Autor Bastien Bedossa
Macroeconomía y Desarrollo
OCTUBRE DE 2023 । N° 51
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Índice
Resumen
p. 3
Conclusión
p. 19
Introducción
p. 5
Apéndice 1 – Metodología para medir la vulnerabilidad climática
p. 20
Apéndice 2 – Revisión de instrumentos financieros
p. 21
1. Contexto y definiciones
p. 6
2. Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad p. 8 3. Estrategias financieras para hacer frente a una situación de doble vulnerabilidad
Bibliografía
p. 24
Lista de acrónimos p. 25
p. 15
1
2
Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Resumen El presente estudio propone diseñar un método sistemático
para detectar y especificar situaciones de doble vulnerabilidad. La doble vulnerabilidad se refiere a una situación en la que un
país sufre de manera simultánea vulnerabilidades climáticas y
macrofinancieras. Se define como un estado en el que es probable que el cambio climático (ya sea en forma de perturbaciones
ocasionales o de deterioro crónico de las condiciones climáticas)
tenga repercusiones multidimensionales en las poblaciones, los ecosistemas y la actividad económica, provocando un aumento
de los desequilibrios fiscales y de las ratios de deuda pública a corto y medio plazo. A su vez, esta dinámica negativa limita la
capacidad de los gobiernos para hacer frente con eficacia a las consecuencias del cambio climático en el futuro y, en particular, para apoyar a los segmentos más vulnerables de la población. Denominamos a este círculo vicioso «trampa climática-financiera».
Para cada una de estas dos dimensiones, construimos
índices de vulnerabilidad para todos los países. Mediante la
combinación de ambas, este estudio identifica diferentes grupos de países que se enfrentan a una situación de doble vulnerabilidad en distintos grados. En cuanto a la vulnerabilidad a los
fenómenos meteorológicos extremos, muchas islas del Pacífico,
el Índico y el Caribe parecen encontrarse en una situación de doble vulnerabilidad. Además, algunos países costeros de
América Latina, dos países africanos y dos de Asia Sudoriental son también muy vulnerables. En términos de vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas, los países de
las regiones del Mediterráneo, el Golfo de Adén y Oriente Medio,
así como la mayoría de los países costeros de África Occidental, también entran en el grupo de países altamente vulnerables.
3
A partir de este análisis, el presente estudio evalúa algunas
estrategias empíricas e instrumentos financieros susceptibles
de atenuar las principales consecuencias del cambio climático
sobre la dinámica de las finanzas públicas de los grupos de países identificados. Estas estrategias combinan esfuerzos para
reducir (o compartir) los costes crecientes e imprevisibles de
las perturbaciones climáticas a corto plazo y para mantener
el margen de maniobra presupuestario requerido para respaldar ambiciosas estrategias de inversión en adaptación, con
el fin de mitigar los costes de futuras perturbaciones climáti-
cas a largo plazo. ¿Acaso pueden estas estrategias romper la
dinámica de la «trampa climática-financiera»? Esta pregunta deberá responderse en investigaciones futuras.
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Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Introducción El Sexto Informe de Evaluación (AR6) del Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
(IPCC), publicado en marzo de 2023, señala que los actuales esfuerzos de mitigación son insuficientes para limitar el
calentamiento global a 1,5 ºC por encima de los niveles
preindustriales. Se podría incluso llegar a superar el techo de 2 ºC acordado en 2015 como parte del Acuerdo de París. Todavía no se conocen plenamente las consecuencias de este
aumento de la temperatura sobre los ecosistemas y la vida humana; podría llevar a superar los puntos de inflexión geocli-
máticos, induciendo una dinámica de empeoramiento rápido y no lineal de las condiciones climáticas.
El grupo de reflexión Climate Policy Initiative (CPI, por
sus siglas en inglés) estima que la cuantía de las inversiones
en financiación climática [1] se elevaba aproximadamente a entre 850 000 y 940 000 millones de dólares estadounidenses
(USD) en 2021 (CPI, 2022). Según esta institución, el volumen de inversión necesario para limitar el incremento de la tempera-
tura a 1,5 ºC y evitar las consecuencias más graves del cambio climático se sitúa en torno a 4,3 billones de USD de aquí a 2030. Diversos estudios confirman también que, aunque el coste
global de la transición hacia una economía con bajas emisio-
nes de carbono será especialmente elevado en los próximos
años, aumentaría todavía más si se retrasan estas inversiones. Además, en un contexto financiero internacional incierto,
los países más endeudados sufren fuertes presiones sobre
los saldos de sus finanzas públicas, en particular sobre el reembolso de la deuda pública. Es probable que la combina-
ción de la vulnerabilidad al cambio climático y el aumento de
la presión sobre las finanzas públicas conduzca a trayectorias de rápida insostenibilidad de la deuda pública (FMI, 2022c).
1 Se trata de flujos nacionales e internos para financiar inversiones climáticas.
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1. Contexto y definiciones
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Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
La cuestión de la doble vulnerabilidad se plantea en un contexto político favorable a la modificación de la arquitectura financiera internacional para abordar el clima. De hecho, la vulnerabilidad climática ha estimulado numerosos debates en el marco de la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de Glasgow (COP 26), en las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) de octubre de 2022 y en la COP 27 de Sharm el-Sheij. Por citar solo dos ejemplos, la puesta en marcha de la Iniciativa de Bridgetown en la COP 26 y el acuerdo alcanzado en la COP 27 para crear un fondo de pérdidas y daños han confirmado la necesidad de considerar conjuntamente la vulnerabilidad al cambio climático y la vulnerabilidad macrofinanciera. En particular, la Iniciativa de Bridgetown insta a acelerar el proceso de reestructuración de la deuda pública de los países vulnerables.[2] Esta Iniciativa aboga asimismo por financiar las ingentes necesidades de inversión en adaptación mediante distintos tipos de recursos, incluida una nueva emisión de derechos especiales de giro (DEG). En junio de 2023, la Cumbre de París para un Nuevo Pacto Financiero instó también a definir mejor las vulnerabilidades climáticas y financieras. Este marco conceptual renovado podría llevar a revisar los criterios de asignación de la asistencia oficial para el desarrollo.
2 Puede consultarse una descripción de la Iniciativa de Suspensión del
Servicio de la Deuda en la página: https://www.bancomundial.org/es/topic/ debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative
Para una descripción del Common Framework y los criterios de
admisibilidad de los países, véase, por ejemplo: https://clubdeparis.org/ sites/default/files/annex_common_framework_for_debt_treatments_ beyond_the_dssi.pdf
Contexto y definiciones
En el presente estudio, una situación de vulnerabilidad climática se define como aquella en la que un país i) se encuentra altamente expuesto a fenómenos meteorológicos extremos o a un deterioro crónico de las condiciones climáticas, ii) además de ser relativamente más sensible que otros países a la materialización de dichas perturbaciones. La exposición se entiende como la probabilidad de que se produzcan perturbaciones climáticas o un deterioro crónico de las condiciones climáticas, mientras que la sensibilidad se entiende como el daño físico potencial causado si llega a producirse dicho fenómeno (ya sea ocasional o crónico). En ese sentido, este estudio adopta una definición ampliamente utilizada en la literatura sobre la vulnerabilidad a las perturbaciones exógenas, sea cual sea su naturaleza. Estas definiciones también son coherentes con la definición de vulnerabilidad climática que emplea el IPCC (IPCC, 2022). [3] La vulnerabilidad macrofinanciera se define como la capacidad (o incapacidad) de un gobierno para movilizar, cuando sea necesario, recursos financieros nacionales o internacionales suficientes para evitar un deterioro excesivo de la ejecución del presupuesto anual o presiones sobre el reembolso de la deuda pública.
3 El IPCC define la vulnerabilidad de forma relativamente genérica y
admite que este concepto puede tener un significado amplio según el
contexto: «Propensión o predisposición a ser afectado negativamente. La vulnerabilidad comprende una variedad de conceptos y elementos que
incluyen la sensibilidad o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de respuesta y adaptación». (IPCC, 2022)
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2. Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
8
Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
De acuerdo con lo expuesto en la sección 1, los países en situación de doble vulnerabilidad se enfrentan a perturbaciones climáticas intensas o son especialmente vulnerables al deterioro crónico de las condiciones climáticas. Además, el coste de estos fenómenos climáticos pone periódicamente en peligro el equilibrio fiscal y genera presiones sobre el reembolso de la deuda pública, especialmente la denominada en divisas. A su vez, esta dinámica negativa limita la capacidad de los gobiernos para enfrentarse con eficacia a las consecuencias del cambio climático en el futuro y, en particular, para apoyar a las personas más vulnerables. Partimos del supuesto de que dicho círculo vicioso puede ser un indicio para detectar la existencia de una «trampa climática-financiera». [4] Para identificar a los países en situación de doble vulnerabilidad, este estudio construye un conjunto de indicadores para cada vulnerabilidad que, una vez combinados, pueden ofrecer una visión precisa del alcance de la doble vulnerabilidad en cada país. [5] Para estimar la vulnerabilidad climática, este estudio utiliza una base de datos propiedad de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) con las características siguientes: Para cada país, la vulnerabilidad climática se evalúa por separado en función de si el peligro climático corresponde a una perturbación climática ocasional (por ejemplo, un ciclón o una inundación) o a un deterioro crónico de las condiciones climáticas (por ejemplo, un aumento del nivel del mar). El Índice de Vulnerabilidad Climática (véase el Apéndice 1) refleja tanto la exposición del país a estas perturbaciones climáticas como su sensibilidad a ellas (riesgo de escasez de agua, número de habitantes expuestos al aumento del nivel del mar, etc.). En la medida de lo posible, los índices se basan en hipótesis sobre las condiciones climáticas futuras (escenarios del IPCC, en particular). Se calcularon los índices para más de 160 países. Para los países no cubiertos, se propone extrapolar los datos disponibles del país más cercano con características climáticas similares.
•
•
Para evaluar la vulnerabilidad macrofinanciera, se utilizan las calificaciones de riesgo soberano elaboradas por las agencias de calificación crediticia. A pesar de sus limitaciones, [6] estas calificaciones ofrecen las siguientes características, que resultan útiles para nuestro estudio: Las calificaciones soberanas reflejan una estimación de la probabilidad de impago de la deuda pública, con un énfasis en la deuda denominada en divisas. Abarcan un amplio ámbito geográfico, por lo que aseguran la comparabilidad entre países.
• •
Cuando están disponibles, utilizamos las calificaciones elaboradas por las tres principales agencias de calificación (Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch), de las que seleccionamos la calificación más baja entre las dos mejores. [7] En el caso de los países para los que no se dispone de calificación, se aplica una calificación CCC cuando el país se encuentra en situación de alto riesgo o presenta problemas de sobreendeudamiento, según la definición del FMI. [8] Para los escasos países restantes, nos basamos en nuestro conocimiento de la situación económica del país. Sobre esta base, identificamos los países más vulnerables utilizando una sencilla representación gráfica que cruza el Índice de Vulnerabilidad Climática con el nivel de vulnerabilidad macrofinanciera definido anteriormente. Dado que hemos distinguido dos tipos de vulnerabilidad climática (vulnerabilidad a las perturbaciones ocasionales o al deterioro crónico de las condiciones climáticas), identificamos las situaciones de doble vulnerabilidad en dos gráficos (véase más adelante). La intersección de la vulnerabilidad a los fenómenos meteorológicos extremos y la vulnerabilidad macrofinanciera revela tres grupos de países.
• •
6 Una de estas limitaciones es el limitado horizonte temporal para estimar la probabilidad de impago (a menudo inferior a cinco años).
7 En las secciones siguientes, consideramos que los países con una
calificación igual o superior a 15 (equivalente a B para Standard & Poor’s
y Fitch, y a B2 para Moody’s) se encuentran en una situación de especial 4 Sería necesario seguir trabajando para especificar formalmente tal
fenómeno y describirlo desde el punto de vista teórico. Esto excede el alcance de este estudio.
5 Cabe señalar que este estudio no establece una relación causal entre
ambas dimensiones. Sería necesario seguir trabajando para establecer formalmente dicho vínculo.
Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
vulnerabilidad macrofinanciera.
8 El FMI y el Banco Mundial evalúan la sostenibilidad de la deuda pública
con arreglo a un marco definido, distinguiendo entre países de ingreso
baja (pueden consultarse más detalles aquí) y países de ingreso alta con capacidad de endeudamiento en los mercados internacionales (más información aquí).
9
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
0
Canadá
Liechtenstein
República Checa
Reino Unido
República de Corea
Irlanda
Islandia
Eslovenia
Bulgaria
San Marino
Brasil
Seychelles
Honduras Kenia
Bután
Camerún
Camboya
Ecuador
Uganda Corea del Norte Costa Rica
Fiyi
Santa Lucía
Birmania
Nauru
Antigua y Barbuda Islas Cook
Ruanda
Jamaica
Bangladesh
República Dominicana
Colombia
Mauricio
Trinidad y Tobago Panamá
Brunéi Darusalam
Malasia
Indonesia
India
Guatemala
Vietnam
Madagascar
Barbados
Nicaragua
Palaos
San Cristóbal y Nieves
Belice
Tonga
Samoa
Islas Salomón Sierra Leona Guinea Ecuatorial
Nepal
Liberia
El Salvador Mozambique
Kiribati
Vanuatu
Maldivas
Burundi
Santo Tomé y Príncipe
Micronesia
Laos
Dominica
Haití
Comoras
Granada
Islas Marshall
Tuvalu
Cuba
Sri Lanka
Luxemburgo
5
Tailandia
10
Georgia
Benín
Bahamas
Vulnerabilidad macrofinanciera (0-muy baja/21-muy alta)
México
15
20
Gabón República Centroafricana Guyana Pakistán Malaui República Democrática del Congo Chad Costa de Marfil Zimbabue Esuatini Alemania Nueva Zelanda Kosovo Rumanía Surinam Guinea Albania Serbia Ucrania Eslovaquia Hungría Macedonia Letonia Francia Estonia Afganistán Sudáfrica Suecia Turquía Uruguay Bolivia Armenia Níger Togo Azerbaiyán Etiopía Lituania Finlandia Uzbekistán Croacia Nigeria Austria Noruega Bielorrusia Bélgica Lesoto Polonia Mali Congo Tanzania Macedonia del Norte Timor Oriental Países Bajos Tayikistán Zambia Somalia Burkina Faso Paraguay Bosnia-Herzegovina Montenegro Arabia Saudí España Guinea-Bisáu Argentina Perú Rusia Dinamarca Jordania Venezuela Andorra Israel Moldavia Marruecos Siria Chipre Sudán del Sur Chile Ghana Namibia Australia Emiratos Árabes Unidos Catar Italia Líbano Portugal Grecia Kuwait Malta Túnez Cabo Verde Turkmenistán Sudán Botsuana Kazajistán Irán Omán Libia Yibuti Egipto Mongolia Gambia Eritrea Irak Baréin Kirguistán Yemen Argelia Mauritania Territorios Palestinos Senegal Angola
Singapur
Suiza
Estados Unidos
China
Japón
Filipinas
Papúa Nueva Guinea
San Vicente y las Granadinas
Figura 1 a: Países en situación de doble vulnerabilidad: vulnerabilidad a fenómenos meteorológicos extremos y vulnerabilidad macrofinanciera
Vulnerabilidad climática (fenómenos meteorológicos extremos, 0-muy baja/4-muy alta)
10
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La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Cuadro 1.a: Países en situación de doble vulnerabilidad: vulnerabilidad a fenómenos meteorológicos extremos y vulnerabilidad macrofinanciera
VULNERABILIDAD MACROFINANCIERA
VULNERABILIDAD A FENÓMENOS METEOROLÓGICOS EXTREMOS CATEGORÍA
PAÍS
O++
Caribe: Antigua y Barbuda, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Haití, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía. Océano Pacífico: Nauru, Palau, Papúa Nueva Guinea, Samoa, Islas Salomón, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Kiribati, Micronesia, Islas Marshall Océano Índico: Comoras, Madagascar, Maldivas, Sri Lanka Países costeros de América Latina: Belice, El Salvador, Nicaragua África: Camerún, Mozambique Asia Sudoriental: Lao, Myanmar.
O+
Jamaica, Islas Cook, Fiyi, Honduras, Bangladesh, República Dominicana, Seychelles.
O
Colombia, Vietnam, Guatemala
El primer grupo (rectángulo gris, O++) incluye países con una elevada vulnerabilidad macrofinanciera, caracterizada por un nivel especialmente alto de deuda pública. Debido a su situación geográfica, estos países también se encuentran entre los más expuestos y vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos. Esta categoría incluye numerosas islas de los océanos Caribe, Pacífico e Índico. Debido a su tamaño, estos países suelen tener un margen limitado para realizar ajustes fiscales y una capacidad de inversión restringida. Asimismo, hay una serie de países costeros de América Central que son vulnerables a fenómenos climáticos cada vez más importantes, pero que también padecen una frágil situación macrofinanciera relacionada con factores estructurales (deuda pública estructuralmente elevada, posición desfavorable en el comercio internacional, insuficiente diversificación de la base productiva, etc.). Se incluyen igualmente en esta categoría dos países africanos (Camerún y Mozambique) por su vulnerabilidad a fenómenos pluviométricos extremos (Camerún) o a la penetración de ciclones (Mozambique) y que también presentan una vulnerabilidad macrofinanciera asociada a múltiples factores. Es probable que estos países incurran en costes elevados e insostenibles de reconstrucción y apoyo a la recuperación económica tras sufrir fenómenos meteorológicos extremos. Uno de los desafíos consiste en evitar que estos gastos adicionales desplacen los gastos prioritarios para el desarrollo a largo plazo, por un lado, y conduz-
Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
can a una dinámica de endeudamiento insostenible, por otro. Es fundamental mitigar los efectos negativos de estos costes adicionales impredecibles para evitar que la vulnerabilidad macrofinanciera continúe aumentando (véase la sección 3). El segundo grupo (óvalo rosa, O+) está formado por países cuya vulnerabilidad macrofinanciera es relativamente menor, pero que son muy vulnerables a fenómenos climáticos específicos. Estos países también presentan al menos un factor de fragilidad macrofinanciera (por ejemplo, desequilibrio fiscal o de la balanza de pagos) que una perturbación climática de alta intensidad o una repetición de perturbaciones a intervalos breves podrían reforzar de manera significativa. El último grupo de países (óvalo amarillo, O) es interesante por el papel que desempeñan en la dinámica del crecimiento mundial. Estos países cuentan con unos fundamentos macrofinancieros más sólidos, pero son muy vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos. Colombia y Vietnam entran en esta categoría. Dado que estas economías desempeñan un papel preponderante en la dinámica de crecimiento regional, una desaceleración económica permanente en estos países podría tener consecuencias a largo plazo para sus respectivas regiones. Al mismo tiempo, la intersección de la vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas y la vulnerabilidad macrofinanciera revela los siguientes tres grupos de países.
11
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
0
Australia
Suiza
Finlandia
Liechtenstein Noruega
Luxemburgo
Austria
Israel
Francia
Islandia
5
Eslovaquia
Andorra
Botsuana
Marruecos
Omán
Honduras
10
Albania
Bahamas
Guatemala
Bosnia-…
Kenia
Camboya
Tanzania
Brasil
Palaos
Costa Rica
Benín
15
Kosovo Lesoto Guinea Ecuatorial
Mongolia
Pakistán
Mauritania Esuatini
Burkina Faso
Cuba
Bután
Timor Oriental
Zimbabue
Tayikistán
Kirguistán
Liberia
20
Zambia Bielorrusia
Afganistán Argentina Laos
Malaui
Corea del Norte
Macedonia
Níger Moldavia Gabón Rusia Bolivia
Ghana
Líbano
Sri Lanka
Ucrania Mali Micronesia Somalia
Comoras
Burundi
Sierra Leona
Santo Tomé y Príncipe Yibuti Venezuela
Guinea-Bisáu
Tonga Tuvalu Túnez Surinam República Democrática del Congo
Samoa Irán Kiribati
Guyana Madagascar
Maldivas Yemen
Gambia Haití
Dominica
Granada
Territorios Palestinos
San Vicente y las Granadinas
San Cristóbal y Nieves Cabo Verde
Islas Marshall Sudán Birmania Islas Salomón Vanuatu Sudán del Sur El Salvador Chad Congo República Centroafricana Mozambique Etiopía
Siria
Camerún
Togo
Libia Argelia Angola
Nepal Montenegro Nigeria
Islas Cook Bangladesh Namibia Costa de Marfil Uganda Serbia
Papúa Nueva Guinea Armenia
Belice
Irak
Guinea
Ecuador Nauru
Egipto Nicaragua
Eritrea
Barbados
Santa Lucía
Antigua y Barbuda
Turquía
Turkmenistán Jordania Fiyi
Ruanda
Senegal Seychelles Jamaica Uzbekistán
Macedonia del Norte Sudáfrica
Uruguay Paraguay
Chipre
Panamá
San Marino
Vietnam Mauricio AzerbaiyánGeorgia Colombia India Perú
México
Rumanía
Grecia
República Dominicana
Baréin
Vulnerabilidad macrofinanciera (0-muy baja/21-muy alta)
Kazajistán
Hungría
Tailandia
Bulgaria
Croacia
Indonesia
Italia Filipinas
Trinidad y Tobago
Portugal
Brunéi… España
Malasia
Malta
Polonia Letonia Lituania China
Bélgica
Japón
Chile
Kuwait
Eslovenia
República Checa
Irlanda Estonia
República de Corea
Canadá
Suecia
Nueva Zelanda
Catar
Arabia Saudí
Reino Unido
Países Bajos
Dinamarca
Estados Unidos
Alemania
Singapur
Emiratos Árabes Unidos
Figura 1 b: Países en situación de vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas y vulnerabilidad macrofinanciera
Vulnerabilidad climática (deterioro crónico de las condiciones climáticas, 0-muy baja/4-muy alta)
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Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Cuadro 1.b: Países en situación de vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas y vulnerabilidad macrofinanciera
VULNERABILIDAD MACROFINANCIERA
VULNERABILIDAD AL DETERIORO CRÓNICO DE LAS CONDICIONES CLIMÁTICAS CATEGORÍA
PAÍS
C++
Caribe: Antigua y Barbuda, Barbados, Dominica, Granada, Haití, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Cuba. Océano Índico: Comoras, Madagascar, Maldivas, Sri Lanka. Países costeros de América Latina: Belice, Venezuela, Nicaragua, Guyana, Surinam. Región del Mediterráneo: Egipto, Líbano, Palestina, Túnez, Turquía. Golfo de Adén y Oriente Medio: Yemen, Yibuti, Eritrea, Irán, Iraq. Países costeros de África Occidental: Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Mauritania, Sierra Leona, Santo Tomé y Príncipe. África Oriental: Burundi. Asia Meridional: Pakistán. Europa Central: Ucrania.
C+
Albania, Bahamas, Baréin, República Dominicana, Honduras, Senegal, Jamaica, Ruanda.
C
Seychelles, Uzbekistán, Vietnam, Omán.
El primer grupo de países (rectángulo amarillo, C++) incluye a los más vulnerables al deterioro crónico de las condiciones climáticas (aumento del nivel del mar, estrés hídrico y estrés térmico) y a los países que también presentan un alto nivel de vulnerabilidad macrofinanciera. Entre ellos se encuentran algunos países insulares del Caribe y el Índico, que son vulnerables no solo al aumento del nivel del mar, sino también a un fuerte incremento de las temperaturas. Se incluyen también en esta categoría algunos países costeros de América Latina, donde la actividad económica y la vivienda se concentran en ocasiones en las zonas costeras. Estos países están expuestos tanto al aumento del nivel del mar como al de las temperaturas, lo que genera interacciones especialmente negativas entre las condiciones climáticas y la actividad humana. Esta categoría incluye asimismo a los países de la región mediterránea especialmente expuestos al aumento de las temperaturas y a la escasez de recursos hídricos. La combinación de estos dos factores puede tener consecuencias importantes en el sector agrícola (por ejemplo, en Egipto y Túnez). También incluye a los países de la zona costera de África Occidental expuestos al aumento del nivel del mar. Dado que la actividad económica y la vivienda se concentran en gran medida en la zona costera, las consecuencias del aumento del nivel del mar serán especialmente críticas en esta región. Por último, esta categoría incluye los países del Golfo de Adén y Oriente Medio, donde el aumento de las temperaturas podría superar el límite crítico de habitabilidad. En algunos países de esta categoría, el deterioro crónico
Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
de las condiciones climáticas también puede dar lugar periódicamente a episodios agudos catalogados como perturbaciones ocasionales (inundaciones, sequías, etc.) que amenazan la viabilidad de determinadas regiones (Pakistán, Burundi, etc.). Para los países que forman parte de esta categoría, uno de los retos que conllevará la reducción de la vulnerabilidad climática consistirá en reconfigurar la vivienda y reorganizar en el espacio la actividad económica. También implicará invertir en procesos de producción con menor consumo de agua o adaptar los sistemas de producción a las cambiantes condiciones climáticas. Sin embargo, la vulnerabilidad macrofinanciera de la mayoría de estos países limita su capacidad de inversión. El segundo grupo de países (óvalo naranja, C+) incluye países con al menos un factor de vulnerabilidad macrofinanciera. Además, estos países presentan una vulnerabilidad estructural al deterioro de las condiciones climáticas debido a su situación geográfica (Bahamas, Jamaica, Honduras, República Dominicana, Senegal) o a su limitado acceso a los recursos hídricos (Baréin). Para estos países, una aceleración del deterioro crónico de las condiciones climáticas podría conducir a una dinámica de deuda insostenible y a desequilibrios fiscales a medio plazo. El último grupo (óvalo morado, C) incluye países cuyos fundamentos macrofinancieros son más sólidos, pero que siguen siendo altamente vulnerables al deterioro de las condiciones climáti-
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cas. Es importante prestar atención a la trayectoria de adaptación de Uzbekistán y Vietnam, por ejemplo, ya que estas economías desempeñan un papel importante en la dinámica económica regional. Además, estos países han asumido compromisos ambiciosos de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero. El margen de maniobra presupuestario y la capacidad de inversión disponibles deberán asignarse a inversiones de adaptación y mitigación, de modo que estos países puedan cumplir sus propios objetivos.
En el cuadro a continuación se resumen los grupos identificados anteriormente, añadiendo los siguientes criterios para obtener una visión completa:[9] Los países menos adelantados (PMA) y los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) aparecen marcados en verde. Los países de ingreso mediano (PIM) que no pertenecen al grupo de los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) se señalan en azul. Se subrayan los países con sobreendeudamiento o en alto riesgo de sufrirlo, según el FMI.
• • •
Cuadro 1.c: Síntesis de los resultados obtenidos VULNERABILIDAD CLIMÁTICA (FENÓMENOS METEOROLÓGICOS EXTREMOS)
VULNERABILIDAD MACROFINANCIERA
CATEGORÍA
O++
PAÍSES Caribe: Antigua y Barbuda, Barbados, Cuba, Dominica, Granada, Haití, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas Océano Pacífico: Nauru, Palau, Papúa Nueva Guinea, Samoa, Islas Salomón, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Kiribati, Micronesia, Islas Marshall Océano Índico: Comoras, Madagascar, Maldivas, Sri Lanka Países costeros de América Latina: Belice, El Salvador, Nicaragua África: Camerún, Mozambique Asia Sudoriental: Laos, Myanmar
VULNERABILIDAD CLIMÁTICA (DETERIORO CRÓNICO DE LAS CONDICIONES CLIMÁTICAS) CATEGORÍA
C++
PAÍSES Caribe: Antigua y Barbuda, Barbados, Dominica, Granada, Haití, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Cuba. Océano Índico: Comoras, Madagascar, Maldivas, Sri Lanka. Países costeros de América Latina: Belice, Venezuela, Nicaragua, Guyana, Surinam. Región del Mediterráneo: Egipto, Líbano, Palestina, Túnez, Turquía Golfo de Adén y Oriente Medio: Yemen, Yibuti, Eritrea, Irán, Iraq Países costeros de África Occidental: Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Mauritania, Sierra Leona + Santo Tomé y Príncipe África Oriental: Burundi Asia Meridional: Pakistán Europa Central: Ucrania.
O+
Jamaica, Islas Cook, Fiyi, Honduras, Bangladesh, República
C+
Albania, Bahamas, Baréin, República Dominicana, Honduras, Senegal, Jamaica,
O
Colombia, Vietnam, Guatemala
C
Seychelles, Uzbekistán, Vietnam, Omán
Dominicana, Seychelles
Cabe mencionar que algunos países con una elevada vulnerabilidad macrofinanciera también son vulnerables tanto a los fenómenos meteorológicos extremos ocasionales como al deterioro crónico de las condiciones climáticas. Varias islas del Caribe y el Índico (Antigua y Barbuda, Barbados, Dominica, Cuba, Granada, Haití, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San
Ruanda
Vicente y las Granadinas, Comoras, Madagascar, Maldivas y Sri Lanka), así como algunos países costeros de América Latina (Belice, Nicaragua) entran en este grupo. Estos países pueden sufrir más de las amenazas climáticas asociadas a múltiples factores, además de tener una capacidad de inversión limitada para mitigar estos efectos (véase la sección 3).
9 Clasificación en agosto de 2023.
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Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
3. Estrategias financieras para hacer frente a una situación de doble vulnerabilidad
Estrategias financieras para hacer frente a una situación de doble vulnerabilidad
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Es probable que los países identificados en la sección 2 se encuentren en una situación de doble vulnerabilidad. Son especialmente vulnerables a las perturbaciones climáticas frecuentes e intensas o al deterioro crónico de las condiciones climáticas. Algunos de ellos son vulnerables a ambos tipos de perturbaciones. El cambio de las condiciones climáticas puede tener consecuencias importantes para las poblaciones, los ecosistemas y la actividad económica. Para hacer frente a estas situaciones se requiere un gasto público sustancial que permita absorber los costes sociales directos de las perturbaciones climáticas y apoyar la recuperación económica. En los países que presentan vulnerabilidad macrofinanciera, este incremento del gasto público tras las perturbaciones puede agravar los desequilibrios fiscales y acelerar la acumulación de deuda pública. A su vez, esta dinámica negativa sobre las finanzas públicas puede reducir de manera significativa la capacidad de inversión a largo plazo de los gobiernos. Sin embargo, las inversiones en adaptación son fundamentales para mitigar los efectos de futuras perturbaciones climáticas. Denominamos a este círculo vicioso «trampa climática-financiera». Define una situación en la que los países vulnerables no pueden invertir para reducir los costes de futuras perturbaciones climáticas debido al rápido aumento de los costes de las perturbaciones actuales. Nuestra hipótesis es que este círculo vicioso puede romperse eficazmente utilizando dos estrategias financieras complementarias: i) la reducción (o distribución) de los costes crecientes e imprevisibles de las perturbaciones climáticas a corto plazo y ii) el mantenimiento del margen de maniobra presupuestario requerido para respaldar ambiciosas estrategias de inversión en adaptación, con el fin de mitigar los costes de futuras perturbaciones climáticas a largo plazo. Esta sección adapta estas dos estrategias financieras complementarias a las características de los seis grupos de países identificados en la sección anterior. De hecho, los niveles de vulnerabilidad climática y macrofinanciera determinan en gran medida las prioridades y la capacidad de los países para hacer frente a las consecuencias del cambio climático.
En el caso de los países más vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos y con una elevada vulnerabilidad macrofinanciera (grupo O++), se destacan dos prioridades: (i) evitar una situación de marcada tensión en las finanzas públicas, o incluso la acumulación insostenible de deuda pública, después de cada perturbación climática (es decir, mitigar el «riesgo de liquidez»); (ii) p reservar el margen de maniobra presupuestario requerido para poner en marcha instrumentos macroeconómicos diseñados para, al menos, mitigar los efectos de las perturbaciones climáticas a medio y largo plazo (mitigar el «riesgo de solvencia»). Para lograr estas prioridades, se necesitan instrumentos de apoyo a la retención de riesgos, [10] junto con mecanismos de transferencia de riesgos. De hecho, este grupo de países incluye a aquellos cuyas finanzas públicas son incapaces de soportar el coste de las frecuentes perturbaciones climáticas. El fortalecimiento de la capacidad de retención de riesgos mediante cláusulas de la deuda vinculadas al clima (CDVC) o préstamos contingentes puede resultar insuficiente, o incluso no deseable para los países cuya capacidad de reembolso de la deuda pública a medio plazo es especialmente frágil. Los instrumentos internacionales de seguro público, si van acompañados de un mecanismo redistributivo subvencionado, pueden ayudar a absorber los costes de las perturbaciones climáticas y evitar al mismo tiempo una dinámica insostenible de las finanzas públicas. [11]
10 La retención de riesgos se refiere a una situación en la que los gobiernos, las entidades financieras, las empresas u otros agentes económicos
mantienen el riesgo en su propio balance y asumen directamente las
consecuencias en caso de que dicho riesgo se materialice. Este concepto se distingue de la transferencia del riesgo, que se refiere a una situación
en la que un agente económico ofrece a otro agente asumir el riesgo (o al
menos las consecuencias financieras de este). Los préstamos contingentes o las cláusulas de deuda vinculada al clima se consideran instrumentos de retención de riesgos, ya que ayudan a los gobiernos a gestionar mejor por
sí mismos los riesgos relacionados con el clima. En este caso no se produce
una transferencia formal de responsabilidades para compensar los riesgos. Por el contrario, los mecanismos de distribución de riesgos (incluidos los
instrumentos de seguro) se consideran mecanismos de transferencia de
riesgos, ya que eximen a los gobiernos de la responsabilidad de absorber
los costes relacionados con la materialización de los riesgos relacionados con el clima.
11 En el apéndice 2 figura una revisión detallada de los instrumentos financieros mencionados en esta sección.
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Macroeconomía y Desarrollo – Octubre de 2023
La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
En el caso de los países altamente vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos, pero con una vulnerabilidad macrofinanciera moderada (O+), la estrategia tendría como objetivo: (i) reforzar la capacidad de absorción de riesgos mediante la reducción del coste correspondiente para las finanzas públicas; (ii) m antener el acceso a los mercados internacionales aunque se produzca una perturbación; (iii) facilitar la reconstrucción y acelerar la recuperación económica.
En el caso de los países altamente vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos, pero con cierta solidez macrofinanciera (categoría O), la estrategia podría centrarse en: (i) crear instrumentos macroeconómicos que permitan absorber rápidamente las perturbaciones; (ii) ampliar la gama de riesgos cubiertos mediante mecanismos de seguro de mercado; (iii) incluir a las poblaciones más vulnerables en los mecanismos de apoyo para la recuperación económica.
Para este grupo de países, el coste de los fenómenos meteorológicos extremos para los hogares y las empresas puede mitigarse parcialmente mediante mecanismos de seguro públicos o privados a gran escala. [12] Por supuesto, estos mecanismos de seguro deben desarrollarse en condiciones financieras y jurídicas aceptables (en este punto, la cuestión de la regulación de este mercado es clave). [13] Además, la financiación preestablecida, en particular los préstamos contingentes, también puede proporcionar recursos adicionales para fortalecer la capacidad de retención de riesgos de los gobiernos en caso de producirse una perturbación, manteniendo al mismo tiempo el acceso a la liquidez internacional. En concreto, la introducción de instrumentos macroeconómicos diseñados para compensar automáticamente a los hogares y las empresas (sistema de compensación por desastres naturales) y para apoyar una rápida recuperación económica (instrumentos de liquidez para empresas, proceso automático de reestructuración de préstamos, aplazamiento del pago de impuestos, etc.) son componentes importantes de dicha estrategia.
En este grupo de países existen a menudo mecanismos de transferencia de riesgos, en particular instrumentos de seguro. El reto podría consistir en ampliar la cobertura sectorial a los sectores considerados más vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos (agricultura y vivienda, por ejemplo) y a los grupos vulnerables, como los trabajadores jóvenes, las mujeres, las personas que viven en zonas remotas, etc. El objetivo general de esta estrategia sería evitar el aumento de las desigualdades socioeconómicas debido a una compensación desigual y a un apoyo limitado durante la recuperación. La fortaleza macrofinanciera es también una oportunidad para realizar inversiones sustanciales en adaptación con el fin de reducir los costes de los fenómenos climáticos extremos a medio y largo plazo, especialmente para las poblaciones más vulnerables.
12 Aunque no es el objeto de este estudio, en Jain, Chida, Pathak et al. (2022), por ejemplo, puede consultarse un análisis crítico sobre los retos que
conlleva desarrollar instrumentos de seguro en el contexto de los PEID del Pacífico.
13 En su caso, los bonos para casos de catástrofe también pueden contribuir a ofrecer precios asequibles para los instrumentos de seguro. Estos
instrumentos se basan en un modelo subyacente de transferencia de
riesgos a inversores institucionales, que pueden mancomunar riesgos a
En el caso de los países vulnerables a un deterioro crónico de las condiciones climáticas y con una elevada vulnerabilidad macrofinanciera (categoría C++), la estrategia se centraría ante todo en restablecer el margen de maniobra presupuestario a corto plazo para apoyar la transición. A diferencia de los países que son principalmente vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos, puede no ser necesariamente pertinente centrarse en la cobertura del riesgo climático, ya que las consecuencias del deterioro crónico de las condiciones climáticas son de una naturaleza mucho más sistémica. La incidencia en las poblaciones, los ecosistemas y la actividad económica será multifactorial y requerirá cambios estructurales en lugar de un planteamiento basado en la cobertura de los riesgos. El coste global de estas repercusiones se volvería gradualmente insostenible para los hogares, las empresas y, en última instancia, las finanzas públicas. En este contexto, las prioridades podrían incluir:
escala regional o internacional.
Estrategias financieras para hacer frente a una situación de doble vulnerabilidad
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(i) reducir los gastos del servicio de la deuda para evitar una dinámica de insolvencia a corto plazo; (ii) d esarrollar estrategias de adaptación en los sectores más vulnerables y reasignar recursos financieros para mitigar la vulnerabilidad climática multifactorial. Para los países pertenecientes a esta categoría con niveles de deuda particularmente elevados, un proceso concertado de reestructuración de la deuda puede ser la única manera de volver a una dinámica de deuda pública sostenible en el actual contexto financiero internacional. Algunos países con menos vulnerabilidades macrofinancieras críticas, pero con una capacidad de endeudamiento adicional muy limitada, también han realizado canjes de deuda por adaptación climática (climate-debt swap, véase el apéndice 2). Los países con menor vulnerabilidad macrofinanciera también han recurrido a los bonos ligados a la sostenibilidad (BLS, SustainabilityLinked Bonds), algunos de los cuales están asociados a incentivos financieros a cambio de alcanzar objetivos «verdes» previamente definidos. Para los países con una elevada vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas, pero sin vulnerabilidades macrofinancieras cruciales (categoría C+), la estrategia tendría como objetivo: (i) evitar el deterioro de las condiciones de refinanciación en los mercados internacionales y las señales negativas conexas; (ii) i nvertir a gran escala en una trayectoria de adaptación al cambio climático; (iii) establecer instrumentos macroeconómicos de gestión de crisis en caso de episodios críticos (ola de calor, aumento del nivel del mar, etc.). Diversos instrumentos financieros nacionales e internacionales pueden ayudar a financiar la inversión pública a largo plazo en materia de adaptación. Sin embargo, para los países de este grupo, principalmente los de ingreso mediano, uno de los retos puede ser acceder a recursos financieros internacionales en condiciones favorables. De hecho, debido a la baja tasa media de rentabilidad de las inversiones en adaptación, puede ser fundamental aprovechar las fuentes internacionales de financiación en condiciones favorables para complementar los recursos nacionales a fin de financiar las estrategias de adaptación en condiciones financieras viables. Instrumentos como los BLS o la financiación directa de los
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donantes (incluida la procedente del reciente Resilience and Sustainability Trust del FMI) pueden tener la ventaja de ofrecer condiciones financieras viables para las inversiones en adaptación. En varios países del grupo C+, el desarrollo de mecanismos de seguro privados, apoyados o no por las autoridades públicas, también podría contribuir a apoyar sectores estratégicos como la agricultura o el turismo. En el caso de los países con una elevada vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas, pero con cierta solidez macrofinanciera (categoría C), la estrategia tendría como objetivo: (i) a m p l i a r l o s m e c a n i s m o s d e a p o y o a l o s segmentos más vulnerables de la población para una rápida recuperación económica; (ii) i nvertir a gran escala en la adaptación al cambio climático; (iii) reducir el riesgo de intercambiar el apoyo a la adaptación por los esfuerzos de mitigación, o viceversa. En estos países suelen existir sistemas de compensación en casos de desastre y mecanismos de apoyo para una rápida recuperación económica. Como ya se ha mencionado, el fortalecimiento de su carácter inclusivo ayuda a evitar el riesgo de exacerbar las desigualdades relacionadas con los efectos del cambio climático. Varios países de este grupo son también muy activos en el mercado internacional de deuda. Conviene recordar aquí que los bonos verdes pueden estructurarse de manera que se centren simultáneamente en estrategias de mitigación y de adaptación. De hecho, uno de los desafíos para los países de este grupo consiste en invertir en adaptación al cambio climático y, al mismo tiempo, financiar los esfuerzos de mitigación necesarios para alcanzar sus propios objetivos de reducción de gases de efecto invernadero. El desarrollo de mercados de carbono también puede reducir este riesgo de intercambiar un esfuerzo por otro, ya que generan ingresos fiscales adicionales que pueden reasignarse a inversiones de mitigación, de adaptación o ambas.
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La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Conclusión La mejora de la calidad y disponibilidad de datos
climáticos desde los primeros trabajos del IPCC ha permitido comprender mejor la complejidad de los efectos del cambio climático en los sistemas naturales, económicos y sociales.
Este estudio propone definir una situación de doble
vulnerabilidad en la que un país es vulnerable, por una parte, a las consecuencias del cambio climático y, por otra, al deterioro
de su perfil macrofinanciero. Cuando los costes relacionados con el cambio climático agravan los desequilibrios fiscales
y afectan a la capacidad de reembolso de la deuda pública,
los gobiernos pueden carecer de capacidad de inversión
para mitigar el coste de futuras perturbaciones climáticas. Denominamos a este círculo vicioso «trampa climática-financiera».
Identificamos diferentes grupos de países susceptibles
de ser vulnerables a esta interacción negativa entre la vulnerabilidad climática y la macrofinanciera. Sería útil continuar
trabajando para caracterizar teóricamente estas interacciones negativas y simularlas en contextos existentes.
Partiendo de las situaciones de doble vulnerabili-
dad identificadas, este estudio evalúa diversas estrategias
financieras para ayudar a reducir los crecientes costes de las
perturbaciones climáticas a corto plazo y preservar el margen de maniobra presupuestario requerido para apoyar ambiciosas estrategias de inversión en adaptación a largo plazo.
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Apéndice 1 - Metodología para medir la vulnerabilidad climática El Índice de Vulnerabilidad Climática que utilizamos proporciona calificaciones para cinco subcriterios que distinguen entre vulnerabilidad a los fenómenos meteorológicos extremos y vulnerabilidad al deterioro crónico de las condicio-
nes climáticas. Los cinco subcriterios son el nivel de estrés hídrico, el nivel de estrés térmico, la exposición a precipitaciones extremas, la exposición al aumento del nivel del mar y la exposición a ciclones. Se detallan a continuación:
Cuadro 2: Subcriterios de vulnerabilidad climática ESTRÉS HÍDRICO
El indicador de El indicador de estrés hídrico se construye a partir de proyecciones climáticas, estrés hídrico mide datos sobre la escasez actual de agua y proyecciones sobre la evolución de la la variación en la demanda de agua en un territorio determinado. Este indicador mide el riesgo de frecuencia e intensi- que aumente la frecuencia y la intensidad de la escasez de agua. Incluye variables dad de la escasez de agua.
ESTRÉS TÉRMICO
de cambio absoluto y relativo en los recursos hídricos y la demanda entre la actualidad y el año 2040. La escasez de agua es causada por las actividades humanas (aumento de la demanda) y/o las tendencias climáticas (reducción del suministro natural de agua). Fuente: Instituto de Recursos Mundiales.
El indicador de El indicador de estrés térmico mide el cambio relativo en la frecuencia y gravedad de estrés térmico mide los días calurosos, así como el cambio en las temperaturas máximas anuales, entre la variación en la las proyecciones climáticas (2030-2040) y los datos históricos (1975-2005). No refleja frecuencia e intensi- los territorios más cálidos, sino aquellos que experimentarán un aumento significadad de las olas de tivo e inusual de las temperaturas. De hecho, son los territorios en los que el calor calor. tendrá las mayores repercusiones en la salud de las personas que residen en ellos, en el rendimiento de las redes de infraestructuras y en la demanda y el coste de la energía. Fuente: Proyecto de Intercomparación de Modelos Acoplados (CMIP) 5, IPCC.
PRECIPITA- El indicador de El indicador de precipitaciones extremas mide el aumento de la frecuencia e CIONES precipitaciones intensidad de los episodios de precipitaciones extremas e incorpora un subindiEXTREMAS extremas mide cador de datos históricos sobre el número de inundaciones registradas entre 1985 la variación en la y 2011. Las precipitaciones extremas pueden tener consecuencias dramáticas en frecuencia e intensi- términos de salud pública y mortalidad y pueden dañar edificios e infraestructudad de los episodios ras. Fuente: CMIP5, IPCC. de fuertes lluvias. AUMENTO DEL NIVEL DEL MAR
El indicador del La puntuación del aumento del nivel del mar refleja la proporción de tierras aumento del nivel costeras que se verán afectadas por los efectos del aumento del nivel del mar y del mar refleja la las tormentas costeras a finales de siglo. Fuente: Iniciativa de Adaptación Mundial proporción de tierras de Notre Dame (ND-GAIN). costeras que se verá afectada por dicho aumento de aquí a finales de siglo.
CICLONES
El indicador de ciclones mide la exposición histórica a ciclones, huracanes y tempestades entre 1980 y 2016.
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El indicador de ciclones mide la exposición histórica a ciclones, huracanes y tempestades entre 1980 y 2016. Estudia tanto la gravedad como la frecuencia de los ciclones utilizando datos sobre la velocidad del viento. Los ciclones se miden a partir de datos históricos, debido a la incapacidad de los modelos climáticos actuales para proyectar sucesos individuales. Dado que lo más probable es que los ciclones se produzcan en las mismas zonas geográficas con una mayor intensidad, y quizás una mayor frecuencia, este método permite evaluar adecuadamente el riesgo considerando el estado actual de la ciencia. Fuente: Archivo internacional de datos sobre las trayectorias más verosímiles para la asistencia climática, versión 3.
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La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Cada subcriterio se puntúa en una escala absoluta de 0 a 100 antes de proyectarse en una escala de 1 a 4 basada en la puntuación del país en relación con la muestra. El desglose obtenido se recoge en el cuadro siguiente. Cuadro 3: Estimación del Índice relativo de Vulnerabilidad Climática NIVEL DE VULNERABILIDAD PUNTUACIÓN
CATEGORÍA
Baja
1
Percentil 0 a 25
Media
2
Percentil 25 a 75
Alta
3
Percentil 75 a 95
Muy alta
4
Percentil >95
A partir de la calificación de cada uno de estos subcriterios, se calculan dos puntuaciones de vulnerabilidad climática: una puntuación de «vulnerabilidad a fenómenos meteorológicos extremos», calculando la media entre las puntuaciones obtenidas para los subcriterios «Precipitaciones extremas» y «Ciclones»; una puntuación de «vulnerabilidad al deterioro crónico de las condiciones climáticas», calculando la media entre las puntuaciones obtenidas para los subcriterios «Estrés hídrico», «Estrés térmico» y «Aumento del nivel del mar».
• •
A continuación, estas dos puntuaciones de vulnerabilidad climática se comparan con la vulnerabilidad macrofinanciera representada en los gráficos de la sección 2. Se considera que un país es vulnerable a las perturbaciones climáticas si al menos una de sus puntuaciones de vulnerabilidad climática es estrictamente mayor que 2.
Apéndice 2 - Revisión de instrumentos financieros El objetivo de este apéndice es resumir los distintos tipos de instrumentos financieros innovadores que la literatura económica ha identificado como apropiados para afrontar los retos de la financiación de la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono. Nos apoyamos, en particular, en un conjunto de estudios recientes para elaborar una lista (no exhaustiva) de instrumentos financieros adaptados a la situación de doble vulnerabilidad, tal como se define en nuestro estudio (Bolton P. et al., 2022; FMI, 2022). Consideramos los siguientes grupos de instrumentos financieros: Instrumentos de deuda: bono verde y bono vinculado a la sostenibilidad. Mecanismos de reestructuración, cancelación o recompra de la deuda. Mecanismos de apoyo a la retención de riesgos: − adaptación de las disposiciones legales vigentes en materia de contratos de deuda (como la cláusula de deuda vinculada al clima); − financiación preestablecida (como los préstamos contingentes).
• • •
• Instrumentos de transferencia de riesgos: •
− instrumentos de seguro; − bonos para casos de catástrofe. Mercados de carbono voluntarios u obligatorios.
El cuadro que figura a continuación repasa estos instrumentos, presenta sus ventajas y limitaciones e identifica las condiciones favorables (aunque no obligatorias) para su utilización. Esta revisión no exhaustiva se centra en las estrategias de financiación pública y no incluye los instrumentos dedicados al sector privado, cuyo objetivo no es mitigar la situación de doble vulnerabilidad que consideramos en nuestro estudio. Del mismo modo, tampoco se incluyen en la revisión determinados instrumentos de transferencia de riesgos, como los derivados climáticos, utilizados únicamente por los agentes de los mercados financieros.
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Cuardo 4: Revisión no exhaustiva de instrumentos financieros innovadores
INSTRUMENTO
CARACTERÍSTICAS
VALOR AÑADIDO
Bono verde
Bono con activos climáticos subyacentes
• S encillo y relativamente fácil de estructurar. • Ya existen normas y sistemas de certificación internacionales. • Introduce requisitos obligatorios y prácticas óptimas para llevar a cabo un seguimiento del impacto climático de una cartera de activos.
Bonos ligados a la sostenibilidad [14] (Sustainabilitylinked Bonds)
Financiación mediante bonos basada en indicadores de resultados «sostenibles» o «climáticos» del emisor.
• E stos bonos pueden centrarse en diversos subtemas climáticos (políticas sectoriales, sistema de seguimiento, prácticas y resultados del emisor, etc.) y diseñarse a medida.
Cancelación/ reestructuración incondicional de la deuda
Uno o varios acreedores renuncian de manera temporal o permanente al reembolso de la deuda definido contractualmente con el deudor.
• L ibera inmediatamente margen de maniobra presupuestario para otros gastos públicos. • C uando intervienen varios acreedores, ayuda a restablecer la estabilidad macroeconómica y financiera a medio y largo plazo. • E n caso de negociación con varios acreedores, evita las recompras de deuda.
Canje de deuda por adaptación climática (debt-climate swap)
Existen dos tipos de transacciones: i) conversión de deuda, por la que uno o varios acreedores (a menudo públicos) renuncian a los reembolsos definidos contractualmente a cambio de inversiones en adaptación o mitigación, o ii) recompra de deuda (generalmente bonos soberanos) por parte del emisor, a un precio rebajado. A continuación, el diferencial de los flujos de tesorería esperados antes y después de la recompra se asigna (de manera parcial o total) a inversiones en adaptación o mitigación.
• P uede producirse antes de un impago, porque los acreedores pueden tener un mayor incentivo para estructurar una transacción de este tipo en comparación con una simple reestructuración incondicional. • E l compromiso de financiar los gastos climáticos con los recursos ahorrados reduce el incentivo a utilizarlos para reembolsar a otros acreedores. • N o es necesariamente señal de impago cuando se realiza de forma voluntaria: las consecuencias negativas para la reputación son mucho menores. • P uede combinarse con otros instrumentos (en particular, con BLS).
Moratoria de la deuda por catástrofes climáticas (cláusula de deuda vinculada al clima)
El acreedor renuncia temporalmente al pago de intereses (y, en ocasiones, al reembolso del principal) de un préstamo en caso de producirse un fenómeno climático extremo. Una moratoria define el período y las condiciones en las que se reprogramará el reembolso.
• P roporciona margen de maniobra presupuestario adicional (negociado previamente) cuando es necesario. • N o constituye un impago, por lo que no envía una señal negativa a los acreedores. • S i se aplica a una parte significativa de la deuda pública, puede liberar un importante margen de maniobra presupuestario mientras dure la perturbación.
Sistemas públicos de seguro (con mecanismo de solidaridad internacional)
Fondo público de seguro internacional unido a un mecanismo de solidaridad internacional.
• A ctualmente no existe un instrumento de este tipo a escala mundial. No obstante, sí existen mecanismos de este tipo a nivel regional. • P ermite construir carteras de activos diversificadas y mancomunar riesgos a distintos niveles.
Financiación preestablecida (incluidos los préstamos contingentes)
Préstamo cuyo(s) desembolso(s) se activa(n) por la aparición de una perturbación climática.
• P roporciona recursos públicos adicionales (negociados previamente) cuando se produce la perturbación.
Bono para casos de catástrofe
Mecanismo de transferencia de riesgos que permite a una compañía de seguros emitir deuda, que solo se desembolsa en caso de producirse un acontecimiento previamente definido.
• S i se produce una perturbación, los inversores pagan el principal al emisor y el reembolso puede aplazarse. • E ste instrumento es atractivo para los inversores porque la rentabilidad es elevada para vencimientos generalmente cortos (de tres a cinco años).
14 El mercado de BLS está creciendo con rapidez y el volumen de financiación obtenido a través de estos instrumentos alcanzó los 100 000 millones de USD en 2021 (Corporación Fina
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La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
LIMITACIONES
CONDICIONES FAVORABLES DE USO
• R equiere un tamaño crítico de la cartera. • M ás adecuado para financiar la mitigación que la adaptación.
• F ortaleza macrofinanciera (capacidad de endeudamiento adicional). • M ás apropiado para apoyar estrategias de mitigación ambiciosas.
• A usencia de normas internacionales comunes. • C uando existen, los incentivos financieros para cumplir los objetivos pueden ser difíciles de calibrar y suelen ser insuficientes.
• Fortaleza macrofinanciera (capacidad de endeudamiento adicional). • A propiado para apoyar estrategias de adaptación globales o sectoriales (también pueden financiar estrategias de mitigación, aunque en este caso suelen preferirse los bonos verdes por resultar menos costosos de aplicar).
• A menudo tiene lugar inmediatamente antes de un impago del deudor o después de este (de lo contrario, el incentivo de los acreedores para iniciar un proceso de reestructuración es escaso). • N egociaciones muy largas. • E l margen de maniobra presupuestario liberado no se destina necesariamente a inversiones climáticas. • L a morosidad es una mala señal: dificulta el acceso a la financiación internacional durante mucho tiempo.
• E levada vulnerabilidad macrofinanciera (dinámica insostenible de la deuda pública). • N ecesidades urgentes y considerables de inversión en adaptación.
• L a negociación sobre los indicadores de resultados relacionados con el clima puede ser larga y costosa. • E n la mayoría de los casos, la limitada dimensión de los canjes de deuda por adaptación climática es insuficiente para restablecer la sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo. • E l compromiso climático no siempre es prioritario frente al compromiso de reembolso de la deuda residual. • R iesgo de subvencionar indirectamente a otros acreedores.
• V ulnerabilidad macrofinanciera moderada. • S olo es posible si los acreedores permiten este tipo de negociaciones entre ellos.
• En la actualidad, las condiciones de reestructuración automática (prórroga del vencimiento del préstamo, valor actual neto no afectado, etc.) no son uniformes y pueden suponer importantes costes adicionales para el prestatario. • E l instrumento solo es eficaz si se establece de forma normalizada por los principales acreedores del país.
• V ulnerabilidad macrofinanciera moderada. • C uando la capacidad de retención de riesgos es moderada (es decir, cuando el gobierno no puede asumir por sí solo el coste de las catástrofes climáticas y necesita apoyo a este respecto). • P aíses vulnerables a fenómenos meteorológicos extremos.
• El coste de las primas de riesgo sigue siendo un problema • E scasa o nula capacidad de retención de riesgos a escala importante para los países con vulnerabilidades macrofinancie- nacional. ras elevadas y debe estar parcialmente cubierto por la solidari- • V ulnerabilidad a fenómenos meteorológicos extremos. dad internacional. De lo contrario, la participación es insuficiente para garantizar una mancomunación eficaz de los riesgos. • E l reto también radica en definir con precisión la subsidiariedad de tales mecanismos, cuya función es cubrir solamente los llamados riesgos «no asegurables». • L a negociación de este tipo de préstamos puede ser relativamente larga y su precio puede parecer poco atractivo. • Puede provocar un rápido aumento de la ratio de deuda pública en caso de producirse una perturbación climática.
• V ulnerabilidad macrofinanciera moderada. • L a capacidad de retención de riesgos es moderada. • P aíses vulnerables a fenómenos meteorológicos extremos.
• D isponible para aseguradoras o reaseguradoras que ya hayan constituido carteras importantes. • R equiere un mercado de reaseguros activo y una gran solvencia de todos los agentes de la cadena financiera.
• V ulnerabilidad macrofinanciera limitada y existencia de un mercado de seguros dinámico. • R iesgos asegurables por el sector privado.
anciera Internacional).
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Bibliografía
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La trampa climática-financiera: Un método empírico para detectar situaciones de doble vulnerabilidad
Lista de acrónimos AFD: Agence française de développement (Agencia Francesa de Desarrollo) ECB: Banco Central Europeo BLS: Bonos ligados a la sostenibilidad DAC: Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE COP: Conferencia de las Partes DEG: Derechos especiales de giro DSSI: Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda FMI: Fondo Monetario Internacional GFSR: Global Financial Stability Report IPCC: Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos PEID: Pequeños Estados insulares en desarrollo PIB: Producto interior bruto PIM: Países de ingreso mediano PMA: Países menos adelantados USD: Dólar estadounidense V20: Grupo de los 20 Países Vulnerables
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Las Éditions Agence française de développement publican trabajos de investigación y de evaluación sobre temas de desarrollo sostenible. Realizadas con múltiples socios del Norte y del Sur, estas publicaciones contribuyen al análisis de los retos a los que se enfrenta nuestro planeta, con el fin de tener una mejor comprensión, prevención y puesta en marcha de acciones concertadas en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Con un catálogo de más de 1.000 títulos y con un promedio de 80 publicaciones nuevas editadas cada año, las Éditions Agence française de développement promueven la difusión del conocimiento y la experticia, a través de sus colecciones y de aquellas de sus socios clave. Descubre todas nuestras publicaciones de acceso libre en editions.afd. fr. Por un mundo en común. Director de la publicación Rémy Rioux Director de la redacción Thomas Melonio Creación gráfica MeMo, Juliegilles, D. Cazeils Concepción y realización Coquelicot Traducido del francés por Cadenza Academic Translations
Fecha de finalización: 18/09/2023 Reconocimientos y autorizaciones
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