Parlamenter Rejim, Başkanlık ve yarı-Başkanlık hükümeti tipleri, kuvvetler ayrılığı kriterine, daha doğrusu yasama-yürütme ilişkilerinin düzenleniş tarzına göre birbirinden ayrılan hükümet sistemleridir.
BAŞKANLIK SİSTEMİ Anayasa Teklifi İle İlgili Mukayeseli Değerlendirme notu
BAŞKANLIK SİSTEMİ Başkanlık sistemi, bir “hükümet sistemi” modelidir. Hükümet sistemleri bize bir devlette, esas olarak, yasama ve yürütme fonksiyonlarının, bu fonksiyonlara karşılık gelen yetkilerin ve onları yerine getirecek olan organların nasıl organize edildiklerini ve bu organların birbirleriyle ilişkilerinin nasıl düzenlendiğini gösterirler. Başkanlık sistemi adını, devlet teşkilâtı içinde yürütme organı konumunda olan “başkan”dan alır. Başkanlık sisteminin başlıca tanımlayıcı özelliklerini şu şekilde belirtmektedir: (1) Devlet başkanının doğrudan veya yarı-doğrudan bir şekilde halk tarafından seçilmesi, (2) Yürütmeyi başkanın yönetmesi, (3) Başkanın sabit görev süresi boyunca görevden alınamaması. YARI BAŞKANLIK SİSTEMİ Yarı başkanlık sistemi başkanlık sistemi ile parlamenter sistemin karışımıdır. Yürütme gücü halk tarafından seçilen devlet başkanı ile meclis güvenine dayanan hükümet başkanı arasında paylaşılır. Fiili olarak ise yürütmenin başı devlet başkanıdır.
Demokrat Parti Siyasi İşler Başkanlığı 7 ocak 2017
Yarı başkanlık sisteminde yürütme organı iki başlı olma özelliğine sahiptir. Bir tarafta Cumhurbaşkanı, diğer tarafta Bakanlar Kurulu bulunur. Bu özelliğiyle parlamenter sistem ile benzerlik taşırken, yürütme organının başlarından birisi olan cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi itibari ile Başkanlık sistemi ile benzerlik taşır. Yarı başkanlık sisteminde yürütme organının bir kanadı olan hükümet (bakanlar kurulu) yasama organına karşı sorumludur. Dolayısıyla, kabineyi güvensizlik oyuyla Yasama organı görevden alabilir.
PARLAMENTER SİSTEM Parlamenter sistem ya da parlamentarizm, yürütme organının (Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu) yasama organının (meclis) denetiminde olduğu demokratik bir yönetim sistemidir. Parlamenter sistemde devlet başkanı genellikle hükûmet başkanından başka bir kişidir. Devlet başkanında siyasal bir sorumsuzluk vardır. Bu sebeple, devlet başkanının işlemlerine ilgili bakanlar ve sorumlu başbakan katılır. Devlet başkanı, parlamenter sistemde, uzlaştırıcı ve uyarıcıdır. Devlet işlerinin yürüyüşünü yakından izler. Gereken hallerde, hükümeti, izlediği politikadan dolayı destekler veya aksaklıklar görürse uyarır. Kısaca belirtmek gerekirse, devlet başkanı hükümet etmez. Yürütmenin ikinci kanadını oluşturan Bakanlar Kurulu, Meclise karşı sorumludur. Başbakan ve bakanları atarken devlet başkanı tam olarak serbest değildir. Ülkede bulunan siyasal koşullar, Meclis çoğunluğunu nazara alarak, Meclis çoğunluğundan güvenoyu çıkarabilecek bir hükümeti görevlendirmekle yükümlüdür. Kuruluşta hükümetin güvenoyu alması yeterli değildir; görev sırasında Meclisin güvenini de devam ettirmesi gerekir. Meclisin güvenini yitiren hükümet düşer. Parlamenter sistemde hükümet her şeyden önce, Meclise karşı sorumludur. Hükümet zamanla devlet başkanına karşı sorumlu olmaktan kurtulmuş ve yalnız Meclise karşı sorumlu olmuştur. Bu sorumluluk, bakanlar açısından bireysel bir sorumluluk olduğu gibi, Bakanlar Kurulu olarak ortak sorumluluğu da gerektirir. Ortak sorumluluk aynı zamanda dayanışmalı bir sorumluluktur. Kusuru olmayan bakan da bu sorumluluğu paylaşır. Yasama, yürütmeyi çeşitli yollarla denetler ve gözetim altında bulundurur. Meclis çoğunluğu güvensizlik oyu mekanizması ile hükümeti düşürebilir.
Meclisin bu yetkisine karşılık, yürütme de, Meclisi feshetme olanağına sahiptir. Hükümetle Meclis arasında çıkan anlaşmazlıklarda, Meclisin yürütme tarafından feshedilmesi yoluna gidilmektedir. Yürütmenin meclisi fesih yetkisi, parlamenter rejimde, istikrarın sağlanmasında önemli bir yeri olan bir sistemdir.
“Anayasa değişiklik teklifi içinde sunulan ve “partili cumhurbaşkanlığı” olarak lanse edilen, ancak yetkiler açısından değerlendirildiğinde başkanlık sistemine tekâmül eden sistem değişikliği, başkanlık sistemi ve parlamenter sistem üzerinde durmamızı gerektirmektedir. Ancak bu noktada da temel sorun, meclise sunulan teklifte, anayasada başkana tanınan yetkilerin, başkanlık sisteminin diğer tüm uygulamalarından farklı, daha geniş ve denetimden uzak olmasıdır. Bu bakımdan halen yürürlükte olan parlamenter sistem ile klasik manada bir başkanlık sistemi kıyaslaması kifayetsizdir. Zira dayatılan sistem bir başkanlık sistemi değildir. “
AKP, 2007 seçim beyannamesinde klasik parlamenter rejim ilkelerine uygun bir yeni anayasa yapılmasını savunmuş ve bu yönde bir taslak hazırlatmış olduğu halde, 2013 yılında Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na bunun tamamen zıddı bir başkanlık sistemi önerisi sunmuş ve o zamandan beri parti sözcüleri ve gerek başbakanlığı gerek cumhurbaşkanlığı dönemlerinde Sayın Erdoğan, bu sistemi ısrarla savunmuşlardır. Başkanlık sistemi önerisi, AKP’nin 2015 seçim beyannamesinde oldukça genel ifadelerle ve ayrıntılara girilmeksizin yer almıştır. Dolayısıyla bu görüşün tahlilinde, partinin Anayasa Uzlaşma Komisyonu’na sunduğu öneriler esas alınacaktır. AKP önerisindeki başkanlık sisteminin, ABD’deki demokratik başkanlık sistemiyle hiçbir benzerliği yoktur. Zaten AKP sözcüleri, başlangıçtan beri bu sistemi “Türk usulü başkanlık” ya da “kendimize özgü başkanlık” sistemi olarak takdim etmişlerdir. Bunu Cumhurbaşkanı Erdoğan da açıkça ifade etmiştir:
“İlla ki ABD’deki sistemi almaya mecbur değiliz. Arı maharetiyle her çiçekten alırız, kendi sistemimizi kurarız, ortaya koyarız. Demir tavında dövülür. Türkiye için başkanlık sisteminin tam zamanıdır… Bunun adı başkanlık sistemidir, liderlik sistemidir. Esasen kadim geleneğimizdeki yönetim sistemi de budur.” Türk usulü başkanlık sisteminin klasik başkanlık sisteminden ayrıldığı en temel nokta, başkanın ve TBMM’nin karşılıklı olarak birbirlerinin görevlerine son verebilmeleridir. AKP önerisine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi veya Başkan tek başına her iki organın seçimlerinin birlikte yenilenmesine karar verebilir. Başkanın ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde Başkan bir defa daha aday olabilir.” Bunun dışında da, ABD’deki impeachment usulüne benzer şekilde, cezaî sorumluluğu gerektiren hallerde başkanın görevine son verilmesi mümkün olmaktadır. Ancak bu, oldukça sıkı şartlara bağlanmıştır. Başkan hakkında suç işlediği iddiasıyla meclis soruşturması açılması, ancak TBMM üye tamsayısının en az üçte ikisinin vereceği önerge ile istenebilmekte, Yüce Divana sevk kararı da ancak üye tamsayısının dörtte üç çoğunluğu ile alınabilmektedir İktidarın 2007 yılı sonrası “heves ettiği” ve ülke için değil şahıs için uyarladığı sistem uzun zamandır “Türk tipi” olarak sunulmaktadır. Ancak ne Türk siyasal tarihinde ne de siyasal literatürde benzer yetkilerle donatılmış bir yürütme erki bulunmamaktadır.
Tüm bu sebeplerden ötürü bilinir manada bir kıyaslama yapabileceğimiz bir örnek bulunmamakla beraber değişiklik teklifinin içeriği üzerinden mevcut sistem kıyaslaması yapmak yerinde olacaktır.
Öncelikle mevcut hükümet sistemini avantaj ve dezavantajlarıyla inceleyelim; PARLAMENTER SİSTEMİN AVANTAJLARI Parlamenter hükümet sistemi; kuvvetlerin yumuşak ayrılığına dayanan ve yürütmenin devlet başkanı ve bakanlar kurulu olmak üzere iki ayrı kanattan oluştuğu bir hükümet sistemidir. Bu sistemde yürütme fonksiyonu, sorumsuz bir devlet başkanı ile yasama meclisi içinden çıkan ve aynı şekilde meclis kararıyla düşürülebilen bakanlar kurulu tarafından yerine getirilir. Parlamenter sistemde yürütme ile yasama arasındaki bu organik bağ, onu diğer hükümet sistemlerine nazaran bazı konularda avantajlı hale getirmiştir. Bu avantajlar üç başlık altında incelenebilir: 1) Parlamenter hükümet sistemi esnektir. Başkanlık sisteminde, ne kadar kötü yönetim sergilerse sergilesin, başkanın görev süresi sona ermeden, yasama organı tarafından görevden alınması mümkün değildir. Böyle bir imkânın bulunmaması, başkanın otoriter eğilimler gösterdiği durumlarda sistemi güvencesiz bırakmaktadır. Oysa parlamenter hükümet sisteminde bakanlar kurulu ancak yasama organının güvenine sahip olduğu sürece görevde kalabilir. Halk nezdinde itibarını yitirmiş ve kötü yönetim sergileyen hükümeti görevden alabilmek için dört veya beş yıl beklemeye gerek yoktur. Parlamento bir kararı ile böyle bir hükümetin görevine son verebilme yetkisine sahiptir. Siyasal sistemde tıkanıklıklar, sadece yürütme organının beceriksizliği veya kötü niyetinden kaynaklanmaz. Parlamentonun da bu tıkanıklıkların sorumlusu olması her zaman mümkündür. Bu sebeple parlamenter sistemlerde yürütme organına fesih yetkisi verilebilmektedir. Böylece yürütme organı, yasama organı karşısında tamamıyla güvencesiz bırakılmamaktadır. Hükümet parlamentoyu feshederek yeni seçimlere gidilmesine ve iki erk arasındaki uyuşmazlıkta nihai karar için halkın hakemliğine başvurulmasına karar verebilir. Görüldüğü gibi hem güven mekanizması hem de fesih yetkisi, siyasi aktörler ve organlar arasındaki krizlerin bir an önce çözüme kavuşturulmasını sağlar; sorunların kronikleşmesine engel olur.
2) Parlamenter sistem kutuplaşmaya yol açmaz. Başkanlık sisteminde, sistemin doğası tek bir kişiye ait olan yürütme pozisyonunun bölünmesine elverişli olmadığı için siyasi mücadelenin ya hep ya hiç oyununa dönüşmesi kaçınılmazdır. Bu oyun, kazananın her şeyi kazandığı, kaybedenin ise her şeyi kaybettiği bir toplam sıfır oyunudur. Bu sebeple başkanlık sisteminde seçimler oldukça gergin bir ortamda yapılmakta, adaylar ve partiler, adeta toplumsal kutuplaşmayı körüklemektedir. Oysa parlamenter rejimde siyasi mücadelenin dozu, daha düşüktür. Partiler, birinci sırada yer almasa dahi, kabinede bazı bakanlıkları elde edebilmekte ve siyasi süreçteki etkinliğini devam ettirebilmektedir. Tek parti hükümeti kurulduğu durumlarda ise diğer partiler hükümette pay sahibi olamasa dahi mecliste muhalefetini sürdürüp hükümetin denetlenmesine katılabilir ve hükümetin mecliste çoğunluğu kaybettiği istisnai durumlarda, hükümetin düşürülmesinde rol oynayabilir. 3) Devlet başkanı uyuşmazlıkların çözümünde aktif rol oynayabilir. Parlamenter sistemlerde devlet başkanı genellikle tarafsız ve partiler üstü bir konumdadır. Buna bağlı olarak, gerek hükümet içindeki gerekse hükümet ile meclis arasındaki uzlaşmazlıklarda devlet başkanı çözüme ilişkin adımlar atabilir. Devlet başkanının tarafsız konumu, uyuşmazlığın taraflarında güven duygusu oluşturur; bu sebeple çözüme rıza göstermeleri ihtimali daha yüksektir. Oysa başkanlık sisteminde, başkanın siyasi kişiliği sebebiyle, ya başkan uyuşmazlığın bizatihi tarafıdır, ya da çözüm usulü tarafların en az biri nezdinde kabul görmez. Parlamenter rejimlerde devlet başkanının bir diğer fonksiyonu ise milletin birliğinin ve beraberliğinin bir sembolü olmasıdır. Başkanlık sisteminde ise devlet başkanı sıfatı taşıyan Başkan, milletin önemli bir kısmı tarafından sevilmez ve icraatlarının halkın tamamı nezdinde kabul görmesi pek mümkün değildir.
4) Parlamenter Sistemde Tıkanıklıkların Çözüm Yolu Vardır. Yukarıda da belirtildiği gibi yürütme organı yasama organının içinden çıktığı ve onun güvenine dayandığı için bu sistemde yasama ile yürütme organları arasında kriz çıkma ihtimali, başkanlık sistemine nazaran daha düşüktür. Çünkü ancak parlamentoda güçlü olan siyasi eğilim hükümeti kurabilmektedir. Bu sebeple yasama organı, kendi içinden çıkan yürütme organının isteklerini dikkate almakta, hükümetin iyi bir yönetim için ihtiyaç duyduğu kanunları, fazla zorluk çıkarmadan kabul etmektedir. Yasama ile yürütme arasında çıkması muhtemel, ve belki de en tehlikeli uyuşmazlık, bütçe ile ilgilidir. Yasama organı, hükümetin ihtiyaç duyduğu kaynakları aktarmadığında siyasal sistemde kriz kaçınılmaz hale gelir. Bununla birlikte parlamenter sistemde bu tıkanıklığın giderilmesi, başkanlık sistemiyle karşılaştırıldığında çok daha az sancılı geçer. Bir kere; birçok parlamenter rejimde bütçenin hazırlanmasında yürütme organının dahli, alelade kanunlara nispetle daha fazladır. Örneğin Türkiye’de bütçe tasarıları ancak Bakanlar Kurulu tarafından sunulabilir. Bütçe komisyonunda iktidar grubuna ayrıcalık tanınması, Cumhurbaşkanının geciktirici veto yetkisini kullanmasının mümkün olmaması gibi durumlar bütçenin bir krize dönüşmesine engel olur. Parlamenter sistemlerde bütçe, ancak çok istisnai durumlarda kabul edilmez. Bu ihtimalde de bütçenin kabul edilmemesi Bakanlar Kurulu’nun görevinin sona ermesinin bir sebebi olduğundan sorun çıkar çıkmaz çözüme kavuşturulur. Başkanlık sisteminde ise bütçenin hazırlanması ve kabul edilmesi yasama organının münhasır yetkilerindedir. Bütçe kabul edilmediğinde başkanın görevi sona ermez. Böyle bir durumda kamu harcamaları duracağından memur maaşlarının dahi ödenmesi mümkün olmamaktadır.
PARLAMENTER SİSTEMİN DEZAVANTAJLARI Klasik parlamenter sistemin kuvvetler arasında eşitlik ve denge prensibine dayandığı bilinmektedir. Belirtmek gerekir ki, bugün artık parlamenter sistemin bu saf hali bozulmuştur. Parlamenter sistemin dayandığı eşitlik ve denge prensibinin doğal sonucu olarak yasama organı, elindeki denetim mekanizmaları ile hükümeti düşürme ve denetleme yetkisine sahiptir. Yürütme organı da belli şartlarla parlamentoyu feshederek veya seçimleri yenileyerek gücünü gösterme imkânına sahiptir. Ne var ki siyasi parti gerçeği bu iki unsuru da etkisiz hale getirmiştir. Böylece, denetim de bir anlamda ortadan kalkmıştır. Parlamento çoğunluğunun kendi partisinin oluşturduğu hükümeti düşürmesi ya da hükümetin cumhurbaşkanı aracılığıyla kendisinin dayandığı parlamentoyu feshetmesi mümkün görünmemektedir. Bu açıdan parlamenter sistemde fesih yetkisi, ancak hükümetin kendisini parlamentoda daha kuvvetli bir çoğunluğa dayamak için başvurduğu bir müessese haline gelmiştir. Parlamenter sistemin sakıncalarından biri de yürütmenin, seçmenlere karşı doğrudan sorumlu olmamasıdır. Çünkü hükümet seçmenler tarafından doğrudan belirlenmemektedir. Seçmenler sadece temsilcileri belirler ve hükümet bu temsilciler arasından belirlenmektedir. Her ne kadar bakanlar kurulu üyeleri de seçmenin önüne çıkmak zorunda iseler de, bunlar milletvekili olmak için aday olmaktadırlar. Parlamento üyesi olduktan sonra ise bakan olabilmek, başbakanın isteğine bağlıdır. Parlamenter sistemlerde hesap sorulabilirlik gerçekleşememektedir. Hükümette görev almış kişilerden hesap sorulmak istendiğinde hepsi sorumluluğu birbirinin üzerine atabilmektedir. Bu açıdan koalisyon hükümetleri, sorumlu ve yetkilinin kim olduğunun belirlenmesinde muğlak bir durum oluşturmaktadır. Parlamenter sistemin sakıncalarından bir diğeri hükümet istikrarının olmamasıdır. Parlamenter sistemlerde, genelde uygulanan nispi temsil
seçim sistemi, koalisyonların oluşumuna neden olmaktadır. Örneğin, Fransa’da 1958 öncesi, 70 yılda 104 hükümet kurulmuştur. Almanya’da, Weimar Cumhuriyeti’nde de durum aynıdır. Ülkemizde de zaman zaman aynı durumla karşılaşılmıştır. Örneğin Ülkemizde 19701980 arasındaki dönemde 13 hükümet, 1989-2002 yılları arasındaki dönemde de 11 hükümet kurulmuştur. Koalisyonlarda yönetimin toplumsal uzlaşmayı oluşturmada belli ölçüde katkısı olduğu düşünülse bile genelde birçok ülkede kriz çıkardığı ve ciddi sorunları çözemediği de bir gerçektir. Koalisyon hükümetleri, parlamenter bir sistemde oldukça önemli sayılan kabine uyumunu, dayanışmasını ve ortak sorumluluk ilkesini zedelemiştir. Belirtmek gerekir ki hükümet bir bütündür; yürütme organının oluşumundan ve genel siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Öyle ki hükümetin ortak sorumluluğu, parlamenter hükümet sisteminin temel bir kuralıdır. Parlamenter sistemlerin diğer sakıncası ise parlamenter sistemlerde yürütmeye karşı etkin bir yasama denetimi yapılamamasıdır Gerçekten siyasi parti rejiminde, sıkı parti disiplini olduğunda hükümetleri denetlemek oldukça zor bir hal almaktadır. 1961 Anayasasında yasama güçlü tutulmasına rağmen, meclisin denetleme araçlarını kullanmadığı açıkça görülmektedir. Nitekim meclise gelen en etkili denetim mekanizması olan 251 adet gensorunun ancak 2 tanesi kabul edilmiş, 249 tanesi reddedilmiştir.
Görüleceği gibi bugün sürdürülen hükümet sistemi olan parlamenter sistem de şüphesiz diğer tüm hükümet sistemlerinde olduğu gibi kusursuz değildir.
Hükümet sistemleri, sistemin işlemesini sağlayan kişilerce “işler” hale gelir ya da tıkanıklık yaşar. Ancak yine de tüm deneyimler ve ampirik veriler parlamenter sistemin diğer/bilinen tüm hükümet sistemlerinden daha demokratik, çoğulcu, hesap verilebilir ve adil olduğunu, işlemesi sırasında soruna yatkınlık
bakımından diğer hükümet sistemlerinden daha katı olduğunu
göstermektedir.
Anayasa Değişiklik Teklifi Başkanın yetkileri:
Meclise sunulan değişiklik teklifi neler getirecek? Partili Cumhurbaşkanı;
MADDE 22 (1) Başkan Devletin ve yürütmenin başıdır. Yürütme yetkisi Başkana
YASAMAYI KONTROL EDECEK
aittir.
• Parti Genel Başkanı olarak Milletvekili Listelerini yapacak.
(2) Başkan, Devlet başkanı sıfatıyla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk
• Meclisi Feshedebilecek.
Milletinin birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, Devlet
• Bütçeyi hazırlayacak.
organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. (3) Başkan, yürütmenin başı olarak genel/(iç ve dış) siyaseti yürütür. (4) Başkanın görev ve yetkiler şunlardır: a) Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü Türkiye Büyük
• Kararnameler ile Kanun alanını daraltacak • Kanunları Veto edebilecek YARGIYI ŞEKİLLENDİRECEK
Millet Meclisinde açılış konuşmasını yapmak,
• HSK (Hakimler, Savcılar Kurulu) Başkanını atayacak.
b) Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise yıllık mesaj vermek,
• HSK’nın yarısını atayacak.
c) Kanunları onaylamak,
• AYM’de (Anayasa Mahkemesi) 15 üyeden 12’sini atayacak.
ç) Kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine
BÜROKRASİYİ / DEVLETİ ŞEKİLLENDİRECEK
geri göndermek, d) Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak,
• Tüm üst düzey Kamu Yöneticilerini atayacak. • Atama Kriterlerini belirleyecek.
e) Kanunların, Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları
• Eğitimi şekillendirecek (YÖK Atamaları / Rektör Atamaları)
gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak,
• Orduyu şekillendirecek.
f) Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek,
GENİŞ YETKİ ALANLARI
g) Bakanları atamak ve görevlerine son vermek,
• Milli Güvenlik Politikalarını belirleyecek
ğ) Başkanlık kararnamesi çıkarmak, h) Yabancı devletlere Türkiye Cumhuriyetinin temsilcilerini göndermek, Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek, ı) Milletlerarası antlaşma akdetmek ve yayınlamak,
• TSK Başkomutanlığını temsil edecek (şu an TBMM adınadır) • TSK kullanılmasına. • OHAL ilanına karar verecek. ULUSLARARASI İLİŞKİLERİ BELİRLEYECEK
• Uluslararası Anlaşmaları akdedecek. • Büyükelçileri atayacak. Getirilen teklif uyarınca cumhur-başkanının 5 yıl görevde olacağı ve 5 yılda bir meclis seçimleri ile birlikte başkanlık seçimlerinin yapılacağı söylense de bir takım oynamalarla başkanın 15 yıla kadar görev yapmasını sağlayacak değişiklikler teklif edilmiştir.
Cumhurbaşkanı seçimi 5 yılda bir TBMM seçimi ile birlikte yapılacaktır (m. 4/m. 77). Ayrıca, gerek Meclisin aldığı yenileme kararı gerekse cumhurbaşkanının TBMM’yi feshetmesi (“Cumhurbaşkanının seçimlerin yenilenmesine karar vermesi”) (m. 12/m. 116) durumlarında da yine her iki seçim birlikte yapılacaktır. Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis yenileme kararı verirse, cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir; bu şekilde seçilen Meclis ve cumhurbaşkanının görev süreleri de 5 yıldır (m. 12/m. 116). Böylece, teorik olarak, bir kişinin 15 yıla yakın bir süre cumhurbaşkanlığı yapması mümkün olmaktadır.
Teklif uyarınca “cumhurbaşkanı aynı zamanda devletin de başıdır. Cumhurbaşkanı Anayasanın uygulanmasını ve Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını “temin” edecektir,, (m. 9/m. 104). denmiştir.
Bu “tuhaf” bir düzenlemedir, çünkü bu sistemde cumhurbaşkanının asıl yetkisi yürütme alanına ilişkindir. Onun devlet başkanlığı sıfatı sembolik olup, yürütme dışındaki devlet organlarına vesayet etmesi gibi bir yetkiyi içermez. Oysa cumhurbaşkanının (“başkan”ın) devlet organlarının şu veya bu şekilde çalışmasını “temin edebilmesi” için yasama ve yargıya da emir verebiliyor olması gerekir.
Teklifi getiren siyasi irade, başkanlık sistemi savunusunda, parlamenter sistemin kuvvetler ayrılığı konusunda elverişli olmadığı eleştirisi ile kuvvetler ayrılığına da dokunmuştur.
AKP’nin önerisi yasama ile yürütmenin ayrılığına değil birliğine dayandırılmıştır. Bu bilinçli bir tercihtir; önerinin arkasındaki iradenin
kuvvetler ayrılığından uzaklaşmak ve iki kuvveti kaynaştırmak için özel bir gayret sarf ettiği dikkatlerden kaçacak gibi değildir. Bir kere, cumhurbaşkanı ile TBMM’nin görev süreleri beş yıl olarak eşitlenmiş ve ikisinin seçimlerinin aynı gün yapılması öngörülmüştür (m. 4/m.77). Teklifin 11./106. maddesi (cumhurbaşkanlığı makamının boşalması) ve 12./116. maddelerinde de (TBMM’nin seçimlerin yenilenmesine karar vermesi ile Cumhurbaşkanının TBMM’nin seçimlerinin yenilenmesine [Meclisin feshine] karar vermesi hallerinde) de her iki seçimin birlikte yapılacağı belirtilmiştir. Fesih yetkisi yasamanın yürütme karşısındaki bağımsızlığını ortadan kaldırması bakımından kuvvetler ayrılığına aykırıdır ve cumhurbaşkanını normal başkanlık modeline göre çok daha güçlendirmek suretiyle tek adam yönetiminin yolunu açabilir. Cumhurbaşkanının güçlü kararname yetkilerine sahip kılınmıştır. Başka bir deyişle, Cumhurbaşkanı kararname adı altında yasama yetkisi kullanacaktır. Nitekim bu öneride, hâlihazırda yürürlükte olan anayasal sistemdeki «kanun hükmünde kararname»nin (KHK) yerine «Cumhurbaşkanlığı kararnamesi» (m. 9/m. 104) ikame edilmiştir. Ama ikisi arasında çok önemli bir fark vardır: KHK’ların aksine, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ne Meclisin çıkaracağı bir yetki kanununa dayanmaları, ne de çıkarıldıktan sonra Meclisin onayına sunulmaları şarttır. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi Cumhurbaşkanının re’sen yaptığı bir işlem olacaktır. Yürütmenin yasamanın alanına daha az önemli olan ikinci müdahalesi ise, Cumhurbaşkanının TBMM tarafından kabul edilen kanunları geri gönderme yetkisiyle ilgilidir. Buna göre, Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilen bir kanun TBMM tarafından olağan karar yeter sayısıyla değil, “üye tamsayısının salt çoğunluğuyla” kabul edilebilecektir. Gerçi güçlendirilmiş olsa da Cumhurbaşkanının yasama sürecini geciktirmeye ilişkin bu yetkisinin ABD sistemindeki benzeri gibi halâ tam bir veto yetkisi olmadığı haklı olarak söylenebilir. Bu doğru olmakla beraber, Cumhurbaşkanının istediği zaman feshedebileceği (m. 12/m. 116) bir Meclis’in onun iradesine
direnmesinin hiç de kolay olmadığını da teslim etmek gerekir. Kaldı ki, bu sistem içinde büyük ihtimalle Mecliste de Cumhurbaşkanının partisi çoğunlukta olacağından, Meclisin direnmek istemesi de zaten söz konusu olmayacaktır. Değişiklik teklifinin 17. maddesine (m. 159) göre, mevcut Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu “Hâkimler ve Savcılar Kurulu” (HSK) adını alacak ve hâlihazırda 22 olan üye sayısı 12’ye inecek, bu arada yedek üyelik kalkacaktır. Keza, 2010 anayasa değişikliğiyle kabul edilen seçimli üyelik de kaldırılmaktadır. Böylece, bu Kurulda artık hâkim ve savcıların kendilerinin seçtikleri “kürsü hâkimleri” bulunmayacak. Adalet Bakanı yine Kurulun başkanıdır, onun katılmadığı toplantılara ise onun yerine müsteşarı katılacaktır. Hakimler ve Savcılar Kurulu’nun Bakan dışındaki 11 üyesinin 5’ini öğretim üyeleri ve avukatlar ile birinci sınıfa ayrılmış yargıç ve savcılar arasından doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı atayacak; 6’sını ise TBMM yine hukukçu öğretim üyeleri ve avukatlar ile yüksek yargıç ve savcılar arasından seçecektir. TBMM’nin üyeleri seçme usulünde, ilk iki oylamada nitelikli çoğunluk (sırasıyla 2/3 ve 3/5) şartı bulunmakla beraber, ikinci oylamada da seçim tamamlanamazsa üyenin kim olacağı en çok oy alan iki aday arasında kur’a çekilmesi suretiyle belirlenecektir. Bu durumda, kimin seçileceği fiilen Mecliste çoğunlukta olan parti tarafından belirlenecek demektir. Cumhurbaşkanı seçimiyle TBMM seçiminin her halükârda birlikte yapılacak olmasının sonucu olarak, hemen hemen her zaman her iki organı da aynı siyasî çoğunluğun kontrol etmesi olacağından, konumunu bu siyasî çoğunluğun -dolaylı olarak da Cumhurbaşkanınaborçlu olan HSK’nın yönettiği bir yargı sisteminin bağımsız ve “tarafsız” olması mümkün görünmemektedir. Benzer bir durum Anayasa Mahkemesi bakımından da söz konusudur. Anayasa Mahkemesi oluşum şekli itibariyle yasama ve yürütmeden (özellikle ikincisinden, yani Cumhurbaşkanından) gerçek anlamda bağımsız değildir. Şöyle ki: Anayasa değişikliği teklifi (m. 19/D) Anayasa Mahkemesi’nin üye sayısını 17’den 15’e indirmektedir. Üye seçimiyle ilgili olarak bunun dışında bir değişiklik öngörülmemekle beraber, mevcut seçme yöntemi zaten
Cumhurbaşkanı ve TBMM’nin arkasındaki aynı siyasî çoğunluğun Anayasa Mahkemesi’ni de kontrol etmesine imkân vermektedir. Nitekim Mahkemenin üye sayısının azaltılması dışında, olduğu gibi korunan Anayasa’nın 146. maddesine göre, Mahkemenin on iki üyesini Cumhurbaşkanı atamaktadır. Yani bu üyelerin kim olacağının takdiri Cumhurbaşkanına aittir. Bunları dördünü doğrudan atayacak; üçünü YÖK’ün, beşini ise Yargıtay ve Danıştay’ın önerdikleri arasından seçecektir. Bunun anlamı, Anayasa Mahkemesi’nin üyelerinin çoğunun partili Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmesidir. Mahkemenin geri kalan üç üyesini de çok muhtemelen Cumhurbaşkanıyla aynı siyasî görüşü paylaşan TBMM’deki çoğunluk seçecektir. AKP teklifin propagandası sırasında “hesap verilebilirlik” ve “sorumluluk” sözleri çokça kullansa da getirilmek istenen sistemde başkanın hesap verme durumu neredeyse kendi inisiyatifine terk edilmiştir.
Bu modelde Cumhurbaşkanı hiç kimseye hesap vermek zorunda olmadığı gibi, onun üzerinde etkili olabilecek hiçbir denetim mekanizması da yoktur. Cumhurbaşkanının sadece ceza sorumluluğu vardır; ancak suç işlediği iddiası ile Yüce Divan’a sevk edilse ve orada mahkûm edilse bile ki bu zaten ihtimal dışıdır- bu onun görevinin sona ermesi anlamına gelmeyebilir. Çünkü anayasa değişikliği teklifinde Cumhurbaşkanının görevinin sadece “seçilmeye engel bir suçtan” mahkûm olması halinde sona ereceği belirtilmektedir. Bu cidden tuhaf bir durumdur: Hakkında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı olan bir suçlu Cumhurbaşkanlığı makamında oturmaya devam edecektir. Cumhurbaşkanı Yardımcıları ile bakanların görev suçları soruşturma konusu olabilmekte, ancak adi suçları bakımından bunlar dokunulmazlıktan yararlanmaktadırlar (m. 11/m. 106). Ne var ki, Cumhurbaşkanının memurları konumunda olan yardımcıları ile bakanlarına dokunulmazlık (hem de, ne demekse “yasama dokunulmazlığı”) bahşedilmesinin hiçbir makul açıklaması yoktur Aynen Cumhurbaşkanının durumunda olduğu gibi, Cumhurbaşkanı Yardımcıları ile bakanların da ancak “seçilmeye engel bir suçtan mahkûm olmaları” halinde görevlerinin sona ereceği
BAŞKANLIK
öngörülmektedir. Yani, Yüce Divan tarafından mahkûm edilmiş ama görevine devam eden Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar da görebileceğiz. Bu arada, seçimle değil de atamayla göreve gelen bu kişiler bakımından “seçilmeye engel” bir suçtan mahkûm olmanın da ne anlama geldiği meçhuldür.
Afganistan Ç ABD
o
Arjantin k Azerbaycan Belarus g Bolivya ü Brezilya Dominik ç Cumhuriyeti l Endonezya ü Ekvador El Salvador Filipinler b Guetamala i Kore Güney Haiti r Honduras İran i Kazakistan Kenya h Kıbrıs t Cumhuriyeti i Kolombiya Kosta m Rika Liberya a Meksika l Nikaragua l Nijerya Panama e Paraguay Peru y Seyşeller Siara a Leone Sudan s Surinam a Şili Tanzanya m Türkmenistan a Uganda Uruguay Venezuela v Zambiya e
NÜFUS
31,627,506 317.593.000
GSYH
KİŞİ BAŞINA DÜŞEN M.G
9.611.700 9,466,000 10.556.102 202,768,562
21.747 $ 16,768 trilyon $ 611,757 milyar $ 87,763 milyar $ 71.71 milyar $ 30.6 miyar $ 2,246 trilyon$
10.490.000 255,993,674 15,740,000 6,340,000 105.000.000 15.470.000 50.219.669 10.320.000 8.098.000 77.176.930 18.157.122 45.925.301
61,16 milyar$ 868,3 milyar$ 54,686 milyar$ 24,26 milyar$ 272,1 milyar$ 53,8 milyar$ 1,305 trilyon$ 8,459 milyar$ 18,55 milyar$ 368,9 milyar$ 231,9 milyar$ 55,24 milyar$
5879$ 3475$ 3928$ 3826$ 2765$ 3477$ 25976$ 819$ 2290$ 4763$ 13609$ 1245$
21,91 milyar$ 378,4 milyar$ 49,62 milyar4 1,951 milyar$ 1,261 trilyon$ 11,26 milyar$ 521,8 milyar$ 42,65 milyar$ 29,01 milyar$ 202,3 milyar$ 1,443 milyar$ 4,136 milyar$ 66,57 milyar$ 5,299 milyar$ 277,2 milyar$ 33,23 milyar$ 41,85 milyar$ 21,49 milyar$ 55,71 milyar$ 438,3 milyar$ 26,82 milyar$
25248$ 7831$ 10184$ 454$ 10307$ 1851$ 3005$ 11036$ 4264$ 6661$ 16185$ 678$ 1753$ 9825$ 15732$ 694$ 7986$ 571$ 16350$ 14414$ 1844$
42.134.425
1.141.000 48.320.160 4.872.000 4.294.000 122.300.000 6.080.000 173.600.000 3.864.000 6.802.000 30.380.000 89.173.000 6.092.000 37.969.000 539.276 17.620.000 49.250.000 5.307.188 37.580.000 3.407.000 30.410.000 14.540.000
İŞSİZLİK (%)
ENFLASYON (%)
695$ 47284$
35 5,5
0,08 0,7
15171 $
5,9
26,9
9278$ 6118$ 2867$ 11208$
5,4 0,5 7,4 6,9
1,5 16,2 2,39 10,71
14
2,34
6,18 4,28 7 5,7 2,9 3,4 40.6 4,3 10,7 5 40
4,14 3,09 1,8 1,3 4,38 0,8 12 3,08 9,4 14,4 7,78
15,7
-1,3
8,6 9,2 3,8 3,96 6,8 9,9 2,5 6,3 6,6 4,7 3,3 19,5 8,9 5,8 10,3 10,6 3,8 7,4 6 13,3
7,45 -0,17 6,5 2,61 3,19 9,6 0,2 5,2 4,61 -0,1 8,85 12,44 25 4,8 6,5 4,42 7,6 9,68 108,7 21,8
yürütme iktidarını elinde tutan aynı siyasî çoğunluğun kontrolünde olacak olan Anayasa Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini lâyıkıyla denetleyeceği ve bu suretle
Cumhurbaşkanlığı makamı için gerçek bir fren işlevi görebileceği söylenemez Başkanlık sistemi diye duyurulan ancak yetkiler, hesap verilebilirlik ve “tek adam rejimi”ne evrilebilme imkanı geniş olan bu sistem yalnız idari anlamda değil, örnekler itibariyle ekonomik anlamda da sorunlara gebedir. Bunun en önemli kanıtı başkanlık ve yarı-başkanlıkla yönetilen ülkelerin mevcut durumudur.
Dünyanın çeşitli yerlerinde yapılan denemeler bu sistemin başka ülkeler veya toplumlara adapte edilmesinde ciddî zorluklar olduğunu göstermektedir. Nitekim Orta ve Güney Amerika’daki başkanlıkçı sistem denemeleri genellikle başarısız olmuş, buralarda istikrarlı başkanlık demokrasileri kurulamamıştır. Bu arada, başkanlık veya başkanlıkçı sistemle maruf olan bu ülkelerin iktisadî gelişmişlik ve refah düzeylerinin de nispeten düşük olduğu dikkati çekmektedir.
Aşağıdaki tabloda “klasik” manada, yani fren ve denge mekanizmalarının var olduğu, TBMM’ye teklif edilenden uzak bir biçimde literatürdeki karşılığı ile müstakil başkanlık sistemlerinin ekonomik verileri bulunmaktadır.
Yukarıdaki tabloda başkanlık sistemi ile yönetilen 40 ülkenin nüfusları, gayri safi yurtiçi hasılaları, kişi başına düşen milli gelirleri, işsizlik oranları ve enflasyon oranları bulunmaktadır.
Tabloya göre 40 ülkeden 27’sinde kişi başına düşen gelir refah seviyesi baz alınarak belirlenen 10 bin dolar sınırının altındadır. Ayrıca Birleşmiş Milletler Kalkınma Politikaları ve Analiz Merkezi verileri ışığında “en az gelişmiş ülkeler” olarak nitelen ülkelerin (47 ülke) %76’sı başkanlık ya da yarı-başkanlık sistemi ile yönetilmektedir. Birleşmiş Milletler kıstaslarına göre “ en az gelişmiş ülke” sınıflandırması şu kriterlere göre yapılır;
Kişi başına düşen milli gelir 1035$ (ABD doları) altında olacak 5 yaşından küçük çocukların ölüm oranı Orta seviye okullaşma oranı Yetişkin nüfus okuma yazma oranı
Tüm bunların dışında, kabaca ülkelerin yatırım yapılabilirliğini ölçen, ekonomik ve siyasi veriler ışığında yabancı sermayenin yatırım yapması sırasında baz aldığı “değerlendirme”leri yapan kredi derecelendirme kuruluşlarının başkanlık ve yarı başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelere verdiği kredi notları da sistemin ekonomik olarak sorgulanmasına neden olacaktır.