Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 118–142 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.6

Izabela Oleksiewicz ORCID: 0000-0002-1622-7467 Politechnika Rzeszowska

Sabri Oz ORCID: 0000-0002-6280-726X Istanbul Ticaret University

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia EU migration and asylum policy – selected issues Abstrakt: Celem artykułu jest ukazanie trwającego od 2015 r. napływu uchodźców do UE i wskazanie najważniejszych determinantów „kryzysu migracyjnego” oraz ich skutków i wpływu na politykę azylową i uchodźczą państw członkowskich Unii Europejskiej, w szczególności ze względu na kluczowe czynniki, jakimi stały się w 2020 r. pandemia Covid-19, a od 2022 r. jest wojna ukraińsko-rosyjska. Fale migracyjne napływające do UE, a zwłaszcza po wybuchu wojny w Ukrainie, spowodowały wiele zmian politycznych, prawnych i społecznych.

Zmusiło to instytucje Unii Europejskiej, ale także poszczególne państwa członkowskie, do ponownego przemyślenia swoich polityk wobec uchodźców. Analiza uchodźctwa w ramach Unii Europejskiej stanowi punkt wyjścia dla wprowadzenia zmian w ramach polityki azylowej oraz uchodźczej. Główną hipotezą przyjętą w artykule jest twierdzenie, że rzeczywistość polityczna, która zaistniała na skutek „kryzysu uchodźczego” w 2015, następnie pandemii Covid-19, i obecnie trwającej wojny na Ukrainie spowodowała ogromną relokację ludności i jednocześnie zweryfikowała unijne przepisy azylowe, które muszą zostać zrewidowane i dostosowane do zaistniałych potrzeb. W badaniu przyjęto podejście instytucjonalno-prawne.

W tym kontekście kluczowa była analiza dokumentów urzędowych i politycznych UE, a także

118

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

analiza treści odpowiednich aktów prawnych oraz analiza danych statystycznych. Metoda analizy dokumentów pozwoliła na zbadanie zawartości aktów prawnych regulujących powyższą problematykę. Za pomocą metody statystycznej uporządkowano spostrzeżenia naukowe.

Natomiast metoda instrumentalna pozwoliła na zaobserwowanie, jaki wpływ mają poszczególne instrumenty na zjawisko migracji i uchodźstwa. W ramach przeprowadzonej analizy badawczej dokonano także przeglądu literatury, wtórnych danych statystycznych oraz analizy ich treści.

Słowa kluczowe: polityka uchodźcza, azyl, migracje, Unia Europejska.

Abstract: The current migration waves in the European Union and especially after the outbreak of war in Ukraine have caused many political, legal and social changes. This has forced not only the institutions of the European Union itself, but also the individual Member States to rethink their policies towards refugees. The analysis of the refugee phenomenon within the European Union, has its relevance both in the European and international arena and is crucial to achieving a change of direction in asylum and refugee policy. The research problem of this article is to discuss the impact of the migration and refugee crisis that arose in Europe, and thus the EU, in 2015-2016, and its effects that have occurred and are occurring in refugee policy in the European Union and the Member States. On the other hand, the years 2020–2022 were of great importance, as they provided and showed many important answers related to the determinants of the refugee influx. Reality has shown that EU asylum rules need to be revised and adapted to the needs that have arisen as a result of the war and such a massive relocation. The research analysis of the above-mentioned topic includes a critical review of the literature, official and political documents, secondary statistical data and content analyses The authors here used statistical technique, historical, dogmatic, sociological and comparative methodologies.

Key words: refugee policy, asylum, migration, European Union.

1. Wstęp W literaturze wyróżnia się trzy kryteria konstruowania pojęcia uchodźcy: − kryterium prawne – uchodźca należy do grupy osób, które zostały pozbawione swobody przekraczania granic w związku z utratą ochrony prawnej swojego państwa, − kryterium społeczne – uchodźca jest ofiarą przewrotu społecznego i politycznego niezależnie od międzynarodowej sytuacji prawnej, − kryterium indywidualistyczne – które uznaje więź istniejącą w relacji między jednostką a państwem1.

1

J.C. Hathaway, Evolution of refugee status in international law: 1920–1950, „International and Comparative Law Quarterly” 1984, vol. 33, no. 2, s. 350–380.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

119

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Warto tu wskazać na postanowienia Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 28.07.1951 r.2 z Protokołem Dodatkowym z Nowego Jorku, podpisanym 31.01.1967 r.3 w sprawie statusu uchodźców. Konwencja zawiera definicję uchodźcy oraz warunki, jakie musi spełnić cudzoziemiec, aby ubiegać się o status uchodźcy. Zgodnie z Konwencją genewską z 1951 r. status uchodźcy nadawany jest na wniosek cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec – na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w państwie pochodzenia z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej – nie może lub nie chce korzystać z ochrony swojego państwa (art. 1a Konwencji). Celem jest nadanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego potrzebującemu ochrony międzynarodowej oraz zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. W zakresie swoich praw uchodźcy korzystają z wspomnianej zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej.

Zabrania ona państwom odsyłania uchodźców w jakikolwiek sposób do krajów, w których ich bezpieczeństwo byłoby zagrożone. Postanowieniami odpowiadającymi art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej są art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach4, art. 5 Powszechnej deklaracji5 i art. 7 paktu politycznego6.7 Wszystkie wspomniane przepisy odnoszą się do zakazu nieludzkiego traktowania uchodźców. Poszanowanie i integralność istot ludzkich jest ich gwarantowanym prawem. Identyczne przepisy zawiera art. 10 Paktu Politycznego i art. 3 Konwencji Europejskiej8. W Konwencji znajdują się również tzw. klauzule wyłączenia, włączenia i ustania. Są to kryteria, które określają, czy dana osoba może otrzymać status uchodźcy i czy ustały przesłanki do jego uznania9.

2 3 4

5

6 7 8 9

Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515.

Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 517.

Tekst Konwencji określają postanowienia Protokołu nr 15 (CETS nr 213) począwszy od jego wejścia w życie w dniu 1 sierpnia 2021 r. oraz Protokołu nr 14 (CETS nr 194) począwszy od jego wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2010 r. Tekst Konwencji został wcześniej zmieniony zgodnie z postanowieniami Protokołu nr 3 (ETS nr 45), który wszedł w życie 21 września 1970 r., Protokołu nr 5 (ETS nr 55), który wszedł w życie 20 grudnia 1971 r. oraz Protokołu nr 8 (ETS nr 118), który wszedł w życie 1 stycznia 1990 r., i zawierał również tekst Protokołu nr 2 (ETS nr 44), który zgodnie z art. z jej art. 5 ust. 3 stanowił integralną część konwencji od czasu jej wejścia w życie w dniu 21 września 1970 r.

Deklaracja została ogłoszona przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Paryżu 10 grudnia 1948 r. (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego 217 A) jako wspólny standard osiągnięć dla wszystkich narodów. Tekst Deklaracji jest dostępny na: https://www.un.org/sites/un2.un.org/ files/2021/03/udhr.pdf (11.07.2023).

Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167.

L. Wiśniewski, Wolność przemieszczania się i wyboru kraju zamieszkania, Warszawa 1997.

Konwencja została przyjęta przez 12 państw członkowskich Rady Europy w 1950 r. i weszła w życie w 1953 r. Polska ratyfikowała Konwencję w 1993 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284).

A. Fermus-Bobowiec, E. Lis, Udzielanie ochrony międzynarodowej cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, nr 4, s. 27.

120

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Konwencja genewska zawiera również kategorię uchodźcy „na miejscu” (sur place). Są to osoby, wobec których przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony ujawniły się dopiero po opuszczeniu przez nie państwa ojczystego10. Należy dokonać rozróżnienia uchodźcy, o którym mowa w Konwencji, od kategorii osób wewnętrznie przesiedlonych. Ta druga grupa obejmuje osoby, które ze względu na sytuację w swoim kraju zostały zmuszone do opuszczenia swojego kraju, ale tego nie zrobiły. Nie jest możliwe ustalenie statusu uchodźcy takiej osoby, ponieważ nie przebywa ona poza granicami kraju, którego jest obywatelem11.

Mówiąc o formach ochrony cudzoziemców ubiegających się o pomoc inną niż status uchodźcy, należy przede wszystkim wspomnieć o instytucji azylu. Azyl to prawo każdego państwa do przyjmowania cudzoziemców na swoje terytorium z powodów politycznych lub humanitarnych. Prawo to wynika z suwerenności terytorialnej12. W tym obszarze E. Vierdag rozróżnia status formalny i materialny osób przebywających za granicą13. Status materialny odnosi się do praw osobistych, takich jak prawo do zrzeszania się, prawo do nauki, swobodnego przemieszczania się, zabezpieczenia społecznego itp. Status formalny dotyczy m.in. wjazdu na terytorium, wydalenia, pobytu w państwach trzecich, zasady non-refoulement, ekstradycji. Jest to obszar objęty prawem azylowym. Azyl jest obecnie podzielony na dwie odrębne kategorie, z których pierwsza to azyl polityczny (terytorialny), a druga to azyl dyplomatyczny. J. Jagielski14 uważa, że aktom prawa międzynarodowego, które dotyczą azylu politycznego, można nadać jedynie charakter pomocniczy, ponieważ nie są one wiążące. Odwołuje się w szczególności do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10.12.1948 r., Deklaracji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w sprawie azylu terytorialnego z 14.12.1967 r. czy Deklaracji Komitetu Ministrów Rady Europy z 18.11.1977 r.

W istocie jest to ochrona zapewniana azylantom na terenie placówek dyplomatycznych krajów15. Jednak przepisy azylowe w wielu krajach odwołują regulację statusu prawnego uznanych osób ubiegających się o azyl, tj. status osoby ubiegającej się o azyl jako równoważny ze statusem uchodźcy w rozumieniu Konwencji16. Oznacza to, że udzielenie azylu traktowane jest w praktyce tych państw jako uznanie danej osoby za uchodźcę.

10 11 12 13 14 15 16

J. Chlebny, Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011, s. 15.

D. Heinrich-Hamera, Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005, s. 17–31.

B. Wierzbicki, Uchodźcy, Warszawa 1993.

E. Vierdag, Asylum and Refugees In International Law, „Netherlands International Law Review” 1977, vol. XXIV, s. 294.

J. Jagielski, Status cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997, s. 87.

J. Chlebny, Postępowanie w sprawie…, s. 27.

P. Kuczma, Prawo cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie azylu terytorialnego, [w:] M. Jabłoński (red.), Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, Wrocław 2014, s. 88.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

121

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Ochrona uzupełniająca jest udzielana w sytuacjach, gdy cudzoziemiec nie spełnia warunków do nadania mu statusu uchodźcy, ale powrót do kraju jego pochodzenia stwarza ryzyko narażenia go na poważną krzywdę w postaci wyroku śmierci itp.17.

Prawa obywateli państw trzecich przebywających w Unii Europejskiej (UE) są zapisane w wielu dokumentach prawnych. Na szczeblu europejskim jest to Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (CFR), która została uroczyście proklamowana przez Parlament, Radę i Komisję w Nicei w 2000 r. Po poprawkach Karta została ponownie proklamowana w 2007 r., a stała się prawnie wiążąca w dniu 1 grudnia 2009 r.18. Obecnie art. 18-19 KPP podkreśla, że prawo do azylu przysługuje każdemu cudzoziemcowi na zasadach Konwencji genewskiej z dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu nowojorskiego z dnia 31 stycznia 1967 r. i zakazuje zbiorowego wydalenia oraz chroni każdą osobę przed usunięciem, wydaleniem lub ekstradycją do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, że może ona zostać poddana karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.

Ze względu na niedawne poważne klęski żywiołowe, wojny wewnętrzne i międzynarodowe, ruchy strategiczne oraz czynniki społeczno-ekonomiczne, liczba osób ubiegających się o azyl i uchodźców stale rośnie. Wśród najbardziej znaczących regionów dotkniętych tą mobilnością są bez wątpienia państwa członkowskie Unii Europejskiej. W tym kontekście skutkuje to licznymi zmianami prawnymi, społecznymi, ekonomicznymi, a także przekształceniami strukturalnymi19.

Ponieważ migracja jest zagadnieniem dynamicznym, kształtowanym przez ciągłą mobilność ludzi, odpowiednie prawodawstwo ma dynamiczną i elastyczną strukturę. Obecny kryzys migracyjny spowodował znaczne implikacje, zmuszając nie tylko instytucje Unii Europejskiej, ale także państwa członkowskie do rozważenia aktualizacji swoich polityk uchodźczych. W literaturze przedmiotu prowadzone są liczne badania na ten temat20. Badania te należy również oceniać krytycznie.

17

18 19 20

A. Szklanna, Ochrona prawna cudzoziemca w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Warszawa 2010. Por. E. Bończak-Kucharczyk, Sytuacja mieszkaniowa uchodźców z Ukrainy w Polsce. W świetle przepisów o pomocy udzielanej w związku z konfliktem zbrojnym, Warszawa 2022.

Art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

P. Huntington, The Clash of Civilizations?, „Foreign Affairs” 1993, vol. 72, nr 3.

Zob.: A. Gerard, S. Pickering, Gender, Securitization and Transit: Refugee Women and the Journey to the EU, „Journal of Refugee Studies” 2014, vol. 27, s. 338–359; S. Gürkan, R. Coman, The EU–Turkey deal in the 2015 ‘refugee crisis’: When intergovernmentalism cast a shadow on the EU’s normative power, „Acta Politica” 2021, vol. 56, s. 276–305; E. Harteveld, J. Schaper, S.L. De Lange, W. Van Der Brug, Blaming Brussels? The Impact of (News about) the Refugee Crisis on Attitudes towards the EU and National Politics: Blaming Brussels?, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 56, s. 157–177; A. Niemann, N. Zaun, EU refugee policies

122

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

2. Polityka azylowa i uchodźcza w prawie UE Polityka uchodźcza jest ściśle powiązana z polityką azylową Unii Europejskiej, która powstała w czasie kryzysu gospodarczego w latach 70. i 80. Po latach dyskusji między państwami członkowskimi UE w prawie wspólnotowym ustanowiono wspólne kryteria identyfikacji osób potrzebujących ochrony międzynarodowej jako wytyczne dla organów krajowych stosujących zasady Konwencji. Pierwotne prawo Unii Europejskiej nie definiowało katalogu praw jednostki. Zajmowało się przede wszystkim sprawami gospodarczymi i administracyjnymi. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957) nie zawierał katalogu praw i wolności człowieka, stąd znaczenie miały jedynie regulacje dotyczące tzw. społecznego wymiaru wspólnego rynku. Na mocy Traktatu wszelka dyskryminacja ze względu na narodowość była zakazana. Miała ona na celu ograniczenie liczby uchodźców i wprowadzała pewne obostrzenia. Pierwszy przepis pojawił się w Jednolitym Akcie Europejskim21, powołując się na zasady poszanowania praw człowieka. Kwestie masowych uchodźców zostały natomiast uregulowane w art. 100c ust. 2 Traktatu z Maastricht (1993). Na mocy Traktatu z Amsterdamu (1999) kwestie azylu i migracji zostały przeniesione z trzeciego do pierwszego22 filaru i tym samym stały się sprawami wspólnotowymi. Co więcej, gdyby Unia Europejska nie osiągnęła porozumienia w sprawie standardów praw uchodźców, spowodowałoby to wzmożony napływ ludności do krajów, w których prawa te są najlepiej chronione23.

Traktat lizboński24 (2007) przekształcił działania podejmowane w dziedzinie azylu we wspólną politykę25. Jej celem nie jest już tylko ustanowienie mini-

21

22

23 24 25

and politics in times of crisis: theoretical and empirical perspectives, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1; A. Storey, The ambiguity of resistance: Opposition to neoliberalism in Europe, „Capital & Class” 2008, vol. 32, s. 55–85; E. Thielemann, Why Refugee Burden-Sharing Initiatives Fail: Public Goods, Free-Riding and Symbolic Solidarity in the EU, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1; N. Zaun, States as gatekeepers in EU asylum politics: Explaining the non-adoption of a refugee quota system, „Journal of Cachexia, Sarcopenia and Muscle” 2018, vol. 56, s. 144–162.

Przyjęto, że podstawą polityki uchodźczej jest art. F Traktatu, który stanowi, że Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, normach prawnych i zasadach wspólnych dla wszystkich państw członkowskich.

TA umieścił wszystkie sprawy dotyczące polityki azylowej w odrębnych dziale IV, co wiązało się z przeniesieniem zakresu tego obszaru z poziomu współpracy międzynarodowej do współpracy wspólnotowej.

T. Grosse, Suwerenność i polityczność. Studium integracji europejskiej, Warszawa 2022.

Dz.Urz. UE C 306, 17.12.2007.

D. Heinrich-Hamera, Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005, s. 17–31; A. Grzelak, Traktat reformujący UE – proponowane zmiany w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE, [w:] J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską, „Koźmiński Law School Papers” 2007, nr 5,

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

123

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

malnych standardów, ale stworzenie wspólnego systemu o jednolitych statusach i procedurach. Traktat nie zmienił w żaden sposób procesu decyzyjnego w UE, jednak kontrola sądowa sprawowana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uległa znacznej poprawie. Każdy sąd państwa członkowskiego może teraz zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a nie tylko do sądu krajowego ostatniej instancji, jak to było wcześniej. Powinno to pozwolić na rozwój orzecznictwa ETS w tym zakresie26.

Wspólna polityka uchodźcza i azylowa ma podstawę prawną w art. 77–78 i 80 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) i zgodnie z nim opiera się na wspomnianej już Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. oraz Protokole nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. dotyczącego statusu uchodźców. Zadaniem UE jest ustanowienie i rozwój wspólnej polityki azylowej mającej na celu nadanie odpowiedniego statusu każdemu cudzoziemcowi potrzebującemu ochrony międzynarodowej. Zgodnie z art. 4 TFUE polityka azylowa należy do kompetencji dzielonych Unii Europejskiej i państw członkowskich; podstawowym zadaniem Rady i Parlamentu jest ustanowienie wspólnego systemu azylowego, który ma obejmować m.in.: − jednolity status azylu, − jednolity status ochrony uzupełniającej, − wspólny system tymczasowej ochrony, − wspólne procedury przyznawania i cofania jednolitego statusu azylu lub ochrony uzupełniającej, − kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku.

Na mocy art. 67 i 78 Traktatu o funkcjonowaniu UE Unia stała się przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z poszanowaniem praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych państw członkowskich. W ramach polityki azylowej jej podstawowym zadaniem na mocy art. 67 ust. 2 TFUE jest misja Schengen na granicach wewnętrznych, tzw. acquis communautaire w praktyce, zapewniając brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwijając wspólną politykę opartą na solidarności między państwami członkowskimi.

Dokonano tego już w dyrektywie Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r.27 w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikacji i statusu oby-

26 27

s. 86–97; T. Grosse, European Union policy towards China, [w:] M. Czubala Ostapiuk, A. Phirtskhalashvili, M. Dahl (red.), EU–Asia Relations in the XXI Century. Selected Aspects, Madrit–Porto 2021.

P. Mickiewicz, H. Wyligała (red.), Dokąd zmierza Europa? Nacjonalizm, separatyzm, migracje – nowe wyzwania Unii Europejskiej, Wrocław 2009, s. 265–266.

Dz.Urz. UE L 304, 30.09.2004.

124

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

wateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub osób z innych względów potrzebujących ochrony międzynarodowej. Akt ten po raz pierwszy formułuje również wspólną definicję statusu ochrony uzupełniającej, o której milczy Konwencja genewska. Kryteria wspólnej definicji opierają się na międzynarodowych instrumentach dotyczących praw człowieka i istniejących praktykach w państwach członkowskich. Harmonizacja zasad dotyczących uznawania i istoty statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej miała na celu ograniczenie wtórnego przemieszczania się osób ubiegających się o azyl między państwami członkowskimi, spowodowanego wyłącznie różnicami w ustawodawstwie krajowym. Akt wspólnotowy ma zastosowanie do obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy są uprawnieni do pobytu na terytoriach państw członkowskich ze względu na potrzebę ochrony międzynarodowej, a nie na podstawie uznaniowego odwołania się władz państwowych do pomocy humanitarnej lub humanitarnej28.

25 października 2011 r. podpisano rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/201129. Kluczowe zmiany dotyczyły wzmocnienia zasobów agencji oraz zwiększenia ochrony praw podstawowych w toku jej działalności. Frontex uzyskał uprawnienia do nabywania samodzielnie lub we współwłasności z państwem członkowskim, lub dzierżawienia sprzętu technicznego do kontroli granic zewnętrznych. Agencji nadano również nowe uprawnienia związane z wyznaczaniem puli funkcjonariuszy straży granicznej do ewentualnego rozmieszczenia podczas wspólnych operacji lub projektów pilotażowych. Usprawniono także planowanie operacji granicznych, wprowadzając nowe rozporządzenie określające sposób przyjmowania planów działania obejmujących wszystkie elementy niezbędne do wspólnych operacji.

Po dwóch latach powstał nowy mechanizm oceny i monitorowania stosowania Schengen acquis w państwach członkowskich30 który wprowadził zmiany do kodeksu granicznego Schengen. Pozwoliły one na przywrócenie kontroli granicznych w obrębie obszaru – w przypadku niewywiązywania się przez państwo z obowiązku ochrony zewnętrznej granicy Schengen i tym samym zagrożenia bezpieczeństwa całego obszaru – na okres do sześciu miesięcy, z możliwością

28 29

30

A. Fermus-Bobowiec, E. Lis, Udzielanie ochrony międzynarodowej…, s. 27.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z 25 października 2011 r., rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 wprowadzające Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r.

Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania acquis i uchylająca decyzję Komitetu Wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. w sprawie powołania Stałego Komitetu ds. Oceny i Wdrażania Schengen w życiu dorobek prawny, Dz.Urz. UE L 295, 6.11.2013.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

125

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

przedłużenia do maksymalnie dwóch lat31. Państwa członkowskie odrzuciły propozycje przyznania Komisji Europejskiej uprawnień do decydowania o tymczasowym przywróceniu granic, broniąc swoich prerogatyw w tym zakresie.

W toku sporu instytucje wspólnotowe, czyli Komisja i Parlament, otrzymały jasny komunikat, że w kwestii imigracji państwa członkowskie chciały mniej, a nie więcej Europy32.

Reakcja państw na wzmożoną falę migrantów i uchodźców ożywiła debatę na temat istoty polityki migracyjnej UE. Najważniejsze z nich dotyczyły wspólnego europejskiego systemu azylowego, ochrony zewnętrznych granic Unii Europejskiej oraz zarządzania strefą Schengen.

W ramach reformy Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego w dniu 13 grudnia 2011 r. została opublikowana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE w sprawie norm dotyczących kwalifikacji obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców do nadawania statusu uchodźcy i ochrona uzupełniająca została przyjęta w grudniu 2011 r. Celem wprowadzenia nowych przepisów było wyeliminowanie zjawiska tzw. turystyki azylowej. Dyrektywa zobowiązywała wnioskodawców do najszybszego dostarczenia niezbędnych danych do wniosku o udzielenie ochrony. Zgodnie z ww. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do ochrony uzupełniającej oraz treści udzielonej ochrony, uchodźcą jest obywatel państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i który, przebywając poza państwem dawnego zwykłego pobytu, nie może lub z powodu uzasadnionej obawy nie chce korzystać z ochrony tego państwa, lub bezpaństwowiec, który, przebywając poza państwem byłego zwykłego pobytu, nie może lub nie chce na skutek uzasadnionej obawy wrócić do państwa poprzedniego zwykłego pobytu, pod warunkiem, że obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec nie został wykluczony z bycia obywatelem państwa trzeciego lub bezpaństwowcem uchodźcą.

31

32

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1051/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 562/2006 w celu ustanowienia wspólnych zasad tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach, Dz.Urz. UE L 295, 6.11.2013.

A. Gruszczak, Schengen – kłopotliwy sukces, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2012, nr 2, s. 25–52; A. Grzymała-Kozłowska, R. Stefańska, Cudzoziemcy korzystający z ochrony w Polsce, „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2014, nr 4, s. 207.

126

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Reforma azylowa była kontynuowana w 2013 r., kiedy to przyjęto trzy dokumenty: tzw. Rozporządzenie Dublin III33, Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej34, Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową35. Pierwszy z wymienionych dokumentów doprecyzował zasady określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, ustanawiając jednocześnie mechanizmy wczesnego ostrzegania i zarządzania kryzysami azylowymi. Reforma nie zmieniła jednak istoty samego systemu, pozostawiając największą odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosków azylowych w rękach państw członkowskich. Pozostałe dwa dokumenty przewidywały głównie gwarancje procesowe i gwarancje praw osób ubiegających się o ochronę36. Dodatkowym wzmocnieniem było uruchomienie w czerwcu 2011 r.

Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), w celu udzielania i koordynowania wsparcia krajom, których systemy azylowe i uchodźcze znajdują się pod szczególną presją.

3. Kryzysy uchodźcze w UE w 2015 r. i 2022 r. oraz ich skutki Przepływy migracyjne nasiliły się w następstwie Arabskiej Wiosny w 2011 r.37 osiągając kryzys w latach 2015–2016, co zaprezentowano na wykresach 1. i 2.

Jednak sytuacja w wielu krajach Afryki i Bliskiego Wschodu nie ustabilizowała się, a przedłużające się konflikty doprowadziły ostatecznie do kryzysu humanitarnego na południowych peryferiach Europy. Było to jednak tylko preludium do tego, co miało się wydarzyć w 2015 r. i 2022 r. W 2022 r. ponad 3 mln osób złożyło wnioski o status uchodźcy w państwach członkowskich UE, podczas, 33

34 35 36

37

Por.: F. Keller, Sprawozdanie z wykonania rozporządzenia Dublin III (2019/2206(INI)), Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, Bruksela 2020.

Dz.Urz. UE L 180, 29.06.2013.

Tamże.

I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008; A. Potyrała, Kryzys uchodźczy a przyszłość unijnego systemu azylowego, [w:] K. Wojtaszczyk, J. Szymańska, Uchodźcy w Europie – uwarunkowania, istota, następstwa, Warszawa 2016, s. 159–164.

Charakterystyczną cechą Arabskiej Wiosny były jednoczesne wystąpienia rewolucyjne w wielu państwach na Bliskim Wschodzie i Afryce Północnej w latach 2010–2013. Za początek Arabskiej Wiosny uważa się tzw. rewolucję jaśminową w Tunezji, która miała miejsce w okresie grudzień 2010 r.– marzec 2011 r. W jej wyniku obalono ówczesnego prezydenta Zajna al-Abidina Ibn Alego. Przyczynami Arabskiej Wiosny była walka o prawa człowieka, przeciwdziałanie korupcji, konflikty etniczne, czy liberalizacja systemu politycznego.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

127

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

gdy w 2014 r. liczba odnotowanych przypadków nielegalnego przekroczenia granicy UE wyniosła ponad 280 tys., czyli prawie trzy razy więcej niż w 2013 r., a w 2014 r. i 2015 r. było to 1 255,6 tys.38. Przyczyn tak znacznego zwiększenia napływu imigrantów w 2015 r. należy upatrywać w wydarzeniach tzw. Arabskiej Wiosny, głównie związanych z wojną domową w Syrii, połączonych z istotnymi problemami demograficznymi oraz o charakterze ekonomicznym i klimatycznym.

Wszystko to razem spowodowało, że mieszkańcy Bliskiego Wschodu zaczęli szukać bezpieczniejszych i lepszych warunków życia w Europie. W związku z usytuowaniem geograficznym, największy nacisk migracyjny został wywarty na państwa znajdujące się na południu, czyli na Grecję i Włochy. Masowy napływ imigrantów doprowadził do ujawnienia mankamentów europejskiego systemu azylowego, które doprowadziły Unię Europejską do konieczności pochylenia się nad zagadnieniami dotyczącymi odpowiedzialności i solidarności państw członkowskich w obszarze realizowania polityki azylowej UE. Liczba Syryjczyków ubiegających się o ochronę międzynarodową podwoiła się w 2015 r. w porównaniu z rokiem poprzednim, osiągając 362,8 tys., a liczba Afgańczyków wzrosła prawie czterokrotnie do 178,2 tys. Wśród Irakijczyków liczba ta wynosiła ponad 7 121,5 tys. Były to trzy główne narodowości ubiegające się o azyl w państwach członkowskich UE w 2015 r., co stanowiło ponad połowę wszystkich osób ubiegających się o azyl. W latach 2015–2016 liczba wniosków o azyl w UE była najwyższa, po czym spadła, by w latach 2020–2021 ponownie wzrosnąć o 33,5%.

Najwięcej wniosków o azyl wydano w latach 2017–2018 (+248% w porównaniu do 2016 r. lub +300% w porównaniu do 2015 r.)39.

W porównaniu z 2014 r. liczba osób ubiegających się o azyl najbardziej wzrosła po raz pierwszy w 2015 r. w Finlandii (+822%), wyprzedzając Węgry (+323%), Austrię (+233%), Belgię (+178%), Hiszpanię (+167%) i Niemcy (+155%). W 2015 r. na milion mieszkańców państwa członkowskiego UE przypadało średnio 2470 osób ubiegających się o azyl po raz pierwszy. W 2015 r. największą liczbę wnioskodawców zarejestrowano w Niemczech (441 800 wnioskodawców, 35% wszystkich wniosków w państwach członkowskich UE), a następnie 38 39

Eurostat (11.07.2023).

W latach 2016–2017 można zauważyć znaczny wzrost ogólnej liczby wniosków wysyłanych i otrzymywanych przez poszczególne państwa z powodu kryteriów rodzinnych. Takie dane liczbowe odzwierciedlają stan kryzysu migracyjnego, który rozpoczął się w UE w 2015 r. Od roku 2018 obserwowany jest spadek liczby wniosków, która jednak nie powróciła jak dotychczas do poziomu sprzed kryzysu migracyjnego. Natomiast na skutek wojny na Ukrainie ponownie nastąpił wzrost zjawiska migracyjnego. Dane statystyczne jasno obrazują, że pod względem liczby wniosków zarówno otrzymywanych jak i wysyłanych zdecydowanie we wszystkich latach na tle innych państw przodują Niemcy. W 2014 r. i w 2016 r. RFN otrzymała więcej wniosków niż wysłała. Po 2015 r. sytuacja odwróciła się. Oznacza to, że od czasu kryzysu migracyjnego w Niemczech w wielu przypadkach przebywały rodziny wnioskodawców, co decydowało o konieczności wysłania wniosków o przejęcie właśnie do organów niemieckich.

128

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

na Węgrzech (174 400 wnioskodawców, 14% wszystkich wniosków), Szwecji (156 100 wnioskodawców, 12% wszystkich wniosków), Austrii (85 500 wnioskodawców, 7% wszystkich wniosków), Włoszech (83 200 wnioskodawców, 7% wszystkich wniosków) i Francji (70 600 wnioskodawców, 6% wszystkich wniosków), co najlepiej obrazują wykresy 1 i 2.

Wykres 1. Wnioski o udzielenie azylu złożone po raz pierwszy w latach 2014–2022

Źródło: Eurostat (11.05.2023).

Wykres 2. Lista wniosków azylowych w latach 2014–2021

Źródło: Eurostat (11.05.2023).

Liczne sprawozdania, w tym Eurostat, EASOS, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) sądów40 krajowych, uwydatniły dysfunkcjonalność niektórych przepisów systemu dublińskiego, w szczególności w świe40

W celu zapewnienia jednolitej wykładni i stosowania prawa UE wydała kilka orzeczeń dotyczących głównie pytań prejudycjalnych, np. w sprawie Komisji Europejskiej przeciwko Węgrom

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

129

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

tle poszanowania praw podstawowych. Na przykład Grecja co roku wysyłała nieproporcjonalnie dużo wniosków o przejęcie z powodu kryteriów rodzinnych względem wniosków otrzymywanych. Wynika to uwarunkowań geograficznych tego państwa, ponieważ wnioskodawcy dostają się na teren Grecji od południa.

Dane wskazują, że posiadają oni członków rodzin, którzy dotarli już wcześniej do innych państw UE, co warunkuje wysłanie wniosku o ich przejęcie. Grecja otrzymuje z kolei niewiele wniosków o przejęcie, co świadczyłoby o niewielkiej atrakcyjności tego państwa dla azylantów czy uchodźców. Biorąc pod uwagę kryterium rodzinne można wywnioskować, że jego stosowanie prowadzi do nierównych obciążeń poszczególnych państw członkowskich. Rodziny wnioskodawców osiedlają się w tych państwach członkowskich, które wydają im się najbardziej atrakcyjne z socjo-ekonomicznego punktu widzenia, co oczywiście oznacza dysproporcje w liczbie cudzoziemców zamieszkujących poszczególne europejskie państwa. Z kolei przeprowadzone badania wykazały niewielką przydatność kryterium nielegalnego pobytu w przypadku większości państw, co świadczyć może o istotnych trudnościach dowodowych w tymże zakresie41.

Wydarzenia wcześniej wspomniane zmusiły Unię do podjęcia pilnych działań antykryzysowych. Pierwszym bodźcem do działania była seria wypadków z uchodźcami na Morzu Śródziemnym, w szczególności zatonięcie łodzi z ponad 800 uchodźcami z Afryki i Bliskiego Wschodu u wybrzeży Libii wiosną 2015 r.

W następstwie tej tragedii42 zwołano nadzwyczajny szczyt Rady Europejskiej, na którym szefowie państw i rządów zaapelowali do Komisji Europejskiej o przedstawienie kompleksowej strategii migracyjnej dla UE, a Komisja Europejska przedstawiła Europejski program w zakresie migracji43. Aby zapewnić solidne podstawy dla polityki migracyjnej i azylowej, w proponowanym rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją wprowadzono rozporządzenie Dublin III44.

Dwoma kluczowymi elementami tego rozporządzenia są przede wszystkim

41 42

43

44

(C-808/18) czy w sprawie VL (C-36/20 PPU). TSUE dokonał wykładni pojęcia „innych organów”, które są właściwe do przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (11.07.2023).

W nocy z 18 na 19 kwietnia na wodach libijskich zatonął kuter, przewożący ponad 800 uchodźców z Afryki i Bliskiego Wschodu, głównie z Syrii, Erytrei i Somalii. Prawie wszyscy pasażerowie zginęli.

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejski program w zakresie migracji, COM(2015) 240, 13 maja 2015 r.; Z jednej strony niniejszy dokument przedstawia natychmiastowe środki, które należy podjąć, aby zapobiec dalszym incydentom z udziałem uchodźców i zaradzić sytuacji migracyjnej w południowej Europie, z drugiej strony nakreślono strategiczne podejście do poprawy zarządzania migracją w Unii w perspektywie krótko- i średnioterminowej.

Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (rozporządzenie Dublin III) zastępujące rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 (rozporządzenie Dublin II) ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu.

130

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

rozszerzona definicja rodziny i ponowna kalibracja standardów dowodowych45.

Wśród zadań, które UE podjęła niezwłocznie, znalazły się: ratowanie migrantów na morzu, zwalczanie przemytu ludzi, przyjmowanie osób poszukujących schronienia w ramach programów relokacji i przesiedleń, ożywienie współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu migrantów, wdrożenie oraz mobilizacja pomocy finansowej dla państw członkowskich, których systemy azylowe były najbardziej obciążone.

W dłuższej perspektywie polityka migracyjna UE została oparta na czterech filarach. Pierwszym miało być ograniczenie zachęt do nielegalnej migracji do Europy realizowane przez eliminację przyczyn migracji (działania na rzecz pokoju, ograniczanie ubóstwa czy walka ze zmianami klimatycznymi), zwalczanie siatek przemytników i handlarzy ludźmi oraz skuteczna polityka azylowa. Drugim filarem było wzmocnienie zarządzania zewnętrznymi granicami UE i ratowanie migrantów podejmujących ryzykowną przeprawę morską. Trzecim obszarem działań stał się wspólny europejski system azylowy, ze szczególnym uwzględnieniem reformy systemu dublińskiego. Czwarty filar europejskiej strategii migracyjnej wyszedł poza kontekst kryzysu migracyjnego, poszerzając perspektywę o holistyczną politykę wobec legalnych migrantów. Biorąc pod uwagę niekorzystne dla Europy trendy demograficzne, Komisja Europejska zapowiedziała ułatwianie pozyskiwania wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich oraz promowanie inicjatyw na rzecz lepszej integracji imigrantów46.

Jedną z pierwszych inicjatyw Komisji Europejskiej w ramach strategii antykryzysowej była propozycja relokacji części uchodźców przybywających do państw członkowskich na południu Europy. Komisja postanowiła zastosować procedurę nadzwyczajną przewidzianą w art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)47, zgodnie z którą: w przypadku gdy jedno lub 45

46

47

System dubliński stworzył procedury do określenia państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku o azyl, w praktyce jednak jego stosowanie spotyka się z trudnościami. Trudności te to w głównej mierze przedłużające się postępowania, nierówne obciążenie państw członkowskich, kryzys występujący w okresach natężonego przypływu osób ubiegających się o azyl.

Obowiązkiem nałożonym na państwa członkowskie przez system dubliński jest konieczność rozpatrzenia każdego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożonego przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (art. 3 ust. 1 Rozporządzenia). Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, w procesie ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku o azyl, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę okoliczności odnoszące się do względów rodzinnych. Za „członka rodziny” uznawane są osoby, które wchodziły w skład rodziny jeszcze w państwie pochodzenia, a przebywają na terenie państw członkowskich i są to osoby wymienione art. 7 ust. 3 rozporządzenia Dublin III. Azyl i plan działania na rzecz integracji i integracji 2021–2027, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/pdf/action_plan_on_integration_and_inclusion_2021-2027.pdf (1.07.2023).

Wniosek COM(2020) 613 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

131

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

więcej państw członkowskich znajdzie się w sytuacji nadzwyczajnej w wyniku nagłego napływu obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na rzecz zainteresowanego państwa członkowskiego. Środkiem tymczasowym był program przydziału 40 000 osób ubiegających się o azyl przybywających do Grecji i Włoch. Relokacja jest mechanizmem praktycznej realizacji zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności w rozumieniu art. 80 TFUE. Ważnym elementem ochrony międzynarodowej było ustanowienie sprawiedliwych i skutecznych procedur. Rozporządzenie48 w sprawie nowej procedury azylowej uchylające dyrektywę proceduralną (2013/32/UE) miało na celu ustanowienie prostszych i krótszych procedur rozpatrywania wniosków o azyl, przy jednoczesnym zagwarantowaniu skuteczności decyzji – tworzenie i usprawnianie wnioskodawców49. Z drugiej strony jedną ze zmian nowego Paktu, która dotyczy grup szczególnie wrażliwych, jest ustanowienie przyspieszonej procedury granicznej rozpatrywania wniosków o azyl, która również przygotowuje powroty po wydaniu decyzji odmownej (art. 41). Należy podkreślić, że procedury przyspieszone niosą ze sobą ryzyko błędów proceduralnych i niewłaściwego rozpatrywania wniosków azylowych50. Ze względu na ścisłe ograniczenia czasowe potrzeby wnioskodawców w zakresie ochrony mogą zostać przeoczone, a ich dostęp do pomocy prawnej i możliwość należytego skorzystania z prawa do odwołania się od negatywnych decyzji są ograniczone.

Komisja Europejska przedstawiła 23 września 2020 r. nowy pakt w sprawie migracji i azylu51, który wyznacza nowy początek polityki uchodźczej i migra48

49

50

51

Wniosek COM(2016) 467 final Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2016 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę udzielania ochrony międzynarodowej w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/carriage/jd-reform-of-the-asylum-procedures-directive/report?sid=6801 (26.04.2023).

Taki stan rzeczy świadczy o rozbieżnościach w polityce migracyjnej i uchodźczej poszczególnych państw członkowskich. W konsekwencji rodzi to natomiast dysproporcje w obciążeniu poszczególnych państw i stanowi jeden z przejawów tego, jak prawo krajowe wpływa na sposób stosowania mechanizmu dublińskiego. Ustalenie braku możliwości wykorzystania kryterium rodziny warunkuje sięgnięcie po kolejne z kryteriów, jakim jest posiadanie dokumentu pobytu lub wizy. Państwo, które taki dokument wydało, odpowiada za rozpoznanie wniosku o azyl. „Kryzys migracyjny”, Covid-19 i wojna na Ukrainie jednak dobitnie ukazały, że rzeczywista skala migracji weryfikuje wcześniejsze dość ambitne założenia i wymuszają realizację zasady indywidualnego rozpatrzenia każdego wniosku o ochronę międzynarodową, a także zapobiegają sytuacji, gdy poniżej pewnego progu natężenia przemocy nikt nie kwalifikuje się do ochrony międzynarodowej, a powyżej którego wszyscy ją otrzymają. Np. decyzja Rady Europejskiej w sprawie readmisji imigrantów przedostających się do Grecji z terytorium Turcji. Istotną rolę odgrywają warunki, w jakich będą przebywać odsyłani migranci.

Wniosek COM(2020) 610 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r.

132

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

cyjnej dzięki ulepszonym, szybszym i skuteczniejszym procedurom. Nowy pakt przewiduje przezwyciężenie konfliktów politycznych, które uniemożliwiły reformę systemu azylowego w 2016 r. Na podstawie komunikatu Komisji nowy dokument przyjmuje bardziej „humanitarne podejście”, promuje zasadę solidarności między państwami członkowskimi UE i kładzie nacisk na ochronę grup szczególnie wrażliwych.

W czerwcu 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła strategię52 Schengen, kontynuowano również prace nad interoperacyjnością wielkoskalowych systemów informatycznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości53. W oczekiwaniu na dalsze postępy legislacyjne w sprawie proponowanej dyrektywy Komisja Europejska przyjęła w kwietniu 2021 r. pierwszą unijną strategię dotyczącą dobrowolnych powrotów i reintegracji54, w której promuje te rozwiązania jako integralne elementy wspólnego unijnego systemu powrotów obywateli państw trzecich.

Ważnym wydarzeniem było wejście w życie w styczniu 2022 r. rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 2021/2303 ustanawiającego Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA)55, które zastąpiło Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) i którego mandat został rozszerzony i wzmocniony.

Wykres 3. Łączna lista wniosków azylowych w państwach członkowskich UE w latach 2010–2021

Źródło: https://www.europarl.europa.eu/infographic/asylum-migration/index_en (11.07.2023).

52 53 54 55

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen, Bruksela, 2.6.2021 (COM(2021) 277 final).

Sprawozdanie w sprawie azylu 2022, http: euaa.europa.eu (11.05.2023).

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Strategia UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji {SWD(2021) 121 final}, Bruksela, 27.4.2021 (COM(2021) 120 final).

Dz.U.UE.L.2021.468.1, 2021.12.30.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

133

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Uchodźcy stanowili 2 712 477 osób przybyłych do UE w 2019 r., z których ubiegający się o azyl to 721 075 osób. Chwilowy spadek przyjazdów w 2020 r. był spowodowany lockdownem i pandemią Covid-19. Na trasach zachodnioi wschodniośródziemnomorskich odnotowano mniej przylotów w porównaniu z 2019 r., natomiast na trasach zachodnioafrykańskich, środkowo-śródziemnomorskich i zachodniobałkańskich odnotowano wzrost liczby przylotów. Pandemia Covid-19 dała nowy impuls do przyspieszenia wykorzystania cyfrowych technologii azylowych. W 2020 r. państwa członkowskie wdrożyły nowe systemy elektroniczne w obszarze polityki uchodźczej i azylowej, aby zwiększyć skuteczność, np. przez aplikacje internetowe lub rozmowy na odległość. Należy pamiętać, że postęp technologiczny zawsze stanowi zagrożenie w postaci cyberataku.

Z kolei w 2021 r. wystąpił szczególnie duży wzrost liczby zezwoleń ze względów zawodowych. Wzrosły one z 39% w 2020 r. do 45% w 2021 r. W 2021 r. osoby ubiegające się o azyl pochodziły z ok. 140 krajów, w UE złożono wówczas 648 000 wniosków, z czego 537 300 to wnioski złożone po raz pierwszy. Oznacza to wzrost o 34% w porównaniu z 2020 r., ale spadek o 10% w porównaniu z 2019 r. (jest zgodny z poziomami z 2018 r. przed pandemią Covid-19). Znaczna część osób ubiegających się o wizę z krajów objętych ruchem bezwizowym wjechała do UE legalnie (15% osób ubiegających się o wizę po raz pierwszy w 2021 r. w porównaniu z 25% w 2020 r., głównie ze względu na spadek liczby osób ubiegających się o wizę z Ameryki Łacińskiej).

Wzrost był w dużej mierze wynikiem większej liczby wniosków złożonych przez Afgańczyków i Syryjczyków, w tym wielu wniosków złożonych przez Afgańczyków jako wniosków ponownych. Syryjczycy stanowili największą grupę wnioskodawców w 2021 r., z ok. 117 000 wniosków w państwach członkowskich UE, a następną grupę stanowili Afgańczycy ze 102 000 wniosków.

Na kolejnych miejscach uplasowali się obywatele Iraku (30 tys. wniosków), Pakistanu i Turcji (po 25 tys. wniosków) oraz Bangladeszu (20 tys. wniosków).

Zdecydowanie największą liczbę wniosków o azyl otrzymały Niemcy (191 000), następnie Francja (121 000), Hiszpania (65 000) i Włochy (53 000).

W 2021 r. około 14% (89 000) wszystkich wniosków stanowiły powtórne wnioski z tego samego państwa UE, co stanowi największą liczbę od 2008 r.

Oznacza to wzrost o ponad połowę w porównaniu z 2020 r., kiedy złożono 57 000 powtórnych wniosków. Taka sytuacja wynika prawdopodobnie ze zmian wprowadzonych przez UE w tym samym roku do procedury tzw. szybkiej ścieżki, rozszerzenia jej zakresu na określone kategorie wnioskodawców czy zmiany terminów.

W okresie od stycznia do lipca nastąpił wzrost liczby przejść granicznych na szlakach środkowośródziemnomorskich (+42%), na szlakach wschodniośródziemnomorskich (+122%) a na trasach zachodniośródziemnomorskich (+1%) w 2022 r. w porównaniu z tym samym okresem w 2021 r. Między styczniem

134

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

a lipcem 2022 r. nastąpił spadek liczby przejść granicznych na trasach przez wschodnią granicę lądową UE (-21%, 3300) w porównaniu z tym samym okresem w 2021 r. 33-procentowy spadek liczby ofiar śmiertelnych na morzu: w 2022 r. od stycznia do sierpnia na trzech głównych trasach zginęło lub zaginęło 1533 osób, w porównaniu do 2278 w tym samym okresie w 2021 r. Na koniec maja 2022 r. liczba wniosków oczekujących na rozpatrzenie wyniosła 774,1 tys., o 15% więcej niż rok wcześniej (675,2 tys.). Zaległości stale rosły między majem 2021 r. a kwietniem 2022 r.56.

W 2021 r. wzrosła presja na zewnętrznych granicach UE, a liczba przyjazdów przekroczyła poziom sprzed pandemii, natomiast po inwazji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. miliony wysiedleńców szukało schronienia w UE57, m.in. w Polsce, na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji, co zobrazowano w tabeli 1.

Tabela 1. Szacunkowa liczba uchodźców z Ukrainy zarejestrowanych w Europie od lutego 2022 r. do 9 maja 2023 r. według wybranych państw Państwo

Liczba uchodźców z Ukrainy

Polska

1 593 860

Niemcy

1 061 623

Czechy

516 100

Włochy

175 107

Hiszpania

175 962

Wielka Brytania

203 700

Francja

118 994

Słowacja

114 628

Austria

96 766

Mołdawia

107 645

Rumunia

97 085

Rosja

2 852 395

Źródło: Statistica (11.07.2023).

Państwa te zareagowały niezwykle szybko, otwierając swoje granice i zezwalając na wjazd na swoje terytorium. 4 marca 2022 r. ustanowiono tymczasową ochronę, uznając istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy dzięki 56 57

Więcej danych: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (11.07.2023).

S. Lau, EU warns China not to help Putin bust sanctions, Politico, 2022, https://www. politico.eu/article/eu-china-xi-jinping-russia-president-vladimir-putin-sanctions-ukraine-war/ (27.01.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

135

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Radzie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych na wniosek Komisji Europejskiej. Należy zauważyć, że Ukraina jest wymieniona w załączniku II do rozporządzenia 2018/180658, które zwalnia obywateli z obowiązku wizowego podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich UE, na pobyt do 90 dni w okresie sześciu miesięcy59.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 Decyzji Rady UE 2022/382 celem jest wprowadzenie ochrony czasowej dla obywateli Ukrainy przebywających na tym obszarze i przesiedlonych w wyniku wybuchu wojny ukraińsko-rosyjskiej lub po tej dacie w wyniku inwazji wojskowej rosyjskich sił zbrojnych. Ochrony czasowej udziela się również obywatelom państw trzecich przesiedlonym w dniu 24.02.2022 r. lub po tej dacie, którzy przed tą datą korzystali z ochrony prawnej na mocy prawa ukraińskiego oraz członkom rodzin osób, o których mowa powyżej60.

Warto zwrócić uwagę na sformułowanie użyte w art. 2 ust. 2 decyzji Rady UE „odpowiednia ochrona” przewidziana w prawie krajowym. Z kontekstu wypowiedzi należy domniemywać, że ustawodawca miał na myśli ochronę przewidzianą w prawie krajowym jako alternatywną, którą państwa członkowskie mogą zastosować względem bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. „Odpowiednia ochrona” nie musi oznaczać korzyści identycznych z tymczasową ochroną przewidzianą w dyrektywie 2001/55/WE. Niemniej jednak przy wykonywaniu decyzji Rady państwo członkowskie jest zobowiązane do przestrzegania KPP Unii Europejskiej61 i Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności62 oraz zachowania zgodności z duchem dyrektywy 2001/55/WE. 58

59 60

61 62

Rozporządzenie 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie wymiany państw trzecich, które muszą wymagać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz tych, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.UE L 303 z 28.11.2018).

Szerzej J. Gryz, Znaczenie migracji ludności dla bezpieczeństwa państw wspólnoty transatlantyckiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2019, nr 2, s. 131–133.

W myśl art. 2 ust. 4 do celów art. 2 ust. 1 status członka rodziny należy się tej osobie, o ile rodzina może się już znaleźć i przebywać w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r.: a) małżonka osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b), lub też znajduje się w stanie partnera/ partnerki tej osoby, z którą osoba ta pozostaje w związku, prawo urzędowe do cudzoziemców, b) małoletnie i niepozostające w związku małżeńskim dzieci osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b), lub dzieci jej małżonka, niezależnie od tego, czy urodziły się w związku małżeńskim, poza związkami, czy są przysposobione, c) innych mieszkających krewnych, którzy razem mieszkali razem jako jedna rodzina w czasie, kiedy występują okoliczności towarzyszące masowemu napływowi wysiedleńców, i którzy byli w tym czasie całkowicie lub dodali na dodatek osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b).

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.UE C 326, 26.10.2012).

Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284.

136

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Władze UE zdecydowały się wybrać tymczasową ochronę jako najwłaściwszy środek ze względu na niezwykłe i wyjątkowe okoliczności, a przede wszystkim inwazję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz napływ ogromnej liczby przesiedleńców. Ochrona tymczasowa umożliwia korzystanie z ujednoliconych praw na terenie całej UE w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony.

Prawa związane z ochroną tymczasową zmniejszają konieczność natychmiastowego ubiegania się przez azylantów o ochronę międzynarodową i zmniejszają ryzyko przeciążenia systemu azylowego. Ponadto obywatele Ukrainy, jako podróżni zwolnieni z obowiązku wizowego, mają prawo do swobodnego poruszania się po terytorium UE przez okres 90 dni od daty wjazdu na terytorium pierwszego z państw członkowskich. Daje to możliwość wyboru państwa, w którym chcą skorzystać z prawa do tymczasowej ochrony oraz dołączyć do swojej rodziny i przyjaciół. Po wydaniu przez państwo członkowskie zezwolenia na pobyt zgodnie z dyrektywą 2001/55/WE osoba korzystająca z tymczasowej ochrony ma prawo podróżować po terytorium UE przez 90 w okresie 180 dni.

Z prawa do tymczasowej ochrony można korzystać wyłącznie w państwie członkowskim, które wydało dokument pobytowy. Pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości podjęcia przez państwa członkowskie decyzji w dowolnym momencie o wydaniu dokumentów pobytowych osobom korzystającym z tymczasowej ochrony na podstawie tej decyzji.

Należy wspomnieć, że od czasu przyjęcia dyrektywy rozszerzono uprawnienia już istniejących instytucji, tj. Frontexu63, Europolu64 czy Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA)65 w celu stałego monitorowania i analizowania sytuacji związanych z kryzysami migracyjnymi.

4. Podsumowanie Uchodźcy stanowią złożony problem, który w każdym państwie jest inny, ponieważ wpływają na niego różne czynniki, jak np. konflikty zbrojne, konflikty polityczne czy klęski żywiołowe. Prawodawstwo UE oparte na Konwencji Genew63

64

65

Regulation (EU) 2019/1896 of the European Parliament and of the Council of 13 November 2019 on the European Border and Coast Guard and repealing Regulations (EU) No 1052/2013 and (EU) 2016/1624 (Dz. UE L 295, 14.11.2019).

Regulation (EU) 2016/794 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol) and replacing and repealing Council Decisions 2009/371/JHA, 2009/934/JHA, 2009/935/JHA, 2009/936/JHA and 2009/968/JHA (Dz. UE L 135, 24.5.2016).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2303 z dnia 15 grudnia 2021 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu i uchylające rozporządzenie (UE) nr 439/2010 (Dz. UE L 468, 30.12.2021).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

137

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

skiej i Protokole Nowojorskim przewiduje wspólną politykę azylową i uchodźczą na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tytuł V). Na tej podstawie wydawane są odpowiednie rozporządzenia i dyrektywy regulujące obecną sytuację oraz podejmowane są działania dostosowujące prawo unijne do zmieniającej się rzeczywistości w wyniku najpierw kryzysu migracyjnego i uchodźczego, następnie pandemii Covid-19, a obecnie wojny ukraińsko-rosyjskiej.

Kryzys migracyjny z 2015 r. ujawnił wiele niedociągnięć i luk w unijnej polityce azylowej i uchodźczej, a następnie Covid-19 i wojna na Ukrainie unaoczniła dobitnie jej dysfunkcyjność w sytuacji masowego napływu cudzoziemców.

Rzeczywistość przerosła państwa europejskie. Instytucja ochrony tymczasowej, która miała stanowić odpowiedź na sytuację dużych fal migracyjnych okazała się być martwą literą prawa. Niestety działania podejmowane w celu ograniczenia napływu cudzoziemców przyjmują formę mechanizmów nieselektywnych, co odbija się negatywnie na prawach osób, które powinny zostać objęte ochroną międzynarodową. Z kolei stosowanie przyspieszonych procedur rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową, choć samo w sobie jest wskazane w wyjątkowych sytuacjach i możliwe do pogodzenia ze standardami praw człowieka, wymaga znalezienia równowagi między wymogami rzetelności, szybkości i skuteczności. Komisja zauważyła również, że powszechnym problemem w Unii Europejskiej w dalszym ciągu jest składanie kilku wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak wynika z badań Komisji, w 2019 r. 32% wnioskodawców złożyło już wcześniej wnioski w innych państwach członkowskich. To oznacza, że rozporządzenie Dublin III miało niewielki wpływ bądź w ogóle nie miało żadnego wpływu na uniemożliwienie składania kilku wniosków i w konsekwencji na ograniczenie niedozwolonego przemieszczania się. Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja zaproponowała reformę wspólnego europejskiego systemu azylowego. Zaistniała sytuacja po wybuchu wojny ukraińsko-rosyjskiej, poprzedzonej w 2021 r. konfliktem na granicy z Białorusią w kwestii migracyjnej oraz wydarzeniami w 2020 r. i na początku 2022 r. spowodowała przymusowe przesiedlenie milionów ludzi, zwiększając istniejące zapotrzebowanie na rozwiązania ochronne na całym świecie. Rosyjska inwazja na Ukrainę zmusiła miliony ludzi do opuszczenia swoich domów i szukania schronienia w sąsiednich krajach.

W międzyczasie ludzie nadal uciekali z niebezpiecznych punktów przesiedlenia – Demokratycznej Republiki Konga, Etiopii, Mozambiku, Mjanmy, Sudanu Południowego, Syrii, regionu Sahelu, Wenezueli i Jemenu. Według szacunków Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) w czerwcu 2021 r. na całym świecie było ponad 84 mln przesiedleńców66. Liczba ta obejmuje 26,6 mln uchodźców upoważnionych przez UNHCR, 4,4 mln osób ubiegających 66

Sprawozdanie na temat azylu za 2022 r., Luksemburg 2022, s. 8–9.

138

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

się o azyl, 48 mln osób wewnętrznie przesiedlonych i 3,9 mln Wenezuelczyków przesiedlonych za granicę.

Brak zharmonizowanego podejścia UE do polityki azylowej we wszystkich państwach członkowskich niekorzystnie wpływa na wdrażanie środków wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji. Ponowny kryzys uchodźczy pokazał, że unijne przepisy azylowe wymagają reformy, dlatego baza danych Eurodac ma pomóc państwom członkowskim w lepszym monitorowaniu sytuacji osób ubiegających się o azyl i osób o nieuregulowanym statusie przebywających w Unii Europejskiej. Nowe rozporządzenie67 ma na celu zwalczanie nielegalnej migracji i ułatwianie powrotu tych osób do kraju pochodzenia. W szczególności dzięki tym zapisom baza danych umożliwi lepsze monitorowanie osób ubiegających się o azyl, a nie tylko liczby wniosków o udzielenie azylu, umożliwiając tym samym lepszą identyfikację osób składających więcej niż jeden wniosek.

Jak słusznie zauważył S. Peers, sedno problemu aktualnej polityki azylowej i uchodźczej UE to kwestia nieproporcjonalnego przydziału osób ubiegających się o azyl w UE.

Bibliografia Azyl i plan działania na rzecz integracji i integracji 2021–2027, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/pdf/action_plan_on_integration_and_inclusion_2021-2027. pdf.

Bończak-Kucharczyk E., Sytuacja mieszkaniowa uchodźców z Ukrainy w Polsce. W świetle przepisów o pomocy udzielanej w związku z konfliktem zbrojnym, Warszawa 2022.

Chlebny J., Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011.

Fermus-Bobowiec A., Lis E., Udzielanie ochrony międzynarodowej cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, nr 4.

Gerard A., Pickering S., Gender, Securitization and Transit: Refugee Women and the Journey to the EU, „Journal of Refugee Studies” 2014, vol. 27.

Grosse T., Suwerenność i polityczność. Studium integracji europejskiej, Warszawa 2022.

Grosse T., European Union policy towards China, [w:] M. Czubala Ostapiuk, A. Phirtskhalashvili, M. Dahl (red.), EU–Asia Relations in the XXI Century. Selected Aspects, Madrit– Porto 2021.

Gruszczak A., Schengen – kłopotliwy sukces, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2012, nr 2.

Grzelak A., Traktat reformujący UE – proponowane zmiany w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE, [w:] J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską, „Koźmiński Law School Papers” 2007, nr 5.

Grzymała-Kozłowska A., Stefańska R., Cudzoziemcy korzystający z ochrony w Polsce, „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2014, nr 4.

67

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzające kontrolę bezpieczeństwa obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/ 817 (COM(2020) 612 final).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

139

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Gürkan S., Coman R., The EU–Turkey deal in the 2015 ‘refugee crisis’: When intergovernmentalism cast a shadow on the EU’s normative power, „Acta Politica” 2021, vol. 56.

Harteveld E., Schaper J., De Lange S.L., Van Der Brug W., Blaming Brussels? The Impact of (News about) the Refugee Crisis on Attitudes towards the EU and National Politics: Blaming Brussels?, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 56.

Hathaway J.C., Evolution of refugee status in international law: 1920–1950, „International and Comparative Law Quarterly” 1984, vol. 33, no. 2.

Heinrich-Hamera D., Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migrationmanagement/migration-management-welcoming-refugees-ukraine_en.

Huntington P., The Clash of Civilizations?, „Foreign Affairs” 1993, vol. 72, nr 3.

Jagielski J., Status cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997.

Keller F., Sprawozdanie z wykonania rozporządzenia Dublin III (2019/2206(INI)), Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, Bruksela 2020.

Kuczma P., Prawo cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie azylu terytorialnego, [w:] M. Jabłoński (red.), Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, Wrocław 2014.

Lau S., EU warns China not to help Putin bust sanctions, Politico, 2022, https://www.politico. eu/article/eu-china-xi-jinping-russia-president-vladimir-putin-sanctions-ukraine-war.

Mickiewicz P., Wyligała H. (red.), Dokąd zmierza Europa? Nacjonalizm, separatyzm, migracje – nowe wyzwania Unii Europejskiej, Wrocław 2009.

Niemann A., Zaun N., EU refugee policies and politics in times of crisis: theoretical and empirical perspectives, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1.

Oleksiewicz I., Stachurska-Szczesiak K., Polityka wobec uchodźców i zintegrowana polityka morska a bezpieczeństwo Unii Europejskiej, Lublin 2017.

Potyrała A., Kryzys uchodźczy a przyszłość unijnego systemu azylowego, [w:] K. Wojtaszczyk, K.A. Szymańska (red.), Uchodźcy w Europie – uwarunkowania, istota, następstwa, Warszawa 2016.

Storey A., The ambiguity of resistance: Opposition to neoliberalism in Europe, „Capital & Class” 2008, vol. 32.

Szklanna A., Ochrona prawna cudzoziemca w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Warszawa 2010.

Thielemann E., Why Refugee Burden-Sharing Initiatives Fail: Public Goods, Free-Riding and Symbolic Solidarity in the EU, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1.

Vierdag E., Asylum and Refugees in International Law, „Netherlands International Law Review” 1977, vol. XXIV. Wierzbicki B., Uchodźcy, Warszawa 1993.

Wiśniewski L., Wolność przemieszczania się i wyboru kraju zamieszkania, Warszawa 1997.

Wróbel I., Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008.

Wróbel I., Wspólny europejski system azylowy – stan obecny i perspektywy rozwoju, „Centrum Europejskie Natolin” 2012, nr 1.

Zaun N., States as gatekeepers in EU asylum politics: Explaining the non-adoption of a refugee quota system, „Journal of Cachexia, Sarcopenia and Muscle” 2018, vol. 56.

140

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Akty prawne Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.UE L 212, 7.08.2001).

Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.Urz. UE L 304, 30.09.2004).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.Urz. UE L 180 z 29 czerwca 2013 r.).

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.Urz. UE L 180 z 29 czerwca 2013 r.).

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 326, 26.10.2012).

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejski program w zakresie migracji z 13 maja 2015 r. [COM(2020)0315; Dok nr 2020/2111(INI)].

Konwencja Europejska o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284).

Konwencja genewska Narodów Zjednoczonych dotyczące statusu uchodźców z dnia 28.07.1951 (Dz.U. z 1991 r., nr 119, poz. 515).

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 10.12.1948 r., https://www.un.org/sites/un2.un.org/ files/2021/03/udhr.pdf.

Protokół Dodatkowy z Nowego Jorku podpisany 31.1.1967 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 517).

Rezolucja nr 2312 (XXII) dotycząca deklaracji o azylu terytorialnym, Zgromadzenie Ogólne ONZ, 14.12.1967.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego dotycząca ujednolicenia form ochrony uchodźców w o Unii Europejskiej z 10 lutego 1999 r., (Dz. UE C 150, 1999).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z 25 października 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r.)

Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (rozporządzenie Dublin III) zastępujące rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 (rozporządzenie Dublin II) (Dz.U. 180 z 29.06.2013 r.).

Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji Komitetu Wykonawczego z 16 września 1998 r. dotyczące utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen (Dz.Urz. UE L 295 z 6 listopada 2013 r.)

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/794 z 11 maja 2016 r. w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) oraz zastępujące i uchylające decyzje Rady 2009/371/WSiSW, 2009/934/WSiSW, 2009/935/WSiSW, 2009/936/WSiSW i 2009/968/WSiSW (Dz. UE L 135 z 24.05.2016).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

141

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624 (Dz. UE L 295, 14.11.2019).

Rozporządzenie 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.UE L 303, 28.11.2018).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzające kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817 (COM (2020) 612 final).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2303 z dnia 15 grudnia 2021 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu i uchylające rozporządzenie (UE) nr 439/2010 (Dz. UE L 468, 30.12.2021).

Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. UE C 326, 26.10.2012.

Traktat z Lizbony (Dz.Urz. UE C 306, 17.12.2007).

Wniosek COM(2016) 467 final Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2016 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ochrony międzynarodowej w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE. Wniosek dotyczący Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz zmieniającey dyrektywę Rady (WE) 2003/109 i proponowane rozporządzenie (UE) XXX/XXX [Fundusz Azylu i Migracji] COM(2020) 610 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r.

Zalecenie Komisji (UE) 2020/1364 z dnia 23 września 2020 r. w sprawie legalnych dróg uzyskania ochrony w UE: promowanie przesiedleń, przyjmowania ze względów humanitarnych i innych uzupełniających dróg migracjiC/2020/6467, (Dz.UE L 317, 1.10.2020).

142

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023