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COP21 y el Acuerdo de ParIs La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es un tratado internacional creado en la Cumbre de la Tierra de Río, en 1992, para hacer frente al creciente problema del calentamiento global y los cambios negativos que tiene en el clima, como la mayor frecuencia de las sequías, tormentas y huracanes, el deshielo, el aumento del nivel del mar, las inundaciones, los incendios forestales, etc. La CMNUCC entró en vigor el 21 de marzo de 1994, y casi todos los países del mundo son miembros, con 195 países como partes que la han ratificado. En 1997, la Convención estableció su Protocolo de Kioto, ratificado por 184 países, por el que varios países industrializados se han comprometido a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en cumplimiento de metas legalmente vinculantes. La Convención tiene dos órganos subsidiarios permanentes, el Órgano Subsidiario de Asesoría Científica y Tecnológica (OSACT) y el Órgano Subsidiario para la Implementación (OSI). Los pueblos indígenas se coordinan en el Foro Internacional de los Pueblos Indígenas sobre Cambio Climático (FIPICC), que es el mecanismo encargado de desarrollar la posición unificada de los pueblos indígenas y llevar a cabo de manera efectiva el trabajo de incidencia y de defensa durante las sesiones y reuniones de la CMNUCC. Los derechos indígenas son un tema transversal en casi todas las áreas de negociación, pero se ha llamado la atención sobre ellos de manera especial en las negociaciones sobre REDD+ (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques, Conservación, Aumento de las Reservas de Carbono y Gestión Sostenible de los Bosques), una de las medidas de mitigación negociadas en el Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo (GT-CLP) y OSACT.
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as negociaciones desarrolladas en el ámbito de la CMNUCC a lo largo de 2015 estuvieron marcadas por la fecha límite de un nuevo acuerdo sobre el clima a adoptar por las Partes en la COP21 de París a finales de año.
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Durante 2015, entre los períodos de sesiones se celebraron tres reuniones que tuvieron lugar en Bonn (Alemania) y cuya finalidad era que las partes estuvieran preparadas para la aprobación de los acuerdos de París. Por todo ello, la agenda de 2015 se caracterizó por intensas negociaciones, numerosos desafíos y arduos esfuerzos para alcanzar un acuerdo global con el que afrontar la amenaza del cambio climático y hacer que los países se comprometan a reducir sus emisiones. Los pueblos indígenas contaron con representación en todas las reuniones y tuvieron una inusual fuerte presencia gracias a una iniciativa financiada por Noruega encaminada a respaldar la preparación y participación de los pueblos indígenas en la COP21. La Iniciativa de los Pueblos Indígenas hacia la COP21 estuvo facilitada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y englobaba actividades a nivel regional y mundial.
Hacia un acuerdo jurídicamente vinculante: contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés) En 2015, uno de los principales elementos de los debates entre las Partes fue la declaración de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC Intended Nationally Determined Contributions). Mediante ellas, las naciones presentaron sus planes y compromisos individuales para disminuir las emisiones. Estos planes individuales deben luego agregarse a un objetivo común mundial de reducción de emisiones. Mientras que los países desarrollados querían exclusivamente focalizar dichas contribuciones en el aspecto de la mitigación, los países en desarrollo insistieron en un enfoque más amplio, que debía incluir los elementos de adaptación, transferencia de tecnología, fomento de la capacidad y financiación. El Acuerdo de Paris aprobó que las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) se conviertan en las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) cuando un país ratifica el Acuerdo. Asimismo, los países tienen la facultad de presentar sus NDC o revisar sus INDC y presentarlas de nuevo al ratificar el Acuerdo. Por su parte, los pueblos indígenas manifestaron de manera clara en su documento de posición que es crucial que participen plenamente en la elaboración de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) y la necesidad de incluir indicadores que reflejen el compromiso de reconocer e integrar los derechos colectivos al territorio, autonomía, autorepresentación, el ejercicio del derecho consuetudinario, la no discriminación y los principios sobre los usos y costumbres del uso de la tierra. Las INDC también deben incluir compromisos para respetar los derechos
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de los pueblos indígenas, así como las modalidades de presentación de informes sobre el progreso nacional para garantizar la titulación de tierras, las medidas concretas para controlar los principales vectores, la asignación de fondos públicos para la gestión de los territorios indígenas.1 Lamentablemente, muy pocas de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) contenían menciones sobre los pueblos indígenas y sus derechos y contribuciones. México, por ejemplo, incorporó una referencia a los pueblos indígenas dentro del componente de fomento de la capacidad. Guyana introdujo, en última instancia, una alusión a los pueblos indígenas y su contribución al uso sostenible de los bosques, luego de amplios esfuerzos de presión por parte de las organizaciones indígenas nacionales. Ninguna de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) de los Estados del norte contiene ninguna reseña relativa a los pueblos indígenas. No obstante, la COP de Paris acordó revisar los componentes de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) y, por tanto, los pueblos indígenas tendrán la oportunidad de colaborar con las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) y ser reconocidos como titulares de derechos clave y como actores en mitigación y adaptación.
Preparación de los pueblos indígenas para la COP21 Los pueblos indígenas estaban bien preparados para la COP21 debido a diversas actividades desarrolladas, tanto a nivel nacional como internacional, que les permitieron consolidar sus posiciones y estrategias. A nivel regional, los pueblos indígenas se reunieron en talleres de fomento de capacidades y asambleas de coordinación regional, además de celebrar diálogos para intercambio de puntos de vista con los Gobiernos. De las reuniones regionales dimanaron posiciones y declaraciones sólidas que fueron expuestas a nivel global por sus representantes. El Comité Directivo Mundial (GSC, por sus siglas en inglés) tuvo ocasión de reunirse cuatro veces antes de las reuniones oficiales de la CMNUCC para preparar y afianzar los resultados derivados de los procesos regionales y emitir así una posición conjunta. Además, dos reuniones oficiales de diálogo con Estados fueron coorganizadas por el Foro International de Pueblos Indígenas sobre Cambio Climático (FIPICC) y los Gobiernos de Perú y Francia, posibilitando un debate con los Estados sobre las posiciones de los pueblos indígenas. El Comité Directivo Mundial también preparó y facilitó la participación de los pueblos indígenas en la COP21. Asimismo,
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mediante sus labores de gestión consiguieron acordar un logotipo común y un sitio web, así como acondicionar el Pabellón de los Pueblos Indígenas en la COP21.2 A través de sus procesos preparatorios, los pueblos indígenas concluyeron en la puntualización de 4 demandas clave dirigidas a los Estados Partess: • Respeto a los derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas en políticas y acciones relacionadas con el cambio climático. • Reconocer los conocimientos tradicionales y contribuciones positivas de los pueblos indígenas a la adaptación al cambio climático y respetar los medios de vida tradicionales de estos pueblos. • Asegurar la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas, incluyendo a las mujeres y jóvenes en los procesos y programas relacionados con el cambio climático a nivel local, nacional, regional e internacional. • Garantizar el acceso directo a los pueblos indígenas de países desarrollados y en desarrollo al financiamiento para el clima.3 Asimismo, estas cuatro demandas esenciales fueron adoptadas por el Caucus de pueblos indígenas que se reunió el día previo al comienzo de la COP21. Alrededor de 200 representantes indígenas de todas las partes del mundo se dieron cita en el Gran Auditorio del Museo Nacional de Historia Natural de París para debatir y definir posiciones y estrategias comunes para la COP21. El hecho de que 200 representantes indígenas de todas las partes del mundo consiguieran alcanzar pleno consenso en cuatro temas clave significativos para todos ellos, hace que estas demandas sean importantes y únicas. Este logro tendría que haber instado al total respeto y atención por parte de la comunidad mundial.
La COP21 y el Acuerdo de París Durante la COP21, los pueblos indígenas estuvieron presentes, tanto dentro de la zona azul donde se llevaron a cabo las negociaciones, como también en la zona verde, o espacio de la sociedad civil. El Pabellón de los Pueblos Indígenas dentro de la zona verde, constituyó un lugar donde se podía aprender sobre el cambio climático y de cómo éste afecta a los pueblos indígenas, posibilitando así conocer más en detalle iniciativas de los pueblos indígenas para afrontar los desafíos y cómo contribuyen a medidas de adaptación y mitigación. El Pabellón recibió un amplio número de visitantes y se convirtió en un espacio interactivo para el diálogo, el aprendizaje y el
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intercambio entre los pueblos indígenas y las diferentes partes interesadas. Representó también una celebración de las culturas, las artes, los conocimientos y la sabiduría indígenas. En la zona azul, los pueblos indígenas trabajaron duramente para defender la inclusión de sus demandas clave en el Acuerdo de París y en la decisión de la COP. Si bien fueron cruciales las mencionadas cuatro exigencias fundamentales, hubo una cuestión especial por la que lucharon intensamente los pueblos indígenas: los derechos humanos.
Los derechos humanos en el Acuerdo de París La principal reivindicación de los pueblos indígenas ante las Partes reunidas en París era la adopción de un texto que expresara “respetar, promover y cumplir los derechos humanos, incluyendo los derechos de los pueblos indígenas…” en la parte de las disposiciones operativas del Acuerdo de París. Esta manifestación habría obligado a las Partes e instituciones a respetar totalmente los derechos de los pueblos indígenas en cualquier nuevo régimen climático y en acciones de mitigación y adaptación puestas en marcha sobre el terreno. Después de dos semanas de intensa disputa, el texto sobre derechos humanos y derechos de los pueblos indígenas solo se plasmó en el preámbulo del Acuerdo. Por lo tanto, existe la intención de considerar los aspectos relativos a los derechos humanos, a pesar de que en el Acuerdo de París no constatara una obligación directa de los Estados a respetar plenamente los derechos humanos de los pueblos indígenas como parte de un nuevo régimen mundial. Por supuesto, se insta a los Estados al debido cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas en virtud de otros acuerdos internacionales y, en especial, a tenor de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, de haber reconocido explícitamente la vinculación con acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, se habrían garantizado instrumentos adicionales para evitar violaciones de derechos humanos en programas y proyectos de cambio climático que los pueblos indígenas ya están sufriendo. Estos incluyen, por ejemplo, violaciones de los derechos de los pueblos indígenas a tierras, territorios y recursos naturales afectados por el establecimiento de zonas protegidas y la creación de plantaciones a gran escala para almacenamiento de carbono, así como también violaciones por proyectos de energías renovables (presas hidroeléctricas, centrales geotérmicas, etc.). Asimismo, habría supuesto un incentivo positivo para las contribuciones directas de los
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pueblos indígenas a tales acciones. En nuestra opinión, se trata de una oportunidad perdida por las partes para evitar potenciales violaciones de derechos humanos, así como de esgrimir su solidaridad y alianza con los pueblos y comunidades que han sabido conservar de manera eficiente ecosistemas fundamentales y que, aún habiendo contribuido menos al cambio climático, se están viendo más afectados por sus consecuencias.
Otros elementos importantes de los acuerdos de Paris y las decisiones de la COP21 El Acuerdo de París, al acordar una meta más ambiciosa de aumento de la temperatura de 1,50 C como objetivo óptimo, ha realizado cierto avance al menos en la teoría. La realidad es que, según las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) presentadas antes de la reunión de París, tal objetivo será difícil de conseguir. En repetidas ocasiones, los pueblos indígenas han exhortado a mantener el objetivo de incremento de temperatura por debajo de 1,50 C, teniendo en cuenta las consecuencias graves que ponen en peligro la vida de los pueblos indígenas en zonas secas de África y los enormes impactos que causan en los ecosistemas de las regiones más damnificadas del Ártico y el Pacífico. La sección del Acuerdo de París relativa al tema de la adaptación reconoce la importancia de los conocimientos de los pueblos indígenas y de los sistemas locales de conocimientos para acciones de adaptación. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en su Quinto Informe de Evaluación de 2014 ya había reafirmado la importancia de los medios de vida y los sistemas de conocimientos de los pueblos indígenas, por lo que su constatación en el Acuerdo de París resultó una consecuencia lógica. Ante una situación en la que las tierras y los medios de vida de los pueblos indígenas están amenazados por el aumento de las temperaturas, así como también por acciones de mitigación que pueden provocar desplazamientos, esta ratificación referencial es de suma importancia. En su V sección, a Decision 1/CP.21 de la Conferencia de las Partes (COP) sobre la aprobación del Acuerdo de París respecto a aquellos interesados que no son parte, también reconoce “la necesidad de reforzar prácticas y esfuerzos de comunidades locales y pueblos indígenas a fin de abordar y responder al cambio climático y compartir las experiencias con diversos interesados”.4 Los pueblos indígenas propusieron el establecimiento de un órgano consultivo de expertos y “portadores del conocimiento” de los pueblos indígenas, elegido por estos propios pueblos y que actuaría como
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asesor de los órganos subsidiarios de la CMNUCC (Órgano Subsidiario de Ejecución y Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico). Esta sugerencia puede aún ser considerada por las partes en la elaboración del Acuerdo de París. Además, en dicho acuerdo se reconoce el rol de los bosques para mitigar el cambio climático y también la importancia de los ecosistemas y los múltiples usos de los bosques. Se debe señalar en este punto que existe un riesgo de recurrir a “falsas soluciones” basándose en plantaciones de biomasa a gran escala. También se debe indicar que la COP encomendó un mandato firme al Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) -como uno de los dos mecanismos encargados del financiamiento de la Convención- con el propósito en acelerar la disposición de fondos para el pago correspondiente a los resultados de REDD+. A falta de una política y salvaguardas sólidas relativas a los pueblos indígenas en el Fondo Verde para el Clima, tal acción podría plantear amenazas adicionales para los derechos y necesidades de los pueblos indígenas, lo que se ha de examinar minuciosamente.
Conclusión El resultado del Acuerdo de París y sus posibles modos de implementación han sido objeto de numerosas interpretaciones. En las próximas sesiones de la CMNUCC se debatirán modalidades para poner en práctica dicho acuerdo que entrará en vigor en 2020. Los años venideros demostrarán si la referencia a los derechos de los pueblos indígenas contenida en el preámbulo es meramente una declaración de intenciones o tiene el objetivo real de reconocer específicamente el vínculo entre los derechos de los pueblos indígenas y el cambio climático, de conformidad con lo acordado en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Será indudablemente una dura batalla para los pueblos indígenas y las organizaciones de apoyo, ya que la posición de los Estados dista aún mucho de reafirmar plenamente la intrínseca conexión entre los pueblos indígenas y el cambio climático, tanto en relación con posibles impactos como con sus positivas contribuciones. Los pueblos indígenas realizaron un enorme esfuerzo a lo largo de 2015 para que sus voces se hicieran sentir en París. Fueron capaces de alcanzar una posición común y ejercer una tremenda solidaridad en su trabajo de presión y en su coordinación. Todo ello supone un gran logro y no se puede ignorar. Las voces de los pueblos indígenas suenan con firmeza y claridad. Sus posiciones y preocupaciones están bien documentadas. Es hora de que el mundo comience a escuchar que es preciso encontrar soluciones reales para el cambio climático.
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Notas y referencias 1
“Diálogo Internacional de los Pueblos Indígenas con los Estados de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)”. Octubre 2015. Las demandas clave. http://www.indigenousclimate.org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=118&lim it=10&limitstart=0&order=hits&dir=DESC&Itemid=127&lang=es 2 http://www.iipfcc.org/ 3 Las demandas en versión más detallada se pueden consultar en: http://www.iwgia.org/desarolloy-medio-ambiente/cambio-climatico. 4 Véase sección “V. Interesados que no son Partes”: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/ spa/10a01s.pdf, página 22.
Francesco Martone es asesor politico del Forest Peoples’ Programme (FPP) sobre negociaciones internacioneles relativas al cambio de clima, y sobre políticas de la UE relativas a los pueblos indígenas. Es un antiguo senador de Italia y un miembro fundador de Greenpeace Italia asi como miembro de la dirección de Green Cross Italia. Kathrin Wessendorf es antropóloga suiza y coordinadora del Programa de Medioambiente y Cambio Climático de IWGIA, donde ha trabajado durante los últimos 15 años.