TFG Mathews - Unidade de gestão do periurbano sul de São Paulo (Leve)

Planejamento territorial na interface rural-urbana: Unidade de gestão do periurbano sul de São Paulo

Trabalho Final de Graduação FAUUSP 2018 | Mathews Vichr Lopes | Raquel Rolnik (orient.)

Planejamento territorial na interface rural-urbana: Unidade de gestão do periurbano sul de São Paulo

Trabalho Final de Graduação Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade de São Paulo, 2018 Mathews Vichr Lopes Orientadora: Raquel Rolnik

Agradecimentos

À Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, que me proporcionou o privilégio de ter acesso a conhecimentos e espaços essenciais a minha formação pessoal, profissional e política.

Aos coletivos e grupos de extensão estudantil universitária, principalmente o Grupo de Construção Agroecológica, que me apresentou à construção coletiva, à realidade rural e à agroecologia.

Ao Laboratório de Espaço Público e Direito a Cidade (LabCidade), que me apresentou a pessoas e discussões essenciais à construção de uma visão urbana crítica.

Ao Projeto Ligue os Pontos e equipe, no aprendizado diário de trabalhar com o fortalecimento da agricultura na região do periurbano sul, e o desafio de seguirmos em frente.

A todos amigos construídos nesta trajetória, cujos nomes nao cabem aqui. Em especial, às queridas pessoas que moro junto, no que acredito ser uma das mais valiosas construções coletivas construídas até aqui. À natureza, agricultura, zonas rurais e periféricas, ambientes que me inspiram, demandam o olhar, e que me confortam a um futuro possível e cheio de significado.

Em especial, à Raquel, que orienta este trabalho. à minha família querida, minha base, à Giulia, meu futuro

Sumário

LOPES, Mathews Vichr. Planejamento territorial na interface rural-urbana: Unidade de Gestão do Periurbano Sul do município de São Paulo. Trabalho de Conclusão de Curso Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2018

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Apresentação LEITURA E DIAGNÓSTICO DO TERRITÓRIO PERIURBANO SUL

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Diagnóstico metropolitano

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Diagnóstico de usos e tensões 26 . Considerações sobre a expansão urbana, 30 . Bordas da cidade: territórios em tensão, 34 . Primeiras Ocupações, 36 . Avanço da urbanização, 40. Núcleos urbanos e infraestrutura de transporte, 44 . Atuais tensões pela expansão urbana, 48 . Contextualizando a agricultura, 54 . Caracterização da agricultura da região, 60 . O rural não agrícola, 62 . A questão indígena, 64 . Áreas de Mata Atlântica

66

Um olhar sobre as políticas públicas 68 . Transformações da agenda ambiental, 72 . Políticas de preservação ambiental, 78 . Lei de zoneamento faz sentido na zona rural?, 80 . Cenário atual das políticas incidentes na região

84

Matriz de usos e tensões DIRETRIZES E PROPOSTAS PARA O PLANEJAMENTO PERIURBANO

90

Governança 92 . Justificativas à um novo modelo de gestão, 96 . Unidade de Gestão do Periurbano Sul, 98 . Diretrizes, 100 . Proposta de modelo de governança e ação, 102 . Resumo geral do funcionamento, 104 . Incidência no território, 106 . Gestão democrática, 108 . Orçamento e gestão, 110 . Articulação com outras políticas municipais, 111 . Replicabilidade metropolitana

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Frentes de ação

114 . Conservação ambiental, 116 . Segurança alimentar e desenvolvimento rural, 118 . Desenvolvimento econômico local, 120 . Infraestrutura rural e urbano, 122 . Controle e indução do uso do solo

126

Considerações Finais

130 Bibliografia

Apresentação

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Em meu processo de formação acadêmica em arquitetura e urbanismo, e especificamente nas disciplinas de planejamento rubano, esteve pouco presente a discussão acerca das zonas rurais, e especificamente periurbanas, regiões da interface rurais e urbanas. Durante minha trajetória acadêmica, tive a oportunidade de construir e participar de grupos de extensão, trabalhando junto a assentamentos rurais, onde fui apresentado à discussão da agroecologia. Paralelamente, tive o privilégio de realizar pesquisa junto ao Laboratório de Espaço Público e Direito à Cidade (LabCidade), onde aprendi imensuráveis conhecimentos acerca do planejamento urbano e uma visão crítica sobre seus processos. Realizar a ponte entre estes dois pólos, do planejamento urbano e da agroecologia e participação popular, sempre me interessou, sendo especialmente instigado a entender qual seria a contribuição do planejador urbano para as zonas rurais e periurbanas.

Desde o início de 2017, trabalho junto à Prefeitura de São Paulo no Projeto Ligue os Pontos, financiado Fundação Bloomberg, que tem como objetivo o fortalecimento da agricultura como estratégia de contenção urbana e consolidação do território rural sul. Nestes anos, fui apresentado a este belo e complexo contexto da zona rural sul, tendo a oportunidade de conhecer a realidade local, atores, e o funcionamento da política pública por dentro.

Este trabalho busca formular propostas para o desenvolvimento econômico, social e ambiental da região do periurbano sul do Município de São Paulo. Sua estrutura está organizada em dois grandes blocos, na primeira fazendo leitura e diagnóstico do periurbano sul, e na segunda a formulação de diretrizes e propostas para a região, subdivididas da seguinte forma:

• Aproximação metropolitana: conjunto de mapas da região metropolitana, buscando um entendimento mais amplo da inserção do periurbano em dinâmicas metropolitanas.

• Diagnóstico de usos e tensões: discussão narrativa acerca das dinâmicas presentes no território do periurbano sul paulistano, identificando usos, atores e tensões.

• Um olhar sobre as políticas públicas: discussão das políticas incidentes na região e suas deficiências • Matriz de usos e tensões: organização de modelo esquemático e teórico que representa o território periurbano.

• Governança: proposta de modelo de governança e operação da Unidade de Gestão do Periurbano Sul. • Frentes de ação: organização de propostas e ações atribuidas à Unidade de Gestão do Periurbano Sul. • Considerações finais

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DIAGNÓSTICO METROPOLITANO

Leitura e diagnรณstico do territรณrio periurbano sul

Mair

Francisco Mourato Santa Isabel

Franco da Rocha

Cajamar

Caieiras

Pirapora do Bom Jesus

Arujá Guarulhos

Santana do Parnaíba

Itaquaquecetuba

Barueri Itapevi

Vargem Grande Paulista

Jandira

Poá

Osasco Carapicuíba

Taboão da Serra Embu das Artes

Ferraz de Vasconcelos

São Paulo

Suzano

São Caetano do Sul Mauá Diadema

Cotia

Ribeirão Pires Rio Grande da Serra

Itapecerica da Serra

Santo André São Bernardo do Campo Embu-Guaçu São Lourenço da Serra

Juquitiba

riporã

Guararema

Salesópolis

Mogi das Cruzes Biritiba Mirim

REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO _maior região metropolitana do Brasil _39 municípios _21,5 milhões de habitantes _7.946 km2 de área

N

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Base Cartográfica: Bing Satellite

20 km

USO DO SOLO DO PERIURBANO METROPOLITANO _o periurbano metropolitano, região que compreende o território para além da mancha urbana contínua (em cinza) é multifuncional: coexistem usos industriais (em roxo), assentamentos humanos descontínuos, áreas de florestas Mata Atlântica e de preservação ambiental (em verde escuro), chácaras e produção agrícola (em amarelo), áreas de silvicultura (em verde claro) e áreas subutilizadas, que são os campos e capoeiras (em vermelho) _o periurbano metropolitano é um território em contante transformação, caracterizado pela baixa regulação e pelo baixo controle das transformações do uso do solo, recebendo historicamente a expansão urbana dispersa e sem planejamento _concentração de hortifrutigranjeitros em Mogi das Cruzes e Ibiúna, que são os maiores abastecedores de frutas, legumes e verduras da cidade de São Paulo _mata densa presevada ao sul decorrente do Parque Estudual da Serra do Mar e, à norte, em virtude do Parque Estadual da Cantareira _quantidade expressiva de terresnos subutilizados à nordeste, no eixo das Rodovias Dutra e Carvalho Pinto, no sentido da conurbação com o Estado do Rio de Janeiro _grandes áreas de silvicultura (em verde claro) à noroeste, no sentido da Rodovia dos Bandeirantes área urbanizada indústria, lixão, mineração campos e capoeiras chácaras e hortifrutigranjeiros reflorestamento (eucaliptos e pinus) mata e vegetação de várzea N

0

5

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

BORDAS DA MANCHA URBANA E DENSIDADE _altas densidades nos perímetros urbanos intensificam a tensão pela expansão urbana _predominam zonas de alta densidade populacional nas franjas urbanas, muitas vezes associadas à vulnerabilidade social, o que intensifica a situação de tensão no sentido da expansão da mancha urbana _para além da mancha urbana contínua existem diversos assentamentos urbanos descontínuos, multiplicando a quantidade de perímetros urbanos, que praticamente a maioria representam zonas de tensão Índice Paulista de Vulnerabilidade Social (5-alto/urbano, 6-muito alto/urbano, 7-alto/rural)

baixa densidade alta densidade campos e capoeiras, chácaras e hortifrutigranjeiros, reflorestamento mata e vegetação de várzea

N

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

RENDA MÉDIA FAMILIAR _ainda que os setores censitários das áreas rurais tenham menos habitantes, apresentando densidades populacionais muito a baixo da média das manchas urbanas contínuas, são territórios de pobreza e baixos rendimentos _o periurbano é a continuidade da periferia urbana, marcada pela alta vulnerabilidade social e econômica, e baixa oferta de serviços públicos _no periurbano há mais uma sobreposição de vulnerabilidade que é a questão ambiental 0 a 3 salários mínimos 3 a 5 salários mínimos 5 a 8 salários mínimos 8 a 10 salários mínimos acima de 10 salários mínimos N

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

CONCENTRAÇÃO DE INFRAESTRUTURA E EMPREGO _empregos e dinâmicas econômicas estão concentrados nas áreas centrais, o que gera grande fluxo de deslocamentos da população moradora das zonas periféricas em direção ao centro _a condição periférica se expressa também no acesso à infraestrutura de transportes, que se concentra nas áreas centrais, enquanto terminais de ônibus complementam a malha de transportes para alcançar as zonas periféricas mais distantes _o tempo gasto de viagem pela população moradora das zonas periféricas é extremamento alto Concentração de empregos na metrópole todos os setores menor concentração maior concentração Viagens para trabalho com duração de mais de 60 minutos 40% mais de 70% linhas de metrô linhas da CPTM N

0

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

HIDROGRAFIA E LEGISLAÇÃO AMBIENTAL _a Região Metropolitana de São Paulo é rica em capacidade hídrica, possuindo densa malha hidrográfica _a Região Metropolitana de São Paulo está localizada entre duas grandes formações geológicas: à norte, a Serra da Cantareira, e ao sul, a Serra do Mar _os mananciais do periurbano metropolitano abastecem diversas cidades e a sua preservação, bem como a das florestas que os alimentam, são de suma importância para a segurança hídrica da população _a legislação ambiental é restritiva e falha na eficiência de seus objetivos de preservação ambiental hidrografia mancha urbana parques estaduais e municipais campos e capoeiras, chácaras e hortifrutigranjeiros, reflorestamento mata e vegetação de várzea área de proteção aos manaciais lei estadual no 1.172 de 1976 N

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

Socorro Cidade Dutra

Parelheiros

GrajaĂş

Marsilac

PERÍMETRO DE ESTUDO: PERIURBANO SUL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO subprefeitura de Parelheiros subprefeitura da Capela do Socorro N

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Fonte: Emplasa (2006)

Base Cartográfica: MDC/PMSP

20 km

DIAGNÓSTICO DE USOS E TENSÕES

Leitura e diagnรณstico do territรณrio periurbano sul

diagnóstico de usos e tensões

Considerações sobre a expansão urbana A expansão urbana é estimulada pela taxa de crescimento da população urbana e também pela valorização da terra em áreas centrais de cidades, o que acaba obrigando grande parcela da população a buscar seus locais de moradia em regiões afastadas. A expansão urbana se manifesta, territorialmente, por distintas formas. A natureza do processo de expansão dos contornos da mancha urbanizada que ocorre na grande maioria das cidades brasileiras tende a reproduzir, em localizações sempre renovadas, um padrão de ocupação extensivo e difuso, frequentemente denominado, eufemisticamente, "área de transição" ou "de expansão urbana". Ambas denominações manifestam, de um lado, a indefinição (muitas vezes interessada) dos limites da zona urbana pelas municipalidades, mas de outro, certa dificuldade na projeção de outras funções para este território que não a sua paulatina ocupação dentro dos moldes urbanos, sobre áreas antes rurais e de significância ambiental.

O crescimento das cidades brasileiras foi fortemente influenciada, no início do século vinte, pela transição da economia agrária para a industrial, estimulando contínuos fluxos de migrantes para os centros urbanos, principalmente no sudeste. As cidades cresciam horizontalmente pela transformação de lotes rurais em urbanos, onde se construíam vias, lotes, casas e equipamentos urbanos. Ora o Estado, ora o privado eram responsáveis pelos arruamentos.

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0. Frente de expansão urbana, Parelheiros.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

Urbanizar e lotear a terra sempre foi um ótimo negócio. A transformação da terra rural em urbana é uma operação financeira muito lucrativa: transformando uma gleba de hectares em lotes comercializados por metro quadrado, multiplica-se o valor da terra e lucro. Por isso, a expansão urbana sempre interessou proprietários de terras, que historicamente estabeleceram relações clientelistas com representantes do município, a quem compete a regulação do uso do solo. Isto quando não eram os próprios gestores e intermediários políticos locais os promotores.

Nas cidades brasileiras, é sistêmica a articulação de atores políticos e proprietários de terra junto à municipalidade para alterar a legislação do uso do solo, viabilizando a construção de novas localidades a serem exploradas pelo mercado imobiliário. No litoral norte paulista, áreas de preservação ambiental e habitadas por caiçaras foram inteiramente loteadas de forma a suprir a demanda imobiliária de lazer das elites paulistanas e cariocas, casada ao grande interesse dos representantes locais. No interior, em cidades pequenas e médias, é cada vez maior a proliferação da forma condomínio fechado enquanto modo de morar, edificando cidades segregadas.

De outro lado, a demanda habitacional de populações de baixa renda incapazes de acessar a moradia formal tensiona o surgimento de ocupações precárias e

vulneráveis, na grande maioria das vezes em localidades periféricas, desprovidas de infraestrutura e urbanidade, construídas à margem da lei também por uma complexa trama de atores. Em alguns casos, diante da crescente demanda e pressão pela ocupação de suas terras, os próprios proprietários antecipam-se à ocupação irregular: abrem ruas desprovidas de infraestrutura e comercializam lotes, em um mercado irregular também muito lucrativo.

Estes loteamentos carregam irregularidades fundiárias, urbanísticas e legais, uma vez que não se baseiam em nenhuma legislação, desde o processo de venda do terreno, desenho do loteamento, até na construção das moradias. Em outros casos, a população, organizada ou não, acaba ocupando glebas

públicas e privadas sem a demarcação de lotes regularmente divididos, em ocupações irregulares e favelas, muitas vezes com infraestrutura mais precária ainda.

A ordem jurídica formal ou estatal nunca está totalmente ausente, mesmo no mais ilícito dos espaços, como nas ocupações e loteamentos irregulares. No mínimo, é frequentemente mobilizada nas negociações com autoridades estatais encarregadas da aplicação das normas. Da mesma forma, no interior dos espaços construídos dentro da norma urbanística, existe uma infinidade de transgressões, fruto muitas vezes da própria atratividade e valorização das regiões ultra-regulamentadas da cidade.

Do ponto de vista da geografia da cidade, estes processos configuram paisagens que

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diagnóstico de usos e tensões

1. Bairro na zona rural sul de São Paulo Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

apresentam graus distintos de prestígios e, consequentemente, valor no mercado de localizações. O crescente preço da terra na zona urbana, onde incidia a regulação urbanística, “empurrava” os arruamentos populares para as áreas rurais, numa zona intermediária entre o legal e o ilegal (Rolnik, 1997. p.181) Os perímetros urbanos delimitados nas Leis de Zoneamento ou nos Planos Diretores Municipais foram sucessivamente ampliados, correndo atrás da ocupação e anistiando os arruamentos irregulares, sem que houvesse planejamento da expansão ex-ante.

A formulação da Lei Federal 6766/79, que disciplina o Parcelamento do Solo, dialogava justamente com a expansão urbana e a incapacidade do Estado. Sem recursos municipais, delegou-se ao privado a provisão de infraestrutura, cabendo ao estado instalar os equipamentos e serviços nos terrenos reservados - “(...) era uma equação possível neste momento de crise” (p.331).

Suas regras, no entanto, não garantiriam o sucesso na construção da infraestrutura a partir dos privados, acarretou em valorização da terra e em gastos públicos significativos, ora para completar infraestruturas em loteamentos não terminados, ora para dar conta de prover equipamentos e serviços em um contexto de crescimento urbano em extensão física, pouco eficiente na concentração de recursos. A geralmente demorada “urbanização secundária” pelo

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município terminou por gerar uma “urbanização incompleta”, reiterando a configuração de imensas periferias urbanas (Santoro, 2012, p.330-332).

Com a democratização e municipalização, temas preconizados na Constituição de 1989, havia a expectativa de repasse de recursos para o desenvolvimento urbano de forma a promover autonomia municipal, tornando possível o controle mais efetivo do uso e ocupação do solo (o Estatuto das Cidades, em 2001, reitera a competência municipal sobre o tema1). No entanto, o aumento de recursos e a autonomia municipais não vieram, e hoje este tema continua a ser grande desafio para o planejamento urbano. No geral, as políticas territoriais e a regulação urbanística têm interferido pouco no processo de urbanização das áreas de transição rural-urbanas, de forma a controlar o crescimento urbano horizontal e planejá-lo (Santoro, 2012, p. 327). As últimas regulações vêm mais no sentido de possibilitar a expansão sobre áreas rurais, sob demanda do mercado, possibilitando revisão de perímetro e urbanizações específicas, processo amplamente utilizado na instalação de condomínios do Minha Casa Minha Vida.

1

CF - Art. 30 e Estatuto da Cidade- Capítulo 2, Seção I, art. 4 (Lei Federal 10.257/2001).

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diagnóstico de usos e tensões

Bordas da cidade: territórios em tensão Na metrópole de São Paulo, os vetores de expansão tiveram maior intensidade entre as décadas de 50 e 80, na direção da zona sul e leste. Neste contexto, os processos de expansão se deram em sua maioria na ilegalidade, transformando e expandindo a mancha urbana sem qualquer planejamento, ante uma trama de atores dentre os quais políticos, proprietários, loteadores, moradores e movimentos. Esta dinâmica, impulsionada pela demanda habitacional, ainda que tenha se reproduzido de forma mais expressiva neste período, continua a se reproduzir em suas bordas produzindo a mais diversa forma de ocupações urbanas precárias.

“As fronteiras são regiões com altas taxas de crescimento demográfico e com substancial migração; As fronteiras apresentam infraestrutura precária e em construção. De modo geral, o Estado está pouco presente, seja regulando o uso da terra, seja na oferta de serviços públicos; A fronteira parece funcionar como uma ‘válvula de escape’, o lugar de concentração daqueles que não tem lugar nem em áreas urbanas consolidadas nem em áreas rurais tradicionais; A fronteira é objeto de importantes conf litos sobre a posse da terra urbana (loteamentos clandestinos, favelas) ou rural; A fronteira apresenta intensos conf litos ambientais, relativos à ocupação de áreas f lorestais e de mananciais.”

(Torres, 2004: 4-5)

Se a questão da instabilidade nas bordas urbanas é presente nas pequenas e médias cidades, este processo parece ter mais intensidade nas regiões periurbanas

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metropolitanas, principalmente em contextos de irregularidade e vulnerabilidade social, como é o caso da região sul de São Paulo, recorte deste trabalho. Está na essência destes territórios a constante tensão pela transformação do uso do solo rural em urbano, dotando terrenos, áreas de mata atlântica e propriedades agrícolas, a situações de baixos graus de consolidação. A pressão pela ocupação gera um verdadeiro acirramento da disputa por terras nas áreas de transição urbana, e a especulação imobiliária instabiliza mais ainda a situação fundiária. É, segundo Machado (2014), processo dinâmico de contínua transformação espacial, gerado por uma situação de permanente conflito de interesses e de disputa de áreas por usos urbanos e rurais. área urbanizada reflorestamento, silvicultura (eucalipto e pinus) e capoeiras mata e vegetação de várzea chácaras, hortifrutigranjeiros e campos reserva indígena declarada reserva indígena regularizada parques municipais e estaduais agricultores (CAE, SMDE, 2009) Rodoanel Mário Covas, techo sul N

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1

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5 km

Fonte: Emplasa (2006); SMDE (2009) Base Cartográfica: Bing Satellite; MDC/PMSP

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diagnóstico de usos e tensões

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O território do periurbano sul do município de São Paulo, vive hoje estes conflitos.

Reúne áreas urbanas consolidadas, loteamentos irregulares e ocupações precárias, pequenas e médias propriedades rurais e ainda uma grande quantidade de terrenos vazios ou subutilizados, junto a grandes perímetros de Mata Atlântica distribuída pelo território, com visível concentração à medida que se aproxima do limite sul junto ao Parque Estadual da Serra do Mar. Coexistem vários usos e ocupações, de forma a constituir um complexo mosaico de usos que interagem entre si. Configura uma paisagem que carrega a especificidades da dinâmica de reprodução da periferia metropolitana, passível de estranhar o olhar daqueles não habituados, ao unir paisagens rurais bucólicas com uma periferia precária e dispersa.

A literatura que trata da região adota diferentes perspectivas. São orientadas

principalmente à análise da agricultura, do meio ambiente ou da questão dos loteamentos. Por serem conflituosas entre si, são trabalhos que chegam a conclusões distintas, ao priorizar mais certo elemento em detrimento de outro.

Este trabalho parte do entendimento que todos estes usos e esferas constituem o mesmo território, e para a formatação de políticas e estratégias que incidam na região, é necessário olhar para este conjunto. Diagnosticar os usos, atores e conflitos, entender seus contextos, e construir propostas que dialoguem com todas estas dimensões, preconizando soluções orientadas a diretrizes mais amplas, como a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável, ao mesmo tempo dialogando com interesses específicos de cada setor. Entendendo que interesses contraditórios existem e continuarão a existir.

No Programa de Metas da Gestão Municipal 2013 - 2016, estão propostas no cinco articulações territoriais das metas setoriais, que fortalecem a conexão entre as demandas setoriais, o planejamento do orçamento municipal e o planejamento do desenvolvimento urbano. São elas: (i) Requalificação da Área Central; (ii) Estruturação do Arco do Futuro; (iii) Fortalecimento da Rede de Centralidades; (iv) Resgate da Cidadania nos Territórios mais Vulneráveis; e (v) Ordenação das Bordas da Cidade (São Paulo, 2016). A articulação territorial Bordas da Cidade abrange as franjas urbanas, as zonas urbanas descontínuas e as zonas rurais, e corresponde ao território que estamos estudando.

2. Bairro Vargem Grande dentro da Cratera da Colônia, Parelheiros.

3. Ocupação na beira da Represa Billings.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

Abdicando-se de discutir em profundidade o conteúdo das outras articulações territoriais, esta forma de organização nos interessa por reconhecer que as regiões periurbanas possuem dinâmicas específicas, situando-as dentro de uma visão mais ampla do planejamento da cidade. Por exemplo, a tensão pelo surgimento de novos loteamentos na zona sul diz respeito à questão mais ampla do déficit habitacional da metrópole, que deve possuir estratégias próprias à sua solução, como o adensamento e provisão habitacional em boas localizações. Isso não exclui, por outro lado, que estratégias locais para o atendimento ao déficit habitacional não possam ser formuladas. As leituras e propostas para o desenvolvimento deste território devem considerar ambas as dimensões, seja na formatação de soluções locais, seja na articulação com visão mais ampla da cidade e da metrópole.

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diagnóstico de usos e tensões

Primeiras ocupações

Santo Amaro foi elevado à categoria de município em 1832, e seus limites compreendiam desde a atual Igreja Matriz de Santo Amaro até a Serra do Mar. Nesta época, a região era um pequeno povoado, ao norte conectado com o centro de São Paulo por estradas de terra, e ao sul, um território sem-fim de Mata Atlântica, com abundantes rios e ribeirões. Atribuise aos colonos alemães e seus descendentes a abertura de caminhos até a Serra do Mar, a fundação das vilas Colônia, Cipó e Parelheiros, e também o povoamento das regiões de Gramado, Casa Grande e Bororé, espalhando-se por chácaras, durante o século dezenove. (Zenha, 1977, p.42).

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Outros imigrantes vieram para a região no início do século vinte, como portugueses, árabes, russos, turcos, ingleses e estadunidenses, e especialmente após a Segunda Guerra Mundial, os japoneses. A agricultura era a principal atividade econômica da região, e a presença de imigrantes agricultores foi decisiva ao incremento da agricultura regional. Contrastava o domínio técnico praticado pelos agricultores japoneses, com o emprego de ferramentas e insumos químicos, e a rudimentaridade técnica dos agricultores nacionais, sobretudo caipira (Nakamura, 2017).

A agricultura na região sempre se voltou ao abastecimento da vila de Santo

Amaro e depois da cidade de São Paulo, com tendência à produção hortifrutigranjeira, geralmente muito perecíveis in natura (IEA/APTA, 2005). Alocadas sobre planícies aluviais com terrenos alagadiços, e baixa drenagem devido à baixa declividade e lençol freático próximo à superfície, estas características dificultaram a ocupação e o desenvolvimento da atividade agrícola rudimentar (Miketen, 2013).

A região ficou inteiramente à margem das vias de comunicação entre São Paulo e o litoral atlântico até a metade do século vinte. As ligações eram realizadas, durante muito tempo, por meio de péssimos caminhos, apenas com São Bernardo do Campo, Itapecerica e, menos frequentemente, com Itanhaém, no litoral (Penteado, 1958). Houve dispersão dos colonos pela região em busca 4. Mata Atlântica próximo à fronteira sul da Serra do Mar. 5. Bairro de Colônia com igreja ao centro, Parelheiros.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

de terrenos mais propícios ao cultivo de hortaliças, se unindo à aglomerações de produtores e colonos de outras regiões com melhores condições naturais (Miketen, 2013).

A exemplo do restante do território nacional, a Mata Atlântica que recobre a região foi explorada intensamente durante séculos, a fim de atender às necessidade de crescimento econômico de São Paulo.

A maior parte da área foi desmatada, na época da Segunda Guerra Mundial, para uso da madeira como combustível. A vegetação manteve-se em condições conservadas apenas nas áreas de acesso muito difícil. As porções desmatadas foram, de modo geral, abandonadas após o período da guerra e a floresta pôde, então, regenerar-se.

Atualmente predominam as florestas secundárias. A mata original foi, desta forma, sucessivamente se transformando em capoeiras entremeadas por sítios (SMA/ SEMPLA, 1998 apud Souza, 2008).

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diagnóstico de usos e tensões

Avanço da urbanização

A cidade de São Paulo expandiu-se pelos eixos fluviais ao longo do rio Tietê e seus principais afluentes: Anhangabaú, Tamanduateí, Pinheiros, Cabuçu, Pirajussara, entre outros. A dinâmica urbana de crescimento horizontal da cidade no sentido sul impulsionou, para além da cidade contínua, a construção de estruturas de lazer, residências operárias e também residências de alto padrão, loteamentos industriais, e também projetos de abastecimento hídrico e de energia elétrica para a cidade por conta da abundância de água na região. A construção dos reservatórios Guarapiranga e Billings em 1907 e 1926, respectivamente, foi a causa direta de uma verdadeira transformação em seu entornos, gerando uma multiplicação de chácaras de recreio, habitações de fins de semana, clubes náuticos e outros locais destinados à recreação da crescente população paulistana (Costa, 1958, p.51).

O avanço da urbanização sobre vilas, povoados e áreas vazias no sentido sul do municipio de São Paulo causou consequências diretas nas propriedades dos “caipiras” alemães e caboclos do antigo município de Santo Amaro. Estes, com o solo esgotado pelo roçado e o aumento dos impostos territoriais, começaram a dividir seus sítios em loteamentos para venda (Berardi, 1981, p. 114). A demarcação de loteamentos e a expansão imobiliária afastaram as unidades de produção agrícola para áreas

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distantes, restando uma pequena parcela de agricultores que resistiram ao processo de reconfiguração espacial da área.

As duras condições de vida no campo brasileiro, particularmente no Nordeste, e o desenvolvimento das cidades das regiões Sul-Sudeste incentivaram um intenso fluxo migratório em busca de melhores condições de vida. A cidade de São Paulo era a mais dinâmica em termos econômicos da época, e vivia um intenso crescimento por concentrar a maior parcela do parque industrial brasileiro, assistindo assim a uma verdadeira explosão demográfica e a uma expansão urbana sem precedentes.

No período entre as décadas de 40 e 80 acelerou-se o ritmo de crescimento da cidade, e a também a expansão horizontal. A década compreendida entre os anos 70-80 registrou o maior incremento populacional da história da cidade: de 256.000 pessoas por ano. Nas décadas seguintes o ritmo de crescimento foi reduzido pela metade, apesar de continuar elevado.

A população migrante não encontrou oferta de moradia adequada na cidade,

mancha urbanizada - início do intervalo mancha urbanizada - fim do intervalo perímetro do município de São Paulo Fonte: Emplasa (2006); SMDE (2009) Base Cartográfica: Bing Satellite; MDC/PMSP

1881 a 1914

1914 a 1949

1949 a 1980

1980 a 2002

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diagnóstico de usos e tensões

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nem no mercado privado, nem nos programas públicos habitacionais. Acabou banida de seus direitos fundamentais pela condição econômica e pelas restrições urbanísticas e ambientais com as quais acabou sendo obrigada a conviver. Na ausência de políticas de subsídios, a população se instalou em loteamentos irregulares, ocupações informais e favelas, justamente nos lugares ambientalmente mais frágeis, “protegidos pelas leis” e, portanto, desconsiderados pelo mercado imobiliário formal (Martins, 2006).

O impulso da autoconstrução nas periferias ganhou maior vigor com o estabelecimento pelo governo federal, em 1942, da Lei do Inquilinato, que instituiu um congelamento e um sistema de controle do aluguel anteriormente deixado a cargo de negociações livres entre proprietários e inquilinos. Embora a autoconstrução na

periferia já existisse, no começo dos anos 40 a maioria da classe trabalhadora e média ainda vivia em casas alugadas. A diminuição da oferta de moradia por aluguel, junto à crescente demanda habitacional, fez com que o modelo da autoconstrução periférica reinasse soberano na cidade enquanto forma de assentamento popular (Rolnik, 1997, p.203).

Arruamentos informais e loteamentos clandestinos foram abertos com precária infraestrutura, sem planejamento algum, avançando sobre áreas sem uso definido e, sobretudo, em áreas que vinham sendo utilizadas por práticas agrícolas, expandindo horizontalmente mais e mais a mancha urbanizada. Na condição de área pioneira, a região tornou-se um cinturão de especulação imobiliária, e o loteamento seu principal negócio (Petrone, 1995, p. 378 apud Fernandes, 2008).

“Nos assentamentos de baixa renda, ampla maioria na região, os recursos da população para a construção das habitações são mínimos e não há infraestrutura ou serviços urbanos.

Desmatamento, ocupação de áreas de alta declividade sem cuidados para conter erosões e desabamentos, assoreamento de rios e córregos, poluição difusa decorrente da ocupação urbana, instalação mal executada de fossas, poços de água, ligação elétrica clandestina (‘gatos’), esgoto jogado diretamente nos córregos, longas distâncias a serem percorridas a pé para acessar equipamentos e serviços urbanos, entre outros, são problemas gerados e vividos pelo morador da área de manancial” (Martins, 2006, p.57)

A ocupação desta região teve momentos de maior intensidade a partir dos anos 70 nos braços da Guarapiranga, principalmente na margem esquerda, e da Billings, entre os braços Cocaia, Bororé e na margem direita no Riacho Grande. Entre 1974 e 1980, houve uma pulverização do processo de ocupação, com expansão das 6. Área de mineração de areia próxima ao Grajaú.

7. Pequena unidade de produção agrícola no entorno do Grajaú.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

manchas existentes. Entre 1980 e 1985, notou-se maior ocupação nas regiões de Embu, Itapecerica da Serra, São Bernardo de Campo e Parelheiros. De 1992 a 1995, houve uma ligeira intensificação da ocupação na Billings e Guarapiranga, mais significativamente ao sul (Martins, 2006).

A cidade expandiu-se vertiginosamente no sentido dos mananciais da região sul de forma horizontal e precária, passando a abrigar milhões de habitantes, e constituindo o que hoje é a mancha urbanizada contínua desde o Capão Redondo até os bairros de São Bernardo do Campo.

A partir da década de 70, surgiram nestes bairros diversos movimentos e associações de moradores que reivindicavam infraestrutura e serviços públicos, ausentes nas ocupações originais. Este foi um dos elementos que engrossou o caldo do movimento pela reforma urbana, que no campo do Planejamento Urbano, principalmente a partir dos anos 80, passou a formular estratégias e políticas públicas para a consolidação e urbanização destes loteamentos e favelas, pautando o direito à cidade e o reconhecimento destas formas de habitação periférica.

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diagnóstico de usos e tensões

Núcleos urbanos e infraestrutura de transporte Nos distritos Socorro, Cidade Dutra e Grajaú, que compreendem a Subprefeitura da Capela do Socorro, habitam mais de 600 mil pessoas (Censo 2010). São diversos os bairros que compõem a mancha urbanizada da região: Cocaia, Jardim Gaivotas, Shangri-lá, Cantinho do Céu, Jardim Noronha, Varginha, Jardim Alvorada, Jardim Varginha, Jardim Sabiá, Jardim Zilda, Jardim São Judas Tadeu, Jardim São Rafael, Parque São José, Parque Brasil, Parque América, Jardim Iporanga, Parque Esmeralda, Jardim Cruzeiro, Jardim São Benedito, Jardim Império, Cidade Dutra e Grajaú. A região é caracterizada, predominantemente, por moradores de baixa e média renda (até 5 S.M.), apresenta baixa concentração de empregos - os que existem são principalmente informais, e reúne uma infinidade de atores políticos, associações, movimentos populares, coletivos culturais, sendo reconhecida como um dos maiores polos da cultura periférica municipal e nacional.

Esta região tem a escala e a complexidade de uma cidade média, mas com características da dinâmica periférica: orçamento muito reduzido, longe de suprir a demanda por infraestrutura e serviços públicos existente. Estão atrasadas em mais de dez anos, e paralisadas as obras de duas estações no prolongamento da Linha 9 Esmeralda da CPTM, Vila Natal e Varginha, que beneficiarão centenas de milhares de pessoas. Ao mesmo tempo, as obras das Linhas 4-Amarela e 5-Lilás, localizadas nas

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Na página seguinte: 8. Estação Grajaú e bairros do entorno.

9. Construção do Rodoanel, techo sul, em 2010.

10. Bairro Cipó-Guaçu, na divisão entre São Paulo e Embu-Guaçu.

(Ordem das fotos no sentido antihorário) Fonte: SVMA/PMSP, sem data.

regiões mais valorizadas de São Paulo, estão em andamento e sendo entregues.

O Rodoanel Mário Covas, planejado em 1980 quando ainda circunscrevia os limites urbanos da cidade, tinha a concepção de ser uma infraestrutura de transporte logístico sem ser indutor de urbanização em seus entornos. Após movimentos de resistência à sua implantação, a empresa DERSA, sob jurisdição estadual, iniciou suas obras apenas em 2002 pelo trecho oeste, sendo inaugurado em 2009 o trecho sul. Segundo o governo do Estado, o Rodoanel é caracterizado como uma via “Classe Zero”, ou seja, em seu traçado não constam acessos para dentro das cidades, mas apenas entroncamentos interligando-o a rodovias com o objetivo de Estrada de Ferro ativa, transporte de cargas - antiga Sorocabana Rodoanel Mário Covas, techo sul Corredor de ônibus Parelheiros-Santo Amaro Linha de trem - CPTM Estrada de Ferro desativada Viário de asfalto ou terra parques municipais e estaduais Terminais de ônibus Estações CPTM existentes Estações CPTM previstas N

0

1

2

5 km

Fonte: Emplasa (2006); Metrô (2012) Base Cartográfica: Bing Satellite; MDC/PMSP

Autódromo

Terminal Grajaú

Primavera Interlagos Grajaú Vila Mendes Natal

Terminal Varginha

Varginha

Ruas de terra que transpõem o Rodoanel

Avenidas principais que transpõem o Rodoanel

Terminal Parelheiros

43

diagnóstico de usos e tensões

44

retirar o fluxo de caminhões da circulação interna da cidade. Os espaços periféricos da cidade são assim utilizados como passagem, sem nenhum benefício direto à infraestrutura viária nestas regiões.

Na região sul, a estrutura do Rodoanel foi implantada sobre uma área de grande fragilidade ambiental e social que compreende as Subprefeituras de Parelheiros e Capela do Socorro, suprimindo centenas de hectares de Mata Atlântica e removendo um grande número de famílias, em processos pouco claros de desapropriações (Miketen, 2013). Como medida de compensação ambiental e mitigação da ocupação urbana, foi exigido da concessionária responsável pela construção do Rodoanel a implantação de Parques Municipais de Proteção Ambiental (Jaceguava, Itaim, Varginha e Bororé), delimitando uma verdadeira barreira física.

Acima do Rodoanel trecho sul, a morfologia do território é composta por uma mancha urbanizada contínua, alguns loteamentos isolados, áreas industriais, áreas de mineração ativas e desativadas, áreas de Mata Atlântica, poucas unidades de produção agrícola e muitos terrenos vazios ou subutilizados, em tensão pelo processo de urbanização. Abaixo do Rodoanel trecho sul, é predominante a ocupação urbana por nucleações descontínuas entremeadas de áreas de mata e usos rurais, que podemos classificar em três tipos: grandes centralidades, como o centro de Parelheiros e Vargem Grande; médios núcleos, consolidados ou em consolidação, como os bairros Colônia, Cipó, Cipó do Meio, Barragem, São Norberto, Vila Roschel; e pequenas nucleações, em quantidade relevante, algumas com características tipicamente

rurais. Somente nestas nucleações urbanas dispersas, uma região de pouca concentração de empregos e que apresenta as menores taxas de IDH do município, habitam mais de 120 mil habitantes (Censo, 2010).

Existem apenas duas avenidas asfaltadas que transpõem o Rodoanel trecho sul.

Estas foram identificadas como insuficientes para a alta demanda de transporte da população moradora do extremo sul para as zonas concentradoras de emprego da cidade, ficando extremamente congestionadas nos horários de pico. A partir da estação de trem Grajaú, último ponto de transporte coletivo de alta capacidade que serve a região, três terminais de ônibus complementam a malha de transportes para alcançar as zonas mais distantes: os terminais Grajaú, Varginha e Parelheiros.

Nestas áreas foram identificadas as maiores médias de tempo gasto por viagem da metrópole (OD, 2007). Existe demanda da população local para abertura de uma alça de acesso do Rodoanel, que possivelmente intensificaria a ocupação antrópica desordenada sobre as áreas de preservação ambiental.

Historicamente, passaram pela região duas linhas de trem, com destino ao Porto de Santos, sendo utilizadas por décadas para transporte de cargas e passageiros.

A antiga malha ferroviária sobre onde se instalou a Linha 9-Esmeralda, atualmente não tem mais utilização a partir do fim da linha em atividade, e parte dos trechos sofrem pressão por ocupação. A outra malha ferroviária originalmente denominada Estrada de Ferro Sorocabana, é atualmente utilizada para transporte de cargas, principalmente de commodities agrícolas do interior do estado para o Porto de Santos, e está sob concessão da Empresa Rumo.

45

diagnóstico de usos e tensões

Atuais tensões pela expansão urbana O surgimento de ocupações e loteamentos irregulares é um processo que continua a se reproduzir sob similar dinâmica histórica, acompanhado de precária infraestrutura e acesso a serviços públicos, e altos índices de vulnerabilidade social. Diferentemente do que ocorreu entre os anos 50 e 90, em que grandes regiões foram inteiramente ocupadas, os novos loteamentos surgem de forma dispersa, nas franjas da mancha urbanizada da metrópole, longe do olhar das áreas mais valorizadas da cidade. Franco da Rocha e Francisco Morato, a norte, Guarulhos, Itaquaquecetuba, Poá e Ferraz de Vasconcelos, a leste, Mauá e São Bernardo do Campo, a sudeste, Embu, Itapecerica da Serra, Carapicuíba, Jandira e Itapevi, a oeste, são alguns dos municípios onde estes processos de expansão continuam em curso, assim como na região sul do município de São Paulo.

A dinâmica de expansão da mancha urbana de forma precária e sem planejamento decorre do crescente déficit habitacional que o Estado não consegue atender com políticas públicas de acesso à moradia. A população de baixa renda é a principal vítima, pois não consegue pagar pelo preço da terra, altamente valorizado pelo mercado de localizações. Com isso, não há outra opção que não a aquisição de lotes periféricos, na maioria das vezes precários, sem segurança da posse e localizados em regiões com altas taxas de vulnerabilidade social. Esses parâmetros tornam-se ainda mais precários

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Pela expansão das bordas da macha urbana contínua do Grajaú Incide sobre áreas de Mata Atlântica, unidades de proteção agropecuária remanescentes, terrenos rurais subutilizados e extensas glebas vazias sem uso.

Estes terrenos estão sujeitos a grandes pressões pela urbanização. Dentro da zona urbana é permitido lotear.

Pela expansão das fronteiras dos atuais loteamentos descontínuos de mancha urbana Incide sobre áreas de Mata Atlântica, áreas de agricultura e terrenos vazios ou subutilizados. Suas franjas apresentam o mesmo tipo de tensão da dinâmica de expansão tipo 1, estando estes usos do solo sob grande pressão pela urbanização. A maioria dos loteamentos é ilegal.

Pelo surgimento de novos loteamentos dentro da zona rural Incide sobre loteamento de sítios e chácaras,e também em áreas de desmatamento,principalmente causado pelos proprietários,gerando novos pequenos núcleos a partir das primeiras casas. A maioria dos loteamentos é ilegal.

47

diagnóstico de usos e tensões

48

nas recentes ocupações. Estruturalmente, enquanto o déficit habitacional não for solucionado, esta dinâmica tende a continuar.

Na região sul, é possível identificar três dinâmicas de expansão urbana distintas, as quais são apresentadas na página anterior.

Dentro do perímetro das zonas rurais não é permitida a construção de lotes menores que um módulo rural, 5 mil metros quadrados, no caso do município de São Paulo, sendo portanto vedada a construção de lotes urbanos. No entanto, a existência de pequenas manchas urbanas dispersas dentro do território rural sul evidencia que o crescimento urbano não incide apenas nos terrenos próximos ao perímetro urbano contínuo, e sim no território como um todo. A possibilidade de lotear de forma irregular cria uma tensão pela expansão urbana sobre áreas subutilizadas ou remanescentes de Mata Atlântica, implicando tensão entre a pressão pela urbanização e todos os outros usos incidentes no território, ainda que com maior intensidade na proximidade da mancha urbana contínua.

Alguns desses loteamentos, antes considerados irregulares por conta do caráter urbano dentro do perímetro rural, passaram a ser reconhecidos pela lei como zonas urbanas, uma vez que não fazia mais sentido revertê-los em lotes rurais. A consolidação dos perímetros urbano e rural na lei a partir de 2014 com o Plano Diretor Estratégico objetiva que esses processos não mais ocorram, e que as áreas dispersas urbanas demarcadas dentro do perímetro rural se consolidem, do mesmo modo que a área rural se consolide com suas características rurais. Não é a primeira vez que se faz isso, trata-se de mecanismo recorrentemente utilizado desde os anos 1930: abrem-se loteamentos irregulares e depois os regularizam com o discurso de que é a ultima vez.

A descaracterização da ocupação original, a pressão pela ocupação, o assédio para a venda das propriedades particulares, e a violência urbana, são fatores que estimulam o declínio econômico ou o abandono de usos rurais agrícolas e não agrícolas, como chácaras de lazer e clubes de campo, gerando terrenos subutilizados suscetíveis à urbanização por todo o território.

Quando viabilizada, na maioria das vezes a ocupação é feita de forma ordenada, ainda que irregular, com o consentimento do próprio proprietário, que vê grande oportunidade de retirar lucro muitíssimo maior do que teria no mercado formal, dadas as restrições de loteamento na zona rural. São atores chave neste processo os loteadores, que fazem ofertas a proprietários de terras rurais e nas franjas urbanas, compram e desmembram os terrenos e comercializam lotes urbanos acessados por vias de terra sem quaisquer infraestrutura. O vínculo destes loteadores com políticos locais e com o tráfico de drogas permite que estes loteamentos sejam construídos mesmo fora da lei. A fiscalização, que já é insuficiente para evitar o desmatamento, raramente incide sobre estes casos, mesmo tendo conhecimento.

Concomitantemente, parte dos vazios urbanos que restaram entre aos bairros da região foram delimitados como zona urbana, configurando, do ponto de vista “legal”, espaço de expansão de usos como loteamentos e grandes estabelecimentos comerciais e supermercados atacadistas. Parte destes carregam processos típicos da expansão urbana clientelista, nos processos aprobatórios, e especificamente na região, por inúmeros perímetros revisados na lei de zoneamento em 2016 por demanda dos atores políticos e empresários locais para viabilizar novos empreendimentos.

11. Panfletos de lançamentos imobiliários de loteamentos populares atuais na região.

Alguns dos lotementos são regulares, outros irregulares.

Nota-se o apelo da casa própria e da saída do aluguel, mesmo que para isso tenha que se mudar para uma região mais distante do centro.

49

diagnóstico de usos e tensões

Contextualizando a agricultura

Por não conseguir abastecer a crescente demanda por alimentos, parcela substancial da produção agrícola destinada à metrópole paulistana é obtida em áreas mais distantes, com destaque para os cereais, o feijão, a mandioca, as carnes, o açúcar, o amendoim e o algodão. Como são culturas de produção extensiva, e exigem muita área de cultivo, sua produção é praticamente inviável nas proximidades imediatas da mancha urbana, dado o crescente preço da terra (Seabra, 1973). Nestas regiões, por sua vez, houve uma expansão da agricultura de “cinturão verde”, uma agricultura marcadamente comercial, que está vinculada à produção de gêneros alimentícios voltados ao abastecimento do mercado urbano, principalmente de hortifrutigranjeiros, de alta perecibilidade e que exigem uma certa proximidade com os centros consumidores (Nakamura, 2017).

Na Região Metropolitana de São Paulo, a grande demanda por estes gêneros alimentícios estimulou a consolidação de regiões agrícolas, como Mogi das Cruzes, Piedade e Ibiúna, maiores abastecedores dessas culturas para São Paulo. A região de Parelheiros, por sua vez, não teve este mesmo desenvolvimento da atividade: segundo o Censo Agropecuário de 2006, enquanto São Paulo tinha cerca de 200 estabelecimentos agrícolas, Piedade, Mogi das Cruzes e Ibiúna tinham mais de 1500 cada, mesmo que com população absoluta

50

12. Propriedade rural na zona rural sul do município de São Paulo.

Fonte: SP Urbanismo/PMSP, 2015..

expressivamente menor. Tal situação pode ser explicada por alguns dos fatores que serão abordados adiante.

De modo geral, pode-se dizer que a agricultura da zona sul paulistana tem sido impactada negativamente pela expansão urbana e é possível que parte deste impacto tenha levado ao abandono e à transformação de áreas agrícolas em sítios de lazer e núcleos urbanos. O avanço da fronteira urbana em direção às áreas de tradição rural e agrícola é um problema a mais para os pequenos agricultores. A oposição entre o crescimento do preço da terra rural, de um lado, e a baixa competitividade econômica do uso da terra pela agricultura familiar, por outro lado, tende a desestimular a manutenção e o desenvolvimento da atividade (Fernandes, 2008). Além disso, há evidências de que a proximidade com a cidade pode ser um fator negativo sobre as condições adequadas da atividade. Tanto em termos do acesso à água de qualidade, quanto pela ineficiência da fiscalização ambiental, da gradativa deterioração do solo desconsiderada pelos agricultores, da frequência de roubos e furtos de equipamentos, além da descaracterização de um modo de vida tipicamente rural (IEA/APTA, 2005).

De modo estrutural, a agricultura familiar brasileira enfrenta problemas de sucessão geracional, evasão do campo e aumento da idade média, tendendo a um perfil idoso. Diante de uma atividade

geralmente mal remunerada e fisicamente exigente, muitos jovens e adultos do campo optam por buscar empregos urbanos mais rentáveis. No caso de São Paulo, a relativa proximidade de ofertas de emprego parece estimular mais ainda este quadro de evasão de agricultores em declínio e jovens, que encontram em atividades de baixa qualificação técnica (construção civil, segurança, limpeza, trabalhos autônomos, “bicos”) rendimentos maiores do que encontravam na produção agrícola. A população que permanece, por sua vez, encontra dificuldade para contratar mão de obra para o trabalho agrícola, pelo custo alto,incompatível com o rendimento da produção.

Parte da atividade ainda se mantém por natureza inercial, pois se fossem

mensurados os custos que não são despesas, como a terra e o trabalho familiar, e comparados com os rendimentos possíveis em outras atividades profissionais, chegar-se-ia à conclusão de que a melhor saída seria o abandono da atividade e a alocação dos recursos (como a terra) a outras atividades. Não é confiável, todavia, que esta inércia seja transmitida às novas gerações, dificilmente sendo capaz de se sustentar no longo prazo (Furtado, 2017).

As condições naturais de topografia acidentada, alta umidade com alto regime hidrológico, e elevado lençol freático dificultam a atividade agrícola, assim como a legislação ambiental restritiva (será abordada no item Políticas de Preservação Ambiental). As difíceis condições de acesso

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52

diagnĂłstico de usos e tensĂľes

13. Propriedade rural na zona rural sul do município de São Paulo.

14. Casa de Agricultura Ecológica de Parelheiros.

15. Reportagem da revista Veja SP sobre a região.

(Ordem das fotos no sentido antihorário) Fonte: SVMA, SMDE, SMUL/PMSP.

à região e a precária infraestrutura de estradas rurais dificultam a logística de distribuição da produção para a cidade.

Geralmente se leva mais de duas horas para percorrer os quarenta quilômetros que separam a região do CEAGESP, entreposto de alimentos da cidade na região do entroncamento do Rio Tietê e Pinheiros.

Muitos agricultores tradicionais da região eram integrantes da Cooperativa de Cotia, que reunia agricultores de Cotia, Embu e São Paulo, e figurava entre as maiores cooperativas de produção do Brasil entre os anos 20 e 60. A assistência técnica aos agricultores era realizada pela Cooperativa, que não só organizava a compra de insumos e a comercialização, mas também a organização social dos agricultores em distritos e bairros (Seabra, 1973).

Com o declínio nos anos 80 e posterior falência da Cooperativa em 1994, os produtores ficaram sem assistência técnica, sofreram perdas materiais e ficaram sem o agente catalisador da organização social local que os representava.

Nos anos 80, no contexto de desmonte das EMATER (Empresas Públicas de Assistência Técnica e Extensão Rural), e transferência aos Estados da atribuição de fomento da atividade agrícola pelas CATI (Coordenadoria de Assistência Técnica Integral), durante mais de dez anos os municípios da região metropolitana ficaram sem qualquer assistência

técnica, principalmente a agricultura familiar (IEA/APTA, 2005). Enquanto nas outras regiões de Ibiúna e Mogi, cooperativas de produção e comercialização tentavam suprir esta lacuna, a região sul de São Paulo não tinha entidade que organizava os agricultores. Desta forma, a união de fatores externos e específicos criaram um quadro que, para além de limitar o desenvolvimento econômico, estimulou o declínio da atividade na região.

Uma série de ações mais recentes foram realizadas pelo município de São Paulo a partir dos anos 2000 no sentido de sedimentar a agricultura enquanto política pública municipal. Do ponto de vista da regulação urbanística, no Plano Diretor Estratégico de 2002 a agricultura já aparecia como atividade a ser estimulada como geradora de emprego e prestadora de serviços ambientais. A revisão do Plano Diretor Estratégico em 2014 retomou a zona rural no município, reconhecendo a importância da manutenção e do desenvolvimento de atividades econômicas ambientalmente compatíveis com a região, como a agricultura e o ecoturismo, vinculando ações, políticas e instrumentos para tal fim.

Mais diretamente, em decorrência do Programa de Agricultura Urbana e Periurbana (PROAURP), aprovado pela Lei Municipal n. 13.727/2004 e regulamentado pelo Decreto n. 51.801/2010, foi criada em 2006 a Casa de Agricultura Ecológica

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diagnóstico de usos e tensões

16. Propriedade rural na zona rural sul do município de São Paulo.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

de Parelheiros, vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Econômico, com a finalidade de prestar assistência técnica aos agricultores e dar apoio ao cumprimento dos objetivos do PROAURP. Destacam-se outras ações municipais voltadas ao tema, como o surgimento de feiras orgânicas, o programa Agriculturas Paulistanas, a aprovação da Lei n. 16.140/2015 que dá subsídios à compra de produtos locais e orgânicos em transição para a alimentação escolar, e a obrigatoriedade de realização do Plano de Desenvolvimento Rural Sustentável, estabelecida no Plano Diretor Estratégico de 2014 e atualmente em fase de conclusão.

Incidindo mais diretamente nas propriedades agrícolas, uma série de projetos financiados pelo Fundo Municipal Especial do Meio Ambiente, vinculado à Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), trabalharam com a capacitação de grupos de agricultores, ainda que com alcance limitado. Atualmente, o Projeto Ligue os Pontos está trabalhando com o fortalecimento da agricultura local, tendo como objetivo prestar assistência técnica e capacitação a grande parte dos agricultores da região. O projeto é financiado pela Fundação Bloomberg, resultado de premiação Mayor’s Challenge Latin America 2016, e terá vigor até o fim de 2020.

No âmbito nacional, a partir de 2002 uma série de políticas foram construídas no intuito de oferecer apoio à agricultura

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familiar, principalmente através de linhas de crédito e recursos para a compra institucional de produtos da agricultura familiar2, obtendo grande impacto no campo brasileiro. Paralelamente, cresceu o movimento de valorização da agricultura orgânica e agroecológica, estimulado pela visibilidade global da pauta ambiental, e catalisado nacionalmente pela atuação de atores da sociedade civil como agricultores familiares, movimentos de trabalhadores rurais, acadêmicos e comunidades tradicionais indígenas, quilombolas e ribeirinhas.

2

Principais marcos federais: Lei da Agricultura Familiar, Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).

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diagnóstico de usos e tensões

Caracterização da agricultura da região Entre 2009 e 2012, a Casa de Agricultura Ecológica de Parelheiros realizou um levantamento das unidades de produção agropecuária do município. Está em andamento um novo levantamento para atualizar estes dados, que ainda defasados, permitem traçar um perfil da agricultura na região sul.

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17. Propriedade rural produtora de plantas ornamentais na zona rural sul de São Paulo.

18. Propriedade rural produtora de hortaliças.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

_315 agricultores identificados _1 cooperativa: COOPERAPAS A COOPERAPAS é a Cooperativa Agroecólogica dos Produtores Rurais e de Água Limpa da Região Sul de São Paulo.

Fundada em 2011, reúne cerca de 30 agricultores orgânicos da região.

Culturas produzidas Cerca de 50% das unidades produzem legumes e verduras, que junto aos 19,4% das frutas, demonstram a tendência ao perfil produtivo das regiões próximas às regiões urbanas com FLV (frutas, legumes e verduras). Para além, é muito presente na região a produção de plantas ornamentais, representando quase um quarto das propriedades, além de grande presença gramíneas. É presente também a silvicultura (eucalipto e pinus), e sua exploração tem grandes impeditivos na legislação ambiental municipal vigente.

TOTAL (universo dos produtores)

315

%

Frutas

61

19,4%

Verduras

158

50,2%

Legumes

154

48,9%

Gramíneas

77

24,4%

Ornamentais

75

23,8%

Silvicultura (madeira)

43

13,7%

Cogumelo

4

1,3%

Produção não especificada

38

12,1%

57

58

diagnĂłstico de usos e tensĂľes

Agricultura familiar e tamanho da propriedade

19. Pequeno núcleo de casas com produções de hortaliças, ornamentais e frutíferas.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

Percentual da renda familiar obtido pela atividade agropecuária Além dos 14% que não declararam, 51% dos agricultores têm de 90 a 100% da renda retirada da atividade agropecuária.

Outros 29% retiram até 60% de sua renda pela atividade agropecuária, ou seja, complementando sua renda por outras fontes.

Esta característica já é identificada na bibliografia recente, e parece ser intensificada em regiões com proximidade de centros urbanos, no qual outras atividades profissionais, principalmente não-qualificadas, de característica perene ou temporária (bico), oferecem maior remuneração que a atividade agrícola.

Percentual da renda obtido pela atividade agropecuária

Conforme a Lei nº 11.326/2006, que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar, é considerado agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, possui área de até quatro módulos fiscais, mão de obra predominante da própria família, renda familiar vinculada ao próprio estabelecimento e gerenciamento do estabelecimento ou empreendimento pela própria família. No município de São Paulo, o módulo fiscal é de 5 hectares, e portanto, o tamanho da propriedade não pode ultrapassar 20 hectares para se enquadrar como agricultura familiar. No quesito propriedade, 78,2% das propriedades se enquadram enquanto agricultura familiar. Destaca-se também o grande número de propriedades (18,5%) que possuem entre 20 a 60 hectares.

Tamanho das propriedades (ha)

5 (1,5%) 6 (1,8%)

45 (14%)

74 (22,4%)

61 (18,5%)

63 (20%)

164 (51%)

55 (16,7%) 29 (9%) não declarou

20 (6%)

85 (25,8%) 44 (13,3%)

até 30% da renda

0 a 2 ha

20,1 a 60 ha

de 30 a 60% da renda

2,1 a 5 ha

60,1 a 100 ha

de 60 a 90% da renda

5,1 a 10 ha

mais de 100,1 ha

de 90 a 100% da renda

10,1 a 20 ha

59

diagnóstico de usos e tensões

20. Grande produtor de hortaliças, tecnificado com infraestrutura de estufas.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

Trajetória econômica Segundo Furtado (2018), analisando os agricultores da região sul rural de São Paulo, foram caracterizadas duas modalidades de cultivo básicas - convencionais e orgânicas - e uma terceira que pode ser considerada híbrida, em transição entre a primeira e a segunda. Podem ser consideradas também três trajetórias econômicas típicas: de sobrevivência ameaçada, de existência (imediata) assegurada e com possibilidades efetivas de expansão da produção. Destacamos: Sobrevivência ameaçada: quase certo que a propriedade possui um grau de capitalização muito limitado, com equipamentos velhos e gastos e níveis de produtividade baixos. É muito provável que a família dependa, para a sua existência material, de rendimentos de atividades alternativas à agricultura na propriedade, seja no trabalho assalariado em outras propriedades, seja em outras atividades assalariadas (construção civil, comércio, “bicos”).

Demandam acesso à crédito e a aportes de capital e apoio para a comercialização. Sem o fortalecimento, mais cedo ou mais tarde as famílias nestas condições podem abandonar a atividade.

60

Expansão em curso: unidades de produção que desenvolveram, adaptaram ou aplicaram sistemas de produção altamente produtivos associados a canais de comercialização bem sucedidos, que não inviabilizam as remunerações dos recursos produtivos físicos e humanos. É provável que essas unidades de produção sejam maiores em termos de área e apresentem uma intensidade de utilização da terra superior. O seu nível de capitalização e de acesso a crédito viabilizam a adoção de sistemas mais intensivos, de maior nível de mecanização, de uso de insumos tecnológicos. É frequente que recorram a fontes de trabalho externas, sejam elas de caráter permanente ou temporário. É provável também que façam uso de áreas próprias e de áreas de terceiros, um elemento que contribui para que a gestão da produção e da contabilidade de custos tenha que ser realizada em bases mais empresariais.

61

diagnóstico de usos e tensões

O rural não agrícola A pesquisa Caracterização do Novo Rural Brasileiro (1992-1998), batizada de Projeto Rurbano e coordenada pelos professores José Graziano da Silva e Rodolfo Hoffmann do Núcleo de Estudos Agrícolas do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (UNICAMP), trouxe importantes contribuições ao entendimento da complexidade do espaço rural brasileiro contemporâneo.

O estudo afirma que, para além de atividades agrícolas, o meio rural apresenta atividades como chácaras de lazer, pesqueiros, usos turísticos, templos religiosos, além de serviços como restaurantes e clubes, denominando-as como Atividades Rurais Não Agrícolas (RNA), muitas vezes mais lucrativas que a produção agrícola tradicional.

Em relação à população economicamente ativa, a pesquisa analisa que, para além de habitantes das zonas rurais que possuem empregos nas zonas urbanas, existe uma quantidade relevante de empregos na zona rural vinculada a atividades não-agrícolas, exercidas tanto pela população rural quanto urbana. A dissociação entre o local de residência e de trabalho, próprio das cidades, também é característico nas áreas rurais. A complementação de renda pelas famílias rurais por outras atividades, urbanas ou rurais não-agrícolas, é cada vez mais frequente, reduzindo os limites entre o rural e o urbano (Graziano, 1998).

Como discutido anteriormente, a urbanização da cidade de São Paulo trouxe indiretamente para a região sul do município uma série de usos de lazer próprios da

62

21. Condomínio residencial.

22. Chácara de lazer.

23. Solo Sagrado de Guarapiranga, centro religioso.

(Ordem das fotos no sentido antihorário) Fonte: SVMA/PMSP, sem data.

população urbana, especialmente a mais abastada, ainda quando a região era menos habitada. Foram construídos condomínios à beira da represa, clubes de funcionários, estabelecimentos de turismo, clubes e chácaras de lazer, entre outros. O aumento da população urbana na região, juntamente com a chegada de dinâmicas urbanas que transformaram o local antes resguardado, foram fatores que contribuíram para o abandono e a falência de muitas destas atividades. Entretanto, muitas destas atividades se mantiveram e muitos outros usos também não agrícolas se instalaram na região nas últimas décadas, evidenciando que são atividades consolidadas, ainda que não individualmente, com dinâmicas próprias.

Entre as diversas atividades existentes hoje no território, destacam-se: condomínios de alta renda, clubes de golf, pesqueiros, clubes de lazer, clínicas de reabilitação, chácaras de veraneio e sítios de aluguel para festas e eventos. Usos religiosos estão também presentes, como cemitérios, propriedades da igreja católica, templos, retiros e terreiros. Algumas propriedades são destinadas a usos ecoturísticos, especialmente aquelas com cachoeiras, rios e trilhas. Muito embora a atividade ecoturística seja ainda incipiente na região, tem grande potencial de expansão. A administração municipal lançou recentemente o Plano de Desenvolvimento do Turismo Sustentável com objetivo de fomentar este tipo de atividade na região, sem, no entanto, ainda não desprender nenhuma ação efetiva.

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diagnóstico de usos e tensões

A questão indígena

Outra dimensão presente no território, de alta complexidade, é a presença de aldeias guaranis. Ocupantes tradicionais da Mata Atlântica, suas atividades principais são a caça, a pesca, a agricultura tradicional e o extrativismo, culturalmente associadas à convivência harmônica com as florestas e à natureza. Ainda que historicamente ocupantes de uma área muito maior no território da região sul, apenas as aldeias Barragem e Krukutu foram

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24. Aldeia da Barragem, Terra Indígena Tenondé Porã.

25. Aldeia Krukutu, Terra Indígena Tenondé Porã.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

homologadas pelo Governo Federal na década de 1980, cada uma com cerca de 26 hectares. Atualmente com aproximadamente 1.400 guaranis, as duas aldeias regularizadas têm uma densidade populacional muito alta, num território exíguo, que não tem as características nem os recursos suficientes para a reprodução física e cultural desses povos, um direito previsto pela Constituição Federal (São Paulo, 2015).

Em 2002, iniciou-se um estudo para a correção destes limites, de acordo com os parâmetros constitucionais. Em 2012, a FUNAI aprovou os estudos técnicos que reconheceram 16 mil hectares como os limites constitucionais da Terra Indígena Tenondé Porã, abrangendo os municípios de São Paulo, São Bernardo do Campo, Itanháem e São Vicente. Da mesma forma que ocorreu com a Terra Indígena Jaraguá, na zona norte do município, a Terra Indígena Tenondé Porã foi declarada pelo Ministério da Justiça, restando o processo de homologação, que é de responsabilidade da Presidência da República e, por fim, sua regularização, que implica a compra destas áreas pela União. No município de São Paulo, seus limites ocupam 7.400 hectares (74 km²), quase 5% de todo o território da cidade, abrigando os mais extensos e

preservados fragmentos de Mata Atlântica do município, em algumas partes com tensão pelo desmatamento.

A Terra Indígena Tenondé Porã é composta por seis aldeias: Barragem, Krukutu, Kalipety, Yrexakã, Guyrapaju e Karay Rexakã, sendo as quatro primeiras no município de São Paulo e as duas últimas no município de São Bernardo do Campo.

Equipamentos e serviços públicos são prestados pelo Município, Estado e União, por meio da FUNAI, mas estão aquém das necessidades demandadas. Problemas como a violência urbana, o desmatamento e a alta vulnerabilidade social fazem parte da realidade das aldeias, e a regularização das áreas, ainda que declarada, precisa ser concretizada para permitir plenas condições de reprodução social e econômica dessas populações.

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diagnóstico de usos e tensões

Áreas de Mata Atlântica Na Região Metropolitana de São Paulo, a distribuição de áreas de Mata Atlântica é extremamente desuniforme, seus maiores remanescentes localizados na proximidade da Serra do Mar, além de fragmentos significativos nas regiões periféricas, principalmente nas cabeceiras e áreas de proteção aos mananciais.

A Mata Atlântica ocupa grande parcela do território sul do município de São Paulo, mais concentrada no limite sul, à medida que nos afastamos da mancha urbana. A malha de rios e ribeirões dentro das Bacias da Billings e Guarapiranga abastece a água dos dois reservatórios, tendo grande impacto sobre sua qualidade o desmatamento, a ocupação urbana e os resíduos de defensivos agrícolas. Mais ao sul, na Bacia Hidrográfica do Rio Capivari, a área está significativamente mais preservada, e a densa malha de rios deságua no Rio Capivari, que contribui para o Sistema Metropolitano de Abastecimento através da reversão de cerca de 1m³/s de suas águas para a represa Guarapiranga. A maior parte do volume de águas, no entanto, desce pela Serra do Mar até o litoral, entremeados por formosas cachoeiras e paisagem de beleza cênica.

Segundo o Plano Municipal da Mata Atlântica (2015), o município apresenta aproximadamente 30% de seu território recoberto por remanescentes de Mata Atlântica, ao todo 459 km2. O bioma é de suma importância para a cidade, por conta de sua influência no clima, na oferta de água e preservação da biodiversidade.

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O Plano Municipal da Mata Atlântica distingue as seguintes categorias de vegetação:

Mata Ombrófila Densa Floresta heterogênea e fechada, com alta densidade de árvores.

Bosque Heterogêneo Tipologia heterogênea, com espécies nativas da Mata Atlântica e árvores exóticas, como em áreas de silvicultura abandonadas em que a floresta já desenvolveu sub-bosque.

Campos Gerais

Campo de Várzea

Formações campestres naturais. Inclui-se nesta categoria áreas de pastagem e terrenos abandonados. Por serem passíveis de serem encontradas espécies típicas do cerrado, justifica-se a proteção, o que pode ser questionado em alguns casos.

Áreas predominantemente planas, junto a cursos ou corpos d’água. Apresenta três categorias: brejo, várzea e vegetação aquática flutuante.

Campos Altos Montanos

Mata de Várzea

Aproxima-se da categoria Campos Gerais, mas localizado em campos de altitude, com ocorrência próxima à crista da Serra do Mar.

Matas no entorno das várzeas de rios e córregos, tende a ocorrer junto aos Campos de Várzea.

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UM OLHAR SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS

Leitura e diagnรณstico do territรณrio periurbano sul

um olhar sobre as políticas públicas

Transformações na agenda ambiental “As diversas formações que compõem o bioma Mata Atlântica, no decorrer de quase cinco séculos, foram submetidas à exploração e uso predatório de seus ecossistemas naturais, o que levou à quebra da continuidade das matas orientais do país de Norte para o Sul, reduzindo-as a pequenos fragmentos ou remanescentes ameaçados de extinção a partir de quase todos os seus quadrantes.”

(Ab’Saber, 2004)

Após quase um século de extensa exploração, estimulada principalmente pela abertura de terras para a expansão agrícola e urbana, a Mata Atlântica está hoje reduzida a cerca de 17% de sua ocupação original. É um dos mais biodiversos biomas do planeta, possui mais espécies vegetais que toda a América do Norte ou a Europa. Ao que tudo indica, o bioma vai se transformar, em decorrência do aquecimento global: a temperatura tende a aumentar cerca de 2ºC até o ano de 2040, e a pluviosidade tenderá a diminuir, afetando os índices de umidade que existem hoje (São Paulo, 2015).

O Estado brasileiro sempre foi pouco eficiente no combate ao desmatamento.

Efetivamente, o próprio governo estimulou a expansão agrícola do interior em direção ao centro oeste gerando uma grande destruição do Cerrado e da Mata Atlântica.

Entre 1945 e 1964, em processo denominado expansão da fronteira agrícola através da incorporação de terras agrícolas, e no período da ditadura militar, com a institucionalização do crédito rural e o apoio ao agronegócio. A principal regulamentação 70

federal incidente era o Código Florestal (Lei Federal 4.771/65), concebido de forma a regulamentar o corte e o uso da vegetação nativa em todo o território, através da definição de Áreas de Preservação Permanente nas beiras dos rios e nascentes, e Áreas de Reserva Legal, percentagem variável de área a ser mantida com vegetação natural em cada propriedade. A Medida Provisória 2.166/67, restringiu essa proteção apenas para áreas rurais, o que abriu espaço para a expansão urbana através de sucessivas ampliações de perímetro urbano pelos municípios, durante décadas. Na prática, o Código foi pouco divulgado e disseminado pelo território, e a fiscalização não operou de forma eficiente (Santoro, 2012, p. 97).

Somente na década de 1990 que o controle será mais rígido, quando o ambientalismo ganha força no país e no mundo.

O mosaico de territórios circunscritos pela temática da conservação ambiental ganha mais contornos por meio de normatizações institucionais, sobretudo, devido à necessidade em caráter de urgência de viabilizar a qualidade dos recursos hídricos. Um dos principais marcos legais é a criação da Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal no 9.605/1998), fomentando a fiscalização ambiental, e também o fortalecimento do ambientalismo após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) conhecida como ECO-92 (SANTORO, 2012, p. 97).

Foi esta nova agenda ambiental que

trouxe o questionamento da expansão urbana em curso. O discurso passou a envolver o tema da sustentabilidade associada a novos modelos de desenvolvimento. Estes, estruturados a partir da conservação e da ampliação de áreas ambientalmente preservadas, simultaneamente à busca pelo melhor aproveitamento das áreas já ocupadas, de forma eficiente, o que também deveria evitar a expansão urbana, ocupando áreas vazias já infraestruturadas, ou seja, crescendo “para dentro”. Constitui-se como uma crítica ao consenso “crescer é desenvolver-se” a qualquer custo (Santoro, 2012, p. 334), ao mesmo tempo que questiona a percepção de natureza/natural como natureza boa, acolhedora, equilibrada, que deve ser resguardada e apartada do mundo da civilização necessariamente mau e destrutivo, onde a urbanização é o algoz do suporte e da qualidade de vida.

Inclusive, buscando evitar que eventuais câmaras de vereadores e prefeitos oportunistas transformassem a totalidade de seu município em área urbana para com isso driblar a obrigatoriedade de preservação das margens de córregos e rios, a Lei Federal 7.803/1989 estendeu a aplicação do Código Florestal às áreas urbanas, revogando a Medida Provisória 2.166/67, e sujeitando os Planos Diretores e as Leis de Uso e Ocupação do Solo aos princípios e limites a que estabelece, entre eles APPs de 30 metros ao longo dos cursos d‘água.

Mais recentemente, o marco regulatório avançou no sentido da conservação ambiental. Na Constituição Federal de 1988, o Artigo 255 impõe ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente, apontando como instrumento a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. Após longo período de discussão e tentativas

de conciliação entre visões distintas foi aprovado o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC - Lei Federal 9.985/2000), que define as categorias de unidades de conservação em dois grandes grupos: proteção integral e uso sustentável.

O grupo de proteção integral é formado por cinco diferentes categorias, sendo elas: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. Já no grupo de uso sustentável, as categorias são: Área de Proteção Ambiental (APA), Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

O SNUC pressupõe complementaridade por meio dos Sistemas Municipais e Estaduais de Unidades de Conservação, podendo haver Unidades de Conservação de categorias diferentes das acima listadas.

No entanto, os marcos e ações de políticas ambientais são alvo de constantes disputas, em contextos quase nunca consensuais ou harmônicos. O conceito de meio ambiente, ao ser considerado Patrimônio Público pelo discurso jurídico, toca num tema eminentemente social, a propriedade. Grande parte das ações envolvendo questões ambientais coloca em confronto os projetos do proprietário de um bem e os interesses da coletividade, em processos que envolvem poder e conflitos de classe (Martins, 2006).

Nas cidades brasileiras, a oposição entre moradia pobre e a sustentabilidade ambiental é uma constante, configurando duplo desastre. Socialmente, na ocupação de áreas inadequadas, condicionando ilegalidade, segregação física e má qualidade de vida urbana. Ambientalmente, agredindo sistemas fundamentais para a própria vida humana, como a vegetação e os mananciais.

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um olhar sobre as políticas públicas

Políticas de Preservação Ambiental Podemos entender as políticas de preservação ambiental por meio de duas grandes dimensões: a demarcação e manutenção de unidades de conservação de proteção ambiental, como parques e reservas naturais, em sua maioria de propriedade pública; e a imposição de regulações ambientais, que incidem principalmente nas propriedades privadas, de modo a garantir o equilíbrio ambiental destas áreas, junto à realização de ações de incentivo e fiscalização do cumprimento das mesmas pelas autoridades públicas. Assim como na Região Metropolitana, no município de São Paulo incide uma diversa gama de políticas ambientais, com parques estaduais e municipais de propriedade pública, e uma complexa sobreposição de legislações nas esferas Municipal, Estadual e Federal.

Discutiremos algumas delas, sem o propósito de esgotá-las.

Lei de Proteção aos Mananciais (LPM) Leis Estaduais 898/75 e 9.866/97 Legislação Formulada na década de 1970, como parte de um conjunto de instrumentos esboçados a partir do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), a Lei Estadual de Proteção aos Mananciais representa uma das primeiras regulações específicas para a região. Originalmente, a modalidade de legislação aplicada foi de

72

26. Braço da Represa Billings.

Na página 74: 27. Área de Mata Atlântica.

Fonte: SVMA/PMSP, 2013.

fortes restrições ao uso e ocupação do solo, visando ao controle da densidade para evitar a poluição da represa, mas contando com um quadro de baixa capacidade de fiscalização por parte do Estado e falta de oferta de solução habitacional. A LPM criou limites absolutos para o adensamento populacional em mais da metade da Região Metropolitana, liberando a expansão urbana na direção leste-oeste, conforme preconizado pelo PMDI. Ainda que conceitualmente correto enquanto abordagem, o processo de ocupação nas bacias Billings e Guarapiranga iniciou-se antes da promulgação da lei, e já apresentava em grande parte uma ocupação que não seguia os padrões pela lei exigidos. Essa defasagem, entre realidade e lei, só se aprofundou ao longo dos anos, estimulando um processo reverso à intenção colocada pela lei, ao retirar essas áreas já ocupadas do mercado formal de terras. A falta de alternativas de moradia resultou na ocupação da área de modo informal e precário, e hoje mais de 1,5 milhão de pessoas moram nas bacias da Billings e Guarapiranga (Martins, 2006).

Do ponto de vista jurídico, muitos dos assentamentos nas proximidades dos mananciais são irregularizáveis, em diversas camadas. A regularização de ZEIS remete-se aos parâmetros da Lei Federal de Parcelamento (6.766/79), inatingíveis nos contextos de loteamentos, principalmente em relação à destinação proporcional

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um olhar sobre as políticas públicas

de áreas verdes, institucionais e viárias.

Pelo Código Ambiental, a obrigatoriedade de Áreas de Preservação Permanente por 30 metros a partir dos limites dos cursos d’água, ocupadas na maioria dos loteamentos, dificulta ainda mais a regularização.

Por sua característica restritiva à ocupação urbana, a LPM agravou este quadro ao impossibilitar a instalação de infraestrutura urbana nestas regiões, excluindo a população local do acesso aos serviços básicos por décadas (Martins, 2006).

A revisão da Lei em 1997 ampliou para toda a área de proteção a possibilidade de instalação de infraestrutura de saneamento e recuperação ambiental, e estabeleceu diretrizes para a proteção e recuperação das bacias hidrográficas através de leis específicas3. As obras ficaram a cargo dos órgãos de saneamento e municípios, mas as diferentes disponibilidades de investimento e a pouca articulação contribuíram para a continuidade do quadro de ineficiência das ações. A obrigatoriedade de Licenciamento Ambiental específico à instalação de empreendimentos e construções, para além da instância municipal e com parâmetros distintos, se mostrou, e continua sendo, um processo lento, burocratizado e dependente de documentos de propriedade dificilmente disponíveis, o que contribui para que normas não sejam cumpridas e loteamentos sejam abertos informalmente até hoje. A regularização dos loteamentos ainda não foi concluída, e é indispensável, pois sem ela se impõe a condição de ilegalidade, insegurança de posse, e impossibilidade de instalação de infraestrutura básica, equipamentos urbanos e transporte público.

3

Bacia do Guarapiranga (Lei estadual 12.233/2006) e Bacia da Billings (13.579/2009).

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Parque Estadual da Serra do Mar (PESM) Unidade de Conservação de Proteção Integral Criado em 1977 e ampliado em 2010, o Parque Estadual da Serra do Mar é a maior unidade de conservação de toda a Mata Atlântica. Seus 332 mil hectares protegem 25 municípios paulistas, conectando as florestas da Serra do Mar desde o Rio de Janeiro até o litoral sul do estado. Possui 3.320 km² (mais que o dobro da cidade de São Paulo), dos quais pouco mais de 2% (68,79 km²) encontram-se dentro do município, localizados no limite sul. Sua gestão é Estadual e dividida em núcleos (Itariru, Curucutu, Itutinga-Pilões, Bertioga, Padre Dória, São Sebastião, Caraguatatuba, Santa Virgínia, Cunha, Picinguaba), sendo a sede do núcleo Curucutu localizada dentro do município, acerca de 1 hora e 30 minutos do centro de Parelheiros via carro.

Parques Naturais Municipais (PNMs) existentes Unidade de Conservação de Proteção Integral A fim de mitigar exclusivamente os impactos ambientais resultantes da construção do Rodoanel, foi gerado um processo de compensação ambiental licenciado pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente. A empresa DERSA foi responsável pela implantação de quatro Unidades de Conservação de Proteção Ambiental, os Parques Naturais Municipais (PNMs) Bororé, Varginha, Itaim e Jaceguava, de gestão da Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente. Juntos, ocupam 16,5 km², formando conjugadamente, um desenho contíguo em forma de arco. Existe uma grande pressão pela urbanização destes espaços, pois ainda que tentem formar um cinturão

verde, estão circunscritos em áreas de ocupação urbana, o que recorrentemente gera frações de desmatamento. Até hoje o plano de manejo4 das áreas não foi concluído e os parques não têm infraestrutura e acesso público, além de carecer de corpo técnico e recursos para manutenção básica.

insuficiente capacidade de implementação e manutenção destes futuros parques, ao menos se a situação atual prosseguir. Nesse meio tempo, estas áreas delimitadas por sua relevância ambiental sofrem pressões por desmatamento e ocupação irregular, assim como a maioria das áreas de mata da região.

Parques Naturais Municipais (PNMs) em implantação ou planejados Unidade de Conservação de Proteção Integral

Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) Municipal e Federal Unidade de Conservação de Proteção Integral

Está previsto pelo Plano Diretor Estratégico de 2014 a implantação de mais sete parques naturais na região. São eles: Parque Natural do Ribeirão Caulim, importante abastecedor da represa de Guarapiranga; Mananciais Paulistanos Araguava, Billings e Castanheiras, áreas de importância hídrica e bem preservadas; Natural do Gramado, importante fragmento de mata junto à divisa de Embu, e Cratera de Colônia5, no entorno da formação geológica sobre onde se localiza o bairro Vargem Grande.

Juntos, ocupariam 27,42 km², o que representa quase o dobro dos Parques Naturais Municipais existentes na região sul. No entanto, se por um lado quatro Parques Naturais existentes tiveram sua implementação viabilizada por recursos de compensação ambiental do Rodoanel, por outro lado, a implementação destes tantos outros parece ser distante, dada a limitada dotação orçamentária para tal fim. A situação atual dos Parques Naturais existentes aponta a

Definida pelo SNUC, a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) é uma categoria de unidade de conservação criada pela vontade do proprietário rural, ou seja, sem desapropriação de terra, podendo ser apoiado pelo órgão competente.

No momento que se decide criar uma RPPN, o proprietário assume compromisso com a conservação da natureza, sendo permitida a pesquisa científica e a visitação turística, recreativa e educacional. No município de São Paulo existe uma RPPN Federal, denominada Curucutu, de 10 hectares, e uma Municipal, denominada Mutinga, de 2,5 hectares. O Programa de RPPNs Municipais (Decreto 50912/2009) bem como o Plano Municipal da Mata Atlântica, tem como objetivo fomentar a criação e a gestão de novas RPPNs. De acordo com dados oficiais, já existem solicitações para criação de novas áreas.

4

Plano de manejo é o documento que efetiva a gestão e planejamento da UCs, por meio de diagnóstico e definição de diretrizes de ocupação, manejo e infraestrutura.

5

Decorrente da colisão de um corpo celeste há mais de 5 milhões de anos, o impacto abriu uma cratera de 3,6 quilômetros de diâmetro, com cerca de 300 metros de profundidade e uma borda soerguida de 120 metros. É tombado pelo CONDEPHAAT (Estadual) e CONPRESP (Municipal).

Regulação sobre a preservação ambiental dentro das propriedades privadas Código Florestal e Cadastro Ambiental Rural (CAR) Legislação No geral, para além das Unidades de Conservação de Proteção Integral, que tem como objetivo primeiro a preservação

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um olhar sobre as políticas públicas

ambiental, a maioria das áreas de vegetação natural se encontram dentro de propriedades rurais. A forma de garantir a preservação ambiental destas áreas é através da legislação ambiental, que tem o Código Florestal como principal marco regulatório. O atual Código Florestal (Lei Federal 12.651/2012) implica para todas as propriedades rurais da região, seja qual for o uso, a delimitação de APPs de 30m na beira de cursos d’água, e a destinação de 20% da área do imóvel para a Reserva Legal, onde se deve manter a vegetação natural preservada. Estas áreas devem ser cadastradas no Cadastro Ambiental Rural, que organiza nacionalmente a identificação dos proprietários, e identificação os perímetros das propriedades, das APPs e das reservas legais. É autodeclaratório e não tem validade para reconhecimento de posse, sendo comum a sobreposição de cadastros.

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O prazo para a realização do CAR vem se prorrogando há mais de quatro anos, mas ainda alguns agricultores da região não tiveram seus cadastros realizados. A análise dos cadastros da região permitirá identificar quais das propriedades estão em situação de irregularidade e precisam desprender ações de restituição da vegetação natural, através do Planos de Regularização Ambiental.

Provavelmente muitas destas áreas estão em situações de regularidade frente aos parâmetros do Código Florestal, visto que o desmatamento é mais recorrente nas ocupações urbanas do que para fins de agricultura e outros usos rurais. No entanto, as propriedades rurais da região têm uma série de outras inadequações ambientais, e os remanescente de mata atlântica dentro das propriedades rurais sofrem diretamente, ou indiretamente, pressão pela venda das terras e urbanização.

Áreas de Proteção Ambiental (APAs) Capivari-Monos e Bororé Colônia Legislação Unidade de Conservação de Uso Sustentável Também definida pelo SNUC, a Área de Proteção Ambiental (APA) é Unidade de Conservação que visa proteger os valores ambientais significativos, melhorar as condições ecológicas e assegurar o bem-estar das populações humanas ali residentes. É categoria de manejo das mais modernas, em termos de áreas protegidas, uma vez que permite à população ali residente, o desenvolvimento de atividades econômicas em seu interior, disciplinando o uso dos recursos naturais norteados por parâmetros do planejamento ambiental. As APAs podem ter porções públicas ou privadas, e não ocorrem desapropriações de terras. O conselho gestor de uma APA estabelece normas específicas regulamentando o uso dos recursos naturais e a ocupação, podendo estabelecer parâmetros mais restritivos de preservação ambiental (Bellenzani, 2000). Na zona sul de São Paulo estão delimitadas duas APAs, Capivari-Monos e Bororé-Colônia.

Situada no extremo sul do município, APA Capivari-Monos foi instituída pela lei municipal 13.136/2001. O principal objetivo da iniciativa foi estabelecer regras para a racionalização da ocupação do espaço urbano, de tal forma que o desenvolvimento de atividades econômicas não conflitasse com a conservação dos recursos naturais. Instituiu gestão através de Conselho Gestor, que articula diferentes atores sociais da região em torno da ideia de crescimento aliado à conservação ambiental (BELLENZANI, 2000). Toda APA deve conter um Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE), que se torna lei após a consolidação

do Plano de Manejo. O zoneamento implementado pela APA Capivari-Monos (Lei Municipal no 13.706/2003) disciplina o uso e ocupação da terra em caráter mais restritivo do que outras legislações previstas na área. O Plano de Manejo saiu em 2010 e definiu programas de gestão temáticos a partir de discussão do Conselho Gestor e das Câmaras Técnicas. A APA Bororé Colônia, instituída pela Lei Municipal 14.162/2006, compreende o leste do entre a mancha urbanizada e a APA Capivari Monos. Nesta região, junto a importantes remanescentes de mata atlântica, estão os maiores índices de crescimento populacional do município, e os conflitos de desmatamento pela urbanização são muito mais presentes. Está prevista a implementação da APA Jaceguava, que cobre a parte leste abaixo do Rodoanel, o que completaria o recobrimento total da zona rural sul por Áreas de Proteção Ambiental.

Corredores Ecológicos previstos no Plano Municipal da Mata Atlântica Legislação O Plano Municipal da Mata Atlântica propõe uma rede de corredores ecológicos, que visam a otimizar a conservação do patrimônio ambiental desta região, considerando o atual processo e tendência de fragmentação associada ao avanço da mancha urbana da cidade. O restabelecimento de conectividade entre os fragmentos de mata é fundamental para a conservação da biodiversidade. Ao norte ligam o Parque Natural Municipal Cratera de Colônia (planejado) aos parques naturais do entorno do Rodoanel, onde se situam fragmentos florestais com pequenas conectividades.

O do sul liga o parque ao Parque Estadual

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um olhar sobre as políticas públicas

da Serra do Mar. No grande perímetro de 112,5 Km² delimitado pelos corredores, são prioritárias as ações de reflorestamento e restauração ambiental. O Plano Municipal da Mata Atlântica ainda não foi aprovado em lei, e os corredores ainda não foram regulamentados, nem definidas quais ações e instrumentos atuarão de fato para a promoção de seus objetivos.

Políticas ambientais existentes Juntos, os parques existentes ocupam 84,9 Km², o que representa 20% da área de estudo. O cenário previsto pelo Plano Diretor Municipal é de 112,36 Km, o que representaria 26,5% da área de estudo Parques- cenário atual - 84,9Km² Área do município (MSP) - 1521 Km² 1- Parque Estadual da Serra do Mar

Lei Municipal 10.365/87 - impacto sobre silvicultura e sistemas agroflorestais Legislação A Lei Municipal 10.365/87, que disciplina o corte e poda de árvores, foi instituída a todo o território, obrigando as propriedades rurais a se submeterem aos mesmos processos de licenciamento de corte ou poda das árvores. Suas definições acabaram por proibir a exploração da silvicultura, disseminada na região desde o início do século, principalmente com as culturas do eucalipto e pinus para a produção de carvão. Hoje grandes plantações de eucaliptos e pinus datados de antes da vigência da lei continuarão na região, tendo seus solos inviabilizados de serem explorados economicamente.

Além disso, a Lei afeta diretamente a agricultura ao proibir a instalação de sistemas agroflorestais, em que o manejo é feito por podas constantes. A crescente preocupação ambiental, as leis resultantes e a fiscalização na RMSP, tem penalizado a agricultura local sem que se tenha desenvolvido um sistema eficiente de promoção de informações e de orientação técnica para fomentar uma forma alternativa de agricultura, prestadora de serviço ambiental. Sem dúvida, é muito complexo ao proprietário rural e pequeno agricultor o entendimento de toda a legislação ambiental discutida.

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68,7 Km² (4,5% do MSP) Parques Naturais Municipais existentes 16,1 Km² (1% do território da cidade) 2- Itaim - 4,7 Km² 3- Bororé - 1,9 Km² 4- Jaceguava - 3,7 Km² 5- Varginha - 4,7 Km² 6- Ribeirão Caulim Fase 1 - 1,4 Km²

Parques- cenário previsto - +27,42 Km² Parques Naturais Municipais em implantação- 1,12 Km² 1a- Ribeirão Caulim fase 2 e 3- 1,07 Km² 2a- Cratera de Colônia fase 1 - 0,5 Km² Parques Naturais Municipais em projeto - 27,42 Km² 1b- Mananciais Paulist. Araguava - 2,5 Km² 2b- Mananciais Paulist. Billings - 1,6 Km² 3b- Mananciais Paulist. Castanheiras- 2,8Km² 4b- Crat. de Colônia Fase 2 - 11,7Km² 5b- Natural do Gramado- 8,5 Km² APA Capivari Monos APA Bororé Colônia Corredores Ecológicos (PMMA, 2015) Rodoanel Mário Covas, techo sul 0

1

2

5 km

Fonte: SVMA (2014) Base Cartográfica: Bing Satellite; MDC/PMSP

N

6 5

1b

1a

2 3 4

3b

2b

4b

2a

5b

1

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um olhar sobre as políticas públicas

Lei de Zoneamento faz sentido na zona rural?

A Lei de Zoneamento de 1972 (Lei Municipal 7.805/72) tratou de forma detalhada o disciplinamento do uso e ocupação do solo das áreas centrais da cidade, através da demarcação de zonas estritamentes residenciais sobre loteamentos da antiga companhia City (Z1), garantindo a proteção de bairros de alta renda, e através da definição de zonas de crescimento vertical (Z3 e Z4), abrindo fronteiras para os produtos de alta densidade do mercado imobiliário. Ao resto da cidade, foi demarcada de forma indiscriminada a Zona Mista (Z2), que sem detalhamento e interesse do mercado imobiliário de alta renda, configurou o vazio sobre o qual se deu a expansão da periferia do município.

A mesma lei tratou de demarcar algumas zonas referentes ao uso e ocupação rural, as Z8-100, Zona Especial de Uso Rural do Município. A Z8-100 era subdividida em cinco tipologias que aumentavam seu caráter restritivo de acordo com a distância das áreas urbanizadas, sendo: Z8-100/1- a transição entre o urbano e o rural, com permissão de atividades isoladas em grandes terrenos, conjuntos habitacionais e núcleos industriais para pequenas e médias indústrias; Z8-100/2 a Z8-100/4 - demarcada numa ênfase crescente à preservação da vegetação e ao lazer, através da permissão de instalação de clubes e residências de recreio em terrenos cujas áreas mínimas

80

variam de 1.000 a 10.000 m2, conforme a zona de uso, de forma mais restritiva à medida que se afastava da cidade; e Z8100/5 - último tipo de zona rural onde só se permitem os usos de lazer e residencial de recreio em terrenos cuja área mínima varia de 20.000 a 50.000 m2, conforme o uso a ser instalado. As determinações acima citadas já demonstram que o interesse da lei era justamente regulamentar a instalação de outros usos que não os estritamente agrícolas.

O Plano Diretor Estratégico de 2002 (Lei Municipal 13.430/2002) suprimiu o território rural, estabelecendo na porção do extremo sul uma Macrozona de Proteção Ambiental com diversas zonas especiais, reservando para o uso agrícola as Zonas Especiais de Produção Agrícola e Extração Mineral- ZEPAG. Esta visão legal gerou uma série de dificuldades, pois o produtor rural virou produtor agrícola no perímetro urbano, e as legislações federais que normatizam a agricultura, como a regulamentação da Agricultura Familiar (Lei Federal 11.326/2006) provêm benefícios para a atividade agrícola em território rural. Dificuldades como o acesso aos benefícios de Assistência Técnica e Extensão Rural, concessão de crédito rural como o PRONAF, restrição para a participação em programas de compras públicas junto à órgãos estaduais e federais entre outros, e a

retirada do próprio certificado de agricultor familiar, a DAP, que dá acesso à estas políticas.

Visando reconhecer o território rural dentro do município, e também pelos fatores acima citados, o Plano Diretor de 2014 retomou a delimitação da Zona Rural.

Sobre estas zonas, a lei de Zoneamento de 2016 (Lei Municipal 16.402/2016) basicamente delimitou os seguintes tipos de zonas: ZEP, ZEPAM e ZPDS. As Zonas Especiais de Preservação (ZEP), dizem respeito exatamente às Unidades de Conservação de Proteção Integral, no caso da Zona Sul, os Parques Naturais Municipais (Rodoanel) e o Parque Estadual da Serra do Mar. As Zonas Especiais de Preservação Ambiental (ZEPAM), demarcaram na região basicamente todos os perímetros de remanescentes de mata atlântica. No resto do território rural, onde não estão estes fragmentos de mata atlântica, estão delimitados grandes perímetros de Zonas de Preservação e Desenvolvimento Sustentável (ZPDs).

Fato é que as leis de zoneamento sempre tiveram como foco principal especificar e delimitar perímetros para os produtos imobiliários da cidade formal. Se para as periferias, o instrumento já se mostra defasado, para as zonas rurais, sua implicação no controle, indução e fortalecimento dos usos econômicos rurais parecem ser nulos. São instrumentos pensados pela e

para a cidade. Neste sentido, a delimitação do perímetro urbano e rural, pelo Plano Diretor, parece ser o mais importante marco regulatório urbanístico, ainda que este também, como discutido, por si só não controla de fato os processos de expansão dos usos e lotes urbanos.

Este trabalho não investigou a fundo as implicações do Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE), que para além de delimitar zonas, parece ser mais orientado ao desenvolvimento de ações capazes de conduzir à preservação, conservação e manutenção dos ecossistemas, junto ao fomento a usos econômicos compatíveis. É obrigação das Áreas de Preservação Ambiental (APAs) possuir um Plano de Manejo e um Zoneamento Ecológico Econômico. Dado que a zona rural sul de São Paulo é praticamente inteira coberta por estas áreas, o zoneamento tradicional parece perder mais ainda sua função para estes contextos.

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um olhar sobre as políticas públicas

Cenário atual das políticas incidentes na região Seria incorreto afirmar que a alta vulnerabilidade social e ambiental existentes na região tem correlação com uma suposta ausência do Estado. Efetivamente, ele está presente por diversas políticas setoriais centralizadas que incidem no território através de estruturas subordinadas, onde chega menos orçamento, capacidade e corpo técnico, insuficientes. Além disso, estas políticas não dialogam entre si: quem faz o abastecimento de energia não dialoga com quem faz os pavimentos, que não dialoga com a quem compete a preservação ambiental, e por aí vai. É a periferia da centralizada administração pública da cidade de São Paulo, e claramente, não é região prioritária.

Atualmente, ambas as APAs possuem Conselho Gestor ativo, com representantes da sociedade civil e do poder público, além Câmaras Técnicas para discussões setoriais, como a agricultura, turismo e fiscalização. Estes conselhos têm caráter deliberativo apenas sobre o próprio Zoneamento Ecológico Econômico e o Plano de Manejo, e sobre outras pautas, como o desmatamento, apenas caráter consultivo. Somado ao baixo orçamento e reduzido corpo técnico, têm limitadas possibilidades de atuação. O mesmo problema é visível na gestão dos Parques Municipais Naturais, com dificuldades na manutenção e ainda não abertos ao público.

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A fiscalização ambiental, que é de competência da Guarda Civil Metropolitana Ambiental, tem se mostrado falha e insuficiente. Os voos de helicóptero que eram realizados periodicamente para tal fim foram interrompidos, a guarda vem visivelmente perdendo contingente nos últimos anos, e vinculações de agentes da corporação com loteadores e políticos locais condicionam uma certa “vista grossa” a algumas denúncias de desmatamento.

A política municipal de apoio à agricultura enfrenta dificuldades ao seu pleno estabelecimento, causadas principalmente, pela falta de corpo técnico concursado, pela baixa destinação orçamentária para as Casas de Agricultura e uma ainda não operante atuação coordenada das ações das pastas competentes, ainda que o marco regulatório municipal tenha avançado significativamente no tema da agricultura.

A região tem ganhado cada vez mais visibilidade, principalmente voltada aos agricultores orgânicos. Porém, a situação da maioria dos agricultores, inclusive estes, ainda é precária e enfrenta grandes dificuldades, ameaçando a continuidade da atividade na região. Se perguntarmos ao agricultor, se sente desassistido pelas políticas públicas.

As Subprefeituras, no entendimento da Lei Municipal 13.399/2002, que as regulamenta, são tentativas de descentralização e regionalização da Prefeitura de São

Paulo, onde seria possível dotar as políticas públicas de maior autonomia, eficiência e participação popular. Todavia, o que se viu no passar dos anos, com maior ou menor intensidade nas diferentes gestões, foi um esvaziamento deste significado, reconfiguradas a terem como principal, e quase única atribuição, a manutenção das vias e espaços públicos, compreendendo: limpeza urbana, cata bagulho, coleta seletiva, manutenção de praças, calçadas e estradas urbanas e rurais. A estas últimas, a manutenção é precária, sobretudo nos limites da Subprefeitura da Capela do Socorro, visto que as problemáticas dos assentamentos precários monopolizam as ações de manutenção para a infraestrutura urbana em detrimento da infraestrutura rural.

Cada uma das 32 Subprefeituras Municipais representam um conjunto de várias cidades médias, mas com atribuições secundárias, pouco orçamento, pouca margem para propor quaisquer tipo de ação. Mais recentemente, tentou-se mudar seu nome para Prefeituras Regionais, simbolizando maior autonomia sem significativamente mudar suas estruturas e atribuições. Na prática, são e sempre foram locais de especial interesse dos atores políticos locais, principalmente vereadores da base aliada do executivo, que usam de sua estrutura para alocar cabos locais e fortalecer sua influência territorial.

Grande parte dos loteamentos da região tem altos índices de vulnerabilidade social, e precária infraestrutura. Segundo o Censo Demográfico de 2010, apenas 45% das residências da zona urbana da região estavam conectadas à rede geral de esgoto, enquanto 40% a faziam por fossas sépticas ou rudimentares, e 10% jogavam diretamente em valas e rios. Além disso, 38% dos domicílios urbanos não tinham pavimentação e calçadas, e bairros tipicamente urbanos ainda possuem estradas de terra, sem infraestrutura de drenagem e pavimentação pública. A Subprefeitura faz o que pode, mas sua atuação, nestes casos, é limitada e incapaz de prover e manter a infraestrutura necessária. As políticas de urbanização de favelas basicamente não chegaram na região, salvo algumas exceções, e não existe nem um conjunto habitacional público construído em Parelheiros.

O licenciamento ambiental decorrente da Área de Proteção aos Mananciais é de competência da CETESB, e seu caráter restritivo e burocrático faz com que, na prática, basicamente todas as moradias sejam construídas na informalidade.

As políticas de desenvolvimento econômico atuam de forma pontual, sem gerar número expressivo de empregos para a população local e sem influenciar de fato a condição de região dormitório dependente dos empregos nas regiões centrais. A

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um olhar sobre as políticas públicas

infraestrutura de transportes é sobrecarregada, os terminais de ônibus superlotados, condicionando aos moradores da região a enfrentar os maiores tempos de deslocamento diário, segundo a pesquisa Origem Destino de 2007.

Estruturalmente complexas, as políticas de Educação, Saúde e Assistência Social são organizadas por instâncias regionais, que gerem uma grande quantidade de equipamentos públicos, como escolas, unidades básicas de saúde e centros de referência em assistência social. Configuram as mais presentes políticas públicas na região, e são as principais interfaces do poder público com a população local, principalmente pelos professores, assistentes sociais, agentes de saúde da família, que dentro da estrutura atual, não tem lugar privilegiado, de salário e de tomada de decisão. Esta rede de equipamentos é insuficiente, abaixo da média municipal (Caderno das Subprefeituras), e possuem deficiências também pelo baixo orçamento e corpo técnico.

Por dizerem respeito às condições mais essenciais da população e de suas expectativas em relação ao poder público, sobretudo pela população mais pobre, é justamente sobre as pautas destes serviços básicos que se constroem as candidaturas dos vereadores locais, clamando genericamente por mais saúde, educação e emprego para a região. Algumas figuras históricas dividem o espaço político da região sul e

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extremo sul, e independente do partido, desprendem recursos de gabinete para viabilizar obras e melhorias em bairros, além de estabelecer relações obtusas com recentes ocupações irregulares, de forma a perpetuar sua base eleitoral territorial. No legislativo, podemos citar como principais figuras políticas: • Ricardo Nunes (PMDB), empresário da região sul paulistana e vereador há dois mandatos; • Família Goulart: Antônio Goulart (PSD), vereador municipal por cinco mandatos consecutivos e deputado federal, além de emplacar seu filho Rodrigo Goulart como vereador; • Alfredinho (PT), historicamente vinculado ao movimento operário e vereador há três mandatos; • Família Kobayashi (PSDB): Victor Kobayashi, filho do falecido Paulo Kobayashi, figura história do PSDB e com atuação na região; • Família Tatto (PT): Arselino, Ênio, Nilto e Gilmar Tatto, com influencia histórica na região do M’Boi Mirim, ocupando diversos cargos no legislativo e executivo, municipal e federal; • Família Leite: Milton Leite, ligados à Cooperpam, a maior cooperativa de peruas da capital paulista e considerado “patrono dos perueiros da zona sul”, é vereador há seis mandatos e atual Presidente da

Câmara, emplacando seus filhos Milton Leite Filho (Estadual desde 2007, entrando para o 4o mandato) e Alexandre Leite (federal desde 2011, entrando para o 3o mandato).

Nas eleições do executivo, a região de Parelheiros e Capela do Socorro, tem recentemente mostrado padrão de resultados destoante do resto do município. Nas eleições municipais de 2016, Parelheiros e Marsilac foram os únicos distritos da cidade onde nem o prefeito eleito João Dória (PSDB), nem Fernando Haddad (PT), segundo lugar, foram vencedores. Quem venceu foi Marta Suplicy (PMDB), o que pode ser explicado pela criação do Bilhete Único quando era então prefeita da cidade pelo PT em 2002, que teve imenso impacto para os moradores da região, que eram antes praticamente impedidos de acessar o centro da cidade pela onerosidade que impactava as tarifa de transporte na renda familiar das famílias mais pobres. Mais recentemente, na eleição presidencial de 2018, juntamente com os distritos de M’Boi Mirim, na zona sul, e Cidade Tiradentes, na zona leste, foram as únicas localidades onde o eleito Jair Bolsonaro (PSL) não foi vencedor, perdendo para o candidato Fernando Haddad (PT).

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MATRIZ DE USOS E TENSÕES

Leitura e diagnรณstico do territรณrio periurbano sul

matriz de usos e tensões

Construindo a Matriz Os capítulos que chegaram até aqui tiveram como objetivo diagnosticar os usos presentes no território, seus atores e sob quais dinâmicas

específicas

estão

submetidos.

Embasado pela bibliografia que discorre sobre o tema, este trabalho parte do argumento principal de que os territórios na interface rural-urbana, aqui chamados de periurbano, são territórios em constante transformação e tensão pela urbanização, condicionando a cada um dos usos diferentes graus de consolidação. Este processo gerou um quadro de ten-

1. Identificação dos usos existentes Parques estaduais e municipais ParqueEstadualdaSerradoMar(PESM) Parques Naturais Municipais (PNMs) Áreas verdes particulares Mata atlântica dentro de propriedades e Reservas Particulares (RPPN) Terras Indígenas Regularizadas (aldeias existentes) e declaradas, ainda a regularizar Silvicultura Plantações de Pinus e Eucaliptos

sões que se expressa no território de forma sintetizada na Matriz de Usos e Tensões, explícita ao lado. Sua construção e leitura segue a seguinte lógica:

Unidades de produção agrícola Continuidade ameaçada, e continuidade garantida ou em expansão Usos rurais não agrícolas Chácaras de lazer, usos religiosos, clubes, turismo, pesqueiros Propriedades subutilizadas Atividades anteriores abandonadas, ou em processo de, com pouco uso Terrenos vazios Atividades anteriores abandonadas, sem uso, e grandes e médios terrenos vazios Pequenos núcleos descontínuos Maior grau de isolamento, nao mais que 5 mil habitantes Médios núcleos descontínuos Maior dinâmica urbana, mais que 5 mil habitantes Grandes núcleos urbanizados Centro de parelheiros, e mancha urbana contínua que vem do Grajaú

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2. Natureza dos usos

3. Grau de consolidação e tensões

Os usos presentes no periurbano não po-

Cada um dos usos, especificamente, se si-

dem ser definidos exclusivamente como ru-

tua dentro de um grau de consolidação, enten-

rais ou urbanos. Na verdade, o que ocorre é

dendo que, quanto mais alto for, mais tende

a coexistência de diversos usos, que se apro-

a contidade e fortalecimento. Quanto menos

ximam em diferentes escalas do que conside-

consolidado, em decorrência de uma série de

ramos três pólos, Urbano, Rural, Ambiental.

fatores e pressões, é muito provável que o uso

Consideramos aqui: o ambiental, à vocação

tenha abandono e/ou se transforme em outros

de preservação ambiental; o rural, à explora-

usos. Na matriz, quanto mais próximo à borda

ção econômica do solo e proximidades com o

da circunferência, mais consolidada, e quanto

dinâmicas rurais; e urbano, que diz respeito

mais ao centro, mais em tensão.

à cidade e aspectos de dinâmicas urbanas.

No caso do periurbano, grande parte des-

Alguns usos se situam entre entre estes

tas tensões são decorrentes da pressão pela ur-

polos, como é o caso por exemplo de lotea-

banização, gerando por exemplo, a transfor-

mentos rurais isolados, que não são totalmen-

mação de terrenos vazios e subutilizados em

te urbanos, nem totalmente rurais. Assim, na

loteamentos, ou o abandono da atividade agrí-

matriz, cada uso tem uma localização no sen-

cola e a subutilização da terra. É importante

tido angular, por onde se distribuem.

observar que o grau de consolidação de cada uso diz respeito também ao contexto territorial imediato onde está inserido. Ou seja, áreas de mata atlântica dentro de propriedades particulares próximas à mancha urbana tendem a ter muito mais tensão pelo desmatamento e transformação de uso, do que uma área particular próximo ao limite sul do município.

URBANO

MAIS CONSOLIDADO

RU RA L

TAL EN BI M

MENOS CONSOLIDADO

A 89

matriz de usos e tensões

Matriz de Usos e Tensões Parques Urbanos

90

Desmatamento e ocupação irregular Áreas verdes particulares Parques Naturais Municipais

Parque Estadual da Serra do Mar Desmatamento e ocupação irregular

P R E

• Os parques municipais e estaduais se localizam no pólo ambiental, em diferentes graus de tensão, pelo fato de os Parques Naturais Municipais estarem mais próximos à mancha urbana. As áreas verdes particulares se encontra em níveis maiores de tensão.

• As terras indígenas se situam entre o rural e o ambiental, e os perímetros não regularizados sofrem pressão pelo desmatamento.

A silvicultura se encontra entre o ambiental e o rural, com mais proximidade da última.

• A agricultura pode ser caraterizada como uma atividade predominantemente rural, e seus diferentes desempenhos econômicos à condicionam à diferentes graus de tensão.Os usos rurais não agrícolas também,mas com alguma proximidade do urbano.

• Da mesma forma, pequenos loteamentos descontínuos na zona rural não podem ser considerados estritamente urbanos, e por isso se situam entre o rural e o urbano.

Quanto mais afastados, são mais presentes dinâmicas rurais.

• As propriedades subutilizadas e os terrenos vazios, sem uso, estão entre os três pólos, em altos graus de tensão pela ocupação irregular, que por sua vez sofre pressão por remoção.

NTAL E I MB A ÃO Ç VA R SE

Com esta matriz, busca-se uma forma esquemática de representar o território, a partir da indentificação dos usos e sob quais tensões estão submetidos. Quanto mais à borda, mais consolidados, e quanto mais ao centro, mais sob tensão.

Desmatamento RPPNs

Novas RPPNs

URBANO Mancha urbana contínua consolidada Vulnerabilidade social

Loteamentos nas franjas não regularizados Vulnerabilidade social Remoção

Núcleos grandes e médios descontínuos Expansão informal e vulnerabilidade social Loteamentos médios descontínuos Expansão informal e vulnerabilidade social Pequenos núcleos descontínuos Expansão informal e vulnerabilidade social

Loteamentos e ocupações recentes

Infraestrutura Rural Precariedade e insuficiência

Remoção Ocupação irregular

Terrenos vazios

Propriedades subutilizadas Venda e ocupação irregular

Declínio, venda e ocupação irregular Agricultura

Continuidade ameaçada

Usos rurais não agrícolas Expansão da atividade

Declínio, venda e ocupação Agricultura irregular Continuidade garantida ou capacidade de expansão

Expansão da atividade

Terra Indígena regularizada Vulnerabilidade social

Silvicultura Desmatamento, venda e ocupação irregular

RU R A L

Terra Indígena declarada Desmatamento e ocupação irregular

GOVERNANÇA

Diretrizes e propostas para o planejamento periubano

governança

Justificativas a um novo modelo de gestão Podemos entender o funcionamento de políticas públicas através de três camadas: técnica, administrativa e política. Do ponto de vista técnico, a política deve, a partir do entendimento dos problemas, formular ações que consigam incidir para a solução destes. Administrativamente, deve-se ter capacidade de conseguir concretizar estas ações, viabilizando seu funcionamento através de recursos técnicos, materiais e humanos. Porém, para além destes, é indispensável para o funcionamento de qualquer política, que hajam estruturas e engajamento político que consigam de fato viabilizar a existência, operatividade e continuidade da ação.

Parece importante, no campo do planejamento urbano e regional, entendermos brevemente o momento no qual estamos situados. Nos anos 90, junto ao movimento da reforma urbana, a agenda urbana se desenvolveu em torno de formular instrumentos de planejamento e participação social, tendo em seu trajeto experiências municipais de grande valia. Se discutiu muito a questão do direito à cidade, planos diretores, zonas especiais de interesse social, conselhos participativos, e estratégias de políticas habitacionais, como o mutirão autogerido. Na década seguinte, a criação do Ministério das Cidades em 2003 pode ser entendido como auge da institucionalização da política urbana, onde após toda

94

TÉCNICO

ADMINISTRATIVO

POLÍTICO

a trajetória construída desde o início dos anos 80 junto aos movimentos sociais, se teria a oportunidade de estar no papel do executivo federal. A aprovação do Estatuto das Cidades, a regulamentação de instrumentos do controle da função social da propriedade e a obrigatoriedade de Planos Diretores para municípios acima de 30 mil habitantes foram conquistas que evidenciam esta postura.

Entretanto, as ações e políticas formuladas nunca tiveram o alcance e impacto realmente esperados. Gestões municipais que tiveram experiências neste sentido viram suas ações interrompidas com mudanças de gestão. A disseminação de Planos Diretores pelos municípios do Brasil em nada alteraram suas dinâmicas urbanas, que continuaram a ser determinadas pelas mesmas lógicas clientelistas e de manutenção dos poderes locais que marcaram o processo de construção das cidades. Os conselhos populares foram sendo esvaziados e perdendo seu caráter deliberativo, rapidamente, e instrumentos da função social da propriedade, como o IPTU progressivo no tempo, quinze anos de sua proposição, teve poucas, senão nenhuma experiência efetiva em todo o território nacional.

A questão nunca foi somente técnica. De bons planos, instrumentos bem formulados, e políticas bem desenhadas, podemos considerar que estamos “bem

servidos”, mesmo que haja muito “a se formular”, inclusive no âmbito das zonas periurbanas. O gargalo, assim, se mostra na existência de um plano de fundo político robusto e coeso, que consiga de fato viabilizar a execução de ações que consigam incidir nos problemas estruturais de forma direta. Por este motivo, este trabalho entende a questão da governança como elemento chave para a formulação de propostas no âmbito do planejamento territorial.

A complexidade dos problemas presentes neste território faz acreditar que, com as estruturas existentes dificilmente se conseguiria agir efetivamente para reverter alguns quadros. Trata-se da periferia da administração pública, que na ponta, carece de recursos e autonomia para enfrentar os desafios existentes. É importante inverter a lógica e pensar a partir do território, das problemáticas econômicas, sociais e ambientais, para desenhar as estruturas, orientadas objetivamente para o desenvolvimento de ações que incidam na solução dos problemas.

Para tal, partiremos da agroecologia como princípio estruturante.

Estruturalmente, a preservação do periurbano e da natureza é essencial para a promoção da sustentabilidade das cidades, seja pela produção de alimentos, seja pela preservação dos recursos naturais e produção de água. Para além de uma visão

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governança

estruturalmente ambientalista, a agroecologia considera que a preservação do meio ambiente se dá pela interação das pessoas e atividades com o meio físico, que devem ser consideradas. No território periurbano sul, a existência de usos de diversas naturezas, desde grandes áreas de mata, agriculturas, até loteamentos populares, devem ser ser inseridos em projeto comum de desenvolvimento, fortalecendo cada um dos usos de forma complementar. Em suma, fortalecer a conservação áreas de mata e produtoras de água, fortalecer os bairros pela redução da vulnerabilidade social, provisão de infraestrutura e promoção de emprego e renda, e fomentando usos econômicos ambientalmente compatíveis com o território rural, como o turismo e a agricultura, especialmente a de boas práticas.

Além disso, há de se considerar a proximidade da região com grandes bairros periféricos, como o Grajaú, com quem pode estabelecer relações econômicas e culturais através da conexão do periurbano e a zona rural com a periferia urbana.

“A proposta é de que o território não seja mais encarado como um apêndice problemático da cidade, a ser gerenciado pelo poder público, de forma unilateral e corretiva, mas como uma região a ser redesenhada pela administração pública em conjunto com a população, em função de seu papel estratégica para a metrópole. Dito de outra forma,

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trata-se não só de garantir a conservação do ambiente, como o propósito de disponibilizar a água para uma parcela dos habitantes da metrópole, mas promover um novo paradigma de desenvolvimento socioeconômico, baseado nas potencialidades locais e na inserção dos habitantes locais no processo de crescimento” (Souza, 2008, ao discutir a zona rural sul) Diante das críticas que temos ao atual modelo de Estado, no atual contexto, a simples defesa do que aí está dificilmente nos levará a lugar nenhum. Olhando à frente, é importante se posicionar frente ao cada vez mais visível projeto de Estado em disputa. Proporemos então, uma outra forma de organização da governança local, estruturado por modelo de gestão que realmente cumpra com sua função pública- ou seja, que coloque as prioridades de sua população claramente e estruturalmente primeiro, de forma a resolver tais problemas da forma mais rápida e objetiva possível, e seja catalisador da organização e bem estar social .

Segundo Kooiman e Van Vliet (1993), o conceito Governança expressa a criação de uma estrutura ou ordem que não pode ser imposta externamente, mas é o resultado da interação de uma multiplicidade de atores governamentais, sociais e políticos capazes de se influenciarem. Apontam como essencial buscar modos alternativos

de governo e governança, nos quais interações entre governo e sociedade e entre atores público e privados são aspectos centrais, nos quais intervenções político-administrativas e formas sociais de governança se relacionam.

Condicionamos então a reforma do Estado ao processo de democratização da administração pública, através da descentralização, e participação orgânica e efetiva dos agentes da sociedade, por diferentes formas de interação. Acreditamos que, ao se verem representados nos processos decisórios, e ao verem frutos e realizações objetivas de suas ações e reivindicações, cria-se ambiente politicamente favorável ao engajamento da população local, por um projeto comum e efetivo de desenvolvimento. Abrindo espaço a outras formas mais autônomas e populares de se fazer política, buscando argumentar, na prática, que para além de mais democráticas, são mais inteligentes e efetivas.

No âmbito administrativo, é importante um arranjo que defina, objetivamente, quais as atribuições e ações a serem desenvolvidas, de forma que este modelo de gestão consiga ter eficiência, alcance e efetividade. Uma estrutura administrativa capaz de absorver as reivindicações de forma inteligente e objetiva, e se organize de forma enxuta, que permita que os recursos cheguem ao máximo ao beneficiário.

Se ao desenharmos propostas técnicas, como faremos à frente, já corremos riscos de imprecisões, ao desenhar modelos de governança, corremos mais ainda, principalmente, principalmente quando propomos formas de gestão democrática, sem este modelo ter sido construído de forma participativa. Desta forma, vejamos isto como um exercício, sem nos prender aos detalhes. Desenharemos uma estrutura que, do nível administrativo e técnico, tem capacidade de executar as ações a que se propõe. No nível político, daremos sugestões. E todas as proposições são passíveis de questionamento, discussão e agregação de visões distintas, como a própria estrutura preconiza.

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governança

Unidade de Gestão do Periurbano Sul Duas Áreas de Proteção Ambiental (APAs) cobrem a região, Bororé-Colônia e Capivari-Monos, e uma terceira está proposta, a Jaceguava. Hoje em dia, os perímetros das APAs se sobreõe aos limites das subprefeituras, cada quais com atribuições próprias.

A Unidade de Gestão do Periurbano Sul proposta é a unificação destas ambas unidades de gestão, a Subprefeitura e as APAS, passando a unificar suas atribuições e assumir outras hoje executadas pelas Secretarias Municipais.

Objetivamente, optou-se pela utilização da figura das APAs por já serem uma unidade de gestão existente no território e já reconhecida pelo marco institucional. A proposta eleva-a à maiores responsabilidades de governança sobre uso e ocupação do solo e o desenvolvimento local. Além, a figura das APAs já prevêem em sua estrutura a participação social, através de conselhos, que nesta proposta passaria a ter caráter deliberativo e certa disponibilidade orçamentária.

A delimitação do perímetro da unidade, explicitado pelo mapa ao lado, é a união da Subprefeitura de Parelheiros com os perímetros da APA Bororé Colônia que se encontram dentro da Subprefeitura da Capela do Socorro. Desta forma, a unidade de gestão cobre, dentro de uma mesma estrutura, todo o território de características rurais da zona sul, junto aos nucleos urbanos descontínuos existentes.

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As características do periurbano sul, dentro dos limites ao lado estabelecidos, e assemelham aos de uma cidade média, com as seguintes configurações:

430 Km² de área

o que representa, hoje, 28,3% da área do município de São Paulo. Se fosse um município, seria o quarto maior da Região Metropolitana, atrás apenas da capital, Mogi das Cruzes e Juquitiba

211.857 habitantes

o que representa, hoje, 1,74% dos habitantes do município.

Demográficamente, seria a 17a maior dos 39 município da Região Metropolitana, dos quais

85% nas zonas urbanas (180 mil pessoas) e

15% nas zonas rurais (31 mil pessoas)

Renda média familiar

2,78 salários mínimo Cor/Raça

49,2% parda, 41,5% branca, 7,8% preta, 0,5% indígena (Censo Demográfico IBGE, 2010)

CIDADE ADEMAR

M’BOI MIRIM

CAPELA DO SOCORRO

APA JACEGUAVA

APA BORORÉ COLÔNIA

UNIDADE DE GESTÃO DO PERIURBANO SUL

APA CAPIVARI MONOS

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governança

Diretrizes

Agroecologia e Comum como princípio Bem estar social e ambiental, engajamento coletivo

Gestão Democrática O esquema ao lado tenta sintetizar, de forma gráfica, as diretrizes utilizadas para a formulação de propostas para a Unidade de Gestão do Periurbano.

• Representada pelo círculo verde maior tracejado, embasando a estrutura, está a preservação do meio ambiente, a agroecologia e o bem-estar comum como princípio.

• Em vermelho, no canto superior esquerdo, está a gestão democrática como estrutura social de suporte e decisão das ações.

• Em cinza, verticalmente no centro, princípios de uma unidade de gestão, enxuta e administrativamente operante, de forma a viabilizar e gestionar as ações, bem como articular com outros agentes institucionais.

• Ao centro, o território como princípio articulador das ações, organizando estratégias sob uma visão conjunta do território.

• Abaixo, em cores, diretrizes temáticas que dizem respeito às principais dinâmicas e conflitos da região

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Transparência e novas formas de interação entre governos e população Espaços de deliberação das ações de governança local Participação direta nos temas dos atores relacionados

Conservação ambiental Nas áreas periurbanas se concentram os mais significativos recursos naturais, importantes para o equilíbrio do meio ambiente e dos sistemas de infra-estrutura urbana das cidades. Reforço e incremento de sua capacidade ambiental e hídrica

Segurança alimentar e desenvolvimento rural Indução e fortalecimento de usos econômicos ambientalmente compatíveis ao território rural, em específico ao da atividade agrícola, preferencialmente a de boas práticas. Prover desenvolvimento econômico, geração de renda e expansão da área produzida no território disponível, junto à produção de alimentos, provendo segurança alimentar para a população local e para a cidade.

Disponibilidade de recursos Gestão otimizada e articulada

adm

Política baseada em dados Capacidade de gerar e analisar dados para planejamento, acompanhamento e avaliação das ações.

Articulação com o município, conselhos e outras políticas incidêntes no território

Território como princípio articulador Fortalecimento e consolidação dos usos existentes.

Indução à ocupação econômica, ambiental e cononômica compatível com o território.

Controle e indução do uso do solo Utilizar instrumentos para controle e indução do uso do solo, de forma a apontar e acompanhar a consolidação do território a partir de seus usos.

Estrutura voltada às ações e articulações

Infraestrutura rural e urbana

Desenvolvimento econômico local Geração de emprego local, diminuição da dependência econômica com São Paulo, fomento de outras atividades econômicas. Fomento à iniciativas e negócios locais, negócios de impacto social, jovens. Construção de outras formas mais locais de relação econômica e cultural, periferia-periferia.

Prover a infraestrutura necessária para a redução da vulnerabilidade, provisão do direito à cidade, ao desenvolvimento econômico compatível, e bem estar da população. Outras formas possíveis de organização da infraestrutura nos contextos rurais. Conter a mancha urbana contínua, planejar a expansão urbana e conter a expansão desordenada, provendo urbanidade e moradia na periferia extrema.

101

governança

Proposta de modelo de governança e ação

Gestão Democrática Portal do Periurbano

Transparência; Acesso à serviços e informações; Facilitar processos, mostrar claramente as ações, dados; Fóruns de discussão; Negócios e oportunidades locais

Fórum do Periurbano Sul

O esquema ao lado tenta sintetizar, de forma gráfica, a proposta de estrutura de governança Unidade de Gestão do Periurbano. A descrição de cada um de seus elementos está apresentada nas páginas seguintes, na seguinte ordem: • Representados pelas caixas coloridas abaixo: Frentes de ação, quais atribuições assumem, e como operam (p. 102-103); • Como estas ações incidem no território, fortalecendo e induzindo usos da matriz de usos e tensões (p. 104-105); • Representado pela cor vermelha, a Gestã Democrática e de que forma ela é inserida e interage com a estrutura (p. 106-107); • Representado pelas caixas em cinza, como opera o Orçamento e Gestão, de forma a viabilizar a execução das ações (p. 108-109); • Representado no canto superior direito, como se articula a unidade de gestão com o município de São Paulo, outras políticas públicas, e outros municípios metropolitanos (p.110-111).

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Delibera ações e orçamento.

Reúne atores da região, moradores, agricultores, trabalhadores, associações, empresários, coletivos, jovens. Permite participação orgânica

GTs Setoriais

Deliberativo. Existente quando demandado, em cada uma das frentes

Conservação ambiental • Gestão dos Parques • Fiscalização Ambiental • Adequação da legislação ambiental

Segurança alimentar e Desenvolvimento rural • Fortalecimento da Agricultura • Regularização ambiental das propriedades rurais • Compras públicas da agricultura familiar e segurança alimentar

Município de São Paulo

Fundo do Periurbano Sul Paulistano

Gabinete da Prefeitura

Arrecadação e Orçamento

Relação institucional constante

Administrativo

Financeiro, Recursos Humanos e Jurídico em estrutura unificada

adm

Sistema de Informações do Periurbano Sul

Conselhos Municipais Outras políticas municipais com incidência no território Saúde, Educação, Assistência Social, Mobilidade, Segurança Pública

Gestão de dados e análise de informações

Controle e indução do uso do solo

Gestão do território periurbano sul Gestão das ações, articulação de atores e políticas, representatividade institucional da unidade de gestão

• Regularização Fundiária • Controle da função social da propriedade rural e urbana • Pagamentos por Servições Ambientais (PSA) • Fomento às RPPNs • Licenciamento ambiental, rural e urbano

Infraestrutura rural e urbana

Desenvolvimento econômico local • Microcrédito e incubação de negócios locais • Cursos de capacitação e profissionalizantes • Fomento ao turismo e Cultura

• Saneamento rural e urbana • Infraestrutura rural e urbana • Urbanização de loteamentos e favelas • Habitação rural e urbana • Construção de equipamentos públicos estruturantes

103

governança

Resumo geral do funcionamento

Frentes de Ação Conservação ambiental

Segurança alimentar e desenvolvimento rural

Desenvolvimento econômico local

Infraestrutura rural e urbana

Controle e indução do uso do solo

Gestão adm

104

Estratégica, de dados, administrativa e financeira

Corpo técnico e infraestrutura

Atribuições

Operação

• Gestão dos Parques • Fiscalização Ambiental • Legislação Ambiental

Funcionários fazendo gestão dos parques

• Fortalecimento da Agricultura • Regularização ambiental das propriedades rurais • Compras públicas da agricultura familiar e segurança alimentar

Agrônomos rodando as propriedades rurais, em relação direta com produtores e proprietários rurais

• Microcrédito e incubação de negócios locais • Fomento ao turismo e cultura • Cursos de capacitação e profissionalizantes

Equipe em sala com atendimento ao público, apresentando e gerindo programas

• Infraestrutura dos núcleos urbanos • Habitação rural e urbana • Infraestrutura rural e estradas • Expansão controlada e contenção urbana nas franjas

Escritório público de arquitetura, realizando projetos e gerindo contratações de infraestrutura e obras, orientadas à empresas locais (quando possível)

8 profissionais (arquitetos, engenheiros, geógrafos), que compõe o Escritório Público

• Regularização Fundiária • Controle da função social da propriedade rural e urbana • Pagamentos por Servições Ambientais (PSA) • Fomento às RPPNs • Licenciamento ambiental, rural e urbano

Gestão da Unidade de Gestão por equipe única, a quem cabe o acompanhamento das ações, manutenção de sistema de informações georreferenciado, gestão dos recursos e aplicação de instrumentos de controle e indução do uso do solo, além de representação institucional e viabilização de parcerias

4 Técnicos para gestão dos dados e aplicação dos instrumentos, e 2 para atendimento ao público.Um gestor responsável por cada uma das cinco Frentes de Ação, e 4 profissionais para Coordenação Geral. Equipe para gestão de contratos, jurídico, financeiro, recursos humanos.

Sede: Atual Subprefeitura de Parelheiros

Equipe de fiscalização ambiental rodando o território (atual GCM)

Pequena equipe viabili cionais e gerindo feiras e ações de Segurança alimentar

Realização de cursos de capacitação, por contratações

4 profissionais para cada Parque Natural Municipal e atual corpo da Guarda Civil Metropolitana (GCM) ambiental.

Sedes: Parques Naturais Municipais e futura Escola de Agroecologia 6 Agônomos e 4 Técnicos Agrícolas, rodando todas as propriedades rurais, e 3 profissionais para gestão de compras institucionais e abastecimento.

Sede: Casa de Agricultura Ecológica e futuro Entreposto de Alimentos e Insumos 6 profissionais em espaço físico Sede: Atual Subprefeitura de Parelheiros e futura Escola de Agroecologia

Sede: Atual Subprefeitura de Parelheiros

105

governança

Incidência no território Parques Urbanos

No esquema ao lado, as ações propostas para atribuição da Unidade de Gestão do Periurbano, e de que forma elas interagem com os usos na matriz de usos e tensões, no sentido de seu fortalecimento (linhas contínuas), e da indução e transformação de usos (linhas pontilhadas). Todas as ações buscam, territorialmente, a consolidação do território, e portanto as setas apontam para as bordas. Os instrumentos estão distribuidos nas frentes de ação pelas cores abaixo:

• Expansão controlada e contenção urbana nas franjas

• Conservação ambiental

• Regularização ambiental das propriedades rurais •Fiscalização ambiental • Regularização Fundiária • Pagamentos por Serviços Ambientais

• Desenvolvimento econômico local • Infraestrutura rural e urbana • Controle e indução do uso do solo

NTAL E I MB A ÃO Ç A V R SE

• Segurança Alimentar e Desenvolvimento Rural

Parques Naturais Municipais

Parque Estadual da Serra do Mar • Gestão dos

parques

• Fiscalização

ambiental

P R E 106

Áreas verdes particulares • Fomento às RPPNs RPPNs

• Fomento às RPPNs

URBANO Mancha urbana contínua consolidada • Infraestrutura dos núcleos urbanos • Regularização Fundiária • Geração de Emprego e Renda Loteamentos nas franjas não regularizados • Regularização Fundiária Loteamentos e ocupações recentes

• Regularização Fundiária • Geração de Emprego e Renda • Infraestrutura dos núcleos urbanos Grandes núcleos descontínuos

• Regularização Fundiária • Geração de Emprego e Renda • Infraestrutura dos núcleos urbanos

Loteamentos descontínuos • Controle da função médios social da propriedade urbana, PEUC • Habitação urbana Pequenos núcleos descontínuos • Controle da função social da propriedade rural, incentivo à novas ocupações • assentamento rural

• Regularização Fundiária • Geração de Emprego e Renda • Infraestrutura dos núcleos urbanos • Infraestrutura rural • Construção de Equipamentos Públicos Infraestrutura Rural

Usos rurais não agrícolas

• Regularização ambiental das propriedades rurais • Geração de Emprego e Renda • Estímulo ao turismo

Agricultura

Terrenos vazios

Continuidade ameaçada

Agricultura

Continuidade garantida ou capacidade de expansão

Silvicultura • Legislação e

regularização

ambiental • Regularização Fundiária - desafetação • Fiscalização ambiental Terra Indígena regularizada

• Fortalecimento da agricultura • Regularização ambiental das propriedades rurais •Compras públicas da agricultura familiar

RU R AL

Terra Indígena declarada

• Pagamentos por Serviços Ambientais • Regularização Fundiária • Microcrédito • Saneamento e habitação rural

• Fortalecimento da agricultura • Geração de Emprego e Renda

107

governança

Gestão democrática

A proposta é de que a gestão democrática esteja presente em todas as camadas da Unidade de Gestão proposta, estabelecendo espaços de informação, interação e deliberação. das ações- como uma sobre estrutura acima da organização institucional.

A gestão democrática, fundamento do Estatuto da Cidade, pressupõe a organização da sociedade civil para interferir no processo político de definição das prioridades e caminhos para o desenvolvimento da cidade. Planejamento participativo e progressista, comprometido com objetivos de justiça social e eqüidade. Os instrumentos de planejamento e gestão democrática precisam ser apropriados pela população para evitar a gestão reativa permeável a agentes mais organizados e mais poderosos. As disputas precisam ser entendidas à luz de uma teia de relações em que a existência de conflitos de interesse é um ingrediente inerente (Miranda, 2008). É necessario contemplar dentro da estrutura um grande espectro de atores presentes no território: lideranças locais, moradores dos bairros, associações e coletivos, jovens, agricultores, grandes e pequenos empresários, donos e caseiros de sítios de lazer; donos e utilizadores de empreendimentos turístico, categorias profissionais, servidores públicos (em especial aqueles vinculados à ponta, como agentes de saúde da família, assistentes sociais e professores).

108

A noção de governança implica a idéia de que a capacidade de governar não depende apenas do aparato institucional formal, mas também do estabelecimento de coalizões entre atores sociais, a partir de diferentes fatores, como a relação entre as diferentes categorias de atores, as orientações ideológicas e os recursos disponíveis. Haverão de existir divergências entre atores e setores, e por este motivo, devem haver espaços de debate e coalizão, em que as forças políticas são representadas de formas proporcionais.

Construir ciclos curtos de operação da política, em que fiquem claras as ações e impactos, são incentivos para que a população diretamente beneficiada veja objetivos comuns nos sentido da política, de forma a engajar e apoiar. Também, devem ser testadas formas de decisão e execução mais locais e democráticas, ao mesmo tempo que aproveite mais os recursos disponíveis e a infraestrutura.

As ações bem sucedidas, que mostram de maneira clara para a população o papel da gestão democrática e resultados concretos, alimentam e fortalecem, concomitantemente, as Unidade de Gestão e a governança local, em ciclo virtuoso. O fortalecimento destes laçõs são estratégicos para a continuidade, fortalecimento e perenidade das ações, lastreando na participação popular a dimensão política hoje resguardada aos representantes do Estado.

3

1

2

1 Fórum do Periurbano Sul Espaços de interação objetiva da população no planejamento das ações, deliberação de recursos do orçamento da unidade de gestão e controle social das ações, representado pelo pelo Fórum do Periurbano Sul, com reuniões ordinárias. Participam atores sociais e políticos da região, de forma não burocrática.

2 Grupos de Trabalho Setoriais

Possibilidade de interação direta de atores de segmentos da sociedade com assuntos diretamente relacionados.

Viabilizado por Grupos de Trabalho Setoriais, existentes quando necessários. Por exemplos, agricultores ajudam a planejar as ações de Fortalecimento

da Agricultura, ou moradores de um bairro diretamente relacionados às obras que serão realizadas ali.

3 Governo Aberto Portal do Periurbano Transparencia e divulgação das atividades em andamento, deliberações dos espaços de governança local (1 e 2), e seus impactos. Interação inteligente e direta com o cidadão, de um lado prestando, divulgando e organizando atividades e serviços, e de outro, recebendo sugestões. Articulação de atores locais, por mapeamento colaborativo e divulgação das negócios e oportunidade na região e fóruns de discussão digitais.

Explorando novas formas de interaçaõ dos governos com a sociedade.

109

governança

Orçamento e gestão

A proposta é que a maior parte do corpo técnico seja alocada nas frentes de ação, priorizando que as atividades cheguem na ponta. Assim, a gestão seria realizada por corpo enxuto, com Administrativo (1), financeiro, jurídico, seja unificado para todas as atividades das Frentes de Ação. A estes caberia a execução e pagamento de contratos, gestão de pessoas, assessoria jurídica e gestão financeira. Para compor este quadro, seria possível inclusive absorver o corpo técnico concursado da Subprefeitura de Parelheiros.

O mesmo corpo técnico que executa as ações de Controle e Indução do Uso do Solo (2), gere o Sistema de Informações (3), que busca internamente otimizar processos e avaliar implementação e impactos, e externamente, se comunicar com o cidadão de diferentes formas. A execução e organização das ações de forma georreferenciada, progressivamente deve ir completando em suas bases o mosaico das propriedades na região, através de ações de regularização fundiária rural e urbana, permitindo o controle e ações pela efetivação da função social da propriedade. Além disso, cabe à gestão do Sistema de Informações a alimentação e manutenção da Plataforma do Periurbano, organizar e sistematizar as contribuições recebidas. À Gestão Territorial (4), cabe ser articuladora do orçamento, admnistrativo, e gestão de informações com as Frentes de

110

Ação, subsidiando e operacionalizando suas atividades, de forma objetiva. É quem organiza a interação com as formas de Gestão Democrática, além de realizar relações institucionais com a municipalidade, outros órgãos Estaduais e Federais, entidades de pesquisa e extensão, residências profissionais, financiadores e parceiros privados (sem que estes alterem o escopo da política). É responsável, estrategicamente, pela gestão das ações, buscando efetividade a partir da formulação e constante reavalização através de dados. É indispensável, para viabilizara a execução das ações, e maior autonomia da Unidade de Gestão, a existência de Orçamento (5) próprio. A decisão da destinação dos recursos é responsabilidade compartilhada da Gestão Territorial e da Gestão Democrática, principalmente através do Fórum do Periurbano Sul. A execução e prestação de contas do recurso é de responsabilidade da Gestão Territorial. A proposta não é receber orçamento municipal execpional, mas articular recursos existentes e passar a ter atribuição de receber certos tributos,e com o mesmo recurso, conseguir ter mais efetividade nas ações, a partir de outro modelo de governança. O direcionamento direto e transparente dos recursos nas ações, visível à população e com clareza de resultados, pode incentivar ao crescimento da arrecadação.

4

3

5

1

Seria possível compor este orçamento, entre outros, pelas seguintes fontes: • Transferência do Orçamento Municipal referente às atividades que serão de atribuição da Unidade de Gestão, como o repassado à Subprefeitura de Parelheiros, Guarda Civil Metropolitana Ambiental, da Casa de Agricultura e das políticas de infraestrutura, econômicas e ambientais incidentes na região (ainda que estas últimas, hoje, já se mostrem insuficientes). O mesmo pode ser aplicado com o corpo técnico.

• Impostos territoriais: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e regionalização o Imposto Territorial Rural (ITR), hoje arrecadado pela União.

• Recursos ambientais do município: multas ambientais, como de Termos de Ajuste de Conduta (TAC) e Termos de Compensação

2

Ambiental (TCA), bem como recursos do Fundo Especial do Meio Ambiente (FEMA), diretamente vinculada às atividades de desenvolvimento do território periurbano, é reverter a lógica de investimento para a periferia. Parte do que é arrecadado em multas ambientais nos centros urbanos pode ser vinculado à consolidação do cinturão verde, no qual menos recursos, mas de forma bem distribuída, tem grande impacto territorial e ambiental.

• Regionalização da infraestrutura de abastecimento de água e energia, hoje de competência da SABESP e Eletropaulo. Faria sentido uma vez que caberia à Unidade de Gestão prover certas infraestruturas, viabilizada pela destinação dos tributos e tarifas. Seria robusta fonte de orçamento mas a transferência de atribuição seria complexa por serem empresas de economia mista

111

governança

Articulação com outras políticas municipais Não passamos algumas políticas públicas para a atribuição de Unidade de Gestão, por optar-se, no primeiro momento, pela constituição de uma estrutura administrativamente simples. Políticas de Educação, Assistência Social e Saúde, possuem estrutura complexa, com gestão de diversos equipamentos e grande corpo de funcionários. São as mais presentes políticas na região, com a qual a população local tem altíssimo grau de dependências: no âmbito escolar, as matrículas na rede pública representam 85%. Se considerarmos a rede privada conveniada, são 95%. Não existe equipamentos privados de saúde na região, pressupondo que a maioria da população à faz pela rede pública.

Mesmo não estando sob atribuição da governança proposta, seria indispensável que a unidade de gestão territorial consiga dialogar com estas políticas presentes no território. De um lado conseguindo inserir nas instâncias de discussão os profissionais da ponta, professores, agentes de saúde da família, assistentes sociais, que já tem relações estabelecidas com a comunidade local.

De outro, podendo oferecer espaço dentro dos sistemas de interação com a população, de forma unificada simplificando o entendimento do cidadão às políticas e serviços existentes.

Se bem sucedida, as experiências de Gestão Democrática criam precedente para a expansão a outras políticas e outros territórios.

112

Dentro do perímetro delimitado para a Unidade de Gestão estão presentes:

Assistência Social

35 equipamentos

Dos quais 30 de atenção básica (atenção à criança e adolescente, adultos e idosos, além de assistência à domicílio), 3 de média complexidade (centro dia para idoso, deficientes e reinserção social) e 2 de alta complexidade (residência de idosos)

Educação

53 mil alunos na rede pública de ensino 25,4% dos habitantes da região

Sendo 74,6% da rede estadual e 25,3% da rede municipal, por 39 e 19 estabelecimentos. 20,7% até a pré escola, 35,9% no ensino fundamental, 16,7% no ensino médio e 16% complementar e para jovens e adultos (EJA)

1 Centro Educacional Unificado

CEU Parelheiros

Saúde

30 equipamentos

Sendo 23 unidades básicas de saúde, 2 unidades de saúde mental, 2 ambulatórios especiais, uma de vigilância sanitária e 2 de urgência/emergência.

Hoje não há nenhum leito hospitalar na região, mas está em conclusão a construção do Hospital de Parelheiros, de alta capacidade

Replicabilidade metropolitana

Como a primeira parte deste trabalho buscou trazer, existe uma condição metropolitana no entendimento do território periurbano. Os territórios de borda apresentam problemáticas que transcendem os limites municipais administrativos. Se montássemos uma matriz de usos e tensões do município de Embu, limítrofe de Parelheiros, provavelmente encontrariamos as mesmas problemáticas territoriais.

Desta forma, devem existir mecanismos para que seja possível uma governança intermunicipal, regional, para a atuação nos territórios periurbanos.

A viabilização de uma unidade de gestão territorial com maior autonimia, atribuições definidas, orçamento próprio e estrutura operante, permitiria associações diretas com outras unidades de gestão limítrofes. Na região de estudo, por exemplo, se existissem unidades de gestão do território periurbano em São Bernardo do Campo ou Embu, seria possível associar partes destas estruturas. Algumas destas atribuições seriam inclusive otimizadas se operadas de forma intermunicipal, como é o desenvolvimento rural, ou a preservação ambiental.

A articulação direta de unidades de gestão nos territórios periurbanos, a partir de governanças regionais e metropolitana, abre perspecita a contrução de políticas a partir das periferias e das bordas.

113

LINHAS DE AÇÃO E PROPOSTAS

Diretrizes e propostas para o planejamento periubano

Conservação Ambiental Objetivos gerais

Problemáticas

Nas áreas periurbanas se concentram significativos recursos naturais, importantes para o equilíbrio do meio ambiente e dos sistemas de infra-estrutura urbana das cidades. É necessário o reforço e incremento de sua capacidade ambiental e hídrica

Parques Municipais Naturais

Operação e viabilização Para a gestão dos parques, seriam necessários corpos técnicos à cada uma das unidades, estimados em 4 funcionários, a quem caberia a gestão da unidade, realização de atividades. e fiscalização do contrato de manejo, em que uma equipe única roda em todos os parques. Hoje já existem, em número reduzido, funcionários da Secretaria do Verde e Meio Ambiental destinados para a gestão das unidades de conservação (DEPAVE-8). Este corpo poderia ser realocado, mas também seriam necessárias novas contratações.

Na governança proposta, o contingente de oficiais da Guarda Civil Metropolitana (GCM) ambiental passaria a estar dentro da Unidade de Gestão, que com os intrumentos e informações disponíveis, teria suas ações potencializadas. Esta equipe teria a atribuição de percorrer o território, e fiscalizar o desmatamento. Como se trata de atividade móvel, poderia ter bases em dois dos Parques Municipais Naturais, uma na futura Escola de Agroecologia, e uma na sede do parque Estadual da Serra do Mar ao sul, distribuindo-se assim por todo o território.

Os parques no entorno do Rodoanel estão em contextos de pressão urbana, carecem de orçamento próprio e ainda estão sem plano de manejo, o que impede a abertura ao público. Seus limites sofrem com o desmatamento. Além disso, existem uma série de perímetros delimitados como Parques a serem implantados, hoje sem perspectivas de implantação no curto prazo.

Áreas particulares de Mata Atlântica preservadas O desmatamento das áreas de mata atlântica, públicas e privadas, atinge todo o território do periurbano sul, em diversas escalas. Hoje, a fiscalização ambiental é insuficiente para conter estes processos, além de agir com parcialidade em certos casos.

Legislação Ambiental Existem diversas áreas com silvicultura de Pinus e Eucalipto, plantadas antes da vigência da Lei 10.365/87, que disciplina a poda urbana a todo o território do município com os mesmo parâmetros para a zona rural e urbana. Estas áreas estão praticamente inviabilizadas de terem seu manejo sustentável. Além disso, a legislação ambiental incidente não permite o manejo de produção animal, como galinhas e porcos.

Justifica-se por serem atividades de potencial impacto ambiental, mas sua proibição estrita inviabiliza potencial fonte de insumos e renda para os pequenos produtores agropecuários.

Ações Gestão dos Parques Naturais • Gestão de cada um dos Parques Naturais Municipais • Realização dos Planos de Manejo dos Parques Naturais Municipais • Abertura dos parques ao público, articulando ações de educação ambiental, visitas escolares e turismo ecológico, além de prover infraestrutura de lazer para utilização da população local, de forma compatível ao modelo Parque Natural Municipal.

• Implantação dos Parques previstos

Fiscalização e Educação Ambiental • Percorrimento do território, diagnosticando focos de desmatamento • Realização de ações de conscientização e educação ambiental • Utilização de dados e inteligência para monitoramento das áreas verdes, utilizando de imagens de satélite e drones.

• Zelar pelo patrimônio material e ambiental (atual competência da GCM Ambiental)

Adequação da legislação ambiental • Revisão da Lei de corte e poda de vegetação (10.365/87) para a Zona Rural destravará duas demandas de agricultores e proprietários da região: condições legais para o manejo da Silvicultura e dos Sistemas Agroflorestais. A revisão da Lei deve gerar imediatamente a supressão de grandes áreas de Pinus e Eucaliptos. Deve se garantir que estas áreas não sejam futuramente destinadas a outros usos que não a continuidade da silvicultura, ou a transformação de uso para a agricultura e/ou preservação ambiental.

• Criação do Sistema de Inspeção Municipal, previsto no PMDRSS, que regularizará a produção animal, que será assistida pela assistência técnica para o manejo ambientalmente adequado

Impactos Parques Naturais Municipais existentes e futuros

• Fortalecimento das unidades de conservação, e consequentemente, o meio ambiente • Abertura ao público Núcleos habitacionais • Novas oportunidades de lazer e cultura para a população local

Áreas verdes particulares Parques Naturais Municipais existentes e futuros

• Proteção das áreas verdes Terras indígenas • Proteção das terras indígenas ainda não regularizadas

Silvicultura • Exploração econômica das culturas de Pinus e Eucaliptos presentes • Destrava o uso da terra, permitindo a continuidade da atividade ou adoção de outros usos, como a agricultura Unidades de Produção Agrícola • Possibilidade de instalação de sistemas de produção agroflorestais, que diversificam a renda dos agricultores, e representam manejos mais sustentáveis e ambientalmente compátiveis.

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Desenvolvimento Rural e Segurança Alimentar Objetivos gerais

Problemáticas

Indução e fortalecimento de usos econômicos ambientalmente compatíveis ao território rural, em específico ao da atividade agrícola, preferencialmente a de boas práticas.

Prover desenvolvimento econômico, geração de renda e expansão da área produzida no território disponível, junto à produção de alimentos, provendo segurança alimentar para a população local e para a cidade.

Agricultura Local

Operação e viabilização A Casa de Agricultura Ecológica já possui instalações, e corpo técnico insuficiente para atender os agricultores da região.

Com uma equipe ampliada, estimadas em 6 agrônomos e 4 técnicos agrícolas, seria possível atender todos os agricultores da região do periurbano sul, por visitas regulares às propriedades. Como infraestrutura, continuaria instalada na Casa de Agricultura Ecológica, com novas instalações de produção de mudas e insumos agrícolas, para disponibilizar aos agricultores. Também, operaria a Patrulha Agroecológica, rodando com tratores nas propriedades, auxiliando a adequação ambiental.

Para as ações de Segurança Alimentar, uma equipe de três profissionais viabilizaria as compras institucionais para os equipamentos locais, demandando estrutura simples.

Poderia estar alocada também na Casa de Agricultura, estabelecendo relações diretas com os agricultores.

As unidade de produção agrícola da região são extremamente diversas, e enfrentam uma gama ampla de dificuldades, A violência e pressão pela urbanização, faz com que muitos dos agricultores da região abandonem suas atividades e vendam suas terras.

Além disso, muitos agricultores apresentam rudimentaridade técnica e econômica, o que condiciona muitos destes à pobreza.

Grande parte dos agricultores carecem de insumos e implementos, e existem unidades que fazem uso excessivo de agrotóxico, causando impacto ao meio ambiente.

Propriedades Rurais Mesmo com a grande área coberta pelos parques municipais e estadual, maioria das áreas de mata atlântica da região estão em áreas particulares. Muitos dos imóveis rurais da região estão em situação de irregularidade documental e ambiental, apresentando insuficiência das áreas de APPs e Reservas Legais devidamente preservadas, seja no manejo e gestão das águas. Ações estritamente punitivas mostraram pouca eficácia.

Segurança Alimentar Apesar dos marcos regulatórios municipais e federais de incentivo às compras públicas da agricultura familiar, é ainda pouco expressivo o acesso dos agricultores da região à estes canais de comercialização. Além disso, mesmo estando muito próxima de áreas de produção agrícola, é limitada a disponibilidade e variedade de alimentos saudáveis nos núcleos habitacionais locais.

Ações Fortalecimento da agricultura • Assistência Técnica e Extensão Rural, através da Casa de Agricultura Ecológica, com mais recursos humanos e financeiros, visitanto as propriedades com frequência regular e registro das evoluções.

• Patrulha Agroecológica: três tratores para a apoio à adequação ambiental e realização de curvas de nível para plantio.

• Plano de Adequação Ambiental para as propriedades agrícolas, e apoio à transição para o orgânico, através do Protocolo de Transição Agroecológica (SMA-GESP), disponibilizando insumos, sementes e mudas orgânicas como incentivo.

• Apoio ao incremento de renda: agroindustrialização, disponibilização de mudas para fruticultura, adoção de tecnologias agrícolas, valorização do produto local, acesso à crédito rural e estimulo à agroindustrialização.

• Apoio à organização social: formação e apoio a cooperativas, associações e grupos de comercialização; • Parceria operante com instâncias estaduais e federais competentes- Governo Federal, INCRA, CATI, SMA, etc.

Regularização ambiental das propriedades rurais • Regularização documental em: Outorga d’água, Cadastro Ambiental Rural- Plano de Regularização Ambiental • Orientação técnica e acompanhamento para regularização e recomposição das APPs e Reservas Legais • Disponibilização de mudas nativas para reflorestamento de áreas prioritárias

Compras públicas e segurança alimentar • Aumentar o fornecimento da produção da agricultura familiar local para a merenda escolar, com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), prioritariamente para escolas da região ou em regiões da periferia sul da cidade.

• Aumentar o fornecimento de alimentos orgânicos da agricultura local para a merenda escolar, utilizando do subsídio da Lei Municipal 16.140/2015 • Viabilizar aquisição direta da agricultura familiar local por equipamentos públicos locais, principalmente as conveniadas de Assistência Social • Promover e realizar a gestão das feiras em todos os núcleos urbanos, e viabilizar boxes de venda de alimentos da agricultura familiar nos terminais de ônibus. Como contrapartida, os locatários devem circular pelos bairros aos sábados de manhã vendendo alimentos

Impactos Unidades de Produção Agrícola • Evolução econômica da atividade agrícola e da condição socioeconômica dos produtores • Adequação ambiental das produções, causando menos impacto e fortalecendo a conservação ambiental. Estímulo à agricultura orgânica • Aumento da área de agricultura na região, sobre áreas vazias e subutilizadas, fortalecendo a consolidação do território periurbano por atividade economicamente compatível • Permanência dos atuais e vinda de novos agricultores sobre terrenos vazios ou propriedades subutilizadas, aumentando o número de propriedades agrícolas na região

Áreas verdes particulares • Adequação à lei e melhores perspectivas para acesso à financiamento e políticas públicas • Regularização ambiental de todas as propriedades no longo prazo • Georreferenciamento das Propriedades Rurais

Núcleos habitacionais • Disponibilidade de alimentos saudáveis e aumento da segurança alimentar nos loteamentos e bairros da região, em circuitos curtos de comercialização

Unidades de Produção Agrícola • Diversificação dos canais de comercialização • Abastecimento local, logisticamente próximas

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Desenvolvimento econômico local Objetivos gerais

Problemáticas

Geração de emprego local, diminuição da dependência econômica com São Paulo, fomento de outras atividades econômicas.

Fomento à iniciativas e negócios locais, negócios de impacto social, jovens. Construção de outras formas mais locais de relação econômica e cultural, periferia-periferia.

Emprego

Operação e viabilização Açõs da frente anterior já dizem respeito ao desenvolvimento econômico da agricultura local. Esta frente, em específico, diz respeito ao desenvolvimento de outros nichos econômicos compatíveis, como o turismo e cultura, além de fomentar a economia local, como geradora de emprego, renda e serviços para a população.

As ações desta frente consistem na disponibilização de crédito e capacitação para as atividades, e poderia ser viabilizada por equipe de seis profissionais, em sala com atendimento ao público na atual Subprefeitura de Parelheiros, apresentando oportunidades para a população e gerindo programas

Existem poucas oportunidades de emprego na região, gerando, por um lado, locomoção de grande parte da população para as zonas concentradores de emprego, desprendendo muito tempo no transporte. Por outro, o desemprego. A renda média familiar é de 2,78 salários mínimos.

Turismo e outros usos As atividades rurais não agrícolas presentes na região, como o turismo, hoje existem de formas pontuais, com públicos definidos.

Ainda que potencial ambiental e turístico, a região ainda não é destino dos moradores da cidade. Falta infraestrutura de estradas, mais estabelecimento turísticos, e divulgação das atividades.

Ações Microcrédito e incubação de negócios locais • Incubação e aceleração de empresas locais, provendo capacidades e recursos para o desenvolvimento inicial, com enfoque a atividades voltadas à: (1) cadeia da alimentação, como a agroindustrialização, desenvolvimento de produtos locais, gastronomia insumos agrícolas, logística para a agricultura. Capacitar e acompanhar cooperativas existentes, (2) cooperativismo e associativismo, como de reciclagem, (3) turismo e atividades correlatas, como o artesanato e a gastronomia local, e (4), especificamente orientadas população local de jovens, mulheres, agricultores, indígenas • Articular com Negócios de Impacto Social para atuarem na região, e fomentar o desenvolvimento de iniciativas locais desta natureza.

• Oferecer linha de microcrédito para os setores econômicos, como a agricultura, o turismo e o comércio local, acessível à realidade econômica local. Prioritariamente a quem já está acessando cursos de capacitação, processos de incubação.

Impactos Núcleos habitacionais • Aumento das oportunidades de emprego locais para a população da região • Surgimento de novos negócios e comércios locais

Unidades de Produção Agrícola • Turismo nas propriedades agrícolas, complementando a renda familiar • Oportunidade de crédito e evolução da atividade agrícola

Usos rurais não agrícolas

Fomento ao Turismo e Cultura

• Crescimento do turismo na região, dando condições das expansão das • Responsável pelo Pólo de Ecoturismo de Parelheiros, ma- atividades através da divulgação, peando iniciativas de artesanato, pesqueiros, ecoturismo, apoio e crédito

turismo rural e educativo, turismo de aventura, restaurantes, prestando suporte à adequação de propriedades para receberem atividades. Atendimento ao público, e formação de guias locais. Conexão com oportunidades da cidade.

• Desenvolvimento, junto à frente de Infraestrutura, de centralidades econômicas locais, qualificando praças e espaços públicos, além de desenvolver rotas e sinalizações turísticas.

• Gestão de editais de fomento à cultura, como a Lei de Fomento às Periferias e VAI, articulando com grupos e associações locais.

Usos rurais não agrícolas • Crescimento do turismo na região, dando condições das expansão das atividades através da divulgação, apoio e crédito

Propriedades vazias ou subutilizadas • Surgimento de novas atividades

Cursos de capacitação e profissionalizantes • Cursos de capacitação para a população local, em atividades relacionadas acima, organizando grupos que posteriormente podem ser incubados ou acessarem o microcrédito. Oportunidade de fomentar negócios demandados pela população local.

• Mapear e oferecer espaço, no sistema, para a divulgação de negócios locais. Direcionar novas vagas à população desempregada

121

Infraestrutura rural e urbana Objetivos gerais

Problemáticas

Prover a infraestrutura necessária para a redução da vulnerabilidade, provisão do direito à cidade, ao desenvolvimento econômico compatível, e bem estar da população.

Outras formas possíveis de organização da infraestrutura nos contextos rurais. Conter a mancha urbana contínua, planejar a expansão urbana e conter a expansão desordenada, provendo urbanidade e moradia na periferia extrema.

Bordas da cidade

Operação e viabilização Todas as demandas de obras e infraestruturas da região seriam gerenciadas por esta frente, seja nas ações de infraestrutura rural e urbana, seja na construção e reforma de equipamentos dentro da Unidade de Gestão.

Estas obras seriam projetadas por um escritório público de arquitetura e obras, estimado em 8 profissionais (arquitetos, engenheiros, geólogos). Além disso, realizariam chamamentos e licitações, bem como acompanhariam as obras por empresas contratadas, com enfoque à empresas e emprego da população local. Esta equipe poderia estar alocada na atual Subprefeitura de Parelheiros

Nas bordas existem diversos vazios entre os loteamentos, terrenos em alta tensão pela ocupação informal e especulação imobiliária.

Infraestrutura Urbana Praticamente todas os bairros e loteamentos da região apresentam altos índices de vulnerabilidade social. Segundo o Censo Demográfico de 2010, existem 60 mil domicílios no perímetro do Periurbano Sul, dos quais 85% são urbanos (51 mil).

Praticamente todos possuem energia elétrica. Cerca de 38% dos domicílios urbano são acessados por estradas de terra. Apenas 46% estão ligados à rede geral de esgoto, 41% por fossas (sépticas ou negras), e 14% à ceu aberto, em rios ou valas.

Infraestrutura rural Má pavimentação afeta a comercialização dos agricultores e acessos ao turismo. De competência das Prefeituras Regionais, não é prioridade, principalmente no perímetro de Capela do Socorro. Muitas propriedades agrícolas não possuem manejo adequado dos resíduos. Não existe coleta seletiva na zona rural. A internet e telefonia móvel são de baixa qualidade.

Precariedade habitacional Muitas residências rurais e urbanas apresentam deficiências e insalubridades.

Ações Infraestrutura dos núcleos urbanos • Urbanização, saneamento ambiental, qualificação dos espaços públicos (praças, ruas, calçadas, ciclovias) • Criar centralidades locais,que articulem equipamentos públicos, infraestrutura de transporte, comércio, áreas de lazer, wi-fi livre, estimulando o turismo por Restaurantes, Centros de Atendimento ao Turista, ponto de encontro para turistas, artesanato, comércios

Habitação rural e urbana • Nos vazios dentro do perímetro urbano, aplicação de Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), e posterior atendimento habitacional (por unidades ou lotes), utilizando nos projeto estratégias habitacionais de baixa densidade e contenção nas bordas.

• Nos lotes rurais vazios ou subutilizados, notificação, e em caso de não ocupação, e assentamento rural, com lote rural mínimo (5ha) para famílias agricultoras de alta renda.

• Melhorias habitacionais para as habitações rurais e urbanas com precariedade habitacional

Infraestrutura rural e estradas • Instalação de duas antenas para cobrir toda a região com telefonia móvel e internet.

• Nas vias rurais, melhorar a acessibilidade por transporte público e oferecer serviços de coleta seletiva, sinalização turística, ciclorrotas, melhoria da rede elétrica e iluminação pública principais estradas rurais.

• Prover infraestruturas de esgoto ecológico (evapotranspiração, fossas biodigestoras) e abastecimento de água coletiva nos núcleos distantes da infraestrutura urbana (primeiro nos equipamentos públicos), e saneamento para as unidades rurais (poços artesianos, fossas) • Manutenção das vias e espaços públicos, atuais competências da Subprefeitura, na manutenção de estradas de asfalto e terra, calçamento e espaços públicos.

Pavimentação ecológica nas principais estradas rurais

Impactos Pequenos núcleos descontínuos Médios núcleos descontínuos Grandes núcleos urbanizados Pequenos núcleos descontínuos Médios núcleos descontínuos • Novas unidades urbanas • Melhoria da condição habitacional

Unidades de Produção Agrícola • Novas unidades rurais

Médios núcleos descontínuos Pequenos núcleos descontínuos • Provisão de infraestrutura para a população moradora dos núcleos descontínuos.

Infraestrutura rural • Fortalecimento dos atuais usos e surgimento de novos empreendimentos rurais, estimulados pela infraestrutura • Menor impacto ambiental decorrente da adoção de tecnologias alternativas de saneamento e pavimentação

Expansão controlada e contenção urbana • Realizar plano de intervenção para a região da franja urbana que vem do Grajaú, levantando demandas da urbanidade local, e planejar nos terrenos vazios e subutilizados (em tensão pela ocupação), áreas de parque urbano, zonas econômicas e provisão habitacional. Considerar os impactos das novas estações de trem. Integrar estes terrenos na malha urbana, preencher o mosaico de usos e vazios típicos das franjas, e prover urbanidade e espaços públicos para a região.

Antecipar a ocupação pela provisão de infraestrutura pública, urbanizando terras. Prover lotes urbanizados como estratégia habitacional massiva, economicamente mais viável que a provisão de unidades habitacionais. Seria possível aplicar o IPTU Progressivo nas glebas vazias ou subutilizadas deste perímetro de bordas, e realizar parcerias com os proprietários, capturando a mais valia da urbanização, em contrapartida tendo aporte da política habitacional.

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Controle e indução do uso do solo Objetivos gerais

Problemáticas

Utilizar instrumentos para controle e indução do uso do solo, de forma a apontar e acompanhar a consolidação do território a partir de seus usos.

Propriedades Rurais

Operação e viabilização Esta frente trabalha em conjunto à Gestão do Periurbano Sul, trabalhando unificados sobre o sistema de informação para avaliação e acompanhamento das ações no território. A esta frente, cabe o controle do uso do solo e a aplicação de instrumentos para induzir e fortalecer usos no território do periurbano sul. O mesmo corpo técnico é responsável pela gestão dos dados e da Plataforma do Periurbano, com cerca de 6 profissionais, sediados na atual Subprefeitura de Parelheiros, em uma sala de situação e avaliação das ações territoriais.

À muitas propriedades rurais, a obrigatoriedade de preservar áreas de reserva legal e áreas de proteção ambiental não é propriedade, além de ser oneroso, sendo dificuldade especialmente aos pequenos e médios proprietários. Diversos agricultores não possuem a titularidade das propriedades em que estão localizados.

Terrenos vazios ou subutilizados Muitos terrenos na região estão vazios ou subutilizados, não cumprindo a função social da propriedade. Especialmente quando próximos às zonas urbanas, sofrem grande pressão pela urbanização.

Ações Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) • O Pagamento por Serviço Ambiental constitui–se em retribuição, monetária, aos proprietários ou possuidores de áreas com ecossistemas provedores de serviços ambientais, cujas ações mantêm, restabelecem ou recuperamesses serviços. É um poderoso instrumento para a preservação das áreas de Mata Atlântica, e foi regulamentado pelo Plano Diretor de 2014, reservando 10% dos recursos do Fundo Municipal do Meio Ambiente.

• Lançar editais e gerir PSA para propriedades rurais particulares com remanescentes de mata atlântica • Lançar editais e gerir PSA para agricultores em transição para o orgânico

Impactos Áreas verdes particulares e Reservas Particulares do Patrimônio Natural • Aumento da conservação de

remanescentes de mata atlântica nas propriedades agrícolas.

Unidades de Produção Agrícola • Complemento de renda aos agrí-

cultores- estímulo à continuidade e fortalecimento da atividade, e estímulo à transição orgânica

Fomento às Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN)

Reservas Particulares do Patrimônio Natural

Controle da Função Social da Propriedade rural e urbana

Propriedades vazias ou subutilizadas

• Criação de incentivos financeiros e apoio técnico para Reservas Particulares do Patrimônio Natural, como isen- • Fortalecimento e surgimentos de ções tributárias e outros incentivos fiscais. novas RPPNs • Promover e divulgar orientações técnicas para a elaboração e implementação dos planos de manejo

• Notificação de terrenos vazios e subutilizados na zona urbana, e aplicação do Imposto Predial Territorial Urbano Progressivo.

Articular com a estratégia habitacional e execução da Expansão controlada e contenção urbana (Frente de Infraestrutura).

• Notificação de terrenos vazios ou subutilizados na zona rural, dando tempo para a utilização e estimulando o arrendamento ou venda à interessados. Se não cumprido, e caso for maior que 75ha, ação de desapropriação e pagamentos por títulos da dívida agrária, e destinação das terras para assentamento rural. Também para este fim, chamamentos a interessados em vender a terra e articulação de terrenos públicos.

Regularização fundiária rural e urbana

Zonas urbanas e rurais

• Combater terrenos ociosos e especulação imobiliária • Nas zonas urbanas, estimulo ao uso do solo, e atendimento à demanda habitacional e de espaços públicos.

• Surgimento de novas atividades rurais

Todos os usos do território Gestão do Periurbano

• Regularização fundiária dos loteamentos irregulares e favelas, e arrecadação de IPTU • Regularização fundiária das propriedades rurais, e arrecadação de ITR • Articular junto à FUNAI a regularização e desafetação da Terra Indígena Tenondé-Porã

Licenciamento ambiental, rural e urbano • Unificar licenciamentos, facilitando a burocracial atual, estimulando a regularização e viabilizando vindas de novos estabelecimentos rurais e urbanos. Captura de mais valia da terra em toda transformação de terra rural em urbana.

• Incentivo à instalação de estabelecimentos de baixo impacto ambiental geradores de emprego • Incentivar grupos de pessoas para acesso à terra pela forma da propriedade coletiva, viabilizados pela coparticipação na aquisição de terras. Novas ocupações na zona rural. Contarão com as políticas de fortalecimento da agricultura para seu desenvolvimento.

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Infraestrutura rural e urbana

Construção de Equipamentos Públicos 1

Entreposto de alimentos e pátio de compostagem

• Compostagem local, para tratamento de resíduos orgânicos e produção de composto orgânico, principalmente oriundos da varrição de feiras livres locais, e de podas e cortes de árvores.Dada a baixa disponibilidade de composto orgânico para a agricultura na região, e a quantidade de solos nutricionalmente pobres, a doação destes insumos aos agricultores é potencial tanto para a agricultura quanto à gestão dos resíduos sólidos. Este ciclo local dos resíduos evita a necessidade de se percorrer muitos quilômetros até um aterro sanitário, onde não seriam aproveitados.

• A instalação de um Entreposto na zona sul , focado na agricultura familiar e local, teria grande impacto sobre a agricultura da região, alimentar ou não alimentar (produção de plantas ornamentais), oferencendo espaços de comercialização estabelecimentos de comercialização de insumos, e espaços para organização de entregas para a alimentação escolar. Além de reduzir os custos logísticos do agricultor, aumentaria a disponibilidade de alimentos para o abastecimento de todo mercado da zona sul e sudeste, sem precisar percorrer grandes distâncias.

2

A Escola de Agroecologia, a se instalar no Parque, seria equipamento de referência na região, podendo oferecer: cursos técnicos agrícolas, capacitação à agroindustrialização e turismo, cozinha experimental, Sede da GCM Ambiental, banco de Sementes, banco de mudas nativas, unidades demonstrativas de boas práticas agrícolas para visita pública, Educação Ambiental, complementada pela infraestrutura de lazer e esporte do parque.

Equipamentos do Hidroanel

3 Metropolitano

Na infraestrutura prevista pelo Governo do Estado para a consolidação de um anel hidroviário metropolitano, estão previstos um conjunto de equipamentos na região: portos de passageiros e hortifrutigranjeiros, Eco-Portos de tratamento de resíduos sólidos e educação ambiental. Elevaria a região à um outro patamar de infraestrutura, mas não há previsão de início de obras.

Limites propostos para a Unidade de Gestão do Periurbano Sul Pequenos núcleos descontínuos Médios núcleos descontínuos Grandes centralidades

Escola de Agroecologia

Parelheiros não tem nenhum parque urbano, ainda que tenha a maior proporção de área verde por habitante Em um antigo clube da METALEV/MAHLE próximo ao centro de Parelheiros, está em processo de implantação o Parque Urbano Nascentes do Ribeirão Colônia.

Principais estradas (rurais e asfaltadas) Pontos turísticos Parques Naturais Municipais Parque Estadual da Serra do Mar N

0

1

2

5 km

Fonte: Emplasa (2006); Metrô (2012) Base Cartográfica: Bing Satellite; MDC/PMSP

1

3

3

2

3

3 3

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho buscou, a partir do intendimento do território periurbano sul do município de São Paulo, formular e sugerir propostas no âmbito do planejamento territorial para a região. É importante ressaltar que trata-se de um exercício teórico, construído a partir de planos, percepões e contribuições de pessoas e espaços que convivi nos últimos dois anos, carregando imprecisões. A eventual construção real de uma proposta desta natureza deve ser uma participativa desde o princípio, com participação de atores e redes locais, mas cumpre o papel de lançar propostas para fomentar o debate.

Trabalhar sobre o território é assunto complexo, pois nele coexistem vários usos, com dinâmicas próprias, e várias leituras possíveis. O que foi aqui proposto deve ser entendido, assim como qualquer produção acadêmica, como algo questionável e complementável a outras visões. Enriqueceriam a leitura assuntos não contemplados tais como: geografia agrária e urbana, desenvolvimento rural sustentável, redes sociais, novas leituras do território rural e sua multifuncionalidade. Poderiam ser aprofundados os temas: discussão teórica periurbano, agroecologia, modelos de governança, modelos de gestão pública, papel do Governo do Estado e Federação, entre outros.

Objetivamente, as propostam buscam dialogar com os atores e dinâmicas presentes no território, buscando seu fortalecimento e consolidação, metodologicamente

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organizado. Assim, todas as ações, por mais que não pareçam no primeiro momento, tem implicações territoriais. Não cabe à unidade de gestão proposta, sozinha, a transformação da região, mas estrategicamente busca fortalecer usos e atividades econômicas, induzindo o engajamento e fortalecimento dos atores e moradores, estes sim responsáveis pelo desenvolvimento econômico e ambiental local. É incipiente a produção de conhecimento do Planejamento urbano sobre instrumentos para as zonas periurbanas. Os aqui propostos são uma sugestão, orientadas pela gestão dos conflitos que ocorrem nas áreas de transição rural-urbana. No âmbito técnico, a cada um deles seria importante se discutir métodos e estratégia. Por exemplo, o investimento descentralizado nas propriedades rurais, fortalecendo-as enquanto agentes de promoção do bem público, pode ter mais efetividade do que a exclusiva estratégia de delimitação de parques públicos. O desenvolvimento descentralizado e sob bases democráticas, tende à gerar grandes frutos sociais, em ciclos virtuosos. É um potencial e necessário campo de estudo.

Desde o princípio, a proposta partiu da idéia de se construir uma estrutura viável, e por isso buscou-se dialogar com as políticas já incidentes. Seria possível olhar de formas mais ambiciosas, autônomas, mas politicamente, a proposta opta opta de construção de um modelo de governança local, que, se

bem sucedido, poderia se expandir a outras políticas e territórios, expansivamente, como um "piloto" a uma governança metropolitana do periurbano, extremamente necessária para a preservação dos recursos naturais.

Nadar contra um rio desprende muito esforço e pouca efetividade, ainda que em momentos seja de essencial importância. A Natureza ensina que a melhor forma de escapar de uma correnteza é entender sua direção, e nadar pela diagonal, possibilitando a saída mais viável quanto ao tempo e deslocamento desprendido. Não temos outra alternativa senão tomarmos outro rumo dentro desta correnteza, senão os problemas que fingimos não ver virão drasticamente a todos, especialmente no âmbito ambiental. Por isso que a pauta, além de local, é essencialmente global. Nadar pela tangente é vista, neste contexto, como o desenvolvimento de estruturas efetivas e viáveis de ação e participação social, com o objetivo principal de serem bem sucedidas e servirem de exemplo.

O fortalecimento dos espaços rurais e periurbanos são indispensáveis ao bem estar das cidades. O futuro, dentro contexto da internet e de outras formas de relações territoriais, deixa incerto o futuro das áreas rurais, mas também abre amplas perspectivas de outras formas de ocupar e habitar o território.

Nesta brava correnteza, pautamos a construção de uma bifurcação viável, periférica, popular e agroecológica.

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