Tiden med fria hyror och en social bostadspolitik Av Jan Jörnmark

Tiden med fria hyror och en social bostadspolitik

Av Jan Jörnmark

Den första svenska hyresregleringen löpte mellan 1917 och hösten 1923. Därefter följde en nästan två decennier lång tid med fria hyror. Sett i efterhand är det en av de mest lyckade bostadsförsörjningsmässiga perioder landet har genomlevt. Under dessa nitton år förändrades bostadsmarknadens struktur på ett grundläggande sätt. Under 1930-talet skedde också en stark återhämtning från den stora depressionen. Det var den dynamiska och starka bostadssektorn som ledde det uppsvinget.

Hyresregleringen, vilket gav staten rätt att bestämma hyresnivån, hade alltså inletts under kriget, och den fick snabbt de effekter som ständigt förknippas med den här typen av lagar. I maj 1922 konstaterade Svenska Dagbladet att den ”lett till ovilja till flyttningar och fördröjde utjämningen i hyresnivåer mellan de nyare och äldre fastigheterna”. Den ojämna hyresnivån, som gjorde att äldre lägenheter blev betydligt billigare än nyare skapade sedan ett bristande intresse för att flytta till nya, dyrare lägenheter. Långt senare skulle det fenomenet få namnet ”hyressplittring”. Det är dessutom lika aktuellt idag, nästan exakt ett sekel senare. Ett annat fenomen som är lika aktuellt idag är att den första hyresregleringen ledde till en omfattande ombildning av fastigheterna till kooperativt ägda bostadsföreningar, vilka var föregångaren till bostadsrättsföreningarna. För denna typ av kooperativ gällde sedan ingen hyresreglering. Både problemet med hyressplittring och ombildning till bostadsrätter skulle få stor betydelse när den nya hyresregleringen genomfördes 1942.

Men innan dess rådde det alltså nitton fria hyresår. Det första man kan konstatera om dem var att produktionen som syns av figur 1 omedelbart återhämtade sig mycket snabbt. Beslutet om att släppa regleringen hade tagits den 29 maj 1922, vilket innebar att det därefter var möjligt att planera för den avreglerade marknaden och återhämtningen blev som syns från figuren kraftfull. Särskilt påtaglig var ökningen i Stockholm och de andra storstäderna, där mer än halva nyproduktionen var belägen under 1920-talet.

Figur 1. Årlig produktion av lägenheter 1917-1939. Teknisk strukturomvandling och funktionalism

Produktionsökningen var dock bara en del av ett större förändringskomplex som påverkade bostads- och fastighetsmarknaderna under mellankrigstiden. Av central betydelse var att det inleddes flera strukturomvandlingsprocesser på bostadsmarknaden vid den här tiden. Den ena av dessa hade sina rötter i den snabba tekniska utvecklingen, vilket gjorde både centralvärme och välutrustade badrum och kök till standard. Den andra av dessa processer drevs av utbyggnaden av både kollektivtrafiken och den inledande bilismen. Villaförorter hade byggts redan före första världskriget, men takten ökade tydligt under 1920- och 1930-talen.

De tekniska tendenserna hade också en ideologisk och politisk motsvarighet i funktionalismen och modernismens genombrott. Rötterna till ideologin fanns redan i tiden före 1914, när en stark kritik mot de -som man menade- överdrivet dekorativa arkitek-

turstilarna blivit alltmer utbredd. Den första reaktionen kom med den renare jugendstilens genombrott, men det var först efter första världskriget som det stora genomslaget kom.

Skillnaden mot 1800-talets stadsbyggande är markant. Det omfattande stadsbyggande som dominerat Europa och Nordamerika mellan 1850 och 1914 saknade egentligen ideologi. Det var en rent marknadsekonomisk reaktion på en enorm utvidgning av de globala marknaderna som gjorde tre, fem eller tio gånger så stora städer som tidigare möjliga. Med influenser från Haussmanns boulevardsystem i Paris drogs liknande gatusystem fram på andra platser, vilket skapade idealiska exploateringslägen för ny bebyggelse. Den dekorativa arkitekturen blev ett sätt att konkurrera med andra byggherrar om hyresgästerna.

Modernismen stod för en ideologi som hade saknats i den marknadsekonomiska utvecklingen. Redan innan 1914 var modernismen fientlig mot det man menade var slösaktiga drag i byggandet, där utsmyckningar hade satts framför kvalitet. Kolonner och spröjs hade dolt usla boendeförhållanden och nöd. Efter kriget hade de här ideologiska dragen mycket större möjligheter att få sitt genombrott i det nya klimatet av hyresregleringar och därmed också långa bostadsköer. Regleringarna begränsade dessutom på ett självklart sätt det tidigare enskilda intresset av att bygga, vilket gjorde kommuner i till exempel Tyskland och Österrike till dominerande byggherrar och ägare av hyreshus.

Den modernistiska nyproduktionen kom därmed ofta att associeras med ett nytt socialistiskt och kollektivt samhällsbygge. Regleringar och kommunalt dominerade marknader var tydliga drag i denna utveckling. En svaghet var dock att regleringarna gjorde det svårt för kommunerna att finansiera byggandet med annat än skattemedel, varefter avkastningen blev svag från de nya fastighetsbestånden. Den ansträngda finansiella situationen var uppenbar i många tyska städer redan i slutet av 1920-talet. Idémässigt var Frankfurt särskilt betydelsefullt, där man under kommunal ledning kom att bygga några av de allra första klassiska funktionalistis-

Bild ovan: Römerstadt i Frankfurt är ett av Europas första och mest stilbildande modernistiska områden. Ernst May började planera bebyggelsen 1925 och de 1 220 lägenheterna byggdes sedan mellan 1927-1929. De var sedan den största attraktionen på CIAM kongressen. Ett av radhusen i stadsdelen fungerar idag som museum över May och de tidiga modernistiska idealen. Bild till avsnittets inledning: Fredhäll var en av de nya funktionalistiska stadsdelar som byggdes snabbt och med mycket hög kvalitet under 1930-talet. Konkurrensen från de nya välutrustade lägenheterna var så stark att hyrorna föll brett i de äldre omoderna bostäderna. Någon bostadsbrist rådde inte heller.

ka stadsdelarna i världen. Under Ernst Mays ledning arrangerades 1929 den stora internationella CIAM kongressen i staden, vilket starkt bidrog till genomslaget bland arkitekter och stadsplanerare.

Det gjorde också att modernismen fick ett annorlunda genomslag i Sverige, där ideologin kom att samexistera med ett marknadsekonomiskt byggande fram till 1942. Ironiskt nog gjorde det också att ideologin fick ett bättre utgångsläge än på andra ställen i Europa, eftersom den bostadsbrist och akuta knapphet på kapital som präglade de hårt reglerade länderna inte rådde i Sverige. Sambandet kan verka paradoxalt, men är egentligen självklart: en ideologiskt färgad anti-marknadsideologi har bäst förutsättningar att växa i en liberal omgivning. När den däremot får ett dominerande genomslag leder ofelbart regleringarna till att incitamenten att producera minskar, samtidigt som efterfrågan och köer växer.

Återhämtningen

Det var dock ett problem som man inte behövde bry sig om under 1920-talet. Decenniet präglades som redan framhållits av en stark återhämtning av byggandet direkt från och med 1923. Uppsvinget fortsatte hela decenniet, och påtagligt var också att hyresnivåerna under den här tiden stabiliserades (figur 2). De akuta tecknen på bostadsbrist försvann, och den positiva utvecklingen beskrevs något senare av Bostadssociala kommittén som

”Den svenska utvecklingen… har på ett ganska väsentligt sätt skilt sig från utvecklingen i vissa andra europeiska länder, där den under kriget uppkomna disproportionen mellan kostnaderna vid nybyggnad och den allmänna hyresbetalningsförmågan blivit i högre eller lägre grad kvarstående och gjort allmän subvention av bostadsproduktionen nödvändig... Det framgår härav, att bostadssubventioneringen från det allmännas sida i vårt land intagit en annan och blygsam-

mare ställning än i vissa andra länder. En allmän bostadssubventionering av den typ, därstädes ofta förekommit, har stundom otvivelaktigt visat sig ha oförmånliga verkningar ej blott för statens och städernas finanser utan även genom att — i synnerhet med den gestaltning denna subventionerade bostadsförsörjning flerstädes fått — icke i önskvärd grad befordra den enskildes självansvar för sin ekonomi.”. Förbättringen och förändringen gällde inte bara hyresmarknaden utan var också tydlig i egnahemsbyggandet. I Stockholm växte förorterna påtagligt hastigare än själva huvudstaden, men utbyggnaden av villor var snabb även där. Egnahemsrörelsen stöddes dessutom av kommunen genom både lån och användningen av tomträttssystemet. Det mönstret gick även igen i övriga landet, där olika kommunala program hade skapats för att underlätta egnahemsbyggandet. Det mesta av småhusbyggandet genomfördes dock av privata exploateringsbolag, som köpte in större egendomar i städernas utkanter och sedan sålde tomter efterhand.

Utvecklingen förklarar också den stabila och till och med svagt ökande andelen av små lägenheter i flerfamiljshusproduktionen. Helt klart rörde det sig om en strukturomvandling, där det för framförallt familjer med barn från och med 1920-talet inte längre var självklart att bo i städerna. Även standardförändringen som slår igenom under mellankrigstiden verkade i samma riktning: de stora bestånden av lägenheter som hade byggts under 1880- och 1890-talen saknade nästan alla de bekvämligheter som tre, fyra decennier hade hunnit bli självklara.

Den förändring som pågick i det inre av Stockholm, men även i andra svenska städer under mellankrigstiden var en tydligt marknadsekonomisk process, där innerstäderna hade förlorat en del av sin tidigare attraktivitet för boende. Samtidigt skapades det istället kontors- och affärsdistrikt av en helt ny typ. Stockholm var dominerande även i den förändringstendensen och med utgångspunkt i hörnet Sveavägen/Kungsgatan växte de nya kontorshusen fram.

Figur 2. Årshyra för lägenheter med 1 rok och 5 rok i Stockholm under mellankrigstiden. Ned mot Nybroplan och upp mot Östermalmstorg startade ett tydligt ersättande av 1880-tals bebyggelsen med nya kontorshus eller kontoriseringar av de gamla fastigheterna. Ett drag i omvandlingen var att de hus som fick vara kvar men byggdes om ”funkisifierades” genom att rakas rena från sina gamla dekorativa kolonner, pilastrar och stiliserade hjälteansikten.

Utvecklingen ger en bild av hur städer fungerar som produktionsenheter och investeringsobjekt. Under mellankrigstiden blev dessa tendenser tydliga eftersom Stockholm i stort sett helt hade nybyggts mellan 1860-1914, varefter det sedan redan under 1920-talet startade en uppdämd och snabb nyinvesteringsperiod med kraftigt förändrad teknik och starkt förändrade relativpriser. Den nya tekniken höjde värdet på de nya välutrustade bostäderna, men dränerade samtidigt de äldre mer primitiva lägenheterna på värde. För dessa fanns på sikt bara alternativen rivning eller kontorisering. I de områden som då befann sig närmaste den nybyggda

cityaxeln Sveavägen/Kungsgatan var det senare alternativet självklart.

De gamla klassiska innerstadslägenheterna förlorade sin attraktionskraft så snabbt att Fastighetsägarföreningen under 1930-talet drev en reklamkampanj med budskapet att det fanns stora värden att stanna i innerstaden. Det ledde också till det hyresfall för större lägenheter som syns tydligt i figur 2. Avsaknaden av hyresreglering gör mellankrigstiden idealisk för att se den här typen av varierande tendenser i beståndet. De skilda priserna på den fria marknaden visar också att de klagomål på den ovilja att lämna äldre och billigare lägenheter på grund av en tilltagande ”hyressplittring” som alltid förekommer på reglerade marknader inte verkar utgöra samma problem på en fri marknad. Orsaken förefaller vara att det inte finns någon inlåsningseffekt – det är hela tiden fritt att röra sig mellan olika delar av marknaden. Dessutom är hyresskillnaderna på en fri marknad direkt knutna till kvalitet och läge, det vill säga att den slumpmässighet som uppkommer vid regleringar undviks automatiskt.

På figur 2 ser man exakt hur olika hyrorna på olika lägenheter utvecklades från och med hyresregleringens upphävande fram till andra världskrigets utbrott. Det allra mest påtagliga är det kraftiga fallet i hyresnivåer för stora lägenheter, självklart allra mest påtagligt för de utan centralvärme. Förklaringen ligger uppenbart i den ökade rörelsen mot förorterna bland familjer och medelklasshushåll. Hyrorna var däremot stabila eller stigande för lägenheter upp till två rum, vilket också fick till effekt att den andelen kom att ligga mycket högt i nyproduktionen av flerfamiljshus under hela mellankrigstiden. År 1939 konstaterade Bostadssociala utredningens experter att ”Trots bristen på statistiskt material förefaller det befogat att räkna med att hyresnivån för nybyggda bostäder — trots standardhöjning i fråga om utförande och utrustning — nu är lägre än under senare delen av 1920-talet i Stockholm.”

De starka prisförändringarna sänkte på ett tydligt sätt avkastningen i den äldre delen av beståndet, vilket sannolikt starkt bidrog

till det efterhand allt högre investerings- och produktionstempot. Det gjorde också att de nya innovationerna i bostadssektorn och efterfrågan på kontor i det nya cityt snabbt kunde slå igenom. I figur 3 framgår det hur snabbt moderniseringen genomfördes. Figuren dementerar också myten om att det var den ”nya bostadspolitik” som infördes 1942 som moderniserade det svenska bostadsbeståndet. Tvärtom har knappast någon period varit mer framgångsrik än mellankrigstiden med att på kort tid höja standarden på bostadsbeståndet. En tydlig tendens var också hur litet ifrågasatt stadsombyggnaden var, snarare var det så att rivningarna och förnyelsen betraktades som självklar. Kontrasten mot den politisering av stadsförnyelsen som sedan kom att ske efter att hyresregleringen återinförts efter andra världskriget kunde knappast vara starkare.

Politisk interventionism – kommuner och stat

Den allmänt stigande bostadsproduktionen bröts tillfälligt när den stora depressionen inleddes. Mellan 1931 och 1933 försvann en tredjedel av nyproduktionen, vilket ledde till att politiska krisåtgärder sattes in. Tillsättandet av Bostadssociala utredningen under hösten 1933 är den överlägset mest betydelsefulla av dessa. Utredningen blev i praktiken snarare en permanent arbetande kommission som avlämnade inte mindre än ett tiotal utredningar och promemorior fram till det att slutbetänkandena kom under åren direkt efter krigsslutet 1945. Kommitténs ledamöter bestod både av ledande företrädare för bostadsbyggnadsbranschen som Olle Engkvist, Sven Wallander, men också politiskt verksamma nationalekonomer som Gunnar Myrdal och Alf Johansson, tillsammans med arkitekterna Uno Åhrén och Sigurd Westholm. Till det kom att en stor mängd experter engagerades under arbetets gång.

Innan kommittén började arbeta hade det inte existerat någon sammanhängande bild av den svenska bostadsmarknaden. Det

Figur 3. Andel lägenheter med badrum och centralvärme i Stockholm under mellankrigstiden. hängde både samman med den tidens begränsade möjligheter att hantera statistik, men också med att den stora stadsutvecklingen varit ett lokalt fenomen som hanterats framförallt av olika kommunala instanser. Den kommunala planlagstiftning som hade växt fram tillgodosåg inte framförallt nationella intressen, utan var inriktad på att lösa kommunala utbyggnadsstrategier. Ett nationellt statligt subventions- och kapitalförsörjningssystem hade växt fram under den första hyresregleringen, men som redan framgått var det av mycket mindre betydelse än på kontinenten.

Parallellt med den marknadsledda stadsutbyggnaden existerade dessutom olika aktiva kommunala politiska arenor där interventionism av olika typer fanns företrädda. Den kommunala dimensionen hade varit väsentlig redan under den snabba stadsutbyggnaden under andra halvan av 1800-talet, men blev än viktigare när förortsbyggandet slog igenom efter 1900. Kommunala hänsyn blev då ännu mer avgörande för att utforma förändringar av den nationella

planlagstiftningen, och parallellt med det stödde olika kommuner också både utbyggnaden av egna villasamhällen och i viss mån även flerfamiljshus.

Den kommunalt subventionerade bostadsbyggnadsverksamheten blev mer ambitiös under 1920-talet, och det var i det sammanhanget som den modernistiskt/funktionalistiska ideologin efterhand också en allt starkare ställning. Betoningen av uppbrutna stadsplaner med fritt liggande hus som gav ”ljus och luft” ska naturligtvis också ses i ljuset av den nedgradering som precis samtidigt skedde även marknadsmässigt av den alltmer omoderna och illa utrustade stenstaden.

Kommunerna subventionerade både stadsdelar som Eriksdal (på Södermalm) och framväxten av trädgårdsstäder med småhus som Tallkrogen (söder om Enskede) genom tomträttssystemet och långivning. Men det var relativt sett mindre delar av marknaden och inriktad på en viss typ av hushåll med särskilda behov. De åtgärder som bedrevs av flera svenska kommuner under 1920-talet och framåt kan framförallt ses som exempel på framgångsrik affordable housing: politiken inriktades mot en begränsad mängd hushåll och därmed kunde kostnaderna hållas under kontroll.

Skillnaderna mot det som samtidigt pågick i Wien eller Frankfurt och som sedan skulle dominera den svenska bostadspolitiken efter 1942 är både uppenbara. Den svenska affordable (social) housing sektorn under mellankrigstiden var en klart avskild del av marknaden dit köer inte bildades i någon högre grad eftersom en stor och dessutom starkt varierad fri marknad fanns bredvid den. Variationen på den fria marknaden var dessutom både pris- och kvalitetsmässig. Det innebar att kostnaderna för bostadspolitiken kunde begränsas och inte visade någon tendens att eskalera.

Bostadssociala utredningen

Tillsättningen av Bostadssociala utredningen år 1933 var ett tydligt tecken på att branschen var på väg att få en avgörande betydelse för hela den ekonomiska utvecklingen. I den summering av näringens betydelse som gjordes vid krigsutbrottet beräknades det att hälften av landets realinvesteringar då kom från byggbranschen. Bakgrunden till den starka tillväxten var depressionens utbrott, som hade gjort att utrikeshandelns betydelse reducerades kraftigt. Det innebar att olika hemmaindustrier ökade i betydelse, och allra viktigast av dessa var byggnadssektorn. Både Keynesiansimen och den så kallade Stockholmsskolan, som var besläktade nationalekonomiska teoribildningar blev dominerande under åren efter 1933. Båda framhöll den avgörande betydelsen av byggnadsindustrin för hela den nationella ekonomiska utvecklingen. Stockholmsskolan dominerades dessutom av forskare som Gunnar Myrdal, Alf Johansson och Bertil Ohlin som kom att få stor praktisk betydelse i politiken under lång tid.

Byggbranschens avgörande betydelse för andra branscher och de problem som hängde samman med det var det absoluta huvudtemat för SOU 1933:14 som var den utredning som sedan ledde fram till kommittén tillsättande. Bakgrunden till det var att Uno Åhrén och Gunnar Myrdal hade redan i januari 1933 hade fått i uppdrag av Finansdepartementet att genomföra en statistisk undersökning av bostadsmarknaden och bostadsefterfrågan i Göteborg. Den keynesianska grundsynen på ekonomin var ett absolut huvudtema för utredningen:

”I den mån man på sina håll hyser fruktan för en byggnads- och hyreskrasch, bör man särskilt observera, att kraschen, om den inträffar och om den leder till en större inskränkning av bostadsproduktionen, direkt skärpes genom just denna produktionsinskränkning, vilken ju medför en inkomstminsk-

ning för… byggnadsarbetare samt likaledes en inkomstminskning för företagare och arbetare inom näringar, som stå i byggnadsproduktionens tjänst eller som tillfredsställa byggnadsarbetarnas eller dessa av byggnadsindustrin beroende producenters konsumtionsefterfrågan.” I det här perspektivet var byggnadsindustrin avgörande för att hålla igång efterfrågan i landet, och tendenser till att minska produktionstakten skulle -när de slog mot efterfrågan i andra branscher- leda till en förvärrad kris. Att stimulera efterfrågan på bostäder var nödvändigt för att undvika massarbetslöshet. Vägen att uppnå det var att betona branschens betydelse för den sociala välfärden i landet. Även där föreföll sambandet vara tydligt, eftersom bostadsförhållandenas betydelse för hälsa, välfärd och privatekonomi tedde sig självklara. Men den verkliga kunskapen om dessa samband relativt lite kända. Utredarna fick därför arbeta med statistiska material som utgör några av de första verkligt heltäckande bilderna av hur svenska bostadsförhållanden verkligen såg ut.

Det är från dessa delar av utredningen som bilden av den synnerligen splittrade svenska bostadsmarknaden under 1930-talet träder fram. Landsbygden präglades av en stark trångboddhet som var en av orsakerna till att det pågick en ständig utflyttning till både mindre orter och städer av olika storlekar. Dessa städer såg i sin tur en tilltagande byggnadsverksamhet, där den redan nämnda standardhöjningen var ett påtagligt element.

Men förbättringen dolde stora skillnader mellan olika delar av beståndet, och dominansen av små lägenheter i städerna gjorde också att många hushåll valde att stanna kvar i det som utredarna bedömde vara undermåliga lägenheter. Uppgifterna som kom fram i Åhréns och Myrdals material var tydliga. De bekräftades sedan också ytterligare undersökningar som gjordes av kommittén. Det mest förvånande men också viktiga resultatet var att en förhållandevis stor del av befolkningen lade en relativt liten del av sina inkomster på boende, vilket fick nedslående effekter:

”Andra familjer åter, vilka otvivelaktigt äga inkomster tillräckligt stora och säkra för att sätta dem i stånd att hyra en bostad, uppnående nyss antydd social minimistandard, föredra att använda sin inkomst till täckandet av övriga behov.

Själva fixerandet av en social minimistandard för en familjebostad innebär det sociala värdeomdömet, att dessa familjer därigenom använda sin inkomst på ett från denna sociala värderingssynpunkt felaktigt sätt. Deras självförvållade låga bostadsstandard utgör ett desto större socialt ont, i den mån dessa familjer ha barn och ungdom i uppväxtåldern… Det sociala onda, som deras trångboddhet utgör, och som från här anlagda synpunkter är förorsakat av bristande intresse för bostadshygien och av dåliga bostadsvanor överhuvudtaget, måste mötas genom upplysning och genom hälsovårds- och barnavårdsregler, vilka tvinga dem att på hyresmarknaden söka sig bättre bostäder.” Det som Uno Åhrén och Gunnar Myrdal uppmärksammade var effekten av det goda utbudet av bostäder av olika kvalitet. Just för att det fanns gott om äldre billiga bostäder valde ett betydande antal familjer att stanna i det som bedömdes som ovärdiga miljöer. Det skapade sedan också ännu större möjliga problem:

”Procenttalet arbetarfamiljer inom de nybyggda distrikten i staden är förhållandevis stort. Utvecklingen synes ha lett därhän, att ett övre skikt inom arbetarklassen har den ekonomiska möjligheten att lyfta sin bostadsstandard och även i viss mindre utsträckning begagnar sig av denna möjlighet. Det måste dock observeras, att en del av dessa familjer bo alltför trångt... Det kan vidare antagas, att en viss del av de i nybyggda fastigheter boende arbetar-familjerna på grund av bristen på äldre, billiga lägenheter icke haft annat val än att hyra en modern. Vissa av dessa familjer bo sålunda f. n.

Den moderna fastigheten på Dalagatan 32-34 är ett av de bästa exemplen på hur de modernistiska stadsplanerarna hade tänkt sig att förnyelsen av den åldrande 1880- och 1890-talsbebyggelsen på malmarna skulle ske. Gatorna skulle breddas, husen på innergårdarna försvinna, och som kompensation kunde de nya husen höjas med två våningar. Den översta våningen blev 1976 berömd genom att vara scenen för skjutningen i filmen ”Mannen på taket”.

över sina tillgångar eller åtminstone över sina bostadsvanor, och det kan befaras att en del av dem måhända komma att vid tillfälle söka återgå till en sämre och billigare bostad.” Risken med att människor skulle flytta tillbaka till äldre billiga bostäder skapade sedan ekonomiska risker, då ju det skulle kunna leda till en ännu mer inskränkt nyproduktion. Eftersom man också såg en på sikt minskande befolkning förvärrades det problemet ytterligare. Med det perspektiv som Uno Åhrén/Gunnar Myrdal anlade fanns det helt enkelt ett strukturellt överskott av bostäder, vilket redan pressade ned priserna på äldre bostäder. Om inte efterfrågan på standardmässigt bättre bostäder stimulerades riskerade man därmed både vikande produktion och ökade arbetslöshet. Det var därför av allra störts vikt att dessa förhållanden klarlades:

”Det bör här anmärkas, att den för närvarande mycket spridda uppfattningen, att bostadsefterfrågan - med hänsyn till de sista årens stora bostadsproduktion och med hänsyn till de fallande hyrorna och den på vissa orter stigande ledighetsprocenten- på många orter måste för den närmaste tiden anses vara tillfredsställd… är ytlig och i viss grad även felaktig. Denna ytliga uppfattning står i visst samband med den beklagliga utveckling av den svenska bostadsstatistiken: en utveckling som oavbrutet lett bort uppmärksamheten från de djupare sociala realiteter som sammanhänga med själva de faktiska boendeförhållandena, och i stället fixerat intresset vid de mera ytliga marknadsfenomenen hyresbildning, ledighetsprocent o. s. v. Från en socialt realistisk synpunkt måste man tvärtom konstatera… att bostadsförhållandena äro långt ifrån tillfredsställande och att det existerar ett akut behov av mycket mera bostäder än vi nu ha.” Resonemanget skapade ett starkt drag av social ingenjörskonst i kommitténs arbete, vilket med tiden ofta kommit att tonas ned när

forskare skrivit om den. I primärmaterialet framstår det desto tydligare, med upprepade förslag om utökade inspektioner som kunde döma ut olämpliga bostäder. Det är dessutom betydelsefullt, eftersom det förklarar den stora vikt som lades vid de så kallade ”saneringarna”, vilket i praktiken kom att bli detsamma som storskaliga rivningar av det äldre beståndet. Saneringarna var synnerligen praktiska, eftersom då både eliminerade de ”ohygieniska” bostäderna och ökade efterfrågan på den nationalekonomiskt viktiga nyproduktionen:

”Den effektivaste metoden att hålla uppe bostadsefterfrågan och bostadsproduktionen och att förhindra en kraschartad utveckling på bostadsmarknaden ligger just i åtgärder för att mobilisera den latenta bostadsefterfrågan, vilken ju representerar ett otillfredsställt behov. Såsom läget nu ligger, ha således fastighetsägare och bostadsproducenter ett starkt intresse i de… socialt motiverade åtgärderna att skärpa bostadsövervakningen. Den förestående utredningen har i detta hänseende visat, att en väsentlig skärpning av kraven på bostädernas kvalitet skulle kunna omedelbart genomföras. Hälsovårdsmyndigheterna skulle kunna åläggas att tillämpa hälsovårdsstadgans regler i detta hänseende betydligt strängare och att utdöma en mängd uppenbart bofälliga lägenheter.”

1930-talet och vägen mot hyresregleringen

I praktiken kom dock de problem som kommittén hade förutsett länge att ha mindre betydelse. Den rent kommersiella bostadsproduktionen kom istället att återhämta sig mycket snabbt efter svackan 1932-33. Återhämtningen var stark redan 1934 och året därefter var byggaktiviteten på en absolut rekordnivå. Den låg sedan kvar på extremt höga tal resten av 1930-talet. Orsaken var att den fallan-

de industriella aktiviteten sänkte räntan till nivåer kring 2 procent. Samtidigt tog hemmamarknadsindustrierna fart, vilket fick urbaniseringen att fortsätta på samma sätt som tidigare. Ett påtagligt drag i uppsvinget var att produktionen i de mellanstora städerna efterhand växte allt starkare. Under 1920-talet var det främst de tre storstäderna som fått ett förnyat bostadsbestånd, men samma modernisering skedde under 1930-talet i hela Sverige.

Produktionen som räntefallet stimulerade fram var helt kommersiell, vilket ytterligare ökade utbudet av nya moderna lägenheter. Det fick fallet i hyresnivåerna i det gamla beståndet att tillta, vilket i sin tur gjorde behovet av någon generell stimulans av bostadspolitiken helt överflödig. Istället inriktades utredningen på att stimulera just det sociala bostadsbehov som man redan tidigare hade diskuterat. Redan i Åhréns och Myrdals första utredning hade de konstaterat att det knappast var ändamålsenligt att subventionera byggandet för de samhällsklasser som hade råd med ett eget boende. Det var dessutom de generella subventionerna som orsakat problemen för de subventionssystem som fått stora problem i andra delar av Europa:

”Vid sidan av denna här angivna rent socialpolitiska synpunkt finns det ytterligare ett skäl, som talar för en sådan inriktning av den genom det offentligas medverkan ernådda utvidgningen av bostadsproduktionen, att i första hand de ekonomiskt sämst ställda befolkningslagrens bostadsbehov blir tillgodosett. Detta bostadsbehov är nämligen för närvarande icke köpkraftigt; det representerar på bostadsmarknaden en blott latent, icke köpkraftig bostadsefterfrågan. Om bostäder byggas för sådana samhällsklasser, vilka icke äga inkomster stora nog att efterfråga goda och tillräckliga bostäder, så minskas därför heller icke i samma grad den köpkraftiga efterfrågan på bostäder. En sådan bostadsproduktion konkurrerar därför icke med den redan försiggående

bostadsproduktionen i samma mån och på samma sätt, som en genom offentliga åtgärder igångsatt bostadsproduktion för de mera välsituerade samhällslagren skulle göra.” Effekten av det blev att subventionerna inriktades mot att dels stödja de kommunala lånesystem som fanns för egnahemsbyggande, men framförallt genomfördes 1935 de stödsystem som ledde fram till de så kallade barnrikehusen. I praktiken var och är det Sveriges enda exempel på affordable housing, alltså ett byggande med inriktning på socialt klart avgränsade grupper. Under de få år det kom att existera innan krigsutbrottet fanns det inga tecken på att kostnaderna växte på något starkt sätt, eller att programmet skapade några andra obalanser, t.ex. i form av köer eller svarthandel. I ett system med en så väl fungerande bostadsmarknad som Sverige hade under 1930-talet fanns det inte heller några orsaker till att det skulle hända.

Andra världskriget

I september 1939 bröt andra världskriget ut. Det ledde omedelbart till en räntestegring och stigande priser på byggmaterial. Bostadssociala kommittén producerade med anledning av det mycket snabbt en utredning om hur problemen borde mötas. Tydligt var att en hyresreglering borde undvikas om det var möjligt:

”Uppstår bostadsbrist, kommer den redan föreliggande tendensen till stegring av hyresnivån att skärpas, vilket med hänsyn till den allmänna prisutvecklingen innebär väsentliga risker. Dessa kunna visserligen mötas medelst en hyresreglering. En bindning av hyrorna för redan befintliga hyresbostäder måste emellertid komma att ytterligare försämra betingelserna för nyproduktion och sålunda bidraga att skärpa bostadsbristen, varjämte en med hänsyn till bostadsmarkna-

dens normala funktioner i framtiden olycklig splittring av hyresnivån skapas. Utredningen förbiser icke, att en auktoritär reglering av hyrorna kan komma att bli nödvändig av socialpolitiska och prispolitiska skäl, men är av den uppfattningen, att man först bör söka med positiva medel förhindra uppkomsten av bostadsbrist och mera avsevärd hyresstegring.” Orsaken var förstås att den första hyresregleringen inte gett några positiva erfarenheter, medan däremot den fria och socialt flankerade marknaden fungerat desto bättre, inte minst i jämförelse med de europeiska länder som bibehållit regleringen. Medlet att hålla tillbaka var prisstegringarna var därför ökade räntesubventioner. Ända fram till 1942 höll man också den linjen.

Som avslutning är möjligen den allra intressantaste delen av mellankrigserfarenheten att det var möjligt att ha ett system med så extremt omfattande hyressplittring i beståndet som syns i figur 2 utan att det orsakade omfattande inlåsningar av befolkningen. Att rörligheten fortsatte att vara hög måste berott på att det fanns tillgång till ett kvalitetsmässigt mycket brett utbud av bostäder. Det kan också jämföras med situationerna kring 1970 och 1995 när köerna på den svenska bostadsmarknaden oerhört snabbt reducerades när villa- respektive bostadsrättsmarknaderna genomgick strukturella reformer. I det perspektivet skulle dagens svenska bristsituationer i hög grad orsakats av de nya regleringar (bolånetak, allt hårdare amorteringsregler, tvingande kalpberäkningar, etc.)som sedan 2010 introducerats på bostadsmarknaden via kapitalmarknaden.

101

102