Historiaconaf avance190713 by pedro molina

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Título del libro. Subtítulo. © 2013 Santiago de Chile Inscripción N° XXX.XXX ISBN: XXX-XXX-XXXX-XX-X Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión del material contenido en este libro con fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción y difusión del material contenido en este libro con fines comerciales o lucrativos sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. PRIMERA EDICIÓN 4.000 ejemplares, Septiembre de 2013. AUTORES Nombre y Apellidos Nombre y Apellidos Nombre y Apellidos Nombre y Apellidos IMÁGENES Archivo CONAF DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Pedro Molina Urrutia IMPRESIÓN Nombre imprenta.

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Carta Director Ellis as venes ressimusam harum fugiae eum quas ipid maximus, volor rempora temperspis il eum, si sunt quatur, voluptaque evel mi, natiam atem il inus esequi rest volupti andelest, tempostiatem fuga. Nam ex et mod mos providusam aliti volorrum, conseque reped mos quiscipsam verspel il etur moluptaspit prorrumquiat paribus anditatque dus quatem re occuptis solessedi cume pos acepe qui ut voloribus derferes et adipiendus anisquas et venitaspitis eum quatisi que nossitatur aut et omnit, sincidem derovitas et eosam, quasper chilibus ent hicideliquo officientior as inustemos quam que platem harciantiur? Iciusam usapiet quisinis et quatibusam, te veriore ssecescidit qui doluptaerem idem ium audit aliscim perias aut voluptatur solutem quatum sit doloria nienimet ut eos sersper chicabo rendian imuscius verro con porem coreribus eaquia num laut harundi pitions edisseque dis dolumquia quo con rero ium es ditemolorum re prestion erunt la sam, ut facesto tenis re volest velectia possitas aut precepeles unte nost, quam ea doluptates dolori tem restiae voloritae vollaute sunt quod estempo repudioreria ipsapel lendem reperore sum dolecat quosaernam et rem nat. Rae vit ea perum excescim et eosam, conecus enihil et, ut ad ut vel magnatem. Et vel eos auda volendi sant eatem as deribero dis con pora inctori antusam experorrovid unt in plitass impere poruptatur sendamus. Ihiliquis comnima gnatio. Em fuga. Ut ullore perferi atinvel es nusdae conem id ut quia pel int minus. Orendio dolorem. Nem ut doloreh enienditat.

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Eduardo Vial Ruiz-Tagle Director Ejecutivo Corporaci贸n Nacional Forestal 5

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Agradecimientos Ellis as venes ressimusam harum fugiae eum quas ipid maximus, volor rempora temperspis il eum, si sunt quatur, voluptaque evel mi, natiam atem il inus esequi rest volupti andelest, tempostiatem fuga. Nam ex et mod mos providusam aliti volorrum, conseque reped mos quiscipsam verspel il etur moluptaspit prorrumquiat paribus anditatque dus quatem re occuptis solessedi cume pos acepe qui ut voloribus derferes et adipiendus anisquas et venitaspitis eum quatisi que nossitatur aut et omnit, sincidem derovitas et eosam, quasper chilibus ent hicideliquo officientior as inustemos quam que platem harciantiur? Iciusam usapiet quisinis et quatibusam, te veriore ssecescidit qui doluptaerem idem ium audit aliscim perias aut voluptatur solutem quatum sit doloria nienimet ut eos sersper chicabo rendian imuscius verro con porem coreribus eaquia num laut harundi pitions edisseque dis dolumquia quo con rero ium es ditemolorum re prestion erunt la sam, ut facesto tenis re volest velectia possitas aut precepeles unte nost, quam ea doluptates dolori tem restiae voloritae vollaute sunt quod estempo repudioreria ipsapel lendem reperore sum dolecat quosaernam et rem nat. Rae vit ea perum excescim et eosam, conecus enihil et, ut ad ut vel magnatem. Et vel eos auda volendi sant eatem as deribero dis con pora inctori antusam experorrovid unt in plitass impere poruptatur sendamus. Ihiliquis comnima gnatio. Em fuga. Ut ullore perferi atinvel es nusdae conem id ut quia pel int minus. Orendio dolorem. Nem ut doloreh enienditat.

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Descripci贸n de la fotograf铆a. 14

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Capítulo I

Período 1990 - 2012

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Capítulo I

Período 1990 - 2012

omo ya se indicó, en el año 1990 se inicia a un nuevo período político que determinó, a su vez, una nueva etapa en la gestión y las activida-

des de la Corporación Nacional Forestal. Uno de los elementos que desde esta fecha en adelante adquirirá especial relevancia será la incorporación de la perspectiva medioambiental y la participación ciudadana en los problemas y ámbitos de desarrollo relacionados con el quehacer de CONAF. El cambio de régimen político y el retorno a la democracia abrieron el espacio necesario para que diversos sectores se interrogaran y evaluaran el sentido de las políticas y programas que en sus respectivos ámbitos de trabajo habían sido ejecutados por el régimen anterior. Parte de las nuevas temáticas que emergerán en el período de transición a la democracia insuflará nuevos aires y direcciones a muchas de las políticas a desarrollar desde el ámbito gubernamental. En el caso de la conservación y protección del patrimonio silvestre, CONAF continuó cumpliendo con sus funciones de administración de las áreas silvestres protegidas, pero a partir de este período incluyendo nuevos criterios derivados de discusiones científicas y medio ambientales, y, sobre todo, la participación local y ciudadana, lo que induce un cambio en la delimitación de sus procedimientos de trabajo y objetivos de la administración. 1.

No hay título para esto / Puede que sea necesario cambiarlo de

lugar.

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El enfoque medio ambiental que emerge en la década de 1990 pugnó por instalarse como un paradigma de consideración transversal en diversos programas de desarrollo.Variados círculos se pronunciaron con fuerza sobre la necesidad de incluir este enfoque así como la noción de sustentabilidad en el desarrollo económico, impulso que se vio reforzado aún más luego de la Cumbre de Río realizada el año 1992 en Río de Janeiro. Esta Cumbre, convocada para encarar la temática ambiental mediante nuevas modalidades, reunió a 120 Jefes de Estado, quienes finalmente acordaron que los criterios de sustentabilidad y medio ambiente deberían ser incorporados dentro de los enfoques de desarrollo económico de sus respectivos países. Chile, presente también en la cita, había iniciado ya ese mismo año la preparación del proyecto de ley referido al Medio Ambiente, revisando aproximadamente dos mil normas de relevancia ambiental, y recopilando una cantidad significativa de legislación que se encontraba dispersa. El 14 de septiembre de 1992 se inició en el Congreso Nacional la tramitación del proyecto sobre Ley de Bases del Medio Ambiente, para que luego de dos intensos años de discusión, en Marzo de 1994 se promulgara la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que a su vez decretaba la creación de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Esta ley es un resultado concreto de los primeros esfuerzos por dotar a Chile de una institucionalidad ambiental. La ley crea, asimismo, un Sistema Único de Evaluación de Impacto Ambiental al que deberían someterse los proyectos que pretendiesen ejecutarse en cualquier área productiva, sistema cuyo punto de partida es la ordenación, sistematización y actualización de toda la legislación de relevancia ambiental existente hasta esa fecha. La promulgación de la Ley tuvo especial relevancia para la Corporación Nacional Forestal, ya que con ella se avaló por primera vez la existencia 18

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del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas del Estado, figura relevante cuya ley de creación nunca entró en vigencia. En efecto, la Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en su artículo 34°, le asigna al Estado el deber de “tutelar la preservación de la naturaleza” por medio de la administración del SNASPE, rol que, explicita, ha de ser cumplido por CONAF en representación del Estado . Este precepto le otorgaba un importante sustento de resguardo a la labor de CONAF con respecto al SNASPE al validar legalmente su rol como administrador, pero, al mismo tiempo, se restaba a la Corporación de una de sus tareas más emblemáticas: la lucha por la conservación y protección de especies en flora y fauna en peligro. Con ello quedaba de relieve un sino característico de la historia de CONAF: la indeterminación de su institucionalidad y el alcance de sus funciones en el ámbito público. El importante esfuerzo realizado entre 1991 y 1993, cual fue la elaboración del Plan de Acción Forestal para Chile, también se hizo eco de la inclusión de las preocupaciones ambientales al quehacer gubernamental del sector forestal , pronunciándose sobre la responsabilidad que debía asumir un posible Servicio Forestal Nacional en el ámbito del Medio Ambiente y la Conservación, tal como lo refleja una de sus primeras conclusiones referidas a “Conservación del Medio Ambiente”: “Al utilizar el recurso forestal se debe evitar la pérdida de recursos genéticos y conservar la diversidad biológica. Un elemento base de esta política es la consolidación y expansión del sistema nacional de áreas protegidas (SNASPE). En paralelo, será necesario adecuar la investigación a fin de intensificar la ordenación de los ecosistemas forestales. La calidad del medio ambiente urbano también es preocupación importante. La arborización urbana puede contribuir al logro de una mejor calidad de vida. La 19

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disminución de la contaminación industrial debe ser también una de las preocupaciones centrales. Será necesario además, introducir en la enseñanza básica, media y superior los conceptos de conservación y protección ambientales ”. (Chile: Análisis de la Contribución forestal al desarrollo nacional. PAF-CHILE, diciembre de 1991, P.41). Lo anterior propició reflexiones en torno al estado de la conservación de especies y áreas ecológicas, resaltándose además la importancia de ejecutar estudios de impacto ambiental para reducir los efectos negativos de la industria forestal, fomentar la educación medio ambiental, mejorar las formas de conservación, manejo e intervención de los bosques nativos y, finalmente, fortalecer el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Si bien es cierto que no todas estas proposiciones se tradujeron en actividades concretas, sí en cambio muchas de ellas se constituyeron en una útil guía para el accionar de la Corporación durante la década de 19901. En lo sucesivo, las acciones de CONAF en el área de la Conservación transitarán por dos vías paralelas: i) la ejecución de acciones y tareas intentando mantener y mejorar las políticas ya existentes en el SNASPE y para la conservación de especies, y ii) la coordinación y pérdida de funciones por la aparición de nuevas instituciones, lidiando siempre con el escaso presupuesto.

1 Al mismo tiempo que estas proposiciones buscaban generar un cuerpo coherente y unificado de acciones dan cuenta de los primeros intentos por resolver la institucionalidad pública del sector forestal, delimitar su campo de acción y por lo tanto definir las competencias de la Corporación especialmente en el ámbito de la protección del patrimonio silvestre nacional.

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ENTRE EL FORTALECIMIENTO DEL SNASPE Y LOS ALCANCES DE PRESUPUESTO: (REPRESENTATIVIDAD Y EFECTIVIDAD ADMINISTRATIVA). 1.1. Aumento de la Cobertura para la Representatividad. Uno de los temas que tomó fuerza desde la vuelta a la democracia fue la reevaluación de la representatividad del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Tanto a nivel internacional como nacional se conversaba acerca de la necesidad de que los sistemas de protección de áreas silvestres fueran capaces de cubrir y representar la biodiversidad biológica de un país. Inclusive en CONAF esta discusión ya se daba desde fines de la década de 1980. En 1989 la Corporación había preparado un informe de evaluación de la “Evolución del número y superficie de las unidades del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas entre 1980 y 1988”, y en 1991 otro reporte acerca de la “Cobertura actual del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado”, además de las numerosas publicaciones que a lo largo de los ochenta indicaban la necesidad de aumentar la cobertura del SNASPE. El Plan Nacional de Acción Forestal, PAF-Chile, resaltó la importancia de aumentar la representatividad de los ecosistemas forestales en el SNASPE. Allí se sugería abiertamente como objetivo para la Conservación Medio Ambiental la necesidad de fortalecer y consolidar el SNASPE como medio fundamental para alcanzar una adecuada conservación de los ecosistemas forestales en el país, y se proponía una estrategia para ello: “La consolidación del sistema nacional de áreas protegidas, al que deben incorporarse ecosistemas no representados (…) Esta ampliación debe seguir criterios que permitan conservar valores de diversidad biológica representados en zonas de concentración de especies endémicas, hábitats claves para las es21

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pecies en peligro, zona de transición o ecotonos de gran valor ecológico, zonas de distribución de especies de plantas y animales de alto valor genético, etc. Pero también hay necesidad de fortalecer técnica y financieramente ese sistema de áreas protegidas, de lo contrario, su eficacia como herramienta de conservación no tendrá los resultados esperados”.2 El balance que se realizaba durante los primeros años del gobierno de Patricio Aylwin exponía la insuficiente representación de ecosistemas en el SNASPE para la conservación de la biodiversidad biológica, especialmente con respecto a sub-representación de áreas, tales como el bosque esclerófilo. Agregaba que a pesar que el SNASPE disponía de 13,8 millones de hectáreas (18% de la superficie de Chile continental), aún no incluía gran número de ecosistemas, especialmente de las zonas desérticas, semiáridas y mediterráneas debido a la inadecuada distribución de las áreas protegidas: “(…) no es suficiente la existencia de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas para asegurar la conservación de la diversidad biológica, sino que también es importante el grado o calidad de la representación que ese Sistema tiene respecto de la diversidad ecológica del país”.3 El criterio que se instalaba para cuestionar la idoneidad del SNASPE era la biodiversidad y la conservación genética. Con esto se inauguró de manera manifiesta, a nivel estatal, la discusión de la conservación y función del patrimonio forestal del Estado desde un paradigma especialmente ecológico. En la inclusión de este enfoque es pertinente destacar la ratificación, por parte de Chile, del Convenio de Diversidad Biológica, la que fue promulgada como Ley de la Republica el 9 de septiembre de 1994 mediante

2 “Chile: Análisis de la Contribución forestal al desarrollo nacional”. PAF-CHILE, diciembre de 1991, p. 14 3 Cesar Ormazábal. Depto. Patrimonio Silvestres de CONAF; “Para la conservación de la biodiversidad en Chile”, Chile forestal, diciembre 1992, p. 16.

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Decreto Supremo Nº 1.963 del Ministerio de Relaciones Exteriores . Este Convenio fue el primer acuerdo global sobre la necesidad de la conservación de la diversidad biológica en todos sus niveles: recursos genéticos, especies y ecosistemas, y se reconocía explícitamente que la conservación de la diversidad biológica era una meta común de la humanidad y la base fundamental del proceso de desarrollo. En el mismo sentido, ya en 1992 profesionales de CONAF se pronunciaban en estos mismos términos al manifestar que la conservación: “Consiste en la protección y manejo de muestras de tamaño compatible con la supervivencia, ritmo y dirección evolutiva de ecosistemas, así como también incluye la mantención de especies que hoy existen y la conservación de la diversidad genética existente entre las poblaciones de cada especie”.4 Nuevamente como parte de un llamado y una tarea mayor, la Corporación planteaba la necesidad de pensar y repensar el estado del patrimonio forestal del estado, su efectividad de uso y disposición al público. De este modo se había puesto en el tapete la preocupación y la Corporación comenzó a gestionar y presionar para ampliar el rango de cobertura de representación de las Áreas Silvestres Protegidas. Pedro Araya, Jefe Nacional del Programa Patrimonio Silvestre de CONAF, señalaba que las alteraciones al SNASPE “apuntan a perfeccionar el sistema y hacerlo más representativo, lo cual dará una base más sólida y delimitará claramente el ámbito de acción de CONAF y de otros intereses involucrados”.5 Los esfuerzos en este ámbito se mantuvieron durante toda la década de 1990. Con el cambio de dirección ejecutiva en 1994, el fortalecimiento del SNASPE siguió ocupando un lugar central en las prioridades institucionales. José Antonio Prado señalaba en 1994, al asumir la Dirección Ejecutiva de CONAF, que “el segundo tema en importancia… es la mantención de

4 Cesar Ormazábal. Depto. Patrimonio Silvestres de CONAF; “Para la conservación de la biodiversidad en Chile”, Chile forestal, diciembre 1992, p. 16. 5 Maria Eugenia Drouilly, “Tras un Sistema Representativo”, Chile Forestal, Marzo 1994, N°214, p. 12

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la biodiversidad genética y la preservación de los ecosistemas naturales presentes en el país. Esta es una materia que constituye una gran preocupación a nivel mundial, porque la preservación de nuestros ecosistemas hoy trasciende el interés nacional”.6 Se comenzaron entonces a crear nuevas Áreas Silvestres Protegidas para incrementar la cobertura de representatividad ecológica del Sistema Nacional ya existente; 29 ambientes debían incorporarse, en total, para lograr tal objetivo; se señalaba al respecto: “se tiene proyectado hasta el año 2000 crear 15 nuevas áreas silvestres protegidas en el país, lo que significa adicionar un total de 648.059 hectáreas y 18 ecosistemas de gran importancia para mejorar la representatividad ecológica del SNASPE”.7 Entre 1993 y 1999 se crearon XXX nuevas unidades en el SNASPE entre Parques y Reservas Nacionales, y Monumentos Naturales. En 1994 fueron creados los Parques Nacionales Llanos de Challe y Nevado Tres Cruces (III Región), y las Reservas Nacionales Mocho Choshuenco (X Región ), los Bellotos del Melado y Los Queules (VII Región), y el Monumento Natural Cueva del Milodón, en la XII región.8 En 1995 se creó el Parque Nacional Llullaillaco en la II Región y se declaró la existencia del Monumento Natural El Morado, en la Región Metropolitana. En 1996 fueron creadas la Reserva Nacional Altos de Lircay en la VII Región, la Reserva Nacional Roblería del Cobre de Loncha en la Región Metropolitana, para cubrir la representación de bosque esclerófilo y caducifolio en el SNASPE, y la Reserva Nacional El Yali, en la V Región, para proteger la existencia de humedales en la zona y la biodiversidad asociada a ellos . Por último, en 1999 se decretó como Monumento Natural a los Islotes de Puñihuil en 6 En enero de ese año (1994) en el marco del PAF-CHILE se presentó un proyecto de Fortalecimiento del SNASPE. 7 “Una dinámica de Desarrollo”, Chile Forestal, Julio 1994, N°218, p. 29. 8 “Cumpliendo el compromiso adquirido. En esa frase puede sintetizarse la actual realidad de la ampliación del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, que administra la Corporación Nacional Forestal, al lograrse la inclusión de cuatro nuevas unidades”. (Ernesto Lagos, Chile afianza su patrimonio silvestre, Chile Forestal, N° 219, Agosto 1994, p.28)

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Ancud, X Región. En la creación de estas nuevas Áreas Silvestres Protegidas fue fundamental el aporte, conocimiento y actividades en terreno de los funcionarios y profesionales de CONAF dedicados a los ámbitos de conservación y medio ambiente. En términos generales, las necesidades de ampliación de los espacios bajo conservación, suponían la identificación concreta y física de ecosistemas únicos en peligro de ser alterados. En este proceso, las actividades que a diario realizaban los profesionales y funcionarios de CONAF en terreno, posibilitaron el desarrollo de una experticia y conocimientos acerca de los lugares que hacía falta proteger dentro de un sistema de conservación de biodiversidad. En Enero de 1996 se indicaba: “Tanto las unidades integradas entre 1994 y 1995, como las que están en proceso de creación, son detectadas, desde hace varios años por los encargados regionales”.9 Un ejemplo emblemático de lo anterior es el caso de la Reserva Bellotos del Melado y Queules. Alexis Villa , quien en esa época estaba ejercía de encargado de Patrimonio Silvestre en CONAF VII Región, detectó los lugares con bosques de Belloto del Sur y Queule, ambas especies en peligro de extinción.10 Finalmente durante la década de 1990 se incorporaron 19 unidades que totalizaron 493.000 hectáreas, superficie que, en términos absolutos, fue mucho mayor a la de unidades incorporadas durante la década de 1980. Uno de los obstáculos que debió sortear la Corporación en este proceso fue la escasez de presupuesto. Muchas de las áreas que se pretendía incorporar, en términos prácticos, eran propiedades que estaban en poder de privados, “parte del esfuerzo a realizar para conseguir el objetivo mencionado es de carácter financiero, ya que ciertos ecosistemas se encuentran 9 10

“Nuevas modalidades de protección” Chile Forestal, enero-febrero 1996, P. 35. “Nuevas modalidades de protección” Chile Forestal, enero-febrero 1996, P. 35.

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en terrenos privados”11 e . La inexistencia de fondos para la compra de terrenos fue una constante que CONAF tuvo que enfrentar a lo largo de todo el período; “[se] plantea que para manejar todo este Sistema, US$ 2,4 millones anuales (el 10% de los recursos destinados a CONAF ) representa una cifra insuficiente”.12 En el proceso de creación de nuevas unidades para el SNASPE fue relevante la acción y gestión de CONAF para la adquisición de nuevas áreas, ya sea articulando o concretando los vínculos que permitieran la adquisición de nuevos terrenos, o por medio de aportes de privados, cesiones en concesión y traspaso de terrenos entre unidades públicas. Así, por ejemplo, la Reserva Los Bellotos logró incorporarse gracias al aporte de un privado, Humberto Piemonte, propietario del predio El Melado, al interior de Linares, quien accedió a donar 417 hectáreas para proteger al Belloto del Sur, especie nativa endémica amenazada de extinción. Por su parte, CORFO traspasó el área de Radal 7 Tazas en la VII región, en tanto que la creación de la Reserva Nacional Los Queules se logró porque la empresa forestal Millalemu otorgó la concesión de 147 hectáreas en comodato para la preservación de la especie junto a otras, como el Pitao, en peligro de extinción. Finalmente con el decreto de creación del Monumento Natural Lahuen-Ñadi para la preservación del Alerce, en la X Región, se inauguró un sistema de compra entre el Estado y los particulares, y así subsanar el problema de acceso a nuevas áreas. Las características de este proceso eran relevadas en 1996 de la siguiente forma: “Un aspecto destacable, tanto en las unidades ya integradas al SNASPE como en las que se espera incorporar, es la participación de los privados. En la creación, por ejemplo, de las Reservas Nacionales Bellotos del Melado y Los Queules (…) sus propietarios cedieron los respectivos terrenos. Por su parte, en 11 “Una dinámica de Desarrollo”, Chile Forestal, Julio 1994, N°218, p. 29. 12 Maria Eugenia Drouilly, “Tras un Sistema Representativo” Chile Forestal, Marzo 1994, N°214, p. 12

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el caso del Monumento Natural Lahuen-Ñadi, en la X Región, el Ministro Emiliano Ortega inauguró un sistema de compra entre el Estado y los particulares(…). Con el mismo propósito, destaca el esfuerzo conjunto de los Ministerios de Agricultura y Bienes Nacionales por incorporar predios fiscales como áreas silvestres protegidas.”13 Pese a estos esfuerzos, se mantuvo el problema financiero como un impedimento para culminar exitosamente la ampliación de la cobertura del SNASPE. En efecto, un diagnóstico realizado en 1997 por el Centro de Investigación y Planificación para el Medio Ambiente (CIPMA), indicaba que para asegurar la protección de al menos un 5% de superficie de cada una de las 85 formaciones vegetacionales del país –más del 67% ausentes o insuficientemente representadas en el sistema público en ese momento–, se estimaba necesario agregar al SNASPE 1 millón 690 mil hectáreas, lo que requería una inversión superior a los US$ 100 millones para adquisición de nuevas áreas, infraestructura y personal para asegurar un manejo efectivo (Sepúlveda 1997)14. Estas inversiones superaban en 20 y 30 veces el presupuesto anual que disponía CONAF para el SNASPE en esa época. El gran dilema de los costos, financiamiento, capacidad y disposición para que el Estado asumiera mayores funciones y responsabilidades directas se situaba cómo uno de los problemas básicos para las tareas que realizaba la Corporación en la administración y el mejoramiento del sistema de protección de la biodiversidad de Chile. Esta situación supuso una contradicción dentro del modelo , puesto que en pleno período de tránsito a la democracia, diversos círculos sociales demandaron e hicieron patente la necesidad de cambios crecientes. No obs13 Reserva Nacional Ernesto Lagos, “Nuevas modalidades de protección”, Chile Forestal, Enero-Febrero 1996 Año XXI N°23, p. 36. 14 Sepúlveda, Claudia, Pablo Villarroel y Andrés Moreira (1997a) “Biodiversidad I: conservación biológica fuera de las áreas silvestres protegidas”. Ambiente y Desarrollo, Vol. XIII, N°2, junio de 1997. CIPMA. Santiago.

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tante, los gobiernos del momento optaron por una política moderada, que en sus fundamentos no alteraba la distribución de funciones y responsabilidades y –ojalá tampoco- costos del Estado. Y, sin embargo, en contraposición a ello sí se esperaba tener resultados cualitativamente distintos con respecto a las acciones realizadas durante el régimen militar. En este sentido, si bien se quería mejorar cualitativamente y cuantitativamente las características del SNASPE en términos de representatividad, la tarea se fue ejecutando medianamente, sin una estrategia presupuestaria que la apoyara. Los mismos profesionales de CONAF representaron esta situación en diversas ocasiones, ya que en el fondo situaba a la Corporación en un dilema sin salida: la necesidad de mejorar la ejecución de sus funciones pero sin tener los recursos ni las facultades para concretarlo: “Faltó comprometer o convencer con argumentos sólidos al Ministerio de Hacienda, en el sentido de que incorporara, mediante las indicaciones legales correspondientes, al SNASPE como una parte más del presupuesto nacional, con la importancia que se le debe otorgar a un patrimonio que es de todos y al cual debiera tener acceso todo ciudadano para su legítimo disfrute”.15 La creación de nuevas áreas silvestres protegidas proseguirá en la década siguiente en función de la extensión de la cobertura de representatividad ecológica del SNASPE diagnosticada a principios de los noventa. Hacia el año 2000 era evidente que este sistema cumplía una función irremplazable en la conservación del patrimonio silvestre de Chile; sin embargo, desde diversos círculos se hacía sentir una presión por su mejoramiento Tangibles las imposibilidades que generaba la falta de financiamiento para cubrir las necesidades de nuevas áreas protegidas, los esfuerzos se 15 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en: Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30.

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orientaron hacia el desarrollo de un programa nacional de áreas silvestres protegidas privadas como una manera de subsanar el escaso presupuesto destinado a conservación. Se explicaba que esta herramienta matriz que era el SNASPE “debía complementarse con muchas otras, como la participación privada, y así desarrollarse en forma paralela para asegurar la conservación del medio ambiente”.16 A fines de la década de 1990 la Corporación comienza, entonces, a establecer vínculos y trabajar en el desarrollo de un posible programa de Áreas Silvestres Protegidas Privadas17. La creación de estas áreas ya se venía pensando desde 1994, cuando a través de la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el artículo 35, se establecía el fomento a la creación de Áreas Silvestres Protegidas Privadas, fundamentadas en los mismos principios del SNASPE. No obstante lo anterior, el artículo era inaplicable dada la ausencia de una normativa jurídica adecuada para la operación de áreas silvestres protegidas privadas y la ausencia de un incentivo para que los privados deseasen dedicar sus tierras a la conservación. Ello motivó a CONAF trabajar en específico en la aprobación de un reglamento para la creación de áreas protegidas privadas: “La inaplicabilidad legal de este artículo ha motivado a la Corporación Nacional Forestal a proponer un proyecto de ley específico para Áreas Silvestres Protegidas de Propiedad Privada, el cual está en proceso de elaboración”. 18 En el año 2003 la Corporación esbozó el resultado de un intenso trabajo al anunciar la próxima aprobación de un reglamento para la creación de

16 Análisis de la situación actual de las Áreas Silvestres Protegidas privadas en Chile. Santiago: 2000. 104 p. Tesis presentada a: Universidad de Chile. Cerda Jiménez, Claudia Loreto TESIS 317. 17 “Se empieza a trabajar en la aprobación de un reglamente de ASPP. Con lo cual el Estado ya no es el único responsable de la protección y conservación patrimonial. Ahora la tarea es compartida”. “Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Chile Forestal, N°298, JulioAgosto 2003, p. 30. 18 “CODEF, Las Areas Silvestres Protegidas Privadas en Chile”, CODEF, 1999, Iniciativas para la Conservación de Tierras Privadas en América Latina y el Caribe. p.19.

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ASPP. “La firma y próxima publicación del reglamento para Areas Silvestres Protegidas Privadas (ASPP) es una abierta invitación a este sector a sumarse a la importante labor de mantener nuestro entorno natural”.19 El reglamento para las ASPP establecía los requisitos, plazos y limitaciones de aplicación general que se deberían cumplir para gozar de las franquicias y ejercer los derechos, como asimismo concretar las obligaciones para la existencia de un área protegida, y se explicitaba, además, que el período de permanencia de estas áreas no podría ser inferior a 25 años. En paralelo al desarrollo de la reglamentación se trabajó en la realización de un plan piloto de certificación en dos unidades demostrativas en la X Región, lo que marcó un precedente en el ámbito de la conservación en esos años. Este plan se materializó en la forma de un Convenio de Colaboración de la Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre de CONAF regional y el CIPMA, en donde se trabajó en la definición de un procedimiento para la certificación de Unidades Demostrativas Piloto (UDP) en cuanto ASP Privadas. Con este trabajo CONAF iba a contar con “referentes prácticos para que… en su papel de organismo supervisor, pueda alcanzar el espíritu de la norma y que ésta se haga realidad”.20 Sin embargo, para el año 2004 el reglamento aún se encontraba en estudio, y, finalmente, no aprobándose ni entrando en vigencia, quedando el desarrollo de futuras Áreas Silvestres Protegidas Privadas pendiente hasta hoy. Jurídicamente el estatus de Área Protegida Privada quedó en la condición de pendiente en nuestro país pese a los incentivos estipulados en la Ley N° 19.300 de Bases del Medio Ambiente y al tiempo y esfuerzos dedicados por CONAF para lograr avances en este ámbito21. En el papel, esta iniciativa la 19 “Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Chile Forestal, N°298, Julio-Agosto 2003, p. 30. 20 “Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Chile Forestal, N°298, Julio-Agosto 2003, p. 33 21 Más allá de la connotación que estas medidas signifiquen en términos de refuerzos de la potestades del Estado, al representar y hacer patente un paradigma de Estado que se niega a hacerse cargo en mayor medida de nuevas funciones y responsabilidades de todo tipo,

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retomó la CONAMA en el año 2005, instancia que elaboró una Política Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, en que nuevamente se intentó plasmar un sistema integral de Áreas Silvestres que contemplara áreas públicas y privadas. No obstante el “fracaso” de la iniciativa que buscaba plantearse como solución a los problemas de recursos ligados a la conformación y actualización del SNASPE, durante la década del 2000 se continuó con la creación de nuevas áreas protegidas pese a las dificultades presupuestarias. En el año 2009 se anunció la creación de seis nuevas Areas Silvestres Protegidas: el Parque Nacional Salar de Huasco, Monumento Natural Quebrada de Cardones, Parque Nacional Morro Moreno, Reserva Nacional Nonguén, Reserva Nacional Altos de Pemehue y el Parque Nacional Alerce Costero. Debe resaltarse que la propuesta de creación de Áreas Silvestres Protegidas privadas como única solución al problema de cobertura emerge como una decisión estatal para no seguir expandiendo las funciones y atribuciones del Estado. Con tal propuesta se intensifica y proyecta el modelo económico instaurado por el régimen militar, justificándose discursivamente con razones de orden “técnico”: ausencia de capacidad logística y presupuestaria a nivel estatal para asumir la administración de todas las áreas. En esa misma dirección, profesionales de CONAF más de alguna vez se pronunciaron en torno al tópico, puntualizando que en lo referido a la importancia del SNASPE, los problemas ligados a la asignación de recursos públicos y la relevancia reconocida a las ASP por la política para el desarrollo integral del país: “No ha aparecido aún el servicio público o el funcionario o profesional que logre, con argumentos técnicos, administrativos e incluso políticos, convencer a la autoridad político–administrativa para que asuma una participación directa y concreta en la problemática de la tuición del patrimonio natural. Se actúa sin convicción, solo por inercia.”.

asentuando la intensificación de un modelo subsidiario de Estado.

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Se visualiza con nitidez la dualidad de frentes en las que se ha posicionado la existencia del SNASPE y, como consecuencia directa de ello, las dos principales y contrapuestas aristas que ha debido enfrentar CONAF en su trabajo como administradora y guardiana de este sistema a través de los años. Durante la década del 2000 también aparece la necesidad de modular de nuevas formas la administración del SNASPE y sus funciones, pero ahora con el triple objetivo de acercar el Sistema a la comunidad en la dimensión turística, incrementar el cuidado de la biodiversidad y el medio ambiente, y propiciar avances en el desarrollo económico-social en las comunidades aledañas a las Areas Protegidas.

1.2 Administración del SNASPE: Privados y el desarrollo del Ecoturismo/ El SNASPE es el hijo pobre de CONAF.

A partir de la segunda mitad de la década de 1980, la demanda por acceder a las áreas silvestres en busca de la naturaleza y esparcimiento al aire libre, proveniente principalmente de la comunidad nacional , comenzó a experimentar un incremento sostenido en el tiempo. Estadísticas oficiales al respecto indican que la afluencia de visitantes al SNASPE aumentó un 24 % en el período 1990-1995, y de 588.000 personas registradas como visitantes a las ASP en 1986 a 782.000 en 1992, es decir, un 32% de incremento. Tal situación fue exhibiendo ante los guardaparques y funcionarios directamente relacionados con la administración en terreno del SNASPE la necesidad de mejorar y crear infraestructura y servicios recreativos acordes a la demanda y tipo de público que accedía a las Áreas Silvestres. Dentro de CONAF acuciaba por esos años la necesidad de desarrollar al SNASPE, pero ahora desde su disponibilidad para uso público. Si en las 32

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décadas de 1970 y 1980 el principal problema del SNASPE, en términos administrativos, era la ausencia de un aparataje gubernamental que se hiciera cargo de tangibilizar la existencia de las Áreas Silvestres Protegidas -ya sea con personal para su custodia o con la implementación de Planes de Manejo-, en la década de 1990 el problema se trasladará a la disponibilidad de infraestructura y servicios varios que permitiesen hacer de las unidades del SNASPE espacios de uso y disfrute de la comunidad. En este sentido, si bien fue una posibilidad que existiera fomento al turismo en las ASP, esta faceta se comenzará a explotar de manera mucho más abierta a partir de esta década. En esa situación el financiamiento y la disponibilidad de recursos, como se mencionó, fue un problema capital a resolver. Se planteaba al respecto “Abstrayéndonos del tradicional desbalance Necesidad/ Disponibilidad de Recursos que aqueja a las unidades y a los guardaparques, y que por sí solo acarrea bastantes problemas de manejo, ya se está tornando crítica la situación de la estadía de los visitantes en los meses peak, simplemente porque la infraestructura de uso público en la mayoría de ellos es insuficiente”.22 Aunque durante la década anterior se reconoce una dotación de infraestructura básica de uso público en muchas unidades del SNASPE, profesionales de la Corporación puntualizan a partir de 1990 los problemas operativos profundos existentes en la administración del SNASPE a raíz del exiguo presupuesto asignado al área de Patrimonio Silvestre. “esta situación ha hecho evidente la necesidad de mejorar y crear infraestructura y servicios recreativos acordes a la demanda y al tipo de público que accede a las Áreas Silvestres Protegidas”.23 Para ello, en 1994 la misma CONAF indicaba como solución incorporar a privados al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas: “A pesar 22 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en: Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30. 23 “Las razones del proceso”, Chile Forestal, n° 242, septiembre 1996. p.26.

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de esta realidad poco auspiciosa, todavía es posible esbozar algunas soluciones. Por ejemplo, una forma de orientar los escasos recursos (…) es a través del otorgamiento en concesión a privados de toda la infraestructura de recreación y la responsabilidad de la atención al público desde el punto de vista meramente turístico”.24, y así subsanar la disponibilidad fija de recursos para el sector, en contraposición al aumento de financiamiento demandado para hacer efectiva la habilitación de las Áreas Protegidas para el público común. La idea de habilitar concesiones no era nueva, ya que al año 1994 esta modalidad cumplía 20 años desarrollándose en algunos parques. De hecho, documentación de CONAF indica que desde 1983 se tenían convenios con privados, y en 1996 se informaba la vigencia de un total de 25 concesiones distribuidas sólo en 9 áreas protegidas, concentrándose 17 de aquellas en el Parque Nacional Torres del Paine (XII Región). 25 Sin embargo, la existencia de estas concesiones nunca formó parte de un programa de carácter nacional, por lo que la Corporación seguía a cargo –a pesar de su limitado presupuesto– de las labores de mantenimiento y creación e incremento de infraestructura y programas de recibimiento para el público. Para los profesionales de CONAF esta tarea era vista, según los testimonios, más bien como una carga que los ataba, que como un beneficio: “La diferencia radica en que en estos 20 años CONAF no ha podido sacarse de encima la abrumante tarea de mantener e incrementar la infraestructura de uso público, manejar estadísticas y controlar el ingreso de visitantes (…). En estos aspectos en donde hay que innovar en beneficio de la eficiencia en todo sentido: en beneficio de los visitantes, que podrán ser atendidos satisfactoriamente en sus necesidades de educación, investigación y protección”. 26 La fórmula de las concesiones era congruente con los enfoques que al res24 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30). 25 Chile Forestal, n° 237, abril 1996, p. 35. 26 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30.

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pecto se propugnaban internacionalmente acerca de la situación, función y tareas a cumplir por parte de los Parques Nacionales. En esos enfoques se planteaba de manera manifiesta la necesidad de desarrollar los supuestos beneficios económicos asociados a la existencia de Áreas Silvestres Protegidas. Inclusive antes de la década de 1970 en Chile se había pensado a los Parques Nacionales en relación a sus ventajas como centros de atracción turística –cuestión que se refleja en el criterio de belleza y paisajes escénicos esgrimido para la creación de algunos de ellos durante la primera mitad del siglo XX–; en términos concretos, no se habían planteado desde el Estado lineamientos que desarrollaran de manera sistemática un programa de fomento al turismo en las unidades protegidas; Es en la década de 1990 dónde se abre paso a este enfoque, el que buscaba ampliar las posibilidades asociadas al concepto de superficies protegidas, pasando de un concepto de Parque o Monumento Natural intocable y cerrado, a una noción de conservación que contemplara la participación y beneficio de actores sociales. El concepto de parque nacional, entonces, se potenció en relación a las posibilidades de desarrollo económico que podía abrir por la vía del turismo, como actividad económicamente sustentable. La importancia del ecoturismo queda aún más en evidencia con la declaración del año 2002 como el Año Internacional del Ecoturismo, convocado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) . En Chile fue la Corporación Nacional Forestal el primer organismo en trabajar efectivamente este concepto como parte de las potencialidades de los Parques Nacionales. En 1992 el jefe de patrimonio silvestre de CONAF señalaba “estamos próximos a sacar una política de Ecoturismo que regulará todo el desarrollo de esta actividad dentro de las áreas”.27 Esta apuesta buscaba, especialmente, reforzar el vínculo y posicionamiento del sector privado dentro de las áreas silvestres. 27

“Cobra Fuerza el Ecoturismo”, Chile Forestal, N°215, 199/////////////. P. 15.

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“En este contexto, la política que la Corporación ha establecido para el desarrollo recreativo de las áreas silvestres protegidas, específicamente para la implementación de infraestructura y el ofrecimiento de diversos servicios recreativos, es que éstos sean proveídos por el sector privado mediante el mecanismo de concesiones, previa licitación pública”.28 En virtud de lo anterior, en 1993 CONAF oficializó un Reglamento para Actividades de Turismo Aventura. Este fue el primer reglamento nacional de turismo aventura desarrollado en Chile, y que fue elaborado en base al primer reglamento regional para las áreas silvestres protegidas de la Araucanía y de Los Lagos, texto cuyo objetivo era normar la participación del sector privado en este tipo de acciones dentro de las unidades pertenecientes al SNASPE. Un año después, con la finalidad de ordenar y regularizar finalmente el uso público de las unidades silvestres, por Resolución N°141, del 9 de Mayo de 1996, la Dirección Ejecutiva de CONAF aprobó la Política institucional para el desarrollo del ecoturismo en el SNASPE, lo que permitió contar a nivel nacional con un programa de promoción para el desarrollo del ecoturismo en áreas silvestres protegidas del Estado, contemplando la participación de terceros, específicamente para la ejecución de actividades eco turísticas (Lazo WORD ). “En el marco de la nueva Estructura de CONAF y con la definición de Políticas para el desarrollo del Ecoturismo en Áreas Silvestres Protegidas, será reforzada la relación con el sector privado. La finalidad de ello es crear nuevas opciones de desarrollo, en armonía con el entorno natural y mejorando las ya existentes”.29 El desarrollo de esta política para CONAF era de suma importancia, se28 29

“Cobra Fuerza el Ecoturismo”, Chile Forestal, N°215, 199/////////////.. P. 15. “Las áreas sujetas a concesiones”, Chile Forestal, Año XXI Nº242, Septiembre, 1996, P.28.

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ñalaba al respecto Ricardo Díaz, Gerente de Operaciones de CONAF: “La Corporación protege 14 millones de hectáreas a través del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Con los recursos que hoy se asignan a CONAF solo podemos administrar un 22% de la superficie del sistema. Una de mis inquietudes es la responsabilidad que tenemos con la sociedad, en orden a cubrir el restante 78%; aquí no cabe mayor análisis. Para abordar este problema, se tiene previsto iniciar un importante proceso de generación de recursos financieros, a través de la puesta en marcha del Ecoturismo, instancia en la que pretendemos que la participación del sector privado sea relevante (…)”.30 Así, entonces, en 1997 CONAF formuló el primer reglamento de Áreas Silvestres Protegidas para el desarrollo de concesiones en el SNASPE, el que contenía los procedimientos a partir de los cuales las oficinas regionales de CONAF debían actuar para la supervisión del cumplimiento cabal de los contratos de concesión. Los proyectos que se buscaba ejecutar estaban destinados esencialmente a la implementación y operación de servicios de alojamiento, alimentación y variadas actividades de Ecoturismo. Estas “Políticas para el Desarrollo del Ecoturismo en Áreas Silvestres Protegidas del Estado” y el Reglamento para Concesiones Ecoturísticas, fueron elaborados con el propósito de ordenar, regularizar e impulsar este tipo de uso público de las áreas protegidas, complementando adecuadamente la normativa que se establecía para ellas en los respectivos Planes de Manejo El abiertamente instalado objetivo del ecoturismo implicó un cambio en las estrategias de administración de planes de manejo que hasta el momento había seguido CONAF. En 1995 se reorganizó el Departamento de Áreas Silvestres Protegidas, pasando a denominarse Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre, y reestructurándose también a nivel regional como Unidades de Gestión, modalidad que enfatizaba la elaboración y actualización de planes de manejo de las áreas silvestres protegidas identificadas 30

Chile Forestal, n° 236, marzo 1996, p.33.

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como prioritarias para el desarrollo del ecoturismo31. Como resultado de ello, y con el apoyo de SERNATUR, se identificaron 40 Áreas Silvestres Protegidas entre parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales . Así se inauguró el nuevo Sistema de Licitación de Concesiones Ecoturísticas, el que disponía en una primera etapa proyectos ecoturísticos en cinco unidades del SNASPE: Parques Nacionales Lauca (I Región), Pan de Azúcar (III Región) y Vicente Pérez Rosales (X Región), y Reservas Nacionales Los Flamencos y Río Clarillo.32 El desarrollo de una política de concesiones en los parques nacionales significó, asimismo, abrir de modo directo e institucional un nuevo ámbito de actividades para el SNASPE. En tal sentido, la Corporación se hace eco de las políticas liberales del modelo de Estado Subsidiario instaurado en los años de 1980, el que suponía al Estado como un ente regulador, más que como un activo participante de la economía y prestador de servicios. La concesión a privados delegaba el usufructo de determinadas actividades en los parques a quienes estuvieran en condiciones de invertir capital, y restaba al Estado la obligación de adquirir o desplegar funciones con respecto a las Áreas Silvestres Protegidas. Los objetivos declarados por la Corporación sobre las finalidades esperadas del desarrollo de una política de ecoturismo dan cuenta de esta situación: “Con el impulso del ecoturismo en aquellas áreas protegidas que posean potencialidad para ello, se espera obtener los si31 Esta gestión también formaba parte del nuevo énfasis dado por la Gerencia de Operaciones de CONAF de la época. 32 “Las áreas sujetas a concesiones, Chile Forestal”, Año XXI Nº242, Septiembre, 1996, p. 28. Al hacerse operativo este programa de CONAF realizó una “Proposición de Ideas de Desarrollo Ecoturístico”, como una primera etapa del Programa Parques Nacionales para el Ecoturismo, de un total de 40 empresarios efectivamente interesados, 14 prepararon prpuestas. Parque Nacional Lauca, Pan de Azucar, Vicente Perez Rosales y a las Rservas Nacionales Los Flamencos y Río Clarillo. 1997.

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guientes resultados: (…)b) Mejoramiento del nivel de satisfacción en relación a la calidad de la experiencia recreativa de los visitantes. c) Establecimiento de oportunidades de inversión en términos sustentables, con la participación protagónica del sector privado bajo el marco de orientación y normativo de la Corporación Nacional Forestal. En esta primera etapa, el desarrollo del ecoturismo fue entendido, especialmente por CONAF, como una manera de ofrecer solución a los problemas de financiamiento del SNASPE, y también a los problemas operativos de la Corporación para cumplir sus funciones, en el marco de un proyecto general de modernización del Estado llevado a cabo por el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1996 Ricardo Díaz, Gerente de Operaciones de CONAF, planteaba que el programa de ecoturismo estaba inserto en la llamada “Modernización del Estado”, “cuyo principio es básicamente tener la capacidad de hacer una introspección a nivel de aparato estatal, con el fin de cambiar esquemas ineficientes que han venido funcionando desde hace mucho tiempo. Desde ese punto de vista, era un proceso que CONAF tenía que abordar a la brevedad, que había sido dilatado por mucho tiempo y que hoy está en marcha”. Para la década del año 2000 las concesiones existentes se mantuvieron, y se buscó, a su vez, seguir promoviendo y aumentando su existencia. En el año 2005 se indicaba que la infraestructura ofrecida por el SNASPE continuaba siendo deficitaria, ya que al mismo tiempo se seguía incrementando el número de visitantes: en los últimos 10 años (1996-2006) se había registrado un aumento de un 54,3%, con una afluencia de turistas el año 2006 de 1.462.055 personas. Así, entonces, el año 2007 la CONAF trabajó en el desarrollo de una nueva “Política para concesiones turísticas al interior de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado”. Como diagnóstico del estado del SNASPE, la Cor39

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poración señalaba en el mismo documento: “En cuanto a los servicios que las áreas silvestres protegidas ofrecen actualmente a los visitantes, la situación general es deficitaria y prácticamente en todas existe la necesidad de realizar mayores inversiones, bajo el hecho de que el Estado no dispone de recursos suficientes o si los tuviera, su asignación sería competitiva con otras necesidades prioritarias del país ”. Se proponía nuevamente una política para “orientar, promover y regular el desarrollo de concesiones de turismo en las áreas silvestres protegidas del Estado de Chile, siguiendo patrones de sustentabilidad ambiental, social y económica, para mejorar la entrega de beneficios de dichas áreas a la sociedad ”. Sin embargo, en el año 2012, en relación al uso turístico de las ASP se anunciaba: “El diagnóstico del Ejecutivo es que de las casi 100 áreas silvestres protegidas, sólo unas 20 están posicionadas como grandes atractivos turísticos. Por eso, y pese a que la CONAF seguirá a cargo de su cuidado, se quiere más participación de privados ”. Ese mismo año se vuelve a plantear el problema de la disponibilidad al público de las Áreas Silvestres Protegidas, cuestión que llevó a un nuevo llamado a licitación para 30 de ellas, decisión tomada por el gobierno que anunció que nuevamente la Corporación Nacional Forestal sería la encargada de realizar dicho trabajo. El objetivo de esta iniciativa se alineaba con los objetivos planteados en la década de los noventa: potenciar la presencia de privados en el desarrollo de infraestructura turística dentro de las áreas silvestres protegidas del país. “El objetivo es duplicar la oferta de servicios y productos turísticos en estas reservas de aquí al 2020 (…) La idea es que haya una visión integral de parque, y no dar concesiones aisladas como antes ”. El proyecto de 2012 también buscaba enfatizar el rol a jugar por las comisiones regionales y con ello dar cabida a los emprendimientos locales buscando abrir las posibilidades de propuestas de los proyectos de turismo ya 40

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que hasta ese momento las necesidades eran predefinidas a nivel central. Por otra parte, el enfoque de concesiones a privados desarrollado en la década de los noventa en términos generales no implicó un trabajo en conjunto y consensuado con las comunidades aledañas, puesto que el foco de fomento de las concesiones suponía la actuación de privados y como consecuencia de este actuar –acorde con los supuestos del “chorreo” del modelo económico neoliberal– el desarrollo e impactos positivos en las comunidades aledañas a los parques nacionales. Esta incursión e inversión de privados podía provenir o no de grupos locales –según fuera la capacidad de inversión del actor–; sin embargo, esta política casi no incluyó fomentos o incentivos específicos en esa dirección. Como consecuencia de ello un desafío importante durante la década del 2000 fue propiciar un cambio de perspectiva y definir el lugar asignado a las comunidades cercanas a las Áreas Silvestre Protegidas, que de continuo vivían con o vinculadas a ellas como parte de su vida cotidiana. En este ámbito, profesionales de CONAF ya habían comenzado a anticipar esta tendencia desde la década anterior a través de pequeñas actividades que les permitieron reconceptualizar la noción de parque y área protegida, y las relaciones y beneficios esperados de ella.

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APARECER OTROS ACTORES Y APARECEN NUEVAS DEMANDAS (LO SOCIAL). Con el retorno a la democracia nuevos grupos, actores y demandas sociales aparecieron en escena, así como el medio ambiente y la necesidad de desarrollo social figuraron como elementos centrales en la reconfiguración y replanteamiento de las políticas públicas de los nuevos gobiernos de la Concertación. En la década de 1980 la Corporación Nacional Forestal fue el único organismo jurídicamente validado para pronunciarse en temas de conservación y realizar acciones de preservación de especies de flora y fauna. No obstante, a partir de los noventa el escenario se modifica ya que nuevos organismos gubernamentales emergen pronunciándose acerca de la biodiversidad, el medio ambiente, sus requerimientos y la funciones de las Áreas Protegidas, entre otros temas. El significativo cambio simbólico que implicó a nivel institucional el término de la dictadura y la vuelta de la democracia , permitió la formulación y expresión de demandas y actores que impulsaron la necesidad de un cambio en el cariz de ciertas actividades de CONAF. La institución tuvo que responder sobre la marcha a estas nuevas demandas que en sí mismas, a fin de cuentas, excedían las funciones que históricamente había desempeñado, planteándole nuevas problemáticas a resolver. Así lo expresaba Carlos Weber, cerca de 10 años después del inicio de los gobiernos de la Concertación: “se han manifestado crecientes vínculos con la comunidad nacional, ya sea en el ámbito institucional o de la sociedad civil, tanto en el campo de la cooperación, así como conflictos de interés. También se han evidenciado cambios de indudable impacto en el campo político, económico, social, cultural y ambiental del país, los que en mayor o menor medida están incidiendo, o lo serán a futuro, en la experiencia y gestión que CONAF efectúa (…) ”.33 33

C. Weber, “Participacion de la comunidad en la gestión del SNASPE”, p.6.

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La Corporación intentó vincularse y plasmar alianzas estratégicas con las organizaciones que se pronunciaron sobre turismo y medioambiente, y, al mismo tiempo, intentó reconfigurar los canales de relación con actores posiblemente involucrados en la gestión y conservación de las ASP. Los cambios derivados de esta nueva forma de vincularse implicarán una alteración de las operaciones internas de la Corporación con respecto a las tareas que tradicionalmente había cumplido en la administración de las ASP, y, en algunos casos, implicando la disputa y/o traspaso de funciones antes detentadas por CONAF. Dos áreas serán las que registrarán estas nuevas interacciones y acciones en conjunto: aquellas actividades ligadas al turismo y al desarrollo de planes de manejo en las ASP, y las referidas a funciones y acciones relacionadas con el medio ambiente y la biodiversidad. 2.1. Incorporación de la comunidad en los planes de manejo y administración de ASP en los 2000. A partir de la década del año 2000 se discutirá y mencionará de manera creciente la emergencia de un nuevo enfoque en torno al tratamiento de las Áreas Silvestres Protegidas. Hasta ese año las ASP habían sido entendidas mayoritariamente como islas de protección sobre las cuales primaba un concepto de conservación cerrado, un espacio ojalá clausurado a la influencia exterior. Sin embargo, a fines de los noventa, y con fuerza en el 2000, se instalará un cambio de paradigma, el que implicó la apertura de las Áreas Silvestres Protegidas a un número mayor de criterios con respecto a las funciones, beneficios y potencialidades esperadas de aquellas. Estas nuevas potencialidades incluían, entre otras cosas, intensificar el vínculo con las comunidades; al respecto señala Ángel Lazo:“…e incluso rompimos el paradigma de áreas silvestres protegidas como islas de protección, muy protegidas, muy celosos todos nosotros de resguardarlas de 43

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amenazas externas”. En la difusión de este cambio de conceptualización fueron relevantes los funcionarios de la Corporación quienes durante los noventa se formaron en el extranjero con el objetivo de conocer ejemplos de desarrollo de ecoturismo en otros parques nacionales, y que como consecuencia se permearon de las tendencias internacionales que propugnaban un cambio acerca del uso y beneficios de las Áreas Silvestres Protegidas para ser foco de desarrollo para su entorno. Las políticas de ecoturismo en los Parques Nacionales fueron el primer espacio donde CONAF comenzó a perfilar y pensar en la inclusión de beneficios para las comunidades aledañas a las Áreas Protegidas. CONAF planteaba la necesidad de generar beneficios para las comunidades locales desde las ASP, pero estos debían producirse con una mínima intervención de recursos estatales, limitándose el Estado a incentivar las económías de carácter privado, ya que este modelo aun depositaba fuertemente en dicho sector las esperanzas de impulsar desarrollo social y crecimiento económico. Con las concesiones se aspiraba a provocar externalidades positivas, especialmente en las zonas aledañas a los Parques Nacionales: generación de empleos u otras actividades al alero del turismo. El año 2001 se puntualizaba como parte de los objetivos del desarrollo del ecoturismo: “Contribución al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades aledañas e insertas a las áreas silvestres protegidas, mediante la generación de empleos e ingresos generados por el turismo, como la producción de artesanía, abastecimiento y servicios”. 34 Posterirormente, esta manera de concebir el impacto y relación del SNASPE con su entorno social mutará a una relación y vínculo mucho más directo, no pensado ya desde los impactos de desarrollo positivos mediados por la inversión de capitales privados. En las nuevas políticas técnicas que CONAF comienza a gestar se reconoce este cambio y la necesidad de in34

“Memorias de la CEPAL”, Lazo, p.72.

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clusión de las comunidades. En el año 2003 se afirmaba en la revista Chile Forestal: “ha habido un enorme cambio en el tema de áreas protegidas, por cuanto ya no se pretende aislarlas o verlas como un archipiélago desconectado, para protegerlas. Hoy hay que abrir las puertas. La diferencia entre el éxito y el fracaso no radica en los defensores que están adentro, sino en la aceptación de toda la gente”. 35 Se alcanzó un consenso respecto a que las ASP debían concebirse como espacios abiertos para la comunidad, si bien áreas de conservación de la biodiversidad debían también transformarse en nódulos de desarrollo y beneficio local. En ello radicaría la continuidad misma de las Áreas para su conservación. Se incluyó entonces la participación ciudadana en la planificación de las ASP : “ En este período se observa a la Corporación integrando la dimensión social por medio de la participación ciudadana, la que primero es incluida como parte de las actividades turísticas planificadas por CONAF, para luego pasar a contemplarla en el desarrollo cooperativo de planes de manejo para las ASP. Se informaba así sobre los deberes del SNASPE: “ya no sólo competen al cuidado de la naturaleza, sino también a aspectos socioculturales ligados a su existencia histórica y a su funcionamiento ”. 2.1.1. Más participación: Trabajo con comunidades aledañas y comunidades indígenas. El tema de la coordinación y acción cooperativa con las comunidades venía discutiéndose en la Corporación desde hacía un tiempo, en especial la relación de los pueblos indígenas con los modos de uso de las reservas naturales y parques nacionales, siendo en este vínculo donde la Corporación aplicará los primeros cambios desde el año 2000 hacia adelante.

“Aire Renovado en las Áreas Silvestres”, Chile Forestal, N°298, Julio-Agosto 2003, p. 30.

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Las relaciones entre comunidades indígenas del norte y sur del país y las Áreas Silvestres Protegidas del Estado habían sido conflictivas a través de los años, especialmente por apreciaciones dispares acerca de los usos permitidos por la Corporación y los usos que tradicionalmente habían practicado las comunidades de algunos recursos o espacios. . En este sentido, las antiguos objetivos prescritos para las ASP, el rol que le competía a los ingenieros forestales, guardaparques y funcionarios de CONAF como agentes expertos, y la relación del Estado con la comunidad durante el régimen militar, no favorecieron abiertamente la integración de actividades con las grupos locales o aledaños, especialmente indígenas. La validación e importancia discursiva de la participación ciudadana, la promulgación de la Ley N° 19.253 o Ley Indígena promulgada en 1993 – que creaba además la CONADI–, estableció las bases legales para que se considerara la apertura de las Áreas Protegidas a un trabajo en conjunto o cooperativo con las comunidades indígenas. En su artículo 26 esta Ley establecía la creación de Áreas de Desarrollo Indígena, “espacios territoriales en que los organismos de la administración de Estado focalizarán su acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades”, lo que se complementa con el artículo 35 del mismo cuerpo legal, que expone que “en la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí existentes. CONAF o el Servicio Agrícola Ganadero (SAG) y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), de común acuerdo, determinarán en cada caso la forma y alcance de la participación sobre los derechos de uso que en aquellas áreas corresponda a las comunidades indígenas ”. Esto implicó que los contratos de concesión en áreas silvestres protegidas traslapadas con áreas de desarrollo indígena, debían reflejar la definición de la modalidad de participación de las comunidades indígenas existentes en la ADI, acordada entre la CONAF y la CONADI. Sin embargo, desde el 46

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año 2000, la CONAF comenzará a trabajar con el concepto de planificación participativa para solucionar los focos de controversia entre las áreas protegidas y las comunidades locales, especialmente indígenas, formulando estrategias de incorporación de las comunidades indígenas al trabajo y usufructo de zonas del SNASPE, por medio del establecimiento de un convenio con la CONADI, destinado, entre otros aspectos, a buscar formas de colaboración que permitieran concretar una metodología de preservación de los intereses del SNASPE y las necesidades de uso por parte de comunidades indígenas insertas o aledañas. El resultado concreto de esta búsqueda de formas de participación fue el desarrollo desde el año 2001 de Planes de Manejo Participativos: “principalmente, el acuerdo que se crea entre la Unidad y las comunidades indígenas vinculadas a la misma, de manera de integrar la participación de éstas en un proceso dinámico y continuo, y en donde se identifican los derechos y responsabilidades en la toma de decisiones de manejo”.36 La primera iniciativa corresponde al Parque Nacional Chiloé, donde en el año 1975 numerosas familias mapuches fueron obligadas a desplazarse para el establecimiento del área protegida, generándose tensiones permanentes entre las familias y el Parque Nacional. En función de ello, luego de dos ensayos con los que se intentó corregir esos problemas, CONAF planteó en el 2001 la formulación de un plan de manejo en conjunto considerando el parecer de la comunidad: “El enfoque de planificación participativa no solo debe aplicarse a las comunidades insertas en las áreas protegidas, sino también en aquellos territorios donde el área protegida ejerce su influencia”. 37 El caso de la Reserva Nacional Los Flamencos, en la

región, es simi-

lar. Una vez creada en 1990 comenzaron las tensiones. Su creación administrativa y la formulación de planes de manejo se desarrollaron sin la 36 37

“Una sociedad de futuro”, Chile Forestal, n° 285, mayo-junio 2001.p.25. Pp. 3-7 “De cara a los conflictos” Chile Forestal, n° 290, marzo-abril 2002. P.4.

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participación ni el acuerdo de las comunidades indígenas existentes en la zona. Esto afectó, en algunos casos, las dinámicas socio-económicas propias de las comunidades indígenas, como fue el caso de la comunidad de Socaire que tiene parte de sus campos de pastoreo en un sector protegido por CONAF; asímismo, la existencia de especies de fauna con problemas de conservación y la rigurosa aplicación de las normativas por parte de CONAF dificultaron las posibilidad de acercamiento con la comunidad . La elaboración de herramientas para facilitar la participación en la gestión de las Áreas Protegidas no se circunscribió únicamente a la incorporación de comunidades indígenas. Otras modalidades posibles de participación fueron desarrolladas en el año 2002 por el Departamento de Patrimonio Silvestre en el Marco de Acción para la Participación de la Comunidad en la Gestión del SNASPE. En el documento que las contiene se establecieron los modos de trabajo asociativo que ya se venían practicando con algunas comunidades indígenas, al mismo tiempo que destacó la instauración de consejos consultivos locales y regionales como una de las instancias más relevantes. “A través del primero se pretende la participación de personas o entidades estrechamente vinculadas con una o dos unidades de sistema (…). Para la entidad regional el propósito es el mismo, pero referido al quehacer del programa de Patrimonio Silvestre, y en particular la gestión de unidades existentes en la Región”. Este marco de acción finalmente posibilitó y allanó el camino para diversas iniciativas de asociación y acción participativa, abriéndose de manera oficial la puerta al trabajo conjunto de CONAF con la comunidad en la elaboración de planes de manejo en determinadas Áreas Silvestres. Al respecto, Ángel Lazo especifica: “Antes los planes de manejo eran de exclusiva responsabilidad de la CONAF. Nos reuníamos en terreno una semana para elaborar el núcleo de un plan de manejo de un área silvestre protegida. Esto después cambió, ya que considerando estos criterios de participación, ya invitábamos al director de la escuela, al líder local, y aportábamos nuestros conocimientos sobre el parque que estábamos planificando, les consultábamos cuál era su visión 48

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del parque, qué esperaban del área manejada y así (…), se recopilaban las ideas y acciones a comprometer. A lo largo de la década del año 2000 numerosos planes de manejo se reelaboraron dentro de este marco de trabajo participativo, reorientándose los usos y beneficios de las ASP. “Uno de los grandes impactos que ha logrado la Dirección Ejecutiva es la constitución de los consejos consultivos (…) donde la comunidad organizada interactúa con los servicios públicos. El objetivo fundamental está enfocado a que no se produzcan desvinculaciones de parte de ninguno de los actores presentes en esa ASP”. 38 Por otro lado, el trabajo de CONAF con las comunidades indígenas no se limitó a los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas; también llevó a cabo proyectos de conservación y ecoturismo sustentable asociativo a lo largo de toda la década. Cabe destacar el proyecto de conservación que se realizó en el año 2002 para organizar viajes de recolección de frutos del Lawén en la Reserva Forestal Malleco como parte de las pequeñas actividades en terreno con las comunidades. Este proyecto se levantó luego de conversaciones entre funcionarios de la Corporación y la Unión de Comunidades Mapuches Autónomas Lonko Leftraru Lumaco, al identificarse una escasez de árboles de Lawén en la región, especie fundamental para las prácticas medicinales y religiosas de curación de las machis de las comunidades mapuches. Desde CONAF surgió la iniciativa de invitar y organizar con machis de Lumaco viajes de recolección de frutos del Lawén en la Reserva Nacional Malleco.39 Otro proyecto conjunto con comunidades indígenas fue la Red de Parques Indígenas Mapu Lahual inaugurada en Febrero del año 2005. Esta iniciativa se realizó gracias al apoyo de CONAF y el World Wildlife Fundation, en donde nueve comunidades Mapuche-Huilliches de la Región de Los La-

38 Luis Martinez, “Las áreas silvestres protegidas ahora tienen una mayor vinculación con la comunidad”, Chile Forestal, n° 312, año 2005) p.5. 39 “Memorias de viajes con Machis a la búsqueda del Lawén en la Reserva Nacional Malleco”. Chile Forestal, n° 293, septiembre-octubre 2002.

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gos gestionaron un proyecto de ecoturismo destinado a proteger el medio ambiente y a mejorar la calidad de vida de los integrantes de su pueblo.40 Otro rol destacado que asume CONAF es como uno de los organismos subejecutores del Programa Orígenes , cuya segunda fase se inicia el año 2007, promoviendo un estrecho trabajo con familias de comunidades indígenas: aymará, quechua, atacameña y mapuche, localizadas en áreas rurales de las regiones I, II, VIII, IX y X. Aquí también se encuentran los trabajos realizados en conjunto con comunidades campesinas, como es el caso de las comunidades aledañas a la Reserva Nacional Rio Clarillo, con cuyos intengrantes trabajó la Corporación integrándolos y permitiéndoles mayores actividades de uso dentro de la Reserva.

Chile Forestal, n° 336, año 2008.

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PROTECCIÓN DE FLORA Y FAUNA Los programas de protección de flora y fauna silvestre continuaron siendo espacios de acción destacados dentro de las labores de conservación asumidas por CONAF, luego del cambio de régimen político en 1990. En efecto, el período se inaugura con la declaración de Monumento Natural de la Araucaria en Marzo de 1990, proceso que venía desarrollándose desde Febrero de 1976, cuando en un primer intento y mediante el Decreto Supremo Nº 29 se le otorgó dicha categoría, que quedó sin efecto, no obstante, en 1987 . Este impulso situó a la protección del medio ambiente y la biodiversidad nacional, al menos de manera discursiva, como parte de las aristas a considerar explícitamente en los programas y políticas nacionales. Es en estas condiciones que toma fuerza la necesidad de aumentar la representación del SNASPE –como se describió con anterioridad: “Urge convocar a la comunidad científica especializada a participar de la identificación y definición de prioridades de sitios claves para la conservación de la diversidad biológica de Chile”.41 Las acciones llevadas a cabo para lograr la incorporación de áreas no representadas ni protegidas al sistema de protección del SNASPE merecen ser nuevamente destacadas, en especial lo tocante a la protección de el Belloto del Sur y el Ruil, especies endémicas en peligro , que fueron protegidas con la creación de la RESERVA Y EL PARQUE NACIONAL XXX . Mismo caso ocurrió con la creación del Parque Nacional Nevado de Tres Cruces en la región de Atacama, que permitió la protección de flamencos, taguas cornudas , vicuñas, guanacos y vizcachas. En el caso del Parque Nacional Llanos de Challe (…) su creación protegió fauna amenazada tal como guanacos, zorros culpeos y chilla, pumas, águilas y cóndores”42. Las acciones anteriores se caracterizaron por la coordinación de recursos esca41 Cesar Ormazábal. Depto. Patrimonio Silvestres de CONAF; “Para la conservación de la biodiversidad en Chile”, Chile forestal, diciembre 1992, p.16. 17. 42 Reserva Nacional Los Lagos, “Chile afianza su patrimonio silvestre”, Chile Forestal, N° 219, Agosto 1994, p.28.

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sos y la realización de actividades en terreno del cuerpo descentralizado y trabajo a nivel de unidades territoriales que ejecuta CONAF. En paralelo a ello, la Corporación continuó ejecutando acciones de conservación y protección a través de todo el país, en la línea de las ya realizadas en la década anterior con determinadas especies: loro tricahue, chinchilla, huemul, vicuña y flamenco. Con esta última especie se continuó un intenso trabajo de conservación, especialmente para paliar los efectos antrópicos sobre la población de la especie, problema del cual estuvieron especialmente preocupadas las secciones de conservación de CONAF a lo largo de la década. Cabe resaltar la inclusión de diversos sitios que constituyesen hábitat para flamencos en el SNASPE, tales como la Reserva Nacional Los Flamencos y el Parque Nacional Nevado Tres Cruces; la incorporación de humedales cordilleranos en la Convención para la Conservación de Humedales (RAMSAR) –Los Salares de Surire y Huasco (I región), Salar de Tara y Lagunas Puilar, Burro Muerto, Chaxas y Barros Negro en el Salar de Atacama (II Región) –; el aumento de la dotación de personal de guardaparques y, en algunos casos, de profesionales en las unidades Monumento Natural Salar de Surire, Reserva Nacional Los Flamencos y Parque Nevado Tres Cruces.43 Del mismo modo como llevó a cabo sus actividades en la década de 1990, las unidades regionales de CONAF recurrieron también al establecimiento de alianzas con instituciones de carácter privado, con el fin de resguardar el estado de ciertas poblaciones de especies vulnerables. Es, precisamente, el caso del flamenco; con el fin de monitorear el efecto de la producción minera en sitios aledaños al Monumento Natural Salar de Surire, Reserva Nacional Los Flamencos y Parque Nevado Tres Cruces, la Corporación estableció un convenio con la Minera Quiborax y la Sociedad Minera MINSAL en 1997: “mención especial merece la iniciativa de CONAF II Región de involucrar el trabajo efectuado por las distintas unidades ambientales 43 Chile Forestal, n° 248, abril 1997 Pp. 32-33 Eduardo Rodriguez, “Conservación en el Altiplano”. Pp. 32-33

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de las mineras relacionadas con el hábitat de flamencos presentes de la I a la III región, en la conservación de estas aves”.44 Iniciativas afines se materializaron para conocer y manejar al zorro culpeo y la parina grande, ésta última a pasos del peligro de extinción, las que son específicas para conocer el ámbito del hogar y uso del espacio del zorro en Punta Negra y evaluar el efecto de su depredación en colonias de parina grande en el mismo salar. Hacia fines de la década de 1990 la Unidad de Gestión de Patrimonio Silvestre enfrentó la necesidad de sistematizar las diversas acciones que la institución realizaba en el ámbito de la conservación y protección de especies de flora y fauna. El marco referencial de las actividades y programas que se realizaban, por lo general, databa de diagnósticos fechados entre mediados de la década de los setenta y los ochenta. Esta situación, sumada a la nueva realidad institucional y del país en los temas ambientales, “ha hecho necesario redefinir las acciones de la Corporación”45. Estas inquietudes dieron lugar a la generación del documento “Programa para la Conservación de la flora y fauna silvestre amenazada de Chile”, documento que aún orienta la sistematización y priorización de actividades realizadas por la Corporación en este ámbito. Hasta ese momento –1999–, ni la Corporación ni ninguna institución gubernamental habían planteado objetivos, líneas de acción y perfiles de proyecto generales para la conservación de la vida silvestre nacional. Con el citado Programa se buscaba, por sobre todo, sistematizar los criterios de trabajo y realizar una selección y jerarquización de actividades para la conservación de la flora y fauna del país en peligro: “En consideración al periodo de vigencia de los programas y tomando en cuenta los nuevos conceptos y enfoques surgidos de la legislación nacional y de los tratados 44 Chile Forestal, n° 248, abril 1997 Pp. 32-33 Eduardo Rodriguez, “Conservación en el Altiplano”. Pp.32-33 “Conservación de Flamencos en el Norte de Chile” 45 CONAF, “Programa para la Conservación de la flora y fauna silvestre amenazada de Chile” 1999. P.1.

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internacionales ratificados por Chile y las definiciones institucionales formuladas a través del Plan Estratégico, se ha estimado indispensable confeccionar el presente documento”.46 El contenido del documento aportó un análisis general de las acciones desarrolladas por CONAF hasta ese momento, y los objetivos y líneas de acción principales que debía contemplar un Programa Nacional de Conservación de Flora y Fauna centrado en el SNASPE para los próximos diez años (1999-2008). El programa consideraba la realización de 49 proyectos de flora y fauna en el periodo de esos 10 años , estableciéndose 31 especies prioritarias, 14 de flora y 17 de fauna, para su conservación en el SNASPE. Cabe resaltar que en la identificación de dichas especies se realizó un ejercicio de selección usando criterios estandarizados por la Corporación, categorizándose a las especies según tres tipos de prioridades . Sus lineamientos se mantienen vigentes aún en la actualidad . Al mismo tiempo, y hasta el año 2010, la Corporación generó una serie de Programas Nacionales de Conservación para especies vulnerables y en peligro de extinción: Carpintero grande, (Temuco, 2004); Loro Tricahue, (Santiago, 2005); Chinchilla chilena, (Santiago, 2005); Picaflor de Juan Fernández, (Valparaíso, 2005), y Tagua Cornuda, (Atacama, 2008). De manera conjunta, CONAF elaboró con CONAMA el Plan Nacional para la Conservación de la Fardela de vientre blanco en el año 2007, en tanto que el Plan Nacional para la Conservación del Huemul fue elaborado por el SAG, CONAF y CONAMA en el año 2010. Una mención especial en esta década merece la creación de los primeros Planes Nacionales para la Conservación de especies de flora: Pitao (Santiago, 2004), Queule y Pitao (Santiago, 2005) y Avellanita, (Rancagua, 2008) En el caso del Loro tricahue, durante los años noventat la Corporación continuó con la reintroducción de colonias de la especie en áreas silvestres 46 CONAF, “Programa para la Conservación de la flora y fauna silvestre amenazada de Chile” 1999. P.8.

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protegidas, como la Reserva Nacional Río Clarillo y el Área de Protección Radal Siete Tazas. En estas áreas, personal de la Corporación efectuó diversos estudios para conocer la adaptabilidad del Loro tricahue a las condiciones de cautiverio y mejorar las condiciones para facilitar su reproducción. En el año 2002, cumplidos 20 años desde la ejecución de este primer programa de conservación, CONAF convocó a diversas instituciones públicas y privadas interesadas a un taller para evaluar la situación de la especie. Se concluyó que ésta no presentaba resultados precisamente alentadores, “puesto que las poblaciones seguían disminuyendo en algunas zonas del país, al mismo tiempo que se ha incrementado la pérdida o deterioro de su hábitat”. En paraleo, las actividades de protección y diagnóstico realizadas por la Corporación con respecto al Loro Tricahue fueron disminuyendo paulatinamente debido a problemas financieros. En el año 2005, basado en el taller citado, y con el objetivo de cambiarla de categoría desde especie en peligro a otra de menor riesgo o vulnerabilidad, se elaboró el Plan para la Conservación del Tricahue en Chile actualmente vigente. En diciembre del 2002 se realizó el taller de trabajo “Plan para la Conservación de la Chinchilla Chilena en Chile ”. La información allí difundida sirvió de base para la elaboración del documento nacional de conservación publicado en el año 2005, donde se estableció un marco de referencia para futuros trabajos con la especie y un conjunto de tareas prioritarias a realizar en el corto plazo. En el año 2010, como una manera de evaluar el estado de la población de chinchillas, CONAF llevó a cabo un catastro y georeferenciación de las colonias al interior de la Reserva Nacional las Chichillas, en el sector “Las Gredas”47. El Informe evacuado concluyó que sólo el 6% de la Reserva estaba siendo ocupado por Chinchillas, estando muchas de ellas ubicadas fuera del área protegida. Ello condujo a que el año 2012 la Corporación elaborara un nuevo plan de conservación para proteger a esas nuevas colonias. Con una inversión de 2,5 millones de dólares, aporte de una empresa minera privada, CONAF amplió la zona de protección entre 47

Chile Forestal, n° 348, año 2010. Pp.32-38.

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100 y 300 hectáreas para abarcar las nuevas madrigueras de chinchillas y así estimular a las nacientes colonias a repoblar los nuevos lugares. A la ampliación de la reserva también se sumó nueva infraestructura para que los científicos que estudian la especie cuenten con laboratorios y aulas para investigación, y se amplían los circuitos turísticos y educativos para la comunidad. “Vamos a generar un proyecto de conservación integral que nos permitirá mejorar la protección de esta especie y su hábitat, fortalecer su investigación, iniciar un programa de reintroducción, incrementar la educación ambiental y desarrollar el turismo de intereses especiales en la Reserva”.48 Importante es destacar el caso del huemul, animal heráldico del escudo nacional. Desde fines de la década de 1990 aparecerá con fuerza la preocupación por la conservación del Huemul, como consecuencia de los escasos resultados obtenidos por los programas de conservación y por la visibilización de los impactos ambientales provocados por la construcción de un gaseoducto en las cercanías de los Nevados de Chillán, en la Reserva Nacional Ñuble. Por esta razón, en el año 1998 la Corporación decidió ejecutar el “Proyecto de Conservación del Huemul en los Nevados de Chillán”, el que contempló la compra de un predio hábitat de huemul situado junto a esta Reserva y el monitoreo constante de las poblaciones allí y en las zonas aledañas, dando origen al Santuario de la Naturaleza y Reserva Nacional Los Huemules de Niblinto, manejada en forma conjunta por CONAF y el Comité Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF). Esta iniciativa conjunta se destaca porque permitió lograr el establecimiento de un corredor biológico entre áreas núcleo de huemules: Nevados de ChillánLaguna de Laja49. En el mismo sentido, resaltan los fondos de la Iniciativa Darwin que, entre los años 2000 y 2008 con apoyo del gobierno británico, financiaron un estudio conjunto entre CONAF XI Región, la Raleigh Internacional y Forest Research (UK, y - en sus etapas iniciales- el Instituto

48 Eduardo Rodríguez, director de Conaf de la Región de Coquimbo. Víctor Lagos, jefe del departamento de administración de áreas silvestres protegidas de Conaf,. Conaf ampliará en cerca de 300 hectáreas la Reserva Nacional Las Chinchillas, 23 de Julio del 2012. 49 Chile Forestal, n° 284, marzo-abril 2001. p.9- p.10. Chile Forestal, n° 302, año 2004.

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Macaulay Escocia) y la Universidad Católica de Chile; tenía por finalidad estudiar algunos aspectos de la ecología del huemul: patrones de movimiento estacional, selección y uso de hábitat, interacciones con el ganado y la actividad forestal, además de información complementaria referente a natalidad, causas de mortalidad, conductas, aspectos sanitarios, genética e interacciones con el guanaco.50 Finalmente, una de las iniciativas más importantes surgió de la fundación Huilo-Huilo, al inaugurar el “Centro de Reproduccion del Huemul Huilo Huilo” espacio reproductivo del Huemul, apoyado por CODEFF, CONAF, SAG, CONAMA y la Universidad Austral de Chile. No obstante todo lo anterior, al año 2009 el Huemul continuaba y continúa siendo una especie a pasos de la extinción, lo que impulsó el año 2010 los esfuerzos para la elaboración de un nuevo Plan Nacional para la Conservación del Huemul por parte de diversos organismos gubernamentales: CONAF, SAG y CONAMA.

3.1. La aparición de nuevos actores: Servicio Nacional de Turismo,SERNATUR, CONAMA y el Ministerio del Medio Ambiente Uno de los ejes que marca la historia de la Corporación Nacional Forestal con respecto a las Áreas Silvestres Protegidas en los últimos 20 años es la aparición de nuevos actores en el escenario institucional del país. Algunos de estos se relacionarán en alianzas con la Corporación; otros, sin embargo, de algún modo comenzaron a arrogarse la realización de ciertas actividades que en períodos anteriores siempre habían sido asumidas por CONAF. Dos ámbitos de interacción que destacan a propósito de las funciones de resguardo que ejecuta la institución en el patrimonio silvestre estatal y nacional: las actividades y alianza que establecerá con el SERNATUR para potenciar el turismo en las ASP, y la coordinación y traslape de actividades a propósito 50 Pp.22- 23 “La ecología el Huemul del sur: sobre conservación del huemul Chile Forestal”, n° 338, año 2008.

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del cuidado del medio ambiente y la conservación de ecosistemas y biodiversidad con la CONAMA y el Ministerio del Medio Ambiente . El desarrollo de políticas técnicas de ecoturismo por parte de la Corporación, a través de concesiones a privados para responder a la creciente demanda de uso público de las áreas silvestres protegidas, potenció las relaciones y vínculos institucionales con el SERNATUR desde la década de 1990. De esta manera, en el año 1995 de materializa una de las primeras alianzas de trabajo en el marco del Programa Nacional de Turismo: con apoyo del SERNATUR, la Corporación definió 40 ASP para la elaboración de nuevo planes de manejo. Así también, en el año 1996 CONAFSERNATUR encomiendan la realización del estudio “Diagnóstico sobre las posibilidades de uso turístico y evaluación del interés empresarial para desarrollar actividades turísticas en áreas silvestres protegidas”, para identificar técnicamente el potencial de desarrollo de las ASP previamente seleccionadas. Durante el año 2000 se suscribe un convenio amplio de colaboración entre CONAF Y SERNATUR –vigente todavía al año 2013–, donde se estipulaba la asistencia técnica de este último a CONAF en el ámbito del desarrollo turístico de las Áreas Silvestres Protegidas, la realización conjunta de proyectos para optimizar el uso turístico de las ASP en términos sustentables, y la realización de estudios y acciones tendientes a difundir la oferta de turismo de intereses especiales existente en las Áreas Silvestres Protegidas. Si la anterior relación con el SERNATUR era visiblemente una alianza de colaboración y trabajo conjunto para promover las visitas a Parques Nacionales y Reservas Naturales, la relación de la Corporación Nacional Forestal con organismos medio ambientales tendrá un carácter distinto al implicar, en algunos casos, un traspaso de funciones desde CONAF hacia las nuevas instituciones creadas de manera específica para cubrir estas problemáticas. 58

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El primero de estos organismos fue la Comisión Nacional de Medio Ambiente, CONAMA, creada en 1994 mediante la Ley N° 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente. La ley estipulará como funciones de la Comisión el actuar como un “servicio de consulta, análisis, comunicación y coordinación en materias relacionadas con el medio ambiente, proponer políticas para la gestión ambiental al Presidente de la Republica e informar sobre el cumplimiento de la legislación vigente” 51. Una de las funciones que por ley se depositó en la nueva Comisión Nacional de Medio Ambiente fue el financiar “proyectos y actividades destinados a la protección o reparación del medio ambiente, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental, a través del Fondo de Protección Ambiental”. Con esto se asignaba la coordinación y desarrollo de acciones de conservación y/o preservación de especies de flora y fauna a la CONAMA, función que a la fecha de la promulgación de la citada Ley, de diversas formas había sido cubierta sólo por CONAF. En la práctica, hasta principios de los años noventa, la Corporación Nacional Forestal había sido el único organismo estatal que había asumido –dentro de los márgenes que el régimen permitía– la preocupación por la preservación del patrimonio silvestre y de la biodiversidad del país y que, por lo demás, había tenido la capacidad logística y material de llevar a la práctica estudios y programas para la conservación de especies. A su vez, esta situación se contraponía con los siempre presentes proble51 Entre otras funciones atribuidas a la CONAMA estaban: (I) Promover la educación ambiental para formar una ciudadanía que se reconozca como parte del mundo natural y conviva armónicamente con él. (II) Elaborar normas ambientales y planes de prevención y descontaminación, instrumentos de gestión orientados a la recuperación de la calidad ambiental en el país. (III) Promover la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones ambientales de los órganos administrativos con competencia en estas materias. (IV) Mantener el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), para ofrecer gratuitamente el acceso ciudadano a información sobre diferentes temáticas ambientales. (VI) Coordinar a los organismos vinculados con el apoyo internacional a proyectos ambientales y, junto con la Agencia de Cooperación Internacional del MIDEPLAN, ser contraparte en proyectos ambientales con financiamiento internacional. Con la creación de la CONAMA se dio inicio a las actividades del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, sistema del cual CONAF es uno de los organismos técnicos. Ley Revisada el 06 de Junio del 2013.

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mas de financiamiento de la Corporación para la administración y gestión del SNASPE, circunstancia que no permitía a los funcionarios cumplir adecuadamente los objetivos de preservación de la naturaleza que se suponía debía cubrir el sistema de protección de áreas silvestres de carácter nacional. Por ello es que los funcionarios indicaban, a propósito del proceso de racionalización administrativa del SNASPE: “No ha aparecido aún el servicio público o el funcionario o profesional que logre, con argumentos técnicos, administrativos e incluso políticos, convencer a la autoridad político–administrativa para que asuma una participación directa y concreta en la problemática de la tuición del patrimonio natural. Se actúa sin convicción, solo por inercia (…)”52. En este sentido, la dispersión de las funciones asociadas a la conservación y protección de la naturaleza, se empalma con esta ausencia de voluntad política para concretar un financiamiento adecuado para la tuición –y preservación- del patrimonio natural nacional y la biodiversidad a él asociado. En efecto, la discusión en torno a esta materia se instaló y consolidó en círculos especializados conforme se fue avanzando en la década 1990-2000, y se diagnosticaba: “La constatación de una notable dispersión y sobreposición de competencias; multiplicidad de marcos normativos, categorías y figuras de protección; debilidad institucional asociada; escasez de recursos financieros y humanos destinados al tema; creciente interés privado en establecer y dedicarse a la administración de este tipo de usos del espacio acuático o terrestre; implicancias en restricciones a la inversión de algunas actividades productivas y de servicios, entre otras”. Es en ese marco que, especialmente desde la década del año 2000, la CONAMA comenzó a elaborar una serie de programas y estrategias de conservación que bien pudieron haberse encontrado antes dentro de las tareas que cumplía la Corporación. Así, la Comisión Nacional de Medio Ambiente, como organismo especializado en temas de gestión ambiental y preservación 52 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30.

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de la naturaleza, generó y lanzó en 1997 la Estrategia Nacional para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica en Chile. La sobreposición de competencias es reconocida por la misma Corporación en 1999, quizás de manera tardía, en el “Programa para la Conservación de la Flora y Fauna”, primer y único proyecto generado de manera global por CONAF para la preservación de especies. En él se indicaba: “De este modo, CONAF pretende mantener el importante rol que le ha correspondido en la conservación de la diversidad biológica del país, especialmente de aquella asociada a los ecosistemas forestales y al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. La concreción de los objetivos, líneas de acción y perfiles de proyecto representa un gran desafío, tanto de índole presupuestario como técnico, que será necesario enfrentar oportunamente.” En el documento se observa el intento de restitución y defensa del rol de conservación de la diversidad biológica nacional; no obstante, la Corporación reconoce el límite de sus atribuciones a propósito de la vigencia de la Ley de Bases del Medio Ambiente: “El estado de conservación de las especies deberá ser reevaluado a la luz de los nuevos aportes que día a día enriquecen el acervo de conocimientos de nuestra flora. No obstante, desde la promulgación de la ley N° 19.300 “De Bases del Medio Ambiente”, en 1994, el mandato legal de realizar esta actividad recae en la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). En efecto, en virtud del artículo 37, corresponde a CONAMA “fijar el procedimiento para clasificar las especies de flora y fauna silvestre, sobre la base de antecedentes científico-técnicos, y según su estado de conservación, en las siguientes categorías: extinguidas, en peligro de extinción, vulnerables, raras, insuficientemente conocidas y fuera de peligro”. Pese a estos intentos, la CONAMA continuó realizando el trabajo que se le había asignado legalmente, en particular lanzando estrategias nacionales de acción. En el año 2004 elaboró la Estrategia Nacional de Biodiversidad y un año más tarde lanza la Política Nacional para la Protección de 61

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Especies Amenazadas . Se observa lentamente cómo la CONAMA asume el liderazgo en esta materia; las líneas de trabajo en lo sucesivo saldrán desde este organismo, ya no desde CONAF que seguirá ejecutando sus funciones administrativas en el SNASPE y los programas de conservación de especies de los que históricamente se había hecho cargo. Por otro lado, la CONAMA no solamente se pronunciará sobre estrategias para la biodiversidad, también lo hará con respecto a las políticas de las Áreas Silvestres Protegidas; por ejemplo, en el año 2003, mientras aún estaba en discusión la creación de Áreas Silvestres Protegidas Privadas, la CONAMA en conjunto con la FAO publica un Manual de Planificación de Áreas Silvestres Protegidas “con especial referencia a áreas protegidas privadas”. 53 Finalmente, también en el año 2005, la nueva instancia medioambiental elaboró una Política Nacional de Áreas Protegidas, con el objetivo de “Crear e implementar un Sistema Nacional de Areas Protegidas, terrestres y acuáticas, públicas y privadas, que represente adecuadamente la diversidad biológica y cultural de la nación, garantizando la protección de los procesos naturales y la provisión de servicios ecosistémicos, para el desarrollo sostenible del país, en beneficio de las generaciones actuales y futuras”. Esta política se pronunció acerca de la necesidad de la creación e implementación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas, que comprendiese los ámbitos público y privado. Mas tarde, en el año 2009, la CONAMA en conjunto con el Fondo Global para el Medio Ambiente, GEF , y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,PNUD, da a conocer la “Creación de un Sistema Nacional Integral de Áreas Protegidas: una estructura operacional y financiera “. El desplazamiento de CONAF de la centralidad de la elaboración de políticas de trabajo en las áreas silvestres protegidas fue evidente. Mientras, 53

Santiago: CONAMA, FAO, 2003. 169 p.: fotografías Oltremari, Juan V. 903 O53 2003.

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continuó haciéndose cargo de la ejecución de proyectos de conservación y, por sobre todo, de la administración y trabajo en terreno en las ASP. Esto plantea, como contrapartida, la necesidad de una nueva institucionalidad para la gestión de las áreas protegidas de Chile, especialmente para solucionar los problemas derivados de la dispersión de funciones y del escaso financiamiento. Este problema estuvo y ha estado presente, discutiéndose en diversas ocasiones, desde el retorno a la democracia en adelante. En 1994, profesionales de la Corporación recomendaban como solución posible al restrictivo financiamiento, independizar directamente al SNASPE de CONAF, mediante la creación de un nuevo servicio dependiente del Ministerio de Agricultura y que pasaría a denominarse “Servicio Nacional de Áreas Silvestres Protegidas”, el que eventualmente podría estar formado por todas aquellas secciones “apéndice” que se dedicaban a la problemática ambiental y ecológica de los distintos servicios públicos. “De esta manera, el SNASPE dejaría su condición de hijo pobre dentro de la estructura de CONAF, que es una institución dedicada tradicionalmente al fomento de la forestación, al control de la legislación forestal actual, al manejo de cuencas y control de dunas, manejo del fuego y control de incendios forestales. Todas estas actividades absorben cerca del 90% del presupuesto de la Corporación, quedando un remanente del 10% para todo el SNASPE, y, de este, el 80% se consume en sueldos y jornales.”54 Sin embargo, como respuesta a las presiones por una institucionalidad ambiental más fuerte Michelle Bachelet decidió crear el Ministerio Nacional de Medio Ambiente en enero del 2010, por medio de la Ley Nº 20.417 .

54 Ricardo Rodríguez, “Hacia una racionalización administrativa” en: Chile Forestal, Nº219, 1994, p. 30.