Guatemala, México y Colombia Los retos de la expansión del narcotráfico en el nuevo milenio
Luis Jorge Garay-Salamanca* Isaac de León-Beltrán** Eduardo Salcedo-Albarán^^ Working Paper No. 65. ISSN: 1692-9667 Jan/15/2010 www.grupometodo.org
Resumen Se presenta evidencia del aprendizaje criminal de las organizaciones narcotraficantes en tres países de América Latina: Guatemala, México y Colombia. Las organizaciones narcotraficantes han aprendido a controlar el Estado, lo cual explica el éxito de esta actividad criminal. El aprendizaje criminal comparado de organizaciones narcotraficantes de Guatemala, México y Colombia permite pensar que dichas organizaciones están aprendiendo a usar mecanismos democrático-electorales para controlar funcionarios públicos en instancias clave del Estado. Cuando las organizaciones narcotraficantes controlan los cuerpos legislativos en el nivel local y/o en el nivel nacional, se dice que hay un proceso de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado (CyRCdE). Con el concepto de CyRCdE se hace énfasis en el control que logran las organizaciones legales e ilegales sobre la producción de normas. La evidencia señala que el Estado en el nivel local es propenso a ser sujeto del control de las organizaciones narcotraficantes tanto por medio de la coerción criminal como por medio del apoyo a ciertos políticos. Con el caso de Colombia se muestra una posible trayectoria de aprendizaje criminal. Al final del trabajo se muestran los retos que enfrentan las democracias de los tres países como consecuencia del fortalecimiento del narcotráfico. En el trabajo se analizan las presentaciones del grupo de expertos de los tres países en la Primera Discusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado, realizada en Bogotá el 9 de noviembre de 2009. El análisis de las presentaciones se hace a partir de un conjunto de proposiciones empíricamente fundadas en las presentaciones de los conferencistas, que resumen los aspectos centrales de la corrupción y la CyRCdE
* jgaray@grupometodo.org, **ibeltran@grupometodo.org, ^^ esalcedo@grupometodo.org. Los autores agradecen a Foundation Open Society Institute (FOSI) por financiar el trabajo necesario para elaborar el presente documento bajo el grant número 20026347. La primera Discusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado se realizó con el apoyo de Transparencia por Colombia y Fundación AVINA. FOSI financió la misión internacional que permitió a investigadores de MÉTODO establecer contacto con los conferencistas invitados e iniciar el análisis comparado que aquí se desarrolla. El contenido de este documento no compromete a FOSI, Transparencia por Colombia, Fundación Avina o a los conferencistas reseñados.
Método Working Papers. No. 65. January, 15, 2010. Anticorruption and Capture of State Area © Luis Jorge Garay, Isaac De León Beltrán & Eduardo Salcedo-Albarán Guatemala, México y Colombia: Los retos de la expansión del narcotráfico en el nuevo milenio
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© Método Foundation. Phone in Colombia: +5714005765 Phone in the United States: +17177983124 2010. Copyright. First edition, 2010. Printed in Bogota, Colombia.
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Guatemala, México y Colombia Los Retos de la Expansión Narcotraficante en el Nuevo Milenio Luis Jorge Garay Isaac De León Beltrán Eduardo Salcedo-Albarán
1. Introducción
El objetivo de este trabajo es hacer una comparación cualitativa del grado de penetración del narcotráfico en tres países: Guatemala, México y Colombia. En los tres países el narcotráfico está afectando el funcionamiento del Estado en el nivel social, político, económico y cultural. El caso paradigmático es Colombia (Thoumi, 2002), ya que el narcotráfico ha logrado incluso tener un control relativo de los cuerpos legislativos nacionales (Senado y Cámara de Representantes). La situación de Colombia es grave porque se supone que los cuerpos legislativos tienen el deber de preservar el bienestar general; entonces, si las organizaciones criminales controlan la producción de normas, muy probablemente baja la calidad del proceso democrático, la calidad de las instituciones formales e informales y, finalmente, puede esperarse que disminuya el bienestar general de la sociedad. La experiencia de Colombia puede ser interpretada como una advertencia para México y Guatemala. Si en México y Guatemala no se toman las debidas precauciones, es muy probable que las organizaciones narcotraficantes logren
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controlar el Estado en el nivel local e incluso en el nivel central, por medio de los procesos democráticos. La evidencia empírica muestra que los narcotraficantes tienen una gran capacidad de aprendizaje. En el caso colombiano, este aprendizaje se ha desarrollado, al menos, durante las últimas tres décadas (De León-Beltrán & Salcedo-Albarán, 2008). La experiencia de Colombia muestra que con el paso del tiempo además de la violencia y el soborno, las organizaciones narcotraficantes usan los procesos electorales para controlar la represión estatal; por eso dichas organizaciones han apoyado campañas políticas de alcaldes, concejales, gobernadores, congresistas y, en el caso Colombiano, de un presidente de la República. En Guatemala, México y Guatemala hay evidencia de que las organizaciones narcotraficantes han apoyado campañas políticas en varios niveles de la administración pública. Cuando las organizaciones narcotraficantes han alcanzado este nivel de control del Estado, se dice que hay un proceso de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado (CyRCdE). La CyRCdE es un estado avanzado de aprendizaje criminal en el que las organizaciones criminales entienden cómo provechar los mecanismos democrático-electorales para controlar la producción de normas tanto en el nivel nacional como en el nivel subnacional (Garay, Salcedo-Albarán, & De León-Beltrán, 2009). De esta manera, las organizaciones criminales aumentan la probabilidad de éxito de las actividades ilegales, logran un control relativo de la legalidad y en el mediano y largo plazo aumentan la legitimidad de sus acciones. Todos estos rasgos, aunque con distintos niveles de intensidad, se pueden encontrar en la sociedad colombiana, en la sociedad mexicana y en la sociedad guatemalteca.
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El presente documento consta de cinco partes. La primera es la presente introducción. En la segunda parte se exponen los elementos metodológicos que permitieron desarrollar el presente análisis cualitativo. En la tercera parte se expone un conjunto de proposiciones empíricamente contrastable que sintetiza la información recolectada para el desarrollo del presente análisis. En la cuarta parte se presentan algunas afirmaciones con respecto a la situación actual de los Estados de Guatemala, México y Colombia en la lucha contra el narcotráfico. En la quinta parte, a manera de conclusión, se exponen algunos retos que deberán enfrentar los Estados de Guatemala, México y Colombia para avanzar en el control del narcotráfico.
2. Elementos metodológicos
El presente análisis se hace a partir de información recopilada con analistas expertos, investigadores, periodistas, funcionarios públicos y miembros activos de la sociedad civil de cada país, que han estado o están involucrados en la identificación y comprensión de las relaciones causales entre narcotráfico, corrupción y debilitamiento de la democracia. Dicha información fue recompilada mediante entrevistas semiestructuradas y discusiones, y luego complementada con conferencias de expertos de Guatemala, México y Colombia desarrolladas en la Primera Discusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado, realizado en Bogotá-Colombia, el 9 de noviembre de 2009 (Garay, Salcedo-Albarán, & De León-Beltrán, 2010). A partir de la presentación de cada experto se construyeron unas proposiciones que se basan en evidencia presentada. En estas proposiciones se sintetizan los aspectos centrales de la ex-
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posición de cada experto que participó en la Discusión Internacional. Cada proposición aprehende la experiencia del país respectivo; por lo tanto, esas proposiciones son usadas para hacer un análisis cualitativo comparado y así resaltar las semejanzas de los tres países en la lucha contra las organizaciones narcotraficantes.
3. La Experiencia de Guatemala, México y Colombia en la lucha contra el narcotráfico: Un conjunto de proposiciones empíricamente contrastables El objetivo de esta sección es presentar un conjunto de proposiciones que sintetizan la situación del narcotráfico en Guatemala, México y Colombia. Cada proposición se basa en hechos sociales considerados como relevantes por los expertos de cada país; de este modo, se busca que las proposiciones no sean una opinión sino construcciones conceptuales basadas en evidencia empírica. A continuación se presenta la lista de proposiciones y la respectiva identificación del expositor cuya presentación permitió la construcción de la proposición. Proposiciones construidas a partir de la presentación de Alejandro Urizar y David Gaitan:1 Proposición 1: En Guatemala hay empresarios que han participado en la financiación de campañas políticas con el fin de lograr beneficios privados. Proposición 2: En Guatemala, algunos de los empresarios que han financiado campañas políticas han recibido beneficios en materia de contratación y en materia tributaria. Proposición 3: En Guatemala, algunos de los empresarios que han financiado campañas políticas han usado mecanismos legales para recibir beneficios de la clase política.
1 Alejandro Urizar es Director de Acción Ciudadana, capítulo de Transparencia Internacional en Guatemala y Da-
vid Gaitán es Coordinador de la misma organización.
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Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Edgar Gutiérrez:2 Proposición 4: En Guatemala hay organizaciones al margen de la ley que nacieron y han crecido bajo el amparo del Estado; esas organizaciones se denominan (CIACS- Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad). Dichas organizaciones se dedicaban a la lucha contrainsurgente durante la guerra civil; en la postguerra esa capacidad organizacional ha sido usada para participar en crimen organizado, y en especial en actividades relacionadas con el narcotráfico. Proposición 5: En Guatemala, las capacidades organizacionales de los CIACS pueden ser contratadas en el mercado de la seguridad. Los contratos pueden ser para asuntos legales o asuntos ilegales (Gutierrez, 2009). Proposición 6: En Guatemala, las capacidades organizacionales de los CIACS han sido usadas para promover la impunidad. Esa capacidad ha sido puesta al servicio de presuntos violadores de derechos humanos (Gutierrez, 2009). Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Francisco Gómez:3 Proposición 7: En México, las organizaciones narcotraficantes han logrado infiltrar las organizaciones del Estado responsables de la lucha contra las drogas. Proposición 8: En México, las organizaciones narcotraficantes han logrado controlar el funcionamiento del Estado en el nivel subnacional por medio del financiamiento de campañas políticas. Hay evidencia sobre cómo las organizaciones narcotraficantes han aprendido a capturar el Estado local. Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Luis Astorga:4
2 Edgar Gutiérrez es excanciller de Guatemala en la Administración de Alfonso Portillo, experto en seguridad y
democracia, y Director de la Fundación DESC. 3 Francisco Gómez es periodista del Diario El Universal de México, y especialista en periodismo investigativo en
temas de narcotráfico. 4 Luis Astorga es Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, y experto internacional del
fenómeno del narcotráfico.
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Proposición 9: En México, el campo de la política y el campo del tráfico de drogas se encuentran relacionados. Las transformaciones en uno de ellos, afectan al otro (Astorga, 2003; Astorga, 2005; Astorga, 2007). . Proposición 10: En México, las organizaciones narcotraficantes están aprendiendo a gestionar sus relaciones con el nuevo orden político en donde el PRI no es el partido hegemónico. Hay indicios de que dicho proceso de aprendizaje se está produciendo de modo extremadamente violento (Astorga, 2003; Astorga, 2005; Astorga, 2007). . Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Isaac De León-Beltrán:5 Proposición 11: En Colombia, los narco-paramilitares aprendieron que el control del Estado empieza en el nivel local, y en particular en el nivel municipal y departamental (Duncan, 2005; Duncan, 2006). Proposición 12: En Colombia, los narco-paramilitares aprendieron que tener un ejército regular privado es mucho más rentable que tener un ejército de sicarios. El primero permite un control relativamente permanente en un territorio, el segundo no. Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Eduardo Salcedo-Albarán:6 Proposición 13: En Colombia, las redes criminales tienden a estar compuestas por usb-redes legales y usb-redes criminales. En las primeras se ubican los funcionarios clave del Estado y en la segunda los criminales que necesitan regular la acción punitiva del Estado. Proposición 14: En Colombia, las redes criminales tienden a incorporar funcionarios de más alto nivel a medida que aumenta la necesidad de regulación de la represión estatal. En un primer momento las redes criminales apelan a los funcionarios de más bajo rango por medio del soborno y con el paso del tiempo se incorporan legisladores y funcionarios del más alto rango dentro del Estado a nivel nacional.
5 Isaac De León Beltrán es coordinador del área de crimen y conflicto de MÉTODO, y experto en temas de seguri-
dad y crimen organizado en Colombia.
6 Eduardo Salcedo-Albarán es coordinador del área de metodología de MÉTODO, y experto en temas de corrup-
ción y crimen organizado en Colombia.
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Proposiciones elaboradas a partir de la presentación de Luis-Jorge Garay:7 Proposición 15: En Colombia, las élites económicas y políticas han jugado un papel clave en el acceso de mafiosos al Estado y en la reproducción de valores, conductas y comportamientos que se alejan a los propios de una ciudadanía democrática moderna. Proposición 16: En la medida en que se avanza en el proceso de reconfiguración cooptada del Estado, simultáneamente se generan condiciones propicias para la progresiva legitimación de intereses ilegales, y por ende, a la pauperización de los procesos políticos en términos democráticos (Garay, Salcedo-Albarán, & De León-Beltrán, 2009; Garay, Salcedo-Albarán, & De León-Beltrán, 2010).
4. Análisis cualitativo comparado A partir de las proposiciones se puede afirmar lo siguiente: i)
Las organizaciones criminales atraviesan un proceso de aprendizaje criminal (De León-Beltrán & Salcedo-Albarán, 2007). Así, las organizaciones narcotraficantes en Colombia han aprendido a controlar el Estado en el nivel local, y algo similar ha sucedido en México. Dicho control es un indicio de racionalidad criminal porque el control de la represión estatal aumenta la probabilidad de éxito del negocio. Hay una estrecha similitud entre el control que ejercen sobre el Estado las organizaciones empresariales legales y el control que están aprendiendo a gestionar las organizaciones criminales (Beltrán & Salcedo-Albarán, 2007). Ambos tipos de organizaciones
7 Luis-Jorge Garay es coordinador del área de Anticorrupción y Captura del Estado en MÉTODO, y experto inter-
nacional en temas de política pública, corrupción, seguridad y crimen organizado.
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identifican el control del Estado como un elemento clave en el éxito de sus negocios. ii)
Las organizaciones narcotraficantes de Colombia han aprendido a controlar el Estado en el nivel nacional; hay evidencia de que algo similar ha sucedido en México y Guatemala. Sin embargo, dicho control todavía es diferente en cada país. Mientras en Colombia las organizaciones narcotraficantes han aprendido a controlar cuerpos legislativos locales y nacionales como el Senado, no hay evidencia para afirmar que las organizaciones de Guatemala y México han dado ese paso a gran escala. De todas maneras, las organizaciones criminales de los tres países han aprendido a controlar agencias del Estado del orden nacional responsables de la lucha contra las drogas.
iii)
Las organizaciones narcotraficantes están aprendiendo a participar en los procesos democráticos de modo similar a las organizaciones (empresas) legales. Este proceso de aprendizaje se dio a gran escala en Colombia cuando los narcotraficantes financiaron campañas presidenciales y luego campañas de los candidatos al Congreso. Puede esperarse pero se puede dar también en los otros dos países.
iv)
El campo de fuerzas políticas y el campo de fuerzas criminales están relacionados. La experiencia de México señala que las transformaciones en el orden político afectan el mundo de las organizaciones narcotraficantes. De este modo, la dominación política tiene consecuencias sobre las organizaciones narcotraficantes. Dadas las similitudes en el tipo de organizaciones
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narcotraficantes presentes en los tres países, es muy probable que esto mismo suceda en Colombia y Guatemala. v)
Las organizaciones narcotraficantes de Colombia han aprendido a reconocer las ventajas de contar con ejércitos privados ilegales en vez de contar con bandas de sicarios. La ventaja de los ejércitos es que permiten controlar territorio y población (Romero, 2002; Romero, 2006; Duncan G. , Bogotá), y cuando se controlan estos dos elementos, se pueden controlar las elecciones democráticas. Este paso hacia la constitución de ejércitos regulares se puede interpretar como un aumento en el conocimiento del grado de apalancamiento organizacional que se puede alcanzar con organizaciones armadas altamente estructuradas.
vi)
Las organizaciones narcotraficantes de Colombia, y probablemente también las de México y Guatemala, han aprendido a construir redes sociales en las que es difícil distinguir con total certeza entre lo legal y lo ilegal. En esta clase de redes sociales hay una zona gris entre lo legal y lo ilegal que facilita compartir información valiosa entre los dos ámbitos.
vii)
Las organizaciones narcotraficantes han aprendido a usar diferentes mecanismos de control del Estado (Beltrán & Salcedo-Albarán, 2007). En un primer momento, el mejor mecanismo puede ser un soborno; en otro puede ser el apoyo a candidatos políticos afines con ciertas causas. Desde este punto de vista, el soborno es un mecanismo que permite controlar funcionarios. La cuestión es que a veces es necesario controlar una organización
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entera del Estado y esto, algunas veces, sólo se logra cuando se tiene control sobre los procesos de nombramiento de ciertos cargos. Cuando las organizaciones narcotraficantes logran controlar los procesos electorales pueden eventualmente controlar a congresistas y por esa vía el nombramiento de funcionarios cercanos al control del narcotráfico. Hay serios indicios de que en los tres países los narcotraficantes han logrado un control relativo de ciertas organizaciones del Estado y en especial de aquellas que tienen como misión la lucha contra las drogas. viii)
Las élites de cada sociedad tienen una responsabilidad relativa en el proceso de expansión de las organizaciones narcotraficantes; el grado de permisividad moral de las élites puede ser un caldo de cultivo para promover el tráfico de drogas. Otro elemento clave de expansión del narcotráfico en una sociedad es el grado en que las élites participan en el negocio.
ix)
La evidencia apunta a que el narcotráfico se está expandiendo en los tres países y que las instituciones democráticas se verán fuertemente afectadas. Esto abarca tanto procesos electorales, como el funcionamiento de órganos de seguridad e, incluso, la misma producción de leyes. Es entonces altamente probable que el desarrollo de instituciones formales e informales se vea afectado en los tres países como consecuencia de cambios en el nivel normativo y en la cultura. El narcotráfico tiene capacidad para transformar las leyes y la cultura; lo ha hecho en Colombia y es altamente probable que algo similar suceda en México y Guatemala.
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5. Los retos de los Estados de Guatemala, México y Colombia frente a la expansión del narcotráfico Los siguientes son algunos de los retos identificados que enfrentarán las sociedades de Guatemala y México en la lucha contra las organizaciones narcotraficantes: i)
Las sociedades tienden a percibir la penetración del narcotráfico como algo lejano; tal vez por ello en algunos países el narcotráfico no se suele ver como una amenaza para toda la sociedad sino más bien como un problema policivo-penal. Si las sociedades no se percatan de las graves consecuencias estructurales y de largo plazo del narcotráfico sobre los procesos electorales y diversos procesos culturales, las organizaciones criminales avanzarán en el control del Estado. Finalmente, las organizaciones criminales aprenderán a usar las instituciones del Estado para su beneficio, en detrimento del bienestar general, y afectando el funcionamiento de aquellas instituciones formales e informales básicas y necesarias para la consolidación democrática del Estado Social de Derecho.
ii)
En el corto y mediano plazo, los procesos democrático-electorales serán el siguiente blanco de las organizaciones narcotraficantes en México y Guatemala. En algunos casos, la actividad política en el nivel subnacional buscará establecer contactos el crimen organizado; en otros casos, el punto de encuentro se dará por iniciativa de los actores ilegales. Sin importar el punto de inicio para la simbiosis entre organizaciones narcotraficantes y actividad política, urge aplicar la reglamentación de transparencia de los fondos
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de las campañas políticas, además de la regulación sobre qué tipo de personas pueden ser donantes en las campañas. iii)
Hay que distinguir las capacidades institucionales del Estado en el nivel nacional y en el nivel subnacional. En el nivel nacional el Estado suele tener una gran capacidad de coerción, mientras que en el nivel subnacional no. Es muy poca la capacidad de coerción de los entes estatales en el nivel subnacional en comparación con la capacidad de coerción de las organizaciones narcotraficantes. Por esa razón, cada sociedad tiene el reto de fortalecer de manera diferenciada las organizaciones del Estado subnacional. Este debate incluso invita a reconocer que algunas organizaciones de lucha contra el narcotráfico sólo pueden ser del orden nacional, al menos en ciertas etapas del proceso de lucha contra el narcotráfico.
iv)
Hay que identificar la capacidad de aprendizaje de las organizaciones narcotraficantes en comparación con la capacidad de aprendizaje de las organizaciones del Estado. Cuando se reconocen los límites y las fortalezas de las organizaciones narcotraficantes y de las organizaciones del Estado, entonces puede reconocerse que el reto consiste en acelerar la tasa de aprendizaje de los entes del Estado responsables de la represión penal. Sin embargo, esta es una cuestión muy compleja debido a que las organizaciones criminales tienen una estructura mucho más flexible que las organizaciones del Estado.
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