Observatoire 2016 des communes de Polynésie française by Agence Française de Développement

Observatoire

2016

des communes de Polynésie française L’ÉVOLUTION DES FINANCES LOCALES SUR LE TERRITOIRE ET PAR ARCHIPEL

Choix méthodologiques Les données présentées dans l’observatoire se basent sur les comptes administratifs 2014 des 48 communes de Polynésie française. Ces documents budgétaires ont donc fait l’objet d’une validation des assemblées compétentes et d’un contrôle a posteriori des services de l’Etat. Pour pallier certains problèmes de rattachements d’écritures aux exercices concernés, des retraitements marginaux ont été effectués dans la saisie des comptes. La reprise des comptes et leur ressaisie ont amené à certaines corrections des fichiers sources, ce qui pourra expliquer le cas échéant des différences de valeur observées entre la présente édition de l’observatoire et les premiers ouvrages publiés.

Une vision consolidée des budgets L’observatoire des finances communales polynésiennes repose sur une vision consolidée des budgets communaux, c’est-à-dire une prise en compte du budget général et des budgets annexes existants. Cette approche permet d’intégrer les équilibres financiers des services publics à caractère industriel et commercial suivis sur les budgets annexes, suivant les dispositions du Code général des collectivités territoriales (CGCT), voire de les isoler dans le cadre d’analyse de politiques sectorielles (financement du service de l’eau, de l’électricité, de la collecte et du traitement des déchets…). Elle permet également de neutraliser les flux existants entre budgets d’une même commune. En conséquence, les données de cet observatoire sont présentées hors subventions d’équilibre. L’approche consolidée n’est toutefois pas celle retenue dans les rapports annuels sur les finances des communes françaises, ceux-ci se basant uniquement sur les comptes des budgets principaux1. Cela limite de fait les comparaisons entre les communes polynésiennes et les communes métropolitaines.

Une prise en compte des travaux en régie en recettes de fonctionnement L’isolement de la plupart des communes polynésiennes (hors îles du Vent) amène celles-ci à internaliser la quasi-totalité de leurs dépenses. En termes de dépenses d’équipement, afin de compenser l’absence d’entreprises locales, ces communes réalisent une part non négligeable de leurs travaux en régie. Cela leur permet en outre d’assurer des emplois à leur population car les communes restent les principaux employeurs dans ces îles. Le choix a donc été fait de considérer la recette d’ordre en fonctionnement comme recette réelle pour l’analyse. Cette classification s’inscrit en cohérence avec la définition du ratio de capacité d’autofinancement établi par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), facilitant les comparaisons avec les communes ultramarines et métropolitaines. Les données et graphiques présentées intègrent les travaux en régie sauf mention contraire. Pour aller plus loin Pour de plus amples informations sur le système de décentralisation, le financement des communes, le contexte géo-démographique, économique, institutionnel et juridique du secteur communal, le lecteur se référera utilement à l’ouvrage initialement publié par l’AFD ou au site institutionnel du Haut-Commissariat de la République en Polynésie française. 1. La généralisation des budgets annexes et l’émergence de l’intercommunalité en Polynésie française correspondant à une dynamique récente, la seule prise en compte du budget principal sur la période rétrospective 2010-2011 ramène aux mêmes limites.

Observatoire 2016 des communes de Polynésie française N OUVELLE

ÉDITION

- C OMPTES

ADMINISTRATIFS

2014

Sous la direction de Thierry Paulais, Directeur de l’agence AFD de Polynésie française et de Vincent Joguet, chargé de mission Secteur public. Rédaction : Agathe Cunin, chargée de projets Secteur public Avec la collaboration des équipes de l’AFD de Papeete, et en particulier Mimosa Léou, de la division Collectivités locales et Développement urbain et du département Outre-mer de l’AFD

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS

INTRODUCTION

LE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES POLYNÉSIENNES S’AMÉLIORE EN 2014

1. DES RECETTES STIMULÉES PAR LES PRODUITS DE TRANSFERT 2. UN EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

L’INVESTISSEMENT COMMUNAL AU RALENTI EN 2014

1. 2. 3. 4. 5.

UN DÉBUT DE MANDATURE MARQUÉ PAR UNE BAISSE DE L’INVESTISSEMENT UNE PROGRESSION DE L’AUTOFINANCEMENT EN 2014 UN MAINTIEN DES SUBVENTIONS D’ÉQUIPEMENT EN 2014 UN FAIBLE ENDETTEMENT DES TENSIONS DE TRÉSORERIE RÉCURRENTES

CONCLUSION

10 10 11 12 12 14

ANNEXES FICHE

FINANCIÈRE SYNTHÉTIQUE DES ÎLES

SOUS-LE-VENT

FICHE

FINANCIÈRE SYNTHÉTIQUE DES ÎLES DU

FICHE

VENT

FINANCIÈRE SYNTHÉTIQUE DES ÎLES

MARQUISES

FICHE

FINANCIÈRE SYNTHÉTIQUE DES ÎLES

TUAMOTU-GAMBIER

FICHE

FINANCIÈRE SYNTHÉTIQUE DES ÎLES

AUSTRALES

ÉQUILIBRES

FINANCIERS

AVANT-PROPOS L’observatoire des communes de Polynésie française rend compte des tendances financières des communes polynésiennes ainsi que de la constitution de leurs grands équilibres budgétaires. Ce faisant, il met en évidence la place particulière que tiennent les finances communales polynésiennes dans le champ des finances locales françaises et illustre les particularismes du contexte local. La présente édition propose au lecteur un tour d’horizon des finances communales polynésiennes, à partir des données tirées des comptes administratifs 2014 consolidés des 48 communes du territoire. Elle présente ainsi, dans un format allégé, les tendances budgétaires marquantes de l’exercice et propose une vision rétrospective sur les cinq dernières années. Cette troisième édition de l’observatoire des communes polynésiennes permet ainsi aux élus municipaux de situer la trajectoire de leurs communes parmi celles de leurs archipels. Il peut être utilisé comme un outil d’aide à la décision pour mieux comprendre les tendances et anticiper les actions à prendre tant en termes de fonctionnement que d’investissement.

INTRODUCTION Le monde communal polynésien a vécu une année 2014 riche en événements qui ont eu une incidence notable sur les finances locales. En Polynésie française comme partout ailleurs en France, les élections municipales se sont tenues en mars. En conséquence, l’exercice budgétaire 2014 est un exercice particulier, qui a vu des équipes municipales confirmées dans leurs mandats et d’autres arriver à la tête des exécutifs locaux. Pour chaque commune, cette année électorale a été l’occasion d’un temps de réflexion pour le renouvellement ou la poursuite des programmes d’investissement engagés ou futurs. Autant d’éléments qui ont influé sur la structuration des dépenses des communes en 2014. La reprise progressive du financement des investissements communaux par le Contrat de projets et directement par le pays, un temps gelé, a également constitué un temps fort de l’année. Ces subventions constituent en effet un composant essentiel à la réalisation des programmes d’investissement des communes. C’est également ce que met en lumière l’application du nouveau mode de calcul du Fonds intercommunal de péréquation (FIP) ainsi que l’apurement progressif des arriérés de paiement dûs par le Pays à ce fonds. Enfin, en mars 2015, les élus polynésiens ont obtenu gain de cause auprès de l’Assemblée nationale au sujet des délais relatifs à la mise en place des services de distribution d’eau potable, d’assainissement et de traitement des déchets. A l’origine, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) laissait aux communes jusqu’au 31 décembre 2011 pour mettre en place un système de traitement des déchets, jusqu’au 31 décembre 2015 pour le service de la distribution d’eau potable et jusqu’au 31 décembre 2020 pour celui de l’assainissement des eaux usées. Désormais toutes ces obligations sont repoussées au 31 décembre 2024.

B S E R V A T O I R E

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

LE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES POLYNÉSIENNES S’AMÉLIORE EN 2014 En 2014, l’effet de ciseau redouté ne s’est finalement pas concrétisé du fait de l’évolution positive, pour la deuxième année consécutive, des recettes de fonctionnement (+5 %) et de l’important tassement des dépenses (-3 %). En conséquence, l’épargne brute des communes se rétablit nettement sur l’exercice et les marges de manœuvre dont elles disposent pour autofinancer leurs investissements s’améliorent de manière conséquente. Depuis 5 ans, le taux de croissance annuel moyen de la courbe de recettes est nul tandis que celui des dépenses atteint -1%. Graphique 1 : Évolution de la section de fonctionnement des communes polynésiennes 34 Mds 33 Mds 32 Mds 31 Mds 2012

29 Mds

2011

2010

2012

2013

2014

Source : AFD

30 Mds

Recettes de fonctionnement Dépenses de fonctionnement

1. DES

RECETTES STIMULÉES PAR LES PRODUITS DE TRANSFERT

Graphique 2 : Évolution des recettes de fonctionnement des communes polynésiennes 33,6 Mds F

33,7 Mds F

32,0 Mds F

32,5 Mds F 31,6 Mds F

2010

2011

2012

Source : AFD

2014 2013

Le volume de recettes progresse en 2014 pour la deuxième année consécutive et représente au total 33,6 Mds F hors subvention d’équilibre, soit le niveau de 2010. On observe une très légère recomposition de la structure de ces recettes comparativement aux exercices 2012 et 2013, la part des flux de transfert ayant tendance à augmenter au détriment des ressources propres. L’apport du FIP permet de stabiliser le volume des ressources communales. En progression de 15 %, le FIP bénéficie de la régularisation des versements du Pays envers ce fonds et d’une amélioration de la conjoncture économique. Pour autant, cette augmentation ponctuelle du FIP ne fait que masquer une diminution de la part des ressources propres dans le total des recettes des communes. Graphique 3 : Structure des recettes communales de fonctionnement par archipel et en moyenne en 2014

0% 11 %

21 %

25 %

12 % 34 %

3% 9% 2%

46 % 48 %

6% ISLV

Travaux en régie

45 %

37 % 37 %

23 %

9% 3%

22 % 5% IDV

Redevances

2% TG

Impôts et taxes

FIP

19 %

38 %

35 %

25 %

5% Marquises

Moyenne PF

33 % 3% Australes

1% 12 %

DGF/DGA

Autres

Source : AFD

7% 6% 3%

Concernant les redevances, elles augmentent de 3 % entre 2013 et 2014 mais ne représentent que 12 % des recettes de fonctionnement. Si une progression peut être observée au cas par cas pour certaines communes, généralement à la faveur d’une restructuration des services publics et d’une révision des tarifications, on constate cependant qu’il ne s’agit que d’un trait ponctuel. Une fragilité structurelle demeure, en particulier pour les petites communes dont le volume de ressources hors FIP ne permet pas d’absorber, même partiellement, les chocs exogènes (baisse de l’activité économique et/ou touristique, baisse de l’emploi sur le territoire de la commune…). Ces redevances constituent néanmoins un élément de confort budgétaire pour les communes qui disposent d’un potentiel d’abonnés et d’une organisation propices à la progression de ce type de recettes. Les recettes fiscales s’élèvent à 6,5 Mds F en 2014 et poursuivent un inquiétant mouvement de baisse engagé en 2011. Depuis cette date, elles ont reculé en moyenne de 2 % chaque année. Cette année encore, ces recettes se caractérisent par leur faiblesse structurelle : elles ne représentent que 19 % des produits de fonctionnement. On observe cependant des variations franches entre archipels, à la faveur de ceux concentrant le plus d’activités économiques.

B S E R V A T O I R E

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La dotation globale de fonctionnement progresse légèrement sur l’exercice et gagne 1 %. Cette évolution favorable trouve son explication dans la structuration du tissu communal polynésien, celui-ci étant exclusivement composé de « petites » communes en regard de la taille de certaines agglomérations métropolitaines ou ultramarines. Or les clés de répartition de cette dotation, fondées sur un principe de redistribution, reposent notamment sur des critères démographiques favorables aux collectivités les moins peuplées. Si pour l’heure les communes de Polynésie française sont épargnées par la contraction des concours de l’Etat, une telle baisse pourrait avoir une incidence non négligeable sur le modèle d’équilibre financier des communes. En effet, les recettes de transfert représentent, en 2014, 63 % des produits de fonctionnement des communes, contre seulement 31 % pour les redevances et produits des impôts et taxes, une structure qui reflète la faiblesse de l’autonomie financière des communes polynésiennes. En l’absence d’une fiscalité propre aux communes, elles sont donc primordiales dans la constitution de leur capacité d’autofinancement. En d’autres termes, sauf à voir les ressources propres des communes augmenter, il faut s’attendre à devoir faire mieux avec moins. A ce titre, les efforts de gestion engagés par nombre de communes démontrent l’anticipation par les équipes municipales de ces enjeux à venir et leur participation à l’effort de réduction des déficits publics. Les travaux en régie valorisés en 2014 sont en baisse de 29 %, en lien avec le ralentissement des dépenses d’équipement. Ce poste n’a cependant pas d’incidence sur la capacité d’autofinancement, puisqu’il trouve son corollaire budgétaire en dépenses de fonctionnement.

2. UN

EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Graphique 4 : Évolution des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes 31,1 Mds F

31,6 Mds F 30,9 Mds F

30,2 Mds F

29,6 Mds F

2012

2014 Source : AFD

2010

2011

2013

Les dépenses de fonctionnement des communes s’élèvent à 30,2 Mds F en 2014, en baisse significative de 3 % par rapport à 2013. Ce montant est cependant légèrement supérieur à celui de l’année 2012, année la plus basse en termes de dépenses. Graphique 5 : Structure des dépenses communales de fonctionnement par archipel et en moyenne en 2014

0,4 %

52,7 %

0,5 %

64,8 %

0,1 %

55,6 %

0,0 %

62,5 %

0,4 %

0,3 %

62.0 %

63,5 %

26,3 %

23,6 %

12,6 %

11,1 % IDV

ISLV

Charges financières

10,1 % TG

Charges de personnel

26,1 % 11,4 % Australes

11,2 % PF Moyenne

10,8 % Marquises

Charges courantes

Autres

Source : AFD

34,2 % 34,2 %

25,4 %

La structure des dépenses de fonctionnement observée pour l’ensemble des communes de Polynésie française évolue peu dans la durée et reste marquée par le poids des dépenses de personnel. Celles-ci représentent 62 % des dépenses de fonctionnement en 2014, contre 26 % pour les charges courantes. On observe cependant des variations inter et intra-archipels, qui trouvent principalement leur origine dans les contraintes géographiques auxquelles sont soumises certaines communes (isolement, éloignement par rapport à Tahiti, topographie) et suivant le fait que la commune rassemble des communes associées ou non. En 2014, les charges de personnel progressent légèrement en volume (+1 %) pour atteindre 18,7 Mds F, mais baissent en proportion. Les communes continuent donc de jouer un rôle d’amortisseur social en maintenant de l’emploi sur leur territoire, mais l’anticipation du passage à la fonction publique communale et la nécessaire rationalisation des dépenses de fonctionnement ont freiné l’augmentation de ces charges sur l’exercice. Les communes semblent ainsi renouer avec un effort de maîtrise des charges amorcé en 2012, effort mis à mal en 2013, dernière année de mandature complète avant les élections. Si le poids des dépenses de personnel permanent sur le total des dépenses de personnel reste élevé (70 %) et reflète ainsi la grande rigidité de ce poste, on note à l’inverse la baisse importante des dépenses de personnel temporaire, en lien à la fois avec la diminution des travaux en régie et avec les efforts de réduction des dépenses engagés par de nombreuses communes. Sur 5 exercices, le taux de croissance annuel moyen des charges de personnel est nul.

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Les charges courantes, second poste de dépenses de fonctionnement, sont également en nette baisse (-11 %), en lien là aussi avec l’évolution des travaux en régie, en particulier pour les communes des archipels éloignés, mais également avec le ralentissement de l’effort d’équipement de l’ensemble des communes en 2014.

L’INVESTISSEMENT COMMUNAL AU RALENTI EN 2014 1. UN

DÉBUT DE MANDATURE MARQUÉ PAR UNE BAISSE DE L’INVESTISSEMENT

Graphique 6 : Évolution des dépenses d’investissement (hors remboursement d’emprunt) des communes polynésiennes 8,0 Mds F

9 Mds 8 Mds

7,9 Mds F

7,8 Mds F 5,9 Mds F

7 Mds

6,1 Mds F

6 Mds 5 Mds 4 Mds 3 Mds 2 Mds 1 Mds

2010 Autres

2011 Travaux en régie

2012

2013

2014

Dépenses d’équipement

Les dépenses d’investissement des communes ont représenté 5,9 Mds F en 2014, soit 26 % et 2 Mds F de moins que l’exercice précédent. S’il s’agit en Polynésie française d’un poste fluctuant, du fait de l’absence d’une véritable planification généralisée des dépenses d’investissements, on constate ici les effets d’un contexte particulier marqué par le calendrier électoral et le renouvellement des programmes municipaux. L’année 2014 est ainsi la plus faible en termes d’investissement depuis 2008 (année la plus ancienne prise en compte par l’observatoire) alors qu’il était reparti à la hausse en 2013 à la faveur du bouclage des programmes d’investissement classiquement observé en fin de mandature. Les communes se trouvent actuellement en phase de programmation de leurs investissements, et/ou dans les phases préalables de faisabilité, axées sur la réalisation d’études.

Les changements intervenus dans les délais imposés par le Code général des collectivités territoriales pour la mise en œuvre des compétences environnementales poussent également à la révision du phasage de certains investissements, ceux-ci

Source : AFD

0 Mds

concernant des secteurs extrêmement lourds et pesant donc sur les budgets. Les exigences renouvelées des bailleurs de fonds en matière de cadrage des investissements sujets à subventions ont par ailleurs rendu incontournable la définition de schémas directeurs dans les secteurs de l’adduction d’eau potable, de la collecte et du traitement des déchets et de l’assainissement. Les projets communaux, déjà ralentis par les difficultés rencontrées précédemment sur le Contrat de projets 2008-2014, doivent donc se conformer à ces exigences pour pouvoir financer leurs investissements, ce qui occasionne des délais supplémentaires. Pour autant, la contribution du secteur communal au maintien de l’investissement sur le territoire apparaît toujours notable. En cumulant les dépenses d’investissement des communes et du Pays, le secteur communal représentait 21 % des dépenses totales en 2014 malgré la forte augmentation des dépenses d’investissement du Pays. Rappelons qu’en 2012 et 2013, en raison du retrait sensible des investissements du Pays, ceux des communes atteignaient plus de 30 % des investissements publics locaux. Le graphique 7 permet de visualiser le volume et la proportion de recettes d’investissement mobilisées en regard des dépenses d’équipement réalisées en 2014. En 2014, les communes ont eu largement recours à leur capacité d’autofinancement pour financer leurs dépenses d’investissement, profitant ainsi du rétablissement de leurs marges de manœuvre. Les subventions d’investissement demeurent néanmoins un levier indispensable au maintien de l’investissement communal. L’excédent de fonds des communes au regard de leurs besoins en dépenses d’équipement en décroissance leur a ainsi permis d’abonder leur fonds de roulement à hauteur de 3,7 Mds F. Graphique 7 : Financement des dépenses d’investissement (hors remboursement d’emprunt) des communes polynésiennes en 2014 10 Mds

8 Md F Emprunt 0, tte Epargne ne 2,9 Mds F

2,2 Mds F Dotations

s Subvention ment d’investisse Mds F reçues 3,9 0 Mds

Dépenses ent d’investissem F ds M 9 5,

Source : AFD

5 Mds

du fonds Variation ement ul ro de Mds F 7 3, +

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2. UNE

PROGRESSION DE L’AUTOFINANCEMENT EN

2014

Graphique 8 : Évolution des taux d’épargne des communes polynésiennes 10 % 9%

6% 5%

5% 4%

3% 3%

2010

2011

Taux d’épargne brute

2012

2013

2014

Source : AFD

Taux d’épargne nette

Les communes ont dégagé 3,4 Mds F d’épargne brute en 2014, soit 4 fois l’épargne de l’année précédente. Ce mouvement touche l’intégralité des communes polynésiennes. Il résulte de l’effet conjugué de dépenses de fonctionnement contenues et d’une augmentation des recettes. Concrètement, cela signifie que pour 10 000 F de recettes perçues, une fois les charges payées, les communes ont, en moyenne, épargné 1040 F. Graphique 9 : En 2014, avec 10 000 F, les communes ont en moyenne constitué 1 040 F d’autofinancement

Autres charges de gestion : 939

Charges courantes : 2 297

Autres dépenses réelles : 74

Epargne brute : 1 040 Charges de personnel : 5 608

Source : AFD

Charges financières : 41

En 2015, le maintien de ce niveau d’épargne apparaît fortement probable, les programmes d’investissement d’ampleur et les effets du passage à la fonction publique sur les charges de fonctionnement ne semblant devoir jouer à plein qu’en 2016 pour la plupart des communes.

3. UN

MAINTIEN DES SUBVENTIONS D’ÉQUIPEMENT EN

2014

Graphique 10 : Évolution du taux de subventionnement des dépenses d’équipement des communes polynésiennes 7,5 Mds F

80 %

7 Mds F

75 % 70 %

6,5 Mds F

65 % 6 Mds F 60 % 5,5 Mds F

55 %

2010

2011

Dépenses d’équipement

2012

2013

50 %

Taux de subventionnement (subventions et dotations)

Source : AFD

5 Mds F

2014

Le taux de subventionnement des équipements repart à la hausse en 2014 pour atteindre 70 %. Les subventions accordées aux communes par l’Etat et le Pays demeurent ainsi la principale source de financement des dépenses d’investissement. La tendance affichée par l’évolution de ce taux de subventionnement laisse apparaître une évolution contracyclique du versement des subventions par rapport à la réalisation des dépenses d’équipement entre 2011 et 2014. Cet effet trouve son origine dans les modalités de versement des subventions, pour une grande partie sur justificatifs, donc en aval de la réalisation des opérations subventionnées. Cela s’explique aussi par les difficultés rencontrées par les maîtrises d’ouvrages communales pour mettre en œuvre leurs projets d’investissement et/ou satisfaire aux conditions de versement des subventions. Un accompagnement des communes pour renforcer leurs capacités dans le montage de leurs projets permettrait d’améliorer le bon déroulement de ces derniers.

4. UN

FAIBLE ENDETTEMENT

Malgré leurs prévisions d’investissement, les communes restent partisanes d’un moindre recours à l’emprunt et sont marquées par une forte culture de subventionnement et d’autofinancement. En 2014, le taux d’endettement des communes demeure structurellement faible, à 12 %. L’encours total des communes atteint 4,1 Mds F, en

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progression de 7 % par rapport à 2013. Sur une tendance longue, on constate cependant que l’endettement des communes reste constant depuis 2010. Graphique 11 : Évolution du taux d’endettement et de la capacité de désendettement des communes polynésiennes 13 %

5,0 ans 4,5 ans 4, 0 ans

12 %

3,5 ans 3,0 ans 2,5 ans 2,0 ans

11 %

1,5 ans 1,0 an

2010

2011

2013

2012

Capacité de désendettement

2014

0,5 an

Taux d’endettement

La capacité de désendettement, qui dépend de la capacité d’autofinancement, progresse très fortement en 2014 pour atteindre seulement 1,2 an. En d’autres termes, il suffirait en moyenne d’un peu plus d’une année aux communes endettées pour apurer leurs dettes en utilisant leur seul autofinancement. A noter par ailleurs qu’environ 40 % de l’encours communal est détenu auprès de l’AFD en 2014.

5. DES

TENSIONS DE TRÉSORERIE RÉCURRENTES

A l’issue de l’exercice 2014, l’excédent budgétaire dégagé par les communes, autrement appelé fonds de roulement, s’élève à plus de 12 Mds F, soit 147 jours de dépenses de fonctionnement, en forte hausse par rapport à 2013 (+41 %). Si les niveaux observés sont divers selon l’archipel considéré, ils restent structurellement élevés pour l’ensemble des archipels, reflétant ainsi le fort subventionnement dont ont bénéficié les communes par le passé, les importantes dotations perçues en fonctionnement et le peu de recours à l’autofinancement.

Source : AFD

10 %

Graphique 12 : Fonds de roulement de fin d’exercice 2014 en jours de dépenses des communes par archipel et en moyenne 250 jours 200 jours 150 jours 100 jours

0 jours

IDV

ISLV

Australes

Marquises

PF Moyenne

Source : AFD

50 jours

Le fonds de roulement des communes est principalement alimenté par la section de fonctionnement, selon un schéma classique. Graphique 13 : Évolution et structuration du fonds de roulement de fin d’exercice des communes polynésiennes 14 Mds 12 Mds 10 Mds 8 Mds 6 Mds 4 Mds 2 Mds

2010

2011

Partie du FDR issue de la section d’investissement

2012

2013

2014

Partie du FDR issue de la section fonctionnement

Il convient cependant de nuancer ce constat d’une abondance de trésorerie au regard des tensions que connaissent quotidiennement les communes sur ce point. On observe en effet une progression des impayés ces dernières années. Ces impayés émanent non seulement d’une réticence de certains administrés face à la mise en place de nouvelles redevances liées à la structuration des services publics environnementaux dans un contexte de crise économique qui pèse sur les revenus des ménages, mais aussi de carences dans les procédures de recouvrement des créances. Les règles d’octroi des subventions des bailleurs traditionnels des communes pèsent également sur leur trésorerie en les contraignant à assurer le préfinancement de dépenses d’équipement importantes.

Source : AFD

0 Mds

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CONCLUSION En 2014, les communes ont amélioré leurs marges de manœuvre. L’effet de ciseau redouté n’a pas eu lieu en raison principalement d’une forte réduction des charges et d’un maintien des recettes induit par une forte progression des dotations du FIP. Les communes n’ont cependant pas profité de l’augmentation de leur capacité d’autofinancement pour investir. En effet, 2014 étant une année électorale, la propension des équipes municipales à investir est traditionnellement plus faible. En conséquence, les communes ont renforcé leur fonds de roulement, qui avait considérablement reculé en 2013. Cette situation devrait leur permettre de mettre ces ressources à contribution au cours des prochaines années pour mener à bien les projets d’investissement de la nouvelle mandature. L’observatoire montre néanmoins la fragilité de la situation actuelle. L’évolution des recettes de transfert masque en effet une diminution du volume de ressources mobilisées par les seules communes. Cette situation est préoccupante du fait de la tendance programmée à la baisse de la dotation globale de fonctionnement et parce que les communes devront trouver un relais de croissance pour assurer un niveau de ressources constant dans les années qui suivront le remboursement des sommes dues au titre du FIP. Si le contexte à la fois géographique, démographique et social dans lequel évolue les communes de Polynésie française ne permet pas, à court ou moyen terme, une autonomie financière de ces dernières, elles n’ont pas d’autres choix que d’optimiser les ressources propres existantes (redevances via le recouvrement, fiscalité indirecte…) et d’explorer les possibilités ouvertes pour la création de nouvelles recettes. Ces réformes structurelles permettront de mieux absorber les chocs exogènes à venir et le poids des charges courantes induit par les investissements d’ampleur que les communes auront à mettre en œuvre dans un futur proche (déchets, adduction en eau potable, assainissement, transports…).

COMMUNES DES ÎLES SOUS-LE-VENT ÉVOLUTION DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT 5 Mds 4,8 Mds 4,6 Mds 4,4 Mds 4,2 Mds 4,0 Mds

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement

2013

Après un rebond en 2013, les recettes de fonctionnement des îles Sous-le-Vent connaissent une légère baisse en 2014, tandis que les dépenses continuent de progresser.

2014

Dépenses de fonctionnement

ÉVOLUTION DE LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT 12 % 10 %

Le taux d’épargne des communes des îles Sous-le-Vent est de 5% en 2014, un taux inférieur à la moyenne des communes polynésiennes.

8,3 % 8% 6%

2% 0%

DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT PAR HABITANT (YC TRAVAUX EN RÉGIE) 35 957

33 184 25 293 23 513

21 620

2010

2011

2012

2013

4,9 %

Taux d’épargne brute Moyenne Polynésie française

40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0

10,5 %

9,9 %

2010

2011

2012

2013

2014

Le montant des investissements reste stable en 2014, dans un contexte de début de mandature. En moyenne par habitant, les dépenses d’équipement des communes des îles Sous-le-Vent ont chuté d’un tiers entre la période 2009-2011 et celle 2012-2014. Dépenses d’équipement/habitant Moyenne Polynésie française

2014

SUBVENTIONNEMENT DE L’EFFORT D’ÉQUIPEMENT

Le taux de subventionnement des investissements a connu une légère hausse pour les îles Sous-le-Vent en 2014, liée notamment au déblocage de certains financements du Contrat de projets.

120 % 100 %

107,06 % 93,26 %

80 %

61,85 %

59,05 %

60 %

72,67 %

40 % 20 %

Taux de subventionnement (subv. & dotat.) Moyenne Polynésie française

EVOLUTION DE L’ENDETTEMENT 16 % 15 % 14 % 13 % 12 % 11 % 10 % 9% 8% 7% 6%

14,9 % 13,3 % 111,7 %

2010

2011

2012

10,3 %

10,9 %

2013

2014

2010

2011

2012

2013

2014

Comme pour les îles du Vent, les communes des îles Sous-le-Vent ont plus recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes, mais leur taux d’endettement reste très mesuré et décroît sur la période étudiée. Depuis 2013, il est inférieur à la moyenne de toutes les communes polynésiennes. Taux d’endettement Moyenne Polynésie française

B S E R V A T O I R E

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

COMMUNES DES ÎLES DU VENT ÉVOLUTION DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT

Les recettes et dépenses de fonctionnement des îles du Vent ont suivi une tendance inverse en 2014. Avec une chute marquée des charges, l’autofinancement dégagé est important. L’effet ciseau anticipé en 2013 est ici contrecarré par les efforts des communes et l’augmentation concomitante des recettes.

24 Mds 23 Mds 22 Mds 21 Mds 2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement

2013

2014

Dépenses de fonctionnement

ÉVOLUTION DE LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT

Le niveau d’autofinancement des communes des îles du Vent progresse nettement en 2014, pour atteindre un taux supérieur à la moyenne des communes polynésiennes.

12 %

10,9 %

10 % 8% 6%

5,9 % 4,9 % 3,9 %

4% Taux d’épargne brute Moyenne Polynésie française

2% 0%

1,2 %

2010

2011

2012

2013

2014

DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT PAR HABITANT (YC TRAVAUX EN RÉGIE) 30 000 25 000 20 000

26 220

20 750 21 660

Après un net rebond en 2013, le niveau des dépenses d’équipement par habitant chute de nouveau en 2014.

19 353 17 240

15 000 10 000

Dépenses d’équipement/habitant Moyenne Polynésie française

5 000 0

2010

2011

2012

2013

2014

Le taux de subventionnement des investissements connaît une nette hausse en 2014, à la faveur d’un décalage entre la réalisation des dépenses d’équipement et le versement des subventions afférentes à ces opérations. Taux de subventionnement (subv. & dotat.) Moyenne Polynésie française

16 % 15 % 14 % 13 % 12 % 11 % 10 % 9% 8% 7% 6%

SUBVENTIONNEMENT DE L’EFFORT D’ÉQUIPEMENT 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0%

44,87 %

2010

65,29 %

62,43 %

54,55 %

2011

43,82 %

2012

2013

EVOLUTION DE L’ENDETTEMENT 14,7 % 13,8 %

14,0 %

14,6 %

12,6 %

Les communes des îles du Vent ont davantage recours à l’emprunt que la moyenne des communes polynésiennes. Taux d’endettement Moyenne Polynésie française

2010

2011

2012

2013

2014

COMMUNES DES ÎLES MARQUISES ÉVOLUTION DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT 1,7 Mds 1,65 Mds 1,60 Mds 1,55 Mds 1,50 Mds 1,45 Mds 1,40 Mds 1,35 Mds 1,30 Mds

2010

2011

2012

2013

L’effet ciseau observé en 2013 s’inverse en 2014, le niveau de recettes de fonctionnement étant de nouveau supérieur aux charges et permettant aux communes de l’archipel de retrouver une capacité d’investissement. Recettes de fonctionnement Dépenses de fonctionnement

2014

ÉVOLUTION DE LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT

La capacité d’autofinancement des communes des Marquises connaît un net regain en 2014, en particulier grâce aux recettes de transfert, pour atteindre un niveau supérieur à celui constaté en 2011 et 2012. Taux d’épargne brute Moyenne Polynésie française

16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4

14,3 % 9,9 %

9,8 %

2011

2012

10,7 %

-2,4 %

2010

2013

2014

DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT PAR HABITANT (YC TRAVAUX EN RÉGIE) 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0

83 517 82 758

Les dépenses d’investissement poursuivent leur baisse en 2014. En cinq ans, elles ont été divisées par 2,5.

50 197 46 659 31 647

Dépenses d’équipement/habitant Moyenne Polynésie française

2010

2011

2012

2013

2014

En l’absence d’autofinancement disponible le taux de subventionnement des opérations d’équipement a connu une hausse très significative en 2013. Le rétablissement des marges de manœuvre des communes a permis d’injecter une plus grande proportion de fonds propres pour la réalisation des travaux d’équipement en 2014. Le taux de subventionnement baisse en conséquence. Taux de subventionnement (subv. & dotat.) Moyenne Polynésie française

EVOLUTION DE L’ENDETTEMENT 12 % 10 % 8% 6%

4,8 %

4,6 %

2010

2011

5,9 %

6,4 %

6,2 %

2012

2013

2014

4% 2% 0%

SUBVENTIONNEMENT DE L’EFFORT D’ÉQUIPEMENT 160 % 140 % 120 % 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0%

145,25 % 106,77 %

96,67 % 76,45 %

69,42 %

2010

2011

2012

2013

2014

Les communes de l’archipel ont un taux d’endettement deux fois inférieur à la moyenne des communes polynésiennes. Les Marquises restent cependant le 3e archipel en termes de dette par habitant derrière ceux des îles du Vent et des îles Sous-le-Vent. Taux d’endettement Moyenne Polynésie française

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

B S E R V A T O I R E

COMMUNES DES ÎLES TUAMOTU-GAMBIER ÉVOLUTION DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT 3,7 Mds 3,5 Mds 3,3 Mds 3,1 Mds 2,9 Mds 2,7 Mds 2,5 Mds

2010

2011

2012

Recettes de fonctionnement

2013

L’évolution du fonctionnement des communes de l’archipel, hors subventions d’équilibre, apparaît régulière sur la période. Après une contraction en 2013, l’autofinancement des communes se rétablit en 2014 à la faveur d’une quasi-stagnation des charges, et d’une augmentation des recettes.

2014

Dépenses de fonctionnement

ÉVOLUTION DE LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT 14 %

12,7 %

12 %

A l’image de l’ensemble des communes de la Polynésie française, l’épargne des communes des Tuamotu-Gambier progresse très fortement en 2014.

10 % 8% 6%

7,3 % 4,8 %

4,6 % 3,5 %

Taux d’épargne brute Moyenne Polynésie française

2% 0%

2010

2011

2012

2013

2014

DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT PAR HABITANT (YC TRAVAUX EN RÉGIE) 100 000

86 733

80 000

Les dépenses d’équipement des communes de l’archipel poursuivent la baisse entamée en 2013. Elles atteignent la moitié du montant enregistré en 2012. Ce ralentissement est cependant généralisé à l’ensemble de la Polynésie française.

64 782 65 807

60 000 41 268

40 000

32 471

20 000 0

2010

2011

2012 2013

Dépenses d’équipement/habitant Moyenne Polynésie française

2014

SUBVENTIONNEMENT DE L’EFFORT D’ÉQUIPEMENT 140 %

Les subventions couvrent la majorité de l’effort d’équipement en 2014. Le taux est tiré à la hausse par un effet rattrapage lié au décalage du versement des subventions. Taux de subventionnement (subv. & dotat.) Moyenne Polynésie française

120 %

123,82 %

100 %

95,37 %

91,16 % 68,27 %

80 %

83,53 %

60 % 40 % 20 % 0%

2010

2011

2012

2013

2014

EVOLUTION DE L’ENDETTEMENT 12 % 10 % 8,5 %

8% 6% 4% 2%

4,8 %

6,5 %

4,4 %

Le taux d’endettement des communes des Tuamotu-Gambier est très inférieur à la moyenne des communes polynésiennes.

2,2 %

2010

2011

2012

2013

2014

Taux d’endettement Moyenne Polynésie française

COMMUNES DES ÎLES AUSTRALES ÉVOLUTION DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT 1,2 Mds 1,15 Mds 1,10 Mds 1,05 Mds 1 Mds 0,95 Mds 0,90 Mds 0,85 Mds

2010

2011

2012

2013

En 2014, la stagnation des charges conjuguée à une légère augmentation des produits de fonctionnement entraîne une progression mesurée de l’autofinancement dégagé. Recettes de fonctionnement Dépenses de fonctionnement

2014

ÉVOLUTION DE LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT 12

Du fait d’un exercice budgétairement moins tendu, le niveau d’autofinancement des communes augmente. Il reste cependant légèrement inférieur à la moyenne des communes polynésiennes.

10,3 %

8,5 %

6,5 %

4,1 %

4 2

Taux d’épargne brute Moyenne Polynésie française

0,7 %

2010

2011

2012

2013

2014

DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT PAR HABITANT (YC TRAVAUX EN RÉGIE) 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0

65 054

70 812

35 432

2010

2011

2012

30 297

36 142

2013

2014

Le niveau des dépenses d’équipement par habitant progresse faiblement dans le contexte du non décaissement du Contrat de projets et du renouvellement des équipes municipales. On observe un rapprochement avec les niveaux d’investissement des communes des Marquises et des Tuamotu-Gambier. Dépenses d’équipement/habitant Moyenne Polynésie française

SUBVENTIONNEMENT DE L’EFFORT D’ÉQUIPEMENT

Le calendrier de versement des subventions a généré un fort décalage budgétaire sur la section d’investissement. Le taux de subvention de l’effort d’équipement des communes reste structurellement très élevé dans cet archipel. Taux de subventionnement (subv. & dotat.) Moyenne Polynésie française

EVOLUTION DE L’ENDETTEMENT 10 % 8% 6% 4% 0%

150 %

180,16 % 158,28 %

154,10 %

100 %

100,83 %

86,86 %

50 % 0%

2010

2011

2012

2013

2014

Le taux d’endettement des communes des Australes semble nul en 2014. La qualité des données disponibles sur ce point encourage à considérer ces chiffres avec prudence, l’ensemble des états de la dette n’étant pas disponibles pour l’archipel.

12 %

200 %

0,0 %

0,7 %

0,2 %

0,0 %

2010

2011

2012

2013

2014

Taux d’endettement Moyenne Polynésie française

B S E R V A T O I R E

de s co mmu n e s d e Po l y nés i e f r a nça i s e

Graphique 14 : Equilibres financiers 2014 – Ensemble des communes polynésiennes

Fonctionnement Recettes de fonctionnement 33,6 Mds F

Dépenses de fonctionnement 30,2 Mds F Autofinancement 3,4 Mds F

Investissement Autofinancement : 3,4 Mds F

Variation Fonds de roulemement + 3,7 Mds F

Subventions d'investissement 3,9 Mds F - subvention du Pays - subvention du FIP - subvention de l’État - autres

Dépenses d’investissement (yc travaux en régie) 5,9 Mds F

Emprunt : 0,8 Mds F Dotations (dont dotations FIP et autres) 2,2 Mds F

Remboursement emprunt : 0,6 Mds F

L’observatoire des communes de Polynésie française rend compte de leurs tendances financières ainsi que de la constitution de leurs grands équilibres budgétaires. Il met ainsi en évidence la place particulière que tiennent les finances communales polynésiennes dans le champ des finances locales françaises. Il illustre les particularismes du contexte local et montre la diversité des enjeux de gestion, différents d’une commune à l’autre du Territoire. Cette troisième édition analyse les données tirées des comptes administratifs 2014 consolidés des 48 communes de Polynésie.

Institution financière publique, l’Agence Française de Développement (AFD) agit depuis plus de soixante-dix ans dans plus de 80 pays et dans les Outre-mer pour favoriser le développement économique, social et environnemental. Présente sur le terrain dans l’ensemble des Outre-mer, l’AFD finance et accompagne des projets qui améliorent les conditions de vie des populations et soutiennent la croissance économique. Avec sa large palette d’instruments financiers, son expertise technique et sa production de connaissances, l’Agence répond de manière différenciée à ses partenaires : pouvoirs publics locaux, établissements publics, entreprises et associations.

outremer.afd.fr polynesie.afd.fr

ISBN : 978-2-9549128-2-0