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LICENCIATURA EN TRABAJO SOCIAL. CURSO DE LEGISLACIÓN AGRARIA. ANTOLOGÍA. LIC. NORA VIANEY PÉREZ HERRERA.
INTRODUCCIÓN La presente antología es un material de apoyo para el alumno, en esta antología se compilan fragmentos de obras que explican de manera clara y completa los temas del programa de estudios de la materia de Legislación Agraria. El conocimiento de la Legislación Agraria es fundamental para el futuro Lic. en trabajo Social ya que le permitirá entender la relación que existe entre la Legislación Agraria y el Trabajo Social; así como identificar las áreas de intervención de éste profesional al igual que las funciones a desarrollar en el ámbito de impartición de justicia agraria. El derecho agrario ha sufrido diversas transformaciones, debiendo destacar por su importancia las ocurridas en la época independiente de nuestro país, particularmente las modificaciones que se incorporaron a este derecho a partir de la Revolución y que se vieron concretadas en el congreso constituyente de 1917, quienes lo integraron, resumieron en el artículo 27 de la constitución promulgada en dicho año, los anhelos de dichos grupos revolucionarios en planes como el del San Luis y el Ayala. En la exposición de motivos, se manifiesta nítidamente la razón fundamental del Constituyente de Querétaro para la iniciativa constitucional. Es necesario mencionar que a partir del movimiento revolucionario se comenzó a gestar lo que sería el contenido en el artículo 27 constitucional, destacando la importancia de la Ley del 6 de enero de 1915 que fue impulsada por Venustiano Carranza, siendo éste presidente de la República 1.
OBJETIVO GENERAL El estudiante, a través de la incursión en el contexto del Derecho Agrario, será capaz de revisar de manera general, la problemática del campo en México y las instituciones fundadas en nuestra legislación vigente, a fin de identificar conceptos y mecanismos más relevantes en la materia, para ser capaz de abordar más fácilmente las situaciones de conflicto que surgen entre miembros del medio rural, hará posible su localización en su exacta dimensión, para brindar orientación mediante la asesoría de una acción,
1 Derecho Agrario; Carlos Alberto Sánchez Álvarez
planificar un programa de capacitación, una terapia, o vincular a alguna dependencia para su colaboración, en general que ayude a solventarlos.
MÓDULO 1 DERECHO AGRARIO 1.1. Su noción y definición Todas las ramas del derecho se encargan de regular actividades específicas del quehacer humano, así tenemos que las ramas del derecho público las relaciones entre los particulares y el Estado, más específicamente tenemos el Derecho Fiscal, reglamento todo lo relacionado con las obligaciones tributarias, el derecho penal los delitos y la comisión de estos, derecho laboral las relaciones entre trabajadores y patrones, etc.; en nuestro caso el Derecho Agrario al igual que las demás ramas del derecho está encargado de reglamentar determinadas situaciones así como las actividades de determinados sujetos de derecho, este se encarga de regular las relaciones entre los productores de la tierra, ya sean agrícolas o granaderos, las relaciones entre los productores de la tierra, ya sean agrícolas o producción del campo, así como lo relacionado con las tierras productivas del territorio nacional. A continuación se presentan algunas definiciones que de Derecho Agrario han dado algunos de los estudios de la materia: RAFAEL DE PINA.- “Conjunto de las normas jurídicas destinadas a regular el régimen de la tierra laborable”. MENDIETA Y NUÑEZ.- “El derecho agrario es el conjunto de normas, leyes, reglamentos y disposiciones en general, doctrina y jurisprudencia que se refieren a la propiedad rústica ya las explotaciones de carácter agrícola”. MARTHA CHAVEZ PADRON.- “Derecho agrario en nuestro país, es la parte del sistema jurídico que regula la organización territorial rústica, todo lo relacionado con las explotaciones y aprovechamientos que este sistema considera como agrícolas, ganaderos y forestales y la mejor forma de llevarlos a cabo”. ANTONIO LUNA ARROYO.- “El derecho agrario mexicano es una rama del derecho público que regula la tendencia y economía de los ejidos, tierras comunales, nuevos centros de población agrícola y en algunos aspectos, de la pequeña propiedad”.
RAÚL LEMUS GARGÍA.- “Es el conjunto de principios preceptos e instituciones que regulan las diversas formas de tenencia de la tierra y los sistemas de explotación agrícola, con el propósito teleológico de realizar la justicia social, el bien común y la seguridad jurídica”. JOSE RAMON MEDINA CERVANTES.- “Es una rama del derecho social del sistema jurídico mexicano, que se sustenta en la propiedad social, a fin de establecer la consecuentemente, los sujetos agrarios; en función del desarrollo rural integral, que tiene como beneficiarios directos e inmediatos a los miembros de los núcleos de población rural. MARIO RUZ MASSIEU.- “Conjunto de normas jurídicas que regula la actividad en el campo derivada de la tendencia y explotación de la tierra, con el fin primordial de obtener el bien de la comunidad en general y en especial de la comunidad rural”. Por su parte Hilario Bárcenas Chávez nos dice sobre el concepto del Derecho Agrario que existe controversia sobre lo impropio de su denominación ya que las normas de actos otros como la minería, la cacería, las aguas fluviales y que tienen que ver con el campo no se encuentran incluidos en la misma y sus regulaciones son separadas aunque incidentalmente llegan a formar parte de la rama agraria. Él define al Derecho Agrario como “la ciencia jurídica que regula la explotación de la tierra rustica, la que conjuntamente con la urbana, complementa el habitad de ser humano”2. Señala que el concepto fundamental en México se limita al artículo 27 constitucional, así como todos los ordenamientos jurídicos referentes a las tres formas de la tenencia de la tierra rural; quedando fuera actos o hechos jurídicos que no se encuentran dentro de estos a menos que sean conexas y se deba aplicar la materia agraria. En México el Derecho Agrario está concentrado en la lucha por la propiedad y la tenencia de la tierra del campo. Además de las anteriores encontramos en nuestra legislación diversas disposiciones relacionadas con la materia de forma directa o indirecta, como el artículo 4º constitucional, 25, 26 y el de más influencia el artículo 73 fracción XIX, XXIX y los párrafos cuarto y quinto de artículo 27. 1.2 Autonomía Sociológica, jurídica y económica.
2 Derecho Agrario y el Juicio de Amparo; Capitulo I “Nociones Generales de Derecho Agrario; Hilario Bárcenas Chávez; Mc Graw Hill; México 2005; Pág. 1.
Martha Chávez Padrón nos dice que las razones históricas por las que en México existen problemas agrarios específicos y particulares que dieron origen a las peleas revolucionarias. Hace una pequeña reseña del concepto de propiedad desde época prehispánica, pasando por la colonia, en el México independiente surgen los latifundios y como resultado la situación de los más desprotegidos empeoro y dio lugar al inicio de la revolución y de la cual como resultado se dieron diversos cambios hasta que en 1915 se empieza la creación de instituciones agrarias: el ejido, la pequeña propiedad, los tribunales agrarios y la magistratura agraria entre otras. Jurídicamente hablando, la autonomía del derecho agrario tiene sus antecedentes desde la época prehispánica con la existencia de los calpullis, en la colonia con a través de las Leyes de Indias, las Cedulas y las Ordenanzas que regulaban la agricultura y su explotación. En el México independiente están las Leyes de Reforma de 1856, las Leyes de Colonización y Baldíos hasta que en 1915 con el artículo 27 constitucional se inicia la Reforma Agraria junto con las instituciones agrarias. Y es con esta Reforma Agraria y el artículo 27 constitucional que empieza precisamente la autonomía legislativa de la materia. Sobre su autonomía didáctica, tenemos la presencia del Derecho Agrario en las facultades de Derecho desde 1939. También incluye en su estudio a la autonomía sociológica por la particularidad de que son los indígenas quienes en su mayoría son quienes forman a las familias campesinas mexicanas y tienen sus costumbres e ideologías muy apegadas a sus lugares de origen y son precisamente las leyes agrarias las que tratan de beneficiarlas ahí mismo en todos los casos que las circunstancias lo permitan; desde el punto de vista estadístico la mitad de nuestra población se considera campesina y debe como consecuencia respetarse la configuración social de este sector mayoritario y por tanto estructurar las leyes que lo rijan de forma especial y autónoma. Estas características son de gran importancia para avalar el éxito en los Programas de Mejoramiento de Comunidad Rural. La autonomía económica y el interés, precisamente, económico del Estado en la explotación de los recursos naturales y para asegurar un equilibrio social. Recordando la gravedad que tuvo el problema agrario en México para poder comprender por qué el Estado tiene consagrados estos asuntos de interés en la Constitución a través de la propiedad originaria que tiene y el control que ejerce sobre la explotación moderada pero constante de los recursos naturales. Esta entonces el interés nacional en la producción agrícola. Esto sucede en todos los Estados modernos que tienen tendencia cada más hacia los cultivos dirigidos. No solamente el Estado está interesado en intervenir y regular la producción agrícola por razones
económicas y también para asegurar su equilibrio social mediante la retribución de la propiedad en muchas manos y la fijación de límites a la propiedad particular, nuestra legislación pues, se estructura con finalidades económicas y sociales3. De la autonomía del Derecho Agrario Hilario Bárcenas Chávez dice que en varios países como México, Italia, España y Argentina se le han desarrollado teorías sobre la autonomía de este y menciona los cuatro aspecto que toma en cuenta Giorgio de Semo para determinarla: didáctica, científica, jurídica y específica; ya que estos cuatro aspectos están presentes en el derecho agrario, por lo que sustentan su autonomía. A pesar de que en diversos países como Italia algunos tratadistas no concuerdan con la autonomía de la misma, en México de forma unánime sí es considerada por diversos autores que ni siquiera la discuten ya que se dan los cuatro principios de De Semo pues se imparte como materia independiente en las universidades, hay diversos estudios que tratan de aclarar sus principios y proponer ideas innovadoras para su mejoramiento, así como los diversos ordenamientos jurídicos que se han promulgado a lo largo de la historia en México, y la autonomía jurídica por las codificaciones específicas que existen. Dr. Rubén Delgado Moya por su parte dice que el Derecho Agrario es una rama autónoma del derecho mexicano general, ya que cuenta con legislación propia, se estudia y analiza con su propia doctrina y se difunde académicamente en las universidades de forma independiente de las otras disciplinas jurídicas referentes al derecho patrio e internacional. 1.3 Características. / 1.4 Intereses tutelados e influencia del medio.
Martha Chávez Padrón explica que el derecho agrario mexicano es un conjunto de normas que se dirigen a un determinado grupo social, protegiéndolo al traducir la suma de sus patrimonios, económicamente negativos por lo pobre, en una fuerza jurídica capaz de oponerse a las de un interés patrimonialmente positivo; por ende, estas normas rigen todas las relaciones jurídicas que surgen a consecuencia de la organización y explotación de la propiedad ejidal, de la pequeña propiedad y de las comunidades agrarias. El derecho Agrario en México está integrado por todas las leyes agrarias que se han expedido cumpliendo con los requisitos de forma y 3 Derecho Agrario y el Juicio de Amparo; Capitulo I “Nociones Generales de Derecho Agrario; Hilario Bárcenas Chávez; Mc Graw Hill; México 2005.
fondo que se establecen en los artículos 27, 71 y 72, todos los reglamentos, disposiciones administrativas agrarias, jurisprudencias y principios generales de Derecho, normas agrarias contenidas en ordenamientos jurídicos no agrarios. Para adentrarnos en la rama agraria del derecho tenemos que el contenido de este es precisamente “el campo y su cultivo, la propiedad rustica y su explotación”, ya sea como cultivo o aprovechamiento sistemático y reglamentario. Hablando sobre el Derecho Agrario en México, Martha Chávez nos da el punto de vista del Dr. Mendieta y Núñez sobre la delimitación del concepto y contenido de este a “las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas referentes a la propiedad rustica, a la agricultura, ganadería, silvicultura, aprovechamiento de aguas, crédito rural, seguros agrícolas, colonización y planificación agraria”4. Sobre el contenido del Derecho Agrario se refiere a su gran extensión, que abarca por supuesto a la legislación respectiva “al régimen de tenencia y explotación de la tierra”, los derechos agrarios, el derecho procesal agrario y sus procedimientos agrarios; el régimen de propiedad ejidal, comunal y privado, el sistema fiscal agrario, la solución de los problemas legales agrarios. Los comienzos del Derecho Agrario en México datan del siglo XX, al obtener su independencia legislativa, jurídica y didáctica y nos da su definición del mismo y de sintéticamente nos explica que dada la amplitud en cuanto a sus conceptos sería más fácil su estudio si se dividiera en dos cursos, uno para estudiar la parte sustantiva y otro la adjetiva, como sucede a nivel doctorado. 1.5 Fuentes del Derecho Agrario.
En Sentido vulgar, por fuente entendemos al lugar de donde emana algo, en materia jurídica se usa en sentido figurado la expresión “fuentes del derecho” para indicar el origen de nuestro derecho, para determinar de dónde y cómo es que se genera el derecho. Aunque nuestro derecho positivo, tiene su único origen en la voluntad del legislador, generalmente la creación del derecho se atribuye a tres tipos de fuentes: A) formales B) históricas C) reales.
4 El derecho agrario en México; Chávez Padrón, Martha; Editorial Porrúa; México 2007; pág. 61.
Formales.- Son los procesos tradicionales para la creación de las normas jurídicas; dentro de esta categoría se consideran a la legislación, la doctrina, la costumbre y la jurisprudencia. Históricas.- Están constituidas por las instituciones jurídicas que estuvieron en vigor en épocas pasadas y que a la vez han servido para alimentar a las actuales; dentro de estas se considera a los documentos, códigos, papiros, murales, libros, etc. Reales.- Comprenden los hechos, circunstancias y consideraciones, tales como las necesidades sociales, el bien común, que alimentan el criterio del legislador y que se plasmas en el contenido de la norma. Aplicando este esquema al sistema jurídico agrario mexicano, las fuentes son los factores, son los acontecimientos y circunstancias, los que dan el contenido a las normas jurídicas en materia agraria, mismas que se formalizan a través del proceso legislativo para adquirir la observancia y vigencia espacio temporal entre los sujetos de derecho, instituciones del sector y terceros relacionados con la producción de las tierras. Otra clasificación comúnmente aceptada, es la referente a las fuentes directas y fuentes indirectas. DIRECTAS Por fuentes directas del derecho, entendemos propiamente a las que encierran en sí mismas la norma jurídica. Ley.- Es el ordenamiento jurídico resultado de un proceso legislativo, el cual tiene vigencia en un lugar y tiempo determinado, pudiendo considerarse como el principal antecedente de las legislaciones agrarias contemporáneas el decreto preconstitucional del 6 de enero de 1915, preliminar del artículo 27 constitucional de 1917. INDIRECTAS Las fuentes indirectas del derecho son todas aquellas que aun sin ser normas jurídicas, contribuyen a la creación e interpretación de estas, sin darles existencia por sí mismas; dentro de estas ubicamos a la jurisprudencia, los principios generales del derecho la doctrina; mención especial se le debe hacer la costumbre, ya que en materia procesal agraria, la ley expresamente ordena respetar las costumbres de los grupos indígenas.
Jurisprudencia.- Aunque esta no cubre el proceso legislativo de creación de las leyes, si tiene toda la jerarquía, aplicación y observancia de estas; no es sino la interpretación que de la ley hace el Tribunal Superior Agrario o los Tribunales Unitarios Agrarios, para esto es necesario que se dicten cinco ejecutorias consecutivas en el mismo sentido, para que sean observadas obligatoriamente por los tribunales agrarios. Principios Generales del Derecho.- Son los criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico determinado que se presentan en la forma concreta de aforismo y cuya eficacia como norma supletoria de la ley depende del reconocimiento expreso del legislador, en nuestro sistema jurídico el artículo 14 constitucional, en su último párrafo dispone: “EN LOS JUICIOS DEL ORDEN CIVIL, LA SENTENCIA DEFINITIVA DEBERÁ SER CONFORME A LA LETRA O A LA INTERPRETACION JURIDICA DE LA LEY Y A LA FALTA DE ESA SE FUNDARA EN LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO”. Doctrina.- En nuestro derecho agrario es evidente el peso e influencia de la doctrina, siendo esta la interpretación y análisis que los estudiosos del derecho hacen de la legislación. Costumbre.- Son las prácticas y uso observadas por los sujetos agrarios, en parte integradas a las normas jurídicas en materia agraria. UBICACIÓN DEL DERECHO AGRARIO DENTRO DEL MUNDO DEL DERECHO Desde la época de los romanos, el mundo del derecho se ha dividido en dos grandes grupos que son el derecho privado y el derecho público. Las distintas ramas del derecho privado se encargan de regular las relaciones jurídicas entre los particulares, así como las relaciones entre los particulares y el estado como entidad particular, todos en igualdad de circunstancias; por su parte el derecho público se encarga de regular las relaciones que se suscitan entre los estados o entre los particulares con el estado, en este caso en su carácter de este soberano; el derecho público se integra por el complejo normativo que hace posible la existencia del estado como entidad soberana, su fundamentación y el ejercicio de su autoridad; para lo cual instrumenta los órganos, procedimientos y mecanismos para cumplir su función jurídica que le es consustancial. No todos los autores están de acuerdo con la validez de esta división, ya que niegan la posibilidad de hacer una división tajante entre el derecho privado y el derecho público, esto se corrobora con la existencia de materias en donde no se puede diferenciar con total nitidez lo público de lo privado.
Dentro otro punto de vista como consecuencia el intervencionismo estatal se ha creado el llamado derecho social, que descansa en una teoría, doctrina, normatividad, y prácticas jurídicas destinadas a proteger a los grupos sociales más necesitados, teniendo como principal objetivo el bienestar común de estos sujetos de derecho. Dos ramas del derecho el agrario y el laboral fueron el prototipo del derecho de la Revolución Mexicana; el derecho agrario se materializó en la reforma agraria mexicana, que destruye el sistema monopolizados de la propiedad rural en que descansaba la hacienda; esto permite incorporar a los trabajos del campo a la riqueza nacional por conducto de las tierras para fines agropecuarios, actualmente el nuevo derecho agrario no lo podemos considerar totalmente dentro del derecho social, ya que si bien es cierto que el Estado sigue brindando cierta protección a los trabajadores del campo, también es cierto que esta no es tan abierta como en las anteriores legislaciones en la materia, por otra parte, la ley Agraria vigente también presenta ciertas disposiciones tanto de derecho público, como de derecho privado, todo esto nos indica que el derecho agrario, es un derecho hibrido el cual cuenta con situaciones que las podemos ubicar dentro del derecho público, así como otras más dentro del derecho privado, o dentro del derecho social. 1.6 Problemática del campo.
Muchos son los factores que afectan la producción de alimentos básicos en el campo. Uno de ellos es la sequía, que debido al cambio climático, afecta a 22 Estados, principalmente del Norte de la República. Recientemente la Confederación Nacional Campesina (CNC) mencionó que hubo un desplome en la producción de alimentos, en un 40 por ciento y que los 34 millones de pesos de apoyo, otorgados por el Gobierno Federal, no son suficientes. La CNC detalló, de acuerdo con estudios de la Cámara de Diputados, que la producción de maíz, a finales del año pasado representaba el 42 por ciento del volumen del programa para 2011, mientras que el frijol representaba el 41 por ciento. Para Misión Política, Blanca Rubio, investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), dice que el campo mexicano tiene problemas que deben ser atendidos. En la medida en que los problemas climatológicos aumentan, los
económicos también, pues productos de importación, como el maíz blanco, el trigo, la soya y el arroz, tienden a requerir mayores volúmenes de compras externas. “El aumento tan fuerte de los precios internacionales ha traído consigo un encarecimiento de estos productos y por tanto esto lleva a utilizar la divisas que obtiene el País. Los dólares que obtiene con las exportaciones de estos productos, como el petróleo, se están yendo en comprar alimentos”, explica Rubio. La investigadora de la UNAM señala que el daño económico en el campo se venía dando desde el 2008, con la crisis alimentaria y planteó la falta de una autosuficiencia que se recrudece con el aumento de la sequía. A finales del año pasado la Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Ganadería, Pesca y Alimentación (Sagarpa) dio paso a la siembra del maíz modificado genéticamente en campos experimentales, como opción para resarcir el déficit de producción y la crisis alimentaria. Aunque algunos productores y científicos se pronunciaron en contra del maíz transgénico ante el argumento de la falta de resistencia a la sequía. “Los organismos modificados genéticamente no resuelven el problema de la crisis alimentaria. Realmente los transgénicos no son una alternativa, definitivamente eso no permitirá al País resolver la cuestión de la crisis alimentaria”, comenta Blanca Rubio. Respecto a una resolución de la crisis alimentaria, la investigadora Blanca Rubio apunta que se necesita un cambio en la política hacia el campo que estimule la producción interna sin que privilegie la importación de alimentos. “Se requiere una política integral que fomente los granos básicos, fundamentalmente, y que tenga créditos baratos para los agricultores, capacitación y un programa integral que permita incrementar la producción”, apunta Blanca Rubio. Rubio menciona que si se aumentan los precios, los productores tienen mayor capacidad para incrementar la producción pero cuando cae el precio de nuevo, sin estimulo del Gobierno, cae de nueva cuenta la producción; tal como sucedió en 2008 cuando se incrementaron los precios y la producción para 2009 aumentó, para efectos de la sequía se requiere compensar las pérdidas de los productores e impulsar a aquellos que no han sido afectados por el problema climatológico con un cambio estructural y no coyuntural. Acerca de la especulación de un posible desabasto de alimentos, que puede darse este año debido al desplome de la producción en el campo, no se sabe a ciencia cierta pues existe la posibilidad de importar desde el exterior y así subsanar la carencia. De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), de 2008 a 2010 cerca de 4 millones de mexicanos cayeron en pobreza alimentaria y alrededor de 3 millones se encuentran en las áreas rurales del País.
La investigadora Rubio señala al respecto que el futuro de los productores también es incierto, pues la opción de migrar a centros urbanos en busca de un empleo no es viable debido a la crisis económica que afecta también a los sectores urbanos. “La opción fundamental que puede resolver la situación, es una política de emergencia hacía el campo por la sequía y otra política estructural que permita fijar la fuerza de trabajo del campo y retomar la autosuficiencia alimentaria”, recalca la experta en agricultura mexicana5.
5 Publicado en Martes, 21 Febrero 2012; Escrito por El Sol de México. http://www.cnc.org.mx/index.php/prensadigital/71-actualidad-rural/actualidad-rural-febrero12/897-problemas-serios-en-el-campo