defensiveideationalmultilateralist,

whileBrazilisconsidered

a

revisionist

instrumentalmultilateralist (p. 2). Más adelante, resaltan que “itisclearthatCanada has been a status quo power” (p.4) y que Brasil, sobre todo bajo la égida de Lula, tuvo una diplomacia

de

tinte

más

reformista:

“diplomacyunder

Lula

has

concentratedonanassertivemultilateralismthatprivilegesthedefence of sovereignty and equalityamongnations” (p. 9).

La lectura de este paper permite conjeturar dos tipos de enfoques multilaterales que, en líneas generales, coinciden con lo que en este trabajo se denominan comportamientos multilaterales extremos. Un enfoque orientado a la preservación del statu quo, por un lado, y un enfoque revisionista orientado al cambio del statu quo. En el medio, y para abarcar la riqueza de matices del multilateralismo, se adicionó la categoría de comportamiento multilateral reformista.

Es posible concluir, entonces, que el comportamiento multilateral de un Estado, al cual se definió como la manera en la que éste se posiciona frentea las instituciones y regímenes internacionales, puede ser de trestipos: o bien de statu quo, o bien revisionista, o bien reformista.

Variable dependiente: comportamiento multilateral de Brasil

51

En las próximas páginas se describirá el cambio de comportamiento multilateral que Brasil experimentó en las dimensiones de Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear.

Se demostrará empíricamente los siguientes cambios para cada una de las dimensiones en los períodos 1995-2002 y 2003-20120.

-Agricultura. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un comportamiento Revisionista.

-Reforma del Consejo de Seguridad. Cambio de un comportamiento Reformista a un comportamiento Revisionista.

-Derechos Humanos. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un comportamiento Reformista.

-Proliferación Nuclear. Cambio de un comportamiento de Statu Quo a un comportamiento Reformista.

Agricultura

Aquí se demostraráel cambio que Brasil experimentó en su comportamiento multilateral -de statuquoista a revisionista–en la dimensión Agricultura, entre el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.

Primer período 1995-2002: el Grupo de Cairns y el fracaso de los países en vías en desarrollo por defender sus intereses en materia agrícola.

Cuando se discute de Agricultura y de Política Exterior de Brasil se hace hincapié, sobre todo, en lossubsidios agrícolas y en losaranceles discriminatorios que restringen el ingreso de productos brasileños a los mercados estadounidense y europeo.

La postura que el país sudamericano ha adoptado en materia de subsidios agrícolas ha sido coherente a lo largo del tiempo.Ha estado guiada por el objetivo defavorecer el ingresodesus productos a estos mercados.

52

No obstante, está claro que losresultados de estas políticas no han sido uniformes a lo largo del tiempo.En las próximas líneas se evaluará la trayectoria comprendida por dos grupos cuyo fin ha sido la liberalización agrícola y de los cuales Brasil formó parte: el Grupo de Cairnsy el G20.

El primero de estos grupos conforma una coalición de diecinueve países que, en la primera fase de las negociaciones de la OMC, ha exigido insistentemente la liberalización del comercio de productos agrícolas. Sus integrantes son Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tailandia y Uruguay (Las Casas Campos & Mostajo: 2009, 494).

A pesar de la insistencia del Grupo de Cairns por liberalizar el comercio de productos agrícolas, históricamente el proceso de negociación estuvo conducido por los países desarrollados. Los países en vías de desarrollo tenían una participación marginal en el proceso: no percibían ganancias concretas con la liberalizaciónpuesto que los principales productos de su interés eran excluidos del ámbito del GATT4 y/o eran objeto de medidas proteccionistas adoptadas por los países desarrollados (Lemme, Naidin&Gadelha.: 2010, 3).

Con la Ronda Uruguay la dinámica de las negociaciones agrícolas comenzó a modificarse. La agenda negociadora fue incorporando nuevos temas como servicios, propiedad intelectual, inversiones, productos agrícolas, y mejoramiento de las reglas vinculadas a la defensa comercial y a los subsidios. Sin embargo, no hubo una modificación significativa en la negociación, cuyo ritmo y construcción de consensos seguían siendo determinados por los Estados Unidos y la Unión Europea (Lemme, Naidin&Gadelha.: 2010, 3).

La emergencia del Grupo de Cairnsfue un primer intento por avanzar en la liberalización agrícola. No obstante, y a pesar de la ampliación de la agenda negociadora en los ’90 que señalan Lemme, Naidiny Gadelha, los resultados de este grupo no fueron del todo satisfactorios. Como afirmó un diplomático brasileño, “Cairns estaba paralizado, y Brasil encontró la oportunidad de asumir el liderazgo en la creación del G20” (Da Motta Veiga: 2012, 3).

4

General AgreementonTariffs and Trade (GATT), antecesor de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

53

Es por esta pobre performance del Grupo de Cairnsque se infiere que la posición de Brasil fue statu quoista en el primer período 1995-2002. Si bien este grupo tuvo como objetivo la liberalización agrícola, la forma en que la persiguióno termino de generar cambios sustantivos.A partir de lo que señala Pedro da Motta Veiga, se observa que el Grupo de Cairnstermina siendo funcional al statu quo y a los intereses de las potencias industriales de Europa y Estados Unidos. Es decir, a la no eliminación de las barreras arancelarias y subsidios agrícolas que dificultan el ingreso de productos agrícolas brasileños a estos mercados.

Parte de esta falta de resultados es la que explica el origen del G20. Como señala Pedro Da Motta Veiga, la creación de una nueva coalición parece estar relacionada con la desilusión respecto al Grupo de Cairns y sus posiciones en materia agrícola antes de Cancún (Da Motta Veiga: 2012, 2).

Segundo Período 2003-2010: la emergencia del G20.

La Quinta Conferencia Ministerial de la OMC tuvo lugar en la ciudad de Cancún, entre los días 10 y 14 de septiembre de 2003. Su objetivo consistió en avanzar conlas negociaciones y establecer acuerdos sobre la Conferencia de Doha. Finalmente, la reunión fue un rotundo fracaso y terminó sin consenso5.

Sin embargo, el hecho más relevante de Cancún fue la emergencia de una nueva coalición para las negociaciones agrícolas: el G20. De allí en adelante, esta coalición se transformará en un jugador clave en las negociaciones comerciales vinculadas a la liberalización agrícola.

La emergencia del G20 puede rastrearse en la constituciónde la Declaración de Grupo IBSA conformado por India, Brasil y Sudáfrica. Más adelante se hará referenciaa este grupo para explicar cómo la posición de bloque, la tercera variable independiente, influyó en la emergencia del Grupo IBSA. Y con ello, cómo se adoptóuna postura revisionista frente a las negociaciones agrícolas.

Otra causa de la emergencia del G20 tiene que ver con el tipo de liderazgo que Australia, en su condición de país desarrollado, venía ejerciendo frente a la Unión Europea y los Estados Unidos. Se percibía que el país oceánico no era lo

5

http://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/min03_s/min03_14sept_s.htm

54

suficientemente asertivo frente a estos bloques, razón por la cual comenzó a cuestionarse la eficacia del Grupo de Cairns. De acuerdo a un representante del sector privado brasileño, “el G20 hizo sus primeros pasos en Egipto, cuando fue claro que Australia y el Grupo de Cairns no contra-balancearían los intereses de Europa y los Estados Unidos” (Da Motta Veiga: 2012, 2).

Lo que finalmente precipitó la emergencia del G20 fue la propuesta presentada por los Estados Unidos y la Unión Europea en materia agrícola. AmritaNarlikar y Diana Tussieseñalan que hasta el 13 de agosto de 2003, el Grupo de Cairns había esperado que los Estados Unidos apoyarían su posición. Incluso más de un país había especulado con encontrar un aliado en el país americano. Sin embargo, los países en vías de desarrollo terminaron por aglutinarse en el G20 cuando comprendieron lo inconveniente que resultaba la nueva propuesta de Estados Unidos y la Unión Europea (Narlikar&Tussie: 2004, 951).

Del statu quo al revisionismo:del Grupo de Cairns al G20 Unahecho que explica el relativo éxito del G20 frente al Grupo de Cairns es la composición de sus miembros. Mientras que Cairns está conformado por países desarrollados y países en vías de desarrollo, el G20 es una coalición de países esencialmente en vías de desarrollo.

Esto tiene implicancias directas en el tipo de comportamiento multilateral que producen como grupos. Mientras que el primero no siempre contemplará los intereses de los países en desarrollo, como sucedió en reiteradas oportunidades con Australia y Nueva Zelanda,

el

segundo

grupo

difícilmentetendrá

este

comportamiento

como

consecuencia de su composición. Como señala J. F. Hornbeck, el G20 representa los intereses de los países en desarrollo en la OMC (Hornbeck: 2006, 14).

La solidez del G20, aquello que lodistinguede otro tipo de coaliciones, es el ímpetu con el que presenta sus propuestas en las negociaciones agrícolas (Las Casas Campos& Mostajo, T.: 2009, 496).Fue este rasgo lo que le permitió establecer una agenda activa y anticipatoria en lugar de ser una coalición de veto no dispuesta a negociar. Con ello, la agrupación ganó legitimidad y coherencia interna.

Este éxito del G20 no sólo fue notorio en relación al Grupo de Cairns, sino también frente al Grupo Africano, al Grupo ACP, al Grupo de Países Menos Adelantados (PMA), al Grupo de Economías Pequeñas y el Grupo de Países Vulnerables, a la hora

55

de conseguir la liberalización de las negociaciones agrícolas. La diferencia reside en que el G20 constituye una coalición temática, mientras que los demás conforman coaliciones de bloque. Al tiempo queel G20 se constituye en bloque contra un conjunto de preceptos como el proteccionismo agrícola, las otras coalicionesse forman por razones meramente instrumentales (Narlikar&Tussie: 2004, 957).

Por otro lado, las coaliciones de bloqueatraviesan un amplio espectro de áreas y de marcos temporales, mientras que las coaliciones temáticas están dirigidas a problemas muy puntuales y suelen disiparse una vez cumplen su objetivo. He aquí la fuerza del G20, definida como una coalición temática que persigue objetivos muy puntuales a pesar de las eventuales diferencias que sus miembros puedan tener (Narlikar&Tussie: 2004, 957).

A partir de Cancún, el G20 se convertirá en una coalición de peso con dos objetivos centrales: la liberalización de las negociaciones agrícolas, y el trato especial y diferenciado a los países en desarrollo. A pesar de que al día de hoy6 no se han eliminadotodas las tarifas, ni tampoco la Unión Europea ni los Estados Unidos hansuprimido sus subsidios agrícolas, el G20 ha demostrado ser un agrupamiento de países con un objetivo claro.

Este grupo ha logrado que europeos yestadounidenses tomen en cuenta la opinión de los países en vías de desarrollo. En parte, esto se explica por la composición del mismo grupo: el G20 representa 2/3 de la población mundial y cerca del 80 % de la producción agrícola de todo el planeta. Estas razones permiten calificar el G20 como un grupo revisionista y opuesto al statu quo. Ello lo diferenciadel Grupo de Cairns, el cual, si bien persigue los mismos objetivos, lo hace con menor ímpetu y resultados concretos para los países involucrados.

Reforma del Consejo de Seguridad

6

Fecha de redacción de este trabajo: abril 2012.

56

Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento multilateral -de reformista a revisionista–en la dimensión Reforma del Consejo de Seguridad, entre el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.

El Consejo de Seguridad: la necesidad de reforma.

De acuerdo con la Carta de la Organización de las Naciones Unidas 7, la función del Consejo de Seguridad es la mantención y el restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este órgano es el que ejerce, en última instancia, el uso de la fuerza.

El Consejo de Seguridad está compuesto por quince países. Cada país posee un representante frente al Consejo de Seguridad. Entre los miembros del órgano, cinco de ellos son permanentes y los diez restantes son no permanentes. Los primeros son Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Rusia y China. No casualmente estos cinco países (Rusia a través de la Unión Soviética) resultaron victoriosos en la Segunda Guerra Mundial y todos ellos poseen armamento nuclear.

Los diez miembros no permanentes son elegidos por un período de dos años sin derecho a una re-elección inmediata. El criterio de elección de estos miembros es geográfico: cinco para Asia y África, dos para América Latina, y dos para Europa, uno para Europa Occidental y otro para Europa Oriental.

Esta distribución de asientos en el Consejo de Seguridad ha comenzado en los últimos añosa ser cuestionada por una serie de países, entre ellos Brasil. Lo que estos países argumentan es que la actual distribución de asientos del Consejo no refleja sino una estructura de poder pos-Segunda Guerra Mundial. Esto es particularmente visible si se tiene en cuenta que sólo los cinco miembros permanentes tienen poder de veto.

Como destaca una académica brasileña, la Carta de Naciones Unidas refleja el mundo de 1945 y el pensamiento de los vencedores de la guerra. En los últimos años sucedieron cambios profundos, tanto en la incorporación de nuevos miembros a la ONU como en los tópicos de la agenda internacional (Vieira Brigido: 2011, 93). Si a ello se sumanlos cambios en la distribución de capacidades y poderes relativos, entonces se comprende la legitimidad del reclamo brasileño.

7

Ver Carta de Naciones Unidas, Capítulo V: Consejo de Seguridad. Sitio web: http://www.un.org/spanish/aboutun/charter.htm#Cap3

57

En las próximas líneas se argumentará por qué el comportamiento multilateral de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad fue reformista durante el primer período 1995-2002, y por qué dicho comportamiento multilateral fue revisionista durante el segundo período 2003-2010.No sin antes aclarar que el ansia brasileña por pertenecer al Consejo de Seguridad no corresponde a los últimos años, sino que se remonta a la primera mitad del siglo XX.

Una vieja aspiración: pertenecer al Consejo de Seguridad La pretensión brasileña de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad está presente desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Eveline Vieira Brigidodestaca queesta pretensión se remonta a 1945 e, inclusive, a la época del antecesor del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, el Consejo de la Liga de las Naciones (Vieira Brigido: 2011, 90).

De acuerdo a las memorias del entonces Secretario de Estado norteamericano Cordell Hull, Estados Unidos había visto con buenos ojos la incorporación de Brasil en pie de igualdad con el resto de los miembros. Fue la oposición soviética y británica lo que impidió la incorporación del país sudamericano. Será la Conferencia de San Francisco, en abril de 1945, la que sepulte las aspiraciones brasileñas al constatar la falta de apoyo de los países latinoamericanos (CaixetaArraes: 2005, 4).

Durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad estuvo paralizado por el poder de veto que siempre ejercía alguno de sus miembros permanentes. Recién a partir de 1990 y luego de la implosión de la Unión Soviética,este órganocomenzó a funcionar activamente.

Si durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad había producido escasas resoluciones, en los primeros cinco años de Pos Guerra Fría el veto fue utilizado apenas 3 veces (Fujita: 1996, 96). Las transformaciones del sistema internacional, generadas por el fin de la Guerra Fría, resultaron en un descongelamiento del proceso decisorio en el Consejo de Seguridad (Herz: 1992, 262).

Es a partir de los años ’90 y con la democracia ya consolidada,cuando Brasil retoma con mayor ímpetu la pretensión de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. En 1992 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la resolución 47/62, a fin de analizar la cuestión de la representación equitativa del Consejo de 58

Seguridad, el aumento de sus miembros, y sus métodos de trabajo. En 1993 se creó un Grupo de Trabajo en el seno de la Asamblea General para tratar el asunto. Pero no será hasta 2004 cuando los avances más significativos de este grupo comiencen a cristalizarse (Vieira Brigido: 2011, 94).

Diferencias entre el comportamiento “en”el Consejo de Seguridad y “frente” al Consejo de Seguridad Existe una diferencia entre el comportamiento de Brasil en el Consejo de Seguridad y el comportamiento de Brasil frente al Consejo de Seguridad. El primero refiere al patrón de votaciones de Brasil dentro del organismo. El segundo, en cambio, se vincula a la postura de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.

En las próximas líneas se describirála postura de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad. Y se terminará argumentando que si en el primer período 1995-2002 esta postura fue reformista, en el segundo fue revisionista. No obstante, resulta necesario destacar el comportamiento statuquoista que Brasil ha tenido en el Consejo de Seguridad, tanto en el primer período como en el segundo8.

Si bien el presente trabajo no se concentrará en este aspecto, cabe mencionar que los votos pro statu quo de Brasil en el Consejo de Seguridad no se condicen con su postura reformista y luego revisionista frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.

Quizá este comportamiento statuquoista de Brasil en el Consejo esté ligado a la construcción de un softpower de país respetuoso de los regímenes internacionales. El cual le permitiría ser bien visto por los miembros permanentes y obtener, así, mayores créditos para su ingreso al Consejo de Seguridad.

1995-2002: Idas y vueltas en la lucha por el asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Postura Reformista.

8

En el período que comprende este trabajo, Brasil fue tres veces miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: entre 1998 y 1999, entre 2004 y 2005, y en 2010. Durante estos años, Brasil votó un total de 327 veces, y solamente se opuso una sola vez: la Resolución 1929 del año 2010 que condena la proliferación nuclear en Irán. En el resto de los casos, Brasil acompaña a Estados Unidos y al resto de los miembros permanentes en su votación, con lo cual evidencia un claro comportamiento statuquoista.

59

Si algo caracterizó a Brasil en su lucha por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad durante el primer período 1995-2002, fue la falta de una postura coherente.

En numerosas oportunidades tanto el Presidente Cardoso como sus funcionarios declararon no estar dispuestos a seguir adelante con la Reforma del Consejo de Seguridad. Sin embargo, estos mismos funcionarios revitalizaron la lucha por el asiento permanente en el Consejo años después.

Es posible afirmar que la postura de Brasil fue reformista en el primer período 19952002: si bien planteó con intermitencias sus reclamos, jamás lo hizo con el ímpetu necesario para modificar el statu quo. A pesar de que la aspiración por ocupar un asiento permanente nunca se dejó de lado, la manera en que se llevó adelante no fue del todo consistente.

Esta inconsistencia comenzó a ser visible desde muy temprano. En septiembre de 1994, poco antes de 1995, año inicial del período de análisis de este trabajo, Celso Amorim, Ministro de Relaciones Exteriores, enfatizó ante la Asamblea General de Naciones Unidas: “El fortalecimiento del papel de la Asamblea General y la ampliación del Consejo de Seguridad, con la participación de los países en desarrollo en todas las categorías de miembros, son pasos importantes y necesarios en el camino de la democratización y de una mayor legitimidad” (CaixetaArraes: 2005, 7).

Sin embargo, esta postura más activa frente a la Reforma del Consejo de Seguridad será desmentida por Cardoso en su primer semestre de gestión. A pesar de contar con el apoyo implícito de Bill Clinton, el entonces Presidente de Brasil advertiría: “En este proceso [de lucha por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad], no se computan votos.Brasil se postula para la banca o no lo hace. No creemos que nuestro país esté en condiciones de postularse” En 1996, durante la apertura de la Sesión de la Asamblea General, el Canciller Lampreia rubricaría las palabras de Cardoso al decir, “el asunto del Consejo está más parado que el tránsito dela Primera Avenida.

Además de ese hecho, la inclusión de Brasil no es una prioridad para nosotros” (CaixetaArraes: 2005, 8-9).

A lo largo de su Presidencia, Cardoso realizó una serie de gestos frente a los Estados Unidos y la comunidad internacional para aumentar sus chances como candidato para el Consejo de Seguridad. Uno de esos gestos fue la adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP).

Hacia el final de su mandato, Cardoso retomóla práctica brasileña de solicitar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. “Las instituciones de gobernanza

60

global vigentes fueron concebidas para regir el mundo de la Guerra Fría. Ha llegado el momento de actualizar esas instituciones a las circunstancias del siglo XXI”9.

Las contradictorias declaraciones de Cardoso respecto a la Reforma del Consejo de Seguridad, permiten concluir que el comportamiento multilateral del primer período se acercó más al reformismo que a cualquiera de las otras dos variantes. No fue statuquoista porque en numerosas oportunidades se reclamó la inclusión de Brasil en el Consejo de Seguridad.

Tampoco fue revisionista porque los reclamos tuvieron

vigencia durante períodos muy breves, seguidos de un comportamiento pasivo y moderado frente a la reforma del Consejo.

2003-2010: Aspiración firme de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Postura Revisionista.

Varios autores10 que estudian el comportamiento multilateral de Brasil en esta segunda etapa, coinciden en el carácterrevisionista que imperó en el reclamo por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad.

El Grupo de Trabajo, creado en 1993 para la Reforma del Consejo de Seguridad, se había mantenido inactivo durante más de de diez años. Puesto en marcha oficialmente desde fines de 2004, la reforma ganó fuerza en el inicio de 2005 ante los resultados presentados por el panel de especialistas convocados por Kofi Annan, Secretario General de Naciones Unidas. En el mismo año 2004 se creó un Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambios creado por el Secretario General(Sombra Saraiva: 2005, 11).

Sin embargo, lo que marca la ruptura respecto al período anterior fue la creación del G4. Este grupo, constituido por Brasil, Alemania, India y Japón, aglutinó a cuatro países de geografías muy dispares bajo el mismo reclamo: la ampliación de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Para Paulo Roberto de Almeida, Brasil pasó de ser un candidato no insistente en la búsqueda de un asiento

9

Cardoso, F.H. Discurso, Folha de São Paulo, São Paulo, p.A8, 31 octubre 2011.

Ver Sombra Saraiva, J.F. (2005). O Brasil e o Conselho de Segurança das Naçoes Unidas, Meridiano 47, Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, 11-14, o bienVieira Brigido, E. (2011) O Brasil e a Reforma do Conselho de Segurança da ONU, Século XXI, 2:2, 89-102.

10

61

permanente en el Consejo de Seguridad, a transformarse en paladín de la conquista de un asiento permanente en dicho Consejo11.

La fortaleza del G4 se asientó, fundamentalmente, en el poder económico y político de sus miembros en el concierto global. Japón y Alemania representan la tercera y la cuarta economía del mundo, India la quinta, y Brasil la sexta. Por si fuera poco, estos países cuentan con la adhesiónde varios Estados, lo cual le imprime un tinte más revisionista a los reclamos de democratización del Consejo de Seguridad. Entre esos países se encuentran grandes potencias como Francia, o países de tamaño medio como Portugal, Polonia o Ucrania.

Por otro lado, el Gobierno de Lula buscó formar alianzas, mientras que el de Cardoso adoptó una la estrategia solitaria, y obtuvo apenas algunos apoyos al final de su Gobierno. Lula, por su parte, obtuvo un importante apoyo a la candidatura brasileña al aliarse con Japón, Alemania e India en el G4 (Vieira Brigido: 2011, 99).

Esta percepción sobre el revisionismo del Gobierno de Lula es reforzada por otros autores. Miriam Gomes Saraiva, por ejemplo, destaca que el Gobierno de Lula “recuperó la prioridad de la candidatura de Brasil como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, a expensas de su principal aliado en el MERCOSUR. Adoptó un comportamiento activo en la defensa de la reforma de la ONU y realizó un trabajo de conformación de alianzas” (Saraiva: 2007, 22).

Se puede concluir quemientras que en el primer período el comportamiento multilateral de Brasil fue reformista, en el segundo fue claramente revisionista. Como explica una académica brasileña, “la meta del asiento permanente comenzó a ser perseguida con mucho mayor énfasis a partir del Gobierno del Presidente Lula. Y parece continuar en esa senda con DilmaRousseff” (Vieira Brigido: 2011, 100).

Derechos Humanos

11

Consultar http://www.achegas.net/numero/dezessete/paulo_r_a_17.htm

62

Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento multilateral -de statuquoista a revisionista– en la dimensión Derechos Humanos, entre el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.

Es posible tomar varios indicadores para deducir comportamientos de derechos humanos. En este análisis, se considerará la postura de Brasil frente a la situación de los derechos humanos en el ámbito de la Asamblea General de Naciones Unidas frente a un conjunto variado de países.

Todos los años la Asamblea General dicta una serie de resoluciones sobre la situación de los derechos humanos en varios países. Entre estas resoluciones, es posible distinguir dos grupos según el tipo de voto de los Estados. Por un lado están las resoluciones que refieren al Conflicto de Oriente Medio, en particular, el conflicto entre Israel y Palestina. Por el otro, están las resoluciones que refieren a la situación de los derechos humanos en “terceros países” –todos menos Israel y PalestinaEsta investigación se concentrará en la postura de Brasil frente a la situación de los derechos humanos en estos “terceros países”. Se excluirá por lo tanto aquellas resoluciones de derechos humanos vinculadas a Israel y Palestina. Y esto por dos motivos: en la cuestión israelo-palestina no existe variación de la postura brasileña entre 1995 y 2010, es decir, no hay cambios en la variable dependiente. Y segundo, esta es un área donde cuesta definir qué Estados son statuquoistas, qué Estados son reformistas, y qué Estados son revisionistas: la mayoría de las veces sólo dos Estados –Israel y Estados Unidos– votan a favor, y el resto se abstiene o vota en contra12.

En el caso particular de los derechos humanos,resulta central definir qué se entiende por Estado statuquoista, qué por Estado reformista, y qué por Estado revisionista en la dimensión de los Derechos Humanos. Si en las otras dimensiones Brasil era definido como statuquoista cuando se posicionaba en oposición a “Occidente” y a los Estados Unidos, y revisionista si se posicionaba en contra, en esta dimensión sucede exactamente lo contrario.Brasil será statuquoista cuando abogue por los derechos humanos, y revisionista cuando se oponga a la aplicación de éstos en terceros países.

12

Para ver el comportamiento brasileño frente al conflicto entre Israel y Palestina y sus votaciones sobre la Situación de los Derechos Humanos en Oriente Medio, consultar UNBISnet, la base de datos de Naciones Unidas.

63

A continuación se demostrarácon evidencia empírica por quéBrasil fue statuquoista en Derechos Humanos durante el período 1995-2002, y por qué durante el período 20032010 adoptó un comportamiento revisionista en la Asamblea General de Naciones Unidas.

Votación de Brasil en la Asamblea General de Naciones Unidas.

Situación de los Derechos Humanos en varios países.

Período 1995-2010 Año

Resoluciones

votadas Porcentaje de votos positivos de Brasil

por Brasil a favor de los a favor de los Derechos Humanos Derechos Humanos 1995

7 de 8

87 % (7 votos positivos, 1 abstención)

1996

8 de 8

100 % (8 votos positivos)

1997

6 de 7

86 % (6 votos positivos, 1 abstención)

1998

4 de 4

100 % (4 votos positivos)

1999

6 de 6

100 % (6 votos positivos)

2000

3 de 4

75 % (3 votos positivos, 1 abstención)

2001

2 de 3

66 % (2 votos positivos, 1 abstención)

2002

3 de 4

75 % (3 votos positivos, 1 abstención)

2003

2 de 3

66 % (2 votos positivos, 1 abstención)

2004

1 de 3

33 % (1 voto positivo, 2 abstenciones)

2005

3 de 5

60

%

(3

votos

positivos,

2

abstenciones) 2006

1 de 3

33 % (1 voto positivo, 2 abstenciones)

2007

1 de 1

100 % (1 voto positivo)

2008

0 de 2

0 % (2 abstenciones)

2009

0 de 2

0 % (2 abstenciones)

2010

0 de 1

0 % (1 abstención)

Fuente: Base de datos construida a partir de información provista en el sitio web de la Asamblea General de Naciones Unidas.

1995-2002 El primer período da cuenta de un alto compromiso de Brasil con los derechos humanos en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Si se observa lo sucedidodurante los primeros cuatro años de la Presidencia de Fernando Henrique

64

Cardoso, se verá que los votos a favor de resoluciones pro Derechos Humanos se acercan al máximo posible (94 % de votos positivos).

Los segundos cuatro años de Cardoso en el poder también evidencian un alto compromiso con los derechos humanos. A pesar de que los porcentajes caen por debajo de 80 % luego de 2000, el agregado de 1999-2002 da como resultado un 79 % de aprobación a las resoluciones de derechos humanos en la Asamblea General, lo que sigue siendo un porcentaje bastante alto.

A partir de estos datos, es posible afirmar que Brasil se comportó de manera statuquoista en Derechos Humanos durante el período 1995-2002, con un total de 86 % de votos positivos en sus votaciones de la Asamblea General de Naciones Unidas.

2003-2010 El segundo período muestra un compromiso mucho menor con los derechos humanos en la Asamblea General de Naciones Unidas. Si se observa lo que sucede durante los primeros cuatro años de la Presidencia de Lula, se aprecia que los votos a favor de resoluciones pro Derechos Humanos oscilan en torno a la mitad de los casos (48 % de votos positivos).

La situación cambia en los segundos cuatro años de Lula frente al ejecutivo brasileño.

El porcentaje de resoluciones condenatorias de la situación de los derechos humanos cae a un cuarto del total (25 %), lo que aproxima a Brasil a una situación cercana al revisionismo.

Si se tiene en cuenta los ocho años que comprende el período 2003-2010, se puede afirmar que Brasil se comportó de manera revisionista en Derechos Humanos, con un total de 36 % de votos positivos en sus votaciones de la Asamblea General de Naciones Unidas.

Proliferación Nuclear

Aquí se demostrará el cambio que Brasil experimentó en su comportamiento multilateral -de statuquoista a reformista–en la dimensión Proliferación Nuclear, entre el primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.

65

Antes de pasar a describir el primer período, se analizará someramente la trayectoria de Brasil en materia de no proliferación nuclear desde la entrada en vigor del Tratado de No Proliferación Nuclear.

Desde el “programa nuclear paralelo” de los militares al fin del proyecto nuclear autónomo en los años ’90.

Para comprender el primer período del trabajo en materia de proliferación nuclear, es necesario remontarse a comienzos de los años 70.En 1968 tiene lugar la firma del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), del cual Brasil se mostró reacio a firmar y a ratificar en sus primeros treinta años de vigencia. En líneas generales, el TNP busca prevenir la proliferación de armas nucleares al tiempo que promueve el desarme y el derecho al uso pacífico de la energía nuclear (Cuotto: 2011, 2).

Durante los gobiernos militares, Brasil intentó desarrollar un programa nuclear autónomo. Es así que se firma a mediados de los ’70 un acuerdo de cooperación nuclear con Alemania Occidental.El mismo preveía varias accionesen el largo plazo, entre ellos, dos que aumentarían significativamente el poder relativo de Brasil: enriquecimiento de uranio en suelo brasileño, por un lado, y construcción de submarinos nucleares, por el otro.

El “programa nuclear paralelo” de los gobiernos militares tuvo relativo éxito, en particular en términos de formación de capital humano brasileño, aunque éste no pudo cumplir contodos sus objetivos. A fines de la década de los ’80 y comienzos de los 90, una serie de medidas terminarían por sepultar el sueño de un proyecto nuclear autónomo.

La nueva Constitución de 1988 explicita que todo uso de energía atómica en Brasil se hará con fines pacíficos. En 1990 los programas nucleares de Brasil se unifican y comienzan a ser controlados por la Comisión Brasileña de Seguridad, con lo cual deben seguir estándares internacionales. En 1991 se crea junto a la Argentina la Agencia

Brasileño-Argentina

de

Contabilidad

y

Control

de

Materiales

Nucleares(ABACC). En este mismo año se firma el Acuerdo Cuadripartito entre Brasil, la Argentina, la OIEA y la ABACC. Collor de Melo, ya durante su Presidencia,acentuóla necesidad de controlarel proyecto nuclear autónomo iniciado por los gobiernos militares (Cuotto: 2011, 11).

66

1995-2002: Statuquoismo frente a la proliferación nuclear.

Si las aspiraciones de lograr un proyecto nuclear autónomo comenzaron a disiparse a principios de los ’90, desde 1995 y por varios años más esta tendencia se irá confirmando.

El Gobierno deFernando Henrique Cardoso se inscribe en la tendencia “no autónoma” en términos de proliferación nuclear. De acuerdo al Canciller Luiz Felipe Lampreia, la posición statuquoista y no autónoma de Brasil en proliferación nuclear responde a varios motivos, entre ellos, los compromisos asumidos a fines de los años ’80, el Acuerdo Cuatripartito y las limitaciones impuestas por la Constitución de 1988.

(Cuotto: 2011, 3).

Esta posición pro statu quo puede verificarse en varios hechos. Un año antes de 1995, Brasil comenzó las negociaciones para adherirse al Control de Tecnología de Misiles.

En agosto de ese mismo año se produce la ratificación del Tratado de Tlatelolco, el cual constituía un refuerzo del TNP a nivel regional y latinoamericano.

Durante sus años al frente del Ejecutivo brasileño, Cardoso promovió una visión acorde al nuevo orden global respecto al TNP. Se consideraba que firmar el tratadocatapultaría a Brasil al grupo de los países confiables y con credenciales en el sistema internacional. La firma de Tratado era indispensable para integrar al país en el mundo y convertir a Brasil en un global player (Cuotto: 2011, 14).

Aun en el período 1995-2005, la negativa brasileña a ingresar al TNP encontraba todavía muchos adeptos. Cardoso fue quien operó un cambio en la manera de proceder frente al TNP. Con el objetivo velado de obtener mayores credenciales para ser aceptado como Miembro Permanente del Consejo de Seguridad, Cardoso finalmente impuso la ratificación del TNP en 1998 (Merke yMontal: 2010).

Ese mismo año, Brasil ratificó el Tratado para la Prohibición Completa de las Pruebas Nucleares (CTBT). Con ello, terminó por adoptar una posición statuquoista frente a la proliferación nuclear, y abandonó toda esperanza de un programa nuclear autónomo y no sujeto a los imperativos de contexto internacional.

2003-2010: ¿vuelta a un programa nuclear autónomo? Brasil y su reformismo frente a la cuestión nuclear.

67

Si el período 1995-2002 estuvo caracterizado por la adhesión brasileña a los regímenes de no proliferación nuclear (Tlatelolco, TNP, CTBT), el segundo período será más reformista para Brasil en materia de proliferación nuclear.

El primer quiebre frente al TNP ya había tenido lugar durante el primer período. En 1999 la India realizó una explosión nuclear con escasas consecuencias políticas para el país asiático. En 2006, este mismo país logrará un acuerdo con los Estados Unidos sobre transferencia de conocimiento nuclear,hecho que deslegitimó al TNP y su capacidad de enforcement frente a países revisionistas en materia nuclear.

En 2004 se produjo el primer incidente significativo entre Brasil y la Organización Internacional de Energía Atómica (OIEA):en abril de ese año, Brasília prohibió elacceso a inspectores de la OIEA a las instalaciones nucleares de Resende. La negativa de Brasil a brindar la información necesaria sobre su programa nuclear, se complementó con suindisposiciónpara firmar el Protocolo Adicional de la OIEA. Este protocolo prevé medidas de salvaguardia e inspección de instalaciones nucleares de los países miembros del TNP13, las cuales fueron rechazadas por Brasil en sucesivas oportunidades.

Sin embargo, es en los documentos oficiales de las Conferencias de las Partes de los Años 2005 y 2010 examinadoras del TNP14, donde se observa más claramentela posición de Itamaraty. En el Informe presentado por Brasil ante la Conferencia de las Partes de 2005, se pueden identificar tres críticas.

La primera de ellas figura en los comentarios al Artículo 1 del TNP. Para Brasil, los cinco miembros del Consejo de Seguridad deben lograr el desarme nuclear. “Las armas nucleares se deberían eliminar por completo. No debería haber ninguna excusa para su uso, retención indefinida, desarrollo o adquisición”. La posición de Brasil es indeclinable: el compromiso de no proliferación asumido por varios países no nucleares –entre ellos el mismo Brasil– debe ser correspondida con un consecuente

13

Para más información sobre el Protocolo Adicional de la OIEA, consultar el sitio web http://www.iaea.org/Publications/Factsheets/English/sg_overview.html 14 Desde 1975, y cada 5 años, se realizan Conferencias de las Partes que revisan el Tratado de No Proliferación Nuclear. Los documentos oficiales emitidos por países o grupos de países en cada una de estas conferencias, brindan bastante información sobre la perspectiva de cada país en relación a la aplicación del TNP.

68

desarme de los que ya poseen armas nucleares. No proliferación y desarme nuclear no son excluyentes.

La segunda crítica se encuentra en los comentarios al Artículo 3 del TNP. Para los diplomáticos brasileños, “las nuevas medidas encaminadas a reforzar el actual régimen de salvaguardias no deberían tener como resultado una carga financiera adicional para los Estados miembros, en particular los países en desarrollo”. Con ello, Itamaratyplantea dos puntos. Primero, que el objetivo nuclear de Brasil es esencialmente energético y que sus fines son pacíficos. Segundo, que la aplicación desmesurada de las medidas de salvaguarda no atenten contra el desarrollo nuclear y energético de los países en desarrollo, tan crucial para sus economías.Curiosamente, este mismo argumento “económico”es el utilizado por Irán a la hora de justificar el avance de su programa nuclear.

Una tercera crítica de los representantes de Brasil al funcionamiento del régimen de no proliferación se encuentra en los comentarios al Artículo 8 del TNP. De acuerdo al país sudamericano, “una vez más la respuesta de los Estados poseedores de armas nucleares ha sido desalentadora, ya que han decidido mantener sus reservas a los protocolos”. Ello pone de relieve el compromiso de Brasil con el principio de la reciprocidad:si se comprometió a firmar el Tratado de No Proliferación, los países nucleares deben retirar sus reservas al tratado.

La posición reformista de Brasil no sólo se ve reflejada en su percepción respecto al TNP como un régimen incapaz de poner fin a las aspiraciones de los países no nucleares. En este sentido, cabe recordar las gestiones que LuizInácio Lula da Silva realizó en 2010 junto a Turquía para proveer de uranio enriquecido a Iránen lo que se conoció como la Declaración de Teherán. Asimismo, la posición reformista de Brasilse evidencia ensu postura reacia a la hora de sancionar el programa nuclear iraní.

Para autores como Federico Merke, Irán podríaconstituir un caso testigo en lo que sería una nueva ola de proliferación opaca, la cual consistiría en: (a) desarrollar energía nuclear; (b) luego acordar no desarrollar armas nucleares; pero (c) tener las capacidades para hacerla en un tiempo breve (Merke 2010, 23).

De lo anterior, se deduce que la posición de Brasil en este segundo período no es revisionista. El revisionismo correspondería más a países como la India, Israel o Pakistán que no firmaron el TNP; o a Corea del Norte que lo desafía constantemente.

Tampoco es Brasil un país statuquoista en materia nuclear. Las críticas al TNP y su postura ambigua frente a Irán son prueba de ello. Más apropiado sería hablar de un

69

camino intermedio, de una posición reformista que, sin salirse de los regímenes de No Proliferación Nuclear, critica sus puntos débiles y avanza en la construcción de un programa más autónomo que el del primer período 1995-2002.

Variables independientes: ¿Estructura, ideología o posición de bloque?

En las próximas páginasse analizarácuáles de las variables independientes propuestas explican mejor el cambio de comportamiento multilateral de Brasil en Agricultura, Reforma del Consejo de Seguridad, Derechos Humanos y Proliferación Nuclear, entreel primer período 1995-2002 y el segundo período 2003-2010.

El objetivo de este capítulo no es obtener conclusiones tajantes sobre qué variable impulsaron el cambio de comportamiento multilateral en una dirección u otra, sino evaluar qué variables pesan más, o explican mejor, estos cambios de comportamiento.

Las variables independientes o factores propuestospara comprender el cambio de comportamiento multilateralson tres: la posición de poder relativa de Brasil, la ideología del gobierno de turno, y la posición de los miembros de bloque BRIC.

Agricultura

Posición de poder relativa de Brasil Pedro Da Motta Veiga afirma: “desde 1995 en adelante, y conducido por grandes inversiones, una fuerte expansión del sector agronegocios tuvo lugar en Brasil. Este proceso se aceleró hacia el fin de la década, y los representantes del sector comenzaron a presionar al Gobierno por una política más agresiva en las negociaciones agrícolas (…). En la OMC, esta nueva posición adoptada por el sector privado fue crucial para que el Gobierno aumentara su compromiso en los foros de discusión agrícola contra los Estados Unidos y la Unión Europea” (Da Motta Veiga: 2, 2012).

Una manera rápida de ver el crecimiento de los agronegocios de un período a otro sería considerar el aumento que este sector experimentó desde 1995 hasta 2010.

70

De acuerdo a los datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura de Brasil15, los agronegocios crecieron de 20.871 millones de dólares en 1995 a 76.441 millones de dólares en 2010, es decir, casi se cuadriplicaron las ganancias de este sector.

Lo que no es tan notable es un aumento en la participación de los agronegocios sobre el total de las exportaciones del Brasil. Si en 1995 representaban un 45 %, quince años más tarde pasarán a representar un 38 %, lo que en términos generales representa un estancamiento.

No obstante, este estancamiento podría explicarse por el boom de la economía brasileña en otros sectores, en particular, el industrial.Estos sectores fueron los que probablemente mayor participación ganaron en las exportaciones brasileñas.

A pesar de todo, estos datos dan cuenta del crecimiento notable de los agronegocios entre 1995 y 2010. Ello reforzaría la idea de que este sector hizo lobbya favor de la liberalización del comercio agrícola.

15

Ministério de Agricultura Pecuária e Abastecimento do Brasil (2012)Estatísticas e dados básicos de Economia Agrícola, Brasília.

71

A partir de esta evidencia, es posible afirmar que hubo un crecimiento significativo de la participación agrícola en las exportaciones.En consecuencia, la variable independiente “posición de poder relativa de Brasil”, explicaría en parte el cambio de una posición pro statu quo a una posición revisionista en las negociaciones agrícolas, entre los años 1995 y 2010.

Ideología del gobierno de turno Si se analizan los resultados obtenidos en la variable dependiente para los períodos 1995-2002 y 2003-2010, se observa que Brasil fue statuquoista en el primer período y revisionista en el segundo. Esto tiene cierta lógica con la hipótesis inicial. Es decir, que un gobierno de centro-derecha tenderá al statuquoismo, y un gobierno de centroizquierda al revisionismo, o en su defecto al reformismo.

Una manera de estudiar la coherencia ideológica sería tomar en cuenta en qué momento Brasil comenzó a adoptar posiciones revisionistas en materia agrícola. Si se considera que su comportamiento fue relativamente parejo entre 1995 y 2003, y que recién en esa fecha comenzó a gestarse lo que luego sería el G20 y la adopción de un comportamiento más revisionista, es posiblesostener que la ideología de centroizquierda, y en particular la figura de Lula, tuvo algún peso en la constitución de este grupo.

Pedro Da Motta Veiga señala que “el liderazgo brasileño fue crucial en el establecimiento del G20, el cual sería, a nivel multilateral, un nuevo foro con una fuerte impronta del Sur en las negociaciones comerciales” (Da Motta Veiga: 1, 2012).

Difícilmente este liderazgo hubiera sido algo característico del Gobierno de Cardoso, caracterizado por un perfil más bajo y un menor activismo en política exterior.

Es posibleconcluir que la ideología de centro-izquierdatuvo algún papel a través del liderazgo asumido por Brasil en la constitución del G20 como foro de discusión global.

Y en consecuencia, en el cambio de un comportamiento multilateral statuquoista a uno más revisionista.

Posición de bloque En el caso de las negociaciones agrícolas, la posición adoptada por los miembros del Grupo BRIC tuvo una importancia fundamental en el cambio de comportamiento

72

multilateral de Brasil de una posición statuquoista a una posición revisionista, entre el período 1992-2002 y el período 2003-2010. En otras palabras, luego de 2003la posición de bloque fue coincidente con los intereses brasileños de ampliar la participación de los países en vías de desarrollo en las negociaciones agrícolas. Antes de esa fecha fue, sin lugar a dudas, no coincidente.

Cuando se afirma que la posición adoptada por el grupo BRIC tuvo relevancia en la determinación del comportamiento multilateral brasileño, es necesario tener en cuenta tres cosas. En primer lugar, que no todos sus miembros estuvieron comprometidos de la misma manera con el G20. Rusia, a diferencia de China e India, no perteneció jamás a este grupo. Segundo, el rol de China y de la India fue fundamental –junto con el de Brasil– en la constitución del G20 y en su orientación “desarrollista”. Tercero, la posición de bloque recién fue convergente con los intereses brasileños en el segundo período 2003-2010. Antes de esa fecha, los intereses agrícolas de los países en desarrollo no se encontraban aglutinados en un único bloque como lo fue luego el G20.

Tal como señala Pedro da Motta Veiga, “en el frente externo, el origen político de la coalición [es decir, del G20] puede hallarse en la Declaración de Brasília firmada por Brasil, India y Sudáfrica en junio de 2003” (Da Motta Veiga: 2012, 2). La posición de bloque fue fundamental–y en este caso la de la India– para sentar los cimientos del G20 y de una posición más revisionista en materia agrícola.

Esta misma idea es abonada por documentos oficiales del CINDES que rescatan el mayor peso geopolítico de los BICs (Brasil, India y China), a la hora de abrir el camino de la liberalización agrícola. “El desempeño macroeconómico robusto de los BICs durante la recesión se tradujo en un aumento de influencia geopolítica y en una creciente voluntad de aumentar su participación en los asuntos globales (…). Los BICs presionaron fuertemente para establecer el G20 como foro líder para las discusiones económicas globales”16 Finalmente, cabe resaltarla posición que India adoptó en el G20 en el momento de la constitución de estegrupo. A pesar del conflicto de intereses que este país tenía con Brasil –la primera defendía el proteccionismo agrícola y el segundo la liberalización–, ambos llegaron a un acuerdo y evitaron la ruptura del G20. “La cooperación resultó el

16

Documento del Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento. Brevíssimos CINDES 09, junho de 2010.

73

mejor curso de acción para los representantes de Brasil y de la India ante los costos económicos y políticos de la propuesta presentada en común por Estados Unidos y la Unión Europea” (Las Casas Campos & Mostajo: 2009, 491). Este acuerdo se logró, como señalan los autores, a través de la inclusión de premisas de trato diferencial y especial a países poco competitivos en materia agrícola. Ello favoreció los intereses de India y permitió que este país se incorporara al grupo.

Si se considera que Brasil, China e India constituyen el corazón político y económico del G20, es notorio que la posición de bloque –en este caso representada por China e India, no así por Rusia– fue crucial a la hora de constituir el G20. Y con ello, lograrel cambio de un comportamiento multilateral más statu quoista a uno claramente revisionista,entre el período 1995-2002 y el período 2003-2010.

Reforma del Consejo de Seguridad

Posición de poder relativa de Brasil A fin de determinarla posición de poder relativa de Brasil en materia de seguridad, se considerarándos factores que influyen en la manera en la que este país se posiciona al momento de solicitar una banca en el Consejo: su trayectoria histórica, y la cantidad de veces que ocupó un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad, en uno y otro período.

Sobre el primer factor, la trayectoria histórica de Brasil no varía para los períodos analizados: 1995-2002 y 2003-2010. En líneas generales, es posible sostener que la trayectoria histórica de Brasil es ventajosa para obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad en 1995-2002 y también en 2003-2010.

Eveline Vieira Brigido destaca cuáles son estas características de la trayectoria histórica que hacen de Brasil un candidato apropiado para el Consejo de Seguridad.

Entre ellas, la autora menciona el hecho de haber sido este país uno de los cincuenta y un signatarios originales de la Carta de la ONU, su compromiso con las misiones de paz, su vocación pacifista, y su lucha contra la proliferación nuclear (Vieira Brigido: 2011, 97). Esta trayectoria hace del país sudamericano un candidato apropiado para ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad.

74

Respecto al segundo factor, la participación de Brasil en el Consejo de Seguridad17, fue mayor en el segundo período(cuando su ventaja fue fuerte en relación al primero).

Si hasta el período 1995-2002, Brasil había participado 8 veces en el Consejo de Seguridad como miembro no permanente (1946-1947, 1951-1952, 1954-1955, 19631964, 1967-1968, 1988-1989, 1993-1994 y 1998-1999) y en el segundo período 20032010 había participado 10 veces (todas las anteriores más 2004-2005y 2010-2011) con lo cual poseía una leve ventaja respecto al período anterior en este indicador.

De los dos factores, uno se mantiene constante: la trayectoria histórica. El segundo arroja una posición de ventaja moderada en el primer período y de ventaja fuerte en el segundo período. Es este último indicador el que nos permite afirmar que la posición de poder relativa de Brasil fue ventajosa en ambos períodos, aunque con mayor fuerza en el segundo.

Este segundo factor, la participación de Brasil en el Consejo de Seguridad,podría llegar a explicar el comportamiento multilateral reformista de Brasil durante los años 1995-2002, y el comportamiento multilateral revisionista de Brasil durante los años 2003-2010.

Ideología del gobierno de turno La coherencia ideológica supone que un gobierno de centro-derecha, en este caso el de Fernando Henrique Cardoso, encaminará todas sus acciones hacia una posición statuquoista. De manera análoga, un gobierno de centro-izquierda como el de LuizInácio Lula da Silva, encaminará todas sus acciones hacia el reformismo o el revisionismo.

Sin embargo, esta hipótesis no se corrobora al analizar la información. La ideología pesa poco en este caso. Esto es particularmente evidente en el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso, dondeel comportamiento multilateral frente a la reforma del Consejo de Seguridad oscila entre el statuquoismo y el reformismo. Es decir, no existe la coherencia ideológica suficiente que haría de la ideología del gobierno de turno un factor relevante.

17

Datos obtenidos del sitio web del Consejo de Seguridad de Naciones Unidashttp://www.un.org/spanish/sc/searchres_sc_members_spanish.asp?sc_members=24

75

Como se demostró al analizar la variable dependiente “comportamiento multilateral de Brasil en el Consejo de Seguridad”, no existió suficiente coherencia ideológica en el período en el que gobernó Fernando Henrique Cardoso frente a la reforma del Consejo: Brasil osciló entre la reforma y la marcha atrás con ésta varias veces en menos de ocho años.

Cabe recordar dos ejemplos ya citados: el primero, cuando en 1996 el Canciller de Cardoso, Luiz Felipe Lampreia, afirmó que “el asunto del Consejo está más parado que el tránsito dela Primera Avenida. Además de ese hecho, la inclusión de Brasil no es una prioridad para nosotros”. Y el segundo, a fines del mandato de Cardoso, cuando el ex Presidente de Brasil declaró: “las instituciones de gobernanza global vigentes fueron concebidas para regir el mundo de la Guerra Fría. Ha llegado el momento de actualizar esas instituciones a las circunstancias del siglo XXI”.

A pesar de que durante la Presidencia de Lula hubo una mayor coherencia ideológica en el reclamo por una banca en el Consejo de Seguridad, el hecho de que ésta haya apuntado en diferentes sentidos durante el primer período 1995-2002, hace de la ideología del Gobierno de turno una explicación endeble en lo que refiere al cambio de comportamiento multilateral de Brasil frente a la Reforma del Consejo de Seguridad.

Posición de bloque En líneas generales, es posible argumentar que el apoyo del bloque BRIC a la causa brasileña fue coincidente con la intención de Brasília de reformar el Consejo de Seguridad en ambos períodos. Con lo cual tiene cierto sentido el resultado final de comportamiento multilateral: reformismo para el primer período 1995-2002, y revisionismo para el segundo período 2003-2010.

Rusia, por ejemplo, ya estaba dispuesta a prestar su apoyo a Brasil en su ingreso al Consejo de Seguridad desde julio de 1995. Lo mismo en el caso de China (CaixetaArraes: 2005, 9). Este apoyo será reiterado por el Ministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Ievguêni Primakov, en 1997, aunque de manera indirecta. “Rusia concuerda con Argentina y Brasil de que existe la necesidad de América Latina de estar representada en el Consejo de Seguridad. Pero quien ocupará esa banca es un asunto que debe ser resuelto por los latinoamericanos” (CaixetaArraes: 2005, 9). En otras palabras, Rusia no sólo que no se opone a la presencia de Brasil, sino que la apoya, siempre y cuando exista consenso entre los países de América Latina.

76

Sin embargo, es el apoyo de India a la causa brasileña el que mayor impacto pudo tener en el cambio de un comportamiento multilateral reformista a uno revisionista.

Este impacto no se dio a través de un apoyo discursivo de la India a Brasil, sino mediante la constitución de un grupo de cuatro países que claman por lo mismo: la Reforma del Consejo de Seguridad. Estos países son Japón, Alemania, Brasil e India, y juntos forman el G418.

Por lo dicho anteriormente, es posible afirmar que Brasil no encontró demasiada oposición durante el período 1995-2010 en su intento por formar parte del Consejo de Seguridad. Los vetos ocasionales de China provienen más de un veto a Japón, miembro del G4, que a la pretensión brasileña de formar parte del Consejo de Seguridad.Brasil encontró más oposición en su candidatura en su propia región –sobre todo en Argentina y México– que entre los miembros del bloque BRIC. Es válido afirmar, entonces,que la posición de bloque coincidenteen uno y otro período, podría ser parcialmente explicativa del comportamiento multilateral reformista entre 1995 y 2002. También asídel comportamiento multilateral revisionista entre 2003 y 2010. Si además se considera el gran impacto del G4 como grupo de presión para la democratización del Consejo de Seguridad, la posición de bloque constituye una explicación más razonable aún del comportamiento revisionista de Brasil frente al Consejo de Seguridad en el segundo período.

Derechos Humanos

Posición de poder relativa de Brasil A fin de determinar la posición de poder relativa de Brasil en derechos humanos, se decidióutilizar el índice de respeto de derechos civiles y políticos elaborado por FreedomHouse, el Freedom in theWorldIndex.

El uso de este índice supone que la posición de poder relativa de un país en materia de derechos humanos no es una característica tangible. Esto significa que dicha posición no está ligada a un inventario de capacidades ni al concepto de hardpower.

18

Para una breve reseña sobre el G4, http://www.dw.de/dw/article/0,,1335522,00.html.

consultar

el

siguiente

artículo

periodístico

77

Más bien lo contrario: el poder relativo en derechos humanos es un softpower, un poder dado por el respeto que un determinado país, en este caso Brasil,tiene hacia esos derechos humanos en su esfera doméstica.

Los resultados para Brasil19 entre los años 1995 y 2010 arrojan los siguientes coeficientes:

Año

Derechos

Libertades Civiles

Status

Políticos 1995

2

4

PF

1996

2

4

PF

1997

3

4

PF

1998

3

4

PF

1999

3

4

PF

2000

3

3

PF

2001

3

3

PF

2002

2

3

F

2003

2

3

F

2004

2

3

F

2005

2

2

F

2006

2

2

F

2007

2

2

F

2008

2

2

F

2009

2

2

F

2010

2

2

F

Tabla construida en base datos provistos por el índice Freedom in theWorld de FreedomHouse.

La tabla permite apreciar que el respeto a los derechos humanos fue más pronunciado durante el segundo período 2003-2010 que durante el primer período 1995-2002.

Estoes evidente al observar la columna de status, que califica a Brasil como

19

Para consultar el Freedom in theWorldIndex de http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-world.

FreedomHouse,

ver

el

sitio

web

78

parcialmente libre (PF) entre 1995 y 2001, y como libre (F) entre 2002 y 2010. En otras palabras, Brasil tiene una ventaja moderada en su posición relativa en derechos humanos en el primer período 1995-2002, y una ventaja fuerte en su posición relativa en derechos humanos en el segundo período 2003-2010.

De acuerdo a la hipótesis inicial, una ventaja moderada en el primer período debería impulsar una posición reformista de Brasil en derechos humanos, y una ventaja fuerte en el segundo período habría de impulsar una posición statuquoista en derechos humanos.

El análisis de la variable dependiente, es decir, el comportamiento multilateral de Brasil en derechos humanos, arroja exactamente lo contrario: Brasil fue statu quoista (o respetuoso) de los derechos humanos durante el período 1995-2002, y reformista durante el período 2003-2010. A partir de este resultado, es posible afirmar que el poder explicativo de nuestra variable independiente, la posición de poder relativa de Brasil en derechos humanos, es completamente nulo.

A continuación se analizará si la ideología del gobierno de turno y la posición de bloque explican el cambio de comportamiento multilateral que nuestra primera variable independiente no pudo explicar.

Ideología del gobierno de turno De acuerdo conla hipótesis inicial, un gobierno de centro-izquierda se inclinará a promover con mayor ímpetuy progresismo el respeto por los derechos humanos a nivel internacional, mientras que un Gobierno de centro-derecha tendría menor interés por esaactitud progresista y pro Derechos Humanos en foros globales como la Asamblea General.

Los resultados demuestran lo contrario: elGobierno de Centro Derecha de Cardoso coincidió en este caso con una actitud más progresista (o respetuosa y statuquoista) frente a los Derechos Humanos a nivel internacional, y el Gobierno de Centro Izquierda de Lula coincidió con una actitud menos progresista (o menos respetuosa) frente a los Derechos Humanos a nivel internacional.

Si se considera que durante la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso (19952002), de orientación Centro Derecha, el respeto por los Derechos Humanos a nivel internacional fue mayor –y más statuquoista– que durante la Presidencia de Centro Izquierda de LuizInácio Lula da Silva (2002-2010) –cuando Brasil fue reformista en 79

derechos humanos–, entonces la segunda variable independiente, ideología del gobierno de turno, tampoco resulta útil para explicar el cambio de comportamiento multilateral en derechos humanos a nivel internacional de Brasil del primer al segundo período.

Posición de bloque En el caso particular de los Derechos Humanos, la posición de bloque supone que habrá un efecto de difusión en la manera en que los miembros del Grupo BRIC votarán en la Asamblea General. En otras palabras, es de esperar que si Rusia, India y China adoptan un comportamiento revisionista en Derechos Humanos, Brasil haga lo mismo. De manera análoga, si Rusia, India y China adoptan un comportamiento statu quoista en Derechos Humanos, es de esperar que Brasil siga la misma tendencia.

Obsérvese el patrón de votación de estos tres países en resoluciones vinculadas a los derechos humanos:

Porcentaje (%) de resoluciones votadas a favor de los Derechos Humanos Año/País

Rusia

India

China

1995

75 %

12 %

12 %

1996

62 %

12 %

12 %

1997

57 %

0%

0%

1998

50 %

0%

0%

1999

50 %

0%

0%

2000

25 %

0%

0%

2001

33 %

0%

0%

2002

0%

0%

0%

2003

66 %

0%

0%

2004

0%

0%

0%

2005

0%

0%

0%

2006

0%

0%

0%

2007

0%

0%

0%

80

2008

0%

0%

0%

2009

0%

0%

0%

2010

0%

0%

0%

Cuadro de elaboración propia. Fuente: Registro de Votación UNBISnet en Derechos Humanos en la Asamblea General de Naciones Unidas. Registro de Votación UNBISnet

Es difícil obtener conclusiones cuando el comportamiento de los miembros del Bloque BRIC (todos excepto Brasil) no es coincidente.

Sin embargo, hay una serie de comportamientos que vale la pena tomar en cuenta. En primer lugar, que India y China son países claramente revisionistas en lo que a derechos humanos respecta. Esto es evidente en los dos períodos estudiados. Rusia, en cambio, adopta un comportamiento statuquoista en los primeros años del primer período 1995-2002, y es partir de 1999 cuandocomienza a comportarse de manera revisionista.

Se podría aventurar que el comportamiento revisionista de los tres países genera efectos de bloque y produce el comportamiento revisionista de Brasil observado en el período 2002-2010. No obstante, esta hipótesis carece de sentido. India y China “adoptan como política de Estado” votar en contra de los Derechos Humanos, y sus comportamientos multilaterales no reflejan un cambio alguno del sistema internacional o de condiciones que puedan impulsar a Brasil a votar de manera más revisionista.

Los datos demuestran que no existen efectos de bloque en el comportamiento multilateral de Brasil en Derechos Humanos entre los años 1995 y 2010. El patrón de votación en derechos humanos aparentar ser más un termómetro de cuán statuquoista, reformista o revisionista es un país a nivel internacional en un determinado período, que una variable que responda a posiciones de bloque.

Proliferación Nuclear

Posición de poder relativa

81

Para determinar la posición de poder relativa de Brasil en la dimensión de proliferación nuclear, se considerarán dos factores para cada uno de los períodos: existencia (o no) de plantas enriquecedoras de uranio en Brasil, y existencia (o no) de un proyecto de nuclear de envergadura, en este caso, de construcción de submarinos nucleares.

El análisis de artículos periodísticos y de las declaraciones oficiales de funcionarios permitenelucidar si Brasil enriquece o no uranio, aunque con la limitación de desconocer a qué porcentaje exacto se produce este enriquecimiento.

Respecto al primer factor, cabe destacar que durante la Presidencia de Cardoso (1995-2002) no se enriqueció uranio a niveles considerados altos y demandantes de un gran esfuerzo tecnológico. Sin embargo, este proceso ya se había realizado con anterioridad en Brasil. De acuerdo con Federico Merke y FlorenciaMontal, para 1988 los esfuerzos conjuntos entre Marina y el IPEN habían logrado enriquecer uranio al 5%(Merke&Montal: 2010).

El desarrollo de este programa nuclear paralelo, conocido como el Programa Autónomo de Tecnología Nuclear (PATN), encontró obstáculos a fines de los ’80 y comienzos de los ’90. Uno de ellos fue cuando el ex Presidente Collor de Melo hizo público el proyecto de construcción de la bomba.

En los primeros años del nuevo siglo, Brasil mantuvo un acuerdo de enriquecimiento de uranio con Canadá, lo cual le permitió acceder a la materia prima para uso pacífico de energía nuclear, aunque con autonomía limitada. Fue recién en 2006(durante el segundo período 2003-2010), cuando Brasil reiniciaráun proyecto de enriquecimiento de uranio en su territorio. De acuerdo a una editorial publicada en CommonsDreams el 9 de mayo de 2006, “Brasil ha inaugurado su primera instalación de uranio que le permitirá producir el mismo tipo de combustible nuclear que tantos problemas le está causando a Irán”20.

Respecto al segundo factor, la existencia de un proyecto nuclear de envergadura, y en particular de construcción de submarinos, el Programa Autónomode los gobiernos militares y primeros años de la democracia brasileña apuntaba a la nuclearización militar.Aunque nunca se concretó la creación de un submarino nuclear brasileño, durante los últimos años de la Dictadura, la Marina persiguió ese objetivo.

20

“Brazil oficcially starts first uranium enrichment facility”, artículopublicado en el sitio web de Common Dreams (9/5/2006).

82

Fue durante el segundo período 2003-2010, cuando Brasil alcanzó un acuerdo con Francia para el desarrollo y transferencia de tecnología nuclear para la construcción de submarinos. Según una editorial de IPS Noticias, con este acuerdo, “postergado desde la década de 1970, comienza a ser realidad el proyecto de un submarino nuclear brasileño estratégico para custodiar riquezas como el petróleo de aguas profundas, y para mostrar que este país está a la altura de sus aspiraciones globales”21.

A partir de la constatación de que recién en el segundo período se enriquece uranio en territorio brasileño y además se reactiva el desarrollo de submarinos nucleares, es posible afirmar que Brasil tuvo una desventaja en su posición de poder relativa durante el primer período 1995-2002, y una ventaja moderada durante el segundo período 2003-2010. Para que dicha ventaja del segundo período 2003-2010 haya sidofuerte, Brasil debería haber poseído un arsenal nuclear mayor, como ser submarinos nucleares en funcionamiento, un programa de enriquecimiento de uranio mayor al 20 %22, o en su defecto ojivas nucleares; todo lo cual es desconocido para un país que se define como desnuclearizado y paladín del uso pacífico de la energía atómica.

Si se considera que el comportamiento multilateral de Brasil en la dimensión proliferación nuclear fue statuquoista durante el primer período 1995-2002 –cuando su posición de poder relativa fue desventajosa– y que dicho comportamiento fue reformista durante el segundo período 2003-2010 –cuando su posición de poder relativa fue ventajosa moderada–, la posición de poder relativa como variable independiente explica con bastante precisión este cambio de comportamiento multilateral.

Ideología del gobierno de turno De acuerdo alasegunda hipótesis del trabajo, un gobierno de Centro Derecha tenderá a posiciones statuquoistas en su comportamiento multilateral frente a la proliferación nuclear. De manera análoga, un gobierno de Centro Izquierda tenderá a posiciones más revisionistas o reformistas.

21

“Proyecto de submarino nuclear emerge del pasado”, Fabiana Fraysinnet, artículo publicado en el sitio web de IPS Noticias. Link: http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=98692 22 El enriquecimiento de uranio a partir del 20 % se considera alto. Para desarrollar una bomba nuclear se necesita enriquecer uranio a un nivel cercano al 85 %.

83

Como se estableció al principio del trabajo, la ideología como factor explicativo pesa si existe “coherencia ideológica” en el comportamiento multilateral de Brasil durante un mismo período. Es decir, si las acciones de política exterior relevantes durante el primer o segundo período (firma de tratados, declaraciones oficiales, y el accionar ya descripto en la variable dependiente), apuntan en un mismo sentido (o no). En otras palabras, si durante un período se observan acciones encaminadas hacia el statuquoismo, y luego acciones encaminadas hacia el reformismo o hacia el revisionismo, la ideología no sería un factor explicativo relevante.

En la dimensión de proliferación nuclear, durante el primer período Brasil presentó esta coherencia ideológica: el statuquoismo de su comportamiento multilateral no estuvo atemperado por acciones reformistas o revisionistas. La firma del Tratado de Tlatelolco poco antes de la asunción de Cardoso, los discursos del ex Presidente encaminados hacia la integración de Brasil en el sistema internacional, y su lucha política por conseguir la firma del TNP, son todas acciones encaminadas al statuquoismo.

La coherencia ideológica se mantuvo en el segundo período 2003-2010, aunque con un sentido diferente. La reticencia del Gobierno de Lula de enseñar las instalaciones nucleares en su totalidad a los inspectores de la OIEA en 2004, la resistencia a firmar el Protocolo Adicional de la OIEA, el reinicio de un proyecto de enriquecimiento de uranio autónomo, el desarrollo de submarinos nucleares, el descontento con la aplicación desigual del TNP, y la participación de Brasil en la Declaración de Teherán de 2010 para proveer a Irán de uranio enriquecido, son todas acciones que apuntan a una posición más reformista.

A partir de la constatación de que en ambos períodos el comportamiento multilateral de Brasil posee coherencia ideológica –a pesar de apuntar en sentidos distintos: statuquoismo en el primer período 1995-2002, reformismo en el segundo período 2003-2010–, es posible afirmar que la ideología es un factor explicativo de peso en el cambio de comportamiento multilateral de Brasil de un período a otro.

Posición de bloque En el caso particular de proliferación nuclear, se consideróque la posición de los miembros del Bloque BRIC es coincidentesi éstos son países desnuclearizados. En otras palabras, si son países que no poseen la bomba atómica o que no tienen proyectos nucleares desarrollados. Se entenderán por desarrollados a los proyectos 84

nucleares que incluyan enriquecimiento de uranio en suelo propio o puesta en marcha de submarinos nucleares. A la inversa, se considerará que la posición de los BRIC es no coincidente si al menos uno de ellos posee labomba atómica o proyectos nucleares desarrollados.

Los resultados que arroja el análisis de esta variable son contundentes: tanto Rusia como India y China –todos los BRIC menos Brasil–, poseen la bomba atómica, siendo la India el país que más recientemente la adquirió (1999), y Rusia –ex Unión Soviética– el segundo en hacerlo luego de los Estados Unidos. La relación causal propuesta es que los países nuclearizados tendrán una posición conservadora y statuquoista frente a la proliferación nuclear de los países que todavía no poseen la bomba atómica.

Dado que Brasil nunca alcanzó a desarrollar una bomba atómica, es posible afirmar que la posición de bloque fue no coincidente para uno y otro período. Si se considera que a pesar de esta no coincidencia Brasil avanzó en su proyecto nuclear durante el segundo período 2003-2010, entonces la variable independiente, “posición de bloque”, no explicaría el cambio de comportamiento multilateral brasileño en materia de proliferación nuclear entre un período y otro.

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88

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Partidos y PolĂ­tica Exterior, un anĂĄlisis comparado de Brasil y Uruguay Granja, Lorena & Sanz, Florencia

89

Lorena Granja1 Florencia Sanz2

Resumen:

La reconfiguración del orden mundial le ha permitido a América Latina ubicarse como un nuevo actor en el complejo entramado del sistema internacional. El presente trabajo se plantea trazar una pauta metodológica válida para la posterior comparación de las estrategias de inserción internacional entre países latinoamericanos a través del análisis de las diferentes estrategias de política exterior de cada país. En esta primera instancia, el trabajo pretende la identificación de tales variables y su aplicación breve en el análisis de las diferentes estrategias de inserción internacional de Brasil y Uruguay para el período 1990-2010.

Palabras Clave: inserción internacional, política exterior, Brasil, Uruguay

1

Magister en Ciencia Política (Instituto de Estudos Sociais e Políticos – UERJ) Estudiante de Doctorado en Ciencia Política (IESP-UERJ) lorenagranja@gmail.com 2

Licenciada en Ciencia Política (FCS – UdelaR). Estudiante de la Maestría en Ciencia Política (FCS – UdelaR) sanzflorencia@gmail.com.

90

Introducción Durante los años noventa se evidenció un cambio significativo en el sistema internacional que se ha consolidado en los años transcurridos hasta la actualidad en múltiples manifestaciones. Es así que se hace evidente una creciente multipolaridad en áreas temáticas que acrecienta la complejidad del sistema y el establecimiento de un nuevo orden mundial.

En este cambio de configuración del sistema internacional, América Latina ha consolidado fuertemente la democracia en los distintos países de la región, con mayor o menor éxito según los casos, pero eliminando los sistemas autoritarios que se implementaron en las décadas de los años setenta y ochenta.

En este contexto, América Latina ha atravesado en estos años importantes crisis económicas, la última de ellas originada en 2007 a causa de la crisis financiera ocasionada por las “hipotecas basura” otorgadas en Estados Unidos de América (EE.UU.), que se propago rápidamente por el mundo. Sin embargo,

las

consecuencias en América Latina fueron diferentes a las de crisis anteriores, aunque se reconoce el impacto desigual en los distintos países de la región, el desempeño general puede considerarse positivo.

Asimismo en el mismo periodo se han consolidado distintos procesos de integración regional, con mayor o menor éxito en sus distintas áreas se destaca la consolidación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que desde 1991 ha asumido el objetivo de fortalecer el desarrollo económico de los estados parte a través de la integración comercial; para dar paso, a partir del año 2003, a un tipo de integración más inclusiva en la que se hace evidente la búsqueda por conjugar aspectos sociales y culturales como objetivos últimos de la integración. La consolidación democrática sumada al crecimiento sostenido que los países han alcanzado en los últimos años ha permitido a la región ubicarse como un nuevo actor en el complejo entramado del sistema internacional, aunque aún se mantiene al margen en cuanto a la definición de la agenda internacional. Esta situación genera la necesidad de ajustar las estrategias de inserción internacional de cada país, teniendo en cuenta su ubicación en el sistema así como el proceso interno que conlleva la toma de decisiones en materia de política exterior.

El presente trabajo se plantea trazar una pauta metodológica válida para la posterior comparación

de

las

estrategias

de

inserción

internacional

entre

países

latinoamericanos. Dicha pauta metodológica implica la enumeración de las variables a

91

tener en cuenta para el análisis de las diferentes estrategias de política exterior de cada país. En esta primera instancia, el trabajo pretende la identificación de tales variables y su aplicación breve en el análisis de las diferentes estrategias de inserción internacional de Brasil y Uruguay para el período 1990-2010. Uno de los objetivos específicos a realizar en el futuro es la comparación entre las estrategias de inserción internacional propuestas por los gobiernos de Brasil y Uruguay durante los veinte años transcurridos entre 1990 y 2010; evaluando las relaciones existentes entre los partidos de gobierno y las estrategias de inserción internacional en ambos países. Sin embargo, en esta primera aproximación al objeto, se nos reveló la necesidad de establecer las variables claves en el proceso de formulación de la política exterior de ambos países, para luego comenzar a comparar ambas estrategias. En el proceso de enumeración de las variables, se hace especial hincapié en las de naturaleza endógena.

Si atendemos al análisis de

Fernández Luzuriaga (2010) que propone que, “la

inserción internacional de un Estado implica, por parte del sujeto que realiza dicha acción, en este caso la comunidad política de los habitantes de un territorio, un conjunto de decisiones que atañen a la acción en sí y hacia dónde se dirige la misma.

Así comprendido, el modo de inserción internacional de un país se definirá a partir de su política exterior y estará limitado por los propios contextos estructurantes.” (2010 pág. 100) Podremos concentrarnos en dichos contextos estructurantes para poder, por fin, no solamente contextualizar el momento y el modo en que se toman las decisiones de política exterior, sino también, entenderla.

Con este objetivo se presenta en primer lugar el desarrollo de las principales líneas teóricas en las que se sustenta el trabajo, posteriormente se presenta la propuesta metodológica que se propone desarrollar dado que el presente texto se encuentra en proceso de elaboración y se pretende continuar con el mismo en posteriores trabajos.

Seguidamente, se hace una breve descripción de las trayectorias de política exterior de los países objeto de estudio, con el objetivo de hacer una primera aproximación al análisis comparado entre ambos. Por último, se presentan los primeros esbozos de conclusiones que pretenden dar continuidad a nuestro objetivo inicial.

Principales líneas teóricas

92

Desde que las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales se han diferenciado y desarrollado paralelamente, sobre todo a partir de la hegemonía dentro de esta última de la teoría realista en la academia estadounidense, el estudio de la política internacional ha sido un campo específico de las Relaciones Internacionales. Este hecho, junto al estudio de la dimensión de poder y la condición estructural de anarquía del sistema internacional, contribuyó a que el análisis de la política exterior fuera menos abordado desde la Ciencia Política. Sin embargo, la evolución analítica de tal política ha llegado a recortar los muros que tradicionalmente separaban ambas disciplinas.

Lima (2011) estudia el desarrollo del análisis de la política exterior en la academia norteamericana y distingue tres momentos en los cuales la división entre los campos interno y externo se atenúa; considerando así, a la política exterior como una política pública, ergo como un objeto de estudio de la Ciencia Política. En primer lugar, el abordaje del proceso decisorio de la política exterior abre la “caja negra” en la que el nivel nacional había estado sumergido, considerando cómo el proceso de toma de decisiones en ese nivel repercute en el ámbito internacional.3 El segundo momento, está determinado por la interdependencia entre los actores y su influencia en los dos niveles; tanto las redes internacionales como los políticos nacionales inciden en la toma de decisiones de ambos (nacional e internacional). Por ejemplo, al analizar los niveles de internalización de los acuerdos internacionales, las instituciones domésticas realzan su participación en la política exterior.4 Por último, el tercer momento identificado por la autora tiene que ver con la incorporación de variables domésticas a las teorías internacionales. Particularmente, con la acumulación generada a partir de la quiebra de la concepción del Estado como actor unitario y la separación ontológica entre los campos interno y externo.5

3

La autora coloca como uno de los pioneros en tal análisis del proceso decisorio a nivel nacional al artículo de D. Singer: “The Level of Analysis Problem in International Relations”, World Politics, vol. XIV, no. 1, 1961.

4

Lima considera que uno de los artículos más influyentes para este tipo de abordaje interdependiente entre los niveles interno y externo es el de R. Putnam (1988).

5

En este caso, la autora señala tres diferentes abordajes representativos del tercer momento, el realismo neoclásico (Hudson, “Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations”. Foreign Policy Analysis, vol. 1, 2005), el institucionalismo (KEOHANE, R.; MILNER, H., 1996) y el constructivismo en sus diferentes vertientes (Houghton, “Reinvigorating the Study of Foreign Policy Decision Making: Toward a Constructivist Approach”. Foreign Policy Analysis, vol. 3, 2007).

93

Por otro lado, en lo que respecta a los aportes latinoamericanos para el estudio del tema, Van Klaveren (1992) hace una enumeración de los principales abordajes teórico-metodológicos que se han desarrollado en la región. En primer lugar, considera que los primeros estudios realizados hasta la década del 90 dejaban de lado los procesos decisorios y el análisis de los actores para hacer mayor hincapié en los contenidos de las políticas exteriores.

Asimismo, estos primeros análisis no salían de los lentes realistas con que la disciplina de las Relaciones Internacionales abordaba los asuntos de política exterior, y aplicaban conceptualizaciones pensadas y formuladas para los países centrales. En este sentido, los análisis de las dimensiones de poder, la geopolítica y la bilateralidad con EE.UU. eran los que constituían la mayor parte de los estudios sobre el tema en la región.

A partir de la consolidación de los programas de estudios en Relaciones Internacionales, y de las redes inter-disciplinarias y continentales, comienza a haber un pensamiento crítico-analítico basado en construcciones teóricas adaptadas a la realidad de los países latinoamericanos y plausibles de comparación. Sin embargo, dichos aportes no siempre han buscado ajustarse a un paradigma específico lo que generó algunas críticas a la disciplina, tal como la realizada por Van Klaveren, dichos estudios son caracterizados por un pragmatismo teórico (1992, pág. 171) .

De esta manera, la evolución de los abordajes analíticos de la política exterior en tanto política pública han ido desarrollando la interdisciplinariedad entre la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales a través de la incorporación de variables domésticas al estudio del contexto internacional. El presente trabajo se inscribe en dicha concepción interdisciplinaria al intentar conjugar las variables partido de gobierno y política exterior en perspectiva comparada.

Dicha relación ha sido objeto de numerosos trabajos académicos que, tanto desde la óptica teórica como en el abordaje del estudio de casos específicos, han intentado delimitar los alcances de tal afirmación. En este sentido, lo que han tratado de responder es hasta qué punto el Presidente tiene la exclusividad en la formulación y conducción de la política exterior de los países, y cómo es la relación entre éste y su partido. Cómo se conjuga dicha relación con las burocracias diplomáticas y su relativa autonomía respecto a los avatares de la política doméstica en la conducción de la política exterior. Y de qué manera el sistema internacional en el que los Estados están inmersos, determina la postura de cada uno de ellos.

94

Los enfoques que intentan sumar variables domésticas a los estudios de política exterior han tenido, principalmente, tres tipos de vertientes teóricas. La primera, vinculada al análisis del proceso de toma de decisiones, conjuga los análisis institucionales con los organizacionales burocráticos y atiende a los diferentes procesos de inercia/cambio en las estructuras burocráticas que derivan en diferentes cambios de orientación de la política exterior. También conjugan los análisis dependientes de las trayectorias específicas de cada país y su relación con los cambios de paradigmas.

En este sentido, siguiendo el análisis de Fernández Luzuriaga (2008) se considera que “la política exterior presenta, en cualquier país y momento histórico, particularidades que la hacen propender hacia la continuidad. Sin embargo como cualquier política pública, puede ser objeto de revisión o readapatación ante un cambio de gobierno”, por tanto se considera necesario analizar las distintas coyunturas a las que se han afrontado los distintos gobiernos de cada país en el periodo seleccionado. La segunda vertiente, atiende más a los líderes y su importancia en el proceso de decisión de la política exterior. Los diferentes estilos de liderazgo de los jefes de Estado, políticos y diplomáticos que han marcado las opciones de política exterior de los diferentes Estados. Según Van Klaveren (1992, pág. 173), estos abordajes han sido tradicionalmente más utilizados por los analistas de política exterior latinoamericanos.

En este sentido, sabido es que la tesis neorrealista de las relaciones internacionales le adjudica un papel predominante al jefe de Estado como conductor de la política exterior, en el entendido de que son actores capaces de tomar decisiones unitaria y racionalmente, así como también a los factores sistémicos que estarían influyendo directamente esa relación.6 Así, el lugar de la política doméstica queda relegado en el nivel de análisis para darle lugar a las capacidades económicas y militares de los Estados como los determinantes últimos de la política exterior. Sin embargo, Fearon (1998) defiende que la posición neorrealista no es incompatible con el análisis de los factores domésticos, ya que éstos son determinantes para que: 1) los Estados implementen políticas sub-óptimas; 2) los jefes de Estado cambien sus preferencias en función de diferencias culturales, institucionales, económicas.

En tercer lugar, las percepciones y expectativas de los demás países también son consideradas importantes en la región, por diferentes motivos que tienen que ver con las relaciones que históricamente han tenido entre los sí los países latinoamericanos,

6

Ver por ejemplo un libro clásico, Waltz, 1979

95

estas variables (así como también las sistémicas o sub-sistémicas) cobran especial relevancia en los análisis de política exterior. Además, tales variables también tienen relevancia en la política doméstica, ya que permean a la opinión pública.

En el mismo sentido, la teoría liberal de las relaciones internacionales enfatiza la interdependencia sistémica entre los Estados, considera tanto la influencia de los demás Estados como la de las coyunturas del tiempo y el espacio en las decisiones de política exterior de determinado Estado (Moravcsik, 1997). Así, las relaciones entre el ámbito doméstico y el internacional estarían siendo menos dibujadas que en la teoría neorrealista (que es la que menos considera el ámbito doméstico), ya que las preferencias de política exterior de un Estado, estarían determinadas por las preferencias de los demás Estados.

En suma, estas interpretaciones de los abordajes más tradicionales de la teoría de las Relaciones Internacionales darían la pauta para la integración de los dos niveles de análisis, al considerar al nivel doméstico como accesorio en el proceso decisorio del nivel internacional. Sin embargo, los pioneros defensores de tal integración al análisis de la política exterior han sido Graham Allison (1969) y Robert Putnam (1988). Ambos autores enfatizan la importancia de las variables domésticas al incorporar al análisis a los actores implicados en la toma de decisión en política exterior.

Allison desarrolla tres modelos de toma de decisiones en la política exterior a partir del análisis de la crisis de los misiles en Cuba en 1962: 1) el de la elección racional; 2) el de la escuela organizacional y 3) la política burocrática gubernamental. En ellos, considera las diferentes probabilidades de ser adoptada determinada decisión en función de la utilidad esperada (no de los resultados); enfatiza la importancia del acceso a la información de las burocracias estatales por parte de los gobernantes y como se descompone la toma de decisiones en diferentes polos de poder regidos, muchas veces, por acciones rutinarias. Por último, representa a las decisiones como frutos del juego entre actores gubernamentales.

Por su parte, Putnam, al estudiar las variables claves del Acuerdo de Bonn7 analiza la relación entre la política local y su influencia sobre la política exterior. Llama la atención sobre las determinantes domésticas que inciden sobre la firma de tales

7

El autor analiza el proceso de negociación de la Conferencia de Bonn, 1978. Véase PUTNAM, R. y HENNING, R. (1986). “The Bonn summit of 1978: How does international Economic Policy Coordination Actually Work?”, Brooking Discussion Papers in International Economics, n° 53. Washington, D.C.: Brookings Institution, October.

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acuerdos internacionales y desarrolla un marco conceptual que denomina juego en dos niveles. En el nivel nacional se dan dos tipos de dinámicas, por un lado, los grupos presionan al gobierno para adoptar políticas que vayan de la mano con sus intereses; mientras que los gobernantes procuran construir coaliciones sobre estos grupos con el fin de mantener y ampliar su poder. Por otro lado, a nivel internacional, los gobiernos procuran maximizar su posibilidad de satisfacer dichas demandas internas, a la vez de minimizar las posibles consecuencias adversas de tales demandas en la política exterior. A partir de éste modelo analítico, el autor estudia los diferentes escenarios e incentivos para que se genere cierta consistencia en ambos niveles (1988, pág. 434).

El tamaño de las coaliciones8 internacionales se ve afectado por las preferencias, las instituciones y las estrategias de negociación en ambos niveles. El primero de ellos tiene que ver con la distribución de poder, las preferencias y las coaliciones que se pueden generar en el nivel de ratificación (doméstico). El segundo, tiene que ver con la cantidad de votos necesarios para internalizar una política, de acuerdo al país (1988, pág. 442-449). Respecto a este punto también es interesante la concepción de Evans (1993) quien, siguiendo a Putnam, establece que las negociaciones internacionales no conjugan solamente relaciones entre países, sino también sobre la distribución de los costos y beneficios entre los grupos domésticos y la opinión pública. Evans analiza las negociaciones internacionales como un proceso de double-edged, donde cada actor debe tener en cuenta las reacciones esperadas en ambos niveles, el doméstico y el internacional. Dentro del primero, hace énfasis en los intereses del jefe de Estado y desarrolla un análisis de las posibles estrategias en el juego tradicional de halcones y palomas (Evans, 1993, pág. 400).9 Por otro lado, uno de los estudios que han conjugado tanto factores sistémicos como domésticos para la determinación de la política exterior en los últimos años ha sido el de Octavio Amorim (2011) que intenta conjugar variables sistémicas, variables tradicionales realistas y variables domésticas en la formulación de la política exterior brasileña, para el periodo que va desde el gobierno de Dutra hasta el de Lula. Este estudio es de especial relevancia para nuestro análisis, ya que, a pesar de tener

8

Sobre el tamaño y la formación de las coaliciones ver (SHEPSLE & WEINGAST, 1987)

9

Otro autor que analiza los actores internos con poder de veto en la política exterior es Föhrig ((2007); considera que es necesario abrir la caja negra del Estado y pensar en el impacto que tienen los actores domésticos en la política exterior. Para ello, utiliza las conceptualizaciones hechas por Tsebelis (2000) sobre jugador con veto interno y la idea de autoregulacion de Ikenberry (2003)

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ciertas limitaciones por centrarse únicamente en el estudio de las votaciones brasileñas en la Asamblea General de la ONU, intenta determinar cuál ha sido la influencia de muchas de las variables domésticas relevantes en el proceso de formación de la política externa. Entre ellas, el cambio de régimen de gobierno, la condición de partido de izquierda en el gobierno y las elites burocráticas (tanto las diplomáticas, como las militares).

Luego de haber desarrollado los autores más importantes en la relación entre política doméstica y política exterior. Nos disponemos ahora a considerar los principales aportes de la teoría a la relación entre las variables más importantes de la política doméstica sobre la conformación de la política exterior, a saber: régimen de gobierno10, partidos políticos, poder del presidente, poder legislativo, opinión pública y los actores burocráticos más relevantes, la diplomacia y las fuerzas armadas (sobre todo en los conceptos de seguridad internacional).

Principales lineamientos metodológicos La propuesta metodológica del presente trabajo rescata algunos de los elementos propuestos por Van Klaveren (1992) con la intención de sistematizar el análisis comparado de los países escogidos. Tal como se mencionaba en párrafos anteriores este autor realiza un raconto de las principales líneas teórico metodológicas que analizan la política exterior y concluye que “…los estudios de política exterior en América Latina no han llevado al surgimiento de un enfoque nuevo, singular y específico adaptado a la realidad de la región o a los países en desarrollo en general” (1992 pág. 173), sin dejar de reconocer que las perspectivas teóricas existentes aportan algún elemento útil para el análisis de las políticas exteriores y que la integración de las mismas puede aportar a la acumulación de conocimientos en el área.

Van Klaveren propone un marco tipológico que incluye un set de variables que afectan de manera potencial las decisiones en el ámbito de la política exterior. Este marco “…solo sugiere relaciones entre variables y comportamientos específicos, pero no

10

Existen muchos estudios que intentan relacionar la variable específica, régimen de gobierno con la política exterior; sin embargo, éstos no han arribado a conclusiones demasiado contundentes sobre la relación causal entre ambas variables. Por lo tanto, cabe señalar que, siguiendo a Van Klaveren (1992), es de mayor utilidad la referencia al sistema político para referirse a las diferentes características de la política doméstica que influyen directamente sobre la toma de decisiones de política exterior y que derivan de dicha variable específica. De todas formas, las variables partidos políticos, poder de agenda del presidente y prerrogativas del poder legislativo, aun cuando también forman parte del sistema político, son consideradas específicamente, por asumir relaciones causales más relevantes sobre la política exterior.

98

avanza en hipótesis sobre las formas en que esas variables interactúan globalmente” (1992, pág. 175). En el presente trabajo proponemos avanzar en la proposición de hipótesis a través de la comparación sistemática de variables relacionadas en los países escogidos.

Cuadro n° 1: Dimensiones a tener en cuenta para el análisis de la política exterior11

La distinción más importante entre estas variables planteadas por el autor es la de endógenas y exógenas. Si bien esta clasificación no necesariamente es tan tajante, ya que las diferentes variables actúan tanto en el nivel doméstico como en el internacional, es importante su diferenciación para ordenar el análisis y su influencia sobre la política exterior, tanto en los procesos de larga duración, como en los coyunturales. Esta línea de distinción entre variables domésticas y externas no siempre es tan nítida, lo que ha llevado a la literatura especializada a considerar algunos elementos como “intermésticos”, por actuar conjuntamente en ambos niveles (Van Klaveren, pág. 178).

Otro aporte importante de dicha clasificación de variables es la inclusión del análisis de los actores relevantes para la toma de decisiones. Estos actores no necesariamente

11

Tomado de Van Klaveren (1992)

99

son unitarios, muchas veces son organizaciones o agencias que influyen de diferente manera en la toma de decisiones final sobre política exterior. Sin embargo, constituyen una fuente muy relevante de variables independientes en los procesos decisorios; teniendo, según los casos, diferentes pesos en las relaciones causales.

Por otro lado, la inclusión de los aspectos económicos es de especial relevancia para el análisis de las estrategias de integración internacional de un determinado país. En especial, las relaciones entre las diferentes estrategias de desarrollo y las opciones de política exterior.

Por último, la inclusión de los aspectos culturales, históricos y sociales son de suma importancia para el análisis de muchas de las políticas exteriores de los países latinoamericanos.

A

pesar

de

constituir

un

desafío

interesante

en

su

operacionalización, tal como lo señala Van Klaveren (1992, p. 198) “Correctas o incorrectas, las interpretaciones y mitos históricos permean las posiciones de los actores de política exterior y gozan de enorme popularidad en la opinión pública general.”

Dentro de las variables consideradas externas también es importante la distinción entre las que son derivadas del sistema internacional (sistémicas y sub-sistémicas) y las que derivan de las relaciones bilaterales específicas de dos países, que pueden estar permeadas de elementos más coyunturales e incluso de percepciones y expectativas sobre la relación bilateral. Ambos tipos de variables externas, son parte importante del conjunto de variables que determinan la política exterior de un país determinado, pero no pueden explicarla por sí sola; por el contrario, muchas veces homogenizan los aspectos claves bajo el manto de “coyunturas internacionales” específicas o “sistémicas”. Tales abordajes pueden ser mucho más útiles aun, si se conjugan con los aspectos domésticos que determinan la política exterior, sin dejar, por ello, de ser importantes.

Algunos avances sobre las diferentes trayectorias de Brasil y Uruguay Dado que el presente trabajo se encuentra en proceso de elaboración y no se ha desarrollado el proceso correspondiente a la sistematización de variables y su correspondiente comparación entre las unidades escogidas, se presentarán brevemente algunas características generales de la política exterior de cada país.

Los cuadros con información 1990-2010 presentan de forma resumida información sobre el gobierno de ambos países que permite visualizar las condiciones en que se encontraba cada gobierno en el periodo de estudio. En este sentido, se incluye 100

información sobre el presidente y su partido político, el porcentaje de votos obtenidos para alcanzar la presidencia, y los distintos Ministros de Relaciones Exteriores que ocuparon el cargo.

Cuadro n° 2: Resumen gobiernos 1990-2010, Brasil Resultado de las elecciones AÑOS

PRESIDENTE

presidenciales

PARTIDO

MRREE

(en % del total de votos)

199012

1992

19921995

Partido Fernando Collor

de

la

Reconstrucción Nacional (PRN)

Francisco 13

53%

Rezek

Celso Itamar Franco

Sin filiación14

Lafer

(1992) FHC

(1992-

12

Collor fue retirado de la Presidencia por la Cámara de Diputados el 2 de octubre de 1992 en medio de un escándalo político y acusaciones de corrupción. Lo sucedió su vice-presidente, Itamar Franco quien asumió interinamente desde el día de la renuncia de Collor, el 29 de diciembre del mismo año.

13

Votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo 30,6% del total de votos.

14

Franco no contaba con filiación partidaria, sin embargo, tenía fuertes lazos con su ex partido el Partido de Movimiento Democrático Brasileño (PMDB).

101

1993) Celso

Amorim

(1993-1994) Partido 1995200315

de

16 la 54,3%

Luiz

Felipe

Lampreia (1995-

Fernando

Social

Henrique

Democracia

2001)

Cardoso (FHC)

Brasileña

Celso

(PSDB)

(2001-2002)

2003-

Luiz Inácio Lula

201018

Da Silva

53%17

Lafer

Partido de los 61,3%19 Trabajadores (PT)

60,8%20

Celso Amorim

Fuentes: Tribunal Superior Electoral http://www.tse.jus.br/ y Ministerio de Relaciones Exteriores http://www.itamaraty.gov.br.

Los analistas de la política exterior brasileña coinciden en señalar que ésta se diferencia del resto de las políticas públicas en su pretensión de continuidad como “política de estado”. Si pensamos en la trayectoria que esta política ha tenido a lo largo del siglo XX, encontramos diferentes clasificaciones hechas por los analistas más reconocidos. Por ejemplo, algunos abordajes consideran que la política exterior brasileña osciló entre los paradigmas americanista y el globalista (Pinheiro, 2000).

Ambos representarían un continuo, dónde el americanismo sería el mayor acercamiento a la política de Estados Unidos, mientras que por el contrario, el

15

FHC fue reelecto presidente el 4 de octubre de 1998 para un segundo mandato.

16

Elecciones 1994.

17

Elecciones 1998.

18

Lula da Silva fue reelecto presidente el 29 de octubre de 2006 para un segundo mandato.

19

Elecciones 2002, votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo el 46,5%.

20

Elecciones 2006, votos obtenidos en la segunda vuelta; en la primera obtuvo 48,6% del total.

102

globalismo representaría una alternativa más diversificante de las relaciones diplomáticas, que seguiría la siguiente lógica: a través del acercamiento a las políticas exteriores de más de un país se aumentaría el poder de negociación de Brasil frente al resto del mundo.

La necesidad de representar ambos conceptos en un continuo donde cada extremo representa la radicalización de cada una de estas ideas nace a partir de la cantidad de adjetivos con que los analistas internacionales, y actores de la política exterior, han pretendido dotar a ambas concepciones para intentar diferenciar los grados de libertad en su aplicación y las distintas características que se les ha atribuido.21 También es consensuada la postura de que tales paradigmas agotaron su poder de descripción de la política exterior brasileña desde finales del siglo XX, abriendo paso a una discusión sobre las características subyacentes a la nueva política exterior y sus diferentes matices. De esta manera, los aportes de Lima, Fonseca Jr. y Pinheiro, entre otros, abren paso a una nueva búsqueda en el análisis de la política exterior que la identifica a través del concepto de autonomía como característica de larga duración.

La cuestión de la autonomía se resume al principio político básico de mayor o menor dependencia, también en un continuo, y depende, básicamente, de las capacidades estatales de generar y alcanzar los objetivos propuestos en función de intereses previamente delimitados (Pinheiro , 2000; 2004) De esta forma, los analistas de política exterior explican los diferentes énfasis en las estrategias a través de la adjetivización del término autonomía, considerando así que Brasil siempre ha tenido como marca de identidad en su política tal tendencia. Existen, entonces, los términos de búsqueda de autonomía por la distancia, por la participación y, por último, a través de la diversificación. El primero de ellos refiere al período denominado de la Política Externa Independiente de los gobiernos militares (a partir de 1964, profundizándose en el gobierno de Geisel -1974,1979) dónde la búsqueda de la autonomía se manifestaba a través de un distanciamiento de los centros de poder. El segundo término, participación, explica un cambio de estrategia evidenciado a partir del final de la Guerra Fría, a través de una mayor participación en tales centros

21

Así, una de las clasificaciones que ha tenido mejor aceptación tanto en la academia, como entre los propios actores de política internacional ha sido la que comienza con la gestión del Barão de Rio Branco (1902-1912) y su relación especial con Estados Unidos (modelo inglés), sigue con el cambio hacia una política externa independiente a partir de la década del sesenta (Quadros y Goulart) que luego da paso al paradigma globalista (CASTRO & CARVALHO, 2003)

103

(FONSECA JR., 1998). De esta forma, ya desde mediados de la década del 80 y durante la década del 90 (gobiernos de Sarney, Collor y FHC) comenzó una mayor inflexión de Brasil en los ámbitos multilaterales. En tercer lugar, con la llegada de Lula al gobierno se esperaba un cambio sustantivo en la política exterior, de esta forma, la autonomía por la diversificación comienza a manifestarse a través de la ampliación del abanico de actores con quienes se tenían estrategias de relacionamiento más marcadas (Vigevani & Cepaluni, 2007). En este sentido, otro enfoque dado al término refiere a la búsqueda de mayor autonomía a través de la ejercitación del liderazgo regional (Pinheiro L. , 2004)(Pinheiro, 2000). Sería, entonces, una forma de garantizar mayor poder de negociación en los espacios multilaterales extra-regionales a través de la aplicación del concepto de representación de un colectivo.

Además, cabe resaltar el abordaje institucionalista sobre la continuidad de la política exterior brasileña que considera que existen básicamente dos factores que explican tal continuidad. En primer lugar, el papel estructural que la política exterior ha tenido en el modelo de desarrollo del país. En segundo, el rol preponderante de Itamaraty en la construcción, formulación y aplicación de tal política. Dicho abordaje se encuadra en una tendencia más institucionalista de análisis, en la que la política exterior serviría, por un lado, como instrumento para consolidar determinados sistemas productivos.

Mientras que, por otro, la institucionalización realizada a través de la consolidación del Ministerio como polo único de generación de política exterior serviría para autoreforzar líneas de acción en tal política. De esta manera, los diferentes modelos de desarrollo adoptados por uno u otro gobierno estarían explicando ciertas tendencias de larga duración en la política exterior. Asumiendo, claro está, la pertenencia de esta política

al conjunto de las políticas públicas. Así, la conformación de trayectorias

dependientes en los lineamientos de la política exterior brasileña tuvo lugar, y se autoreprodujo, a partir de la constitución de Itamaraty como reducto de institucionalización y consolidación de tales políticas (LIMA, 2005) Según Pinheiro (2000), esa búsqueda de un nuevo paradigma aun se inscribe en un rasgo peculiar de la política exterior brasileña, que es la búsqueda de identidad dentro de su propia tradición, la auto-referencia. De esta manera, la autora plantea que ha habido un nuevo tipo de política exterior, dependiente también del modelo de desarrollo, y al que denomina institucionalismo pragmático.22 De esta manera, toma el

22

La autora considera que no ha habido un cambio radical, sino uno de estrategias y que aún permanece la concepción clásica realista de las Relaciones Internacionales (tanto en su aspecto hobbesiano como en el grotiano). Además, el liberalismo se ha reformulado adoptando la vertiente más institucionalista, como

104

grado de institucionalización como la variable clave para identificar en el continuo del realismo el mayor o menor grado de acercamiento hacia el vértice grotiano o hobbesiano de la práctica internacional. Teniendo en cuenta la concepción de Keohane, la autora propone que existiría menos autonomía en la política exterior brasileña cuanto más institucionalizada esté, ya que habría menor independencia para sus formuladores (Pinheiro L. , 2000, pág. 319) En este sentido, existen algunos abordajes que

vinculan a la política exterior

directamente con la variable partido de gobierno, al indicar la relación directa entre el Presidente como formulador último de tal política y el sentido que ésta adopta en determinadas coyunturas; relación que se ha dado a llamar en la literatura contemporánea como “presidencialización de la política exterior”.23 Esa aparente contradicción entre la supuesta autonomía de la política exterior brasileña y su relación directa con el Presidente no pretende ser saneada en el presente trabajo, sin embargo, cabe señalar que la política exterior brasileña debe ser entendida como una variable compleja que conjuga elementos tanto sistémicos (exógenos) como domésticos (endógenos) en su formulación.24 Dentro de los primeros, encontramos la nueva configuración de Brasil en tanto global player en los ámbitos multilaterales de toma de decisión; su carácter de potencia emergente y de líder regional. Respecto a los segundos, debemos considerar la relación entre la supuesta autonomía relativa de Itamaraty, como agente formulador y conductor de la política exterior durante buena parte del siglo XX, y la nueva tendencia a la presidencialización que ha tenido, especialmente a partir del gobierno de Lula. Ambos aspectos combinados estarían determinando la política exterior en el caso brasileño.

bien lo explicita la autora, está a medio camino entre el realismo hobbesiano y el grotiano (PINHEIRO L. , 2000, p. 316) 23

Este fenómeno de presidencialización de la política externa trae también la discusión sobre su pluralización, en el entendido de que se han abierto a más actores los ámbitos activos para tal política y se ha generado un debate en torno a la pérdida del monopolio de Itamaraty respecto a su formulación (CASON, J.W.; POWER, T.J., 2009) 24

En tal sentido, Vigevani y Cepaluni (2007)(2007) testan la hipótesis de Hermann (1990)(1990) sobre los diferentes incentivos al cambio en política exterior. La tesis toma un continuo en el cual pueden existir cambios más o menos graduales, dependiendo del origen de dichos cambios. De esta manera, se identifican cuatro tipos de cambios dependiendo de los actores que lo impulsen y de cómo se estructuren: líderes, burócratas, reestructuración domestica o choques externos (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p.

277)

105

Asimismo, si atendemos a las demás variables formuladas por Van Klaveren para el análisis del período de estudio en el caso brasileño, debemos resaltar el papel de la opinión pública, sobre todo en los últimos años. A partir del aumento de visibilidad de la política exterior como un tema de debate en la agenda política (fundamentalmente a partir de la consolidación de Brasil en tanto líder regional y de la pugna por la reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas), la opinión pública pasó a ser un factor más relevante de lo que lo era anteriormente a la hora de tomar decisiones de política exterior.

Además, en el caso brasileño se ve un fenómeno que conjuga a la política externa con la doméstica directamente. En este sentido, una de las grandes diferencias que la política exterior de Lula introdujo es la utilización de la tal política como instrumento de acción de la política doméstica. En oposición a lo que tradicionalmente se ha planteado por parte de estudiosos de la corriente institucionalista de las Relaciones Internacionales, la política exterior también puede usarse para accionar directamente en el ámbito doméstico. En este sentido, Lula estaría introduciendo una política exterior más “izquierdista” para estar más a tono con lo que su partido (Partido dos Trabalhadores –PT) ha reivindicado tradicionalmente, a fin de solapar (o incluso, utilizarlo como valor de cambio) su conducción de la política macro-económica, que claro está, discordaba con los postulados de su partido.25 Otro factor relevante son las expectativas que, tanto desde el ámbito interno como desde el internacional, se han generado en torno al hecho de que Brasil se consolide como líder regional.

Como se señalara anteriormente, algunos abordajes consideran como característica de larga duración de la política brasileña la de perfilarse como poder regional, sobre todo a través de mecanismos de softpower. En tal sentido, Brasil ha buscado tradicionalmente ese lugar, que ostenta legitimado por sus características estructurales (territorio, población, nivel de desarrollo, etc.) (Hirst & Lima, 2009). Existen dos dimensiones en tal pretensión de liderazgo que son, en definitiva, dos caras de una misma moneda. Por un lado, la intención deliberada de Brasil de posicionarse como un líder regional que deben atender no solamente a los beneficios que tal posición le otorgaría a nivel global, sino también a las responsabilidades. Por otro, la aceptación o consentimiento de los liderados, ya que en todo liderazgo debe haber un intercambio

25

Ver al respecto: ALMEIDA, 2010; D´AVILA, 2010; RICUPERO, 2010

106

(tácito o no) de anuencias por parte de los liderados (manifestado, por ejemplo, mediante la no resistencia) (Coutinho, 2009).

Al analizar la trayectoria de la política exterior del Uruguay se advierten algunos elementos de continuidad que corresponde mencionar. Es así que se identifican como principios fundamentales de la política exterior uruguaya la no intervención en los asuntos que corresponden al Estado y la defensa de la libre determinación de los pueblos.

Asimismo dada su posición de país pequeño dentro del sistema

internacional, se ha visto en situación de ser un país reactivo a la coyuntura internacional, tanto en asuntos políticos como económicos Uruguay actúa como receptor y no como decisor de asuntos de interés internacional.

Por otra parte, en cuanto al periodo escogido para este trabajo debe remarcarse que a partir de la recuperación democrática en 1985, se reconoce que el sistema político adecua sus prácticas diplomáticas a los requerimientos cada vez más complejos del sistema internacional. En este sentido, Luján (1993) destaca que “la complejidad de la sociedad civil uruguaya y los entramados político institucionales que rodean la elaboración y la ejecución de la política exterior y la dotan de cierta autonomía relativa no son factores coyunturales sino intrínsecos a la condición democrática”

AÑOS

PRESIDENTE

PARTIDO

Resultados

de

las MRREE

Elecciones presidenciales (en % del total de votos) 1990-

Luis

1995

Lacalle

Alberto Partido (PN)

Nacional 38, 87%

Héctor

Gros

Espiell

(PN)

(1990-1993) Sergio

107

Abreu

(PN)

(1993-

1995) 1995-

Julio

María Partido

2000

Sanguinetti

Colorado 32,35%

(PC)

Álvaro Ramos (PN)

(1995-

1998) Didier

Opertti

(PC)

(1998-

2000) 2000-

Jorge Batlle

Partido Colorado

32,8% 26

2005

Didier

Opertti

(PC)

(2000-

2005) 2005-

Tabaré Vázquez

Frente Amplio (FA)

51,7%

2010

Reinaldo Gargano (FA) (2005-2008) Gonzalo Fernández (FA)

(2008-

2009) Pedro (FA)

Vaz (2009-

2010) Cuadro n° 3: Resumen gobiernos 1990-2010, Uruguay

Fuente: Banco de Datos FCS

Consideraciones finales: El objetivo principal del presente trabajo fue la identificación de las variables relevantes para el análisis comparado de políticas exteriores. Si bien se hizo hincapié en Brasil y

26

Votos obtenidos en la primera vuelta de las elecciones, en la segunda vuelta Batlle obtuvo 54,1%.

108

Uruguay como países objetos de estudio, la utilización del análisis de factores exógenos y endógenos al proceso de decisión de la política exterior puede ser aplicado también al resto de los países de América Latina; tanto al identificar procesos de larga duración, como coyunturales.

La elección de ambos países tiene que ver con objetivos específicos que se trataran en posteriores trabajos, en especial, queremos hacer énfasis en las dimensiones de la política doméstica que determinan más fuertemente la política exterior. Para ello, consideramos al partido de gobierno y al sistema de partidos, como variables claves en la determinación de la dirección de tal política.

En tal sentido, luego de este primer avance sobre las postulaciones teóricas que originan el estudio de los factores endógenos y del breve estudio de las trayectorias de política exterior de los dos países escogidos, pretendemos plantear una hipótesis de trabajo que será el puntapié inicial para la continuación de la investigación.

Dicha hipótesis propone que ambos países tienen diferencias sustanciales en sus estrategias de inserción internacional en el período de estudio que podrían estar explicadas por la dimensión partidaria.27 Es decir, por la existencia o no de una estrategia de inserción internacional pensada desde los partidos en los respectivos gobiernos; así, se parte de la hipótesis que los partidos uruguayos tienen menos claramente definida una estrategia de inserción internacional, respecto a sus pares brasileños. Estableciéndose ésta más coyunturalmente, en función de los cambios del sistema internacional y de las demandas circunstanciales para el país. Por su parte, los gobiernos de Brasil presentan a priori una estrategia de inserción internacional de más largo alcance, definida a través de Itamaraty y con una mayor independencia relativa del partido de gobierno.

La confirmación de dicha afirmación será una de las tareas que emprenderemos a continuación y que, en primera instancia, iría contraria a la idea de que los sistemas partidarios más institucionalizados tienen mayor poder de determinación de las políticas públicas en la larga duración.

27

Más allá de las posibles explicaciones estructurales que puedan existir a tal divergencia de política, derivados de los diferentes desarrollos económicos y sociales en ambos países, así como también, de trayectorias y tradiciones políticas diversas; de aquí en adelante, pretendemos dar especial relevancia a la dimensión partidaria y al sistema polítivo como explicación de esas diferentes estrategias.

109

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112

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Las Continuidades y Rupturas de la Política Exterior venezolana para la formación de un mundo Multipolar (2004-2012): Una visión desde la Teoría Crítica y el Constructivismo social en RR.II. del Plan Socialista Simón Bolívar y el “Programa Patria” (2013-2019)

Luna Ramírez, Carlos Universidad Central de Venezuela

113

Abstract:

La Política Exterior Venezolana de Hugo Chávez rompió con la “Continuidad” de la misma en términos de Intereses y alianzas estratégicas con relación a lo hecho en la época de la “Democracia Representativa” (1958-1999). Así, es nuestro interés, estudiar los orígenes ideológicos y políticos del Socialismo del Siglo XXI reflejados en “El Plan Socialista Simón Bolívar 2007-2013”así como en la propuesta del “Programa Patria (2013-2019)” como profundización del primero; lo cual nos permitirá analizar la Política Exterior Venezolana para la construcción de un “Mundo Multipolar” a través del Constructivismo Social y la Teoría Crítica de las RR.II.

La Teoría Critica, está basada en los estudios de la Escuela de Frankfurt, siguiendo el pensamiento de Antonio Gramsci, entre otros autores, y cuyo representante en el campo de la Teoría de las RR.II. es Robert Cox. Esta corriente propone la consecución de un cambio Social Internacional a través del desarrollo de Intereses Cognitivos vinculados a la Emancipación de las Superestructuras (Estados) y de los paradigmas generados a partir de este (principalmente el Realismo y el Neorrealismo de Kenneth Waltz), por cuanto estas últimos reproducen un orden social en términos de hegemonía que privilegia el papel de las Potencias a nivel internacional. Asimismo, el Constructivismo es una teoría desarrollada por Alexander Wendt, enfocada en la construcción intersubjetiva de Intereses, Identidades y Percepciones de los Estados, producto de sus interacciones en el Sistema Internacional

Palabras Clave: Interés Nacional, Hegemonía, Poder, Intereses Cognitivos, Identidades,

Intereses,

Percepciones,

Intersubjetividad,

Cambio

Social,

Superestructura, Política Exterior.-

114

INTRODUCCION:

Las presentes líneas discurrirán sobre una disertación respecto a los orígenes teorico-filosoficos de la Política Exterior delineada por el gobierno del Presidente Hugo Rafael Chávez Frías en la actualidad, desde el punto de vista de la Teoría de las Relaciones Internacionales, lo cual ha trastocado la idea de continuidad en cuanto a la Identidad de la Republica Bolivariana de Venezuela en la Sociedad Internacional Post Guerra Fría, específicamente en el periodo comprendido entre 2004 y 2012. Los esquemas cognitivos los que hacemos referencia son La Teoría Critica y el Constructivismo Social en Relaciones Internacionales.

Para poder entender el desarrollo de lo que hemos de denominar una “Política Exterior Revisionista” por parte de la Republica Bolivariana de Venezuela para la conformación de un Sistema Internacional Multipolar, utilizaremos las ideas expresadas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (Primer Plan Socialista) “Simón Bolívar” 2007-2013, que proponen generar a la vez nuevas alianzas bilaterales

y

multilaterales

que

generen

nuevos

canales

de

cooperación;

transformación de las Organizaciones Internacionales actuales; y a la vez producir redes subnacionales que cambien los paradigmas bajo los cuales se concibe la Política Internacional, con la finalidad de generar una Conciencia de Clase Emancipadora de la hegemonía de los Estados Unidos; así como el programa que prevé su profundización, como lo es el “Plan Patria”, el cual se aplicará de resultar ganador en la contienda electoral del 7 de octubre, para escoger el presidente constitucional para el período 2013-2019 y en la que se enfrenta al candidato de la Unidad Democrática, Henrique Capriles Radonski.

Nuestra intención en esta ponencia que presentamos en el marco de las 3ras Jornadas de Relaciones Internacionales auspiciadas por FLACSO-Argentina, es establecer la conexión entre los fundamentos de la Teoría Crítica, que tiene como autor originario a Antonio Gramsci y a los miembros de la primera y segunda generación de la Escuela de Frankfurt, y que tiene como máximo exponente en la disciplina de las Relaciones Internacionales a Robert Cox; así como del Constructivismo Social que expone como las relaciones intersubjetivas entre los seres humanos en el marco del Estado, transforman de manera determinante las 115

Identidades, Intereses y Percepciones, ya que desde esta perspectiva, el Interés Nacional no es, ni debe ser inmutable –ya que como menciona su principal exponente, Alexander Wendt, “Los Estados no cuentan con un Portafolio Estático de Intereses”-, razón por la cual, el Constructivismo, toma en cuenta y da relevancia a la noción del cambio de los Intereses en el marco de la Política Exterior del EstadoNación.

Todo esto sin duda podrá darnos una perspectiva real y tangible del rol que pretende jugar la Venezuela Bolivariana en la dinámica internacional de hoy, que no es otro que la inversión de su principal recurso, como es el Petróleo, en términos de Poder, y con ello superar un estadio de Unipolaridad y Hegemonía de los Estados Unidos, que genera pobreza y exclusión, por un contexto Multipolar, más justo, solidario y equitativo, en el marco de la emancipación humana impulsada por el Socialismo.

LA TEORIA CRITICA Y EL CONSTRUCTIVISMO SOCIAL COMO ESQUEMAS TEORICOS EXPLICATIVOS DE LA POLITICA EXTERIOR EN EL GOBIERNO DE HUGO CHAVEZ FRIAS (2004-2011)

Para comenzar nuestro análisis tendremos que ubicar al lector en el marco de lo que se conoce como el “Cuarto Debate de las Relaciones Internacionales”, que, ya en el marco de la temprana Post Guerra Fría en la década de los años noventa, planteó una confrontación

prácticamente

existencial

entre

las

posturas

Racionalistas

(principalmente contra el Neo-realismo de Kenneth Waltz) y un conjunto de corrientes anti método científico, que se oponían fervientemente al hecho del análisis de las relaciones internacionales como fenómenos inmutables a partir de la economía y a la separación entre Objeto y Sujeto de estudio en el marco de las ciencias sociales, cosa que no daba espacio y trascendencia al papel de la ideas, denominado “Reflectivismo Radical”; tales como son La Teoría Crítica (Robert Cox), Los Postmodernismos (Richard Ashley y R.B.J. Walker) y los Feminismos (Cyntia Enloe y Jo Ann Tickner)

116

En el marco de esta primera parte del “Cuarto Debate de las Relaciones Internacionales”1, a los fines del análisis que nos proponemos realizar en estas páginas, nos enfocaremos en estudiar brevemente la Teoría Crítica.

Para este enfoque, “La Cuestión del Cambio” es un elemento central, ya que “el propósito de la teoría debe ser, no simplemente alterar el modo como miramos el mundo, sino alterar el propio mundo” (SODUPE: Pp. 187), por lo que es importante no solo ofrecer una descripción y explicación del entorno, sino caminos a escoger para un análisis crítico de la dirección y calidad de la vida social, en este caso en el ámbito internacional.

La teoría Crítica como parte del Reflectivismo Radical en palabras de Kepa Sodupe: (…) “acentúa considerablemente los aspectos de denuncia del orden establecido, el análisis de las posibilidades de transformación social y los vínculos existentes entre el conocimiento teórico y el poder”2. Estas nociones de cambio han introducido en el discurso terminología bélica que habla de lo existencial que es la lucha por el cambio, tales como Campos de Batalla, Guerrilla Intelectual, Subversión, por tan solo mencionar algunas.

Ya dichas las generalidades de la Teoría Crítica en el marco del Reflectivismo Radical, hemos de decir que es una corriente con una larga tradición intelectual, hundiendo sus bases en la filosofía Emancipadora y Marxista, siendo sus principales autores Kant, Hegel y Marx, y como ya fue dicho, busca por todos los medios, transmitir un mensaje a la humanidad de “Emancipación” del proyecto de la Ilustración.

Esta corriente se desenvuelve a través de dos grandes tendencias, una de las cuales –y la que será la que utilizaremos en la presente disertación- es la influenciada por la obra de Antonio Gramsci, donde aparece como principal exponente de las Relaciones Internacionales Robert Cox; quienes están centrados en cuestiones de economía

1

Dado que mas adelante hablaremos del Constructivismo Social en Relaciones Internacionales, que formará parte de un segundo momento, en el marco del llamado “Reflectivismo Moderado” 2 Subrayado propio del autor.

117

política y la relación entre conocimiento y realidad social. (Ya que desde esta perspectiva el conocimiento, o lo que es lo mismo, las Ideas, forman las instituciones materiales en las cuales se sustenta la sociedad y viceversa). Robert Cox al respecto de lo dicho con anterioridad marca pauta en este tema cuando nos dice: “Toda teoría es siempre para alguien y para algún propósito (…) Todas las teorías tienen una perspectiva, y todas las perspectivas se obtienen desde una posición en el tiempo y el espacio social y político3” (SODUPE: Pp. 189), crítica que dirige específicamente a los Neorrealistas, por cuanto esta teoría es un elemento justificador de las acciones de Política Exterior de los Estados Unidos en el marco de la temprana Postguerra Fría.

Es importante hacer un alto acá para profundizar en la categorización expuesta por Robert Cox, ya que él distingue entre dos grandes tipos de teorías: Las de tipo “Solving Problems” (Teorías de Resolución de Problemas) a través de las cuales se ve anulado el proceso de Cambio Social, por cuanto “toman el mundo como lo encuentran, y las relaciones de poder y las relaciones sociales prevalecientes son reproducidas al pié de la letra, así como las instituciones en las que están organizadas, representando el marco de acción dado, inalterable e inamovible” (SODUPE: Pp. 189)

Por el contrario, la Teoría Crítica, al menos en su vertiente Neogramsciana rompe, o pretende romper esta dinámica de reproducción del status quo, mediante la cual todo esta previamente dado y funciona automáticamente, ayudado, claro está por este conjunto de teorías que sustentan y legitiman el orden establecido; fomentando subsecuentemente el cuestionamiento de las relaciones e instituciones presentes en la realidad a través del conocimiento y estudio pormenorizado del nacimiento de estas y como se puede entrar en un proceso de cambio “Emancipador” de dicha realidad social. La teoría Crítica por consiguiente no da por supuestas las relaciones de Poder ni las relaciones sociales preexistentes, sino que las mismas pueden modificarse de modo intersubjetivo.

3

Esto lo refiere al tiempo y espacio político del Neorrealismo quien se nos presenta como una teoría de “Solving Problems”.

118

La Teoría crítica entonces, en palabras de Robert Cox, recogidas por Kepa Sodupe:

“permite una elección normativa a favor de un orden político y social diferente al orden imperante, pero limita la gama de opciones a órdenes alternativos que son transformaciones factibles del orden existente (…) Al tomar el orden establecido sin cuestionarlo, las teorías de solución de problemas cumplen con la función ideológica de la perpetuación del Status Quo internacional, ya que tienen un efecto conservador, un efecto que favorece la permanencia de Relaciones Sociales y Políticas injustas. En contraste con esto, la Teoría Crítica con su propósito emancipador, explora la posibilidad de generar un conocimiento parcial que pueda ayudar a la construcción del futuro (..)”(Cox en SODUPE: Pp. 189)

Por consiguiente, la Teoría Crítica, en la corriente Neogramsciana que estamos estudiando, hace que el Cambio Social Internacional, sea el basamento fundamental de esta perspectiva teórica inscrita en el Cuarto Debate de las Relaciones Internacionales, dado que entiende que el orden social es un producto histórico construido intersubjetivamente, por lo cual el “Alfa y el Omega”, es decir, el epicentro de todo lo que se gesta en la realidad social, se fundamenta en las ideas de los seres humanos, que al final de cuentas es el factor clave para entender la evolución de la humanidad de acuerdo a sus necesidades, no solo materiales sino espirituales e intelectuales. Al respecto nos reafirma Cox:

“(…) las estructuras son socialmente construidas, se convierten en parte del mundo objetivo gracias a su existencia en la intersubjetividad de grupos relevantes de personas que, pueden hacer y rehacer el mundo a través de cambios en la intersubjetividad que es la cuestión principal a tratar en cualquier intento de comprender el proceso de cambio histórico, que puede ser, tanto intencionado como no

119

intencionado de la actuación de los agentes (…)” (Cox en SODUPE: Pp. 190)

Para finalizar esta breve aproximación a la Teoría Crítica, diremos que es importante analizar el proceso dialéctico –de donde proviene el centro de su relación con la Teoría Marxista- entre realidad material de la vida humana y la Conciencia Social. Así las estructuras históricas están formadas por la interacción dinámica entre Capacidades Materiales (Intereses Cognitivos vinculados al Trabajo, que en palabras de Marx daban sentido a las Relaciones de Producción); Ideas (que vienen a ser en este caso los Intereses Cognitivos vinculados a la Comunicación, y que dan sentido a las Relaciones de producción por cuanto, diría un constructivista, que fomentan Identidades, Intereses y Percepciones en forma de Conciencia colectiva) y por último, Instituciones, (que en este plano son las normas, reglas principios y valores en los cuales se asienta el orden social. Dicho en otras palabras, es la “Superestructura” que legitima y legaliza dicho orden).

Para generar un “Cambio Social Internacional”, entonces es necesario desde esta perspectiva, sembrar en los seres humanos la necesidad de desarrollar “Nuevos Mapas Mentales, o en términos más ideológicos, producir una Nueva Conciencia Social”, para solucionar problemas sociales que son comunes y cambiar el sentido y la carga a la Superestructura, que trabaja siempre en función de los intereses de quien la dirige.

“La influencia Gramsciana dentro de la Teoría Crítica se deja ver en la visión de los órdenes mundiales como una articulación de fuerzas sociales hegemónicas a nivel global que asienta su poder en un consenso intersubjetivamente legitimado en el plano ideológico. El orden mundial prevaleciente es una configuración de poder global que abarca, no solo el sistema interestatal, sino también la economía mundial y la sociedad civil global .Se trata pues de una totalidad social, de la cual surgen contradicciones y conflictos, de donde es posible

120

vislumbrar las alternativas factibles de cambio en la estructura del orden mundial presente. También hace posible contemplar las

fuerzas

sociales

que,

Contrahegemónico4,

sean

articuladas capaces

en de

un

Bloque

conducir

a

transformaciones históricas (…)” (Cox en SODUPE: Pp. 190191)

Veamos lo anterior de manera expresa en el Gráfico Nº 1

El Reflectivismo en RR.II.: Teoría Crítica Las Relaciones Sociales de Producción de Desigualdad, dominación y explotación se generan en las ideas

Todo se desenvuelve a través de la Superestructura por el dominio de procesos como: los discursos, los medios de comunicación y “LA EDUCACION” Todo esto plantea la reproducción de un Status Quo a través de la Falsa Conciencia, por lo que es necesario desarrollar estrategias en pos de la generación de una Conciencia Socialista que cambie el mundo

La Explicación de Gramsci de la Dominación es “Esencialmente Ideal”

La segunda expresión, o mejor dicho, la segunda corriente que se nos presenta en el marco de la Teoría Crítica, se manifiestan a través de la Primera y Segunda Generación de la Escuela de Frankfurt y en el pensamiento de Jurgen Habermas, que centra

su

atención

en

las

“lógicas

de

inclusión/exclusión

y

de

Universalismo/Particularismo de la Política Mundial”. Acá resaltan los trabajos de A. Linklater que se conecta, al menos en nuestro criterio con otra de las teorías de las Relaciones Internacionales, pero esta vez del llamado “Quinto Debate”, como lo es el

4

Negritas propias del autor.

121

Multiculturalismo y el trabajo de autoras como Seila Benhabib, en su libro “Los Derechos de los otros”, ya que Linklater “ (…) ha planteado la necesidad de rechazar una total identificación con la comunidad social a la que uno pertenece y conferir un mayor reconocimiento a la más inclusiva y universalista comunidad de la humanidad” (Linklater en SODUPE: Pp. 192)

De esta manera, y de desde enfoque se piensa que la actual estructura internacional formada esencialmente por los Estados-Naciones, basado, como lo refiere Linklater en “Comunidades Morales Limitadas” promueve el individualismo particularista que restringe la libertad y solidaridad humana en términos de identificación de intereses comunes más allá de sus símbolos y realidades nacionales.

Esta rama, que refuerza la Utopía Socialista del Humanismo Internacionalista, obviamente es más idealista que la vertiente Neogramsciana, y se ubica en una concepción evolucionista de la racionalidad humana, siguiendo, en el campo de las Relaciones Internacionales a autores seminales tales como Edward H. Carr y su libro “La Crisis de los Veinte Años (1919-1939)”, así como la “Teoría de la Acción Comunicativa de Habermas”, ya que la emancipación humana universal –generada por la identificación y fortalecimiento de lazos sociales transnacionales, o lo que es lo mismo, identificación de intereses de los seres humanos más allá de su nacionalidadpodrían implicar el reemplazo de una estructura internacional interestatal por otra Post interestatal más incluyente y solidaria.

“(…) Así, la ética discursiva promueve un ideal cosmopolita con arreglo al cual, la organización política de la humanidad es acordada en un proceso de diálogo que se desarrolla de manera absolutamente abierta a todos los afectados. La ética discursiva

en

sentido

inverso,

cuestiona

la

imposición

dogmática de comunidades cerradas, lo cual es particularmente aplicable a los estados soberanos, lo cual induce, como lo dice Linklater, a la puesta en cuestión de las nociones tradicionales de soberanía y ciudadanía, con la mirada puesta en la inauguración de nuevas formas de comunidad política” (SODUPE: Pp. 193)

122

Para entrar en el estudio de la relación entre este enfoque teórico el la Política Exterior Venezolana en el período 2004-2012 y que se mantiene aún en la actualidad, hay que tener presente que en el marco de la Teoría Crítica, no se contempla la desaparición de la Superestructura, es decir, del Estado, ni tampoco a una separación entre Estado y Sociedad Civil, sino que por el contrario, estas dos categorías son inseparables, ya que Constituye y Refleja el origen social hegemónico en cada momento histórico, por lo cual hay que cambiar la precognición de ellos para así generar un cambio social a nivel doméstico y a nivel internacional.

Lo anterior solo es posible llevarlo a cabo a través de tres procesos o tres estrategias simultáneas a partir de lo estudiado, a saber: 1) La Denuncia de un Orden Social Internacional Injusto gracias a sus inequidades producto de la Hegemonía; 2) Procesos de Transformación cognitiva para pasar de una Falsa Conciencia a Intereses Cognitivos vinculados a la Emancipación a través de una nueva Conciencia de Clase y finalmente, y como consecuencia de lo anterior, 3) Generación de una comunidad plural, incluyente y solidaria más allá de los intereses de la superestructura, producto de la elevación racional del nivel de conciencia, de lo privado a lo social y colectivo.

Hablando ya del segundo enfoque que nos ocupa como marco teórico en la presente ponencia, hemos de decir que, en la década de los noventa, y en el marco del Reflectivismo Moderado sale a la luz una corriente, que sin pretender ser una Teoría – en palabras de su creador, Prof. Alexander Wendt-, quiere contribuir a ser una suerte de “Teoría Puente” que, tomando elementos Reflectivistas y al mismo tiempo elementos Racionalistas, una los dos puntos extremos en los cuales se había dividido las formas de hacer Teoría dentro de las Relaciones Internacionales. Esta corriente se conoce como Constructivismo Social; y exalta el papel de las Identidades, las Ideas, los Intereses y las Percepciones que determinan las acciones de los Estados en su convivir con los demás, así como que las Instituciones Internacionales vienen a ser formaciones “Intersubjetivas”, producto del acuerdo entre Primus Inter Pares. Al respecto, la Profesora Esther Barbé, en su libro Relaciones Internacionales, refiere lo siguiente respecto al Constructivismo:

“Es un puente entre las tradiciones racionalistas y reflectivistas a partir del razonamiento liberal de que las Instituciones

123

Internacionales pueden cambiar las identidades y los intereses de los Estados. Mi estrategia para construir dicho puente es argumentar contra la afirmación Neorrealista de que el hecho de confiar tan solo en las capacidades de uno mismo (autoayuda) deriva de la estructura anárquica exógena al proceso; sino definiendo que si hoy nos encontramos en un mundo marcado por la Autoayuda, se debe al proceso y no a la estructura”

A partir de lo dicho antes, el programa de investigación del Constructivismo no es una cuestión formal, más bien responde a las “carencias”5 que tienen los demás enfoques tradicionales de las Relaciones Internacionales, sobre todo originados a partir del debate Neo-Neo, particularmente en el tratamiento de los factores SocioCognitivos. Es importante afirmar que el Constructivismo no es una Teoría de las Relaciones Internacionales, más bien es una forma de interpretación intuitiva de los hechos internacionales o, para ser más elegante, parte de Hipótesis de Trabajo menos formales (Estudios de Caso) –que atienden principalmente a los temas de la Política Exterior- que las nacidas por el modelo racionalista.

“(…) el constructivismo sostiene la idea de que el mundo social, o más concretamente el sistema internacional, es una construcción humana basada en ideas compartidas (…) En este sentido

los

hechos

intersubjetivamente determinados

sociales ciertos

objetos

y

existen

porque

significados acciones.

Una

o

atribuimos

funciones vez

que

a los

representamos colectivamente, confiriéndoles una existencia, se convierten en realidad social, con consecuencias reales.

Estos

significados

intersubjetivos

presentan

propiedades

estructurales en la medida en que definen los contornos relativos de la realidad social, convirtiendo ciertas acciones en

5

Hay que mencionar que las principales carencias que muestran los enfoques racionalistas están en la explicación de las nociones de cambio y transformación de los diversos órdenes dentro del sistema internacional.

124

aceptables o inaceptables, factibles o no factibles, concebibles o no concebibles (SODUPE: P. 166)

De las consideraciones anteriores se desprende la primera gran conclusión, que sustenta el nombre de la obra más connotada de Wendt: “Anarchy is what states make of it” referida a que la Anarquía, que era considerada como una lógica predeterminada dentro del Sistema Internacional no es tal, sino que ésta, así como todas las instituciones –en este caso conceptos- de las Relaciones Internacionales, son una elaboración intersubjetiva de los Estados, quienes son personificaciones, a las cuales se les confieren cualidades psicológicas propias de los seres humanos, tales como la formación de Identidades e Intereses (Identificación del YO individual, y su búsqueda en el marco de la sociedad) y de percepciones, o lo que es lo mismo, la resultante de la interacción YO vs. La Sociedad. Sin querer pecar de reiterativo, diremos entonces que Autoayuda y el Poder son instituciones creadas por los mismos Estados en su accionar internacional, y no formas esenciales de anarquía como se dice tradicionalmente… “La Anarquía es lo que los Estados hacen de ella”

De este modo, se puede decir que el Constructivismo Social de Wendt está totalmente opuesto al determinismo estructural del Neorrealismo, ya que no toma en cuenta el accionar práctico de las naciones como actores que generan instituciones e IDENTIDADES INTERSUBJETIVAS, sino mas bien atadas a hacer y pensar siempre en lo mismo: Definir sus intereses en términos de poder dado que si no lo hacen, habrán otros que lo hagan, y subsecuentemente se conviertan en amenaza a nuestra propia existencia.

La construcción de Intereses e Identidades va a constituir el centro de atención del Constructivismo. Así, en lugar de enfatizar exclusivamente los incentivos materiales, el Constructivismo

presta

gran

atención

a

la

Construcción

de

Identidades

Intersubjetivas (Principios y valores compartidos, Percepciones del Mundo, Marcos Históricos-Culturales para así rechazar la lógica Costo-Beneficio:

“que no concede especial interés a las identidades y los intereses de los participantes, sino que más bien los trata como factores exógenos fijos, centrándose en la manera

125

en que los actores se comportan y en los resultados de sus acciones. Sin embargo, en opinión de Wendt, las posiciones Neoliberales que sostienen que los procesos y las instituciones pueden dar lugar a un comportamiento cooperativo a pesar de la anarquía, se verían reforzadas si contaran con una teoría sistemática que explicara la transformación de las identidades e intereses de los actores por parte de los regímenes e instituciones internacionales. A su vez las teorías Reflectivistas si se ocupan

de

cómo

las

prácticas

de

conocimiento

constituyen a los individuos” (Wendt en SALOMON: P.14)

Para apoyar aún más la afirmación anterior, hay que dejar claro que este tema corresponde al debate epistemológico entre Racionalismo y Reflexivismo. El primero de ellos se comporta bajo una conducta materialista –más en el Neo-realismo que en el Neo-liberalismo- ya que centran su atención en la Estructura Internacional en términos de distribución de recursos de poder, sin dar espacio alguno a las ideas.

Esta posición se flexibiliza un poco cuando hablamos del Neo-liberalismo Institucional, pero sólo en lo que respecta a los Regímenes Internacionales. Ahora bien, el hecho de que los Regímenes Internacionales definan los comportamientos de los Estados ante el hecho puntual de cooperar –que es un proceso de interacción sistémica distinto a la estructura, no contemplan la capacidad integral de que las ideas puedan construir las necesidades e intereses de los Estados. Para el racionalismo la cuestión de los intereses es un elemento inherente a su condición de actores racionales definidos en términos de Poder y Seguridad.

“Los autores constructivistas mantienen que la estructura del

sistema

internacional

está

compuesta

fundamentalmente por ideas (…) la estructura no está definida solo en términos de recursos materiales, sino también en términos de ideas. Dessler –uno de los autores constructivistas citados por Kepa Sodupe- habla de Reglas. Estas son los medios por los cuales los Estados se comunican entre sí y coordinan sus acciones.

Una acción política no depende únicamente de las

126

capacidades físicas. Requiere también un marco de sentido que defina, por una parte, hacer reconocible el uso de esas capacidades –como comportamiento intencionado y con sentido- y por otra, suministrar la base de las interacciones estatales que respondan a unas pautas. Por consiguiente los constructivistas realzan el componente normativo o de ideas de la estructura6” (Dessler en SODUPE: P. 167)

Según la cita anterior, el sistema internacional visto por los constructivistas se basa en un conjunto íntersubjetivo de ideas, las cuales tanto dan origen como regulan las interacciones entre los diversos agentes que lo componen. Acá podríamos establecer un paralelismo teórico con lo establecido en el Derecho, y más específicamente con el Derecho Internacional Público, dada la proximidad que este tiene con la Teoría al estudiar

a

las

Relaciones

Internacionales como

problema

central,

y más

específicamente con la Costumbre como fuente del Derecho Internacional Público, ya que la norma proviene de un comportamiento generalizado y repetido por un gran lapso de tiempo, cosa que hace que el mismo se institucionalice, y haga que una conducta contraria a él, sea considerado como Incomprensible e Inadmisible por parte de la colectividad.

Sin embargo esta corriente de pensamiento reflexivista-moderada enfoca su atención primordial en las Reglas Constitutivas. Estas reglas son las que dan origen a las relaciones sociales internacionales en el marco del Sistema Internacional, y sirven como canales de “Conformación y Comunicación” entre sus componentes, mientras que las Reglas Regulativas son aquellas que mantienen el juego social de una determinada forma, es decir, denota aquello que puede o no hacerse en el marco del juego social.

“Las reglas constitutivas definen el conjunto de prácticas que hacen viable un determinado tipo de actividad social, al dejar claro que se entiende por tal actividad. Quien

6

Negritas propias del autor

127

incumpla

una

comportamiento

regla

de

esa

incomprensible

naturaleza para

torna

los

su

demás

participantes. Así, pues, las reglas constitutivas tienen una función

normativa

en

cuanto

proveen

marcos

de

significados, ayudando a los agentes a entender en que situación se hallan, y consecuentemente, cuales son en tal situación sus identidades e intereses”. (SODUPE: P. 168)

De esta manera, las instituciones que componen las Relaciones Internacionales, no son las que estamos acostumbrados a observar dentro del enfoque racionalista a saber: Estados, Organizaciones Intergubernamentales como la ONU, la OEA, la Unión Europea, etc., sino que las instituciones a que hace referencia el Constructivismo Social, son aquellas reglas de comportamiento, que dan origen a las relaciones sociales más allá de las fronteras de un país, las cuales se construyen con la participación de todos los agentes. Tal es el caso de la Soberanía o el multilateralismo.

En conclusión, habría que decir que las Reglas Constitutivas al ser generadoras del Sistema Internacional tal y como le conocemos, según el Constructivismo, definen histórica y coyunturalmente el marco de principios y valores –que por demás tienen la capacidad de ser cambiantes o mejor dicho maleables- de acuerdo al momento histórico que se vive, los Estados y demás actores definen sus Intereses y sus Identidades7, cosa que echa por tierra el hecho de que los Estados no viven con una maleta de intereses predeterminada y no mutable.

Otra de las partes importantes del debate entre Racionalismo, Reflexivismo y Constructivismo Social como Teoría Puente se inscribe en la parte ontológica. En primera instancia, con la aparición de la corriente del Constructivismo Social dentro de

7

Cuando hablamos de las Identidades, estamos haciendo alusión a como los decisores de Política Exterior perciben a su propio país, y como el resto de naciones que forman parte del Sistema Internacional los perciben a ellos –como amigos o enemigos-. Subsecuentemente, los actores no poseen una identidad previa o externa a las Reglas Constitutivas, cosa que si pasa en los paradigmas racionalistas

128

la disciplina de las Relaciones Internacionales, se inicia la polémica entre Agente y Estructura.

En este orden de ideas, hay que destacar que el núcleo fuerte del trabajo del Alexander Wendt –principal autor constructivista- es la cuestión de la Anarquía dentro del Sistema Internacional en su obra “Anarchy is what status make of it”.

Parafraseando a Wendt, tenemos que decir que el Sistema Internacional no es Anárquico per sé –entendiendo por anarquía la carencia de un gobierno central que regule a los Estados como gendarme necesario-, donde la única motivación de los actores sea maximizar sus ganancias y minimizar sus costos en función de un Sistema de Auto-Ayuda, cosa que es entendida por el autor como una cuestión hueca y carente de sentido.

Por el contrario, los Estados y sus decisores, como estructuras compuestas por las confluencias de percepciones, identidades e intereses formadas socialmente, actúan de modo distinto hacia quienes son amigos o enemigos, atendiendo así a los significados que se le atribuyen “ya que los segundos constituyen una amenaza y los primeros no” (Wendt en SODUPE: P. 170)

No es que los Constructivistas no tomen en cuenta la distribución de poder (o como indica en su libro el Profesor Kepa Sodupe, “Repartición de Capacidades”) como factor que motoriza las relaciones internacionales y las alianzas en un momento dado así como las decisiones que los funcionarios de Estado puedan emprender, sino que además dependerá del conocimiento de las identidades entre unos y otros, que generarán

tipos

de

conducta

determinados.

Según

Wendt,

las

relaciones

internacionales no están definidas solo por los comportamientos que conllevan a los actores a maximizar ganancias y minimizar costos – o lo que es lo mismo, el principio racional de la autoayuda, en términos de Waltz-, sino que intrínsecamente podemos ubicarlos en tres tipos ideales o “culturas” dentro de un Sistema Internacional donde la anarquía es lo predominante.

Siguiendo a Wendt, las culturas o como en lo personal lo hemos llamado “los arquetipos” conductuales en los que se encuadran los Estados que componen el Sistema Internacional, son los siguientes:

129

a.

Un

comportamiento

Hobbesiano:

Este

escenario

fatalista

que

sociológicamente partía de considerar al ser humano como “Egoísta por naturaleza”, se eleva a una interpretación de las Relaciones Internacionales marcada por una situación de conflicto existencial de intereses o dicho en otras palabras, por una situación de enemistad radical. Acá, la descripción de Wendt nos hace pensar por instantes en un juego distributivo donde la existencia de un actor implica la destrucción del o los otros utilizando, claro está, la violencia como instrumento.

b.

Un escenario Lockeano: Donde las reglas de funcionamiento del juego es

más político, es decir, que los Estados no consideran a las contrapartes como acérrimos enemigos los cuales hay que destruir, sino que las ven como “adversarios o rivales”. Acá nos apegamos textualmente a las reflexiones de Alexander Wendt cuando nos dice:

“A diferencia de un enemigo, un rival es alguien que, en un mundo de Estados, reconoce nuestro derecho a la soberanía territorial y está dispuesto a poner límites a la utilización de la violencia en un conflicto. Continúa rigiendo el principio de Autoayuda continúa

persiguiendo

sus

ya que cada actor

propios

fines

y

sigue

identificándose negativamente con el otro en quien ve un competidor pero las condiciones de vida en esta cultura son más relajadas y relativamente más seguras ya que permiten confiar en mayor medida de los aliados (…)

(Wendt en SODUPE: P. 170)

En esta imagen del mundo podemos identificar la situación actual de las Relaciones Internacionales en tiempos de Globalización, dado que se plantean en términos de adversarios (donde hay cabida a la cooperación) y no como rivales acérrimos (donde hay dominación y/o exterminio), conviviendo así dos situaciones donde interactúan sin ser excluyentes el Poder y la Interdependencia, la cual es la Cooperación con Hegemonía.

130

c.

Una Cultura Kantiana: Acá tenemos el arquetipo Idealista de funcionamiento

del Sistema Internacional, es decir, aquel que dominó el mundo luego de culminada la Primera Guerra Mundial gracias a los famosos “Catorce Puntos de Wilson”, Presidente de los Estados Unidos de América y la subsiguiente formación de la Sociedad de Naciones. En el marco de esta cultura se tiene una percepción del otro en términos de amistad, gracias a esto, se dejan atrás las nociones de las Ganancias Relativas, siendo sustituidas por las Ganancias para la Comunidad, o en otras palabras, las Ganancias Absolutas. Wendt reflexiona al respecto lo siguiente:

(…) “Entre amigos, las disputas se resuelven sin recurrir a la violencia, ni a la amenaza y la regla de la ayuda mutua frente a terceros es la que priva (…) En estos casos, la propia identidad así como los intereses se definen incluyendo los del otro, lo cual hace posible una identidad y unos intereses colectivos compartidos con todos” (Wendt en SODUPE: P. 171)

En cuanto a la dicotomía entre Individualismo-Holismo que ha marcado a la Teoría de las Relaciones Internacionales, los Constructivistas aparecen como opositores a la posición tomada por los Racionalistas, de relación estática entre Agente y Estructura, o dicho en otras palabras, entre Objeto Cognoscible y Sujeto Cognoscente, –cosa que los ubica en este punto en particular como una Corriente Pro-Reflectivista-. En este punto, los Constructivistas sostienen que dicha relación es dinámica, por cuanto los agentes son entidades conscientes, racionales y capaces de aprehender y transformar el todo social que lo rodea, más allá de la influencia que tenga el objeto de estudio sobre el hombre, produciéndose con ello una estrecha imbricación entre Objeto Cognoscible y Sujeto Cognoscente.

Como conclusión a este sub-punto de la relación Individualismo-Holismo, diremos que el

Constructivismo

es

partidario

de

una

“Construcción,

Desconstrucción

y

Transformación Intersubjetiva de la Realidad Internacional”

En esta misma línea de análisis hay que aclarar que el Constructivismo Social en Relaciones Internacionales no será en modo alguno similar al Neo-Realismo ni al NeoLiberalismo Institucional, al no dar preponderancia al Individualismo sobre el Holismo 131

ni viceversa, ya que trata ambos puntos con la misma preponderancia dentro de la construcción intersubjetiva de la realidad. Al mismo tiempo, en vez de basarse en un razonamiento

Utilitarista,

el

Constructivismo,

producto

de

las

interacciones

intersubjetivas ve factible la Cuestión del cambio, ya que como hemos dicho antes, se basa en Intereses, Identidades y Percepciones Mutables y basadas en lo apropiado, cosa que consigue al recomendarle a los Estados y a los Individuos que le componen formularse preguntas tales como: ¿Qué situación es esta?, ¿Quién soy? Y ¿Cuáles son mis obligaciones?

De esta manera, como indica el profesor Kepa Sodupe cuando analiza las características epistemológicas del Constructivismo si bien esta corriente de pensamiento toma el carácter constitutivo de la Teoría (propio del Reflectivismo), no abandona el carácter explicativo de la Teoría, cosa muy propia del Racionalismo Tradicionalista.

Insistimos en la idea de que Wendt no ha planteado una Teoría de las Relaciones Internacionales, sino más bien un conjunto de hipótesis de trabajo que sugirió explicar empíricamente a través de los llamados Estudios de Casos. De hecho, Mónica Salomón cita a Wendt cuando dice:

“Para intentar demostrar como las instituciones configuran los intereses de los actores, se requieren necesariamente estudios muy detallados. Los Estudios de Caso suelen incluir

análisis

de

textos

de

decidores

políticos,

entrevistas, etc., aunque también suele recurrirse a estadísticas y otros métodos formales (…)””Una parte importante de los estudios de casos trata del papel de las organizaciones internacionales en los procesos de reconfiguración de los intereses estatales (…) Otros estudios se centran en la construcción de normas en sí mismas,

y

menos

en

las

instituciones

que

las

producen(…) Un último grupo de estudios constructivistas que cabe destacar son los relacionados con el papel de los individuos en la difusión de las normas por parte de las instituciones” (Wendt en SALOMON: Pp. 15 -16)

132



TERCERA PARTE: LA TEORÍA CRITICA Y EL CONSTRUCTIVISMO SOCIAL

COMO HIPOTESIS DE TRABAJO PARA EL ANALISIS DE LA POLITICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS. ESTUDIO DE CASO: VENEZUELA 2004-2012

Después del análisis de todos los elementos, tanto de la Teoría Crítica como del Constructivismo como elaboración de hipótesis sobre el funcionamiento del Sistema Internacional de relaciones, tenemos que indicar que estas también establecen que la “Conducta del Estado está moldeada por las creencias de la élite gobernante, las normas y las identidades sociales” (WALT: Pp. 02); siendo sus principales unidades de análisis los individuos, y su metodología, trabajar en indagar estudios de casos concretos, cuestión que hace que estas corrientes sean mejores para describir el contexto de hechos que ya pasaron, el ¿por qué? de los mismos, y no para predecir el futuro.

Y es precisamente acá donde queremos parar, dado que tanto Robert Cox, Linklater y Wendt, quieren proporcionar una teoría ubicada en el NIVEL DE ANALISIS GLOBAL, o lo que es lo mismo diseñar un cuerpo conceptual capaz de explicar el comportamiento, tanto del todo como las partes que pertenecen al sistema internacional, más en nuestra opinión creemos que la real importancia tanto de la Teoría Crítica como del Constructivismo Social, y que representa su valor agregado, se ubica en el MICRO NIVEL DE ANALISIS, vinculado al estudio de la Política Exterior de los Estados, más aún cuando, a partir de la idea de la conformación intersubjetiva de Intereses, Identidades y Percepciones, estos (los Estados) los definen y se redefinen de acuerdo a expectativas y a condicionamientos de las relaciones con sus contrapartes, para de ese modo generar un proceso de transformación y Cambio Social Internacional.

Para entender mejor el contexto en que nos queremos desenvolver, debemos desarrollar dos conceptos fundamentales como son el de Política Exterior, que, en las palabras más sencillas para la comprensión de alguien que se inicie en el estudio de las Relaciones Internacionales, se define como:

133

“La Política Exterior es una Política Pública concreta de carácter RACIONAL, la cual se proyecta hacia afuera, hacia el exterior de las fronteras nacionales en concordancia con el Interés Nacional y en ejercicio pleno de la Soberanía del Estado.”.Además, Como toda política Pública analíticamente concebida constituye, al menos en su primera instancia, un proceso de fines, objetivos, acciones, medios y resultados hacia un actor o actores en el Sistema Internacional” tal y como lo apuntan autores como Yoston Ferrigni, Carlos Guerón y Eva Josko de Guerón en su libro Hipótesis para el estudio de una Política Exterior. (Estudio de Caracas)

Del mismo modo y tomando en cuenta lo dicho por otro de los autores seminales de la disciplina de la Teoría de las Relaciones Internacionales, tal y como lo es Hans Morgenthau, este nos refiere en su texto: “Otro Gran Debate: El Interés Nacional de los Estados Unidos”, algo que en el marco del conocimiento acumulativo que aspira el Constructivismo, se constituye en factor de conexión entre los orígenes del Racionalismo de la disciplina (Realismo Político Clásico) y las visiones más vanguardistas a comienzo del siglo XXI, y no es otra cosa que

(…) “los Estados tienen un Interés Nacional Fijo (establecido en los Fines Teleológicos del Estado, los cuales se pueden hallar en el preámbulo de la Constitución como “Valores Generales e Indivisibles del Estado en su acción externa”), y un Interés Nacional Variable (definido, como la misma palabra lo dice, como aquellos Intereses que son cambiantes, y adaptables a las circunstancias de cada momento histórico)”.

Esto quiere decir, que tomando en cuenta las tres culturas de la anarquía, que ya hemos explicado supra, los Estados según las circunstancias, pueden desenvolverse en relaciones AMIGO-AMIGO (Kantiana); RIVAL-RIVAL (lockeana), donde no habrá una búsqueda de aniquilación de la contraparte como enemigo existencial, sino que por el contrario, se desempeña un juego de mutuo respeto a la existencia del otro, acompañado con dinámicas de Cooperación y Hegemonía según sea el caso, en el marco del orden internacional establecido; y finalmente, juegos existenciales

134

ENEMIGO-ENEMIGO. Estas dinámicas de comportamiento se irán determinando de acuerdo a la percepción, Intereses e Identidades.

Lo dicho supra nos hace pensar en la necesidad de integrar lo dicho por Wendt en el marco

del Constructivismo Social con el estudio sistemático de la tipología

desarrollada por Henry Kissinger en su Libro “A Restored World”(Un Mundo Restaurado), donde este connotado analista internacional y ex Secretario de Estado de los EE.UU. realiza un exhaustivo análisis de la primera mitad del siglo XIX y la configuración del Sistema de Estados Naciones para ese entonces. Reconociendo que las circunstancias del Sistema Internacional no son las mismas, extraemos de este trabajo que, según Kissinger, a lo largo de la historia, se pueden identificar tres grandes grupos de naciones, de acuerdo a su conducta y a sus intereses:

1) Actores Pro Status Quo (es decir, aquellos que tienen la capacidad de determinar las reglas de juego en el Sistema Internacional, y además, salen beneficiados a través de ellas de manera significativa), lo cual se puede vincular con la cultura de la Anarquía Lockeana, (Rival-Rival) ya que acá los Estados se ven impulsados a acatar las Reglas tanto Constitutivas como Regulativas del Sistema

Internacional

Intersubjetivo, dado que este favorece a su Interés Propio, considerándolas subsecuentemente como legítimas por la distribución positiva del poder; 2) Países Neutrales, (o lo que es lo mismo, aquellas naciones que no tienen la capacidad en términos de poder para cambiar la estructura del Sistema, y hasta que quizás no están interesados en llevar a cabo una acción de este tipo, por poder conseguir una distribución marginal de poder a favor suyo, lo cual se vincula con la cultura Kantiana (Amigo-Amigo) y hay un respeto a las reglas a raíz de no poseer suficiente Potencial de Poder y por ende se ve obligado por las grandes potencias; 3) Países Revisionistas (quienes son aquellos que tratan de reunir elementos de Poder –Tanto Tangibles como Intangibles8- para que, a través de un punto de quiebre, como puede ser una Guerra, se pueda cambiar, tanto la estructura de liderazgo dentro del Sistema, como las Reglas de Juego que le rigen, a favor, claro está de estas Potencias Emergentes que se embarcan en un Juego Existencial). Sin duda alguna

8

Se entiende por Elementos Tangibles de Poder Territorio, Población, Recursos Materiales, Energéticos, Capacidad de Movilización Bélica, etc.; mientras que los Elementos Intangibles responden a la Masa Crítica; Poder de Cohesión Nacional, de Influencia y la personalidad del Estadista.

135

esto se equipara a la Cultura Hobbesiana de la Anarquía, dado que estos actores consideran Ilegítima la conformación ideal del sistema y por ende, no solo no la respetan, sino que además trabajan en la conformación de “Comunidades Epistémicas”, que por todos los medios posibles generen una corriente de pensamiento paralela que dé cabida a un proyecto alternativo de Reglas Constitutivas y Regulativas, cambiando así la naturaleza del Sistema en su conjunto.

Siguiendo con esta hipótesis de trabajo, y dado que tanto la Teoría Crítica como el Constructivismo Social en Relaciones Internacionales se apoya en Estudios de caso para poder desarrollar sus categorías de análisis, deseamos demostrar nuestra propuesta de utilizar la Teoría Crítica, así como el desarrollo Constructivista de Wendt para el análisis de la Política Exterior, describiendo cómo es posible identificar el cambio de Identidades, Intereses y Percepciones a través de la conducta de nuestra nación de origen, es decir Venezuela, en el período 2004-2012 y el por qué de dicho cambio (en términos de cuál es el contenido del discurso desarrollado en el Primer Plan Socialista Simón Bolívar, así como el recientemente presentado por el Presidente y candidato a la re-eleccion, Hugo Chávez Frías, “Programa Patria (2013-2019)” y cuales son sus objetivos, donde ha pasado a ser una nación Pro Status Quo a una de carácter Revisionista del Sistema Internacional.

De este modo habría que comenzar diciendo que nuestro país no es el mismo a lo largo y ancho de toda su época democrática que comienza el 23 de enero de 1958 hasta nuestros días.

Algo en lo que coinciden diversos autores que tratan la materia de Política Exterior Venezolana, es en la afirmación que la Política Exterior de Venezuela en la era democrática ha reflejado los intereses perdurables del país que se desprenden de sus “Múltiples Identidades” como actor internacional, es decir, como país DemocráticoRepresentativo, en desarrollo, productor de petróleo, americano, occidental y con amplias relaciones con los Estados Unidos, Andino, Caribeño y tercermundista; al tiempo que su democracia a nivel interno se sostenía a través del consenso, la consulta, la corresponsabilidad de las élites, en una disponibilidad de divisas provenientes del ingreso petrolero, en una distribución del ingreso extensiva, en el

136

papel primordial del Estado en la promoción del Desarrollo Nacional y con una escasa participación de la Sociedad Civil.

Al mismo tiempo sus grandes políticas de seguridad se dirigían a la defensa de la Democracia Representativa en el marco de la Guerra Fría, impidiendo a través de métodos convencionales, así como por vía de la Cooperación, cualquier intervención extranjera que vulnerara la soberanía de los pueblos.

Por el contrario, la Venezuela Bolivariana a partir de su llegada al poder en febrero de 1999, pero aún con mayor fuerza luego del “Vacío de Poder o Golpe de Estado”9 en 2002, procura romper con todos, o por lo menos con la gran mayoría de los lineamientos de la Política Exterior Venezolana en la fase mal llamada “Puntofijista”.

Subsecuentemente irá avanzando a la conformación de una Identidad como actor internacional de país Democrático -pero ahora en su acepción Participativa y Protagónica10-, en desarrollo, productor de petróleo, americano, occidental, Andino, Caribeño, Sudamericano, tercermundista, antiglobalizador y anti Hegemonía de los Estados Unidos (Unipolaridad, que debe ser sustituida por un orden internacional Multipolar). Además, y gracias a la impronta del Petróleo como palanca de desarrollo para Venezuela; esta debe utilizarlo en función de promover alianzas que persigan el “Cambio Social Internacional” y la sustitución de las formas económicas capitalistas generadoras de explotación y pobreza, para fomentar un escenario internacional, humanista, solidario y libre de Imperialismo. Ver Gráfico Nº 2

9

Dado que se argumenta desde las élites gubernamentales que estos sucesos respondieron a una conspiración liderada por los Estados Unidos para el derrocamiento del gobierno de Hugo Chávez Frías.

10 Justo cuando la tendencia a nivel Internacional era avanzar hacia la extensión de la Democracia Representativa

137

¿Dónde estamos?: De una Venezuela Pacífica a una nación “Revisionista del Sistema Internacional?

Identidades de Venezuela en su P.E. (1958-1998): • País Democrático-Representativo, • En desarrollo, • Productor de petróleo, • Americano, • Occidental • Con amplias relaciones con los Estados Unidos, • Andino, • Caribeño • Tercermundista; • Sus grandes políticas de seguridad se dirigían a la defensa de la Democracia Representativa en el marco de la Guerra Fría

Identidades de Venezuela en su P.E. (1999-2012): • País Democrático- pero ahora en su acepción Participativa y Protagónica-, • En desarrollo, • Productor de petróleo, • Americano, Occidental, Andino, Caribeño, Sudamericano y tercermundista, • Antiglobalizador y anti Hegemonía de los Estados Unidos (Unipolaridad, que debe ser sustituida por un orden internacional Multipolar).

• Política Macro: promover alianzas que persigan el “Cambio Social Internacional”. Sustitución de las formas económicas capitalistas generadoras de explotación y pobreza, para fomentar un escenario internacional, humanista, solidario y libre de Imperialismo.

Acá queda clara la transformación de Venezuela de un “Estado Pro Status Quo” –el cual está conforme con el funcionamiento del Sistema Internacional y del rol que se cumple en el concierto de las grandes potencias- a un Estado “Revisionista del Sistema Internacional” que trata de cambiar no solo la correlación de fuerzas, sino los conceptos y/o las Reglas de Juego de funcionamiento de la Política Internacional. Igualmente ha cambiado su paradigma de seguridad, donde la amenaza más grande a considerar es el problema de la pobreza, el deterioro de la situación económica, –en línea con el paradigma Centro Periferia-, así como fenómeno de la Corrupción, la inseguridad personal y el debilitamiento de la gobernabilidad, cuestiones internas de la realidad nacional venezolana y proyectadas a lo externo de la nación.

De este modo y como opinan autores como Ana María Sanjuán, la seguridad del país se asume por vía de un tema no tradicional como es el de la Pobreza, sin dejar de lado, claro está, el tema de las amenazas bélicas que ahora se traducen en el marco de un enfrentamiento ideológico contra “El Imperio”, es decir, los Estados Unidos, más aún luego de los sucesos del 11, 12 y 13 de abril de 2002.

138

Ante este orden de cosas la Venezuela Bolivariana tercermundista, anti-occidental, anti-capitalista, anti-imperialista, antiglobalizadora y creyente en la Exportación de lo que han dado por llamar el “Socialismo del Siglo XXI”, ha trabajado intensamente en una estrategia prevista en dos niveles bien definidos:

1.- Una donde se desarrollan relaciones Estado-Estado en temas tradicionales como Cooperación Económica-Comercial; donde el gobierno nacional ha desarrollado una tendencia a romper y en lo sucesivo a cambiar alianzas con naciones supuestamente con miras a abrir nuevos mercados y nichos comerciales, pero que al mismo tiempo comparten ideologías similares o pueden ser susceptibles de serlo-, para generar procesos de “Cooperación y Solidaridad de los Pueblos en la tarea de su liberación contra el Imperialismo Norteamericano”. Es el caso de China, India, Irán, Libia, Rusia, Cuba, Bolivia, etc., y el anzuelo que se utiliza es el Petróleo como arma política para la exportación del proceso (Ver Gráfico Nº3 y Nº4)

Eje Alianzas Extraregionales RBV (Grupo 1) • El interés de este grupo es eminentemente Ideológico-Revisionista del Sistema Internacional, para mellar el Imperialismo • Entre quienes forman parte del Medio Oriente está combatir por todos los medios posibles al Estado de Israel • Presunto Respaldo Venezolano a grupos como Hezbollah en el Líbano y Hammas en Palestina, que junto con la presunta exportación de Uranio a Irán, generan una potencial acusación de violar la resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU

• Reforzamiento de su apresto armamentístico y apresto operacional militar (Carrera Armamentista)

139

Eje Alianzas Extraregionales RBV (Grupo 2) • Acá el interés es “desarrollar un nuevo marco de comercio mundial en forma de redes tradicionales de interdependencia económica para restarle mercados y por ende poder a los EE.UU., a la par de la formación de fondos binacionales para la puesta en marcha de proyectos” • Convenios para importar productos como carne, leche, huevos , tractores, tecnología, elaboración de un sistema satelital • Convenios para intercambios petroleros y petroquímicos (Sobre todo en la FPO) • Evidencia de relaciones comerciales asimétricas y sin valor agregado para Venezuela

Y, por otro lado,

2.- Otra donde se desarrollan Relaciones entre el Estado Venezolano y actores Subestatales con miras a formar una gran red de comunidades epistémicas formadas por intelectuales, comunicadores sociales, líderes de movimientos sociales (Los “Sin Tierra en Brasil, Los Piqueteros y el Comité de las Madres de Mayo, Grupos Indigenistas, etc.), así como de movimientos insurgentes (como HAMAS – HEZBOLLAH, FARC-EP), que contribuyan, primero a generar una “Zona de Seguridad” a la Revolución Bolivariana, y en segundo lugar, una plataforma de proyección de los partidarios del Socialismo del Siglo XXI con miras a hacerse del poder dentro y fuera del continente y así institucionalizar un movimiento que está fundamentado casi en su totalidad, en el carisma de un líder, lo cual amenaza su continuidad en el tiempo; pero igualmente, esta sentando las bases para la generación de una “Nueva Conciencia de Clase” internacional que haga que el Status Quo imperante, o lo que es lo mismo, la Hegemonía de los Estados Unidos, se derrumbe a partir del universo de las ideas.

140

Acá nos toca hablar de lo que menciona el Constructivismo Social en Relaciones Internacionales en cuanto al establecimiento intersubjetivo de Reglas Constitutivas de un nuevo sistema, cosa que se cruza con la agenda de pensamiento Neogramsciano, contenida tanto en el Primer Plan Socialista Simón Bolívar 2007-2013, como en el Plan Patria (2013-2019) para generar un Cambio Social Internacional que haga del mundo un Sistema Pluripolar, más Libre, Equitativo y Solidario, lo cual se fundamenta en un trabajo que cambie las dinámicas materiales (Relaciones de Producción), así como los Conceptos y Categorías Paradigmáticas para comprender la realidad que están atadas al Imperio, para de ese modo liberar, no solo a Venezuela, sino a América y al Mundo de la opresión y explotación capitalista, a través de las siguientes acciones

1) La profundización de un intercambio cultural, educativo, científico y comunicacional que tendrá como objeto el conocimiento mutuo, de la diversidad cultural existente.

2) El establecimiento de redes alternativas de comunicación y medios desarrollados por Estados Aliados. De estas dos primeras características es que se fundan o se establecen fuertes lazos entre canales como TELESUR y mas contemporáneamente la fundación de la “Radio del Sur” o Al-Jazeera, a los fines de desarrollar y proyectar discursos alternativos que anteriormente eran “Silenciados” para dejar en evidencia las bondades y logros del Socialismo como proceso alternativo al capitalismo.

3) La producción de conocimiento, y la reflexión académica sobre los procesos internacionales para dar respuesta a los intercambios económicos y políticos que está llevando adelante la Revolución Bolivariana… De acá que se dispongan de académicos que proyecten y den a conocer las bondades del Socialismo del Siglo XXI, tales como Eva Gollinger o Noam Chomsky por solo nombrar algunos.

4) Desarrollo de una Conciencia de Clase, que eche debajo de una vez y por todas las bases de la dominación de la superestructura capitalista que origina el imperialismo, a través del fortalecimiento de colectivos o grupos

141

sociales como el Foro de Sao Paulo, Los Círculos Bolivarianos, el Movimiento de las Madres de la Plaza de Mayo o bien los Movimientos Indigenistas, que han tenido su máxima expresión en la constitución del Estado Plurinacional de Bolivia y la llegada al Poder del Presidente Evo Morales Ayma.

5) Se contempla el desarrollo de una estrategia mundial de formación política.

De esta manera, esta estrategia “Revisionista” de Venezuela no es un producto inorgánico, sino que obedece a una crisis que va de lo global a lo particular en el Sistema Internacional Contemporáneo, de reubicación de conceptos, estructuras y de la autoridad, de lo cual se aprovecha la Revolución Bolivariana a través del Socialismo del Siglo XXI y su líder, Hugo Chávez Frías para ir de manera paulatina, a través de la utilización del potencial petrolero de Venezuela, modelando un conjunto de Reglas Constitutivas de un nuevo sistema alternativo al Capitalismo. Para ello, a los fines de crear una matriz de opinión favorable a este “Paradigma Alternativo”, se movilizan vanguardias (Movimientos Sociales, Intelectuales, Juventudes, Fuerzas Armadas y Medios de Comunicación) para que de ese modo, se sustituya un orden social injusto, por otro que brinde la “Suprema Felicidad Social”. Ver Gráfico Nº 5

Diplomacia Subnacional RBV: Para la Transformación del Mundo “De abajo hacia arriba” INTELECTUALES

MEDIOS DE COMUNICACION

PERSONALIDADES PUBLICAS

ESTUDIANTES JUVENTUD

MOVIMIENTOS SOCIALES

SOCIALISMO DEL SIGLO XXI

142

Todos estos procesos de gestación de un Nuevo Orden Alternativo, a nuestro parecer, comienzan a ganar fuerza a partir de un momento de inflexión, el 11 de septiembre de 2002, que creemos que es un “Periodo Bisagra”, con los ataques a las Torres Gemelas del World Trade Center que marca para los Estados Unidos un “Antes y un Después” en Política Exterior, con la puesta en marcha de la Guerra Contra el Terrorismo. El hecho de enfocarse en combatir a Osama Bin Laden y al régimen Talibán en Afganistán y luego a Saddam Hussein en Iraq, al tiempo que el Consenso de Washington y sus políticas parecen ser ineficientes para la consecución de Bienestar en Latinoamérica sumado al repliegue de los EE.UU., de los problemas surgidos en su Backyard, crearon el caldo de cultivo para que actores como Venezuela, comenzara a construir un bloque de países a su favor en el marco de la “Diplomacia de los Pueblos” bajo la Promoción de un Orden Internacional alternativo, caracterizado por:

 Promoción de un Sentimiento Anti-Yankee (Por indiferencia o por culpar a los EE.UU. de todos los males de Latinoamérica)  Sustitución del ALCA por el ALBA (Para cambiar así el modelo tradicional de Integración Económica por uno de Integración Social Integral).  Procesos de Transformación o Sustitución de las Organizaciones Internacionales existentes por otras, cuya cosmovisión este adaptada a la “Ideología y a la Cuestión del Cambio”

De acá en adelante Venezuela, sufriendo de nueva cuenta del síndrome que hemos denominado el “Doping Petrolero”11, -gracias a los altos precios de los hidrocarburos a nivel internacional- sobredimensiona sus capacidades a nivel de Política Exterior y comienza, a partir del aprovechamiento de la turbulencia internacional provocada por la Globalización, -concepto expuesto por James Rosenau y Mary Durfee-, la pretensión de exportar su proyecto político, como forma de enfrentarse al Imperialismo Capitalista promovido por los Estados Unidos de América, con la finalidad de dividir el

11

Cuando nos referimos al Doping Petrolero queremos efectuar una comparación entre los efectos beneficiosos a corto y mediano plazo que generan los esteroides para el mejoramiento de las condiciones de un atleta y los efectos que tiene los altos precios del petróleo en la economía venezolana, los cuales dependen de la volatilidad del mercado de los commodities

143

Continente en Bloques de Alianzas bien definidos, donde una de las cabezas de bloque fuese, sin lugar a dudas Venezuela, garantizándose así una posición de Sub Hegemonía Continental.

Toda esta política de contactos con los movimientos subnacionales de otros países comenzó con la exportación de los Círculos Bolivarianos; más fue en 2002, -periodo que se caracterizó por las crisis y desgaste de la Revolución Bolivariana, y justo luego de los sucesos de abril-, que se comenzó a promover la paulatina institucionalización del liderazgo carismático de Hugo Chávez a nivel Internacional. Esto por supuesto serviría para otorgar apoyos dentro y fuera de Venezuela a la Revolución que garantizará su permanencia en la presidencia más allá de movimientos de oposición.

Más tarde y con la aparición de las “Líneas Generales del Plan Económico y Social de la Nación 2007-2013”, mejor conocido como el Plan Simón Bolívar, se le da rango de política pública en el campo de la Política Exterior “al establecimiento de nuevas alianzas

que

permitan

la

formación

y

fortalecimiento

de

un

Eje

Antiestadounidense a través del liderazgo de Venezuela y la promoción de líderes y movimientos radicales fundamentados en el Socialismo del Siglo XXI”.

Como corolario a esta ponencia, y para poner en evidencia todo el razonamiento hasta acá descrito, consideramos que es importante estudiar que se proyecta en el futuro, de resultar ganador Hugo Rafael Chávez Frías, de la elección del 7 de octubre, en la cual se enfrenta al candidato inédito12 de la Unidad Democrática Venezolana, Henrique Capriles Radonski, al menos en materia de Política Exterior Venezolana.

Ya antes de salir a la luz pública el Programa del “Candidato de la Patria”13 para el período 2013-2019, se ha observado una actitud más allá de Revisionista del Sistema

12

Cuando hablamos de “inédito”, nos referimos a la legitimidad de origen que le da al candidato de la llamada Alternativa Democrática, el haber surgido producto de unas elecciones primarias, universales, directas, secretas y avaladas por el Consejo Nacional Electoral (CNE), el 12 de febrero de 2012, con más de 3.000.000 de votos obtenidos.

13 Nombre y slogan que es utilizado por el Comando Carabobo para designar la figura “épica” de Hugo Chávez

144

Internacional –alcanzando niveles de Revolucionarios- del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela frente a dinámicas y a Organizaciones Internacionales: principalmente la Organización de Estados Americanos y sus instrumentos (es decir, el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos –tanto la Comisión como la Corte Interamericana de DD.HH-; el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca), el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), los cuales difieren de su cosmovisión; para en lo sucesivo, otorgar su respaldo a la formación de nueva institucionalidad, como es el caso de UNASUR o de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Esto no es obra de la casualidad, de hecho en el Programa Patria (2013-2019), se deja claramente establecido en su presentación que:

“Este es un programa de transición al socialismo y de radicalización14 de la Democracia Participativa y Protagónica.

Partimos del principio de que acelerar la transición, pasa necesariamente (…) por acelerar el proceso de restitución del poder al pueblo (…)” (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019.

P. 02)

En el primero de los casos observamos que la República Bolivariana de Venezuela, en plena actitud revisionista, orientándose cada vez más hacia una postura más radical, en su área de influencia inmediata, ha desarrollado individual y colectivamente (a través de sus aliados en el marco de la “Alternativa Bolivariana para América Latina” – ALBA: Venezuela, Cuba, Nicaragua, Bolivia-) un sentimiento abiertamente anti norteamericano, ya que acá debemos incluir además de EE.UU. a Canadá, y anti sistema Interamericano a partir de afirmaciones como las realizadas durante la 42º Asamblea General de la OEA, realizada en Cochabamba-Bolivia, del 3 al 5 de junio de 2012 como: “O la OEA se transforma y deja de servir a los intereses del Imperio o

14

Negritas y Subrayado propio del autor.

145

perecerá”. Esto principalmente parte del discurso de la utilización de la Organización de los Estados Americanos por parte de los Estados Unidos, como brazo para extender su hegemonía y sus Intereses Nacionales en el hemisferio, al tiempo que ha desconocido la jurisdicción de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos –al no ratificar el Pacto de San José-, o haber acatado lo establecido por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en el episodio sucedido hace 20 años atrás en las Islas Malvinas.

Con base en estos postulados, los países ALBA, encabezados por la República Bolivariana de Venezuela, han puesto en entredicho la validez del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, al cual han hecho el llamado de modificar y flexibilizar, por cuanto es considerado como un Sistema favorable a los EE.UU. en el entendido que investigan a aquellos países y gobiernos que no cumplen con los cánones establecidos por la Democracia Estadounidense, mientras que estos últimos no acatan en realidad lo establecido en el Pacto de San José (V.g. Base de Guantánamo), por lo cual es necesario, en la opinión de estos países ALBA, denunciar estas situaciones y entrar en una discusión conceptual, para transformar desde la perspectiva de las ideas, el Status Quo y generar así un Cambio Social Interamericano.

Del mismo modo, y como parte de la Promoción de lo que en la Teoría Crítica en palabras de Robert Cox se conoce como los “Intereses Cognitivos vinculados la Emancipación”, Venezuela a través de un discurso que hunde sus raíces en el paradigma Estructuralista de las Relaciones Internacionales (Relaciones Norte-Sur / Teorías Centro Periferia), ha denunciado instituciones como el Área de Libre Comercio de las Américas –propuesta realizada por los Estados Unidos de la administración de Bill Clinton en el marco de la I Cumbre de las Américas de Miami (1993), por cuanto es una propuesta Neoliberal que busca inundar los mercados latinoamericanos de productos norteamericanos, acentuando la dependencia de los países americanos respecto a los EE.UU., lo cual afecta la productividad y competitividad de las Industrias Nacionales, impidiéndoles salir del Subdesarrollo.

Frente a esto, en el marco también de la Cumbre de las Américas de Mar del Plata (Argentina), se generó la “Cumbre Social de las Américas”, una contra-cumbre donde 146

Hugo Chávez puso sobre la mesa la Propuesta de la generación de la “Alternativa Bolivariana para América Latina” (ALBA), como una nueva forma de Integración No Neoliberal, y no movida por los Intereses Materialistas del Capitalismo, sino por intereses centrados en el ser humano y en su dignidad, donde se buscaba generar relaciones económicas más justas, equitativas y dirigidas a la libertad y emancipación de un orden económico injusto.

Esta misma lucha de transformación social internacional es la que ha generado que se generen Instituciones Internacionales como UNASUR y la CELAC por tan solo mencionar dos casos, que buscan generar no solo un diálogo en términos de Política Internacional Americana, Cooperación, sino que además soluciones a los problemas, principalmente al de la Pobreza que aqueja a millones de latinoamericanos, sin la interferencia de los intereses del Imperio para generar mecanismos propios de complementación económica, productiva y comercial que permita el desarrollo independiente y un fortalecimiento del carácter soberano de los pueblos.

Toda esta actitud emancipatoria queda al descubierto cuando en el “Programa Patria 2013-2019”, Chávez en su página 03, refiere y hace alusión expresa a Antonio Gramsci cuando nos refiere: “Este es un programa que busca traspasar la barrera del No Retorno (…) donde lo viejo debe terminar de morir definitivamente para que el nacimiento de lo nuevo se manifieste en toda su plenitud”. Este punto de no retorno se debe a que se percibe la debilidad estructural del enemigo (que es el Capitalismo y el Imperialismo estadounidense), cosa que se denomina en el programa como el “Sistema Mundo” que puede ser hasta fatal, por lo que es necesario acelerar el proceso de constitución y fortalecimiento del Socialismo y del Sistema Internacional Pluripolar, ya que solo a través de él es que se alcanzará el “Equilibrio y Armonía Universal”.

A partir de acá es que se pretende desarrollar los llamados “Objetivos Históricos” de esta fase de la Revolución Bolivariana y del Socialismo del Siglo XXI como propuesta irreversible en el desarrollo de la narrativa venezolana, los cuales pasamos a mencionar a continuación pero que nos limitaremos a desarrollar los puntos III y IV ya que tocan de manera directa el tema de la Política Exterior Venezolana. Estos son:

147

i.

Defender, expandir y consolidar el bien más preciado que

hemos reconquistado después de 200 años: La Independencia Nacional. ii.

Continuar Construyendo el Socialismo Bolivariano del Siglo XXI en Venezuela como alternativa al sistema destructivo y salvaje del capitalismo y con ello asegurar “La mayor suma de seguridad social, mayor suma de estabilidad política y la mayor suma de felicidad” para nuestro pueblo.

iii.

Convertir a Venezuela en un país potencia en lo social, lo económico, y lo político dentro de la Gran Potencia Naciente de América Latina y el Caribe que garanticen la conformación de una “zona de paz” en nuestra América.

iv.

Contribuir

al

desarrollo

de

una

nueva

Geopolítica

Internacional en la cual tome cuerpo un mundo multicéntrico y pluripolar que permita lograr el Equilibrio del Universo y garantizar la Paz Planetaria. v.

Preservar la vida en el planeta y salvar a la especie humana (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 04)

Nos parece tremendamente revelador que la Venezuela Bolivariana, que habla de paz, solidaridad y equilibrio universal, quiere al mismo tiempo erigirse como país potencia a nivel tanto universal como regional, cuando lo que se plantea en el discurso de la Teoría Crítica es la Emancipación del Ser Humano de cualquier tipo de dominación.

Acá lo que observamos es el proceso de sustitución de una élite política o de un hegemon por otro, utilizando sus mismos conceptos y armas para la lucha, es decir, la de su potencial petrolero, sumado a una acumulación de capacidades militares, cosa que bien sabemos que responde a principios ubicados en el Realismo y al NeoRealismo en las Relaciones Internacionales. Respecto a esto se menciona:

“La construcción del poderío económico de Venezuela como potencia energética, agroalimentaria e industrial a futuro, obliga a consolidar los avances en cuanto al desarrollo de un marco

148

normativo y de la política de inversiones soberanas para que la riqueza nacional este al servicio de la vida de nuestro pueblo y de la construcción de un mundo de justicia y paz. Igualmente se requiere que la nación, los soldados de la patria con el respaldo

de

todo

el

pueblo,

siga

incrementando

el

fortalecimiento del Poderío Militar de la nación, que es parte de la tarea vital de defensa integral de nuestra patria”. (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 07)

Cuando hablamos ya del Objetivo Histórico IV, que obedece a la puesta en marcha de una Nueva Geopolítica para la conformación de un mundo Pluripolar y Multicéntrico, observamos que la Revolución Bolivariana quiere desvincularse –o desconectarse- de todas las dinámicas del mundo globalizado, al menos de aquellos países que componen el Centro (o países del Norte Industrializado), desde la perspectiva de Oportunidades de Negocio, Institucionales, Inversiones y Tecnología, y atrincherarse en dinámicas sembradas en los países en vías de desarrollo, emergentes o subdesarrollados. Así, se plantea el fortalecimiento de mecanismos como la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América (ALBA) como espacio vital de relacionamiento, y de PETROCARIBE como esquema de cooperación energética y social solidaria.

Esto reafirma la vocación hegemónica del Socialismo del Siglo XXI Bolivariano, ya que el ALBA, así como PETROCARIBE más allá de ser espacios de Cooperación “vertical y casi unilateral a favor de Venezuela”, donde la Zona de Acuerdo Posible se ubica en el tema ideológico de oposición al imperialismo norteamericano, no tiene y no se observa al menos al corto plazo una vocación de institucionalización férrea en cuanto a procedimientos y a reglas de juego claras, que haga que la misma trascienda a la dependencia del potencial petrolero venezolano. Al mismo tiempo, Venezuela, más allá del sentido de negocio, utiliza a los países integrantes de PETROCARIBE para formar un bloque de poder en espacios, como por ejemplo, la Organización de Estados Americanos (OEA).

149

Ya en páginas anteriores describíamos la actitud de Venezuela en contra de Organizaciones Internacionales ya constituidas, por cuanto ellas “reproducen los intereses y aspiraciones del Imperio”, como puede ser el caso de la OEA o del ALCA, por solo mencionar dos casos. Frente a esto, Venezuela plantea la necesidad de “dinamizar espacios como la UNASUR y la CELAC”, favoreciendo en nuestra opinión los intereses y por ende, el ascenso de potencias subhegemónicas como Brasil y México en el continente; al tiempo que busca “deslindar a Venezuela de los mecanismos internacionales de dominación imperial, así como denunciar los tratados multilaterales que limiten la soberanía nacional frente a los intereses de las potencias neocoloniales” (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 37)

Por otro lado, y en lo que al tema de las inversiones y a tecnología respecta, el cambio de los paradigmas y de la metanarrativa tradicional y su sustitución por la alternativa socialista queda clara, cuando se buscará el fortalecimiento de los “Esquemas de Unión Subregional y Regional”, así como profundizar alianzas para el financiamiento solidario para encadenamientos productivos para alcanzar la Independencia del Continente. ¿Qué significa esto? En primer término, la sustitución de la Integración como proceso fundado en intereses nacionales económicos que convergen en función de maximizar ganancias y minimizar costos para una ganancia colectiva a través de la cooperación (dado que esos son conceptos liberales-capitalistas), para cambiarlos por principios de Complementación y Solidaridad.

En este orden de ideas, la Venezuela Bolivariana Socialista, plantea salir de todos los organismos e instituciones financieras internacionales (léase Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial –FMI, BM-), así como llevar al mínimo vital15

el

relacionamiento económico, comercial y tecnológico con los centros imperiales de dominación. Sin duda, esto en un mundo Globalizado como el de hoy, donde la Interdependencia Compleja es un hecho –por más desigual que esta sea-, es una acción contraria a los intereses nacionales venezolanos, ya que cualquier productor no podrá incrementar sus niveles de calidad, por cuanto no habrá competencia a partir de

15

Nos llama poderosamente el término Mínimo Vital por cuanto eso denota ir hiriendo de muerte un determinado organismo, en este caso Dinámicas, Organismos e Instituciones Internacionales.

150

la cual tener un punto de referencia, ni tampoco estímulos para propiciar nuevas inversiones que redunden en empleos y calidad de vida.

Cuestión tremendamente importante a tomar en cuenta y vinculado con lo anterior es que, de acuerdo a lo establecido en el Programa Patria habrá que “Llevar a niveles no vitales la participación tecnológica de las potencias imperiales en proyectos de desarrollo nacional, sobre todo en sectores estratégicos”; al tiempo que se propone sustituir tanto económica como tecnológicamente a los países neocoloniales por los países emergentes (sobre todo los BRICS: estrechando relaciones sobre todo con la India, con la Federación Rusa, y la República de Sudáfrica). Este punto nos causa preocupación, ya que esta propuesta, de llegar a materializarse, cierra las puertas a los capitales y al intercambio de tecnología con empresas de los Estados Unidos, Gran Bretaña, por tan solo mencionar un ejemplo, en la Faja Petrolífera del Orinoco, de la cual Petróleos de Venezuela (PDVSA), solo está en capacidad de extraer solo hasta un 20% del total de las Reservas allí probadas por cuanto no dispone ni de los recursos ni de la tecnología para sacar del subsuelo un crudo que ronda los 21º API, además de requerir conversión profunda.

Por último, pero no menos importante esta la continuación y sucesiva profundización de los procesos ideales para formar una Nueva Conciencia de Clase Socialista, ubicándose los esfuerzos en el acceso a los Medios de Comunicación, a las Redes Sociales y a la Internet. Al respecto, el Programa Patria establece:

“Impulsar un nuevo orden comunicacional latinoamericano y caribeño, con énfasis en los nuevos sistemas y medios de información regionales, y en el impulso de nuevas herramientas comunicacionales (…) Fortalecer Telesur garantizando una mayor presencia regional y mundial y expandir la señal de la radio del Sur como herramienta comunicacional para el reconocimiento de los procesos políticos de la región (…)

Fortalecer las redes de cadenas informativas alternativas comunitarias en la región, así como las redes sociales (…)

Difundir información veraz y oportuna por los países del ALBA y demás aliados del Sur (…) y garantizar la producción 151

permanente de contenidos que se difundan a través de los medios de comunicación regionales sobre los avances sociales, políticos, económicos y culturales de la Revolución Bolivariana”. (CHAVEZ: Programa Patria 2013-2019. P. 36)

Todos estos objetivos mencionados en la cita anterior, pasan también por la reducción a niveles no vitales (es decir, cortar de plano) la conexión de Venezuela a las redes de comunicación e información dominadas por las potencias neocoloniales, así como desvincular a sectores estratégicos para el desarrollo nacional de estos medios de comunicación.

Este punto se relaciona tremendamente a la concepción de la élite del Gobierno Socialista Bolivariano, comenzando por Hugo Chávez, del significado de Soberanía.

En nuestra opinión, esta obedece a la concepción clásica relacionada a la no intromisión en asuntos internos de ningún actor de las Relaciones Internacionales, cuando la tendencia actual es de porosidad de las fronteras producto de la revolución comunicacional y tecnológica, así como de la Globalización en su conjunto, por lo que, hoy por hoy se considera la Soberanía como Interdependiente. Al mismo tiempo, es importante destacar la utilidad de los medios de comunicación para el gobierno Socialista Bolivariano, ya que lo percibe como una Plataforma de Propaganda a los fines de generar matrices de opinión favorables que le produzcan, mantengan y expandan su poder.

Sin lugar a dudas, ya con el Plan Socialista Simón Bolívar (2007-2013) se generaba, en primer lugar un cambio de la Identidad, de los Intereses y de las Percepciones de Venezuela en el mundo que nos hacía describirlo en estudios anteriores como Revisionista del Sistema Internacional constituido, con una tendencia abiertamente confrontativa existencial de tipo Hobbesiano hacia el Imperio –al menos de modo retórico- más sin embargo, ahora, mediante el Programa Patria (2013-2019), de resultar re-electo Chávez a un nuevo sexenio y de cumplirse la afirmación sobre que “Este es un programa que busca traspasar la barrera del No Retorno (…) donde lo viejo debe terminar de morir definitivamente para que el nacimiento de lo nuevo se manifieste en toda su plenitud”, entonces Venezuela será ya percibido como un Actor Revolucionario que invertirá TODOS sus recursos nacionales en amputar un cuerpo 152

político corrupto –en este caso la Estructura Internacional Actual-, para permitir que otro distinto nazca, incrementando su nivel de cálculo valorativo, quizás hasta niveles irracionales, lo cual si pone en peligro la integridad nacional, más cuando las percepciones con el paso del tiempo, se vuelven más negativas.

 CONSIDERACIONES FINALES:

Después de haber hecho todo un análisis crítico de la Política Exterior Venezolana en el período 2004-2012 a través de la Teoría Crítica y del Constructivismo Social en Relaciones Internacionales, y a la luz del Plan Socialista Simón Bolívar (2007-2013) y el Programa Patria (2013-2019), podemos llegar a la conclusión que Venezuela, gracias a las ambiciones de ser un nuevo Hegemon Internacional a través de la Promoción de Intereses Cognitivos a la Emancipación del mundo frente a los Estados Unidos de modo objetivo pierde poder desde el punto de vista material porque:

–

Cede mercados que eran considerados tradicionales, con una vinculación

relativamente simétrica y basada en la confianza;

–

Cambiándolos por mercados desconocidos o poco explorados, distantes

geográficamente hablando y donde actores como el caso de China, inunda nuestros mercados con productos a bajos costos. Ahora, de ser aplicado el Plan Patria, intensificará sus relaciones con los países BRICS (Brasil-Rusia-India-China y Sudáfrica, como potencias emergentes, con lo cual, sustancialmente no cambia nada, más allá de la sustitución de una élite o grupo de potencias hegemónicas por otras más afines, ideológicamente hablando, sin mayor beneficio expreso para nuestro país.

–

Mientras tanto, nuestra industria nacional, además de perder incentivos por ser tipificada como “Golpista”, tiene que competir de manera desigual con los productos importados, a la par de que todas las deudas, originadas por nuestra excesiva dependencia de los mercados internacionales, es saldada con petróleo,

153

–

Subsecuentemente en vez de ser invertido en el desarrollo hacia adentro de nuestro aparato productivo; muchas veces es una transacción “A futuro”, con el respectivo daño a las futuras generaciones de venezolanos.

•

–

Mientras tanto, desde la perspectiva intangible:

Venezuela pierde margen de influencia en cuanto a percepción positiva en el Sistema Internacional, como actor pacífico, democrático y promotor del diálogo, la cooperación y la justicia a nivel global.

–

Ya para finalizar, es necesario enfatizar que si bien creemos que es necesaria una transformación de las características y condiciones a partir de las cuales existe la Estructura Internacional Postguerra Fría y sus Instituciones, la confrontación ideológica no es el mejor camino para generar cooperación respecto a problemas que nos son comunes, por cuanto se parte de temas duros, que no permiten convergencia y por ende; logro de resultados concretos en función del Progreso con Equidad.

–

Es necesario comenzar a trabajar en lo que nos une y no en lo que nos separa, y las ideologías, más que elemento de continuidad, de construcción, han sido elementos de ruptura, de confrontación tanto teóricamente –basta con ver el devenir del “Cuarto debate de las Relaciones Internacionales” en su primera parte, es decir, la lucha entre Racionalismo y Reflectivismo-, como en la realidad, plagada de marchas y contramarchas, conflictos.

Es impostergable por ende un proceso de “Síntesis” no maniquea, sino incluyente, es decir, puentes que refuercen la “Acumulación de Conocimiento” que permita un aprendizaje de las experiencias y retroalimentación para de esa forma avanzar, no eliminando lo existente, sino transformándolo, fortaleciéndolo y adaptándolo a circunstancias cada vez más cambiantes y exigentes del mundo de hoy.

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157

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

El tratamiento de la Seguridad Alimentaria a nivel hemisfĂŠrico Perrino, Virginia

158

Por María Virginia Perrino1 Resumen: El hemisferio occidental no ha estado exento de la tendencia mundial que propugna el desarrollo sustentable para arribar a la Seguridad Alimentaria. Por esta razón en este año 2012 El Estado Plurinacional de Bolivia, País sede de la XXXXII Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos que tuvo lugar en Cochabamba en el mes de Junio, ha presentado al Consejo Permanente un Proyecto denominado “DECLARACIÓN DE COCHABAMBA SOBRE SEGURIDAD ALIMENTARÍA CON SOBERANÍA EN LAS AMÉRICAS”, conocida como la Declaración de Cochabamba. Esta Declaración que tendrá el carácter de Soft Law, recoge en parte lineamientos que vienen desde el ámbito universal sin perder de vista el sentido local y hemisférico a la cual se dirige, proponiendo una serie de acciones, programas y planes en pos de llevar adelante un plan de Seguridad Alimentaria para las Américas. A mayor abundamiento, la importancia de este instrumento es notorio ya que sería la primera Declaración que nucleará a 35 países -entre ellos los Estados Unidos de América-, razón por la cual es necesario focalizar el análisis, no sólo en su contenido formal, sino que además, y a los fines del presente panel, habrá que determinar si: ¿la Declaración de Cochabamba es concordante con los lineamientos existentes en materia de Seguridad Alimentaria Mundial promovida por la FAO o se presenta como una alternativa al concepto vigente en materia universal?

Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Organismos Internacionales - OEA - Estado Plurinacional de Bolivia - Declaración de Cochabamba SUMARIO: I. Introducción. II. Seguridad alimentaria como eje de debate en la OEA. III. Reuniones previas a la Asamblea General de la OEA. IV. Declaración conjunta entre la FAO y la OEA. V. Proyecto de Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con soberanía en las Américas”. VI. Antecedentes y breve reseña de la Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria.

VII. Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”. VIII. Conclusión. IX. Bibliografía

1

María Virginia Perrino, abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Maestrando en Integración Latinoamericana y en la Especialización en Políticas de Integración, del Instituto de Integración Latinoamericana de la mencionada Facultad.

159

I.

Introducción

En vistas de promover el desarrollo agrícola con el objetivo de fortalecer la seguridad alimentaria en el contexto de las políticas nacionales, regionales e internacionales de desarrollo, se ha llevado a cabo la Declaración de Cochabamba, en el marco de la XXXXII Asamblea de la Organización de Estados Americanos (OEA), de la cual participaron 35 países.

En ella, algunos de los aspectos considerados radican en la importancia de la modernización e innovación tecnológica para incrementar la producción y la productividad así como las sinergias entre la agricultura sostenible, la conservación y utilización sostenible de la biodiversidad, la seguridad alimentaria, la nutrición y las políticas de desarrollo.

Conforme a los lineamientos seguidos en la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) del año 1996 y la del año 2009, se enfatiza en el compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas, a través de iniciativas y/o políticas públicas.

Asimismo, se señala el compromiso de incorporar a la seguridad alimentaria y nutricional, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de Río+20, y cuando corresponda, el derecho a la alimentación adecuada como uno de los objetivos centrales del desarrollo sustentable.

Otro de los temas se centra en el esfuerzo interamericano, a fin de avanzar a nivel en una agenda común sobre seguridad alimentaria y nutricional, tomando en cuenta los progresos y contextos nacionales y fomentando la diversificación de los productos alimentarios, así como la preservación de las tradiciones, variedades y culturas alimentarias locales.

II.

Seguridad alimentaria como eje de debate en la OEA

160

A principios del presente año, el Estado Plurinacional de Bolivia plantea a la “seguridad alimentaria con soberanía” como punto central del debate de la 42ª Asamblea General del organismo internacional.2 En tal sentido, el mencionado país impulsor de la temática principal, sugirió insertar en el debate, la no mercantilización de los recursos genéticos, la no privatización del agua, la no extranjerización de la tierra y la no acumulación de predios en pocas manos, entre otros.

Asimismo propuso la creación de un Centro de Investigación del Saber Alimentarse, que recoja los conocimientos ancestrales de la región para crear una cultura de alimento sano y natural para el Vivir Bien, conceptos que serán analizados en las siguientes páginas.

Por otra parte, se destacó la diferencia entre el comer con alimentarse. En ese marco, se dijo que la sociedad de hoy come pero no se alimenta, por lo que se consideró importante recoger las experiencias que en cada uno de los países se mantienen.

En ese contexto, el diplomático del país propulsor de la iniciativa, pidió a los representantes de los otros países encarar el problema de la crisis alimentaria de manera conjunta, manifestando que la participación de todos es importante, ya que en las comunidades originarias puede estar el aporte a la solución.

III.

Reuniones previas a la Asamblea General de la OEA

Antes de avanzar sobre el tema que nos ocupa, me parece importante mencionar la gestión impulsada por Bolivia en las reuniones previas a la 42ª Asamblea General de la OEA. En tal sentido, se destaca su labor en la Mesa Redonda de Políticas sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía”3, evento impulsado por dicho país, con miras a generar debate sobre el tema central de la Asamblea General de la OEA, realizada del 3 al 5 de junio en Cochabamba – Bolivia.

2

Tema planteado por el canciller David Choquehuanca, ante el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en la reunión llevada a cabo el 09 de marzo de 2012 en La Paz, Bolivia.

3 Realizada el 30 de abril del año en curso.

161

Al inaugurar la Mesa Redonda, el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA)4, recordó que "erradicar la pobreza extrema y el hambre forman el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuya meta para el año 2015 es reducir a la mitad la proporción de personas con ingresos inferiores a 1 dólar por día, y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre".

Asimismo, en dicha reunión, el Representante Permanente de Bolivia ante la OEA5, destacó que su país sugirió enfocar la Asamblea en la seguridad alimentaria tras un amplio debate con la sociedad civil y "con el propósito de poder construir en el hemisferio una visión conjunta" del tema.

Por otra parte destacó que "la seguridad alimentaria no es un tema con mucha tradición en nuestra organización, pero las nuevas crisis, entre ellas la crisis alimentaria, también nos ponen el reto" de incorporarla a la discusión.

Como se observa, los debates previos a la Asamblea General, se han constituido como instancias de aportes a la temática en cuestión, destacando que la seguridad alimentaria en muchos países de la región depende de actores externos, y no está bajo el control de los Estados.

Para finalizar el presente acápite, pongo de manifiesto otro de los puntos enfatizados en la reunión, por parte del canciller boliviano quien subrayó: "los seres humanos no vivimos solos, los seres humanos vivimos y tenemos que vivir en armonía con nosotros mismos primero con la sociedad, con nuestras comunidades, y también en armonía con la naturaleza".

IV.

Declaración conjunta entre la FAO y la OEA

Tal ha sido el eco de la temática propuesta por el país andino, que la FAO ha destacado la iniciativa boliviana ante la Asamblea de la OEA, unos días antes de llevarse a cabo la mentada reunión.

En tal sentido, tanto la FAO como la OEA, en una declaración conjunta destacan “la necesidad de implementar sistemas integrales de protección social para contribuir a la realización del derecho a la alimentación”. De aquí la importancia del tema propuesto por Bolivia para la Asamblea de Cochabamba.

4 5

José Miguel Insulza.

Diego Pary.

162

En palabras del representante regional adjunto de la FAO6, se afirma que “la protección social requiere acuerdos nacionales para desarrollar políticas y programas que promuevan acceso a una alimentación adecuada permanente. Esto es consistente con el compromiso asumido por los países en el marco de la iniciativa América Latina y Caribe sin hambre”.

De la mentada declaración, se desprenden cuatro acciones claves para fortalecer la seguridad alimentaria en la región: 1) Ver el hambre como un problema multidimensional, que requiere una lucha integral; 2) Implementar programas de ayuda alimentaria para los sectores más vulnerables (pobres) de la población; 3) Apoyo al desarrollo rural y a la agricultura familiar; 4) Regular el mercado laboral (pues su precariedad es una de las causas de la inseguridad alimentaria).

Conforme lo expuesto, podemos vislumbrar que el tema de seguridad alimentaria con soberanía -ya discutido en las Naciones Unidas previamente-, ha tenido favorable acogida por la FAO y respaldo de otros organismos internacionales. Es decir, no hablamos de un problema desconocido sino que existen documentos y un lenguaje acordado en otras instancias, de allí la importancia de la trama en cuestión.

Consecuentemente, para la FAO es necesario debatir la problemática y apoyar las conclusiones que emita el foro continental, por la importancia de implementar planes a mediano y largo plazo para el fomento de mercados agroalimentarios más justos, eficientes y transparentes.

V. Proyecto de Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con soberanía en las Américas”

6

Alan Bojanic.

163

Como ya lo adelantáramos, el proyecto reseñado en el título de este apartado, ha sido propuesto por el estado Plurinacional de Bolivia en la Comisión Preparatoria del Cuadragésimo segundo período ordinario de sesiones de la OEA7.

En dicho ámbito, el Grupo de Trabajo encargado de considerar el “Proyecto de Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”, ha establecido los enfoques y conceptos de la temática a ser tratada en la 42ª Asamblea General de la OEA. Respecto al enfoque, se consideraron los diversos problemas que persisten en la región, que no permiten superar la subnutrición y el hambre. Asimismo, se destacó, que las diferentes crisis: financiera, energética, alimentaria y climática, entre otras, ponen en riesgo los avances que han logrado varios países en superar el hambre e incrementar la producción de alimentos.

Sobre la temática de la seguridad alimentaria, se ponen de relieve los importantes avances como resultado de la discusión y reflexión sobre la cuestión. En tal sentido, se identifica a la seguridad alimentaria, la soberanía alimentaria y el derecho humano a la alimentación adecuada como aportes realizados en diferentes espacios, entre los más destacados, se mencionan a la agencia especializada de Naciones Unidas (FAO); organizaciones sociales y de cumbres; y declaraciones de los gobiernos de la Región.

Sin embargo, el grupo de trabajo, percibe la necesidad de una mayor articulación entre las visiones de los actores sociales y de los gobiernos.8 En ese contexto, el proyecto de Declaración pretende articular la seguridad alimentaria con soberanía como realización del derecho a la alimentación. A esta nueva construcción se denomina “Saber Alimentarse para Vivir Bien” porque prioriza la alimentación como fuente de vida de los seres humanos, en armonía con la naturaleza, estableciendo marcos generales para la construcción de un nuevo orden alimentario mundial más justo, equitativo e incluyente que contempla los siguientes elementos:

7

AG/CP/GTDC/INF-7/12 del 27 de abril de 2012.

Seguridad alimentaria: Cumbre mundial de la alimentación de la FAO.1996. Soberanía alimentaria: Foro mundial de soberanía alimentaria de las organizaciones sociales del año 2001. Derecho Humano a la alimentación adecuada: Declaración Universal de las naciones unidas del año 1948, Protocolo de San Salvador de 1988, y Cumbre mundial de la alimentación de la FAO de 1996.

8

164

i)

El ejercicio soberano de los Estados para definir políticas y estrategias orientadas al logro de la seguridad alimentaria y nutricional;

ii)

Acciones nacionales y regionales integrales y complementarias que fortalezcan la producción, acceso y consumo de alimentos;

iii)

La producción agroalimentaria protegiendo el medio ambiente y respetando los derechos de la Madre Tierra;

iv)

Realización del derecho humano a la alimentación con énfasis en las poblaciones más vulnerables y pobres; y

v)

El establecimiento de nuevos mecanismos institucionales en temas de alimentación.

Por otra parte, el Proyecto en análisis, señala los siguientes conceptos: -

Seguridad alimentaria

El concepto de seguridad alimentaria ha sido introducido en la Cumbre Mundial de la Alimentación organizada por la FAO el año 1996, haciendo referencia a que la seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana.

-

Soberanía alimentaria

Este concepto fue introducido en el Foro Mundial de Soberanía Alimentaria: “Por el derecho de los pueblos a producir, a alimentarse y a ejercer su soberanía alimentaria” realizado en Cuba el 7 de septiembre del año 2001, donde se reunieron delegadas y delegados de 60 países de los cinco continentes. Desde entonces el concepto de soberanía alimentaria ha sido introducido en la normativa legal de varios países.

A partir de ello, se entiende como soberanía alimentaria el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los mecanismos de producción, comercialización y gestión.

-

Derecho Humano a una Alimentación Adecuada

165

El Derecho Humano a una Alimentación Adecuada fue inicialmente reconocido en la Declaración de Derechos Humanos de las Naciones Unidas del año 1948.

El Protocolo de San Salvador de noviembre de 1988 (Protocolo Adicional a la Convención

Americana

sobre

Derechos

Humanos en

Materia de

Derechos

Económicos, Sociales y Culturales) reconoce el derecho a la alimentación (art.12), estableciendo lo siguiente: “Derecho a la alimentación. 1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual; 2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia”.

En el año de 1996 los delegados de la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO también impulsan el Derecho Humano a una Alimentación Adecuada.

En el año 2004 la FAO adopta la Guía Voluntaria para apoyar en la progresiva realización del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional “Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security (Right to Food Guidelines)”.

De acuerdo a esta Guía el Derecho Humano a la Alimentación implica cuatro pilares: disponibilidad (availability of food), accesibilidad (access to food), estabilidad (stability of food), utilización de alimentos (utilization of food). Esto para una mejor comprensión se puede entender como: producción, acceso y consumo de alimentos, que es el lenguaje empleado en esta declaración.

-

Vivir Bien

Es un enfoque de vida que se expresa en la interrelación armónica y complementaria entre el ser humano y la naturaleza, recogiendo los conocimientos, las experiencias y vivencias, las expresiones de vida, las costumbres, las prácticas, las tecnologías, entre otros elementos que son parte de la construcción de las sociedades.

En esta visión lo individual no desaparece sino que emerge en su capacidad natural dentro la comunidad en un estado de equilibrio entre lo común y lo individual.

-

Diversidad de Saberes

Los saberes están relacionados con el conocimiento, también se puede comprender como la diversidad de conocimientos desarrollados por las sociedades a lo largo de su historia.

166

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su artículo 31 establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales tradicionales y las manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas... También tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su propiedad intelectual de dicho patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales tradicionales”.

-

Madre Tierra

“Es una expresión común utilizada para referirse al planeta Tierra en diversos países y regiones, lo que demuestra la interdependencia existente entre los seres humanos, las demás especies vivas y el planeta que todos habitamos”9.

VI. Antecedentes y breve reseña de la Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria No obstante analizar seguidamente y con más detenimiento el documento en mención, conviene precisar algunos aspectos respecto al mismo. Ello, en tanto asume el compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición, lo que ha generado un arduo y apasionado debate, pocas veces visto en la historia reciente de las Asambleas Generales de la Organización de los Estados Americanos (OEA).

Como ya lo adelantáramos, el Estado Plurinacional de Bolivia, en la versión original de la Declaración de Cochabamba sobre seguridad alimentaria sostenía que los alimentos no son en esencia una mercancía, sino dones de la Madre tierra, apuntando que 925 millones de personas sufren de subnutrición o hambre crónica, y de ellos, unos 45 millones se ubican en América Latina y el Caribe, equivalente a 9% de su población.

En tal sentido, para el Gobierno de Bolivia, América Latina y el Caribe, nuestra región, enfrenta problemas de producción, acceso y consumo de alimentos, frente a los problemas generados por la competencia de la producción bioenergética y los denominados biocombustibles, todo influenciado por una economía global y la

9

Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, 63/278. Día Internacional de la Madre Tierra

167

privatización del uso de semillas que escapan supuestamente al control de los Estados y a los productores nacionales.

El mayor énfasis de la Declaración original sometida al debate por las autoridades de Bolivia, descansó en el concepto de que la soberanía alimentaria implica la capacidad de los Estados y sus pueblos de implementar sus políticas y estrategias alimentarias y nutricionales soberanamente, dentro del concepto de “Saber Alimentarse y Vivir Bien”, planteándose un nuevo orden alimentario como una hoja de ruta a completarse en el 2013 para alcanzar esos objetivos como un Plan “Saber Alimentarse para Vivir Bien (2014-2025) que articularían producción, acceso y consumo de alimentos, promoviendo además el consumo de la “quinua” por su contenido de proteínas.

Después de largos e intensos debates, el documento original experimentó numerosas modificaciones, aprobándose la Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”10, disponiendo, entre otras cosas, en su parte resolutiva: -

El compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas,

-

Fortalecer la capacidad de los pequeños agricultores,

-

Acceso al agua potable y saneamiento,

-

Solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a una reunión especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas conjuntamente con el Programa Mundial de Alimentosa, la FAO, el BID y la Iniciativa América Latina sin Hambre.

Por tanto, la iniciativa y aprobación de la Declaración de Cochabamba, que ahora analizaremos, ha constituido para Bolivia un hito en la historia de ese país y de la región en su conjunto.

VII. Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”

10

AG/DEC.69XLII-0/12.

168

La Declaración de Cochabamba, fue celebrada en el mes de junio del año 2012, incorporando como tema eje, la propuesta boliviana de Seguridad Alimentaria11 con Soberanía12.

El texto de la mencionada Declaración, enfatiza la necesidad de promover la seguridad alimentaria y nutricional en las Américas con el objetivo de vivir bien, en armonía con la naturaleza, generando condiciones para el desarrollo pleno de los individuos y de la sociedad; y toma en cuenta la definición de la Cumbre Mundial de Roma sobre Alimentación, celebrada en Roma en el año 1996, en la cual se entiende que existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana.

En referencia a la soberanía alimentaria, surge de las observaciones de la Declaración la postura de la República Bolivariana de Venezuela entendiéndola como un concepto utilizado por algunos países para referirse al derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos,

11

La seguridad alimentaria encuentra su soporte histórico en el artículo 25 de la Declaración Universal de

Derechos Humanos de 1948, donde se reconoce que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios...”.

Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1974, se

Posteriormente a la

la definió teniendo en cuenta el volumen y la

estabilidad de los alimentos: “que haya en todo momento existencias mundiales suficientes de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” 12

La soberanía alimentaria fue definida por primera vez en el debate público internacional en la Cumbre

Mundial sobre la Alimentación de 1996 por Vía Campesina: “Soberanía alimentaria es el derecho de cada nación para mantener y desarrollar su propia capacidad para producir los alimentos básicos de los pueblos, respetando la diversidad productiva y cultural… de manera autónoma. La soberanía alimentaria es una precondición para una seguridad alimentaria genuina”.

169

pesqueros e indígenas de producción agropecuaria de comercialización, de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental.13 Dentro de la Declaración se observa la importancia que se le da a la alimentación sana y nutritiva, como base fundamental para el desarrollo, el bienestar humano y el vivir bien, acentuando la necesidad de fortalecer el acceso, la disponibilidad, la estabilidad de la oferta, la utilización y la diversidad de los alimentos. Se observa de esta forma, que la Declaración se enfoca en la multidimensionalidad de la seguridad alimentaria, siguiendo las pautas definidas por la FAO, pues ella se señala las siguientes dimensiones de la seguridad alimentaria: Disponibilidad de alimentos: existencia de cantidades suficientes de alimentos de calidad adecuada, suministrados a través de la producción del país o de importaciones.

Acceso a los alimentos: acceso de las personas a los recursos adecuados para adquirir alimentos apropiados y una alimentación nutritiva. Estos derechos cubren el conjunto de todos los grupos de productos sobre los cuales una persona puede tener dominio en virtud de acuerdos jurídicos, políticos, económicos y sociales de la comunidad en que vive.

Utilización: utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación adecuada, agua potable, sanidad y atención médica, para lograr un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las necesidades fisiológicas.

Teniendo en cuenta los insumos no alimentarios en la seguridad alimentaria.

Estabilidad: para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento, sin tenerse consideraciones por crisis económicas, climáticas, ni acontecimientos cíclicos. Por lo tanto de esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de la disponibilidad como a la del acceso de la seguridad alimentaria.

13

En la Declaración objeto de análisis del presente trabajo, se puede advertir la observación esgrimida

por Estados Unidos en relación a la soberanía alimentaria, en la cual sostiene su preocupación frente a la posibilidad de que el concepto pueda ser utilizado para justificar el proteccionismo y otras políticas de restricción a la importación o exportación, generando consecuencias negativas para la seguridad alimentaria, la sostenibilidad y el aumento en los ingresos.

170

En esta Declaración se reconoce que, Madre Tierra es una expresión común utilizada para referirse al planeta Tierra en diversos países y regiones, demostrando la interdependencia existente entre los seres humanos, las demás especies vivas y el planeta. A mayor abundamiento, registra la visión de cada país, en relación a los seres humanos y la naturaleza, a partir de los principios constitucionales, legislativos y la jurisprudencia desplegada por cada uno de los Estados Miembros.

Señala asimismo, la importancia de acrecentar y mejorar la producción, el acceso y el aprovechamiento de los alimentos; y la necesidad de incrementar las inversiones en investigación y producción de alimentos para lograr la seguridad alimentaria y nutricional de todos los ciudadanos.

En base a los datos mundiales, la Declaración resalta que de acuerdo a los índices en América Latina y el Caribe, aproximadamente cincuenta y tres millones de personas sufren subnutrición y hambre crónica, afectando la región y acompañados de enfermedades que pueden causar muertes prematuras.

Si bien, algunos países de la región han logrado avances en relación al tema alimentario, en otros subsiste la necesidad de resolver el hambre y la malnutrición, que se manifiestan como resultado de la pobreza, afectando a los sectores más vulnerables. A tal situación se suman las diversas crisis que afectan a la población, ya sea por el cambio climático y la escasez de agua, por cuestiones energéticas o financieras, que juegan en contra de la seguridad alimentaria y nutricional.

La Declaración, teniendo en cuenta la potencialidad actual de la cual gozan las Américas en torno a la posibilidad de producir numerosas cantidades de alimentos, frente a la creciente demanda, señala la oportunidad de beneficiar a los países exportadores y a su vez a los países que requieren proveerse de alimentos, adoptando estrategias a nivel tanto nacional, como regional e internacional, con la finalidad de lograr la incorporación de pequeños agricultores, cooperativas y comunidades dedicadas a la producción sostenible. Para lograr resultados positivos, se requerirá el incremento de la inversión pública y privada en el sector agropecuario y la implementación de políticas que promuevan su modernización e innovación tecnológica, mejorando el acceso de los pequeños productores al mercado.

En referencia a la soberanía alimentaria, la Declaración toma en cuenta que ella está siendo discutida en foros internacionales especializados, que ha sido incorporada por algunos países a los ordenamientos jurídicos internos, y que es un concepto

171

relacionado con la seguridad alimentaria y la realización del derecho a la alimentación de nuestros pueblos de las Américas.

La importancia de esta Declaración radica también en señalar que la adopción de políticas sobre seguridad alimentaria y planes para erradicar la pobreza, es responsabilidad de cada uno de los Estados, los cuales se ocuparán de su dirección y de evacuar todas aquellas cuestiones que surjan entre los afectados por la inseguridad alimentaria. Subraya igualmente la importancia de las contribuciones del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, de la Organización Panamericana de la Salud y del Banco Interamericano de Desarrollo para el fortalecimiento de la seguridad alimentaria y nutricional.

Entre los puntos más destacados de la Declaración de Cochabamba sobre Seguridad Alimentaria con Soberanía, declara: -

La decisión de promover el desarrollo agrícola con el objetivo de fortalecer la seguridad alimentaria en toda la región.

-

El compromiso de erradicar el hambre y la malnutrición en las Américas, a través de iniciativas y/o políticas públicas teniendo en cuenta los principios de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) del año 2009, y para los países que lo reconocen, el “Saber Alimentarse para Vivir Bien”.

-

La disposición de apoyar los esfuerzos interamericanos y regionales para avanzar en una agenda común sobre seguridad alimentaria y nutricional, considerando los progresos y contextos nacionales.

-

Promover la diversificación de la producción y de los productos alimentarios en los mercados y en los hogares, así como la preservación de las tradiciones, variedades y culturas alimentarias locales.

-

Avanzar, según cada Estado Miembro estime apropiado, en el contexto nacional respectivo y de manera consistente con las obligaciones y acuerdos internacionales, en políticas públicas respecto a: Apoyo a la agricultura familiar, promoviendo una actividad agrícola sostenible.

172

Fomento de la cooperación humanitaria regional, en casos de emergencias, de acuerdo con los acuerdos internacionales, sujetas a las necesidades de los beneficiarios y a la voluntad de los Estados.

Promoción

de

las

inversiones

público-privadas

en

el

sector

agropecuario, con especial atención a los pequeños productores.

Establecer, cuando corresponda, estrategias y mecanismos para responder a situaciones de crisis alimentaria, en el marco de las legislaciones nacionales; Fomentar un sistema de comercio internacional abierto, transparente, equitativo, no discriminatorio y basado en reglas, orientado al mercado de productos agropecuarios, conforme al mandato agrícola de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio.

- Desarrollar o fortalecer estrategias nacionales integrales sobre seguridad alimentaria y nutricional, según cada Estado Miembro estime apropiado en el contexto nacional respectivo, considerando los siguientes elementos: Iniciativas y programas de educación alimentaria y nutricional.

La investigación del desarrollo agrícola y su financiamiento.

Los desafíos para la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible que presenta la excesiva volatilidad de los precios de los productos básicos.

- Impulsar y fortalecer políticas públicas para lograr el desarrollo agropecuario sustentable, el acceso a tecnologías, así como acciones para la gestión de riesgos asociados a los desastres naturales y la adaptación al cambio climático.

- Destacar la necesidad de fortalecer la capacidad de los pequeños agricultores y las agricultoras como estrategia para mejorar el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria mediante la promoción del acceso equitativo a la tierra, el agua, los recursos financieros y las tecnologías, de conformidad con la legislación nacional, así como de mejorar la participación y el acceso de los pequeños agricultores a cadenas de valor y mercados agrícolas sustentables.

-

Fomentar programas dirigidos a la ampliación del acceso al agua potable y al saneamiento.

173

- Avanzar en la protección de la biodiversidad en la región en el marco de las legislaciones nacionales.

- Promover el incremento sostenible de la producción y productividad agropecuaria con miras a aumentar la oferta de alimentos.

- Progresar en la lucha contra la desertificación, la sequía y la degradación de suelos, en el contexto de una planificación integral del uso de la tierra.

- Desarrollar marcos jurídicos e institucionales, para la realización efectiva del derecho a una alimentación adecuada, en el contexto de la seguridad alimentaria y nutricional, especialmente para personas y grupos en situación de pobreza y vulnerabilidad y con equidad de género.

- Encargar a la Secretaría General de la Organización de estados Americanos (OEA)

fortalecer la coordinación con el Instituto Interamericano de

Cooperación para la Agricultura, para promover y articular los siguientes aspectos: Diseñar e implementar las acciones multilaterales de la región en materia de seguridad alimentaria y nutricional.

Promover a través del Plan de Acción de Panamá “Ciencia, Tecnología e Innovación aplicadas: Conocimiento para la competitividad y Prosperidad”, de la creación y fortalecimiento de programas, proyectos y actividades de cooperación.

La investigación, el desarrollo agrícola y su financiamiento, a través de la cooperación internacional, en especial la cooperación Sur – Sur, horizontal y triangular, las alianzas público – privadas, y las redes de ciencia y tecnología aplicadas.

Impulsar el fortalecimiento de capacidades nacionales y locales en generación y análisis de información y en capacidad de ejecución y seguimiento a políticas, programas y proyectos en temas alimentarios.

-

Encomendar al Consejo Permanente, al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral y a la Secretaría General que, en coordinación con todos los órganos,

organismos y entidades de la OEA, continúen facilitando la

implementación de las estrategias para incrementar y fortalecer la participación

174

de los organizaciones de la sociedad civil y de otros actores sociales, en las actividades de la OEA en el tema de seguridad alimentaria y nutricional.

-

Invitar al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral de la Organización de los Estados Americanos, a que considere incorporar, a la seguridad alimentaria y nutricional como un factor transversal de las políticas públicas intersectoriales, en relación a la formulación del nuevo Plan Estratégico de Cooperación Solidaria para el Desarrollo.

-

Solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a una sesión especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas, con la participación y aportación de organismos especializados, tales como el Instituto Interamericano

de

Cooperación

para

la

Agricultura,

la

Organización

Panamericana de la Salud, el Programa Mundial de Alimentos, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Iniciativa América Latina sin Hambre y el Caribbean Food and Nutrition Institute, entre otros.

-

Observar la necesidad de seguir examinando diversos conceptos, como la “soberanía alimentaria” y su relación con la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación, teniendo presente la necesidad de evitar cualesquiera repercusiones negativas para el goce del derecho a la alimentación por todas las personas en todo momento.

-

Comprometerse a realizar los esfuerzos de fortalecimiento institucional y estimular la inversión privada para los temas establecidos en esta Declaración, así como su intención de invitar a las agencias regionales e internacionales que trabajan en la región para impulsar programas y modalidades de cooperación que coadyuven en este esfuerzo.

VIII.

Conclusiones

Nuestra nuestra región se caracteriza por ser, desde el punto de vista de la producción, la de mayor superávit en el mundo, por eso los países que la conformamos, no podemos permitir que el número de americanos que padecen hambre y desnutrición siga creciendo.

En tal sentido, no podemos dejar de resaltar la importancia y alcances que implica la Declaración de Cochabamba que constituye, a mi entender, un evento histórico, ya 175

que pone en la mesa de debate el tema de la seguridad alimentaria, con la importancia que se merece, centrando la discusión de manera tal de concientizar a la sociedad y sus instituciones, con el fin de estar a la altura de los desafíos que se presentan en la región y en el mundo.

Se observa que la Declaración de Cochabamba, impulsa propuestas de los países latinoamericanos en el marco de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), para afrontar el tema de la seguridad alimentaria y la soberanía alimentaria, en el marco de la planificación de políticas estratégicas, tratando de aprovechar la situación en la que se encuentra la región con respecto a la producción de alimentos.

Como puntos salientes de la Declaración, destacamos los siguientes: -

La decisión de los Estados de promover desarrollo agrícola considerando la innovación tecnológica y la agricultura sostenible y el “Saber Alimentarse para Vivir Bien”.

-

El apoyo a la agricultura familiar, fomento de la cooperación humanitaria regional y la promoción de transferencias y donaciones de alimentos con solidaridad

entre

pueblos,

inversiones

público-privadas

en

el

sector

agropecuario, el fomento de un sistema de comercio internacional abierto, equitativo y la propuesta de la investigación del desarrollo agrícola y su financiamiento.

-

El impulso a las acciones para gestión de riesgos asociados a los desastres naturales y la adaptación al cambio climático.

-

La promoción de programas dirigidos a la ampliación del acceso al agua potable y al saneamiento, el compromiso de avanzar en la protección de la biodiversidad, el compromiso por avanzar en la lucha contra la desertificación y la sequía, así como ampliar las superficies aptas para cultivos en tierras áridas y semi-áridas.

-

Se destaca el papel de la investigación, el desarrollo agrícola y su financiamiento, a través de la cooperación internacional.

-

Su decisión de solicitar al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral de la Organización de los Estados Americanos que considere incorporar en la formulación del nuevo Plan Estratégico de Cooperación Solidaria para el Desarrollo, a la seguridad alimentaria y nutricional.

176

-

Su compromiso de solicitar al Consejo Permanente de la OEA que convoque a una sesión especial sobre la situación alimentaria y nutricional en las Américas, con la participación y aportación de organismos especializados.

-

Expresar la necesidad de seguir examinando diversos conceptos, como la “soberanía alimentaria” y su relación con la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación, teniendo presente la necesidad de evitar cualesquiera repercusiones negativas para el goce del derecho a la alimentación por todas las personas en todo momento.

-

La lucha contra el hambre como preocupación continental

En definitiva, el encuentro ha permitido dialogar e intercambiar experiencias sobre temas de preocupación continental. Uno de esos temas se refiere a las formas de organización para garantizar alimentos a “nuestros pueblos”, siendo la Declaración de Cochabamba un avance importantísimo al tema de la seguridad alimentaria, dado que no solamente se trata de garantizar comida, sino cómo garantizamos alimentos adecuados y sanos para nuestros pueblos.

No obstante los avances planteados, no podemos dejar de mencionar algunos aportes al documento: -

Resaltamos la importancia de la mención al marco internacional que reconoce

el Derecho Humano a la Alimentación Adecuada (Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador). En este sentido, la Declaración debería hacer mención también a las obligaciones estatales que, por consiguiente, tienen los Estados de respetar, proteger y cumplir la realización del derecho a una alimentación adecuada y otros derechos relacionados, respetando el principio de la indivisibilidad de los Derechos Humanos y las normas ya establecidas como las Directrices Voluntarias sobre el Derecho a la Alimentación y la Observación General 12 del Comité de Derechos Económicos sociales y Culturales de Naciones Unidas.

-

La Declaración debería ampliar la mención de poblaciones más vulnerables

incluyendo a productores a pequeña escala que habitan en las áreas rurales y campesinos sin tierra a fin de resaltar el hecho que la mayoría de las situaciones en que las personas sufren hambre y desnutrición, están vinculadas a limitaciones en su acceso a recursos productivos o ingresos para alimentarse y personas con discapacidades, poblaciones desplazadas o personas habitantes de la calle.

177

-

La Declaración considera que un nuevo orden alimentario debe de estar

basado en el reconocimiento del derecho humano a la alimentación adecuada. En este sentido, es fundamental reconocer la realización del derecho humano a la alimentación adecuada de todos los titulares de derechos, con énfasis en la población más vulnerable y pobre, garantizando la aplicación de los principios de derechos humanos de participación, no discriminación, transparencia, dignidad humana, empoderamiento, estado de derecho y rendición de cuenta por parte de los Estados.

-

La Declaración debería incluir el deber de los Estados de rendir cuentas a sus

ciudadanos sobre las acciones implementadas para garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación, ya que sin una mayor rendición de cuentas basada en derechos humanos, no podemos esperar cambios importantes en las políticas nacionales e internacionales que tienen un fuerte impacto sobre la seguridad alimentaria y la nutrición. Así mismo, la elaboración o fortalecimiento de un Plan del “Saber Alimentarse para Vivir Bien” (2014-2025), o su equivalente en cada país, debería incluir la implementación de mecanismos de monitoreo, con amplia participación de los ciudadanos y organizaciones sociales, de las obligaciones estatales relacionadas con el derecho a la alimentación, así como el establecimiento de procesos periódicos y participativos de rendición de cuentas por parte de las entidades estatales encargadas de coordinar las políticas públicas alimentarias y rurales y la cooperación en el establecimiento de un mecanismos de monitoreo de la implementación de el Protocolo de San Salvador, incluyendo la adopción de indicadores de derechos humanos.

IX.

Bibliografía

Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas”, sometida por el Gobierno de Bolivia y aprobada por las Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación en el 42 Período Ordinario de Sesiones de la OEA, el 5 de junio de 2012 (AG/DEC.69XLII-0/12). Documentos de la III Conferencia Especial para la Soberanía Alimentaria de los Movimientos y Organizaciones Sociales de América Latina y el Caribe “Por los Derechos y por la Vida”, Buenos Aires, 22 al 25 de marzo de 2012.

Documentos preliminares para la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe “Desafíos y Perspectivas para la Subregión de América del

178

Sur”, Marco Estratégico de Mediano Plazo para la Acción de la FAO en la subregión de América del Sur 2012-2015.

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ZELEDÓN ZELEDÓN, Ricardo (2009), “Derecho Agrario Contemporáneo”, Editora Juruá, Curitiba

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

El tratamiento legal de la Seguridad Alimentaria en la Argentina. Su incidencia en el plano regional, hemisfĂŠrico e internacional Acquesta Casellas, Yanina

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Resumen1 La Argentina como parte del conglomerado que conforman el globo, se encuentra inmersa y estrechamente vinculada con la Seguridad Alimentaria, por ese motivo aprobó “El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)” en el año 2003 a través de la Ley 25.724, con el objetivo de posibilitar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país. Sin embargo, es menester analizar si la misma ha adoptado los lineamientos que se desprenden del organismo especializado que es la FAO y si la misma es suficiente para llevar adelante el plan de seguridad alimentaria nacional en el país. Conforme a lo anterior, del análisis jurídico de la norma y de los programas llevados adelante por diferentes Ministerios, tanto de Desarrollo Social como de Agricultura, Ganadería y Pesca, ambos de la Nación Argentina, es menester analizar si el mismo cumple con los estándares internacionales que vienen dados desde el ámbito regional, hemisférico e internacional, como también determinar si la misma se encuentra en incompatibilidad con aquellas normas. De este modo el interrogante es el siguiente: ¿La Ley 25.724 se adecua a los lineamientos internacionales en materia de seguridad alimentaria o la misma guarda silencios o se encuentra en pugna con lo establecido en el marco de la FAO?

Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Argentina Ley 25.724 – FAO. SUMARIO. I. Introducción. II.- La seguridad Alimentaria. III.- Directrices de la FAO respecto a la Seguridad Alimentaria. IV.- Visión de la FAO respecto a América del Sur. V.- Seguridad Alimentaria en la Argentina: marco jurídico nacional. VI.- Las políticas alimentarias en la Argentina. VII.- Análisis de las medidas de intervención en los mercados. VIII.- ¿Inseguridad alimentaria en la Argentina?. IX.- Conclusiones. X.- Bibliografía.

1

Abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, Maestrando en Integración Latinoamericana y en la Especialización en Políticas de Integración del Instituto de Integración Latinoamericana de la mencionada facultad. Contacto: estudio.ac@hotmail.com

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I.- Introducción.

El concepto de seguridad alimentaria ha sido introducido en la Cumbre Mundial de la Alimentación organizada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) el año 1996 en Roma, haciendo referencia a que la seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana.

La seguridad alimentaria de una familia o comunidad contempla, según lo establece la FAO, los siguientes componentes: disponibilidad de alimentos; acceso suficiente a los alimentos; buena selección; correcta elaboración, manipulación y conservación; adecuada distribución dentro del grupo familiar; y buen aprovechamiento por el organismo.

Siguiendo tales lineamientos, nuestro país crea el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) mediante la Ley 25.724, que seguidamente se analizará, con el objetivo de posibilitar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país.

En este sentido, la ejecución del PNSA involucra en sus líneas de acción los distintos aspectos necesarios para garantizar la seguridad alimentaria y la educación nutricional de las distintas comunidades del país.

II.- La Seguridad Alimentaria.

En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de Roma (1996) se definió que “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”. Esta definición incluye la disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos, la utilización biológica de los alimentos a través de una alimentación saludable, y la estabilidad en la disponibilidad y acceso a los alimentos en todo momento.

182

En esta definición se reconoce que “la disponibilidad ni el acceso” es suficiente para definir adecuadamente la seguridad alimentaria, y por lo tanto surge un nuevo enfoque que incorpora el concepto de “utilización efectiva” como la eficiencia del proceso nutricional en términos del estado nutricional (FAO, 2000; Aguirre, 2011). A partir de esta definición se han desarrollado diferentes índices y métodos de medición de la seguridad alimentaria.2

III.- Directrices de la FAO respecto a la Seguridad Alimentaria.

En la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, realizada en Buenos Aires, entre el 26 y el 30 de marzo de 2012, se ratificaron los temas prioritarios y relevantes para toda la Región, fijados anteriormente en la XXXI Conferencia Regional de la FAO realizada en Panamá, en el año 2010. En esta última, la FAO estableció procesos consultivos a seguir con sus Países Miembros, entre los que se encuentra la Argentina, para elaborar los Marcos Nacionales y Subregionales de Prioridades, y los Marcos Estratégicos de Cooperación de la FAO para cada una de las cuatro áreas prioritarias.

En consecuencia, se ha ratificado la vigencia de las siguientes cuatro áreas temáticas prioritarias3: - Seguridad Alimentaria y Nutricional, área en la que se colaborará con los países miembros en el fortalecimiento de capacidades para el desarrollo de políticas públicas, legislación y arreglos institucionales, innovación tecnológica y gestión para mejorar la producción, el acceso a los alimentos y la gobernanza de los sistemas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.

- Cambio Climático y Sostenibilidad Ambiental, donde se colaborará con los gobiernos para fortalecer los programas nacionales de manejo sostenible de los recursos naturales, la reducción de riesgos agroclimáticos, la mitigación de emisiones

2

Según FAO (2000) se pueden mencionar, a nivel macro, el Índice Global del Hambre (IGH) desarrollado por el International Food Policy Research Institute (IFPRI); el Índice de Nutrición desarrollado por Weismann, el Índice de Hambre del Instituto Bread for the World y el Índice de Pobreza y Hambre propuesto por Gentilini y Webb. A nivel micro, se reconoce el Índice Global de Seguridad Alimentaria Familiar (IGSAF) desarrollado por la FAO en 1996, el Índice de Seguridad Alimentaria de Christiansen y Boisvert, el Índice Compuesto de Fallo Antropométrico propuesto por Svedberg y el Índice de Inseguridad Alimentaria rural familiar de Burchi y De Muro.

3 Documento de FAO (LARC/12/5). 32a Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.

Buenos Aires, Argentina, 26 al 30 de marzo de 2012. Áreas de acción prioritarias para América Latina y el Caribe en el siguiente Bienio (2014-2015), teniendo en cuenta el Resumen de las Recomendaciones de las Comisiones Técnicas Regionales.

183

y la adaptación del sector agropecuario al cambio climático, en el nuevo contexto de desarrollo con bajo carbono.

- Agricultura Familiar, área en la que se pretende colaborar con los países miembros en el desarrollo de marcos institucionales y estrategias de innovación socioproductiva que permitan desarrollar el gran potencial de este tipo de agricultura para la producción de alimentos, la generación de ingresos y el desarrollo rural.

- Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, donde se busca fortalecer capacidades técnicas e institucionales en los países para mejorar la salud animal, sanidad vegetal y la inocuidad de los alimentos, y desarrollar sistemas de información y mecanismos de coordinación sanitaria entre países para reducir los riesgos asociados con plagas y enfermedades transfronterizas a nivel regional.

IV.- Visión de la FAO respecto a América del Sur. En la ya referenciada Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe (2012), la FAO ha manifestado su preocupación en relación a la seguridad alimentaria, dejando en claro los siguientes aspectos: - Si bien la producción de alimentos en la subregión es suficiente, en la particularidad de cada país se presentan situaciones de déficit que han puesto de manifiesto la preocupación por la Seguridad Alimentaria. El problema central en la subregión no es la disponibilidad de alimentos sino el acceso a éstos.

- En cuanto al Cambio Climático, la región ha sido afectada de manera importante.

Los desastres naturales en la subregión se han agudizado y son recurrentes los problemas de sequías e inundaciones en unas zonas y heladas en otras, al punto que estos hechos se están haciendo reiterativos y difíciles de controlar. La pérdida de fuentes de agua por el deterioro de los glaciales andinos es un aspecto que sólo tiende a agravarse. Todo ello ha afectado la producción de cereales y oleaginosas, rubros que son de particular relevancia en varios países que dependen de éstos para la generación de divisas, pues son exportadores netos. Los países de la subregión enfrentan el reto, asimismo, de revertir los procesos de degradación de tierras agrícolas y ganaderas, mejorar la eficiencia de la producción bovina en pastoreo y estimular la adopción de sistemas integrados agrícola-ganaderos-forestales con el fin de reducir las emisiones por unidad de producto, mejorar la sostenibilidad de la

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producción y la adaptación al cambio climático, y mantener sus ventajas competitivas en los mercados.

- Sudamérica tiene un rol particularmente importante en el contexto del balance alimentario global. Por un lado, es un espacio geográfico donde existe un recurso fundamental en abundancia, que es el agua. Se ha mencionado los glaciales andinos pero también están las otras cuencas hidrográficas en el Sudeste del continente como proveedoras y reservas de agua. Esta se necesitará para producir más alimentos y mantener el rol de exportador neto en la región, ante el crecimiento esperado en la demanda de alimentos.

En consecuencia, la relevancia de la prioridad está ligada a estos dos hechos: ser proveedor de alimentos a otras regiones y depender de manera creciente de la disponibilidad de agua que está siendo amenazada por el calentamiento y el cambio climático.

- Desde la óptica de la Agricultura Familiar, destacan los avances institucionales de los países del Cono Sur, pero todavía se aprecia la necesidad de seguir fortaleciendo este importante segmento de productores. La relevancia de la agricultura familiar es indiscutible en todos los países de la subregión y los desafíos inmediatos tienen que ver con: i) la mejora de la productividad; ii) el acceso a mercados con precios adecuados; iii) el acceso a una combinación adecuada de financiamiento-asistencia técnica; y iv) el fortalecimiento del marco institucional de fomento para la Agricultura Familiar (leyes y programas de fomento). Se requiere vincular el fomento de la Agricultura Familiar con los nuevos enfoques del desarrollo rural sostenible, sobre todo con nuevas prácticas agrícolas que favorezcan acciones inteligentes frente al cambio climático y el manejo de la biodiversidad, seguridad alimentaria y reducción de la pobreza.

- Varios factores contribuyen en la subregión a la reaparición de Plagas y Enfermedades en los cultivos y en los animales. Uno de ellos es la mayor temperatura registrada, que ha inducido la aparición de problemas nuevos. El impacto del encarecimiento de los alimentos en poblaciones de bajos recursos ha resultado en la sustitución hacia productos más baratos, pero muchas veces sin condiciones adecuadas de Calidad e Inocuidad. A pesar de los esfuerzos realizados por algunos países, todavía enfermedades como la fiebre aftosa y la peste porcina clásica constituyen un riesgo para la salud animal, los ingresos de los productores, la seguridad alimentaria de comunidades vulnerables, el comercio y la economía de la subregión, especialmente en los países andinos. Además, se requiere avanzar en el 185

enfoque de “una salud”, fortaleciendo la articulación entre salud animal, salud pública y salud de los ecosistemas.

V.- Seguridad Alimentaria en la Argentina: marco jurídico nacional.

Nuestro país, como integrante de la FAO, ha sancionado en el año 2003, la Ley N° 25.7244 que crea el “Programa Nacional de Nutrición y Alimentación”, en cumplimiento del deber indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentación de toda la ciudadanía.

A través del mencionado Programa, se intenta cubrir los requisitos nutricionales de niños hasta los 14 años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los 70 años en situación de pobreza5, priorizando a las mujeres embarazadas y a los niños hasta los 5 (cinco) años de edad.

La autoridad de aplicación es ejercida en forma conjunta por los Ministerios de Salud y de Desarrollo Social de la Nación.

Asimismo se crea una Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación para la coordinación del Programa, integrada por representantes de los Ministerios de Salud, de Desarrollo Social y Medio Ambiente, de Educación, de Economía, de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos, de Producción y de Organizaciones no gubernamentales debidamente acreditadas en el área. A su vez, forman parte de la misma, las Comisiones Provinciales y municipales y/o comunales con similares integrantes.

Dentro de las funciones de la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación, encontramos, entre otras: a) Diseñar las estrategias para la implementación del presente Programa. b) Fijar los criterios de acceso al Programa y las condiciones para su permanencia en el mismo. c) Asegurar equidad en las prestaciones alimentarias y en el cuidado de la salud.

4

Sancionada el 27 de diciembre de 2002 y promulgada de hecho el 16 de enero de 2003.

Se define la línea de pobreza conforme lo establece el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).

5

186

d) Fijar los mecanismos de control que permitan una evaluación permanente de la marcha del Programa y de sus resultados como así también del cumplimiento por parte de los beneficiarios de las exigencias para permanecer en el mismo. e) Dar la más amplia difusión del Programa, indicando fundamentalmente la información necesaria para acceder al plan de una manera simple y directa. f) Implementar un Programa de educación alimentaria nutricional como herramienta imprescindible para estimular el desarrollo de conductas permanentes que permitan a la población decidir sobre una alimentación saludable desde la producción, selección, compra, manipulación y utilización biológica de los alimentos. g) Establecer un Sistema Permanente para la Evaluación del Estado Nutricional de la Población, articulando con los organismos gubernamentales con competencia en materia alimentaria y nutricional y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la elaboración de un mapa de situación de riesgo. h) Incorporar todos los mecanismos de control necesarios que garanticen que los fondos sean destinados a la atención de los beneficiarios. Para ello se deberá implementar un Registro Único de beneficiarios. i) Promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses de edad, incluyendo el apoyo nutricional a las madres hasta los doce (12) meses de vida de sus hijos en los casos en que fuera necesario. j) Asegurar el desarrollo de actividades de estimulación temprana en los niños hasta los cinco años de edad en situación de abandono, que integren familias de riesgo. k) Asegurar la asistencia social y orientación a las familias en cuanto a la atención de sus hijos y el cuidado durante el embarazo. l) Suscribir convenios de gestión con las distintas jurisdicciones a fin de fijar las metas y objetivos a cumplir. En caso de verificarse incumplimientos a lo establecido precedentemente, el Poder Ejecutivo podrá rescindir dicho convenio.

Por otra parte, dicha Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación es asesorada por entidades científicas, universitarias, asistenciales, y eclesiásticas, con amplia participación en el control e implementación de la ley de referencia, estando regulada su actuación por la reglamentación.

187

Para la ejecución del referido Programa, se establecen las funciones de las comisiones provinciales, con el objetivo principal de implementar y coordinar las acciones necesarias con la Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación para asegurar el cumplimiento del Programa en cada jurisdicción, fijando también las funciones que corresponde a los municipios.

La norma en análisis, crea el Fondo Especial de Nutrición y Alimentación Nacional, con carácter de intangible y con el fin de ser aplicado a la implementación del programa.

En su articulado se prevé que a partir de la sanción de la ley se unifiquen y coordinen todos los programas vigentes, financiados con fondos nacionales en todo el territorio nacional destinados a este efecto, a los fines de evitar la superposición de partidas dinerarias presupuestadas que quedarán afectadas al cumplimiento de esta ley, cuyo objetivo es desterrar la desnutrición en todo el territorio nacional.

En esa inteligencia se establece que la Nación acordará con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el desarrollo y la ejecución del programa y la integración con los programas ya existentes, contemplando en los referidos acuerdos expresas garantías de ejecución regular de los fondos destinados a comedores escolares por cada provincia, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La Ley N° 25.724 es reglamentada por el Decreto N° 1018/20036, que faculta a los Ministerio de Salud y de Desarrollo Social, en su carácter de autoridad conjunta de aplicación, a instrumentar, en sus respectivos ámbitos de competencia, los mecanismos inherentes al cumplimiento de lo establecido en la Ley N° 25.724 y su respectiva reglamentación.

Al efecto, define el objetivo del Programa Nacional de Nutrición y Alimentación, cual es propender a asegurar el acceso a una alimentación adecuada y suficiente, coordinando desde el Estado las acciones integrales e intersectoriales que faciliten el mejoramiento de la situación alimentaria y nutricional de la población.

La Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación conformará una Unidad Ejecutora Central que estará integrada por profesionales de los equipos técnicos de los Ministerios mencionados, quienes actuarán en la coordinación de las acciones inherentes a las normas contempladas en la Ley N° 25.724 y la reglamentación.

6

Sancionado el 28/4/2003 y publicado en el Boletín Oficial el 29/4/2003.

188

Los componentes del Programa son: 1.- La prevención de carencias nutricionales específicas.

2.- La lactancia materna con especial atención a la alimentación en los primeros seis (6) meses de vida.

3.- La rehabilitación nutricional.

4.- La seguridad alimentaria en sus aspectos micro y macro sociales.

5.- La calidad e inocuidad de los alimentos.

6.- La Educación Alimentaria Nutricional (E.A.N.).

7.- La asistencia alimentaria directa.

8.- El autoabastecimiento y la producción de alimentos.

9.- El sistema de monitoreo permanente del estado nutricional de la población.

10.- La evaluación integral del Programa.

11.- Prevención en Salud Materno Infantil.

El Decreto reglamentario expresamente prevé que las acciones serán emprendidas a partir del dictado del mismo, conforme se detalla a continuación, en las etapas y para los componentes que en cada caso se establecen: -

Atención de sectores beneficiarios: la atención de los sectores de la población

que enuncia el artículo 2° de la ley, se llevará a cabo en forma gradual y en etapas, priorizando los sectores de la población más vulnerables, con arreglo al siguiente esquema: a)

Primera Etapa: 1- Beneficiarios: a) población bajo la línea de indigencia:

embarazadas y niños de cero (0) a cinco (5) años, y adultos mayores a partir de los sesenta (60) años, sin cobertura social y que sean beneficiarios de Programas de Asistencia Alimentaria al momento del dictado de la reglamentación; b) población incluida en esta etapa con desnutrición grado 1, 2 y 3. b)

Segunda Etapa: 1- Beneficiarios: Se incorporarán a la población anterior la

población bajo la línea de pobreza: los niños de cero (0) a catorce (14) años, los discapacitados, las embarazadas, las nodrizas y los adultos mayores de setenta (70)

189

años, sin cobertura social.

A los efectos de la implementación de la Ley N° 25.724 y con el objeto de optimizar los recursos disponibles, y de no superponer acciones programáticas, la autoridad de aplicación7, fijará estrategias comunes para la ejecución de los componentes previstos para la primera etapa, y que serán administrados de acuerdo a las competencias asignadas por los Decretos N° 355/02, y N° 357/02, y por el artículo 5° inc. "a" de la reglamentación aludida.

En tal sentido, el Decreto reglamentario establece que los Ministerio de Salud y de Desarrollo Social dictarán una Resolución conjunta tendiente a fijar los mecanismos de coordinación de las acciones inherentes a la implementación del Programa.

A la fecha, por Resolución N° 4433/2009 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se crea el Sistema de Protección Social No Contributivo y el Registro de Niños, Niñas, Adolescentes y Adultos Mayores.8

VI.- Las políticas alimentarias en la Argentina.

El recorrido de las políticas sociales asociadas a la problemática alimentaria, encuentra un paralelismo con la organización que fue asumiendo el Estado y los paradigmas que dominaron el pensamiento de cada época. De esta forma, los programas alimentarios adquirieron el carácter de ayuda o caridad, la beneficencia pública, o en tiempos más cercanos, el Estado Benefactor, las políticas compensatorias y políticas más inclusivas, o aún en debate, los seguros sociales universales.

El Estado argentino se ha comprometido con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU, 2000). Uno de los objetivos es la erradicación de la pobreza y el hambre; en particular reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padecen hambre. No son pocos los esfuerzos que desde el Estado argentino se han realizado en los últimos años en pos de lograr dicho fin.

7 8

Ministerios de Salud y de Desarrollo Social.

A mayor abundamiento, se sugiere consultar la Resolución a través de: http://www.infoleg.gov.ar

190

Britos y Costa (2007) describen las políticas públicas destinadas a la seguridad alimentaria y nutricional como políticas centradas en garantizar el acceso a los alimentos. En dicho análisis se reconocen políticas públicas, con claros objetivos de seguridad alimentaria: (1) distribución de alimentos para consumo en el hogar (cajas o bolsas de productos); (2) comedores escolares; (3) comedores comunitarios; y (4) el Plan Materno Infantil. Las tres primeras modalidades representan políticas sociales de distribución genérica de alimentos, mientras que la cuarta inaugura una nueva modalidad de intervención nutricional. Esta última surge a partir de la Ley 25.459 que establece la fortificación de la leche distribuida a través de Programas Alimentarios Nacionales y por el Programa Materno Infantil.

En la última década, el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA), se constituye en una política pública alimentaria que propone la articulación de diferentes programas nacionales preexistentes: el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA), el Fondo Participativo de Inversión Social (FONPAR) y Programa Integrado Promoción de la Autoproducción de Alimentos (ProHuerta) y el Programa Materno-Infantil. Sin embargo, todos ellos continúan siendo programas centrados de manera exclusiva en la distribución de alimentos.

Entre las transferencias de ingresos que impactan en el presupuesto familiar destinado a alimentos, se destaca la Asignación Universal por Hijo (AUH) para la protección social de niños, niñas y adolescentes. El objetivo fundamental de la implementación del programa fue elaborar e instrumentar una política pública masiva de reducción de la pobreza extrema, dirigida especialmente a sectores de menores recursos. A pesar de que es de esperar que la AUH haya tenido efectos positivos sobre la situación económica de los hogares, todavía no ha habido una evaluación de los alcances que tiene el programa en materia de seguridad alimentaria.

En 2004-2005, el Ministerio de Salud de la Nación realizó la Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (ENNyS). A partir de los datos que arrojó esta encuesta se observó que la prevalencia de anemia en menores de 6 años era del 16,5% y del 35,3% en niños de 6 a 23 meses.

Asimismo, se registró un 8,0% de acortamiento, 1,3% de emaciación y 10,4% de obesidad, e incompatibilidades alimentarias en nutrientes críticos. Además se evidenció que los niños que pertenecen a hogares de bajo nivel socio-económico presentaban mayor prevalencia de condiciones de inadecuación nutricional.

191

Desde entonces hasta la actualidad poco se ha avanzado en el conocimiento de la evolución de estos indicadores directos sobre el estado nutricional de la población y tampoco se ha realizado una evaluación del impacto de programas sociales como el PNSA. Estimamos que el conocimiento de los niveles de incidencia y principales factores asociados a la situación de vulnerabilidad alimentaria constituye un insumo relevante para conocer situaciones problemáticas, identificar poblaciones de riesgo y definir metas de acción para el Estado y el conjunto de la sociedad.

VII.- Análisis de las medidas de intervención en los mercados.

Argentina produce, consume y exporta alimentos. Como los alimentos son un importante componente de la estructura de gastos de los hogares, su aumento de precios repercute negativamente sobre los ingresos de las familias. Allí radica el interés de todo gobierno por mantener bajo el precio de los alimentos. Lo anterior implica que al evaluar las bondades de los altos precios de los commodities agropecuarios no debe dejarse de lado el estudio del impacto en el salario real de la población, en la pobreza y en la indigencia. Existe por lo tanto un claro conflicto entre los distintos actores en la cadena de valor de los alimentos ya que, por ejemplo, cotizaciones altas permiten el incremento en la oferta por su efecto positivo en la inversión y la incorporación de nuevas tecnologías pero, a la vez, impactan negativamente, al menos en un primer análisis, sobre los consumidores finales.

El anterior ciclo conflictivo conlleva, en muchas casos, a un intento por parte de los gobiernos de disminuir los precios de los commodities vía impuestos. En el caso reciente argentino se han aplicado, por ejemplo, tanto derechos de exportación (conocidos como retenciones), así como también restricciones cuantitativas (cierre de registro de exportaciones, cuotas, etc.).

La historia económica argentina da cuenta de largos períodos donde se han llevado a cabo políticas proteccionistas y de discriminación al sector agropecuario. Sin embargo, a partir de 1991 la economía viró hacia un tipo de cambio bajo y único, la virtual desaparición de las barreras no arancelarias sobre las importaciones (licencias previas), y la disminución del arancel promedio de importación. Luego, tras la crisis de 2001/02, el país volvió a implementar medidas de corte proteccionista y todos los bienes de exportación quedaron gravados con derechos. Fue así como a partir del año 2002, la alícuota promedio teórica quedó en un 5,3% mientras que la alícuota promedio ponderada fue del 11,4%. Esta diferencia entre la teórica y la ponderada

192

refleja que la estructura de los derechos de exportación actúa con mayor intensidad sobre los bienes que representan un mayor porcentaje sobre el total exportado. Es así como mientras la gran mayoría de los bienes exportados pagan un 5% en concepto de dicho impuesto, los vinculados a la agroindustria tributan, en promedio, más del doble, llegando al máximo de 35% para los granos de soja.

Sin embargo, este tipo de medidas afecta la rentabilidad de la producción agropecuaria por lo que termina afectando la oferta futura.

Pero lo anterior es una visión estática donde la mejora en los precios internacionales sólo mejoraría la rentabilidad agropecuaria en un contexto en que los consumidores se verían perjudicados por el alza de los alimentos, aumentando así los índices de pobreza e indigencia. Por el contrario, con un esquema impositivo que modere dicho impacto, el Estado lograría una fuerte incremento de sus ingresos vía los nuevos impuestos al tiempo que permitiendo cierta rentabilidad agropecuaria actuaría frenando el alza en los precios y mejorando los índices sociales.

En una visión dinámica de la economía, de equilibrio general, se debe considerar que los instrumentos fiscales mencionados tienen efectos negativos sobre la inversión, la producción y las exportaciones. De ese modo afectará los ingresos de los asalariados vinculados de manera directa e indirecta con el sector agropecuario afectando sus ingresos reales y, del mismo modo, se afectará también los niveles de pobreza e indigencia.

VIII.- ¿Inseguridad alimentaria en la Argentina?

El concepto de seguridad alimentaria, desde la década del ´60 ha incorporado progresivamente diferentes dimensiones de análisis conforme la propia dinámica de la problemática alimentaria reconocía distintos paradigmas, como ya referenciáramos con anterioridad.

Inicialmente, la seguridad alimentaria fue sinónimo de políticas vinculadas al aumento de la producción y la productividad agroalimentaria, con el objeto de asegurar el flujo regular de alimentos suficientes.

Ya por los años ´80, se dirigió en torno a la desnutrición calórico-proteica, tratando de erradicar el “hambre”, generando programas de distribución directa de alimentos a los sectores de la población más vulnerable.

193

Posteriormente, el concepto de “hambre” fue reemplazado por el de desnutrición “oculta”, para referirse a las carencias de micronutrientes. Las personas, aún pobres, no necesariamente comen poco pero sí mal, de forma tal que las manifestaciones de hambre agudo son menores que otras formas de malnutrición: la talla disminuida en los niños, diferentes carencias de nutrientes esenciales y -más recientemente- el sobrepeso y obesidad.

Actualmente, Argentina comparte una tendencia que se ha globalizado. En la región latinoamericana, desde los ´60 pero en especial en los últimos 20 años aumentó un 15% la disponibilidad per cápita de calorías y prácticamente se duplicó el número de países con más de 2500 calorías diarias por persona.

Tras la crisis del modelo de convertibilidad, y recorridos los primeros años de recuperación socioeconómica, experimentó progresos macro-económicos relevantes que se reflejaron en tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno promedio cercanas al 8% anual. Sin embargo, desde el año 2008 se comenzaron a registrar signos de desaceleración de la economía, en parte como consecuencia de la crisis internacional del segundo semestre de ese año, pero también por factores internos como el proceso inflacionario y el estancamiento en el crecimiento del empleo.

Durante el 2010 y 2011 la economía argentina mostró una renovada capacidad de recuperación a través del aumento del consumo interno, aun cuando persistieron altos niveles de inflación que afectaron a los sectores sociales más pobres. En el marco de la crisis 2008-2009, durante el último trimestre de 2009, se implementó el sistema de transferencias de ingresos denominado Asignación Universal por Hijo para la protección social (Decreto 1602/2009), el cual tuvo por objetivo proveer de una cobertura de seguridad social a los hijos e hijas menores de 18 años de trabajadores informales o desocupados que no se encontraban cubiertos bajo el régimen de asignaciones familiares contributivas o no contributivas previstas por la Ley 24.714.9 Si bien esta política no puede ser considerada “alimentaria”, seguramente ha tenido efectos positivos sobre la capacidad de subsistencia económica de los hogares más pobres. Al respecto, cabe destacar la estrecha correlación que existe entre

9

Según datos de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), a finales de 2011, la “Asignación Universal por Hijo para Protección Social” (AUH) alcanzaba a 1,9 millones de hogares, brindando prestaciones a por lo menos 3,5 millones de niños y niñas. Si bien hay controversias en cuanto a los datos, serían aproximadamente 9,5 millones de niños y niñas menores de 18 años los que se encontrarían cubiertos por los sistemas convencionales de asignaciones familiares y la AUH y pensiones no contributivas (Salvia, 2011).

194

pobreza extrema por ingresos y la inseguridad alimentaria, sobre la cual se ha dado cuenta a través de un reciente estudio realizado por la Universidad Católica Argentina (UCA)10 que indagó, a propósito del acceso a los alimentos de los hogares urbanos de nuestro país, constatando que existe una gran desigualdad y que gran parte de la población se encuentra afectada a pesar del período de bonanza económica que atravesamos.

Los hogares donde habitan niños tienen un riesgo relativamente mayor de padecer inseguridad alimentaria que los hogares sin menores, a ello se le debe sumar el peligro

que

corren

aquellos

núcleos

familiares

que

viven

en

condiciones

socioeconómicas y socio-residenciales más vulnerables.

El problema, además, es sufrido mayoritariamente en los hogares residentes en el Conurbano Bonaerense, allí se da en el 14,4% de los hogares. En otras grandes áreas metropolitanas se presenta en el 10,8% mientras en la Ciudad de Buenos Aires el índice alcanza al 4,5%. Estas diferencias entre unas y otras regiones se incrementan en el caso de la inseguridad alimentaria severa, alcanzando al 6,4%, 3,9% y 1,8%, respectivamente.

Una de las causas de la inseguridad alimentaria se debe a una estructura ocupacional precaria y segmentada. En los hogares donde el jefe de casa tiene problemas de empleo, uno de baja calidad o desempleo, la posibilidad de experimentar el problema aumenta de manera significativa.

IX.- Conclusiones Conforme el análisis efectuado en el presente trabajo, podemos arribar a las siguientes conclusiones: - La seguridad alimentaria en Argentina es desigual: no todos los argentinos tenemos iguales posibilidades de acceso a los alimentos básicos, es decir, el problema central no radica en la disponibilidad de alimentos sino en el acceso a ellos, hecho que se registra también a nivel regional.

10

El Observatorio de la Deuda Social de la UCA presentó en abril de 2012, el informe: La Inseguridad Alimentaria en la Argentina. Hogares Urbanos. Año 2011.

195

Asimismo se presentan otras problemáticas, como por ejemplo: la mortalidad infantil, la desnutrición, la propagación de enfermedad y plagas de diversa índole, impactando negativamente en la sociedad y convirtiéndose, de esta manera, en lo que podríamos denominar “inseguridad alimentaria”.

- Nuestro país, se encuentra en inmejorables condiciones respecto a la capacidad de producir alimentos para abastecer, no sólo el consumo interno sino también responder a las demandas externas, en un momento histórico que deberá ser aprovechado.

En tal sentido, la región produce y puede producir alimentos per cápita en una escala casi única. El excedente, luego de nutrir de la mejor forma a sus ciudadanos, es parte insustituible de la seguridad alimentaria del planeta, lo que constituye un factor estratégico para el crecimiento de nuestro país, el que podrá junto con la región, convertirse en un futuro, en una plataforma de abastecimiento global.

- Evidencia el texto de nuestra Ley N° 25.724, la posibilidad de acceder a los alimentos a aquellos sectores de la población que se encuentran en situación de vulnerabilidad social, con el objetivo de asegurar una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país.

En tal sentido, se advierte que el Decreto reglamentario avanza un poco más en sus objetivos, haciendo hincapié en la desnutrición, como aspecto fundamental de cumplimiento de la ley, cuyo fin es desterrarla de todo el territorio nacional, lo que podría configurar un aspecto más amplio de lo que constituye la seguridad alimentaria, teniendo en cuenta que la alimentación se configura como un derecho humano, al que deberá tener acceso la sociedad en su conjunto, con las particularidades de cada sector social.

- Estimamos que el conocimiento de los niveles de incidencia y principales factores asociados a la situación de vulnerabilidad alimentaria constituye un insumo relevante para conocer situaciones problemáticas, identificar poblaciones de riesgo y definir metas de acción para el Estado y el conjunto de la sociedad.

- Una cuestión de importancia, vinculada con la Seguridad Alimentaria Nutricional, es la educación para una mejor alimentación. Una alimentación saludable es diversificada y la práctica de una alimentación variada se asocia con el concepto de consumo responsable. El que no representa solo una cuestión de salud sino una mirada estratégica de la economía alimentaria, en el terreno familiar y en el mercado en su conjunto.

196

Una política de educación para una mejor alimentación debería ser considerada una responsabilidad conjunta del Estado y el sector agroalimentario, como una contribución a la vez estratégica para promover en la sociedad un mejor conocimiento y valoración del aporte del sector a la economía y a la salud y nutrición de la Argentina y el mundo.

- En tiempos actuales, al referirnos a la Seguridad Alimentaria Nutricional, no podemos eludir la situación que ya se caracteriza como una nueva crisis de seguridad alimentaria global, identificada por el alza en los precios internacionales de alimentos, el crecimiento sostenido de la demanda por alimentos de las economías asiáticas, el desarrollo del mercado de biocombustibles o el impacto del cambio climático, que constituyen algunas de las cuestiones que están en la agenda.

- Cabe quizá una última reflexión. El enorme salto cualitativo en la competitividad del sector agroalimentario, el tamaño marginal del mercado doméstico de alimentos en relación a la capacidad productiva y el desafío, mucho menor aún, de asistir la alimentación de hogares en situación de inseguridad alimentaria, es una clara expresión de la oportunidad transcendental que tiene el país para producir más alimentos y de excelente calidad nutricional.

En consecuencia, las políticas públicas a implementar, deberán estar en sintonía con dichos principios, permitiendo exportar alimentos argentinos a un mundo que lo pide a gritos, a la vez que alimentar sin esfuerzo a la población de nuestro país, a precios de mercado para quien tenga acceso económico y a través de subsidios focalizados -no universales- para quienes por algún tiempo no accedan a causa de sus bajos ingresos.

X.- Bibliografía AGUIRRE, Patricia (2011), Precio de los alimentos y políticas alimentarias para un futuro posible, en Tuñón, I. Situación de la Infancia a Inicios del Bicentenario. Un enfoque multidimensional y de derechos. Ediciones Barómetro de la Deuda Social de la Infancia. Serie del Bicentenario 2010-2016. Fundación UCA, Buenos Aires, Argentina.

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197

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ZELEDÓN ZELEDÓN, Ricardo (2009), Derecho Agrario Contemporáneo, Editora Juruá,

Curitiba.

198

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

La Seguridad Alimentaria en la Integraci贸n Regional Latinoamericana 驴Plano regional vs. Plano Internacional?

Galella, Gabriela

199

Por Gabriela Galella1

Resumen: Los bloques regionales por su parte, han venido trabajando en la “Seguridad Alimentaria” desde hace ya larga data, así el MERCOSUR ha establecido planes de trabajo en la materia vinculados íntimamente a la producción, distribución y circulación de alimentos agropecuarios dentro del bloque y fuera de este. Asimismo, el debate dentro del bloque se centra en si más alimentos o más combustible a base de aquellos, lo cual aporta nuevos perspectivas en el marco del debate regional, sumado al concepto que también aborda el bloque sobre “soberanía alimentaria”. Este conglomerado de conceptos y debates dentro del bloque regional sumado al esquema mayor al cual se inserta (ALADI), hacen necesario analizar si efectivamente se está trabajando con una visión que responda a los lineamientos que vienen dados tanto a nivel hemisférico como internacionales en cuanto al objetivo de arribar a una Seguridad Alimentaria Mundial o si por el contrario se debate sobre la Seguridad Alimentaria Regional. A mayor abundamiento debe afirmarse que tanto la Argentina como Brasil y México forman parte de la ALADI y del G20, siendo los dos primeros también socios del MERCOSUR. De esta manera, la presente ponencia abordará la problemática del tratamiento de la Seguridad Alimentaria a nivel regional, tratando de develar el siguiente interrogante: ¿El tratamiento de la Seguridad Alimentaria en la ALADI y en el MERCOSUR como foros de debate regionales, son concordantes con las tendencias mundiales impulsadas por la FAO, u ofrecen perspectivas propias sud o latinoamericanas?

Palabras claves: Seguridad Alimentaria - Cooperación Internacional - Integración Regional - MERCOSUR - ALADI - Soberanía Alimentaria.

1

Gabriela L. Galella, abogada, egresada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Maestrando en Integración Latinoamericana y la Especialización en Políticas de Integración, del Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad Nacional de La Plata.

200

SUMARIO: I. Introducción - II. La cuestión de la seguridad alimentaria en la Integración Regional Latinoamericana - III. Adaptación al cambio climático en los países latinoamericanos. Cooperación Regional para enfrentarlo - IV. Los lineamientos de la seguridad alimentaria - V. Cooperación Internacional en la región - VI. Soberanía Alimentaria – VII. Biocombustibles y la seguridad alimentaria. VIII. Conclusiones - IX. Bibliografía.

I.

Introducción

Frente a la cuestión de la alimentación y la agricultura, se han desarrollado distintos impulsos con la finalidad de evitar la desnutrición, la mortalidad infantil y al escaso acceso a los alimentos. Lastimosamente, estos hechos se encuentran hoy en numerosas poblaciones a nivel mundial, instalándose a lo largo de los años, la noción de seguridad alimentaria, ligada al derecho a la alimentación como derecho fundamental, proporcionando la disponibilidad de alimentos en todas las poblaciones.

Desde la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), se sostiene que, la seguridad alimentaria se da cuando todas las personas tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente para satisfacer sus requerimientos nutricionales y preferencias alimentarias, y así poder llevar una vida activa y saludable.

Existen distintos componentes que intentan arribar a la seguridad alimentaria, desde la Cumbre de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, del año 1996, se destaca el esfuerzo por conseguir mayor producción de alimentos, la estabilidad social y la accesibilidad a las reservas de alimentos. Asimismo,

se realza la necesidad de

adoptar políticas favorables a la inversión en relación a

recursos humanos,

investigación e infraestructura.

Frente a un nuevo ámbito, cargado de numerosos entendimientos bilaterales, regionales y multilaterales, se analizara el papel que cumplen los bloques de integración regional latinoamericana, en relación a la seguridad alimentaria, examinando si proporcionan posiciones compatibles con los impulsos desarrollados a nivel internacional o si predominan las posiciones regionales. Puede señalarse entonces, que frente a la seguridad alimentaria encontramos por un lado un contexto marcado por la globalización, vinculando mercados frente a consumidores que adquieren productos agrícolas, dentro de una economía globalizada, que establece un 201

marco jurídico y un sistema de distribución y comercialización de estos productos; mientras que por otro lado, se presenta el tema de la solidaridad, sobre el cual se ha tratado de avanzar desde las distintas cumbres y reuniones internacionales, tratando de disminuir los niveles de hambre y pobreza a nivel mundial.

II. La cuestión de la Seguridad Alimentaria en la Integración Regional Latinoamericana

En la actualidad, el derecho a la seguridad alimentaria, se configura como un derecho humano, un derecho de solidaridad que influye en toda la población en relación al acceso a alimentos, sin generar peligros para la salud, a fin de obtener una adecuada nutrición, asegurando asimismo, la inocuidad respecto a los alimentos. En relación a los consumidores vinculados con los mercados, este derecho se presenta como la facultad de exigir una mayor calidad, provisión y responsabilidad por daños frente a productos alimenticios, ligado en este caso a los países desarrollados; mientras que, en los países en vías de desarrollo, se corresponde con la falta de productos, el hambre, la desnutrición, las enfermedades y la ausencia adecuada de alimentación.

Ante esta situación, se observa que las políticas impulsadas por los gobiernos deberían esforzarse en lograr una mayor competitividad de los productos agrícolas producidos en los países en desarrollo, a través del fortalecimiento de las instituciones, inversiones en infraestructura y la eliminación de la desnutrición, la desigualdad social y la pobreza.

En América Latina, la transición hacia los procesos democráticos, fue acompaña de diversas reformas, a través de la desregulación y la modernización de las burocracias.

Sin embargo, los resultados fueron adversos, generando vacios institucionales; imposibilidad de renovar las instituciones rurales; resistencia al cambio y las reformas, manifestada en la ausencia de diálogo y concertación; y ausencia de sincronía entre el desarrollo institucional del sector rural y los cambios en el resto de la economía y de la sociedad.2 (Gordillo de Anda, 2004, 76). Se presentó entonces,

una situación de

desequilibrios productivos y sociales como resultado de innovaciones selectivas ante

2

GORDILLO DE ANDA, Gustavo (2004), “Seguridad alimentaria y agricultura familiar”, Revista de la CEPAL Nº 83.

202

algunos sectores, sin lograr efectivamente una reconstrucción institucional y apartando a los trabajadores rurales, las poblaciones indígenas, la agricultura familiar.3 Los países latinoamericanos, han ido variando sus políticas económicas y comerciales externas, centrando a la integración regional como una reforma estructural interna4 (Zalduendo, 2010). La nueva integración, comprende no sólo las mercaderías sino también los servicios, la protección de la propiedad industrial y la inversión extranjera; pudiendo añadir, la característica de extenderse más allá de la integración entre países vecinos, desarrollando acuerdos de integración interregionales, entre países en desarrollo y países desarrollados o países industrializados. Esta dimensión, se presenta con los acuerdos norte-sur, donde las economías pequeñas se vinculan con las más desarrolladas, realizan reformas unilaterales importantes y la liberalización del comercio es efectuada principalmente por las economías pequeñas.

Al variar las políticas comerciales externas, desde la década de los ’90, se han llevado a cabo negociaciones entre los países desarrollados y los países latinoamericanos, en las cuales estos últimos se presentan como países agroexportadores en desarrollo, dependientes tecnológicamente y exportadores de materias primas, con escaso valor agregado.

La comunidad internacional se encuentra actualmente preocupada, frente a los elevados niveles en los precios de los alimentos, superando los registrados anteriormente al año 2008. De manera tal que se prevén dificultades para garantizar a largo plazo la seguridad alimentaria. Si bien ello puede generar para aquellos países exportadores netos una gran oportunidad, constituye también una amenaza en relación al acceso de los alimentos en los países menos desarrollados.

Actualmente, América Latina ha desarrollado un efectivo crecimiento, beneficiándose durante la última década, debido al incremento de los precios internacionales, consiguiendo una balanza comercial positiva frente a la rápida recuperación a partir del año 2010, gracias a los aumentos en la especialización de la producción y exportación de productos básicos, en forma variada en distintos países. Sin embargo,

3

En la actualidad, las políticas sectoriales y territoriales deben insertar las cuestiones agrícolas, como así mismo hacer hincapié en una explotación racional de los recursos naturales. Como señala Gordillo de Anda, es necesario obtener un consenso, dirigido al logro de políticas agrícolas y rurales certeras, basadas en un desarrollo institucional con fines inclusivos y la acción subsidiaria efectiva por parte del Estado.

4 ZALDUENDO, Susana (2010), “Inserción de América Latina en la liberalización del Comercio: la OMC y los Acuerdos Comerciales Regionales”, en Comercio Internacional: del GATT a la OMC, Capítulo 1, Eudeba, Facultad de derecho, UBA, Buenos Aires, pág. 47.

203

debe tenerse en cuenta que la tasa de crecimiento del valor del comercio de bienes5, evidencia un óptimo resultado gracias a los elevados precios internacionales, basado en la utilización de recursos naturales abundantes pero exhibiendo la falta de creación de valor agregado, reflejando un crecimiento de 31 %, del cual 18 % es por el incremento de precios y 13 % del volumen exportado.

En relación a la pobreza, la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria, la especifica como causa significativa de la inseguridad alimentaria, acompañada por los conflictos, el terrorismo, la corrupción y la degradación del medio ambiente. En nuestros días, enfrentamos inconvenientes de inseguridad alimentaria y pobreza, agravados por la desigualdad en la distribución de los ingresos.6 (Gordillo de Anda, 2004, 72). Falta de competitividad, agriculturas de subsistencia y concentración de ingresos entre los más ricos, son algunos de los factores que deben transformarse por medio de políticas productivas a fin de obtener un efectivo derecho a la alimentación.

La región sudamericana presenta hoy en día, una desigual distribución de la riqueza, generando hambre, desnutrición y atraso cultural como resultado de los elevados niveles de pobreza en numerosas zonas de la región. Consecuentemente con lo antedicho, se observan diferencias en el aspecto productivo, predominando una base agroalimentaria en los países del Cono Sur; mientras que los países andinos presentan una producción esencialmente minera.

Si bien, el mundo produce muchos más alimentos de los que necesita para atender las necesidades de sus habitantes, casi 800 millones de seres humanos -uno de cada siete- sufren hambre (FAO, 2002). Las necesidades de la población de la región latinoamericana, deberían encontrarse satisfechas, sin embargo en este caso, la seguridad alimentaria debe afrontar el problema no en relación a la disponibilidad de alimentos, sino en cuanto al acceso de ellos. De acuerdo a datos almacenados entre los años 2003 y 2005, cerca de 28 millones de personas no gozaron en esta región, del acceso a alimentos nutricionalmente adecuados.7 Esta situación se encuentra

5

CEPAL - proyección 2011 GORDILLO DE ANDA, Gustavo (2004), “Seguridad alimentaria y agricultura familiar”, Revista de la CEPAL Nº 83 7 Según surge de los Documentos preliminares para la 32ª Conferencia Regional de la FAO, en la Conferencia Regional de 2010, en relación a la erradicación del hambre, entre los años 1990 y 2008 se registraron progresos en América Latina, presentando Brasil una reducción en 4 millones la población subnutrida; mientras que en el área andina la reducción fue del 19% al 8,5% entre 2004 y 2007. La malnutrición contrarresta estos porcentajes, llegando al 10% en Argentina, Chile, Perú y Uruguay.

6

204

agravada por el aumento de los precios de los alimentos, ejerciendo presión en forma decisiva en la inflación general de la región.

Actualmente puede hablarse de la inseguridad alimentaria como un concepto habitual, consecuencia de la debilidad estructural de la región y de la pobreza. Se reproducen de esta manera tal que, conviven territorial y generacionalmente, el hambre, la inseguridad alimentaria, la desigualdad social, junto a la pobreza.

III-

Adaptación

al

Cambio

Climático

en

los

Países

Latinoamericanos.

Cooperación Regional para enfrentarlo.

Otra de las cuestiones a tener en cuenta, se relaciona con las catástrofes naturales que perjudican la producción primaria frente a inconvenientes causados por cambios climáticos. En la búsqueda de la seguridad alimentaria, se ha enfatizado la propuesta de actividades de prevención para afrontar

catástrofes naturales y aquellas

emergencias de origen humano, destacando la atención de necesidades urgentes de alimentos.

Considerando la vulnerabilidad de América Latina frente al cambio climático, se ha sugerido desde la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América latina y el Caribe, el respaldo de políticas en materia de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático. El calentamiento global vinculado al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, provoca aumentos de temperatura, cambios en las precipitaciones, modificaciones en los niveles del mar y en las corrientes marinas, las modificaciones de eventos climático y las inundaciones. Agregando el derretimiento de los glaciares y los reservorios de agua dulce en la región andina; mientras que las zonas áridas presentan períodos extendidos sin lluvias, afectando la disponibilidad de agua. Si bien los impactos del cambio climático no se presentan en forma homogénea en la región, debe si considerarse como un factor adverso que afecta las dimensiones de la seguridad alimentaria, a saber: la disponibilidad de los alimentos, el acceso a los mismos, la estabilidad en el suministro y la capacidad de los consumidores de utilizarlos.

Entre las acciones sugeridas encontramos: * Gobernanza y cooperación regional para enfrentar el cambio climático: Facilitar diálogos y encuentros regionales que busquen definir posiciones comunes relativas a 205

agricultura y cambio climático en los países de América Latina y el Caribe; Coordinar plataformas de intercambio de conocimiento;

Apoyar el establecimiento de una

plataforma de financiamiento. * Fortalecimiento institucional para responder a los desafíos del cambio climático: Desarrollar y fortalecer las capacidades nacionales para desarrollar marcos de acción y planificación sectorial en torno al cambio climático; Apoyar la evaluación económica y social de los impactos de la variabilidad y cambio climático en los sub-sectores agrícola, pecuario, pesquero y forestal; Colaborar en el diseño de programas de investigación e innovación en torno al cambio climático. *Promoción de una agricultura climáticamente inteligente: Apoyar a los productores agropecuarios más vulnerables para sostener y aumentar su producción en situaciones climáticas extremas; Reducir el consumo de energía y emisiones de gases con efecto invernadero (GEI) en la agricultura.

Varios países de la región han dado prioridad al tema del cambio climático, solicitando a apoyo de países industrializados, a fin de afrontar esta situación. En relación a las cuencas hidráulicas, compartidas por dos o más países, se fomenta la cooperación institucional entre ellos, como en el caso de las Cuencas del Orinoco, del Amazonas y del Río de la Plata. Asimismo; se invita al diálogo regional respecto a la agricultura, ganadería,

recursos

forestales,

pesca,

acuicultura

y

la

facilitación

de

las

negociaciones, a fin de tomar posiciones comunes frente a distintas conferencias; se promueve la Cooperación Sur-Sur e intercambio de información relativo al cambio climático; y se impulsa apoyar la generación de fuentes de financiamiento para la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y en los sectores productores de alimentos.

Los desafíos que el mundo enfrenta hoy están cada vez más interconectados. No se puede hablar de seguridad alimentaria sin hablar de cambio climático, de desarrollo sin sostenibilidad, o de inclusión social sin hablar de precios de los alimentos.8 La XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe definió las prioridades de trabajo regionales en relación a los próximos dos años: seguridad alimentaria, adaptación al cambio climático, agricultura familiar y sanidad e inocuidad agroalimentaria.

8

GRAZIANO DA SILVA, José, Director General de FAO, en la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.

206

IV. Los lineamientos en la Seguridad Alimentaria dentro de la Región

Como se ha señalado, dentro de los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el inconveniente frente a la seguridad alimentaria no radica en una cuestión de producción y oferta de alimentos, sino que se trata de un problema de limitación en relación a la demanda y el consumo, basada en la inequitativa distribución de los ingresos.

Como productor agropecuario el

MERCOSUR, se presenta como uno de los

principales bloques productores y proveedores de productos agroalimentarios, gracias a la disponibilidad de tierras para el cultivo y la ganadería, en el caso de Argentina se ha registrado un incremento en el período 2006-2008, gracias a los productos derivados de la soja y de los cereales; mientras que los precios en relación a la exportación de granos, han presentado distintas variables. En relación a Paraguay y Uruguay, con exportaciones similares obtuvieron distintos resultados, con la venta de carne, cereales, semillas de soja y aceite de soja. Con referencia a Brasil y Chile, se destaca la exportación de hierro y cobre y dentro de los productos agropecuarios, predominan los azúcares, el café y en menor grado las semillas de soja.

A través de distintas reuniones, el MERCOSUR aborda temas de agricultura y de alimentación, como sucede en las Reuniones de Ministros de Medioambiente y de Ministros de Agricultura, de las cuales depende el Comité “MERCOSUR libre de aftosa”, el cual desarrolló el “Programa MERCOSUR libre de aftosa”, que cuenta con apoyo de Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM).

Asimismo debe destacarse la labor del Grupo Mercado Común, a través de los subgrupos técnicos de trabajo como en los casos de el Subgrupo de Trabajo nº 6, relativo a Medioambiente y el Subgrupo de Trabajo nº 8, de Agricultura; los Grupos ad hoc “Sanitario y Fitosanitario”, “Sector azucarero” y “Biocombustibles”, y la “Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF)”, donde se formaliza el compromiso con la agricultura familiar, tratando de obtener el fortalecimiento de las políticas públicas y la facilitación del comercio de productos originarios de ese sector, tiene el apoyo del Fondo de Agricultura Familiar del MERCOSUR (FAF MERCOSUR), para facilitar proyectos de estímulo a la agricultura familiar y permitir una amplia participación de los actores sociales en relación a estas actividades.

207

Debe igualmente señalarse que, en vista a las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se puede observar un logro significativo, considerando que aún resta tiempo para avanzar en el logro de los fines, ya que se han registrado cambios en la pobreza como consecuencia del crecimiento del ingreso medio de las personas y en la distribución de los ingresos.

En cuanto al desempleo dentro del MERCOSUR, si bien se registro una reducción entre los años 2003 y 2008, del 13,4% al 7,9%, frente a la crisis internacional se ha generado un incremento elevándolo nuevamente hacia un 8,9%, sin observarse un aumento del gasto público social. Debe destacarse sin embargo que, dentro del bloque, los países miembros, han impulsado políticas de empleo, buscando fortalecer la integración al sistema de protección social y la transferencia de rentas.

Pensar a Latinoamérica como una región estratégica en materia de seguridad alimentaria, requiere de un esfuerzo por parte de los gobiernos que integran los bloques regionales, con la finalidad de crear nuevos instrumentos y fortalecer las instituciones, y de este modo tratar de arribar a un proceso de integración inquebrantable con una efectiva reconstrucción institucional, a fin obtener lograr un sistema más eficaz, con estructuras estables a fin de beneficiar la interacción económica y social.

Desde la FAO, se ha alentado el Proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (ALCSH), logrando el desarrollo

de diversas actividades de

promoción y apoyo a la realización del derecho humano a la alimentación, presentando esta cuestión en numerosas reuniones y foros internacionales, enfatizado la sensibilización en relación al tema del hambre. El mencionado grupo ha publicado diversos documentos públicos, libros e informes. Ha impulsado igualmente, Frentes Parlamentarios Nacionales Contra el Hambre en nueve países, interviniendo en el ámbito legislativo. Fue así como creó el Frente Parlamentario contra el Hambre de América Latina y el Caribe, en el año 2009, el cual llevó a cabo dos congresos con fuertes recomendaciones para fortalecer los marcos legales de los países en el sector de la seguridad alimentaria.

En el marco de la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, el jueves 29 de marzo de 2012, se firmó un Acuerdo de Cooperación entre ALADI y la FAO, con el objetivo de contribuir al desarrollo social de la región, complementando las acciones sobre las políticas de seguridad alimentaria. Se ha señalado en esta Conferencia, la importancia de que la Asociación Latinoamericana de

208

Integración (ALADI), avance en la dimensión productiva y social de la integración, teniendo en cuenta que el tema de la seguridad alimentaria, el desarrollo de las infraestructuras y la seguridad energética, constituyen uno de los grandes ejes estratégicos de la integración. Considerando que se encuentran involucradas cuestiones de cooperación, solidaridad, eliminación de asimetrías en relación a las capacidades de cada país, se enfatizó en tratar de englobar a los organismos subregionales como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), MERCOSUR, Unión de naciones Suramericana (UNASUR), con el objetivo de profundizar la integración. En tal sentido, el Secretario General de la ALADI, ha definido al acuerdo como un paso adelante en las tareas de la ALADI para contribuir a afianzar el proceso de integración latinoamericana y, en tal sentido, reivindicó el rol de lo social como uno de los aspectos más relevantes.9

V. Cooperación Internacional en la región

La evolución de la crisis económica que afecta desde el año 2008 a los países desarrollados, indica un arduo panorama en relación a la seguridad alimentaria, teniendo en cuenta el aumento de los precios de los alimentos y la desaceleración en la región. Ello implica un nuevo desafío, para el cual se requerirá de acciones de cooperación en América Latina y el Caribe en forma urgente, a fin de mitigar posibles efectos negativos y con el objetivo de fortalecer la productividad agrícola y el acceso a los alimentos de toda la población. Cabe tener en cuenta, a su vez, que el precio de los alimentos considerados en su conjunto a lo largo del año 2011 se ha encontrado, en términos reales, en niveles similares a los verificados durante la crisis del 2008, lo cual refuerza la necesidad de adoptar medidas inmediatas para asegurar el aumento de la producción y garantizar el acceso a los alimentos de la población. 10 (SELA, 2012, 8) La oportunidad que se presenta para América Latina y el Caribe, a fin de garantizar en el mediano y largo plazo las posibilidades de acceso de su población a los alimentos, es única considerando que posiblemente los precios continuarán siendo elevados y

9

Carlos Álvarez, Secretario General de ALADI, en la en la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.

10 SELA, (2012) “Cooperación latinoamericana y caribeña en el ámbito de la seguridad alimentaria”, SP/XXIII-RDCIALC/DT N° 2-12.

209

que la producción de la región aumentará, frente a un contexto internacional de escasez y crisis global de recursos naturales. Este momento, se configura como el indicado a fin de impulsar el proceso de integración regional latinoamericano, para tratar de batallar contra el hambre.

El hambre no solamente representa la vulneración de los derechos humanos básicos de quién la padece, sino que también incide sobre las propias posibilidades de desarrollo de cada país, reproduciendo los patrones de subdesarrollo al perjudicar el crecimiento económico de largo plazo. Por este motivo, el combate contra el hambre no es solamente una urgencia desde el punto de vista humanitario, sino que hace parte esencial de los intereses de cada país y cada gobierno de la región, aun desde un punto de vista estrictamente político y de su desarrollo económico.11 (SELA, 2012, 13) La volatilidad del precio de los alimentos en el caso de América Latina y el Caribe, se encuentra morigerado por un lado, por el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI), en varios países de la región durante el último decenio, permitiendo hacer frente a la crisis internacional y al aumento del precio de los alimentos; y por otro lado, por la posibilidad futura de inversiones privadas en el sector agrícola, a largo plazo, constituyendo cuestiones que favorecen a la producción y productividad.

En este sentido, si bien existe la necesidad urgente de combatir conjuntamente la volatilidad del precio de los alimentos y los efectos de corto plazo de un alza inesperada de los precios domésticos, el incremento de ellos puede ser considerada como un factor positivo en el contexto de una región netamente exportadora de alimentos.

Como se observara a continuación, los impulsos para contrarrestar los efectos del hambre y la pobreza, no han sido menores, cuando el fin es mitigar los efectos adversos que impiden arribar a la seguridad alimentaria y nutricional, como surge de las distintas declaraciones y acuerdos dentro del ámbito de la cooperación regional.

-

Comunidad Andina de Naciones -CAN- (2004)

Programa Andino para Garantizar la Seguridad y Soberanía Alimentaria y Nutricional (aprobado en 2010).

11

SELA, (2012) “Cooperación latinoamericana y caribeña en el ámbito de la seguridad alimentaria”, SP/XXIII-RDCIALC/DT N° 2-12

210

- Desarrollo a partir de junio de 2012 de 26 proyectos de inversión vinculados a la seguridad alimentaria y desarrollo rural de pequeños productores, comunidades indígenas, asociaciones de mujeres, dedicados a la producción, transformación y comercialización de alimentos en la región.

- Creación del Fondo para el Desarrollo Rural y la Productividad Agropecuaria implementado por la Comunidad Andina.

- Se trabaja en la creación de un observatorio de seguridad y soberanía alimentaria para la CAN y cada uno de sus miembros.

- Iniciativa América Latina Sin Hambre 2025 (2005)

Creación del Frente Parlamentario Contra el Hambre para favorecer el reconocimiento del derecho a la alimentación en la región.

- Plataforma para la reducción de la desnutrición crónica infantil por debajo del 2,5% con amplio apoyo institucional y reconocimiento internacional.

- Desarrollo de proyectos puntuales para la seguridad alimentaria en la región con el apoyo del Programa España-FAO y el Programa de Cooperación Internacional BrasilFAO.

- Consejo Agropecuario Centroamericano -CAC- (2007)

Política Agrícola Centroamericana (PACA) 2008-2017, como marco para la acción coordinada.

- “Plan de apoyo a las estrategias regionales en agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria” financiado por la Cooperación española y el “Apoyo al incremento de la productividad y calidad de la producción de alimentos para contribuir a la seguridad alimentaria en Centroamérica y República Dominicana” financiado por Taiwán.

- Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América -ALBA- y PETROCARIBE (2007)

Existe la Iniciativa ALBA alimentos que incluye dos mecanismos: el Fondo AlbaAlimentos y la Empresa Gran Nacional Alba Alimentos. Presenta 10 proyectos en 7

211

países financiados por un total de USD 13 millones para mejorar los sistemas de producción agropecuaria.

- El Acuerdo ALBA alimentos por el cual todos sus miembros están obligados a garantizar la alimentación de los pueblos en calidad y cantidad suficiente.

- Sistema de Integración Centroamericana (SICA) El SICA fomenta varios programas e iniciativas de cooperación en seguridad alimentaria: el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA I y II) para la financiación de proyectos que buscan reducir la inseguridad alimentaria y mejorar las políticas públicas de los países de la región.

- El programa PRESISAN para el mejoramiento de la información sobre seguridad alimentaria que ha dado como resultado “El Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (OBSAN-R)” y el “Sistema Regional de indicadores de SAN (SIRSAN).

- MERCOSUR (2008) Acuerdo para propiciar el establecimiento de políticas regionales destinadas a la seguridad alimentaria en los países del MERCOSUR. - Apoyo explícito a la iniciativa América Latina Sin Hambre.

- No se identificaron acciones o emprendimientos regionales concretos para la seguridad alimentaria.

- Banco Centroamericano de Integración Económica -BCIE- (2008)

Esto le permite realizar acciones de cooperación con pequeños productores o a nivel de los gobiernos de la región, a través de “áreas de focalización” - Un proyecto reciente y destacado es el “Plan de Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria y Nutricional” de El Salvador, el cual consiste en un préstamo de USD 60 millones para reducir la pobreza mejorando los sistemas de producción agrícola.

- El BCIE financia iniciativas locales de alto impacto social conectados directa e indirecta a la seguridad alimentaria a propuesta de los países miembros.

212

- Consejo Agropecuario del SUR -CAS- (2008)

Realizan aumentos de la oferta alimentaria a través del apoyo a los pequeños productores y la agricultura familiar.

- Decisión de incrementar la inversión en tecnología destinada a la producción agropecuaria y mejorar los sistemas de información de manera de favorecer la conexión de los productores con el mercado.

-

Comunidad del Caribe -CARICOM- (2009)

Declaración de Liliendaal sobre agricultura y seguridad alimentaria: compromiso de aumentar la coordinación de políticas nacionales y la provisión de los recursos financieros.

- Proyecto “Promoting CARICOM/CARIFORUM Food Security” (finalizado en 2011) Financiado por el Trust Fund de FAO que incluyó la mejora de los sistemas de información regional sobre seguridad alimentaria, establecimiento de asociaciones y alianzas estrategias dentro de la región el desarrollo de capacidades y la mejora en el diseño de política públicas.

- Proyecto “Promoting Agribusiness” financiado por la UE que busca, a nivel regional, mejorar la integración y competitividad de las cadenas regionales, cooperación entre pequeños productores, desarrollo de instituciones y servicios regionales para la seguridad alimentaria, el apoyo de las asociaciones público privadas y mejorar el acceso a la información estratégica del sector.

- Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura -IICA- (2009)

Proyecto “Contribución de la Agricultura a la Seguridad Alimentaria” 2011-2014.

Enfocado en la modernización institucional, el diseño de políticas públicas y el desarrollo de capacidades y gestión del conocimiento.

- Como parte del Plan de Mediano Plazo 2010-2014 se desarrollan el “Programa de Sanidad Agropecuaria e inocuidad de los Alimentos” y el “Programa de innovación para la productividad y la Competitividad” con varios proyectos ejecutados.

213

- Adopción de la “Estrategia Institucional de Cooperación Técnica en Seguridad Alimentaria”.

- Proyecto Mesoamérica (2010) - El Proyecto Mesoamérica no contiene un área de trabajo específico sobre seguridad alimentaria. Desde el punto de vista de área de “competitividad” se encuentra en ejecución el “Proyecto Mesoamérica de Fruticultura”, cofinanciado por el BID por USD 1.234.000. Se definió una Política Regional de Desarrollo de la Fruticultura 2011-2025 y se capacitó a diferentes actores sobre el sector. La Política Regional representa un marco para la acción y fue publicado en 2012.

-

Comunidad de Estados latinoamericanos y caribeños -CELAC- (2011)

El “Plan de Acción de Caracas 2012” (aprobado en la primera Cumbre de la CELAC en 2011) incluye la conformación de un Foro ministerial para la generación e implementación de planes, políticas y programas para erradicar la pobreza y el hambre. También se decidió la elaboración de planes de acción concretos para el año 2012 así como un “Plan Latinoamericano y Caribeño para la erradicación del Hambre”.

-

Cumbre de América latina y el Caribe sobre integración y desarrollo CALC- (2011)

La Reunión Ministerial sobre Desarrollo Social y Erradicación del Hambre y de la Pobreza de marzo de 2012 reafirmó la necesidad de eliminar el hambre y la pobreza e instó a adoptar las medidas y planes necesarios a nivel regional para ello y la elaboración de un plan para la erradicación del hambre y la pobreza.

-

Unión de Naciones Sudamericanas -UNASUR- (2012)

En abril de 2012 se aprobaron las “bases y lineamientos” para el Plan de Acción 20122014 del Consejo de Desarrollo Social Suramericano donde uno de los ejes prioritarios definidos fue la lucha contra la inseguridad alimentaria y la pobreza. El grupo Temático de Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre seguirá trabajando en el área con vistas al Consejo de Jefes de Estado de la UNASUR a celebrarse noviembre de 2012 donde se aprobará el Plan de Acción.

214

Recientemente en el mes de junio de 2012, como resultante de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), se han tomado medidas a nivel regional reflejadas en la

“Declaración de Cochabamba”, estableciendo el Plan de

Acción de Caracas 2012 de la CELAC. En ellos se refleja el compromiso alentador con respecto a

la promoción de acciones regionales en materia de cooperación

alimentaria, con una agenda y cronograma concretos.

En la XXXII Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, el gobierno de Brasil, decidió aumentar su ayuda, destinando 20 millones de dólares, para afrontar la lucha contra el hambre en América Latina y el Caribe, y fomentar en otras regiones del mundo la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza y el desarrollo rural sostenible, a través de la alimentación escolar, la prevención y el manejo de desastres climáticos y en agricultura familiar.

En relación al compromiso de erradicar el hambre, se renovó la Iniciativa América Latina y el Caribe Sin Hambre 2025 (IALCSH), a fin de garantizar que ningún niño, niña, hombre o mujer pasen hambre. Esta iniciativa cuenta con el apoyo de la FAO y con el financiamiento de Brasil y España.

VI. Soberanía Alimentaria

Con relación al derecho humano a la alimentación puede observarse una evolución, desde el momento en que el tema de la seguridad alimentaria y nutricional, se encuentra comprendida en las agendas nacionales, regionales e internacionales. Es así como se han multiplicado notablemente las leyes nacionales hasta producir en ciertos casos cambios constitucionales.

Varios son los países de América del Sur12, que hasta el momento han incorporado el concepto de soberanía alimentaria, a través de leyes o en sus constituciones, siguiendo, los lineamentos de la Cumbre Mundial de Alimentación, organizada por FAO en 1996, en la cual se entiende a la soberanía alimentaria, como el derecho de los pueblos de definir sus propias políticas y estrategias para la producción, distribución y consumo sustentable de los alimentos, respetando sus propias culturas y

12

Argentina: Ley N° 26631; Brasil: Ley N° 11346; Bolivia: Ley Nº 144; Ecuador: Constitución Republica; Uruguay: Ley N° 18832; Venezuela: Ley Nº 5891.

215

sus propios sistemas de manejo de recursos naturales y aéreas rurales. La soberanía alimentaria se relaciona con la seguridad alimentaria y el efectivo ejercicio del derecho a la alimentación de los pueblos de las Américas.

La soberanía alimentaria es un concepto utilizado por algunos países para referirse al derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria de comercialización, de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental.13 En la actualidad se sostiene que la soberanía alimentaria, constituye un elemento para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, instaurando el derecho que posee cada uno de los pueblos para determinar sus políticas y estrategias, concernientes a la producción, distribución y consumo de alimentos, respetando las producciones pequeñas y medianas, que garanticen el derecho a la alimentación.

En el año 2001, el Foro Mundial sobre la Soberanía Alimentaria realizado en La Habana, concibió a la soberanía alimentaria como el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población, con base en la pequeña y mediana producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos, pesqueros e indígenas de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental.

El acceso que tiene cada pueblo, al control de sus propios alimentos, por medio de una producción local, adecuada y autónoma, fomentando la agricultura rural, familiar e indígena, que garantice el acceso a alimentos saludables y nutritivos para todos los individuos, se relaciona con la soberanía alimentaria. Esta producción local consta con elementos fundamentales a la hora de producir: la tierra y el agua. Por lo cual puede sostenerse que la soberanía alimentaria constituye asimismo, un medio para eliminar el hambre y la malnutrición.

13

Postura del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela en la Declaración de Cochabamba sobre “Seguridad Alimentaria con Soberanía en las Américas” Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 5 de junio de 2012.

216

En países como Ecuador14, se trata de estimular modelos que preserven los recursos naturales y la biodiversidad, modelos no competitivos, altamente integrados en el ecosistema, con el objetivo de lograr la alimentación de los mercados locales, garantizando de esta forma un desarrollo sostenible local y la preservación de recursos agrícolas. A fin de corregir las desigualdades generadas en base al sistema de comercio internacional, las sociedades rurales y las redes internacionales de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), fortalecen el concepto de soberanía alimentaria, desarrollando alternativas frente a políticas multilaterales basadas sólo en beneficios económicos.

El concepto de soberanía alimentaria, no debe separarse de aspectos tales como derechos humanos, solidaridad, desarrollo local, respeto por los valores culturales, disponibilidad de alimentos, acceso a los recursos productivos, desarrollo de la agricultura familiar, desarrollo local sustentable y alimentación sana, nutritiva y apropiada.

14

La Nueva Constitución de Ecuador establece el derecho a la Soberanía Alimentaria, entendida como un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma permanente.

Art. 281.- La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente. Para ello, será responsabilidad del Estado: 1. Impulsar la producción, transformación agroalimentaria y pesquera de las pequeñas y medianas unidades de producción, comunitarias y de la economía social y solidaria. 2. Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importaciones de alimentos. 3. Fortalecer la diversificación y la introducción de tecnologías ecológicas y orgánicas en la producción agropecuaria. 4. Promover políticas redistributivas que permitan el acceso del campesinado a la tierra, al agua y otros recursos productivos. 5. Establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción. 6. Promover la preservación y recuperación de la agrobiodiversidad y de los saberes ancestrales vinculados a ella; así como el uso, la conservación e intercambio libre de semillas. 7. Precautelar que los animales destinados a la alimentación humana estén sanos y sean criados en un entorno saludable. 8. Asegurar el desarrollo de la investigación científica y de la innovación tecnológica apropiadas para garantizar la soberanía alimentaria. 9. Regular bajo normas de bioseguridad el uso y desarrollo de biotecnología, así como su experimentación, uso y comercialización.

10. Fortalecer el desarrollo de organizaciones y redes de productores y de consumidores, así como las de comercialización y distribución de alimentos que promueva la equidad entre espacios rurales y urbanos.

11. Generar sistemas justos y solidarios de distribución y comercialización de alimentos. Impedir prácticas monopólicas y cualquier tipo de especulación con productos alimenticios. 12. Dotar de alimentos a las poblaciones víctimas de desastres naturales o antrópicos que pongan en riesgo el acceso a la alimentación. Los alimentos recibidos de ayuda internacional no deberán afectar la salud ni el futuro de la producción de alimentos producidos localmente. 13. Prevenir y proteger a la población del consumo de alimentos contaminados o que pongan en riesgo su salud o que la ciencia tenga incertidumbre sobre sus efectos. 14. Adquirir alimentos y materias primas para programas sociales y alimenticios, prioritariamente a redes asociativas de pequeños productores y productoras.

217

En relación al MERCOSUR, pueden señalarse avances obtenidos por sus miembros, sin embargo, se observa la producción de alimentos suficientes, acompañado por aspectos de inseguridad alimentaria, que alcanzan a un gran número de la población.

Si bien se iniciaron cambios, ellas no responden a las demandas de los pueblos.

Desde la Confederación de Organizaciones y Trabajadores Familiares del Mercosur Ampliado (COPROFAM), se han realizado críticas al modelo de desarrollo rural y a las políticas adoptadas por los gobiernos, alentando una redefinición en ellas, para lograr la soberanía y seguridad alimentaria.

La políticas a desarrollarse dentro del bloque deben renovar las agendas, en relación a la seguridad alimentaria, tratando de responder a las demandas de los pueblos, atendiendo a la producción de alimentos en los pueblos originarios, teniendo en cuenta las prácticas de las mujeres en la producción de alimentos, evitando la vulnerabilidad y el riesgo en la producción de ellos, y eliminando la especulación de los productos alimentarios para evitar que el hambre se transforme en una fuente de lucro financiero.

Como bloque productor neto de productos agrícolas y de alimentos básicos, el MERCOSUR debe tener como finalidad la eliminación de la inseguridad alimentaria y de la pobreza en sus países miembros, en tanto y en cuanto se busque forjar en Latinoamérica una región estratégica en materia de seguridad alimentaria. Ante la búsqueda del desarrollo integral en la región, deben fortalecerse la cooperación y la solidaridad dentro del bloque, para asegurar el derecho a la alimentación a través de las legislaciones nacionales de cada uno de los Estados Miembros para combatir la pobreza.

Debe también asegurarse por medio de políticas públicas, la democratización del acceso a la tierra y el agua y el manejo de los recursos naturales y productivos, teniendo en cuenta el desarrollo sostenible en los territorios rurales. Hacer prevalecer la participación social para la toma de decisiones políticas en relación a la producción, el abastecimiento y el acceso a los alimentos, es otro punto importante a desplegar dentro del bloque. Como así también efectivizar la eliminación de las desigualdades en la división sexual del trabajo de campo y la participación de mujeres en espacios de gestión pública.

A mayor abundamiento, se requiere

a fin de lograr el abastecimiento alimentario

regional, el establecimiento de parámetros dentro del MERCOSUR, con la posibilidad de ampliar y garantizar el derecho a una alimentación adecuada para toda la población, en relación a las negociaciones dentro del bloque y fuera de él.

218

VI. Biocombustibles y seguridad alimentaria

Previo a analizar el tema del presente acápite, deviene necesario precisar algunos conceptos, lo cual aportará al entendimiento de la temática en tratamiento.

Desde la FAO15, se entiende por bioenergía, aquella derivada de los biocombustibles, siendo estos los combustibles producidos directa o indirectamente a partir de la biomasa. Al hablar de biomasa, nos referimos a la materia de origen biológico, excluida la incrustada en yacimientos y formaciones geológicas fosilizadas.

Pueden encontrarse

tres tipos de biocombustibles: combustibles derivados de la

madera, los agrocombustibles y biocombustibles derivados de residuos urbanos. Cada uno de ellos puede ser sólido, líquido o gaseoso.

Combustible derivado de la madera: Tipo de combustible derivado direceta o indirectamente de árboles, arbustos y matorrales (biomasa leñosa) cultivados en bosques o en las terras sin bosques. En este proyecto, no se toma en consideración la producción "tradicional" de leña y de carbón vegetal.

Agrocombustibles: Biocombustibles procedentes de cultivos energéticos y/o subproductos agrícolas (incluyendo los subproductos agrícolas derivados de la ganadería) y subproductos agroindustrlales (ver definiciones más adelante).

Biocombustibles derivados de los subproductos de origen municipal: Se trata de dos tipos: los residuos de origen municipal que se suelen incinerar (se queman directamente) para producir calor y/o energía, y los biocombustibles derivados principalmente de la fermentación anaeróbica (biogás) de residuos sólidos y líquidos de origen municipal.

Asimismo, conviene definir los siguientes términos:

15

Términos adaptados de "Terminología Unificada sobre la Bioenergía (TUB), publicado por la FAO en

2004.

219

Subproductos agrícolas: Subproductos de la biomasa derivados de la producción, la recolección y la elaboración en zonas agrícolas.

Subproductos animales: Subproductos agrícolas derivados de la ganadería, por ejemplo los excrementos sólidos de los animales.

Subproductos agroindustriales: Varios tipos de materias de biomasa, producidas principalmente en las industrias de alimentación y de elaboración de fibras, por ejemplo bagozo de caña de azúcar, cáscara y descascarado del arroz, corteza (casco), coir, fibra y médula de coco, residuos de prensado de la oliva.

Conceptualizados los términos anteriores, podemos señalar como nueva fuente de demanda de productos básicos agrícolas, han surgido los biocombustibles que quizás puedan contribuir a la reducción de la pobreza, a la seguridad alimentaria, brindando aspectos positivos en relación al crecimiento económico. Si bien el debate público se ha centrado en efectos negativos, podría generarse a mediano o largo plazo una alternativa positiva para reaccionar ante los incentivos de los precios, tanto para vendedores netos como para compradores.

Se señalan nuevas oportunidades en relación a los biocombustibles, desde que países en vías de desarrollo, podrían convertirse en productores de biomasa para la producción de biocombustibles líquidos o utilizarlos para responder al aumento de los precios agrícolas. El desarrollo de la producción de biocombustibles generara ineludiblemente el aumento de los precios, afectando tanto a aquellos países productores de materias primas para biocombustibles, como a aquellos países que no lo son.

El desarrollo de innovaciones para la productividad agrícola en la región, requerirá de políticas públicas que afronten los perjuicios que indudablemente sufrirá el medio ambiente, como así también necesitará contar con innovaciones tecnológicas e inversiones. Se remarca que el cultivo de biocombustibles, puede lograr la transformación de las economías agrícolas de subsistencia. La experiencia ha demostrado que el desarrollo de los cultivos comerciales por los pequeños agricultores no tiene por qué realizarse a expensas de la producción de cultivos alimentarios o de

220

la seguridad alimentaria en general aunque, de hecho, esto haya ocurrido en algunos casos.16

La producción de cultivos

de biocombustibles, generará efectos en relación a la

distribución de los ingresos de acuerdo a las políticas públicas activas impulsadas por los gobiernos dentro de la región. Estas políticas deberán tener en cuenta a los pequeños productores y aquellos que no poseen tierras, los cuales podrían verse desplazados.

Como se ha señalado, el aumento de los precios de los alimentos acompañado de la demanda de biocombustibles, puede observarse como aspecto positivo a fin de promover el desarrollo rural y el crecimiento del sector agrícola en los países en vías de desarrollo. Sin embargo, este punto de vista debe contemplarse a través de decisiones específicas de los estados, tratando de habilitar vías a los pequeños productores para ampliar su producción, obteniendo el acceso a los mercados.

Durante los últimos años se viene observando un aumento en el consumo de biocombustibles, como resultado del desarrollo de políticas orientadas a mejorar la seguridad energética, tratando de reducir las consecuencias del efecto invernadero y facilitando el desarrollo agrícola. Sin embargo deben revisarse políticas a nivel internacional, a fin de proteger a los sectores más pobres, asegurar la sostenibilidad ambiental y suprimir los efectos de la inseguridad alimentaria.

VIII. Conclusión

Considerando que el derecho a la alimentación se constituye como un derecho humano, un derecho de solidaridad que impacta en los pueblos, los grupos y las personas, vinculado internamente a la protección de la vida, la salud y la seguridad de las mismas,17(ZELEDON ZELEDON, 2009, 400) se entiende que debe estar garantizado a todos los ciudadanos, el acceso a una alimentación adecuada, ya sea

16

BINSWANGER Y VON BRAUN, 1991; VON BRAUN, 1994 en “El estado mundial de la agricultura y la alimentación alimentación”, Biocombustibles: perspectivas, riesgos y oportunidades, (2008), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, Roma.

17 ZELEDON ZELEDON, Ricardo (2009), “Derecho Agrario Contemporáneo”, Editora Juruá, Curitiba.

221

en cuanto a calidad y cantidad, como así también que cumpla con los requisitos nutricionales.

No se puede desconocer el avance en las legislaciones de países de América del Sur y el Caribe, las cuales han permitido establecer un marco legal y regulatorio en relación a la seguridad alimentaria, tratando de establecer la participación social en la toma de decisiones referidas al tema, con el fin de ubicar al derecho de la alimentación como un derecho fundamental a través campañas de concientización, asistencia a congresos y asambleas legislativas.

No es un dato menor, resaltar que, finalizando el año 2011, ocho países contaban con una ley de seguridad o soberanía alimentaria entre ellos: Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Venezuela, situación que avizora un cambio de paradigma en torno a las políticas de Estado sobre seguridad alimentaria.

Teniendo en cuenta la demanda mundial de alimentos, ante la situación de crisis internacional, la región se presenta como un centro de abastecimiento de alimentos del mundo, que no puede desaprovechar la posibilidad estratégica que se le presenta.

En efecto, nuestra región, se posiciona con la mejor disposición para responder a este desafío global, en cuanto a la producción de alimentos y a las tierras cultivables nuevas con las que cuenta.

Uno de los puntos a tener en cuenta, son las fallas organizacionales e institucionales que deberán revisarse en pos del objetivo mencionado anteriormente. En tal sentido, los gobiernos de los bloques regionales latinoamericanos, en especial el MERCOSUR, deberán establecer políticas más orientadas a la integración que al mercado interno con objetivos políticos comunes.

Asimismo, la industria agroalimentaria se presenta como un interés de largo plazo que difícilmente pueda dejarse de lado si el objetivo es crecer.

Como eje de las cuestiones analizadas, el tema de la seguridad alimentaria deberá promoverse como tema primordial dentro de las agendas de los países de la región y tratar de lograr la aplicación de políticas comunes al efecto, estableciendo mecanismos institucionales dentro de los bloques regionales latinoamericanos con el objetivo de buscar una política estratégica y común de los países latinoamericanos en consonancia con los lineamientos de la FAO.

222

Se presenta como imperiosa la posibilidad de generar consensos que incluyan tanto a la sociedad civil,

como al sector privado, a las entidades religiosas, sociales y

culturales, para lograr estrategias integrales que garanticen la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación de toda la población.

En definitiva, las políticas a implementar deberán incluir la intensificación sostenible de la producción; la erradicación de la inseguridad alimentaria, las carencias de nutrientes y los alimentos nocivos; el mejoramiento de los medios de subsistencia de la población rural, incluyendo mujeres, jóvenes y pueblos originarios, sin perjuicio de las medidas a adoptar en torno a los efectos adversos que pueden producirse por los cambios climáticos.

Todo ello sin desconocer que

la pobreza sigue siendo una causa importante de

inseguridad alimentaria dentro de la región, lo cual, requiere de mayores esfuerzos por parte de cada gobierno.

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