NIS Policy Paper

POLICY PAPER e RACCOMANDAZIONI

NIS ITALIA CORRUZIONE E SISTEMI DI INTEGRITA’

AUTORI: Coordinatore del progetto | Davide Del Monte – TI-Italia Direttore della ricerca | Lorenzo Segato RiSSC Ricercatore Junior | Matteo Ceron Assistenti di progetto | Chiara Putaturo e Giulio Nessi

Estratti del Report NIS ITALIA 2011 www.nisitalia.org twitter: @nisitalia.org

Pubblicato nell’ambito del progetto europeo ENIS – European National Integrity Systems

Con il cofinanziamento della Commissione Europea DG-Home Affair

CORRUZIONE E SISTEMI DI INTEGRITA’ IL PROGETTO L’ingente numero di casi di corruzione avvenuti in questi anni in tutta Europa, sia nel settore pubblico che nel privato, ha evidenziato la necessità di analizzare e promuovere nuove e più efficienti forme di prevenzione e contrasto del fenomeno.

La corruzione rappresenta un ostacolo per il buon governo, per il corretto funzionamento delle leggi e del mercato e mina il rispetto dei fondamentali diritti umani.

Secondo l’ultimo Eurobarometro pubblicato dalla Commissione Europea, il 74% dei cittadini europei è convinto che la corruzione sia uno dei maggiori problemi del proprio Paese, nel caso dell’Italia la percentuale raggiunge l’87%.

Oltre al danno morale e di immagine che i cittadini italiani sono costretti a sopportare, la corruzione, lo si tenga bene a mente, causa una perdita di circa 60 miliardi di euro all’anno per le casse dello Stato, fa lievitare il costo delle grandi opere pubbliche fino al 40% in più rispetto al loro normale prezzo di mercato, allontana importanti quote di investimenti esteri dal nostro Paese, crea un sentimento di sfiducia, in continua crescita, nei confronti delle istituzioni e dei nostri governanti.

Questo è il quadro, tanto fosco quanto, purtroppo, realistico, delineato dalla Corte dei Conti e da diverse ricerche e analisi internazionali pubblicate nell’ultimo anno.

Il report “NIS Italia: Corruzione e Sistemi di Integrità” si inserisce nell’ambito del più vasto progetto europeo E-NIS, co-finanziato dalla Commissione Europea – DG Affari Interni, che ha come scopo l’analisi e la valutazione del sistema di integrità nazionale nei 27 Paesi membri dell’UE, in modo da proporre alle Istituzioni competenti le riforme che si ritengono più efficaci e sostenibili, a seconda delle peculiarità di ogni contesto nazionale.

IL CASO ITALIANO Il Sistema di Integrità Nazionale italiano, con una valutazione media di appena 55,04 su 100 non può essere considerato soddisfacente.

La corruzione può infiltrarsi ovunque, Il report NIS Italia – Corruzione e sistemi di integrità considerato che molti settori cruciali dello presenta l’analisi e la valutazione di tredici diverse Stato godono di ampia autonomia, alla Istituzioni, chiamati “pilastri”, fondamentali nell’azione quale non corrispondono altrettanto di governo del Paese e nel contrasto alla corruzione: elevati standard di trasparenza, • Parlamento responsabilità ed integrità.

• Potere Esecutivo • Giustizia I partiti politici ne sono un esempio • Settore Pubblico lampante: pur godendo di ingenti risorse Forze dell’Ordine economiche, sia pubbliche che private, • • Servizi Elettorali risultano sprovvisti di meccanismi atti a • Difensore civico garantirne la piena trasparenza e integrità.

• Corte dei Conti La recente legge n.96 del 6 luglio 2012 • Autorità Anticorruzione apporta alcune migliorie al sistema di • Partiti politici rendicontazione dei partiti, ma non sana • Media del tutto la situazione.

• Società civile • Settore privato Settore pubblico, Autorità Anticorruzione e media evidenziano importanti lacune, sia per quanto concerne l’effettiva L’analisi dei tredici pilastri prende in esame sia la parte autonomia dalla sfera politica, sia per il formale, cioè i regolamenti, le norme e i codici esistenti, sia la loro applicazione nel concreto, livello di trasparenza e, nel caso del utilizzando tre diversi macro-indicatori(capacità, settore pubblico e di quello dell’informazione, di responsabilità e governance e ruolo) a loro volta divisi in sottoindicatori. integrità.

In cima alla graduatoria troviamo invece Corte dei Conti, sistema giudiziario e direzione per i servizi elettorali. I primi due, assieme alla società civile, risultano essere le istituzioni più attive nell’azione di contrasto alla corruzione.

L’analisi NIS evidenza alcune problematiche trasversali a molti dei settori indagati, come ad esempio il conflitto di interessi, che coinvolge in particolare Governo, Parlamento, Sistema Giudiziario e Media. Va inoltre sottolineata la facilità con cui spesso il corruttore può aggirare i meccanismi preventivi in atto, in virtù soprattutto della complessità e dell’opacità delle leggi, della difficoltà di accesso alle informazioni, dell’inefficacia dei sistemi di controllo e monitoraggio.

OPACITÀ NORMATIVA In molti dei settori analizzati si è riscontrato un sistema normativo inadeguato, a volte sovrabbondante, altre incompleto o frammentario..

In alcuni casi le leggi presentano ampi margini di incertezza, sono formulate in maniera poco chiara, risultando a volte pericolose per quegli stessi diritti che vorrebbero invece proteggere. Quest’incertezza può derivare a volte dall’assenza di norme primarie o attuative.

Alcune norme significative, spesso di rilevanza penale, sono nate in modo controverso e non condiviso, andando ad incidere su situazioni in corso o oggetto di particolare conflitto o tensione. Sono note ad esempio le aspre critiche contro alcune leggi definite “ad personam”, sollevate da politici e magistrati.

La stessa Corte Costituzionale ha messo in discussione con frequenza maggiore rispetto al passato la qualità tecnica di diverse norme e il rispetto di alcuni principi costituzionali: in linea generale la percezione è quella di un insieme di leggi difficile da conoscere, che apre la strada a interpretazioni discutibili e a violazioni di diritti, da cui discende, tra le altre cose, un ricorso eccessivo alla giustizia.

La semplificazione e razionalizzazione normativa è un obiettivo più volte promesso, ma ancora irrealizzato.

SCARSO ACCESSO ALLE INFORMAZIONI La possibilità di accesso a informazioni complete e gratuite è un requisito fondamentale sia per il buon funzionamento dei processi democratici che per un efficace contrasto dei fenomeni corruttivi. Se in Italia la quantità di informazioni disponibili al pubblico risulta fin troppo elevata, tuttavia la qualità è spesso scadente o non il linea con i migliori standard europei.

I dati sono spesso obsoleti, imprecisi, parziali se non, in alcuni casi, del tutto assenti. Il settore del “law enforcement”, legato all’azione delle diverse forze dell’ordine, della polizia locale, della magistratura, è sostanzialmente refrattario a fornire dati significativi per valutarne l’integrità e la trasparenza.

Le ONG ed i media che si occupano dal tema, non sono in grado di recuperare, scoprire e diffondere al grande pubblico informazioni sui fattori che riducono l’integrità del sistema Paese e, se è vero che internet può giocare un ruolo fondamentale nel colmare questo gap – almeno parzialmente, il “digital divide” che affligge l’Italia diventa un limite strutturale a questa sua funzione.

La produzione e la diffusione di informazioni risentono molto dell’effetto politico che queste ultime rivestono, al punto che coesistono spesso letture antitetiche degli stessi fenomeni: i media hanno la tendenza di riportare al pubblico l'interpretazione dei fatti, piuttosto che i fatti in sé. In questo senso, l’informazione pubblica - che pure ha accesso a risorse economiche più che sufficienti – risulta carente.

Il controllo dei media è un pericolo per l’imparzialità dell’informazione: la proprietà delle testate è nota per legge, ma non vi sono adeguate informazioni sulla dipendenza di queste da soggetti o centri di potere economici ed anche i meccanismi a garanzia dell’integrità del settore in generale e dei giornalisti in particolare risultano del tutto inadeguati.

Gli esempi di vero giornalismo investigativo, seppur di successo, sono troppo pochi .

DEBOLI SISTEMI DI CONTROLLO Diversi studi internazionali - come ad esempio il Global Corruption Barometer di Transparency International, il Global Integrity Report, i vari report del GRECO e dell’OCSE danno un giudizio negativo dei sistemi di controllo presenti in Italia. A livello nazionale la qualità della governance del Paese è raramente oggetto di seria valutazione interna, si può anzi dire che in molti settori non vi sia traccia di sistemi indipendenti ed efficaci di monitoraggio, sia in termini di performance (efficienza ed efficacia) degli enti, sia di valutazione della qualità dell’operato dei soggetti attori.

Raramente i sistemi di valutazione e controllo sono affidati a organi esterni e realmente indipendenti, troppo spesso anzi controllori e controllati sono formalmente collegati se non coincidenti. L’attenta analisi di questi sistemi porta in superficie fenomeni di corporativismo e auto-tutela che di fatto riducono la capacità del controllo stesso.

Questo vale anche per molte agenzie pubbliche ed autorità nazionali di sorveglianza, di fatto legate all’esecutivo, i cui poteri di indagine e sanzione risultano molto ridotti e le cui valutazioni hanno un impatto irrilevante.

Pur assistendo a un’ampia diffusione di codici di condotta e standard etici volontari nei settori analizzati, questi raramente contengono misure efficaci in termini di poteri di indagine e sanzioni, nonché di protezione di chi segnala illegalità.

STATO DI CONFLITTO Negli ultimi anni la tensione tra poteri dello stato e alcuni settori della società civile ha raggiunto livelli mai sperimentati, con ricadute sull’intero sistema paese, soprattutto nel settore dei media. Lo stesso Presidente della Repubblica ha ripetutamente manifestato la preoccupazione per le sorti del Paese, esortando tutte le parti a una maggiore coesione.

L’escalation della conflittualità tra poteri dello Stato è oggettiva, progressiva, non di rado radicale.

Spesso lo stato di conflitto è sembrato prevalere sullo stato di diritto, inficiando il rispetto delle regole, indebolendo il rigore, incrinando l’immagine del Paese e l’autorevolezza dei servitori dello Stato.

Il costante controllo della magistratura su Esecutivo e Parlamento, la scarsa indipendenza del Parlamento dall’Esecutivo, l’insufficiente controllo del primo sul secondo, oltre a meccanismi di integrità evidentemente inadeguati per entrambi, dimostrano come i rapporti tra i poteri siano stati distorti di certo non nell’interesse comune.

PUNTI DI FORZA E DEBOLEZZE DEL SISTEMA DI INTEGRITÀ 

MAGLIA NERA

I partiti politici, come dimostrato anche dai numerosi recenti scandali, risultano essere particolarmente carenti per quanto riguarda trasparenza, responsabilità e integrità, tutto ciò a a fronte di una notevole disponibilità di risorse, sia pubbliche che private. A parte pochissime eccezioni, il loro contributo alla lotta alla corruzione e alla promozione di maggior trasparenza è pressoché nullo.

E’ interessante notare come, per i partiti, le valutazioni relative sia al quadro legale che al loro comportamento nella pratica siano entrambe ampiamente insufficienti, a suggerire come il potere politico abbia costruito coscientemente un sistema di norme deboli e poco funzionale all’effettivo controllo degli stessi, situazione che, come ci possiamo facilmente rendere conto, presenta notevoli margini di rischio. 

PUNTI DEBOLI

Altri tre settori risultano particolarmente deboli: il Settore Pubblico, l’Autorità Anticorruzione ed i media.  Le performance (quanto avviene nella pratica) del Settore Pubblico risultano sempre inferiori a quanto previsto da norme e regolamenti, peraltro già di per sé poco esigenti in fatto di indipendenza, trasparenza e integrità. La situazione è aggravata da un sistema di rendicontazione debole sia nella pratica che per legge.  Il settore dei media si è dimostrato particolarmente vulnerabile a interferenze esterne sia di origine politica che economica. In generale, il livello di indipendenza e integrità del settore è molto basso, mentre trasparenza e responsabilità sono insufficienti sia in pratica, che “in law”.

Se nella “carta stampata” e nel sistema televisivo tali lacune sono accentuate, internet e radio salvano in parte il settore da una valutazione peggiore.  Il Paese soffre la mancanza di un’Autorità Anticorruzione efficace ed autonoma, come richiesto dalla Convenzione delle Nazioni Unite e dal Consiglio d’Europa: nessuna delle strutture create finora a questo scopo è risultata realmente indipendente. Tutte hanno mostrato livelli di trasparenza (ad es. nella selezione dei membri e nella gestione del budget) e di responsabilità insufficienti, oltre a risorse inadeguate rispetto agli obiettivi prefissati.

Gli sforzi di queste agenzie nel contrasto alla corruzione non soni andati oltre la sufficienza, anche per i suddetti motivi. 

PUNTO DI FORZA

La Corte dei Conti dispone di risorse adeguate, è indipendente sia per legge che nella pratica, trasparente, responsabile e integra. Le sua attività di contrasto alla corruzione viene attuata attraverso controlli efficaci e con l’individuazione e sanzione di comportamenti scorretti.

L’Istituzione ha richiamato più volte le forze politiche a una migliore e più trasparente gestione della “res publica”, nel tentativo di migliorare il sistema economico nazionale, fortemente danneggiato da corruzione, malversazioni e negligenza.

PRINCIPALI RACCOMANDAZIONI DI TRANSPARENCY INTERNATIONAL ITALIA 1. SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA E BUROCRATICA L’opacità normativa è uno dei principali ostacoli alla trasparenza generale del sistema Paese.

Eccessiva burocrazia, leggi contrastanti o di discutibile interpretazione creano terreno fertile per condotte illecite o non etiche.

Transparency International Italia raccomanda che si proceda in tempi rapidi e con efficacia ad una concreta semplificazione e razionalizzazione normativa, che renda più semplici e trasparenti sia per il cittadino che per l’impresa i processi necessari all’adempimento dei propri doveri e al godimento dei propri diritti.

2. INDIPENDENZA E TRASPARENZA DEL SISTEMA MEDIATICO Un sistema, per definirsi veramente democratico e aperto, necessita che cittadini e società civile siano in grado di accedere ad informazioni oggettive, verificate e certe.

Transparency International Italia raccomanda che venga garantita l’imparzialità dei mezzi di comunicazione e informazione pubblici: nomine di merito per i posti apicali e dirigenziali devono sostituirsi al modello di nomina politica ancora imperante.

Lo stesso principio deve valere per le Autorità Garanti, che per espletare la loro missione con sufficiente indipendenza ed efficacia devono essere sottratte all’influenza della sfera politica: anche in questo caso le nomine devono rispettare criteri di competenza e affidabilità, devono essere rese trasparenti e credibili attraverso la pubblicazione online, con ragionevole anticipo, dei curriculum dei candidati e, successivamente, delle motivazioni delle scelte.

3. AUTORITA’ ANTICORRUZIONE EFFICACE E INDIPENDENTE Perché le azioni di prevenzione e contrasto della corruzione siano efficaci, concrete, accuratamente monitorate e misurabili, è necessario che siano coordinate da una specifica autorità indipendente e dotata di risorse adeguate allo scopo.

Transparency International Italia raccomanda che venga istituito un organismo con compiti specifici di prevenzione e contrasto della corruzione dotato, in ottemperanza all’art. 6 della Convenzione ONU contro la corruzione (UNCAC), di “indipendenza adeguata […], risorse e personale specializzato, oltre che di un’adeguata formazione”.

4.CODICI DI CONDOTTA E SANZIONI PIU’ EFFICACI PER PARLAMENTARI, MINISTRI E MAGISTRATI Negli ultimi anni si è assistito a un continuo conflitto tra istituzioni e ad una mortificante “escalation” di comportamenti immorali e, in molti casi, illeciti da parte dei più alti rappresentanti dello Stato, che hanno incrinando l’immagine del Paese sia agli occhi dei propri cittadini che all’estero.

Transparency International Italia raccomanda che, per prevenire e contrastare tali comportamenti che hanno una ricaduta negativa sull’economia e l’immagine di tutto il Paese, Parlamento, Governo e Magistratura si dotino di nuovi e più rigorosi codici di condotta, che stabiliscano –oltre a principi di comportamento votati all’etica e alla legalità sanzioni adeguate al danno provocato da comportamenti non conformi.

5. INTRODUZIONE DELL’ETICA E DELLA LEGALITA’ NEL SISTEMA EDUCATIVO Qualunque sforzo per prevenire e contrastare la corruzione non può che risultare inutile, se alla base non sussiste una coscienza civica che permetta al singolo individuo di effettuare una scelta etica e consapevole, anche grazie a principi e valori condivisi.

Il problema della corruzione in Italia è notevolmente diffuso se non in alcuni casi addirittura “sistemico”: questo radicamento implica la necessità di cominciare a lavorare “dal basso” se si vogliono ottenere risultati duraturi, concreti e non effimeri.

L’educazione come priorità dunque, per raggiungere il traguardo finale di una società più giusta, solidale e trasparente.

Transparency International Italia raccomanda al Governo e il Ministero competente di promuovere e attuare nel settore educativo progetti specifici volti ad elevare il ruolo attivo dell'educazione civica e morale nel rafforzamento della società civile contro la corruzione e la criminalità.

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