Banco Interamericano de Desarrollo División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Gestión de Riesgos por Desastres (INE/RND)
ARGENTINA
NOTA SECTORIAL AMBIENTAL AR-P1045
Noviembre, 2008
El equipo de proyecto responsable por esta Nota Sectorial incluyó a Ricardo Quiroga (INE/RND) y Helena Landázuri de Piaggesi (INE/RND), Jefe de Equipo. Participaron como Peer Reviewers: Gastón Astesiano (INE/ENE); Rafaél Acevedo-Daunas (INE/TSP); Pablo Roldán (CSC/CSC); Jose Seligmann-Silva (CSC/CSC); y Michael Collins y Ricardo Vargas del Valle (RND/CAR). La investigación e informe preliminar que son la base de este documento fueron preparados por el equipo de los consultores: Sr. Jorge Mendoza, Sr. Andrés Garrett, y Sra. Beatriz Pietra. Apoyaron la fase de recolección y análisis de información el Sr. Normando Birolo (WSA/CAR) y la Sra. Cecilia Centeno (CSC/CAR). La Srta. Heidi Fishpaw (INE/RND) colaboró en la revisión del documento.
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CONTENIDOS RESUMEN EJECUTIVO............................................................................................................... 1 I. MARCO DE REFERENCIA....................................................................................................... 6 A. Sectores Dinamizadores de la Economía Argentina .............................................................. 6 B. Contexto Ambiental del Crecimiento Económico de Argentina............................................ 7 II. DESAFIOS SECTORIALES ................................................................................................... 11 A. Sector Agropecuario ............................................................................................................ 11 1. Situación y Tendencias del Sector .................................................................................... 11 2. Riesgos e Impactos Ambientales ...................................................................................... 13 B. Sector de Turismo ................................................................................................................ 20 1. Situación y Tendencias del Sector .................................................................................... 20 2. Riesgos e Impactos Ambientales ...................................................................................... 21 C. Sector de Energía ................................................................................................................. 26 1. Situación y Tendencias del Sector .................................................................................... 26 2. Riesgos e Impactos Ambientales ...................................................................................... 30 D. Sector de Transporte ............................................................................................................ 33 1. Situación y Tendencias del Sector .................................................................................... 33 2. Impactos Ambientales....................................................................................................... 36 III. SITUACION DE LA GESTION AMBIENTAL.................................................................... 38 A. Marco Institucional y Gobernabilidad ................................................................................. 38 1. Estructura Legal e Institucional ........................................................................................ 38 B. Financiamiento Ambiental y la Inversión Pública ............................................................... 44 1. Administración Nacional .................................................................................................. 45 2. Provincias.......................................................................................................................... 49 3. Municipalidades................................................................................................................ 49 4. Gestión Financiera del Gasto Público en Medio Ambiente.............................................. 50 C. Participación del Sector Privado en el Financiamiento Ambiental...................................... 51 1. Estimación del Gasto ........................................................................................................ 51 2. Comportamiento y Motivación de la Empresa en el Gasto en Medio Ambiente ............. 52 D. Capacidad Instalada de Gestión Ambiental en el País......................................................... 53 IV. LINEAS PRIORITARIAS DE ACCION ESTRATEGICA................................................... 58 A. A Nivel Sectorial.................................................................................................................. 58 1. Sector Agropecuario ......................................................................................................... 58 2. Sector de Turismo ............................................................................................................. 60 3. Sector de Energía .............................................................................................................. 62 4. Sector de Transporte ......................................................................................................... 63 B. A Nivel Institucional, Legal y Presupuestario ..................................................................... 64 1. Gestión Ambiental ............................................................................................................ 64 2. Legislación Ambiental y Poder Judicial ........................................................................... 65 3. Gasto Ambiental ............................................................................................................... 67
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SIGLAS Y ABREVIATURAS Sigla AABH APN BBVA BID BIRF BM CAGPA CEADS CEAMSE CEI CEPA CEPA CNEA CO2 DEBA DIA EA EC EIA EMBI ENOHSA EWEA FMAM FOMIN GCBA GEF GI GM IMPRES INA INDEC MDGs MECON MERCOSUR MOA MOI MPFIPyS MRECIC NSA OMT OPDS PAN
Nombre Completo Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno Administración de Parques Nacionales Banco Bilbao Vizcaya Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Banco Mundial Clasificación de las Actividades y Gasto en Protección Ambiental Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado Centro de Economía Internacional Classification of Environment Protection Activities and Expenditure Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Nacional de Energía Atómica Dióxido de Carbono Dirección de la Energía de la Provincia de Buenos Aires Declaración de Impacto Ambiental Estrategia Ambiental Energía y Combustibles Evaluación de Impacto Ambiental Emerging Markets Bond Index Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento European Wind Energy Association Fondo para el Medio Ambiente Mundial Fondo Multilateral de Inversiones Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Global Environmental Facility Gases de Efecto Invernadero Genéticamente Modificada Instituto Nacional de Prevención Sísmica Instituto Nacional de Agua Instituto Nacional de Estadística y Censos Objetivos de Desarrollo del Milenio Ministerio de Economía y Producción Mercado Común del Sur Manufacturas de Origen Agropecuario Manufacturas de Origen Industrial Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto Nota Sectorial Ambiental Organización Mundial de Turismo Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible Programa de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación
Sigla PBI PCBs PERMER PGB PL PNUD PNUMA PP PROENER PROTIS PUREE PyMES ONGs RSU RVN RVP SAGPyA SAyDS SECCI SeCyT SSRH UNDESA UNESCO US$ $
Nombre Completo Producto Bruto Interno Polichlorynated Biphenyls Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales Producto Geográfico Bruto Producción Limpia Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Productos Primarios Programa Ahorro y Eficiencia Energética de Argentina Programa Transversal Integrador del Sistema Nacional de Innovación Plan de Uso Racional de la Energía Eléctrica Pequeñas y Medianas Empresas Organizaciones No Gubernamentales Residuos Sólidos Urbanos Red Vial Nacional Red Vial Provincial Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Iniciativa de Cambio Climático y Energía Sostenible Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva Subsecretaría de Recursos Hídricos Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y la Cultura Dólar de los Estados Unidos de Norteamérica Peso Argentino
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RESUMEN EJECUTIVO La presente Nota Sectorial Ambiental (NSA) hace parte de un conjunto de análisis sectoriales y trans-sectoriales elaborados en el contexto de la preparación de la Estrategia del Banco Interamericano de Desarrollo con la República Argentina para el período 2008-2011. Por su finalidad como insumo a la discusión de prioridades de colaboración entre el país y el Banco, la NSA se concentra en aquellos sectores en los que el este último ha venido trabajando con el país y en los cuales se prevé que continúe su apoyo en el futuro. Por ello, la NSA no pretende ser un análisis exhaustivo de las áreas temáticas que atañen al medio ambiente en Argentina; más bien, se concentra en aquellos sectores donde el Banco tiene o puede tener influencia dada la naturaleza y alcance de los productos financieros y no financieros que puede poner a disposición del país. La misión de la NSA es resaltar las áreas que constituyan las más prometedoras oportunidades para hacer una inversión ambiental que redunde en una mejora en la competitividad del país, en la calidad de vida de sus habitantes y en la viabilidad a largo plazo de su base de recursos naturales. Asimismo es misión de la NSA identificar aquellos factores negativos que deben ser prevenidos y manejados (riesgos e impactos) o solucionados (problemas y restricciones) para lograr esos mismos propósitos. Análisis La economía argentina es una economía altamente dependiente de la cantidad y calidad de sus recursos naturales. Sin embargo, se observa que las medidas de planificación y prevención de impactos ambientales negativos son insuficientes para garantizar su sustentabilidad al largo plazo, en parte debido a debilidades en el aparato de gestión ambiental pública y en parte debido a la falta de priorización de la inversión ambiental en el gasto público. El análisis realizado se concentra en los sectores dinamizadores de la actividad productiva en Argentina, haciendo énfasis en aspectos de competitividad y sostenibilidad económica y social. Dichos sectores dinamizadores son: sector agropecuario, turismo, energía y transporte. Para estos cuatro sectores se identificaron amenazas y desafíos que tienen origen o consecuencias ambientales. Las principales observaciones fruto de este análisis fueron las siguientes: (i)
Sector agropecuario: expansión de la frontera agrícola hacia zonas menos aptas y en riesgo de degradación ambiental; deforestación; erosión y degradación de suelos agravada por falta de regulación ambiental de las prácticas agropastoriles; contaminación por uso de agroquímicos; salinización; desertificación; vulnerabilidad frente a desastres naturales; e incipiente adaptación del sector a la inminente presión causada por el cambio climático;
(ii)
Sector turismo: falta de un ordenamiento territorial ambiental; uso limitado de normas de calidad de los establecimientos y servicios turísticos; insuficiente inversión en infraestructura de saneamiento ambiental; insuficiente protección del patrimonio natural y cultural que es la base del turismo; prevalencia de una mentalidad de “corto plazo” entre el sector emprendedor privado que resulta en limitadas inversiones en la sostenibilidad de largo plazo del sector;
(iii) Sector energía: fuerte dependencia de fuentes no-renovables; ausencia de una política integral que privilegie la energía renovable como un instrumento de lucha contra el
riesgo del cambio climático; riesgos de degradación ambiental asociados a las represas hidroeléctricas; riesgos asociados al crecimiento de los biocombustibles; ineficiencias en el uso de la energía; (iv) Sector transporte: impactos directos, indirectos y acumulativos de la expansión de la red vial; escaso desarrollo de alternativas ambientalmente más sostenibles –ferroviaria y fluvial; ausencia de evaluación y planificación ambiental estratégica; Se analizaron también los aspectos institucionales y financieros que afectan la capacidad del país de afrontar los riesgos e impactos ambientales de la actividad productiva, así como su capacidad de aprovechar las oportunidades que existen para incursionar en actividades productivas de índole ambiental o actividades productivas cuyos impactos ambientales sean menos significativos. El análisis de la situación y perspectivas del sistema de gestión ambiental y gasto público ambiental del país produjo las siguientes observaciones: (i)
Estructuras para la gestión ambiental: la estructura legal e institucional a nivel federal es estable pero ha mostrado alta complejidad y a menudo baja efectividad; si bien se han dado progresos interesantes en términos de legislación –leyes de daño ambiental y presupuestos mínimos, por ejemplo— las dificultades están en la aplicación de la ley; las estructuras ambientales provinciales y municipales muestran diversos grados de desarrollo, pero en la mayor parte de los casos, su capacidad de acción es baja; el Consejo Federal de Medio Ambiente no ha logrado adoptar un rol central y efectivo en la coordinación de la gestión ambiental;
(ii)
Servicios de gestión ambiental: el sistema de emisión de permisos y licencias ambientales a nivel federal y provincial acusa deficiencias, las que afectan también a los servicios de monitoreo, control y verificación del cumplimiento; el concepto de evaluación ambiental estratégica, fundamental para la planificación de los grandes emprendimientos y políticas a nivel federal y provincial, carece de desarrollo, siendo casi nulo el ordenamiento ambiental del territorio; igualmente incipiente es la aplicación del concepto de pago por servicios ambientales y la aplicación de instrumentos económicos de apoyo a la gestión ambiental.
(iii) Gasto público en medio ambiente: el gasto público total bajo el concepto de ecología y medio ambiente tradicionalmente fluctúa alrededor del 0.4% de la ejecución presupuestaria y correspondió al 0.1% del PIB entre 2006 y 2007; estas cifras están muy por debajo de los promedios regionales, lo cual refleja una baja prioridad del tema ambiental en la administración pública de Argentina, y se refleja en la debilidad de las estructuras de gestión ambiental tanto a nivel federal como provincial. Líneas prioritarias de acción estratégica Sobre la base de este análisis se proponen algunas líneas de acción estratégica que el Banco puede seguir en apoyo del país, examinando las prioridades de acción en cada uno de los cuatro sectores en los que se concentra este análisis, así como a nivel institucional, legal y presupuestario. Las recomendaciones que surgen de dicho análisis como acciones de alto valor estratégico y alta prioridad para mejorar la sostenibilidad ambiental del país son las siguientes: (i)
Gestión ambiental: Financiamiento de: (a) inversión para el fortalecimiento institucional para las agencias ambientales de los niveles provinciales y municipales en
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materia de planificación y licenciamiento ambiental; (b) inversiones para mejorar la calidad ambiental en las ciudades guiadas por la aplicación de indicadores ambientales desarrollados para el propósito –iniciando con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cual ha priorizado acciones de esta naturaleza en su plan estratégico; (c) realización del Informe Anual (o plurianual) Ambiental como mecanismo de monitoreo del progreso en el cumplimiento y aplicación de la política ambiental del país; (d) formación y asistencia técnica para el Poder Judicial y Legislativo; y (e) programa global de transparencia y participación pública que fortalezca la participación de la sociedad civil en la gestión ambiental a través de mecanismos como el Consejo Asesor de la Sociedad Civil; (ii)
Gasto público: Financiamiento de cooperación técnica para analizar el patrón de gasto público en el sector ambiental e identificar mecanismos para incrementar el nivel, efectividad y eficiencia de inversión ambiental en el país. A partir de los resultados de este análisis, instar a las autoridades a ampliar la participación del gasto ambiental en los presupuestos de la nación y las provincias, equiparándolo a la inversión que hacen el resto de países de la región, si no superándolo. Dicho gasto público debería orientarse hacia medidas de prevención, protección y remediación, a partir de un análisis detallado de los costos y beneficios de mediano y largo plazo de realizar o no estas inversiones.
(iii) Sector agropecuario: Introducir como parte de los programas de inversión sectorial, evaluaciones ambientales enfocadas en los impactos ambientales de productos de alto crecimiento, como la soja; incidir a través de programas específicos del BID con la Secretaría de Agricultura; atender temas de adaptación al cambio climático en la agricultura, a través de la iniciativa SECCI; apoyar el desarrollo del marco regulatorio para la sostenibilidad ambiental de la producción agropecuaria; (iv) Sector turismo: Asistencia técnica para establecer criterios de sostenibilidad ambiental en sus estrategias nacionales de turismo; elaborar estudios de valorización económica del patrimonio natural en el contexto del turismo; desarrollar instrumentos de pagos por servicios ambientales para la conservación del patrimonio natural y el financiamiento sostenible de áreas protegidas; apoyar esquemas de certificación tipo ISO 14001; apoyar iniciativas de ordenamiento territorial; apoyar inversiones en saneamiento ambiental integral asociado a inversiones en turismo; (v)
Sector energético: Asistencia técnica para orientar la formulación e implementación de planes estratégicos para la expansión y uso de energía renovable; financiar proyectos de inversión en energía renovable sustentada por criterios de viabilidad ambiental y social a largo plazo; internalizar criterios de eficiencia energética en todos los sectores de inversión; aplicar salvaguardias ambientales en proyectos energéticos con riesgos ambientales;
(vi) Sector transporte: Acompañar los programas de transporte con la aplicación de evaluaciones ambientales estratégicas y asegurar la implementación de las recomendaciones de la evaluación; analizar alternativas y opciones en términos económicos, ambientales y sociales y promover iniciativas de transporte sostenible; fortalecer unidades ambientales sectoriales para el monitoreo ambiental y asegurar la aplicación de salvaguardias ambientales y sociales.
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Consultas El Banco recibió e incorporó comentarios de las diversas agencias del sector público involucradas en la temática analizada, mediante un proceso de consulta coordinado por el Ministerio de Economía de Argentina. Los comentarios fueron recibidos durante el mes de Agosto e inicio de Septiembre de 2008 e incorporados en el documento borrador. El Banco realizó asimismo una consulta pública sobre el borrador de la Nota Sectorial Ambiental el 26 de Septiembre de 2008, la cual fue coordinada por dos organizaciones no gubernamentales argentinas de prestigio: la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y la Fundación Cambio Democrático (FCD). Las principales recomendaciones hechas durante esa consulta se dirigieron a instar al Banco a: (i)
Apoyar al país mediante el financiamiento de instrumentos técnicos que mejoren la toma de decisiones políticas –evaluaciones ambientales estratégicas, planes de ordenamiento ambiental territorial, estrategias para la eficiencia energética o la protección de la biodiversidad, evaluaciones de la huella ecológica de diversas industrias y sectores, cálculo del valor de servicios ambientales, entre otros;
(ii)
Ampliar la inversión pública y privada en el área ambiental, en particular en acciones para la prevención y adaptación al cambio climático, apoyo financiero a la reconversión industrial hacia tecnologías más limpias, financiamiento de la ampliación del sistema de áreas protegidas, fortalecimiento de la gestión ambiental en gobiernos provinciales y municipales;
(iii) Asegurar la participación de la sociedad civil en el diseño y ejecución de las operaciones a fin de añadir transparencia al accionar de las agencias gubernamentales; y hacer pública toda la información de dichas operaciones. Estas recomendaciones, y numerosos aportes de detalle, han sido incorporados en la versión final del documento. Conclusión El Banco ha hecho un análisis sobre la situación, amenazas, riesgos y oportunidades de naturaleza ambiental que afectan el potencial desarrollo de los sectores económicos que constituyen el motor de la competividad y crecimiento de Argentina –sectores agropecuario, turismo, energía y transportes— y una revisión del marco regulatorio e institucional que sostiene la gestión ambiental en el país. A partir de ese análisis, se concluye que: (i) sin excepción dichos sectores económicos ven reducido su potencial productivo y sostenibilidad a largo plazo debido a la insuficiencia de mecanismos de prevención y control de impactos ambientales no deseables; (ii) el costo que supone el deterioro de la base de recursos de los que dependen dichos sectores productivos, así como el costo de la mitigación o recuperación ambiental, no hacen parte de la contabilidad nacional ni de su programación presupuestaria; (iii) existen significativas oportunidades para maximizar el rendimiento económico de los sectores analizados, a partir de una inversión en el mantenimiento de la calidad ambiental y la viabilidad de la base de recursos naturales; (iv) la inversión que pueda hacer el Estado en este sentido debe ser complementada y en algunos campos ampliamente superada por la inversión privada, dado que los beneficios de dicha inversión no son solamente públicos sino también privados. 4
El Banco puede hacer una contribución positiva importante y oportuna para reducir el impacto de las tendencias identificadas y aprovechar las oportunidades derivadas de las mismas, mediante su apoyo a: (i) el desarrollo de instrumentos de evaluación, planificación y regulación que permitan externalizar el valor y costo de las acciones de prevención y mitigación ambiental, a fin de que estos datos sirvan de insumo a la toma de decisiones de política sectorial; (ii) la consolidación y fortalecimiento del marco regulatorio e institucional de la gestión ambiental a todos los niveles del gobierno; (iii) la instauración de mecanismos de participación de la sociedad civil en el diseño e implementación de las políticas ambientales y del sector privado como potencial proveedores de servicios ambientales; (iv) elaboración de paquetes de financiamiento sectorial que incluyan medidas de prevención y recuperación ambiental, incluyendo la adaptación al cambio climático en los sectores de inversión más amenazados; y (v) promoción de inversiones en actividades que aprovechen de manera sustentable la calidad del recurso y ambiente naturales.
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I.
MARCO DE REFERENCIA
A.
Sectores Dinamizadores de la Economía Argentina
1.1.
La economía Argentina ha crecido fuertemente en los últimos cinco años. El Producto Bruto Interno (PBI) de la República Argentina se ubica un 30% por encima de los niveles previos a la crisis de 1998, cuando había alcanzado su anterior record. Se elevaron los ingresos por exportaciones, los ingresos tributarios crecieron sustancialmente, las cuentas fiscales presentaron superávit persistentes y se recuperaron fuertemente las reservas del país, alcanzando niveles sin precedentes. La pobreza se ha reducido de manera marcada con respecto a lo más profundo de la crisis del año 2002 y, asimismo, el desempleo se redujo a niveles de un dígito1.
CUADRO NO. I-1: REPUBLICA ARGENTINA – INDICADORES MACROECONOMICOS - 2003-2008 (en porcentajes) Indicadores Macroeconómicos
2003
2004
2005
2006
2007(e)
2008(p)
Cuentas Nacionales: - Crecimiento Real del PBI - Inversión/PBI
8.8
9.0
9.2
8.5
8.7
6.7
15.1
19.2
20.5
21.7
22.6
n.d.
3.7
6.1
12.3
9.8
8.7
11.0
Precios: - Inflación de Precios al Consumidor Sector Público Consolidado: - Resultado Fiscal Primario/PBI - Deuda Pública/PBI
2.3
3.9
3.7
3.5
3.4
3.0
140.7
126.5
71.1
64.6
54.7
n.d.
6.4
2.1
3.1
3.8
2.1
0.5
14.1
19.6
28.1
32.0
46.0
49.1
17.3
13.6
11.6
10.2
8.2
7.2
8.1
3.0
9.5
6.6
11.0
n.d.
Balanza de Pagos: - Cuenta Corriente/PBI - Reservas Internacionales del BCRA (en miles de millones de US$) Indicadores Sociales: - Tasa de Desempleo - Índice de Salario Real
- Índice de Pobreza 47.8 40.2 33.8 28.6 23.4 n.d. (e): Estimado (p): Proyectado Instituto Nacional de Estadística y Censos – Dirección de Cuentas Nacionales, y Banco Bilbao Vizcaya (BBVA) – Fuente: Estudios Económicos.
1.2.
La recuperación económica ha tenido sus ejes en una política macroeconómica enfocada en el mejoramiento de la competitividad y de los niveles de confianza, hecho que dio sustento a incrementos en las exportaciones, inversión y consumo. La notable capacidad de reacción de la estructura económica Argentina, que ubica al país entre las economías de mayor crecimiento del ámbito regional se atribuye fundamentalmente a la competitividad de algunos sectores de la economía, principalmente los sectores de perfil exportador y los vinculados a la substitución de importaciones.
1
A pesar de los avances en los indicadores macro logrados durante el proceso de recuperación de la economía, considerables segmentos de la población aún continúan enfrentando privaciones siendo que los niveles de pobreza superan el 23% de la población.
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1.3.
Entre las exportaciones del país destaca como rubro de mayor importancia el de Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) que alcanzó al 32% del total en 2007, y que muestra el mayor dinamismo de crecimiento. A éste le siguen las exportaciones de bienes industriales o Manufacturas de Origen Industrial (MOI) que alcanzaron a 31% del total en 2007, los productos primarios (PP) con 24%, el rubro de Energía y Combustibles (EC) con 13%, y el turismo con 7.4%.2 Desde 2003 las manufacturas agropecuarias e industriales han acelerado su ritmo de crecimiento, atribuible en un 70% al incremento del volumen de las exportaciones. En los últimos cuatro años las exportaciones de MOA y MOI crecieron a una tasa anual promedio del 17% y 18%, respectivamente, mientras que los PP y EC combustibles lo hicieron al 11% y 13%, respectivamente.3 La participación conjunta de PP y MOA alcanza en la actualidad al 56% de las exportaciones, estas últimas con relativamente bajos niveles de valor agregado y orientadas predominantemente al complejo oleaginoso con especialización creciente en el sector de aceites vegetales (soja).
1.4.
El modelo se funda principalmente en el aprovechamiento de ventajas comparativas y la generación de exportaciones de aún bajo valor agregado que, sumados a lo niveles relativos de salarios domésticos, garantizan la competitividad del país en los mercados internacionales. Las inversiones prioritarias, en consecuencia, se dirigen a la construcción y/o ampliación de la infraestructura que demanda la explotación de los recursos naturales que hacen de base a esos sectores productivos, con énfasis en la infraestructura de transportes y la de energía.
1.5.
A partir de los elementos antes citados, entrevistas de opinión y datos derivados de información secundaria, se priorizaron cuatro sectores como principales dinamizadores de la economía Argentina: agricultura, turismo, energía y transporte. En estos cuatro sectores se concentrará el análisis de la presente Nota Sectorial Ambiental, tomando en cuenta los aspectos económicos y sociales y, sobretodo, el impacto o riesgo ambientales asociados a su proceso de desarrollo. Estos cuatro sectores presentan una marcada huella ambiental, ya sea por su dependencia en el mantenimiento del recurso natural para la generación de riqueza (como en el caso de la agricultura y del turismo), por su capacidad de actuar como vector de la apertura de nuevas zonas a la producción (sector transportes), o por su impacto irreversible sobre el consumo de recursos no renovables (la producción energética).
B.
Contexto Ambiental del Crecimiento Económico de Argentina
1.6.
El sector externo argentino en el que se ubican los principales dinamizadores de la economía nacional, se basa en productos que surgen de la explotación o utilización de los recursos naturales del país. Este modelo productivo, si bien ha resultado en importantes beneficios para el país, está expuesto a riesgos a nivel productivo (riesgo de sostenibilidad ambiental), económico y comercial (base exportadora no diversificada) y social (escasa creación de empleos).
2
El sector de explotación del gas y petróleo enfrenta amenazas estructurales emergentes --las menguadas reservas gasíferas y petrolíferas nacionales podrían agotarse en un horizonte de entre once y quince años. Esto constituye una alerta adicional en términos de sostenibilidad. 3 Información del Centro de Economía Internacional (CEI) en base a datos del INDEC.
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1.7.
En cuanto al riesgo de sostenibilidad ambiental, que es el tema del que se ocupa esta Nota Sectorial, se reconoce que existen áreas de problemática ambiental y riesgos ambientales asociados a cada uno de los sectores dinamizadores de la economía mencionados antes; entre ellos resaltan: la contaminación de suelos, agua y aire, la pérdida de la capacidad productiva de los suelos y la desertificación, la pérdida de diversidad biológica, así como fenómenos relativamente nuevos como el cambio climático. Claramente, el bienestar asociado a un mayor consumo de bienes y servicios aumenta la presión sobre la naturaleza, poniendo en riesgo a especies, componentes abióticos, ecosistemas y, en consecuencia a la sustentabilidad de los sistemas productivos relacionados.
1.8.
De hecho, si se pudiera inferir el impacto económico del deterioro ambiental, es decir, ajustar las cuentas nacionales para describir el rol y/o impacto del medio ambiente y los recursos naturales en la actividad económica, se descubriría que el crecimiento económico de la República Argentina está siendo afectado por costos asociados al deterioro ambiental que los sistemas de cuentas nacionales tradicionales no internalizan.
1.9.
Argentina no cuenta con estimaciones oficiales4 del costo ambiental de su crecimiento. Sin embargo, ese costo puede ser inferido a partir de esfuerzos similares realizados para otros países y de un análisis comparativo de las características de los patrones de crecimiento y los correspondientes efectos ambientales en dichos países vis a vis la Argentina. Para Argentina, el análisis antedicho permite deducir que: (i) la expansión agrícola desordenada ha generado elevados niveles de deforestación, el deterioro de suelos frágiles y el avance del proceso de desertificación; (ii) no existe suficiente control sobre las fuentes y niveles de contaminación; (iii) las prácticas productivas prevalentes no permiten la regeneración del stock de capital natural y por tanto no se logra compensar o revertir el uso, consumo o depreciación del mismo; (iv) se da un serio deterioro de los servicios básicos de saneamiento fruto del crecimiento urbano acelerado y desordenado, con impacto directo en los niveles de contaminación; (v) existen ineficiencias en el uso energético basado mayormente en combustibles fósiles y limitados avances en la ampliación de reservas; (vi) los procesos de producción limpia han tenido aceptación y logros reducidos; y (vii) el país acusa una alta vulnerabilidad a los desastres naturales. Sobre la base de estos elementos, tomando como referencia economías y situaciones comparables5, podría esperarse que Argentina se ubique en situación de mayor impacto
4
En el año 2004 la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales del INDEC realizó un estudio de diagnóstico sobre el proceso y costos del establecimiento de un sistema de “cuentas nacionales ambientales” en Argentina. El mismo estimó que se requeriría un presupuesto de aproximadamente US$ 10 millones y 3 años de trabajo para implementar dicho sistema. 5 Se han tomado como comparadores: (i) China, donde el impacto del deterioro ambiental se estima entre 8 y 13% del PBI, en cuanto su economía está dominada por recursos que causan contaminación, como la minería de carbón y otros minerales, las fábricas textiles y de papel, el procesamiento de hierro y acero y en general la petroquímica; las ciudades están desbordadas en tamaño, con escasos recursos hídricos y alta congestión; (ii) México, donde el impacto del deterioro ambiental sobre la economía se estima en 10% del PBI, donde se observa un alto índice de deforestación, el 64% del territorio está sujeto a algún grado de erosión, una grave crisis en sus pesquerías por la sobre explotación, altos niveles de contaminación en cuerpos de agua interiores y costas, y agudos problemas de contaminación del aire; y (iii) Perú, donde se observa una fuerte dependencia de PIB sobre las actividades extractivas y de procesamiento primario, y donde los productos de dichas actividades extractivas y de procesamiento primario constituyen el 87% de las exportaciones, el impacto del deterioro ambienta sobre el PIB se estima en 4%; sin embargo, cabe anotar que una gran parte del territorio peruano está todavía bajo cubierta boscosa primaria o secundaria, la red vial tiene una penetración limitada, y el crecimiento industrial es relativamente menor; sin
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ambiental que Perú y Colombia, pero menor que México. En ese sentido, podría tomarse en forma indicativa un rango de entre 5% y 7% como estimación del posible impacto del deterioro ambiental sobre el PIB anual de Argentina. Si este dato fuera cierto, el crecimiento del PIB de Argentina se reduciría a entre 1.8% y 3.8% anual, al haber restado la cifra propuesta de actual 8.8% anual calculado bajo indicadores de cuentas nacionales que no toman en cuenta el impacto ambiental del crecimiento. 1.10. En Argentina se observa que, a pesar de la evidente dependencia de la economía sobre la base de recursos naturales, los aspectos vinculados a la protección de la calidad ambiental y la gestión sustentable de los recursos naturales en general no han tenido la alta prioridad que merecerían. La falta de consideración de estos problemas, riesgos y fenómenos pondría en riesgo la sostenibilidad del proceso de desarrollo, de manera que resulta imprescindible abordar en forma integral la modalidad e intensidad del uso de los recursos naturales y de los bienes ambientales en general. 1.11. Los sistemas nacionales responsables de manejar (prevenir, controlar o contrarrestar) estos impactos y riesgos, no tienen suficiente desarrollo o no tienen suficiente alcance. Las instituciones públicas ambientales, a nivel nacional, provincial y municipal, como se verá más adelante, cuentan con recursos financieros –y por tanto técnicos—reducidos, y en general no están en posición de ejercer un control o fiscalización del accionar de los otros organismos del sector público. En consecuencia, funciones claves como el control y fiscalización ambiental y la emisión de las licencias ambientales han tenido hasta ahora un desarrollo relativamente menor. A pesar de logros registrados en los últimos años en materia de establecimiento de leyes, instituciones, políticas y programas ambientales tanto a nivel del Gobierno Central como de Gobiernos Locales, se observan problemas de difícil solución: superposición normativa entre los niveles nacional, provincial y municipal y conflictos de competencias que en muchos casos terminan en una ausencia de control y fiscalización. 1.12.
El nivel de gasto público en medio ambiente y manejo sustentable de los recursos naturales de la República Argentina se encuentra por debajo de los niveles alcanzados por países vecinos y estándares comparativos, tomando en cuenta la dependencia del país en su patrimonio ambiental y natural como base de su sustento económico y social. A nivel de la Administración Central se observa, por un lado, una limitada capacidad de gestión y ejecución del gasto, y la concentración de las actividades en un número muy reducido de iniciativas de inversión, especialmente en lo que respecta a la principal autoridad ambiental nacional. A nivel provincial, los niveles limitados de gasto que asigna cada provincia al tema medio ambiente, demuestran la aún incipiente priorización de los aspectos ambientales en la afectación del presupuesto público. A nivel municipal, si se aíslan los costos de recolección y tratamiento de desechos urbanos, los gastos en protección y gestión del medio ambiente son prácticamente nulos. A esta situación se suma la elevada concentración del presupuesto público nacional para ecología y medio ambiente en partidas corrientes de funcionamiento, limitando así el gasto de capital en inversiones de desarrollo y protección de la infraestructura ambiental.
embargo, el país acusa impactos ambientales asociados principalmente al inadecuado abastecimiento de agua, la sanidad e higiene, la contaminación atmosférica urbana, los desastres naturales, la contaminación por plomo, contaminación de aire en locales cerrados y la degradación del suelo agrícola, agravada por el avance del proceso de desertificación. Otras cifras comparativas existen para Colombia, con 3.75%, India, 5%-6%, Egipto, 4.8%.
9
1.13.
Las debilidades del sector público para cumplir con las funciones de definición de políticas y estrategias, planificación, control, seguimiento y monitoreo ambiental, no se ven compensadas por la capacidad del sector privado de auto-regularse o actuar según las señales del mercado externo. El sector privado no ha actuado voluntariamente para prevenir y revertir sus propios efectos e impactos ambientales, como se evidencia de la falta de prevención y manejo de los impactos asociados a la fuerte expansión de varios sectores industriales en los últimos años. El impacto de estas debilidades de los sectores público y privado sobre la competitividad internacional del sector privado argentino puede ser significativo, en la medida en que dicho sector privado pretenda incursionar en un mercado internacional cada vez más alineado con los principios de calidad ambiental
1.14.
La sociedad civil, por su parte, tiene una participación todavía menor en la toma de decisiones de gestión ambiental, si bien se observa un crecimiento en el nivel de conciencia y preocupación social por la temática ambiental, lo cual demuestra que la sociedad civil está estableciendo un nexo claro entre calidad ambiental y sostenibilidad de sus ingresos.
1.15.
En síntesis, el mantenimiento de los niveles de crecimiento que ostenta hoy la República Argentina dependerá en buena parte del adecuado manejo del capital natural (recursos naturales, ecosistemas naturales) así como del capital productivo. Es indudable que el significativo aumento de los niveles de actividad económica del último quinquenio, que se diera de forma desordenada en su mayor parte, ha generado una presión importante sobre los recursos naturales y el medio ambiente. Esa presión, sumada a la debilidad institucional y a restricciones de carácter presupuestario, hacen que al presente Argentina aparezca altamente vulnerable en materia ambiental. De no tomarse medidas correctivas y de prevención, esta situación pone en riesgo la sostenibilidad de su crecimiento en el mediano plazo.
1.16.
La República Argentina tiene hoy profundos desafíos que requieren de acciones correctivas de remediación de los problemas ambientales existentes o de mitigación de riesgos en distintas áreas. Si bien se observan esfuerzos por parte del Estado, la intensidad de los mismos debe ser mayor de manera de lograr reducir o eliminar los déficits existentes en términos de calidad, orientación y optimización de la gestión ambiental y de manejo de los recursos naturales. Para tal efecto, se requiere empezar por una profundización del conocimiento acerca de la problemática ambiental causada por los principales sectores económicos señalados y acerca de los riesgos ambientales que los afectan, para luego pasar a un análisis de las medidas estratégicas necesarias para contrarrestarlos.
10
II.
DESAFIOS SECTORIALES
2.1
Según se indicó anteriormente, la selección de las áreas económicas a evaluarse y ser incluidas en la presente Nota Sectorial Ambiental responde, por un lado, a la importancia de dichos sectores en el desarrollo económico del país y, por otro lado, a los problemas o riesgos ambientales vinculados a los mismos6. En esta sección se presentan primero los sectores económicos cuya evolución reciente y/o esperada los ubica como referentes del crecimiento, englobando en este segmento al agropecuario y turismo. En segundo lugar se tratan los sectores ligados a aspectos estructurales del desarrollo, incluyendo a las áreas de energía y transporte. Los asuntos vinculados a desastres naturales y cambio climático son incorporados en términos de sus impactos sobre el resto de los sectores citados por considerase temáticas de carácter transversal7.
A.
Sector Agropecuario 1.
Situación y Tendencias del Sector
2.2
El sector agropecuario y agroindustrial es actualmente responsable de más del 30% del PBI de la Argentina y continúa siendo uno de los más dinámicos de la economía del país, vigorizado especialmente por la creciente importancia que han adquirido los emprendimientos de plantación, producción e industrialización de oleaginosas y, en particular de la soja.
2.3
En la actualidad, las plantaciones de soja representan más del 50% de las plantaciones agrícolas totales del país. Si bien la soja ha existido en la Argentina desde hace mucho tiempo atrás, su acelerado crecimiento es, en si, un fenómeno reciente. Durante los últimos diez años la superficie sembrada ha crecido en un 253.3% alcanzando a 16.1 millones de hectáreas en 2007, la producción de soja ha crecido en concomitancia, alcanzando 47.5 millones de toneladas métricas, y la superficie cosechada creció en un 229.7% en dicho periodo alcanzando a 16.0 millones de hectáreas (ver Cuadro II-1 abajo). Se nota también un incremento en la productividad del cultivo que en 1998 alcanzaba a 2.694 toneladas de soja por hectárea y en 2007 llegó a 2.971 toneladas por hectárea, es decir, una mejora de mas del 10% en la productividad, atribuible en gran manera al desarrollo y adaptación de especies transgénicas o genéticamente modificadas
6
Este y los siguientes capítulos incorporan una serie de ejemplos e ilustraciones referidas a cuatro provincias que fueron elegidas como parte del presente estudio. En particular, las provincias de Buenos Aires, Chubut, Córdoba y San Juan. 7 Cabe anotar que la presente NSA no pretende cubrir todas las áreas temáticas de potencial interés ni todos los ámbitos sectoriales que atañen a la economía Argentina; la selección de áreas temáticas se ha guiado por el ámbito sectorial que cubre el Banco en Argentina, que a su vez responde a una decisión del país. De hecho, sectores como la explotación de hidrocarburos, la minería y el manejo del recurso hídrico reciben atención limitada sea porque son sectores en los que el Banco tiene baja participación en el país, o porque la temática está cubierta en una nota sectorial independiente, como es el caso de la temática asociada al saneamiento básico. Asimismo, la NSA no cubre el análisis de asuntos de naturaleza extra-nacional o regional, cuya complejidad requiere análisis específicos que rebasan el alcance de esta Nota (ej. Hidrovía, Acuífero Guaraní.
11
(GM) y a la biotecnología.8 De acuerdo a estimaciones de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), hacia mediados de 2008 la superficie sembrada con soja en Argentina alcanzará aproximadamente 16.6 millones de hectáreas. CUADRO II-1: REPUBLICA ARGENTINA - EVOLUCION DE SIEMBRA, COSECHA, PRODUCCION Y RENDIMIENTO DE SOJA – 1997-2007 Superficie Sembrada Superficie Cosechada Producción Rendimiento Nota: Fuente:
1997/98
1998/99
1999/00
2000/01
2001/02
2002/03
2003/04
2004/05
2005/06
2006/07
7.2
8.4
8.8
10.7
11.6
12.6
14.5
14.4
15.4
16.1
7.0
8.2
8.6
10.4
11.4
12.4
14.3
14.0
15.1
16.0
18.7
20.0
20.1
26.9
30.0
34.8
31.6
38.3
40.5
47.5
2.694 2.445 2.331 2.585 2.630 2.803 2.207 2.728 2.680 2.971 Superficie sembrada y cosechada expresadas en hectáreas, producción expresada en toneladas, y rendimiento expresado en toneladas por hectárea. Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.
2.4
Algunos factores que han contribuido a este proceso de crecimiento de la soja incluyen: (i) la adaptabilidad del cultivo a un amplio rango de condiciones edáficas y climáticas, pudiendo ser sembrada en la mayoría de áreas agrícolas del país; (ii) su gran adaptabilidad a diversos tipos de suelos y especialmente para la región pampeana del noreste y del noroeste argentino; (iii) la sencillez del manejo de la siembra directa y el correspondiente bajo costo relativo de implantación; y (iv) factores de demanda mundial y precios internacionales correspondientemente favorables.
2.5
Actualmente, la soja, junto a otros cultivos como la colza, el girasol, la palma y el sebo, enfrentan fuerte demanda como insumos para la generación de combustibles. El crecimiento de la demanda de energía que acompaña la expansión económica, aunada a la expectativa de la potencial caída de las reservas de combustibles fósiles, ha llevado a Argentina a intensificar la producción agrícola para este propósito. El biodiesel se obtiene a partir de aceites vegetales y/o grasas animales (p.ej. etc.), permitiendo al campo y la industria aceitera otra posibilidad de comercialización y de diversificación de la producción. El biodiesel es el combustible renovable que tiene el mayor potencial de desarrollo en el país, pudiendo usarse puro o mezclado con gasoil en cualquier proporción, y en cualquier motor diesel. Actualmente, se usa en varios países en mezclas con porcentajes diversos. El bioetanol puede sustituir a la nafta como ya se hace en Brasil con el alcohol de caña, o alcohol de maíz en los Estados Unidos. El bioetanol permite la substitución de aditivos que se emplean actualmente en los motores a gasolina y que generan contaminación ambiental.
2.6
A partir de este fenómeno agroindustrial se están desarrollando las tecnologías, las inversiones industriales, de ingeniería, de cultivo, de genética y todos los aspectos necesarios para la creación de cadenas de valor agroindustrial. El sector privado ha efectuado considerables inversiones en los últimos años en esta materia –se estima en US$300 millones, concentrados principalmente en los polos de desarrollo aceitero del Gran Rosario, a la vera del río Paraná. La mayor parte de los emprendimientos están orientados al mercado externo. Durante 2007, la Argentina exportó biodiesel por
8
Se estima que entre 60% y 70% de la mejora en la productividad de la soja es atribuible al mejoramiento genético de las especies plantadas, y entre 30% y 40% es atribuible a las prácticas agrícolas utilizadas (siembra directa y uso intensivo del herbicida glifosato). Fuente: Argenbio 2006.
12
US$66.3 millones, con un crecimiento del 1,364% respecto de 2006, cuando se exportó por US$4.5 millones. Además de las fábricas en funcionamiento y en ejecución, según información provista por la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno (AABH), se están analizando otros 20 proyectos de inversión privada directa en este ámbito. Por su parte y, aunque en otra magnitud, el etanol presenta también fuertes oportunidades de desarrollo, especialmente en la zona azucarera de Tucumán y Santiago del Estero. 2.7
La Argentina posee ventajas comparativas para el desarrollo de un mercado de biodiesel; posee una producción de metanol y etanol creciente y un mercado que demanda volúmenes significativos de nafta y gasoil. A partir de 2010, la Ley de Biocombustibles, que obliga a mezclar en porcentajes crecientes nafta y gasoil con biodiesel y etanol, generará una demanda anual de entre 690,000 y 800,000 toneladas de biodiesel y 208,000 toneladas de etanol, de manera que dichos insumos compongan hasta el 5% del combustible demandado por el parque automotor del país.
2.8
La expansión de este sector, sin embargo, está teniendo un fuerte impacto social debido a la competencia entre el uso del grano para fines de alimentación interna y su exportación para atender mercados internacionales capaces de pagar el mismo grano a precios significativamente mayores. Este efecto tendría una implicación ambiental en la medida en que la fuerte demanda de la población por alimentos que están a la base de la canasta familiar conlleve a una expansión adicional de la frontera agrícola o la intensificación de los cultivos con los impactos mencionados anteriormente. 2.
Riesgos e Impactos Ambientales
2.9
A partir del análisis del sector agrícola y los distintos factores que afectan su situación actual, crecimiento y sostenibilidad, se han identificado problemas y desafíos de naturaleza ambiental que se describen los siguientes párrafos.
2.10
Degradación de suelos aptos para la agricultura. La expansión del área geográfica destinada a los cultivos de soja conlleva riesgos ambientales y sociales significativos. Desde el punto de vista ambiental, la soja es un cultivo altamente demandante y extractivo de nutrientes por tonelada de grano producido; en particular, de los cultivos de la zona pampeana la soja es la que más nitrógeno, azufre y potasio extrae por cada tonelada de grano producido y, de esta manera, vulnera la sostenibilidad del suelo y requiere de una reposición permanente de dichos nutrientes en cada ciclo de producción. Expertos9 estiman que el nivel de nutrientes extraído del suelo en los cultivos de soja exceden los que se incorporan a través de rastrojos y fertilización, y que si se monetiza el costo de reposición a través de la incorporación de fertilizantes se requerirían inversiones del orden de US$ 900 millones por campaña agrícola.10 Esto representa un valor anual estimado de US$ 54 por hectárea, lo que significaría duplicar los valores erogados actualmente en materia de agroquímicos y fertilizantes conjuntamente.
9
Fuente: W. Pengue – Asesor de SAyDS La campaña agrícola es el período que involucra los distintos cultivos que se desarrollan durante un período de 12 meses, que comprende etapas sucesivas de siembra y cosecha. Normalmente se habla de campaña 2006/2007 ó 2007/2008 porque ciertos cultivos se siembran en un año calendario y se cosechan en el siguiente. Para el ejemplo sería la pérdida anual de nutrientes. 10
13
2.11
En los últimos años, la expansión de la frontera agrícola dominada principalmente por la soja, ha hecho que la zona de cultivo se vaya desplazando hacia zonas marginales del país cuyos suelos son de mayor fragilidad y más susceptibles a erosión eólica e hídrica11, siendo dichos suelos precisamente los que mayor necesidad tienen de rotaciones, en lo que respecta a contenido de materia orgánica y nutriente. De esta manera, si se continúa con la tendencia del monocultivo, puede preverse una tendencia decreciente en rendimientos por causa de la degradación del recurso suelo, mineralización de la superficie y balance orgánico negativo. Un suelo sujeto a cuatro años de siembra de soja sin rotación y en base a prácticas de monocultivo, presenta bajas de aproximadamente seis quintales por hectárea, lo que representa una reducción del 20% del rendimiento promedio esperado por hectárea. La tendencia en Argentina se orienta claramente hacia el monocultivo; todo indica que, por motivos de carácter económico y costo de oportunidad de corto plazo, no se están realizando las necesarias rotaciones con maíz, trigo o sorgo, cuyo impacto para la conservación del factor suelo seria muy favorable.
2.12
También desde el punto de vista ambiental, esta expansión de la frontera agrícola pone en riesgo las áreas de cobertura natural. Especialmente vulnerables al avance de esta frontera son las áreas protegidas del país, las cuales no siempre cuentan con un manejo y protección eficaz. Las reservas de biodiversidad como la selva de los yungas en el norte argentino son ejemplos de este fenómeno, ya que su superficie está progresivamente siendo ocupada por cultivos uniformes de soja. Los bosques nativos, dentro y fuera de las áreas protegidas están también a riesgo dado que el 65% de estas tierras tiene uso potencial agrícola. Provincia de Córdoba – El Avance de la Frontera Agropecuaria y su Impacto Ambiental La Provincia de Córdoba--que forma parte de la muestra de cuatro provincias seleccionadas para la presente Nota Sectorial Ambiental—constituye actualmente el principal productor de soja del país con un total a 2007 de 4.4 millones de hectáreas sembradas, equivalentes al 27.8% de la superficie sembrada total, y con una producción de 14.2 millones de toneladas métricas por año, equivalentes al 29.9% de la producción total del país (su productividad está por encima del resto de las provincias con excepción de Santa Fe). Dicha superficie plantada con soja equivale hoy al 73.3% de las aproximadamente 6.0 millones de hectáreas dedicadas a la agricultura en la Provincia. Según lo constata la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Alimentos del Ministerio de Producción de la Provincia de Córdoba, más de dos millones de hectáreas plantadas con soja se encontrarían en situación de riesgo fruto del avance de la frontera agrícola hacia suelos de menor capacidad para este monocultivo; esta expansión se da desplazando actividades ganaderas y áreas de pastura y bosque nativo.
2.13
Relacionado en parte con la expansión del monocultivo, Argentina enfrenta además el fenómeno del incremento en la concentración de la tenencia de la tierra. Según un estudio elaborado por el Centro de Estudios Agrarios de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, entre 1988 y 2002 el número de explotaciones agropecuarias cayó en más de un 21%, pasando de 421.000 a 333.000. Paralelamente a la mencionada reducción en el número de explotaciones, el tamaño promedio de las mismas pasó de 469 hectáreas en 1988 a 588 en 2002. El fenómeno es más agudo en la Región
11
La expansión del cultivo de soja ha producido la colonización de tierras marginales como las zonas bajas del delta del río Paraná; la quema de pastizales naturales de esa región para implantar pasturas nuevas en reemplazo de las zonas ocupadas por la soja recibió atención recientemente porque sus efectos se sintieron en la capital.
14
Pampeana, donde, en el mismo período, el número de explotaciones agropecuarias bajo en un 29%, y el tamaña de la propiedad se incrementó en un 35%, pasando de 400 hectáreas en 1988 a 533 en 2002. Desde el punto de vista ambiental habría que considerar si este fenómeno –con las modalidades de uso que se han desarrollado al efecto, como los “pools” de siembra—intensifica el uso del suelo sin que exista un incentivo para su manejo con una perspectiva de largo plazo, y por tanto implica mayores impactos ambientales. Desde el punto de vista social, el avance del monocultivo de la soja, en general en manos de los grandes productores agrícolas, pone presión sobre la pequeña propiedad y está contribuyendo a reducir la sostenibilidad de la agricultura de subsistencia. A su vez, estos efectos tienen impacto sobre la intensificación del movimiento migratorio del campo a la ciudad donde los problemas sociales se agudizan en ausencia de una red social de protección o servicios sociales complementarios. 2.14
Salinización y sodificación de suelos. Sobre la base del Censo Nacional Agropecuario del año 2002, última fuente de datos disponible a nivel nacional: (i) la superficie regada en todo el país ascendía a 1.355.597 hectáreas (0,49% del territorio); y (ii) predomina el riego por gravedad sobre los restantes sistemas, en una relación comparativa de 7:2:1 entre gravitacional, aspersión y localizado. A pesar de que la cifra de cobertura parece insignificante en términos nacionales, la distribución espacial de ese 1.3 millones de hectáreas tiene interés desde el punto de vista ambiental. Esa distribución es la siguiente: región Noroeste (32%); Pampeana (29%); Cuyo (25,6%); Patagonia (8,2%) y NEA (5,2%)12. Las regiones áridas y semi-áridas, como es el caso de la Patagonia, están expuestas al riesgo de salinización y/o sodificación de los suelos consecuencia de un manejo inadecuado del riego y de condiciones físicas y químicas propicias; el manejo inadecuado del riego puede afectar inclusive a zonas relativamente húmedas, como la Provincia de Mendoza donde las prácticas inadecuadas acentúan el problema latente de salinidad de sus suelos agrícolas.
2.15
Contaminación por uso de agroquímicos. El significativo incremento de la producción agropecuaria en general y del cultivo de la soja en particular en los últimos diez años se ha dado en pari passu con una enorme expansión del uso de fertilizantes y pesticidas químicos, esenciales para la agricultura de siembra directa y de cultivos genéticamente modificados. La expansión de los monocultivos ha resultado en un incremento substancial en el uso de fertilizantes y otros agroquímicos estimándose que el volumen se habría duplicado en los últimos cuatro años. El consumo de fertilizantes por hectárea sembrada de soja y otros (oleaginosas y cereales) viene creciendo gradualmente y pasó de 17 Kg./Ha. en el año 1984 a 89 Kg/Ha. en 200413. El uso de plaguicidas muestra similares tendencias incrementándose de 1.8 Kg./Ha. en 1991 a 7.4 Kg/Ha. en 2004 (ver gráfico más abajo). Si se verificaran similares incrementos en otros monocultivos en expansión, el consumo de agroquímicos en el país está creciendo significativamente.
2.16
Mientras que en ciertos cultivos, como la soja, algunos agroquímicos actualmente en uso –herbicidas, por ejemplo-- han reemplazado productos de mayor impacto ambiental, esta situación no se extiende a todos los cultivos y fases de la producción. Tampoco se puede asumir como generalizada la rigurosidad en la aplicación de las recomendaciones de
12 13
Dirección de Agricultura – SAGPYA – Marzo 2007. Fuente: Sistema Indicadores Desarrollo Sostenible – SAyDS 2006.
15
manejo de los agroquímicos –cantidades, temporalidad, asociación, disposición adecuada. En ausencia de un manejo cuidadoso de los agroquímicos, éstos se incorporan a los ecosistemas a través de las aguas de escorrentía, para constituirse en potenciales contaminantes. Más allá de las dificultades para evaluar técnicamente su impacto futuro, el manejo de los mismos obliga a extremar los recaudos para evitar riesgos de impactos ambientales no deseados durante la etapa de gestión de los mismos. La falta o insuficiencia de información y concientización al consumidor acerca de los riesgos asociados al uso de agroquímicos hace que este impacto ambiental se extienda hacia un impacto sobre la salud de las comunidades rurales. GRAFICO II-1: REPUBLICA ARGENTINA – TENDENCIA DEL CONSUMO DE FERTILIZANTES Y PLAGUICIDAS POR HECTAREA DE OLEAGINOSAS y CEREALES – 1991-2004 10
100
88,9
80
78,1
70
7,3
9 8
7,4
7
59,1 6
60
5,3
50
3,7
40 30 20 10
1,9 17,5
1,9
5,6
5
48,5
4
29,7
3
Kilogramos por Ha (Plaguicidas)
Kilogramos por Ha (Fertilizantes)
90
2
20,3 1
0
0 1984
1991
1995
2001
Fertilizantes
2002
2003
2004
Plaguicidas
2.17
Expansión de los cultivos transgénicos. Después de USA, Argentina es el país líder en la liberación de cultivos transgénicos a nivel mundial14 , La introducción de semillas transgénicas ha transformado sobre todo la producción de granos, en particular oleaginosas, y específicamente la soja15. La fuerte expansión territorial de la soja a partir de los años 90 se explica en gran medida por la mayor resistencia de las semillas transgénicas a las plagas y su mayor rendimiento. Sin embargo, el debate continúa abierto sobre los impactos ambientales de este tipo de semillas. .
2.18
Deforestación. Según datos oficiales, la República Argentina pierde aproximadamente 200.000 hectáreas de bosques al año. De acuerdo a la SAyDS, entre 1998 y 2002 se perdieron casi 800.000 hectáreas de bosques, mientras que entre 2003 y 2006 se deforestaron 1.100.000 hectáreas. De esta manera, en solo ocho años, el país perdió el 10% de su superficie forestada y se siguen destruyendo casi 1,000 hectáreas de bosque nativo por día. La aceleración del ritmo anual de la tala en la Argentina es seis veces más alto que el promedio mundial. La pérdida de los bosques naturales causa una serie de
14
Miguel Altieri Universidad de California, Berkeley - Coordinador General del Programa PNUD Sustainable Agriculture Networking and Extensión 15 Según Greenpeace, en Argentina el 90% de la soja es transgénica.
16
efectos negativos, que deterioran el clima, las corrientes de los ríos, la calidad de las tierras y la diversidad de especies vegetales y animales.16 2.19
En algunas provincias como Córdoba, según se detalla en el recuadro, el impacto del avance de la frontera agrícola ha sido significativo, sin que las autoridades locales hayan tenido la capacidad de garantizar una expansión ordenada y acorde con la vocación del suelo. En la última década, junto con el incremento del cultivo agrícola, Córdoba ha perdido cerca del 30% de sus bosques nativos, ubicados principalmente en las sierras. Más aún, de los 10 millones de hectáreas de bosques existentes hace un siglo, sólo queda un 12% y en la zona serrana sólo queda el 2% de la superficie boscosa original. Esto ha afectado seriamente el equilibrio ecológico de la provincia, pues mientras en el sur de la misma el exceso de lluvias provoca inundaciones, en el noroeste las sequías se dan de manera recurrente.17 Al efecto del avance de la frontera agrícola se suma el impacto del avance de los monocultivos forestales con especies exóticas, que compiten con los bosques naturales.
2.20
Desertificación. Según los datos del Programa de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación (PAN) de la SAyDS, de las 270 millones de hectáreas que componen el territorio nacional, más de 60 millones están afectadas por distintos procesos y grados de desertificación. Cada año se agregan 650,000 hectáreas con distintos niveles de erosión. La problemática encuentra orígenes diversos en las distintas áreas geográficas del país: (i) la región Pampeana Semiárida tiene 20 millones de hectáreas sujetas a desertificación atribuible a prácticas agrícolas inadecuadas y el sobre-pastoreo en las áreas más secas; a ello se suman las áreas sujetas a erosión eólica -- más de 8 millones de hectáreas, y a erosión hídrica --4 millones de hectáreas; (ii) el Chaco Semiárido tiene 32 millones de hectáreas sujetas a desertificación, producto de su exposición a desmonte masivo y sobrepastoreo, los cuales han expuesto los suelos a precipitaciones y temperaturas extremas y han generado pérdidas de fertilidad y eficiencia hídrica; (iii) los Valles Áridos del Noroeste y las Sierras Secas Centrales tienen 15 millones de hectáreas sujetas a desertificación y muestran erosión en buena parte de sus cuencas hidrográficas por efecto del sobre-pastoreo, la deforestación y los incendios forestales; y (iv) la Región Patagónica tiene 80 millones de hectáreas con significativos grados de erosión como resultante del sobre-pastoreo ovino que ha agravado las condiciones de aridez naturales de la zona.18
16
La declaración de la conferencia de Naciones Unidas sobre el clima en Bali, Indonesia alienta la lucha contra la deforestación y la degradación de los bosques con la perspectiva de dar un precio a cada tonelada de dióxido de carbono que se deja de emitir a la atmósfera. Se estima que las selvas del mundo encierran unos 400,000 millones de toneladas de carbono. Por ejemplo, un estudio especializado del Woods Hole Research Center considera que compensar a los campesinos congoleses que protegen la selva podría representar de US$300 a US$1,000 dólares a cada hogar, y en la Amazonia entre US$10 y US$15 por hectárea para sus propietarios. 17 La deforestación de los bosques de montaña destruye el rol regulador que cumplen las sierras en forma natural, que actúan como esponjas que absorben el agua y la van liberando a lo largo del año. El agua de lluvia escurre rápidamente impidiendo la retención del fluido y provocando posteriores sequías. 18 La gran variabilidad física-biológica de las tierras secas, junto a las muy diversas estrategias de manejo y producción, imponen restricciones a un análisis económico global de la desertificación. Sin embargo, la cuantificación de este deterioro ambiental y la adecuada valorización de su impacto, junto al análisis de los factores socioeconómicos consecuencia de la degradación, son claves en la definición de las políticas enfocadas a su solución. A pesar de las dificultades para manejar los índices mencionados, existen alternativas que permiten realizar estimaciones de las pérdidas económicas mediante el uso de indicadores indirectos. Así, el indicador
17
2.21
En términos de costos de remediación, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) estima los siguientes rangos de valores de protección y remediación de procesos de deterioro del suelo por desertificación: (i) para prevención de los procesos de desertificación, entre US$100 y US$300 por hectárea; (ii) para la recuperación de la pérdida de productividad, entre US$500 y US$1,500 por hectárea; y (iii) para remediar el grave deterioro en el potencial de utilización del recurso, entre US$3,000 y US$4,000 por hectárea. En función de la enorme extensión de las áreas afectadas por este fenómeno en Argentina, la inversión global en remediación representaría una erogación altamente significativa. Asumiendo niveles moderados de pérdida de productividad, las inversiones necesarias alcanzarían un valor superior a US$33,000 millones, sin incluir la región patagónica en esta estimación.
2.22
Vulnerabilidad a desastres naturales, inundaciones e incendios forestales. La República Argentina se encuentra entre los 14 países más afectados del mundo por catástrofes de inundaciones y de sequías, las cuales ocasionan elevadas pérdidas en la infraestructura, producción agropecuaria, bienes privados, y actividades económicas, con elevados efectos negativos económicos, financieros y sociales. Se estima que dichas pérdidas superan el 1.1% anual del PBI (US$ 2,800 millones, a valores de 2007).
2.23
La región de la cuenca del Plata tiene la mayor incidencia del fenómeno inundaciones en todo el país; esa cuenca soporta los fenómenos de crecidas extraordinarias de mayor magnitud y volumen, mayor duración, mayor superficie inundada y mayores pérdidas por concepto de inundación. Frecuentemente, los episodios de grandes inundaciones fluviales en la región litoral atribuibles a crecidas de los ríos Paraná y Paraguay, se ven agravados por precipitaciones intensas que extienden los anegamientos a grandes áreas con drenaje limitado o inexistente. También las crecidas del Río Quinto, cuyo escurrimiento se ve dificultado por alteraciones físicas, producen inundaciones en la zona de encuentro de las provincias de Córdoba, Santa Fe, La Pampa y Buenos Aires. Las inundaciones a menudo se ven acrecentadas por causas antropogénicas. Por ejemplo, el fenómeno de las inundaciones en la llanura Chaco-Pampeana cobra mayor dimensión por el movimiento de material de suelo, de cumbre a depresión, a causa de la desprotección del suelo por desmonte y sobre-pastoreo de vacuno y caprino en las partes de mayor elevación.
2.24
Los incendios, naturales y causados, han sido fenómeno con larga historia en Argentina. Los incendios causados intencional o accidentalmente están asociados a prácticas agrícolas: quema de rastrojos en áreas de cultivos intensivos y semi-extensivos, o quema de material muerto en pastizales semi-naturales con distinto grado de alternación. Los incendios naturales están asociados a variaciones climáticas, específicamente a la recurrencia de sequías, falta de lluvia y calor excesivo. Las principales regiones afectadas son la región Andino-Patagónica (Río Negro, Neuquén, Chubut) y la región árida semiárida (Mendoza, La Pampa y San Luis).
“pérdida de productividad” puede ser tomado como un “Proxy” de la pérdida de suelos, aún cuando se conoce que el comportamiento de la productividad no obedece únicamente a la existencia de erosión o degradación química, aunque está directamente ligado a ella.
18
2.25
La SAyDS estima que los incendios de origen natural son alrededor del 5% del número total de incendios cada año, si bien de la mayoría (50-55%) se desconoce su origen; siguen en importancia los incendios por negligencia (25%) e intencionales (15%).
2.26
El tipo de vegetación más afectada es el pastizal-matorral. Los impactos más importantes de los incendios forestales son alteraciones en la estructura física y química de los suelos, y pérdida de habitat para la fauna silvestre. CUADRO II-2: REPUBLICA ARGENTINA – SUPERFICIES AFECTADAS POR INCENDIOS FORESTALES – 1985-2006 Vegetación afectada 1985 1986 1992 2003 2006 Pastizal-matorral 1,106.000 2,140.000 189.000 2,132.724 595.946 Bosque nativo 800 1.880 17.500 1,004.812 130.866 Bosque cultivado 2.700 6.170 -15.319 20.015 Fuente 1985, 1986 y 1992: Eduardo Martínez C. “Los Incendios Forestales en la Argentina” (p.105-114), en Universidad Autónoma del Estado de México, Latin American Journal of Natural Resources. 1995. Fuente 2003, 2006: Estadística de Incendios Forestales, Dirección de Bosques de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Argentina
2.27
Se requiere una estrategia para orientar el uso del suelo en función de los riesgos naturales, para prevenir y mitigar estos eventos, y dar un manejo a las emergencias. En ausencia de esa estrategia común, los distintos niveles de gobierno como los particulares afectados, apremiados por las circunstancias, suelen encarar soluciones parciales, no coordinadas ni planificadas, que hacen uso ineficiente de los recursos.19 Cambio Climático - Efectos Nocivos en la Producción Agrícola A modo de ejemplo, cabe citar que por la sequía que atraviesan zonas productivas del centro-norte de Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos y, en menor medida, el centro de la provincia Buenos Aires, la Argentina dejaría de producir en la cosecha 2007/2008 al menos dos millones de toneladas de maíz (el rendimiento potencial ha disminuido en un 10% en la zona núcleo norte bonaerense, entre el 20% y 30% en la periferia, y en aproximadamente 50% en algunas zonas geográficas de Córdoba). A valores actuales, esta reducción en la producción sería del orden de US$280-US$300 millones en ese período. Por otro lado, por fenómenos de carácter climático se observan también potenciales efectos negativos en producción de soja, con bajas esperadas de rendimientos de hasta el 10%.20
19
Conforme al estudio del Banco Mundial (“Prevención de Inundaciones – 2006”) se analizaron obras enfocadas en la planificación y prevención de estos fenómenos en varias provincias (Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe). Se estimó que con una inversión de US$80 millones, se traduciría en un conjunto de beneficios económicos, sociales y ambientales, cuya ponderación conjunta arrojaba una tasa interna de retorno del 29%. Sin duda, los costos de inversión asociados a anticipar y mitigar los riesgos de esta naturaleza son muy inferiores a los costos de remediación de impactos. 20 Se trata del fenómeno climático denominado “La Niña” y producido por el enfriamiento del Océano Pacífico ecuatorial, que reduce las precipitaciones en algunas regiones del país, como la pampeana, y aumenta las mismas en otras zonas. Sin embargo, sus efectos se vienen amortiguando fundamentalmente por la aplicación de la siembra directa, que permite una mejor conservación del agua.
19
B.
Sector de Turismo 1.
2.28
Situación y Tendencias del Sector
La actividad turística en la República Argentina presenta un crecimiento sostenido y creciente en importancia, con gran potencial de impacto económico y social. En la actualidad, el sector representa el 7.4 % del PBI y abarca el 7 % del nivel de empleo del país.21 Las divisas generadas por el sector representan el 7% de las exportaciones de bienes y 43% de las exportaciones de servicios. De acuerdo a la Organización Mundial de Turismo (OMT), luego de tres años de estancamiento, el turismo internacional ha experimentado una recuperación sostenida a partir del año 2004. En Argentina, esta tendencia se verifica con niveles de crecimiento superiores a la media internacional, tanto en el número de visitantes extranjeros como en el ingreso de divisas por turismo receptivo (ver Cuadro II-3). Proyecciones conservadoras muestran que hacia el año 2016, 7 millones de turistas ingresarían al país y los ingresos del sector alcanzarían a US$6,800 millones.
CUADRO II-3: REPUBLICA ARGENTINA – EVOLUCION DE LOS INGRESOS POR TURISMO INTERNACIONAL – 2003-2006 (en millones de dólares) Concepto Ingresos por Turismo Internacional (en millones de US$) Llegada de Turistas Extranjeros (en miles) Fuente: Secretaría de Turismo de la Nación.
2003
2004
2005
2006
1,942
2,163
2,640
3,255
2,995
3,457
3,823
4,156
2.29
Una parte significativa del turismo de la Nación se sustenta en el atractivo que presentan las Áreas Protegidas y en los valores de patrimonio cultural presente en sus zonas geográficas de influencia. La República Argentina, con una superficie territorial de 2,791,810 Km.2, sin considerar el territorio insular y Antártico, cuenta con más de 300 áreas protegidas que cubren una superficie de más de 170,000 Km.2. De dichas áreas protegidas, 34 son territorios de jurisdicción nacional que se encuentran bajo la autoridad de la Administración de Parques Nacionales (APN), 28 de los cuales son parques nacionales—entre los que están 8 parques declarados como patrimonio de la humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y la CulturaUNESCO. Más de la mitad de las áreas protegidas son responsabilidad de las Provincias. Estas unidades contienen innumerables atractivos naturales para sostener una demanda turística creciente.
2.30
El volumen de visitas a parques nacionales se incrementó a una tasa promedio anual del 11.6% entre 2001 y 2006, en consonancia con las tendencias internacionales y gracias en parte a la atractiva relación cambiaria Peso/Dólar y Peso/Euro (ver Cuadro II-4).
21
De acuerdo a datos e investigación realizada por la Cámara Argentina de Turismo, según información del INDEC.
20
CUADRO II-4: REPUBLICA ARGENTINA – EVOLUCION DE LOS VOLUMENES DE VISITANTES A PARQUES NACIONALES – 2003-2006 Turismo Externo
2001
2002
Visitantes (en miles) 1,158 1,288 Fuente: Secretaría de Turismo de la Nación.
2003 1,844
2004 2,251
2005 2,579
2006 2,729
2.31
Argentina cuenta además con una gran riqueza en bienes culturales y arqueológicos, muchos de los cuales tienen potencial para ser aprovechados como atractivos turísticos en combinación con atractivos naturales.
2.32
La nación ha elaborado el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable, valioso instrumento para guiar la inversión pública y privada hacia las zonas de mayor crecimiento potencial. Sin embargo, por la estructura federal del Gobierno de Argentina, cabe a las provincias diseñar planes y programas detallados para poner en práctica el Plan Federal. El número de provincias y municipios que cuentan con planes de desarrollo turístico, de marketing y/o de fomento a la competitividad turística es muy limitado. Las actuaciones en materia de turismo de carácter local y provincial por tanto, tienden a carecer de solidez en materia de planificación estratégica y operativa. 2.
Riesgos e Impactos Ambientales
2.33
Las relaciones entre el desarrollo turístico y el medio ambiente se dan en dos direcciones: por un lado están los efectos o impactos del turismo sobre el ambiente, y por otro lado, está el efecto de los factores ambientales sobre la competitividad de los destinos turísticos.
2.34
La expansión de la actividad turística constituye un riesgo para la sostenibilidad ambiental en la medida en que las facilidades turísticas se ubiquen en zonas de alta fragilidad ambiental, hagan un uso ineficiente de recursos ambientales escasos, conlleve una expansión urbana desordenada, no cuenten con facilidades para la adecuada disposición de residuos líquidos y sólidos, o interfieran con la viabilidad de los ecosistemas locales o con el paisaje. Estos problemas se dan, en general, como resultado de tres factores: (i) la falta de ordenamiento territorial de las zonas turísticas y sus áreas de influencia, cuya adecuada aplicación orientaría la decisión del sector privado a la vez que generaría soluciones consensuadas con participación de los varios actores sociales involucrados en estas decisiones; (ii) insuficiencia de infraestructura de apoyo –redes de agua potable, alcantarillado y disposición de residuos sólidos—que reduzcan la huella ambiental de esos emprendimientos22; (iii) restricciones de financiamiento, las cuales atentan contra el objetivo de poner énfasis en aspectos ambientales, los cuales tienden a pasar a ocupar un plano secundario; y (iv) la primacía de decisiones tomadas a partir de grupos de interés, cuya preocupación está centrada en la rentabilidad económica sin tener
22
La llamada “marea roja” es un fenómeno natural que consiste en la concentración de un tipo de algas que tienen floraciones que generan biotoxinas que pueden ser letales para los animales y el ser humano. Las mareas rojas pueden agudizarse cuando las algas encuentran una fuerte concentración de material orgánico en el agua. Una marea roja de alta intensidad estuvo presente en el Golfo de la Península de Valdéz en el 2007. El Instituto de Conservación de Ballenas (Representante de Whale Conservation Institute de USA en Argentina) estima que en ese año murió el 30% de la cohorte de ballenas que llegaron a la Península de Valdez, y avanza la hipótesis de que la intensidad de la marea roja se debió en parte a la proliferación de desagües de líquidos cloacales e industriales que desembocan en las aguas del citado golfo.
21
en cuenta que ese éxito comercial inadecuadamente regulado puede generar un proceso de deterioro ambiental que pone en riesgo la sostenibilidad de los emprendimientos en el largo plazo. 2.35
Por otra parte, un medio ambiente bien conservado constituye el atractivo principal que aprovechan los emprendimientos turísticos: sitios de alta calidad ambiental. El sector turístico Argentino explota cada vez más el nicho de mercado que busca garantías de sostenibilidad ambiental en la operación misma de los establecimientos turísticos -hoteles que usan energías alternativas, restaurantes con productos ecológicos, transportes no contaminantes, disposición adecuada de residuos. A su vez, el deterioro del ambiente puede ser causa de pérdida de competitividad de un destino turístico. En esta relación positiva entre turismo y medio ambiente tiene también importancia resaltar el impacto potencial positivo que puede tener el desarrollo turístico sobre las economías locales, en particular en zonas marginales que no tienen acceso a otras fuentes de ingreso.
2.36
En los párrafos a continuación se describen los principales factores que inciden positiva o negativamente sobre esta relación, ya sea al interior de la industria turística, o externos a ella.
2.37
Reducido uso de normas de calidad de gestión ambiental: Las normas de calidad de gestión ambiental, como la ISO 14001, que se aplica generalmente en conjunto con sistemas de gestión de calidad como las ISO 9000 y 9001, sirven para garantizar una gestión eficaz y eficiente de los aspectos ambientales de la operación de cada establecimiento o servicio turístico. Parte del efecto de la aplicación de la norma es la reducción de riesgos de impacto ambiental así como por el mejoramiento de la administración de recursos energéticos, materiales y humanos. El principio detrás de la adopción de estas normas es que su aplicación redunda en mayor competitividad, reducción de costos y mejoramiento de la rentabilidad. El impacto hacia el sector es el fortalecimiento de la imagen de la industria ante un mercado internacional cada vez más atento a estos elementos.
2.38
Los emprendimientos turísticos argentinos, con contadas excepciones, no han buscado hasta ahora acreditarse bajo la norma ISO 14001. Al año 2007 un solo establecimiento hotelero tenía certificación ISO 14001 en la ciudad de Buenos Aires23. En las provincias, los números son igualmente exiguos. Resaltan algunos casos en los que la asociación a organismos internacionales como la Adventure Travel Trade Association (ATTA) ha generado la necesidad de acreditar establecimientos hoteleros en la Patagonia Argentina – en colaboración con emprendimientos Chilenos en el Parque Nacional Torres del Paine; el otro incentivo que ha tenido efecto en este sentido es la pertenencia a cadenas internacionales, como Ibis, que fuera una de las primeras cadenas hoteleras en obtener la certificación ISO 14001.
2.39
En Argentina existen dos organismos acreditados para certificar bajo la norma ISO 1400124. A través de esos organismos se está promocionando la adopción de las normas mediante seminarios y talleres específicos para turismo en algunas zonas del país
23
Fuente: Secretaría de Turismo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argencert S.R.L., y el IRAM, Instituto Argentino de Normalización. La primera se especializa en la producción agrícola, mientras que IRAM cubre el sector turismo además de certificación de calidad en general.
24
22
(Posadas25, Córdoba26) y en convenio con organismos gremiales como la Asociación Argentina de Agencias de Viajes y Turismo. Existen también esfuerzos por capacitar en sistemas de gestión ambiental a sector público y privado (Provincias de San Juan27, Mendoza28, Patagonia29. Estos esfuerzos, si bien muy positivos, no tienen todavía una cobertura que permita un impacto notorio sobre el comportamiento de la industria30. A esta baja cobertura del sistema de certificación se une la debilidad de los sistemas de fiscalización y en general de aplicación de la legislación ambiental, y el costo relativamente alto de la obtención de la certificación31, resultando en la ausencia de un incentivo fuerte para que la industria cambie comportamiento. 2.40
Inadecuada gestión de residuos. Se observa que la gestión de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) por parte de un número significativo de municipios en áreas turísticas argentinas se limita a la provisión de servicios de recolección domiciliaria, barrido y limpieza de calles; la disposición final se realiza, en al menos 60% de los casos, en basurales a cielo abierto sin las mínimas pautas sanitarias, y con consecuente impacto negativo sobre la calidad ambiental del entorno. La inadecuada disposición de residuos, así como deficiencias en los servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos, degradan los destinos turísticos y generan los siguientes impactos: degradación paisajística y territorial que redunda en una pérdida de potencialidad de desarrollo; contaminación de suelos y cursos de agua por entrega de lixiviados incluyendo remanentes de residuos peligrosos y patógenos; contaminación del aire por mal olor y humo de la quema de residuos a cielo abierto; proliferación de vectores sanitarios. A estos impactos ambientales se suma el impacto social asociado a las comunidades de recolectores y recicladores informales que viven o trabajan en los basurales y zonas aledañas. Existen programas en curso dirigidos a eliminar este problema en zonas de importancia estratégica para el turismo, en particular Parques Nacionales32. Sin embargo, la solución de esta problemática requerirá la colaboración de sectores público y privado y una fuerte campaña de concientización nacional33.
2.41
Además de la inversión necesaria para erradicar el problema de los residuos sólidos, es necesario recuperar las zonas afectadas por la mala disposición actual –los basurales a cielo abierto, que deben recibir cierre sanitario, cobertura y rehabilitación para uso público. En base a experiencias observadas en las provincias de Buenos Aires, Chubut, La Rioja, Misiones, San Luis y Tucumán, se observa que las estrategias de remediación
25
Cursos de capacitación en la norma IRAM-ISO 9000 en Servicios Turísticos, dictados en Puerto Iguazú. Convenio entre la Agencia Córdoba Turismo S.E.M y el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM) para establecer el “Sello Córdoba Calidad Turística” 27 Curso de formación en sistemas de gestión ambiental y entrega de certificados a los asistentes. – convenio gobierno de San Juan, Subsecretaría de Medio Ambiente – Unión Industrial de San Juan – IRAM 28 Certificación del Sistema de Gestión de Calidad al Municipio de Malargue. 29 Curso de líderes en Sistemas de Gestión Ambiental 30 A Junio de 2008 IRAM había certificado solo dos empresas turísticas en el país, las dos en Patagonia (un operador turístico y un servicio de alimentos para la industria petrolera). 31 Los costos de la certificación en si misma consisten en cubrir los costos de la auditoría. Los costos más altos se asocian a la adecuación del establecimiento a las normas de calidad. 32 Fuente: Secretaría de Turismo de la Nación. 33 Por otra parte, el impacto del problema del mal manejo de los residuos sólidos no se limita al efecto negativo sobre la sostenibilidad y calidad de la oferta turística, constituyendo talvez uno de los problemas ambiéntales más serios que enfrenta el país. 26
23
varían en función del grado de contaminación, las características del suelo y otros aspectos técnicos; sin embargo, para esa muestra se observó que el costo de remediación se ubica en un rango de US$30,000 a US$100,000 por hectárea. No existen datos integrados a nivel país que permitan dimensionar la extensión actualmente contaminada por los basurales a cielo abierto. 2.42
La contaminación de los cursos de agua tiene efectos similares a los citados sobre la potencialidad del sector turístico.34 Se estima que los problemas de contaminación de aguas dulces más importantes se producen por descarga de aguas residuales crudas en los ríos, las cuales se originan en centros industriales y urbanos de las costas del Río Paraná y las costas del Río de la Plata. La contaminación de reservorios superficiales como el Embalse de Río Hondo, en Santiago del Estero, o los Lagos San Roque y Los Molinos en Córdoba, el Lago Lácar en Neuquén y el Lago Nahuel Huapí en Río Negro, es producida por aguas servidas sin tratar y procedentes de asentamientos ribereños situados en la cuenca de aporte.
2.43
Los principales desafíos y obstáculos a vencer en la gestión de los residuos sólidos y líquidos en Argentina están relacionados con las limitaciones institucionales, económicas y financieras en que se desenvuelve su gestión.
2.44
Insuficiente protección de las áreas protegidas. La gestión sustentable de las Áreas Protegidas implica la conservación de superficies representativas de los ecosistemas objeto de protección y manejo, la conservación del patrimonio cultural y valor paisajístico, y el mantenimiento de sectores de interés para la investigación científica. El logro de estos objetivos requiere la implantación de sistemas adecuados e integrales de planificación que deben estar a la base de la administración de esas áreas, a fin de orientar el uso para el que han sido designadas según las varias categorías de manejo. Argentina, si bien cuenta con un patrimonio natural de muy alta calidad y variedad, enfrenta serios retos para su manejo adecuado.
2.45
En primer lugar, la superficie dedicada a la protección bajo diversas unidades de conservación equivale únicamente al 6.3% de su territorio continental, porcentaje sensiblemente inferior al 10% propuesto como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) por las Naciones Unidas.35.
34
Argentina, con una fuerte diversidad de relieve y de patrones de drenaje, dispone de un caudal medio de 26,000 m3/s de agua superficial de buena calidad, lo cual implica una oferta hídrica media anual por habitante superior a los 22,500 m3/habitante-año. El principal problema que afecta al uso de las aguas dulces, proviene de los procesos de contaminación a que están sometidas sus fuentes, los que pueden obedecer a distintas causas y diversos orígenes, siendo los más habituales: (i) contaminantes de origen urbano que se originan en el envío a cursos superficiales, sin tratamiento previo, de aguas que contienen los residuos colectivos urbanos, incluyendo la contaminación de napas subterráneas por efecto de la filtración de pozos negros que reciben líquidos cloacales no depurados; y (ii) contaminantes de origen industrial cuyos vertidos constituyen la principal fuente de contaminación de las aguas ya que, en cantidades variables, la mayoría de las industrias utiliza agua en sus procesos de fabricación. 35 Resulta interesante destacar el trabajo en materia de conservación privada que llevan adelante organizaciones no gubernamentales argentinas, en aras de contribuir al cumplimiento del Convenio de Diversidad Biológica, sumando tierras de particulares a objetivos de conservación. La Fundación Vida Silvestre Argentina y la Fundación Ambiente y Recursos Naturales se encuentran actualmente trabajando en el marco del Proyecto “Promoción de políticas públicas, fortalecimiento institucional e involucramiento local en el desarrollo de áreas protegidas privadas” (financiado por Tinker Foundation), en cuyo marco se ha realizado una investigación sobre las áreas protegidas privadas en Argentina, identificando aquellos aspectos sobre los cuales debería trabajarse a fin de lograr un fortalecimiento de la conservación privada en el país
24
2.46
En segundo lugar, los niveles de implementación de la gestión de áreas protegidas varía ampliamente; se estima que aproximadamente tres cuartas partes de las áreas protegidas del país cuentan solamente con la normativa para su creación, alguna infraestructura señalética y escasísimos recursos financieros para su protección. Solo un 25% de esas áreas está totalmente implementada, es decir, cuenta con personal de asesoramiento, control y vigilancia, equipos de investigación, planes de manejo, operación e integración de la población en la gestión del área, infraestructura de acceso y visitación. Aún en ese 25%, --que son fundamentalmente las áreas manejadas por la Administración de Parques Nacionales—se observa que, en promedio, las áreas cuentan con 1 guardaparque cada 15,000 hectáreas y un presupuesto anual total asignado para sueldos, mantenimiento e inversiones de menos de US$2 por hectárea36.
2.47
En tercer lugar, la práctica del ordenamiento ambiental del territorio no está difundida ampliamente en el país, de manera que se encuentran zonas en las que conviven usos conflictivos del territorio –el ejemplo más claro es la superposición de áreas de explotación petrolera con territorios vitales para especies protegidas (como el pingüino) en el sur del país. En general, la normativa que rige sobre las áreas protegidas no ha sido actualizada o equiparada a estándares jurídicos internacionales.
2.48
En cuarto lugar, la falta de planes claros a nivel municipal y provincial afecta fuertemente a los emprendimientos privados; de disponer de dicha planificación, el inversionista privado tendría mejor guía al momento de seleccionar sus inversiones, y sobre todo, tendría mayor seguridad de que la infraestructura pública –de acceso, comunicaciones, saneamiento, etc.-- estará en pie para apoyar la viabilidad de sus inversiones. La mayor parte de los emprendimientos turísticos tienden a crecer apoyados en el impulso de sus propietarios con una visión de corto plazo. De persistir tal situación, continuará un crecimiento turístico errático, no planificado, el cual, por tendencias propias del mercado, tenderá a concentrarse en sitios con un elevado grado de madurez, en detrimento de otros lugares con relevantes atractivos pero carentes de oportunidades de desarrollo.
Provincia de Chubut – Área Península de Valdez y Punta Tombo Este sitio de jurisdicción provincial tiene una superficie de 360,000 hectáreas y presenta una alta importancia para la conservación de mamíferos marinos. Es lugar de cría para diversas poblaciones, entre ellas de la ballena austral, especie actualmente amenazada, así como de elefantes y leones marinos. Las orcas han desarrollado una estrategia de caza única, adaptándose a las condiciones costeras locales. Próxima a la misma, a 200km, se encuentra la reserva de Punta Tombo, donde se concentra la colonia de pingüinos magallánicos más grande del mundo. Se evidencia que la expansión turística reflejada en la zona--la Provincia creció en términos de afluencia de turistas de 103,000 a 310,000 visitantes anuales en los últimos cinco años--genera riesgos potenciales sobre el mantenimiento de la biodiversidad.
36
Datos obtenidos del informe “GEO Argentina 2004”.
25
C.
Sector de Energía 1.
Situación y Tendencias del Sector
2.49
La situación del sector energético se caracteriza por los siguientes elementos: (i) fuerte dependencia de los hidrocarburos en la matriz energética (92% de las fuentes de energía primaria al año 2006); (ii) fuerte crecimiento de la demanda de electricidad a partir del año 2003 con una elevada dependencia en materia térmica por parte del sector de generación (53% del total en 2006); (iii) reducción de la producción de petróleo y leve ascenso de las reservas; (iv) estancamiento de la producción de gas natural y reducción de las reservas; y (v) fuerte crecimiento del consumo aparente de energía en relación al PBI y al crecimiento de la población.
2.50
Déficit energético. En los años 2001-2002 existía en Argentina una oferta excedente de energía fruto en parte de la expansión de la oferta impulsada por el sector privado argentino durante la década de 1990 y en parte del impacto recesivo de la crisis económica. El comportamiento de la economía argentina en el período 2003-2007 supuso un fuerte incremento de la demanda energética, pero la inexistencia de un marco regulatorio y económico sostenible para este sector derivó en la falta de inversiones de envergadura que permitieran expandir la producción de energía en el mercado local37; en consecuencia, se fue mermando el margen de oferta excedente que se disponía en los años anteriores.
2.51
La producción de energía primaria ha crecido a una tasa promedio anual del 1.2%., medida en términos de unidades físicas (ktep -miles de toneladas equivalentes de petróleo), en los últimos cinco años. Las necesidades derivadas de la fuerte expansión económica durante el mismo período fueron cubiertas con una reducción de las exportaciones de petróleo y el aumento de importación de gas natural proveniente de Bolivia, con lo que se logró que la oferta interna de energía en el mercado local crezca a una tasa anual del 4.3 %.
2.52
La Capacidad Bruta Efectiva Instalada en el Sistema Eléctrico en la actualidad asciende a 24,080 MW, que se incrementará solamente cuando sean puestas en funcionamiento dos centrales térmicas en proceso de construcción y que agregarán 800 MW cada una.38 Adicionalmente, se ha anunciado oficialmente un nuevo proyecto de la empresa estatal Energía Argentina S.A. (ENARSA) que incluye cinco nuevas centrales a ser construidas a partir de 2009. El Gobierno Nacional ha impulsado otras iniciativas que apuntan a corregir el actual déficit de oferta a través de proyectos públicos hidroeléctricos que agregarían aproximadamente 3,000 MW en cuatro represas provinciales y 1,272 MW con la elevación de la cota de la Central de Yacyretá a 83 metros hacia el 2010. A esto se suman proyectos de energía nucleares y, en particular, la finalización de la Central
37
Los precios de la energía se encuentran regulados por el Gobierno Nacional a través de un sistema que incluye precios de referencia y subsidios. A modo de ejemplo, el petróleo extraído por los productores es vendido al sector refinador a un precio de US$36 el barril o exportado con gravámenes que reducen su valor económico a menos del 50% del precio internacional. 38 La construcción de las centrales térmicas San Martín y Manuel Belgrano fue resuelta por el Gobierno Nacional y financiada con fondos de reserva de propiedad y administración del Sistema Integrado Nacional. A partir de su puesta en marcha, se prevé que las unidades sean administradas por el sector privado, si bien existe cierta incertidumbre respecto a la capacidad de las tarifas de cubrir los costos de operación y mantenimiento.
26
Atucha II hacia 2010, que añadirá 745 MW de potencia nuclear. Para las fuentes para las que se encuentran datos, cada MW de potencia adicional de generación eléctrica instalada supone los siguientes costos según fuente: hidroeléctricas entre US$1.2 y US$2.0 millones, térmicas entre US$0.6 y US$0.7 millones. A pesar de estos ambiciosos proyectos, existe duda de que las inversiones logren efectuarse con la celeridad necesaria para acompañar al paso de las actuales tendencias de crecimiento económico. 2.53
Las restricciones energéticas impuestas sobre el sector industrial en mayo de 2007 afectaron sólo en forma tenue los indicadores de crecimiento de la actividad económica, dado que se mantuvo un elevado ritmo del 8.7% interanual en el segundo trimestre del 200739. Si bien no se generaron impactos sobre el nivel de actividad, sí se afectaron notablemente los superávits gemelos (fiscal y comercial), dado que se limitaron las exportaciones de gas a Chile, a la par que se asumió el costo financiero de la importación de combustibles líquidos desde Venezuela que fueron después distribuidos a precio subsidiado en el mercado loca40l. En el mercado interno, con el objetivo de descomprimir la demanda de gas en pleno invierno, el Gobierno lanzó el Programa Energía Total que en esencia busca incentivar a un conjunto de empresas que hacen uso intensivo de gas a sustituirlo por combustibles líquidos, quedando a cargo del Gobierno el diferencial de costos de producción. En efecto, el Gobierno Nacional tiene cada vez más comprometido su balance fiscal para mantener a la Argentina ajena a la realidad energética internacional. Los precios de los recursos energéticos no cesan de elevarse (el barril de petróleo crudo se ubica en un rango de US$110 a US$140), mientras que en Argentina el consumidor local compra energía a valores subsidiados por el Estado Nacional, subsidio que se aplica a los consumos residenciales de gas natural, energía eléctrica y combustibles líquidos para automóviles.
2.54
Dependencia en fuentes de energía no renovable. La matriz de producción de energía primaria muestra la siguiente evolución en los últimos cinco años. CUADRO II-5: REPUBLICA ARGENTINA - FUENTES DE ENERGIA PRIMARIA A NIVEL NACIONAL Fuentes de Energía
2002
2003
2004
2005
2006
Gas Natural
35,366
39,818
41,878
41,064
43,004
Petróleo
37,788
37,079
35,551
33,934
33,854
3,858
3,638
3,279
3,683
3,827
Energía Hidráulica Energía Nuclear
1,716
2,213
2,379
2,089
2,219
Otros
2,060
2,283
2,159
2,270
2,680
Total 80,788 85,031 85,246 83,040 85,584 Nota: Cifras expresadas en unidades físicas Ktep (en miles de toneladas equivalentes de petróleo) Fuente: Balance Energético Nacional, Secretaría de Energía de la Nación.
2.55
Las fuentes no renovables constituyen el 92% del total de las fuentes de energía para Argentina, siendo el gas natural su componente más importante con un valor cercano al
39
En 2007 se tuvo un déficit de aproximadamente US$120 millones en valores monetarios, mientras que durante el bimestre julio-agosto de 2006 se obtuvo un superávit en el saldo comercial energético de US$890 millones. 40 Cabe anotar que esta medida se instrumentó mediante Resolución de la Secretaría de Energía. Al autorizar el uso de un combustible cuyo contenido máximo de azufre es superior al permitido según la normativa vigente a la época, esta medida significó un retroceso en materia de exigencias ambientales.
27
50% de la producción. Tales energías son las que generan mayor impacto ambiental, a lo largo de un proceso que comprende la explotación de recursos naturales no renovables (petróleo y gas, fundamentalmente), y la generación, transporte y distribución de dicha energía al usuario. 2.56
La incorporación de energías de fuentes renovables en dicha generación permitiría reducir los impactos ambientales negativos, fundamentalmente porque sus características tecnológicas tienen menor impacto sobre el medio ambiente –en particular, no generan emisiones de gases de efecto invernadero. En el cuadro II-6 se observa que este tipo de fuentes energéticas, medidas en unidades físicas, han mantenido una muy leve tendencia ascendente, en línea con el estancamiento en las obras hidroeléctricas que constituyen más del 60% de la energía renovable. La variabilidad de la oferta hidráulica anual, sujeta al régimen de lluvias y deshieles explica los cambios en la oferta anual.
CUADRO II-6: REPUBLICA ARGENTINA - FUENTES DE ENERGIA RENOVABLES A NIVEL NACIONAL Fuentes Renovables Energía Hidráulica
2002
2003
2004
2005
2006
3,858
3,638
3,279
3,683
Leña
687
806
800
843
843
Bagazo
676
749
650
710
921
Otros
640
675
679
702
608
5,861
5,868
5,408
5,938
6,199
Total
3,827
Relación Renov./Oferta Total 7.3% 6.9% 6.3% 7.2% 7.2% Nota: Cifras expresadas en unidades físicas Ktep (en miles de toneladas equivalentes de petróleo) Fuente: Balance Energético Nacional, Secretaría de Energía de la Nación.
2.57
Asimismo, se observa que la participación de otras fuentes alternativas de energía permanece muy baja (englobada en “Otros”, en el cuadro precedente), y está constituida mayormente por parques de energía eólica pertenecientes a provincias, municipios o cooperativas. El desfase en el precio de referencia de los insumos energéticos tradicionales, dada la política oficial, desalienta el desarrollo de fuentes renovables de energía por parte del sector privado ya que su implementación requiere habitualmente la incorporación de tecnologías de alto valor.41
2.58
El Gobierno ha manifestado como objetivos de su política energética: (i) diversificar las fuentes de abastecimiento de energía eléctrica; y (ii) incrementar la participación de energías provenientes de fuentes renovables en la matriz energética. Con ese fin, la Ley de Energías Renovables establece como meta que el 8% del consumo de eléctrico en el plazo de 10 años sea de origen renovable. Para tal fin se promueve la energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica hasta 30MW, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás por medio de incentivos económicos (subsidios). A modo de ejemplo, se estima que la instalación de 1 MW de potencia en generación eólica posibilita un ahorro energético estimado entre 260 y 320 toneladas equivalentes de petróleo por año. Sin embargo, el cumplimiento de estos objetivos será limitado en tanto
41
La temática de Biocombustibles no se describe en esta sección ya que fue analizada con anterioridad en la temática del sector agropecuario.
28
no se implementen incentivos que promuevan la inclusión de energías renovable en la matriz energética. 2.59
En la actualidad la República Argentina estaría en condiciones de instalar 2,100 MW eólicos para el Sistema Interconectado Nacional. Esta instalación conllevaría a la creación de 42,000 puestos de trabajo en forma directa y 336,000 puestos de trabajo de modo indirecto, además de un movimiento económico directo e inmediato de US$2.5 millones. Una vez desplegado este aporte de la energía eólica, el mismo representaría el 9% de la oferta actual del sistema eléctrico en su conjunto.42 La estatal ENARSA planea instalar 300 MW en tres años, comenzando por un parque eólico en Comodoro Rivadavia, en sociedad con la Provincia de Chubut. Desde el punto de vista económico, aún cuando la inversión inicial necesaria para la instalación de los sistemas de captación eólica es mayor que la requerida para un sistema diesel, los equipamientos tienen menores costos de mantenimiento, combustible sin costo y una vida útil prolongada de más de 20 años, factores que permite a la energía eólica competir cada vez más eficazmente con otras fuentes energéticas.43
2.60
A pesar de estos avances, y pese a la gravedad de la crisis energética existente, los esfuerzos en esta materia aparecen aún dispersos44 y no adecuadamente articulados. Por su cuenta, el sector privado está llevando adelante emprendimientos piloto en la generación de energía eólica, con desarrollos de 15 MW en la Provincia de Buenos Aires con una inversión estimada entre US$1.2 y US$1.5 millones por cada MW.45
2.61
Eficiencia en el uso de la energía. Los organismos del Estado Argentino (nacionales, provinciales, municipales y descentralizados) en su conjunto consumen más del 6.3% del total de la energía eléctrica facturada del país. El alumbrado público, por su parte, consume el 2.5% de la energía. Conforme a estimaciones de la Secretaría de Energía de la Nación, la adopción de nuevas tecnologías podría significar ahorros de hasta el 30% en el consumo eléctrico en los sistemas de alumbrado público y residencial (los beneficios serían levemente menores para el consumo de gas natural y otros combustibles). En el sector industrial, los ahorros potenciales se ubicarían en un rango del 10%-15% para gas y fuel oil, y del 4%-6% en electricidad. Se podrían lograr ahorros significativos haciendo más eficientes las estaciones de generación –las actuales centrales térmicas de ciclo simple podrían introducir ciclos combinados y así aprovechar energía que actualmente se desperdicia y dispersa en el ambiente.
2.62
Un indicador de utilidad para analizar el grado de eficiencia en el uso de la energía es la intensidad energética, definida como el cociente del consumo total de electricidad
42
Datos provistos por la Asociación Argentina de Energía Eólica. El informe "Viento Fuerza 12", de la European Wind Energy Association (EWEA) evalúa las posibilidades de expansión en caso de adoptarse las políticas de promoción adecuadas, indicando que sería factible para el 2020 que la energía eólica cubra el 12% de la demanda global de electricidad. 44 Cabe resaltar el Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER) a través de la Secretaría de Energía de la Nación, que tiene como objetivo principal el abastecimiento de electricidad en hogares rurales. El mismo contempla la implementación de mini centrales hidroeléctricas, turbinas eólicas, centrales diesel o centrales híbridas operadas por medios diesel/eólico, diesel/solar o solar/eólico en pequeñas comunidades, así como la instalación de sistemas fotovoltaicos y/o eólicos individuales. Existen obras a ejecutar por más de US$30 millones cuyo inicio se encuentra postergado por falta de financiamiento. 45 De acuerdo a información provista por Petrobrás Argentina S.A. 43
29
dividido por el PBI a valores constantes. La intensidad energética expresa la cantidad de energía que se requiere para producir una unidad de PBI y sirve para evaluar la eficiencia en los usos de la energía. En Estados Unidos y Europa Occidental se observa que esta variable ha presentado una tendencia descendiente en las últimas décadas, lo que refleja un uso cada vez más eficiente y racional de la energía. En contraste, en Argentina, al igual que en el resto de Latinoamérica, se observa que la intensidad energética ha venido aumentando. Argentina no ha avanzado en el uso racional de la energía y requiere un nivel similar de este insumo por unidad de PBI que 10 años atrás (ver Cuadro II-7). CUADRO II-7: REPUBLICA ARGENTINA - INTENSIDAD ENERGETICA – EVOLUCION 1997-2005 Indicador
1997
1998
1999
2000
2001
Ktep/Millones de US$ de PIB 147.9 145.5 151.3 150.2 151.9 Fuente: Secretaría de Desarrollo Sustentable y Ambiente de la Nación.
2.63
2002
2003
2004
2005
163.8
158.1
163.2
152.2
Entre los años 1976 y 2005 el consumo de electricidad en Estados Unidos se duplicó mientras que el PBI aumentó en un 245%; en Argentina, en cambio, en el período comprendido entre 1970 y 2001 el consumo de energía eléctrica en la Argentina se cuadruplicó mientras que el PBI solo aumentó en un 75%. Evidentemente estos datos sugieren la posibilidad y necesidad de que Argentina haga un uso más eficiente de los recursos energéticos, incluyendo la inversión necesaria para .reducir la brecha tecnológica que separa al país de los Estados Unidos y Europa y que reduce su competitividad y limita la diversificación de la producción energética. 2.
Riesgos e Impactos Ambientales
2.64
La producción y utilización de la energía ejercen presión sobre el ambiente, tanto por los impactos generados durante la explotación de las fuentes energéticas, como por la contaminación resultante de los residuos generados durante su uso. Una política energética que enfatice la sostenibilidad ambiental del sistema contribuiría significativamente a reducir las emisiones contaminantes de Dióxido de Carbono (CO2) y de otros Gases de Efecto Invernadero (GEI) a la atmósfera y por tanto a reducir el efecto de calentamiento global y el proceso de cambio climático. En los siguientes párrafos se plantean sintéticamente los problemas y desafíos que enfrenta el sector en Argentina.
2.65
Falta de una política integral de desarrollo de energías renovables. Los programas de inversión sectorial en materia de energías renovables enfrentan las siguientes dificultades: (i) falta de referentes institucionales y marcos normativos claros; (ii) presencia de incentivos que causan distorsiones en los precios; (iii) insuficiencia de conocimientos estratégicos y técnicos sobre el tema; (iv) escaso desarrollo de instrumentos de financiamiento para la inversión; y (v) falta de conocimiento por parte de la opinión pública sobre la problemática, potencialidad y gravedad del tema. Si bien en los últimos años se viene observando un crecimiento de la participación de las energías renovables en el país, dicho crecimiento ha estado vinculado casi exclusivamente a la oferta de energía hidroeléctrica. Una mayor participación de fuentes de energía alternativas (biocombustibles, energía eólica, entre otras) en la matriz energética argentina está sujeta a la remoción paulatina de barreras técnicas, regulatorias y económico-financieras que todavía persisten. Aunque los costos de operación de muchas tecnologías de energía renovable son comparativamente bajos, los costos de inversión iniciales serían más
30
elevados que en el caso de la energía convencional, lo que representaría un inconveniente en situaciones de limitado acceso a fuentes de financiamiento adecuadas, y que puede agravarse cuando las señales de largo plazo presentan un panorama poco propicio. 2.66
Potenciales impactos de las centrales hidroeléctricas. Si bien un eje sustancial del desarrollo del país está asentado en nuevos emprendimientos de centrales hidroeléctricas, y si bien la hidroeléctrica hace parte del grupo de energías renovables, cabe notar que la construcción y operación de las represas y embalses constituyen fuentes de potenciales de impactos ambientales. Según su localización y tamaño, las represas pueden causar cambios ambientales irreversibles en un área geográfica extensa, desde los límites superiores del embalse hasta los esteros, las zonas bajas, las zonas costeras y costa afuera. Los impactos directos están normalmente asociados a la construcción de la represa: polvo, erosión, materiales incorporados y desechos, y la inundación de la tierra, desplazamiento de poblaciones en el área, pérdida de vegetación, fauna y tierras silvestres, alteración de la pesca y el microclima. Los impactos indirectos suele incluir la alteración del caudal aguas abajo, cambio en las condiciones del habitat de especies acuáticas, atracción de pobladores hacia la zona provista de servicios con el consiguiente crecimiento de la agricultura, la colonización, el desbroce del bosque, apertura de vías de acceso e incentivo para la construcción de carreteras, y en general, el desarrollo de actividades agrícolas o industriales paralelas que cambian el uso del suelo y demás recursos locales. Estos fenómenos socio-económicos, a su vez, pueden tener efectos negativos sobre la calidad del agua y vida útil de la represa, por acumulación de limos y contaminación.
2.67
Una política energética que asigne peso significativo a nuevas inversiones en grandes centrales hidroeléctricas debería basarse sobre una evaluación ambiental estratégica que permita entender los impactos directos, indirectos y acumulativos de dichas inversiones, así como sobre un estudio comparativo de costos y beneficios de fuentes alternativas que puedan tener menores impactos negativos sobre el ambiente y las poblaciones afectadas.
2.68
Debilidades en la planificación estratégica en materia de uso eficiente de energía: La ineficiencia en el uso de la energía mantiene una demanda sostenida y creciente, y por tanto resulta en un incremento de la presión sobre el medio ambiente, el mantenimiento de la dependencia sobre fuentes de energía limitadas, y la continuación de las tendencias actuales de emisión de gases contaminantes a la atmósfera.
2.69
Argentina ha establecido como uno de sus Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs) una reducción del 12% de la intensidad energética para el año 2011. A juzgar por las cifras provistas para describir la intensidad energética de Argentina (ver Cuadro II-7), en el pasado el país no ha priorizado una mejora en su eficiencia energética o una reducción en la brecha tecnológica que permita generar, transportar y usar la energía más eficientemente, como un objetivo de desarrollo sustentable. De hecho, la conciencia de que esta situación implica una fuerte presión sobre el medio ambiente además de un impacto económico está apenas tomando pie al presente. Si bien no hay resultados significativos que mostrar todavía, el gobierno está iniciando la implementación de planes de estímulo de uso eficiente de la energía como el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREF), establecido a través del Decreto No. 140/07, del 21 de Diciembre de 2007. Este decreto declaró el uso racional y eficiente de la energía como de interés nacional, lo cual también forma parte de la estrategia del sector 31
energético para contrarrestar el desequilibrio entre oferta y demanda. El PRONUREF, que está a cargo de la Secretaria de Energía, tiende a ser un vehículo para la mejora de la eficiencia energética en los sectores consumidores de energía y reconoce que es necesario promover la eficiencia energética como un compromiso y visión a largo plazo. También reconoce la conexión entre eficiencia energética y desarrollo sostenible, incluyendo la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por último, el Programa reconoce la necesidad de promover cambios en el comportamiento individual mediante una estrategia educativa, donde el sector público puede cumplir un rol ejemplificador, asumiendo un papel de liderazgo en la implementación de medidas de ahorro de energía en sus propias instalaciones. Asimismo, el PRONUREF incluye medidas a corto y largo plazo destinadas a mejorar la eficiencia energética en el sector industrial, comercial, de transportes, residencial y de servicios, respectivamente, y en los edificios públicos. También apoya programas educativos sobre eficiencia energética, refuerzo de las reglamentaciones para expandir las actividades de cogeneración; etiquetado de equipos y aparatos que utilizan energía; mejoras en las normas de eficiencia energética; y una utilización más amplia del Mecanismo para el Desarrollo Limpio en apoyo del desarrollo de proyectos de eficiencia energética. 2.70
Cambio climático: El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)46 estima que las emisiones de gases de efecto invernadero47, si continúan creciendo al ritmo actual, generarán un incremento adicional en la temperatura mundial durante el próximo siglo; dicho incremento, sobre cuya magnitud existe incertidumbre, conllevaría impactos sobre los ecosistemas y la calidad del ambiente urbano, además de tener impacto sobre la demanda energética para contrarrestar sus efectos. Específicamente, se prevé que aumente la frecuencia y la intensidad de sucesos extremos asociados a cambios en valores promedios y en la variabilidad del clima, por lo que puede estimarse que la gravedad de los impactos aumentará en consonancia con el calentamiento mundial48.
2.71
El potencial impacto del cambio climático sobre el territorio Argentino está recibiendo atención a nivel de las autoridades nacionales ambientales con el apoyo de los organismos no gubernamentales. Los estudios realizados hasta finales del 200649 permiten identificar elementos de vulnerabilidad para las diversas zonas del país: zona costera, pampa bonaerense, pampa propiamente dicha, litoral-mesopotamia, y Patagonia y sur de la pampa. A fin de evaluar el riesgo relativo de estas zonas al cambio climático se utilizan dos indicadores: (i) el Índice de Vulnerabilidad Social frente a Desastres (IVSD), que se basa en la comparación de valores absolutos para cantidad de población,
46
IPCC fue establecido por la WMO –Organización Meteorológica Mundial—y el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente, UNEP. 47 Los gases de efecto invernadero (como el dióxido de carbono, el metano y el óxido nitroso ) proceden en su mayor parte de la quema de combustibles fósiles. 48 Los riesgos potenciales en centros urbanos incluirían: (a) inundaciones en las áreas urbanas con perturbaciones sociales y económicas, particularmente en aquellas ciudades carentes de un efectivo y eficiente sistema de infraestructura de saneamiento y de una adecuada gestión del agua; (b) olas de calor, aumentando el efecto de burbuja urbana que produce diferencias de temperatura de hasta cinco grados entre las ciudades y las zonas que las rodean; y (c) impacto del aumento de la temperatura sobre la demanda energética. La vulnerabilidad varía en función del lugar geográfico, del tiempo y de las condiciones sociales, económicas y ambientales. 49 Sistema de Comunicaciones nacionales, Dirección de Cambio Climático de la SAyDS. 2nda. Comunicación Nacional del Gobierno de la República Argentina.
32
de población en hogares y de hogares; y (ii) el índice de peligrosidad, que se define en función de los aspectos físico-naturales de cada evento o proceso natural desencadenante de impactos negativos. La combinación de estos indicadores ha permitido asignar los siguientes niveles de riesgo para las regiones establecidas por el COFEMA más el Área Metropolitana de Buenos Aires: (i) riesgo alto (III) a las regiones Noreste Litoral, Noroeste, Nuevo Cuyo; (ii) riesgo medio (II) a las regiones Centro, Metropolitana, Patagonia Norte; y riesgo bajo (I) a la región Patagónica. 2.72
Los sistemas más sensibles al fenómeno del cambio climático incluyen los recursos hídricos, la agricultura y ganadería (y consecuentemente los alimentos),50 los recursos de las zonas costeras, los sistemas marinos (pesquerías), y la biodiversidad en general. El impacto sobre los cultivos puede ser significativo, incluyendo una diversidad de efectos nocivos sobre el medio (sequías, inundaciones, heladas, etc.).
2.73
Argentina todavía no cuenta con sistemas nacionales y provinciales de información que permitan la evaluación, planificación, desarrollo y control integrado de datos e información sobre las tendencias en el uso de sus recursos naturales que le permitirían enfrentar los desafíos y riesgos derivados del cambio climático. El Gobierno está avanzando con la “Segunda Comunicación Nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”, y ha elaborado un proyecto para poner en marcha las tareas principales bajo responsabilidad de la SAyDS.
2.74
Si bien en el presente documento se menciona cambio climático en el contexto de la contribución que hace el sector energía a la generación de gases de efecto invernadero, el impacto de los otros sectores de la economía es también significativo. El Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible51 estimó que el sector agrícola es el que mayores emisiones de GEI genera (39%), seguido por energía (20%), transporte (16%), industria (12%), hogares (6%), residuos (6%) y un agregado para otros servicios (15%).
D.
Sector de Transporte 1.
Situación y Tendencias del Sector
2.75
Existe consenso en el país acerca de la necesidad de mejorar la red de infraestructura de transportes del país apuntando a una mayor eficiencia en el servicio y un mejor mantenimiento y calidad de la infraestructura. Un sector de transportes más eficiente significaría mejores condiciones para la productividad de la inversión privada, el fortalecimiento de la competitividad y el logro de una mayor integración regional, todos factores claves para sostener el crecimiento económico del país.
2.76
Transporte Vial. Por la red vial argentina se moviliza aproximadamente el 80% del volumen total de carga desplazada en el país. De ello se desprende que el sector transporte tiene una gran relevancia en la actividad productiva, constituyendo el canal conductor hacia la integración regional y el medio de acceso a mercados internacionales. Las erogaciones en logística (y en particular en transporte), tienen una gran incidencia en
50
El impacto sobre los cultivos puede ser significativo, incluyendo una diversidad de efectos nocivos sobre el medio (sequías, inundaciones, heladas, etc.). 51 “Escenarios de Emisión de Gases Efecto Invernadero Argentina 2012”, 2002.
33
la estructura de costos del aparato productivo del país. Se estima que el 27% de los costos de exportación corresponden a logística, comparado con un 7% en países industrializados.52 2.77
La red vial interurbana comprende aproximadamente 230,125 Km. (31% pavimentada) y está dividida en dos niveles administrativos: nacional y provincial. La Red Vial Nacional (RVN) y la Red Vial Provincial (RVP) concentran más del 70% del tráfico interurbano que circula en el país. El 87% de la RVN está pavimentada--por encima del promedio de América Latina (68%)--, en tanto que solo el 20% de la RVP se encuentra pavimentada. Los programas de mantenimiento, sobre todo los de la red provincial, acusan ineficiencias. La falta de mantenimiento adecuado de la red conduce a su vez a mayores costos de mantenimiento vehicular y menores velocidades de circulación. El mantenimiento preventivo cuesta una fracción del costo de reconstrucción, a la vez que reduce emisiones atmosféricas.
2.78
Transporte urbano. El crecimiento del autotransporte privado en relación con el transporte público y la expansión--en muchas áreas desordenada-- de la infraestructura pertinente (v.gr. autopistas, estacionamientos, etc.), han ido incrementando los conflictos ambientales de las ciudades del país, afectando a sus habitantes por contaminación atmosférica y sonora, entre otros. Asimismo la red vial presenta serias deficiencias, como el mal estado del pavimento, lo cual causa congestión vehicular, y ocasiona costos adicionales de mantenimiento vehicular.
2.79
Transporte Ferroviario. La red ferroviaria argentina, con 34,059 km de vías sigue siendo la más extensa de Latinoamérica. Su extensión alcanzó a cerca de 47,000 km de rieles, pero el levantamiento de ramales no productivos durante los años 90, luego de décadas de desinterés--traducido en falta de inversiones y escaso mantenimiento--, junto al mayor énfasis puesto en el transporte automotor, fueron reduciéndola progresivamente. Relacionada desde su origen con el modelo agroexportador basado en la producción agrícola y ganadera de la región pampeana, la red ferroviaria argentina sigue un esquema radial donde las líneas principales confluyen en la Ciudad de Buenos Aires. Posee cuatro trochas distintas y conexiones internacionales con Paraguay, Bolivia, Chile, Brasil y Uruguay.
2.80
Actualmente, el Estado Nacional planea reactivar viejos ramales y nuevos proyectos de inversión. Entre los proyectos en marcha están la electrificación de los ferrocarriles Belgrano Norte y Sur--este último en ramal Buenos Aires-González Catán--, San Martín y Roca--en los tramos Constitución-La Plata y Claypole-Berazategui--, así como también la adquisición de locomotoras y vagones usados, y la renovación de vías y estaciones. Durante los primeros meses de 2008 el gobierno argentino anunció la construcción de un tren de alta velocidad entre las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Córdoba (700 km), con una inversión estimada en Euros $2,400 millones, con financiamiento previsto por el Banco Natexis de Francia. Se prevé también la construcción de un tren de alta velocidad entre Buenos Aires y Mar del Plata (400 km), al mismo tiempo que se encuentra en marcha la licitación para la reactivación del servicio ferroviario de pasajeros entre Buenos Aires y Mendoza a través de un tren de altas prestaciones. Entre otros planes para modernizar la red, también se anunció el soterramiento de la línea metropolitana del
52
Datos del Proyecto Norte Grande del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
34
Sarmiento, entre Once y Moreno; la probable electrificación de la línea Retiro-Pilar del San Martín y Constitución-La Plata del Roca; y la rehabilitación de varios ramales del interior del país. Sin embargo, la política de subsidios al transporte ferroviario urbano entre la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal53 es un desincentivo a la inversión, impidiendo el aumento de tarifas y haciendo que el transporte ferroviario no sea viable económicamente. 2.81
La red fluvial. La Cuenca del Plata en su conjunto representa uno de los sistemas navegables más importantes de la región y del continente Americano. La Cuenca representa la mayor arteria de comunicación y de transporte para los países del Cono Sur siendo en la actualidad un factor decisivo para favorecer el desarrollo geopolítico de la región. La única entrada del Océano Atlántico en Sudamérica, desde el Cabo San Roque, en el norte de Brasil, hasta Ushuaia en el sur de Argentina, se produce por el Río de la Plata, que se bifurca en dos grandes ríos: el Río Uruguay y el Río Paraná. Tras el Paraná inferior, al medio y al superior, continúa el Río Paraguay llegando a la región del Mato Grosso en Brasil. La Cuenca del Plata encierra una superficie de 3,200,000 Km.2, es decir el 18% de Sudamérica, de los cuales 46% corresponden a Brasil, 30% a Argentina, 13% a Paraguay, 6.4% a Bolivia y 4.6% a Uruguay.
2.82
La Hidrovía54 que aprovecha el canal de comunicación que constituye esta Cuenca, es columna vertebral para el Mercosur desde el punto de vista físico y comercial, conectando zonas de extracción de recursos renovables y no renovables, así como de producción agrícola y ganadera. La hidrovía supone enormes posibilidades para el desarrollo industrial y constituye un medio para movilizar insumos y productos para estimular los mercados regionales existentes y emergentes. La Hidrovía está considerada entre las más importantes del mundo por longitud y caudal de agua (su extensión es similar a la del Río Mississipi en Estados Unidos).
2.83
A pesar de la enorme promesa que significa la hidrovía como medio de transporte, la misma no está aun adecuadamente utilizada, de manera que el transporte fluvial no constituye aún un medio principal en Argentina. A modo ilustrativo, el siguiente refleja la escasa participación del transporte fluvial con relación a otros medios de carga, en términos de la producción agrícola del país. CUADRO II-8: COMPARACION DE MEDIOS DE TRANSPORTE PARA GRANOS EN 2006 (en porcentajes) País/Medios de Carga
Camión
Ferrocarril
Fluvial
Total
Argentina
84.0%
14.5%
1.5%
100.0%
Brasil
67.0%
28.0%
5.0%
100.0%
Estados Unidos 7.0% 38.0% Fuente: Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
55.0%
100.0%
53
Estimados en $ 2.300 millones en 2007. Se hizo un ajuste tarifario en Enero de 2008, el primero en seis años. El análisis de los impactos ambientales de un proyecto regional como es la Hidrovía supera el alcance de este documento, habiendo sido analizado en numerosas otras oportunidades. Para efectos de esta Nota Sectorial, cabe señalar solamente que el control dichos impactos deben ser tema de vital importancia para las autoridades ambientales de la nación y las provincias involucradas.
54
35
2.
Impactos Ambientales
2.84
Riesgos derivados de la construcción de rutas y caminos. En la actualidad se vienen ejecutando planes y programas significativos en materia de desarrollo de la infraestructura caminera del país. La construcción de nuevas rutas tiene impactos ambientales directos e indirectos que inciden sobre: (i) el medio natural (aire, agua superficial/subterránea, suelos, flora y fauna); y (ii) el medio socioeconómico y cultural (paisaje, actividad económica, comercio y servicios, población). Mientras que los impactos directos normalmente están controlados mediante la aplicación de una normativa ambiental en los contratos de construcción, los impactos indirectos requieren de una acción preventiva concertada entre varios niveles gubernamentales, de manera de armonizar y morigerar los potenciales impactos negativos.
2.85
Contaminación por transporte urbano. El transporte vehicular representa la principal fuente de contaminación acústica en las ciudades (80%), y es generada por el ruido de los motores, de las transmisiones y de la fricción causada por el contacto de los neumáticos con el suelo y el aire. En cuanto a la contaminación atmosférica, el transporte vehicular es también la principal causa de la misma en las ciudades del país55. El 86% de la contaminación proviene de los automóviles en la Región Metropolitana de Buenos Aires. La circulación de vehículos motorizados particulares implica costos ambientales asociados al consumo de energía generada a partir de recursos naturales no renovables, produce contaminación atmosférica y acústica, y dificulta la circulación en las urbes. La circulación del transporte público ocasiona problemas similares en la medida en que el parque automotor incluye vehículos viejos con mantenimiento inadecuado; la conversión al gas natural para el servicio de taxis en la capital es una mejora substancial que desafortunadamente se ve neutralizada por la ausencia de control de emisiones de la flota de buses urbanos. Este problema, que es agudo en la ciudad de Buenos Aires, no tiene aún una solución prevista. La situación descrita tiene un alto impacto social, afectando la salud de la población que resulta afectada de estrés, fatiga, sordera, alergias y problemas pulmonares. En las zonas urbanas, donde el transporte y las actividades manufactureras contribuyen a la mayor parte de las emisiones de CO2, los habitantes de menores ingresos se ven expuestos a los mayores niveles de contaminación y a las mayores pérdidas económicas y de salud. De esta manera, la adopción de combustibles limpios, así como de sistemas y métodos de producción y consumo eficientes desde el punto de vista energético, adquiere un carácter altamente prioritario no solamente desde el punto de vista ambiental sino también el social56.
2.86
Escaso desarrollo de la red ferroviaria. El uso de la red ferroviaria tiene alto interés desde el punto de vista ambiental, dado que una intensificación de su uso en reemplazo del transporte por carretera podría reducir costos e impactos ambientales. Comparando
55
Según datos de 1996 (Programa Aire Limpio GCBA), el microcentro de Buenos Aires presentaba una concentración de Monóxido de Carbono de 14 partes por millón, en contraste con la norma internacional (9ppm).La concentración de monóxido de carbono, al igual que la de plomo, ha crecido sostenidamente desde 1990. En la ciudad de Buenos Aires, la Secretaría de Medio Ambiente del gobierno local estima que 26 % de los colectivos, 42 % de los automóviles y 60 % de los camiones que circulan, exceden con amplitud los niveles máximos de emisiones contaminantes aceptables. 56 La proporción de gases de efecto invernadero del sector transporte alcanzan aproximadamente el 15% del total generado por Argentina. Fuente: Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible -2002.
36
este medio con el transporte carretero se observan importantes ahorros entre los que se destacan: menores incidencias de accidentes, de costos energéticos, de contaminación, y de uso del suelo y congestión de rutas. A modo de ejemplo, según datos de la Agencia Europea de Medio Ambiente (2004), se establece el desplazamiento de una persona un kilómetro en automóvil supone emisiones de 120 gramos de CO2, el principal causante del calentamiento global. Si el desplazamiento se realiza en ferrocarril, estas emisiones se reducen a 45 gramos, casi tres veces menor. Para el caso de mercancías, la diferencia aumenta, ya que para desplazar una tonelada a lo largo de un kilómetro en camión, se emite 120 gramos de CO2, y sólo 23 gramos si se desplaza en ferrocarril, es decir, casi seis veces menos. En lo estrictamente ambiental son múltiples las variables físicas, biológicas y socioeconómicas que deberán ser tomadas en cuenta en lo que respecta a la construcción y operación de nuevos trazados. Si bien se observan medidas tendientes a recuperar el atraso existente en el desarrollo de la red ferroviaria, no existe un plan integral que permita el aprovechamiento efectivo de los beneficios que pueden derivarse de este sistema de transporte en Argentina. 2.87
Limitado aprovechamiento de la red fluvial. Existen limitaciones de infraestructura para el desarrollo de emprendimientos en materia de transporte fluvial, como son el nivel de desarrollo de puertos en términos de capacidad operativa de carga y descarga, así como restricciones propias de calado. La utilización más frecuente de las hidrovías representaría un ahorro de costos importante y constituirá una opción económicamente eficiente para unir el MERCOSUR. Asimismo, a nivel local contribuiría a la descongestión de las vías terrestres y a frenar el deterioro de las rutas utilizadas especialmente por equipos de alto tonelaje. A fin de estimar el impacto ambiental por su consumo energético, se puede mencionar que un litro de combustible permite transportar una tonelada de carga por camión entre 30 y 40 Km., aproximadamente. Si dicho transporte se realizaría por sistema fluvial (p.ej. con barcazas), el rendimiento del litro de combustible superaría los 200 km.
37
III. A.
SITUACIÓN DE LA GESTION AMBIENTAL
Marco Institucional y Gobernabilidad 1.
Estructura Legal e Institucional
3.1
Legislación. La distribución de responsabilidades para la protección ambiental y el uso racional de los recursos naturales entre la Nación y las Provincias, fue modificada de manera fundamental con la reforma constitucional de 1994. Con anterioridad a esa fecha, la atención de la materia ambiental y la preservación de los recursos naturales correspondía básicamente a la regulación provincial, en ausencia de una delegación explícita de dicha responsabilidad hacia el gobierno federal57. En la Constitución de 1994, el Artículo 41, contenido en la sección “Nuevos Derechos y Garantías”, en su párrafo 3ro determina competencias complementarias entre la nación y las provincias al establecer que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, dictar las normas necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales58. Se entiende por “presupuestos mínimos” toda norma que conceda una tutela ambiental uniforme o común para todo el país; corresponde a la nación definir los umbrales básicos, mientras que corresponde a las provincias dictar las normas complementarias respetando las normas emitidas por el gobierno nacional; dichas normas complementarias podrán superar pero nunca estar por debajo de dichos umbrales básicos.
3.2
Esta reforma constituye un paso importante hacia lograr una legislación armónica y coherente, en la medida en que la nación dicte los presupuestos mínimos necesarios, y las provincias trabajen para adecuar su legislación dictando las normas complementarias congruentes con el contenido de la ley federal59.
3.3
La primera tarea, por tanto, es el dictado de las leyes de presupuestos mínimos para garantizar una protección mínima válida para todo el territorio. Las normas federales preexistentes no se consideran normas de presupuestos mínimos, de manera que el artículo 41 creó la obligación en el nivel nacional de normar sobre todos aquellos ámbitos que permitan cumplir con los derechos y obligaciones previstas en el mismo artículo: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.” En principio, por tanto, se requerirían leyes de presupuestos mínimos para
57
Art. 121 “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por actos especiales al tiempo de su incorporación.” Constitución Nacional de la República Argentina, Convención Nacional Constituyente, ciudad de Santa Fe, 22 de agosto de 1994. 58 Art. 41. Constitución Nacional de la República Argentina, idem. 59 Dra. Raquel Agüero, en Estrucplan on Line- www.estrucplan.com.ar.
38
cada elemento que atañe a calidad ambiental (calidad del aire y agua, ruido y otras fuentes de contaminación), manejo de recursos naturales (bosques, suelos, minas, y demás recursos renovables y no renovables), bienes del patrimonio natural y cultural, conservación de la biodiversidad, además de acceso a servicios como la información y la educación ambiental. 3.4
El instrumento legal más incluyente dictado a partir de la reforma constitucional de 1994 es la Ley General del Ambiente (Ley 25.675, 2002) que define los principios de la Política Ambiental Nacional, los instrumentos de política y gestión, y marca los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. La Ley establece además el alcance de los principales instrumentos de gestión ambiental (Evaluación de Impacto Ambiental, Ordenamiento Ambiental) e instrumentos financieros de apoyo a la gestión ambiental (Fondo de Compensación Ambiental, Seguro Ambiental y Fondo de Restauración). Esta Ley instaura la obligación de la participación ciudadana en la gestión ambiental y el acceso a la información ambiental, e instaura el Sistema Federal Ambiental, reafirmando el funcionamiento del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) constituido con anterioridad a la sanción de la ley.
3.5
A la Ley General del Ambiente se suman otras leyes de presupuestos mínimos también aprobadas después de 1994: Ley de Gestión Ambiental de Residuos Industriales y Actividades de Servicios (Ley 25.612, 2002); Ley de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCBs (Ley 25.670, 2002); Ley de Gestión Ambiental de Aguas (Ley 25.688, 2003); Ley de Acceso a la Información Pública Ambiental (Ley 25.831, 2003); Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios (Ley 25.916, 2004); y Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (Ley 26.331, 2007). Estas leyes de presupuestos mínimos regulan usos permitidos, definen procedimientos, determinan sanciones y excepciones, y en general describen las acciones que las autoridades competentes en las distintas jurisdicciones (Provincias y Municipios) deben tomar, en plazos determinados, para cumplir los objetivos de la Ley.
3.6
Estructura institucional. La estructura del sector público, nacional y provincial, contempla áreas con competencia ambiental específica y entes sectoriales con incumbencia ambiental. La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, es la autoridad ambiental de la Nación. El organigrama de la SAyDS muestra una estructura completa que cubre a cabalidad las áreas de responsabilidad de la Secretaría (control y fiscalización y prevención de la contaminación, planificación y política ambiental, promoción del desarrollo sustentable, y coordinación de políticas ambientales). Fruto de las sucesivas reformas institucionales que ha sufrido esta entidad, y reflejo del intento de las varias administraciones de incluir nuevas temáticas en el organigrama de la Secretaría (ver diagrama), conviven en su interior unidades de línea (Direcciones) con programas especiales y unidades temáticas trans-sectoriales (movimientos transfronterizos, emisiones vehiculares, substancias y productos químicos, pueblos y bosques, ozono, evaluación de riesgos, manejo del fuego, regiones de montaña, recursos acuáticos, desarrollo social sustentable, coordinaciones de planes nacionales, comités, y grupos de trabajo). La proliferación de unidades ad-hoc en
39
una organizaci贸n dificulta la toma de decisiones estrat茅gicas coherentes y consensuadas, multiplica los niveles jer谩rquicos e incrementa los costos de operaci贸n.
40
3.7
La ubicación de la SAyDS dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros aumenta la jerarquía de la SAyDS, dado que la Jefatura es responsable de la coordinación de la gestión de todos los ministerios que conforman la Administración Nacional. En el contexto de la estructura federal del país, y en la medida en que una gestión ambiental eficiente demanda un tratamiento transversal, multisectorial y multidisciplinario, la ubicación actual de la SAyDS debería tener un impacto positivo sobre la capacidad de la SAyDS de coordinar adecuadamente la implementación de la política ambiental nacional.
3.8
Esta labor de coordinación, sin embargo, está iniciada pero dista de estar concluida. Se reconocen tres ámbitos de coordinación dentro del sector público: (i) coordinación con las autoridades ambientales provinciales, responsables de la aplicación de la legislación ambiental en sus respectivas jurisdicciones; (ii) coordinación con los organismos sectoriales (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Secretaría de Turismo, Secretaría de Minería, Secretaría de Energía, Secretaría de Transporte), varias de las cuales cuentan con Unidades Ambientales60, y algunas de las cuales son responsables de la administración de recursos de alta prioridad para la gestión ambiental del país, como es el caso de áreas protegidas que depende de la Secretaría de Turismo, o el caso del manejo de desastres en el que intervienen numerosos órganos sectoriales; y (iii) coordinación con los gobiernos municipales, que tienen a cargo la administración de servicios públicos de alto Objetivos del COFEMA (Ley 25.675) impacto sobre la calidad 1. Formular una política ambiental integral, tanto en lo preventivo como ambiental, como es el en lo correctivo, en base a los diagnósticos correspondientes, teniendo manejo de residuos sólidos, en consideración las escales locales, provinciales, regionales, nacionales e internacionales. agua, y en muchos casos 2. Coordinar estrategias y programas de gestión regionales en el medio son responsables de la ambiente, propiciando políticas de concertación como modo emisión de los permisos permanente de accionar, con todos los sectores de la Nación involucrados en la problemática ambiental. ambientales dentro de su 3. Formular políticas de utilización conservante de los recursos del ámbito territorial. medio ambiente.
3.9
La coordinación entre las autoridades provinciales ambientales es el ámbito de acción del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), organismo constituido por organismos ambientales de las 23 provincias más el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien este organismo fue creado mediante acuerdo interjurisdiccional en 1990, fue la Ley General del
4.
Promover la planificación del crecimiento y desarrollo económico con equidad social en armonía con el medio ambiente. 5. Difundir el concepto de que la responsabilidad en la protección y/o preservación del ambiente debe ser compartida entre la comunidad y el Estado. 6. Promover el ordenamiento administrativo para la estrategia y gestión ambiental en la Nación, provincias y municipios. 7. Exigir y controlar la realización de estudios de impacto ambiental, en emprendimientos de efectos interjurisdiccionales, nacionales e internacionales. 8. Propiciar programas y acciones de educación ambiental, tanto en el sistema educativo formal como en el informal, tendientes a elevar la calidad de vida de la población. 9. Fijar y actualizar los niveles exigidos de calidad ambiental y realizar estudios comparativos, propiciando la unificación de variables y metodologías para el monitoreo de los recursos ambientales en todo el territorio nacional. 10. Constituir un banco de datos y proyectos ambientales. 11. Gestionar el financiamiento internacional de proyectos ambientales.
60
La Dirección Nacional de Vialidad de la Secretaría de Transportes cuenta con una División de Gestión Ambiental en la Subgerencia de Investigación y Desarrollo, la cual ha elaborado un Manual de Evaluación y Gestión Ambiental MEGA II-2007, de aplicación en todo el ámbito vial nacional.
41
Ambiente en 2002 la que resaltó su importancia al incorporar el acta constitutiva del Consejo en su texto. El COFEMA fue creado con amplias funciones (ver recuadro), especialmente en materia de formulación de políticas, 61así como de promoción y coordinación de estrategias y programas. No tiene en si mismo poder de decisión, sin embargo, puede tener una función fundamental en la generación de consensos políticos en respaldo de la labor de armonización normativa pendiente, si pudiese contar con el apoyo y herramientas adicionales que ese propósito. Hasta el momento, COFEMA ha carecido de recursos humanos, técnicos y económicos propios, lo cual le ha restado efectividad y le ha impedido actuar de manera contundente en el proceso de reforma legal e institucional que enfrenta el país. Lamentablemente resta aún llegar a consensos fundamentales para implementar parte importante de la normativa de presupuestos mínimos. En este sentido, el COFEMA, junto con la Autoridad Nacional de Aplicación (SAyDS) cuentan con asignaturas pendientes para que tal paso se cristalice. (v.gr. consensuar el Plan Nacional de Gestión de Residuos Industriales, Domiciliarios, de PCBs). 3.10
El poder que tenga COFEMA refleja la relevancia de la temática ambiental en las jurisdicciones representadas. En los gobiernos provinciales existen autoridades ambientales ubicadas en distintos niveles jerárquicos. En general, la ubicación y nivel jerárquico de las agencias ambientales demuestra la interpretación que hace el gobierno provincial del papel e importancia de la temática ambiental. En algunos casos se han constituido organismos diferenciados, con el máximo nivel jerárquico de la administración pública, en tanto que otros hacen parte de organismos con diferentes responsabilidades sectoriales, según se evidencia del cuadro III-1.
3.11
Las provincias que han dado mayor jerarquía e independencia a la agencia especializada en medio ambiente (Ministerio de Medio Ambiente o Secretaría de Estado independiente) son: Chubut, Misiones, Salta, San Luis, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Las provincias donde la agencia ambiental depende de los niveles más altos de decisión (Gobernación) son: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Mendoza, Río Negro, y Tierra del Fuego. Las Provincias donde la agencia ambiental es una dependencia de un ministerio sectorial son: Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, Neuquén, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, y Tucumán.
3.12
El primer grupo de provincias ha jerarquizado claramente el tema ambiental como un ámbito de decisión, planificación y control, con independencia de otras dependencias del Estado, con agenda y portafolio propio.
3.13
En el caso del segundo grupo, la ubicación jerárquica alta, junto al despacho de la máxima autoridad del ejecutivo, da una señal positiva; sin embargo, la misma dependencia directa de la oficina del gobernador introduce el riesgo de interferencia en las decisiones de la agencia, lo cual puede afectar su transparencia y credibilidad.
3.14
En el caso del tercer grupo, se crea el riesgo de conflicto de intereses, al estar la agencia ambiental dentro de organismos (por lo general Ministerios de la Producción, o Ministerios responsables por el manejo de los recursos naturales) cuyo accionar debería ser sujeto de labores de prevención, control y fiscalización por parte del organismo
61
La Secretaría Ejecutiva del COFEMA al presente reside en la SAyDS, de manera que cuenta con algún apoyo administrativo.
42
ambiental. El ámbito en el cual este potencial conflicto de intereses puede hacerse más evidente, es en la emisión de licencias ambientales (declaraciones de impacto ambiental-DIA--y/o certificados de aptitud ambiental, entre otras denominaciones). Una dependencia ambiental ubicada al interior de un ministerio encargado del desarrollo y producción económica tendrá, como mínimo, mayor dificultad para imponer restricciones en las inversiones previstas por el sector productivo cuando éstas puedan causar impactos ambientales no deseables. Asimismo, esa agencia tendrá mucha mayor dificultad en defender la transparencia e independencia de su labor ante la opinión pública. CUADRO III-1: ORGANISMOS PROVINCIALES AMBIENTALES Provincia Organismo Responsable del Tema Ambiental Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, dependiente de la Buenos Aires Jefatura de Gabinete de Ministros Secretaría de Estado del Agua y del Ambiente, dependiente del Gobernador Catamarca Secretaría de Ambiente, dependiente del Gobernador Córdoba Instituto Correntino del Agua y del Ambiente (ICAA) , ente descentralizado Corrientes dentro del Ministerio de la Producción, Trabajo y Turismo Subsecretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, dentro del Chaco Ministerio de Economía, Producción y Empleo Ministerio de Ambiente y Control del Desarrollo Sustentable Chubut Secretaría de Medio Ambiente, dependiente de la Gobernación Entre Ríos Subsecretaria de Recursos Naturales y Ecología, dependiente del Ministerio Formosa de la Producción Gobierno Autónomo de la Ministerio de Medio Ambiente Ciudad de Buenos Aires Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dependiente del Jujuy Ministerio de la Producción y Medio Ambiente Subsecretaría de Ecología, dependiente del Gobernador La Pampa Secretaría de Ambiente, dependiente del Ministerio de Producción y La Rioja Desarrollo Subsecretaría de Medio Ambiente, dependiente de la Gobernación Mendoza Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables Misiones Subsecretaría de Medio Ambiente, dependiente de la Secretaría de Estado de Neuquén Recursos Naturales Consejo Provincial de Ecología y Medio Ambiente, dependiente de la Río Negro Gobernación Ministerio de Ambiente Salta Subsecretaría de Medio Ambiente, dependiente de la Secretaría de Turismo, San Juan Cultura y Medio Ambiente Ministerio de Medio Ambiente San Luis Subsecretaría de Medio Ambiente, dependiente del Ministerio de Economía Santa Cruz y Obras Públicas Secretaría de Medio Ambiente, dependiente del Ministerio de Aguas, Santa Fe Servicios Públicos y Ambiente Dirección General de Recursos Forestales y Medio Ambiente, dentro de la Santiago del Estero Subsecretaría de Recursos Naturales, Forestación y Tierras, del Ministerio de Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras Secretaría de Estado de Desarrollo Sustentable y Ambiente, dependiente del Tierra del Fuego, Gobernador Antártida e Islas del Atlántico Sur Secretaría de Medio Ambiente, dependiente del Ministerio de Desarrollo Tucumán Productivo
43
3.15
El Poder Judicial, por su cuenta, ha hecho progresos significativos hacia la introducción de la temática ambiental en la aplicación del derecho ambiental: (i) el concepto de “daño ambiental” está siendo activamente utilizado por los organismos del Poder Judicial Provincial62, si bien no hay uniformidad en la magnitud de las sanciones y la jurisprudencia es aún escasa; (ii) la aplicación de las leyes de presupuestos mínimos, en algunos casos supliendo su ausencia63; y (iii) el rol proactivo y ordenador que ha asumido la Corte Suprema de Justicia de la Nación –máximo tribunal del país-, aplicando la normativa ambiental constitucional y la Ley General del Ambiente en la denominada “Causa Riachuelo”. Las tres líneas de acción tienen especial mérito en la medida en que permiten suplementar la labor del Poder Legislativo y la iniciativa del Poder Ejecutivo acortando los tiempos para la aplicación efectiva del mandato constitucional. Por su cuenta, la SAyDS está empeñada en generar guías para orientar al Poder Judicial sobre la evaluación de riesgos ambientales. Se registra asimismo el interés de algunas universidades de introducir la enseñanza sobre daño ambiental y responsabilidad civil ambiental en su curriculum64
B.
Financiamiento Ambiental y la Inversión Pública
3.16
Esta sección presenta un análisis del gasto público en “ecología y medioambiente”,65 tanto desde el punto de vista del nivel de gasto, como de la evolución y calidad del mismo, en la Administración Nacional, las Provincias y las Municipalidades. Con el objeto de aislar los efectos de la crisis financiera y macroeconómica de la Argentina de principios de la presente década, el análisis comprende el gasto a partir de la gestión fiscal/calendario 2003, tomando en cuenta las cifras ejecutadas reales para el periodo 2003-2006 y a octubre de 2007, y estimadas a diciembre de 2007.
3.17
Según se puede apreciar en el Cuadro III-1, el gasto público total en ecología y medio ambiente alcanzó a US$263.6 millones en 2006, equivalente al 0.4% del gasto total del sector público y presentó un crecimiento compuesto anual promedio del 25% en los últimos tres años. En lo que respecta a la Administración Nacional, los gastos en esta función presupuestaria alcanzaron a US$40.2 millones en 2006, equivalente al 15.2% del gasto total en dicha partida y a solo el 0.1% del gasto total del Gobierno Nacional. Las administraciones provinciales erogaron un total de US$207.1 millones equivalente al 78.6% del gasto total en esta partida presupuestaria y al 0.7% del gasto público total de las provincias. Los gastos en ecología y medio ambiente de las administraciones
62
Se registran casos procesados por los poderes judiciales de: Buenos Aires, Corrientes, La Rioja, Río Negro, Tucumán, 63 Di Paola, María Eugenia. “La implementación de las leyes de presupuestos mínimos. El rol de las autoridades y del COFEMA”, en Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental II. Recomendaciones para su implementación y reglamentación. FARN-IUCN. 2006. 64 Ver Universidad de Buenos Aires; Universidad del Salvador, Información Jurídica; Federación Argentina de la Magistratura; 65 De acuerdo al “Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Publico Nacional” (2003), la función “Ecología y Medio Ambiente” incluye las acciones inherentes a controlar y explotar los recursos naturales (bosques naturales, parques nacionales y otros), el medio físico, biológico y social del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos industriales, desechos, contaminación del aire, agua y suelo.
44
municipales alcanzaron a US$16.3 millones en 2006 equivalente al 6.2% del gasto total del sector publico en esta partida y 0.3% del gasto municipal total. La estructura de gasto y participación de los tres sectores se ha mantenido en los cuatro años desde que concluyó la crisis. CUADRO III-1: REPUBLICA ARGENTINA – GASTOS PUBLICO CONSOLIDADO EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE – 2003-2006 (en millones de Dólares) 2003 Gestión Gobierno Nacional Gobiernos Provinciales y GCBA Gobiernos Municipales Total
2004
Ecolog.
Distrib.
Gasto
Ec.MA/
Ecolog.
Distrib.
y MA.
Propor.
18.4
13.6%
19,997.9
Total
Total
y Ma.
Propor.
106.1
78.8%
10.2
7.6%
134.7
100.0%
Total
13.0%
22,088.5
0.1%
14,646.4
0.7%
152.0
80.1%
18,177.7
0.8%
2,930.0
0.3%
13.0
6.8%
3,705.6
0.3%
37,574.3
0.4%
189.7
100.0%
43,971.8
0.4%
2006
34.4
13.9%
29,246.5
0.1%
40.2
15.2%
34,122.9
0.1%
80.3%
24,189.3
0.8%
207.1
78.6%
29,359.3
0.7%
14.3
5.8%
4,308.2
0.3%
16.3
6.2%
5,351.0
0.3%
Total 247.9 100.0% 57,744.0 0.4% 263.6 Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Publico y Programas Sociales y estimaciones propias.
100.0%
68,833.2
0.4%
Gobiernos Municipales
Si bien no se cuenta con información precisa sobre “otros gastos” de carácter ambiental de la Administración Nacional que no son clasificados dentro de la función presupuestaria “Ecología y Medio Ambiente”, para propósitos del presente informe se realizó una aproximación de dicha cifra en base a la ejecución presupuestaria de 2002 en “Gasto Adicional según Categorías CEPA 2000”,66, tomando como indicador de crecimiento, la tendencia del gasto en ecología y medio ambiente para el período 20032006. El gasto bajo esta categoría alcanzaría a aproximadamente US$15.3 millones; si se añade dicha cifra al total de gastos en ecología y medio ambiente del sector público consolidado, el gasto público total en medio ambiente en 2006 alcanzaría a US$278.9 millones (0.4% de la ejecución presupuestaria pública total). 1.
3.19
Total
24.7
199.2
Gobiernos Provinciales y GCBA
3.18
Ec.MA/
0.1%
2005 Gobierno Nacional
Gasto
Administración Nacional
Gastos Agregados e Instancias. Los gastos totales netos de la Administración Nacional en el rubro de ecología y medio ambiente alcanzaron a US$40.2 millones en 2006 y experimentaron un crecimiento promedio compuesto del 29.8% desde 2003 (ver Cuadro III-2). En base al comportamiento fiscal en dicha partida durante los tres primeros trimestres de 2007, se estima que la ejecución presupuestaria de 2007 alcanzaría a
66
El presente informe toma como base la metodología elaborada por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA) y, en particular, la denominada Clasificación de las Actividades y Gasto en Protección Ambiental (CAGPA 2000)--“Classification of Environment Protection Activities and Expenditure” (CEPA 2000) por su sigla en inglés--. CAGPA representa una clasificación funcional y genérica de múltiples propósitos que toma como base la información contenida en cuentas nacionales y en función de clasificadores de gasto público corriente y de capital de los países. Es así que esta metodología está diseñada para clasificar actividades y transacciones cuyo propósito principal es la protección del ambiente y la administración de los recursos naturales. “Política y Gestión Ambiental en Argentina: Gasto y Financiamiento”, Noviembre de 2004.
45
US$48.6 millones con un crecimiento del 20.9% en relación a la gestión anterior, manteniendo un crecimiento sostenido desde 2003 y reflejando una situación pareja con el resto de la administración publica nacional. CUADRO NO. III-2: REPUBLICA ARGENTINA – GASTO DE LA ADMINISTRACION NACIONAL EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE – 2003-2007 (en miles de Dólares) 2003
2004
2005
2006
Est. 2007
10,327.4
12,231.8
19,410.0
24,833.5
25,817.0
304.7
347.3
553.0
600.0
107.7
C. Ministerio de Salud
4,915.3
0.0
0.0
0.0
0.0
D. Ministerio de Desarrollo Social
2,838.6
0.0
0.0
0.0
0.0
E. Ministerio de Salud y Ambiente
0.0
12,170.1
14,406.7
14,754.6
0.0
F. Jefatura de Gabinete de Ministros
0.0
0.0
0.0
0.0
22,670.8
C. Erogaciones Netas 18,386.0 24,749.2 34,369.8 Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Publico y Programas Sociales y estimaciones propias.
40,188.1
48,595.5
Institución Publica A. Presidencia de la Nación B. Ministerio de Planif. Federal, Inversión Pública y Servicios
3.20
Los gastos en ecología y medio ambiente de la Administración Nacional se concentran en dos instancias principales: (a) la Presidencia de la Nación en la cual se encuentra la Secretaria de Turismo, responsable de la administración de parques nacionales, rubro de gastos que alcanzó a US$24.8 millones (61.8%) en 2006 y alcanzaría US$25.8 millones (53.1%) en 2007; y (b) la principal autoridad ambiental del gobierno federal, la SAyDS67, cuyos gastos en el 2006 llegaron a US$14.8 millones (36.7%) y a US$22.7 millones (46.7%) en 2007.
3.21
Programas de Inversión. En materia de programas de inversión, durante 2006 tres proyectos concentraron la mayor parte de la inversión pública en ecología y medio ambiente: (i) el “Programa de Bosques nativos y Áreas Protegidas” (BIRF - 4085/AR), (ii) “Conservación de la Biodiversidad” (GEF - TF-028372/AR); y (iii) “Programa de Mejora de la Competitividad del Sector de Turismo” (BID -1648/OC-AR). Juntos, estos tres programas desembolsaron solo US$5.4 millones en 2006;. Por otra parte, US$10.8 millones en recursos nacionales fueron destinados a la conservación y administración de áreas naturales protegidas en 2006. El “Plan de Gestión Ambiental Matanza Riachuelo” (BID – 1059/OC-AR) desembolsó aproximadamente US$600,000 durante el 2006, bajo ejecución del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS). El Programa ha tenido una historia de bajo desembolso, si bien los desembolsos se han mejorado en los últimos dos años. A partir del 2007 el Programa pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
3.22
En el 2007, la Presidencia de la Nación, a través de la Secretaria de Turismo, habría desembolsado US$4.7 millones de recursos externos en programas de protección de bosques nativos, conservación de la biodiversidad y mejora de la competitividad del sector de turismo. Los recursos nacionales destinados a la administración de parques nacionales alcanzaría a US$21.1 millones a diciembre de 2007, de los cuales, US$13.0 millones corresponden a áreas naturales protegidas. Para el mismo 2007, los desembolsos de la Jefatura de Ministros, a través de la SAyDS incluirían: US$0.3 millones de recursos
67
La SAyDS formó parte del Ministerio de Salud has tael 2006 y en el 2007 pasó a la Jefatura del Gabinete de Ministros.
46
BID y US$4.4 millones de recursos nacionales para el programa de gestión ambiental de Matanza Riachuelo. Los desembolsos del MPFIPyS del crédito del BID para el mismo programa alcanzarían a US$0.1 millones. 3.23
Ejecución Presupuestaria por Objeto del Gasto. En lo que respecta a la ejecución presupuestaria por objeto del gasto (ver Cuadro III-3), en los últimos años, el gasto corriente en la partida presupuestaria “Ecología y Medio Ambiente” ha promediado más del 82% del gasto total y, correspondientemente, el gasto de capital presenta un promedio menor al 18% del gasto en dicha función presupuestaria. Cabe notar que los gastos en bienes personales (sueldos y prestaciones) representan en promedio el 45% de los gastos totales y más del 50% de los gastos corrientes. En materia de gasto de capital, la partida más importante es la de bienes de uso que corresponde a las inversiones en activos fijos tanto para la gestión operativa como parte de los proyectos de inversión en medio ambiente y desarrollo sostenible que lleva a cabo la Nación.
CUADRO NO. III-3: REPUBLICA ARGENTINA – GASTO PUBLICO DE LA ADMINISTRACION NACIONAL EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE POR OBJETO DEL GASTO – 2003-2007 (en miles de Dólares) I. GASTOS CORRIENTES:
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
Est.2007
%
15,604.3
84.9%
19,056.3
77.0%
26,867.5
78.2%
31,884.5
79.3%
43,393.2
89.3%
- Gastos en Personal
9,153.6
49.8%
10,314.3
41.7%
13,378.6
38.9%
17,819.1
44.3%
22,372.3
46.0%
- Bienes de Consumo
1,120.3
6.1%
1,818.2
7.3%
2,321.3
6.8%
2,536.6
6.3%
2,992.4
6.2%
- Servicios No Personales
2,277.1
12.4%
4,548.6
18.4%
8,756.1
25.5%
8,853.4
22.0%
8,660.5
17.8%
- Transferencias
3,053.2
16.6%
2,371.4
9.6%
2,410.9
7.0%
2,675.4
6.7%
9,368.0
19.3%
0.0
0.0%
3.9
0.0%
0.6
0.0%
0.0
0.0%
0.0
0.0%
2,781.7
15.1%
5,692.9
23.0%
7,502.3
21.8%
8,303.6
20.7%
5,202.3
10.7%
- Bienes de Consumo
0.0
0.0%
0.0
0.0%
14.7
0.0%
76.9
0.2%
9.9
0.0%
- Servicios No Personales
0.0
0.0%
0.0
0.0%
13.6
0.0%
33.0
0.1%
101.4
0.2%
- Otros Gastos II. GASTOS DE CAPITAL
- Bienes de Uso
1,464.7
8.0%
5,323.9
21.5%
6,809.1
19.8%
7,579.5
18.9%
5,090.9
10.5%
- Transferencias
1,317.0
7.2%
369.0
1.5%
664.8
1.9%
614.1
1.5%
0.0
0.0%
Total 18,386.0 100.0% 24,749.2 100.0% 34,369.8 100.0% Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Publico y Programas Sociales y estimaciones propias.
40,188.1
100.0%
48,595.5
100.0%
3.24
Entre 2003 y 2006, el nivel de ejecución presupuestaria en ecología y medio ambiente de la Administración Nacional alcanzó en promedio 79.0% de presupuesto total inicial (crédito inicial) y solo el 70.7% del presupuesto total modificado (crédito vigente). Como es de esperar, el nivel de ejecución es mayor para los gastos corrientes alcanzando en promedio a 83.0% del presupuesto inicial y 78.7% del presupuesto vigente, mientras que la ejecución presupuestaria de gastos de capital promedió el 70.0% del presupuesto inicial y 52.1% del presupuesto vigente en dicho período.
3.25
En base al comportamiento del nivel de gastos a octubre de 2007, se estima una ejecución presupuestaria hasta final de gestión muy inferior al promedio de los cuatro años precedentes --48.0% y 50.0% del prepuesto total inicial y presupuesto vigente, respectivamente. En lo que respecta a los gastos corrientes, se proyecta una ejecución presupuestaria equivalente al 54.0% del presupuesto inicial y 67.7% del presupuesto final 2007. El gasto de capital se estima en un 25.0% de ejecución en relación al presupuesto inicial y 15.9% al crédito vigente. 47
3.26
Resaltan dos aspectos: (i) el presupuesto inicial y vigente presentan una sobreestimación de la capacidad de gasto real de las instituciones de la Administración Nacional en la partida de ecología y medio ambiente; y (ii) los niveles de ejecución por parte de la SAyDS, especialmente en lo que respecta al gasto de capital y la ejecución de recursos de financiamiento externo, son bajos.
3.27
Los siguientes cuadros muestran el gasto de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) discriminados por objeto del gasto (categorías técnicas). Cabe señalar que en el 2007 el 42% del gasto se dedicó a sueldos y salarios: CUADRO III-4: SAyDS EJECUCION PRESUPUESTARIA POR PROGRAMAS – 2003-200768 (en miles de dólares corrientes) Programa/Gestión 69
2003
2004
2005
2006
A. Gastos Generales y Administrativos comunes a los Programas
1,559.9
2,624.5
3,332.0
5,489.4
B. Desarrollo Sustentable de los Recursos Naturales
3,663.1
4,439.6
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
8,995.9
7,456.4
0.0
2,187.3
4,741.0
0.0
0.0
0.0
C. Uso Sustentable de los Recursos Naturales y Relaciones Inst. D. Ordenamiento Ambiental70
Est. 2007 6,598.0
E. Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental
0.0
0.0
1,763.9
1,397.7
0.0
F. Planificación y Política Ambiental
0.0
0.0
0.0
0.0
8,439.6
G. Promoción del Desarrollo Sustentable
0.0
0.0
0.0
0.0
1,020.7
H. Promoción de Actividades Forestales Sustentables - PROSOBO
343.6
365.0
314.9
411.2
0.0
I. Coordinación de Políticas Ambientales
0.0
0.0
0.0
0.0
1,163.2
J. Control Ambiental 71
0.0
0.0
0.0
0.0
728.0
7,753.9
12,170.1
14,406.7
14,754.6
17,949.5
2004
2005
2006
Est. 2007
TOTAL
(en porcentajes) Programa/Gestión
2003
A. Gastos Generales y Administrativos comunes a los Programas
20.1%
21.6%
B. Desarrollo Sustentable de los Recursos Naturales
47.2%
36.5%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
62.4%
50.5%
0.0%
28.2%
39.0%
0.0%
0.0%
0.0%
E. Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental
0.0%
0.0%
12.2%
9.5%
0.0%
F. Planificación y Política Ambiental
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
47.0%
G. Promoción del Desarrollo Sustentable
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
5.7%
C. Uso Sustentable de los Recursos Naturales y Relaciones Inst. D. Ordenamiento Ambiental
23.1%
37.2%
36.8%
H. Promoción de Actividades Forestales Sustentables - PROSOBO
4.4%
3.0%
2.2%
2.8%
0.0%
I. Coordinación de Políticas Ambientales
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
6.5%
J. Control Ambiental
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
4.1%
TOTAL
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
EJECUCION PRESUPUESTARIA (en miles de dólares)
7,753.9
12,170.1
14,406.7
14,754.6
17,949.5
68
La estimación de 2007 se realizó en base a la ejecución presupuestaria real a octubre de 2007. La estructura programática del gasto en ecología y medio ambiente ha ido cambiando en los últimos años ya que lo que hoy constituyen las responsabilidades de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) fueron evolucionando y correspondiendo al Ministerio de Salud en 2003, Ministerio de Salud y Ambiente entre 2004 y 2006, y Jefatura de Gabinete de Ministros a partir de 2007. 70 Esta partida existió solo hasta 2004. Bajo este rubro la mayor parte del gasto se dedicó a compra de bienes de uso (propiedades) con 72% del gasto y 19% a sueldos. 71 No se incluyen los gastos en la iniciativa Matanza-Riachuelo que constituyen gastos de inversión independientes. 69
48
2. 3.28
Provincias
Los gastos de las provincias de la República Argentina en “Ecología y Medio Ambiente” alcanzaron a US$207.0 millones en 2006 y crecieron a una tasa promedio anual del 25.0% desde 2003. En dicho período, las transferencias de la Administración Nacional72 promediaron el 0.2% y en 2006 alcanzaron a solamente US$0.6 millones (ver Cuadro III4). De esta manera, los ingresos corrientes de las provincias--incluyendo ingresos propios y la coparticipación tributaria de impuestos federales --financian en promedio el 99.8% de los gastos en la función presupuestaria ecología y medio ambiente. Las provincias clasifican el gasto según finalidad y, por ende, pueden existir diferencias de criterios de selección. CUADRO III-5: REPUBLICA ARGENTINA – GASTOS Y FINANCIAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES PROVINCIALES EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE – 2003-2006 (en miles de Dólares) Gastos e Ingresos
I. GASTOS EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE
2003
2004
2005
2006
106,118.4
152,002.8
199,189.0
207,125.2
187.5
205.7
552.5
574.6
- Presidencia de la Nación
0.0
0.0
0.0
0.0
- Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
0.0
0.0
0.0
0.0
117.7
0.0
0.0
0.0
II. TRANSFERENCIAS DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
- Ministerio de Salud - Ministerio de Desarrollo Social
69.8
0.0
0.0
0.0
- Ministerio de Salud y Ambiente
0.0
205.7
552.5
574.6
- Jefatura de Gabinete de Ministros
0.0
II. INGRESOS CORRIENTES 105,931.0 Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales y estimaciones propias.
3.29
0.0
0.0
198,636.5
206,550.6
El volumen total de gasto provincial en el rubro ecología y medio ambiente está fuertemente concentrado en algunas provincias: Provincia de Buenos Aires 35%; Mendoza 10%; Tucumán 7%; San Juan 5.8%, y Córdoba 3.3%; el resto está distribuido entre las demás provincias. 3.
3.30
0.0 151,797.1
Municipalidades
El gasto total en “Ecología y Medio Ambiente” de las administraciones municipales de la Argentina alcanzo únicamente a US$16.3 millones en 2006 presentando un crecimiento promedio compuesto del 16.8% en dicho periodo (ver Cuadro III-5). Al igual que las provincias, dichas erogaciones se financian principalmente con recursos propios (tasas, patentes, impuestos a la propiedad y otros) que en promedio representan el 98.8% del gasto en esta función presupuestaria, correspondiendo el saldo del 1.2% a transferencias de la Administración Nacional.
72
El análisis del gasto en ecología y medio ambiente de la Administración Nacional arriba descrito presenta precisamente las cifras de gasto efectivas de las distintas instancias, netas de las transferencias a provincias, municipalidades y universidades.
49
CUADRO III-6: REPUBLICA ARGENTINA – GASTOS Y FINANCIAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES MUNICIPALES EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE – 2003-2006 (en miles de Dólares) Gastos e Ingresos I. GASTOS EN ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE II. TRANSFERENCIAS DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
2003
2004
2005
2006
10,230.2
12,955.8
14,344.3
16,314.8 109.2
105.4
214.1
216.4
- Presidencia de la Nación
0.0
0.0
0.0
0.0
- Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
0.0
0.0
0.0
0.0
- Ministerio de Salud
8.0
0.0
0.0
0.0
97.4
0.0
0.0
0.0
- Ministerio de Salud y Ambiente
0.0
214.1
216.4
109.2
- Jefatura de Gabinete de Ministros
0.0
0.0
0.0
0.0
12,741.7
14,127.9
16,205.5
- Ministerio de Desarrollo Social
II. OTROS INGRESOS 10,124.8 Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Publico y Programas Sociales y estimaciones propias.
3.31
Estas cifras municipales no consideran los gastos en recolección y manejo de residuos sólidos y servicios de agua potable y cloacas/alcantarillados, los cuales representarían aproximadamente el 39% y 12% del gasto municipal total, respectivamente.73 Tomando dicho supuesto, el gasto municipal en manejo de desechos sólidos y líquidos incluyendo la partida presupuestaria municipal “Recolección de Residuos, Barrido y Limpieza de Calles”, alcanzaría a un total de US$2,729.0 millones en 2006. 4.
Gestión Financiera del Gasto Público en Medio Ambiente
3.32
En resumen, el gasto público total en ecología y medio ambiente alcanzó a US$278.9 millones equivalente al 0.4% de la ejecución presupuestaria pública total y 0.1% del PBI en 2006. Si se incluye el gasto municipal estimado en recolección y tratamiento de desechos sólidos y líquidos por parte de las administraciones municipales, el gasto total alcanzaría a aproximadamente US$3,008 millones equivalentes al 4.4% del gasto público total y el 1.4% del PBI74.
3.33
Las principales observaciones que se derivan de este análisis son: a.
A nivel de Gobierno Central, se denota una limitada capacidad de gestión del gasto en ecología y medio ambiente, especialmente en la autoridad ambiental
73
Estimaciones comprendidas en el estudio “La Conducta Fiscal de los Gobiernos Municipales en Argentina: Los determinantes Económicos, Institucionales y Políticos”. Primer Informe de Avance.
74
Cabe notar que los datos representan un resumen de informaciones recopiladas de distintas fuentes oficiales. De ello se desprende que, en lo que respecta a la Administración Nacional, el subprograma "Administración de Parques Nacionales" representa más del 50% de los gastos totales en ecología y medio ambiente y corresponde a la Presidencia de la Nación a través de la Secretaría de Turismo. Dichos costos incluyen tanto gastos de carácter corriente como de capital a través de operaciones de préstamo incluyendo "Bosques Nativos y Areas Protegidas" (BIRF-4085/AR), "Mejora de la Competitividad" (BID-AR-L1004) y "Conservación de la Biodiversidad" (GEF-TF-028372/AR). En lo que respecta al gasto de las provincias en ecología y medio ambiente, este representa el más importante a nivel de sector público consolidado (78.6%). Lamentablemente, según se indica en el párrafo 3.29, no se cuenta con una desagregación de dichos gastos a nivel de provincia y existirían discrepancias en los criterios de apropiación de cuentas entre las distintas provincias.
50
(v.gr. la SAyDS) hecho que se demuestra en: (i) bajos niveles de ejecución presupuestaria75 tanto en relación a los presupuestos anuales iniciales como modificados, y tendencia negativa en los últimos años; (ii) bajos niveles de ejecución física y desembolsos a proyectos financiados con recursos externos y la correspondiente contrapartida nacional; (iii) concentración de proyectos de inversión por parte de la SAyDS en un limitado número de acciones--como la Cuenca Matanza Riachuelo; (iv) reducido ámbito de acción, coordinación y cofinanciamiento de obras de protección ambiental y manejo sostenible de los recursos naturales entre la SAyDS y las provincias y municipios; y (v) carencia de mecanismos de medición de la calidad e impacto del gasto, estando la mayor parte de gasto en medio ambiente concentrado en gastos corrientes (casi el 90% en 2007) y solo el 10% destinado a gastos de inversión y creación de capital fijo;
C.
b.
A nivel provincial, aunque se carece de información concreta sobre el uso final de los recursos clasificados como ecología y medio ambiente, se observa una disparidad entre las provincias en los niveles de recursos asignados a este ámbito fluctuando desde un 0.02% del gasto público provincial total a un 2.2% en el mejor de los casos (0.7% en promedio). Si bien este hecho puede reflejar la disparidad existente en la problemática ambiental en las distintas provincias del extenso territorio y geografía de la República Argentina, también puede denotar la aún incipiente internalización de los temas ambientales y de manejo sustentable de los recursos naturales en el proceso de asignación de los recursos provinciales;
c.
A nivel municipal, si se aíslan los gastos de recolección y manejo de residuos sólidos, se observa que el gasto en gestión ambiental, protección del medio ambiente y manejo sustentable de los recursos naturales, que fue de US$16.4 millones en 2006, representa solo el 0.3% de gasto municipal total. Esta asignación puede cubrir solamente pequeños esfuerzos en materia de gasto corriente; y
d.
A nivel consolidado nacional, los niveles de gasto público en medio ambiente como porcentaje del PIB (0.1%) se encuentran en general por debajo de los niveles promedio de los países de la Región (p.ej. Brasil con 0.3%, Colombia con 0.2%, Perú con 0.2%, Venezuela con 0.4%).76
Participación del Sector Privado en el Financiamiento Ambiental 1.
3.34
Estimación del Gasto
Las inversiones relacionadas al medio ambiente que realizan las empresas privadas de Argentina no son registradas de manera sistemática. A fin de llegar a una estimación medianamente confiable, se realizó una extrapolación de las estimaciones realizadas por CEPAL y PNUD en 200477 en base a los datos provistos por el Consejo Empresario
75
Si bien se anota una aceleración reciente en los desembolsos de uno de los Programas más grandes, el MatanzaRiachuelo. 76 De acuerdo a datos de CEPAL y la Corporación Andina de Fomento (CAF). 77
“Política y Gestión Ambiental en Argentina: Gasto y Financiamiento”, Noviembre de 2004.
51
Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS), organización que agrupa a 35 grandes empresas líderes que operan en diferentes sectores productivos del país y que hasta el año 2001 reportaron sus gastos relacionados a medio ambiente.78 3.35
De acuerdo a dichas estimaciones, el gasto ambiental privado habría alcanzado a US$240 millones en 2001. Extrapolando de ese dato, y tomando una cifra conservadora ajustada por inflación en Dólares y el crecimiento real del PIB, la inversión ambiental privada en 2006 podría haber sido del orden de US$329 millones y US$363 millones en 2007, cifras equivalentes a menos del 0.2% del Producto Interno Bruto (PIB) del país.79 2.
Comportamiento y Motivación de la Empresa en el Gasto en Medio Ambiente
3.36
Con el objeto de establecer los factores que determinarían el gasto en medio ambiente por parte del sector privado en Argentina, se utilizó la “Segunda Encuesta Nacional de Innovación y Conducta Tecnológica de las Empresas Argentinas” (1998-2001) llevada a cabo por el MECON, CEPAL, la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (SeCyT) y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) de 2003.
3.37
De un total de 1,688 empresas encuestadas, se encontró que 848 (50.2%) realizaban alguna actividad en materia de protección del medio ambiente o gestión ambiental. La actitud que las empresas adoptan frente al medio ambiente en Argentina depende de una serie de variables, siendo los factores preponderantes la actividad desempeñada, el tamaño de las empresas, las estrategias comerciales (mercados), y las regulaciones ambientales.
3.38
Se identifican dos grupos de acciones de gestión ambiental. La primera no implica modificación de los procesos de producción sino más bien la incorporación de medidas correctivas a daños causados durante el proceso productivo. La segunda abarca la incorporación de “tecnologías limpias” que requieren del reemplazo del proceso de producción contaminante por otro de producción limpia. El siguiente cuadro muestra los rubros de acciones de gestión ambiental y porcentajes de empresas que respondieron favorablemente a los mismos:
78
El CEADS representa el capítulo local del World Business Council for Sustainable Development (WBCSD).
79
Cabe indicar que la estimación del gasto en medio ambiente utilizó los siguientes factores de ajuste sobre la base de gasto reportada por CEADS para 2001: (a) un multiplicador de 6 dado que se estima que la facturación total de los miembros del CEADS representa 1/6 de la facturación total de las 1,000 empresas principales en Argentina; (b) un divisor de 3 que indica que las empresas del CEADS gastarían tres veces más que la “empresa promedio” en medio ambiente; (c) crecimiento real del PIB; y (d) inflación anual del Dólar de los Estados Unidos de América. De esta manera, cabe notar que la cifra podría ser mayor dado que la base de cálculo toma solamente a las 1,000 principales empresas del país en términos de ventas y, de esta manera, no considera las inversiones que podrían estar realizando las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMES) y las organizaciones no gubernamentales (ONGs).
52
CUADRO NO. III-7: REPUBLICA ARGENTINA – ACTIVIDADES DE GESTION AMBIENTAL POR PARTE DEL SECTOR PRIVADO Acciones de Gestión Ambiental Incorporación de Medidas Correctivas Mejora en la Eficiencia del Uso de Recursos (Agua, Insumos, Energía) Tratamiento de Efluentes y Residuos – Incorporación de Equipos Reciclado Interno y/o Externo Acciones de Remediación Incorporación de Tecnologías Limpias Reemplazo o Modificación de Procesos Contaminantes Sustitución de Insumos o Materias Primas Contaminantes Desarrollo de Productos Ambientalmente Amigables Obtención de Certificación de su Gestión Ambiental Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
Porcentajes 35% 28% 25% 15% 18% 16% 10% 7%
3.39
Si bien las cifras están lejos de ser contundentes, existiendo un espacio considerable en materia de concientización de la problemática ambiental y los retos y oportunidades que la misma brinda a la sostenibilidad de la empresa, de dicho cuadro se puede inferir una serie de puntos importantes en lo que hace a la participación activa del sector privado en el proceso de protección ambiental y su contribución al manejo sustentable de los recursos naturales.
3.40
Las regulaciones ambientales se cumplen solo parcialmente, y la obtención de certificaciones ambientales como medio de acceso al mercado tiene escaso interés. Los empresarios no hacen una relación directa entre el mejoramiento del desempeño integral de la empresa y la utilización eficiente de los recursos, adopción de tecnologías limpias, minimización de residuos, conservación, adecuación a requerimientos legales, y minimización del riesgo para la salud y el ambiente. Las empresas aún se encuentran concentradas en la incorporación de medidas correctivas a sus procesos de productivos existentes, poniendo menor atención a lograr ganancias de eficiencia mediante la incorporación de tecnologías limpias, no solo en razón del cumplimiento de las normativas ambientales, sino como instrumento que contribuya a la competitividad y posicionamiento de la empresa.
3.41
Finalmente, aproximadamente el 40% de las firmas que formaron parte de la muestra anotó que el cambio de procesos de producción, especialmente la adopción de tecnologías limpias y alternativas para mejorar su desempeño medio ambiental es complejo y tiene costos muy elevados. El factor costo y complejidad técnica tendrá impacto más fuerte aún sobre el sector de las PYMES, quienes constituyen un importante segmento de la producción industrial contaminante del país, y tienen limitado acceso a los mercados financieros para el financiamiento de sus necesidades de inversión.
D.
Capacidad Instalada de Gestión Ambiental del País
3.42
Se registran avances significativos en cuanto a la construcción del aparato de gestión ambiental del sector público argentino. En los últimos 15 años se ha logrado instalar agencias ambientales en todas las provincias, desarrollar legislación básica en las áreas de mayor interés para cada una, se ha generado un proceso de complementación entre la Nación y las Provincias, a partir de la reforma constitucional de 1994, y se ha avanzado significativamente en el desarrollo del Poder Judicial.
53
3.43
El análisis de los instrumentos legales e institucionales establecidos, sin embargo, permite identificar algunas debilidades: (i) la normativa ambiental presenta una situación compleja, siendo necesario un esfuerzo importante para armonizar, simplificar y homogeneizar la normativa provincial, a la vez que continuar la emisión de presupuestos mínimos por parte de la autoridad federal priorizando la cobertura de los sectores productivos de crecimiento más dinámico; (ii) los organismos ambientales acusan restricciones presupuestarias y técnicas que restringen su capacidad de gestión; (iii) los mecanismos de articulación inter-jurisdiccional e intersectorial están insuficientemente desarrollados o no aprovechados; y (iv) la participación del sector privado y de organizaciones no gubernamentales (ONGs) en la toma de decisiones como en el control y fiscalización de las cuestiones ambientales se ha comenzado a considerar pero no se da de manera sistemática.
3.44
Del análisis del gasto total en el sector ambiental por parte de los sectores público y privado, se evidencia que el gasto total de la República Argentina alcanza a aproximadamente 0.3% del PBI. Dicha cifra se encuentra muy por debajo, no solo del gasto ambiental por parte de los países industrializados, sino de países vecinos de Latinoamérica.80 Este dato pone al descubierto una situación de potencial fragilidad que se verá estresada por la presión del acelerado y continuo crecimiento económico del país, y la consecuente aceleración en el uso de sus recursos ambientales y naturales.
3.45
En conjunto, estas observaciones respaldan la noción de que queda aún trabajo por hacer para mejorar la gobernabilidad de la gestión ambiental en Argentina, entendiéndose por gobernabilidad la capacidad de actuar con eficiencia, eficacia, transparencia y en forma participativa. Las debilidades de este aparato público identificadas se harán cada vez más evidentes en el contexto del sostenido crecimiento económico del país, y su inserción en mercados internacionales sensibles a elementos de calidad y sostenibilidad ambiental.
3.46
Entre todas las funciones de gestión ambiental del aparato público argentino, dos funciones serán las que enfrenten mayores presiones originadas en las exigencias del crecimiento económico: (i) la capacidad de emisión de licencias ambientales; y (ii) la capacidad de planificación ambiental estratégica y ordenamiento territorial ambiental.
3.47
Emisión de licencias ambientales. Esta es una de las principales y más visibles funciones de las agencias ambientales; carencias en este campo son rápidamente visibles y su impacto sobre la inversión privada puede ser devastador. La SAyDS no ejecuta acciones directas de control ni emite licencias ambientales, salvo en materia de residuos peligrosos, con una limitada intervención en áreas de jurisdicción nacional o ante cuestiones inter-jurisdiccionales. En general, la función de emisión de licencias
80
Para propósitos comparativos y de ejemplo, la relación de gasto en medio ambiente a PBI en países industrializados que presentan niveles elevados es la siguiente: 3.29% en Suecia, 2.78% en Estados Unidos de Norteamérica, 2.60% en Alemania; 2.57% en Holanda; 2.01% en Canadá y 1.87% en Francia. Los países de la Región presentan lo siguientes niveles de gasto ambiental total: 0.86% en Chile, 0.68% en Brasil, 0.67% en México, 0.59% en Colombia y 0.52% en Venezuela. Si bien las estimaciones varían según la metodología y fuentes de estimación utilizadas, el gasto ambiental de la Argentina podría ser del orden del 0.5% del PBI, es decir mayor a la cifra obtenida por la consultoría. Sin embargo, la incorporación de los gastos municipales en el manejo de residuos sólidos causa una distorsión en los datos. A esto se suma la falta de información actualizada y fidedigna de los gastos efectivos en medio ambiente por parte del sector privado que tenderían a elevar dicho índice. Fuentes de información: CEPAL, CAF, Economist’s View, Asia Times Online, PBS Online, China Daily Online, Greenpeace, Económicas Online, y Politekon-Perú.
54
ambientales es fundamentalmente competencia de los gobiernos locales. No se cuenta con un diagnóstico nacional del marco regulatorio, procedimientos y estadísticas de emisión de licencias ambientales. El análisis de situación para cuatro provincias seleccionadas (Buenos Aires, Córdoba, Chubut y San Juan, distribuidas entre los tres grupos en que se dividieran las provincias para efectos de analizar la jerarquía e independencia de las agencias ambientales) permite hacer algunas observaciones. 3.48
En general, los sistemas La Provincia de Buenos Aires y las Licencias provinciales de emisión de Ambientales licencias ambientales enfrentan La autoridad ambiental (Organismo Provincial para el las siguientes dificultades: (i) a Desarrollo Sostenible -OPDS) es responsable de emitir varias partir de la generación de licencias ambientales, entre las que resaltan cuatro: (i) múltiples normas válidas para Declaraciones de Impacto Ambiental para obras o proyectos no los varios sectores, que a industriale; (ii) Certificados de Aptitud Ambiental para menudo preceden la emisión de establecimientos industriales; (iii) Permiso de Descarga de normativa específicamente Efluentes Gaseosos a la Atmosfera; y (iv) Certificado de Habilitación Especial. Cada uno de estos instrumentos tiene ambiental, existe una gran procedimientos de evaluación de impacto ambiental diferentes, variedad de instrumentos y con plazos y requisitos de presentación también diferentes. Las procedimientos para este Licencias la emite el OPDS o los municipios, según el impacto propósito dentro de una misma posible de la actividad, definido a su vez en anexos a cada jurisdicción –v.gr. evaluación norma donde las actividades se clasifican por la magnitud del impacto. de impacto ambiental, En general, los procedimientos se inician en el ámbito evaluación ambiental, municipal. Son los Municipios los que deben analizar las licencias, certificados y actividades propuestas a la luz de la información contenida en permisos de diversa esos anexos, y decidir si pasar la solicitud de Licencia denominación (véase el Ambiental a la Provincia, o emitir la Licencia directamente. Por otra parte, el Código de Aguas de la Provincia remite la ejemplo de la Provincia de aplicación de los procedimientos de emisión de licencias Buenos Aires, en recuadro); (ii) ambientales para el uso y manejo del agua directamente a la en concomitancia con la autoridad ambiental provincial. En el sector minero, es la multiplicidad de normas autoridad minera provincial la que emite las Licencias en vigentes, la responsabilidad por aplicación del régimen legal de la minería, mientras que la OPDS solamente elabora los informes de evaluación la emisión de los varios correspondientes. certificados y licencias suele estar distribuido entre varios organismos; y (iii) como resultado de los dos anteriores, los trámites de emisión de licencias ambientales tienen duración variable, a menudo más larga de lo razonable81.
3.49
Estas circunstancias han dado lugar a un cierto grado de confusión y en cualquier caso, a una excesiva complejidad de los instrumentos y procedimientos de gestión de licencias ambientales, factor que reduce su efectividad y limita la eficiencia de las agencias ambientales provinciales.
81
En el caso de la provincia de Buenos Aires, un inventario realizado en 2008 encontró licencias pendientes de aprobación que ingresaron en 1996 (Fuente: Entrevista personal con Director Provincial de Evaluación Ambiental).
55
Provincia de Buenos Aires Personal del Area de Evaluación Ambiental del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible(OPDS): - Ingenieros Químicos (3); Ingenieros Civiles (2); Ingenieros Industriales (1); Ingenieros Electricistas (1); Arquitectos (5); Licenciados en Química (1); Licenciados en Biología (4); Licenciados en Geografía (2); Licenciados en Geología (1); Técnicos (5); Administrativos (9). Total (34).
3.50
Las agencias ambientales provinciales, en tanto, en pocos casos cuentan con los recursos técnicos y presupuestarios que se requerirían para cubrir la demanda de emisión de Licencias Ambientales para nuevos establecimientos, menos aún para actuar proactivamente para ampliar la cobertura de licencias para establecimientos existentes. En particular, las agencias ambientales acusan deficiencias en cuanto a personal calificado con dedicación a tiempo completo a la actividad de licenciamiento y fiscalización ambiental. El caso de la Provincia de Buenos Aires (ver recuadro) muestra que el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) debe cubrir la demanda potencial de todo el territorio de la provincia –que cubre un 38% del área sembrada del país, un 37% de la ganadería bovina y cerca del 50% de la producción industrial—con un total de 34 personas, de las cuales 20 son profesionales y 14 administrativos y técnicos que integran el área de Evaluación Ambiental. La situación no es mucho mejor en la Provincia de Chubut, a pesar de la jerarquización de la agencia ambiental a nivel de Ministerio.
3.51
Las carencias de personal se agudizan por la insuficiencia de equipamiento técnico para realizar las evaluaciones y exámenes de laboratorio, y falta de estándares de calidad desarrollados para el contexto nacional.
3.52
La crítica situación provincial se ve agravada por la falta de capacidad de gestión de los Municipios, a cuyo cargo está la emisión de licencias ambientales en el caso de actividades de menor impacto. Muchos carecen de un área ambiental específica, y tales funciones quedan a cargo, en algunos casos, del área de bromatología.
3.53
Planificación ambiental estratégica y ordenamiento territorial ambiental. La función de emisión de licencias ambientales, asociada a la consideración de proyectos o acciones individuales, tiene en la planificación ambiental estratégica un complemento indispensable. En la medida en que las provincias pudiesen predeterminar la distribución espacial y temporal de sus inversiones sobre la base de un análisis conjunto de elementos ambientales, sociales y económicos, la emisión de licencias se simplificaría significativamente. La planificación ambiental estratégica, y el ordenamiento territorial ambiental utilizan tres instrumentos principales: (i) estudios ambientales de base; (ii) cartas temáticas; y, sobre la base de los dos primeros, (iii) estudios ambientales estratégicos. Estos últimos son los instrumentos idóneos para proveer la información necesaria, correctamente ordenada y procesada a quienes toman decisiones a fin de reducir riesgos e impactos ambientales al momento de construir las estrategias de desarrollo sostenido en sus respectivos territorios82. Los estudios ambientales estratégicos, regionales –que toman como unidad de análisis una región geográfica— o sectoriales, requieren del desarrollo de indicadores ambientales que permitan
82
Tavella, Marcelo. Facultad Regional de Córdoba. UTN. En Estrucplan on line.
56
homogeneizar el análisis y hagan los resultados de los diversos estudios comparables y comprobables. 3.54
A nivel de la Nación, la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, ha elaborado un Plan Estratégico Territorial 1816-2016, Argentina del Bicentenario. Dicho Plan, al igual que el Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos y Desastres y Desarrollo Territorial (PNUD-Arg 05/020) promueven la adopción de una política de desarrollo y ordenamiento territoriales. En cambio, a nivel provincial, el progreso en este sentido es reducido. La Provincia de Buenos Aires, en su Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, ha incursionado en este campo, creando un Consejo de Planificación Ambiental que asesora a la Coordinación Ejecutiva para el Desarrollo Sostenible, la Planificación Económica Ambiental y el Desarrollo de Energías Alternativas; estos ajustes institucionales deberán todavía ser complementados con ajustes en materia normativa para ampliar la participación ciudadana a los niveles que requiere la legislación de presupuestos mínimos. A nivel municipal, tres ciudades: Buenos Aires, Córdoba y Rosario, han avanzado con planes estratégicos urbanos (no ambientales), que incluyen el ordenamiento territorial como herramienta básica. El COFEMA se compromete83 a promover el uso del ordenamiento del territorio entre los principales instrumentos de gestión ambiental, permite identificar un inicio prometedor en este campo, sin bien está claro que dista de tener los instrumentos y apoyo político que requeriría para ampliar su área de influencia.
3.55
Las tres ciudades mencionadas cumplirán un papel similar a nivel municipal. En la ciudad de Buenos Aires se dio un proceso de planificación estratégica para generar el Plan Estratégico Buenos Aires 2010, aprobado en 1994; este plan, si bien no está orientado bajo lineamientos ambientales, es un paso importante hacia la racionalización del uso del territorio fruto del consenso con los sectores involucrados. Así mismo, el Plan Urbano Ambiental de la misma ciudad, todavía no aprobado, será clave para el ordenamiento ambiental del territorio. La ley que aprueba el PUA ha sido sancionada el 13 de noviembre de 2008 por la Legislatura de la Ciudad (Ley Nº 2930). Estos esfuerzos muestran que si bien existen herramientas de planificación, la introducción del concepto del ordenamiento ambiental del territorio es un proceso complejo, que requiere de fuerte voluntad política y compromiso social para llevarlo adelante.
83
Descripción de tareas prioritarias en Website de la SAyDS.
57
IV. A.
LINEAS PRIORITARIAS DE ACCION ESTRATEGICA
A Nivel Sectorial 1.
Sector Agropecuario
4.1
El crecimiento de la frontera agrícola como consecuencia de la expansión de los cultivos de soja ha obedecido a un ámbito económico muy favorable y a políticas que facilitan la utilización de organismos genéticamente modificados, que han determinado que el factor ambiental y de conservación del recurso suelo en el mediano y largo plazo no haya sido considerado de manera adecuada.
4.2
En la actualidad, la República Argentina carece de estudios a fondo sobre el impacto de la soja, tanto en lo que hace a la productividad del suelo como al impacto real del uso de agroquímicos en el recurso agua. Mientras no se cuente con información y datos de impacto ambiental sólidos, se carecerá de los elementos necesarios para la toma de decisiones en materia de usos sustentables de los recursos naturales en el sector agrícola.
4.3
Tomando en consideración los programas del Banco en el sector agrícola para los siguientes años, es recomendable la realización de un estudio a fondo--a nivel nacional y provincial--que permita evaluar el impacto ambiental y tendencia en los recursos naturales de la expansión de la soja, incluyendo la competencia con otros usos del suelo en virtud de la utilización de la soja en la producción de agrocombustibles. Ese estudio debería comprender además el análisis de zonas agroecológicas alternativas para el cultivo de la soja, donde puedan generarse impactos positivos sobre el suelo en lugar de los impactos negativos identificados. Un estudio como el descrito haría una importante contribución a la toma de decisiones, tanto por parte del sector público en materia de extensión agrícola y promoción de prácticas sustentables de cultivo, como para el sector privado en la asignación de los suelos para distintas prácticas, sean estas agrícolas como ganaderas o forestales.
4.4
De acuerdo a los resultados de dichos estudios, existirá espacio para el diseño e implementación de programas de extensión agrícola dirigidos a la promoción de prácticas agrícolas sustentables y con especial énfasis en soja y otras oleaginosas. La extensión agrícola deberá incluir también el manejo adecuado de agroquímicos, conservación y protección de la productividad del suelo, prácticas de rotación de cultivos y riego y aplicación de transgénicos, regulación del pastoreo, manejo apropiado de agroquímicos, entre otros. Estos elementos de análisis y seguimiento deben además formar parte de los manuales de operación de todas las inversiones apoyadas por el Banco para este sector.
4.5
El “Programa de Fortalecimiento del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)” (AR-L1064), que se encuentra en la programación del Banco, será fundamental para una incorporación efectiva de las medidas de prevención y control ambiental en los programas futuros de investigación y extensión agrícola. El Programa servirá también para la promoción de otros proyectos de desarrollo agrícola conjunto entre los sectores público y privado. Asimismo y, en conjunto con el “Programa de Servicios Agrícolas Provinciales II” (PROSAP II; 1956/OC-AR), se podrán concretar alianzas público-
58
privadas en el desarrollo de cadenas productivas agrícolas incluyendo el financiamiento de componentes de manejo ambiental y prevención de la degradación del recurso suelo y agua. 4.6
Con el objeto de mantener el enorme potencial productivo y productividad del sector agrícola argentino y, como medida para desacelerar la expansión de la frontera agrícola hacia suelos no aptos para la agricultura intensiva o aquellos designados para la conservación, el Banco, conjuntamente con los gobiernos provinciales podría diseñar un programa integrado de ordenamiento territorial y recuperación de suelos en el contexto del Plan Estratégico Territorial 1816-2016 que lleva la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Este podría incluir acciones de recuperación de suelos así como medidas de prevención de la desertificación, englobando los siguientes elementos: (i) integración de herramientas tecnológicas como sistemas de información geográfica (SIG), imágenes satelitales y otras para el diagnóstico y seguimiento del uso de los recursos naturales y de los impactos sociales y territoriales de los cambios en el uso del suelo; (ii) provisión de los recursos y apoyo técnico para la rotación efectiva del uso del recurso suelo de acuerdo a diagnósticos técnicos efectivos y con perspectivas de mediano y largo plazo; (iii) promoción del control biológico de plagas; (iv) ahorro energético; (v) desarrollo de alianzas público-privadas para la implementación de prácticas agrícolas sustentables incluyendo la creación de reservas privadas; y (vi) financiación de actividades de prevención de la desertificación extendiendo y consolidando acciones que la Administración Nacional lleva a cabo a través del “Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (PAN), especialmente en zonas vulnerables y afectadas por procesos de degradación y erosión de suelos, como son el Noreste y Noroeste de la Nación y el Chaco.
4.7
A fin de atacar el problema de la deforestación causada por actividades agrícolas o industriales, el Banco tiene en elaboración (no incluida todavía en su programación) una operación de préstamo denominada “Programa de Apoyo al Desarrollo Forestal” (AR-L1067). Este proyecto deberá incorporar aspectos de Ordenamiento Territorial y Manejo Sustentable del Bosque Nativo y fomento al desarrollo de plantaciones forestales, manteniendo la premisa de la productividad y sustentabilidad del uso del suelo para fines comerciales y de protección. Como parte de la presente NSA, se recomienda: (i) la incorporación de actividades de fortalecimiento institucional para la elaboración, aplicación y seguimiento de las normativas ambientales necesarias, tomando en cuenta la experiencia de países vecinos y otros fuera de la Región; (ii) desarrollar un marco de incentivos y mecanismos de apoyo (p.ej. certificación) a la forestación sustentable manteniendo al sector privado como motor de dicho proceso productivo y de conservación; (iii) analizar opciones para el financiamiento de las medidas de prevención y control de la deforestación –p.ej. secuestro de carbono, así como métodos de evaluación que integren los beneficios ambientales y sociales en la toma de decisiones –p.ej. servicios ambientales.
4.8
En lo que respecta al cambio climático, es recomendable ampliar el apoyo del Banco a través de la utilización de los instrumentos financieros y de cooperación técnica que podrían ser incorporados a la programación del Banco con el país. En el corto plazo y, con el objeto de atender las necesidades inmediatas, especialmente en materia de difusión, estudios prioritarios y desarrollo de instrumentos de gestión, el Banco podría
59
considerar la utilización de asistencia técnica no-reembolsable con los fondos de la Iniciativa de Cambio Climático y Energía Sostenible (SECCI). En ese marco, podrían impulsarse estudios dirigidos a: (i) estimar la vulnerabilidad al cambio climático a nivel de país, evaluar los riesgos vinculados e identificar estratégicamente las medidas de adaptación; (ii) definir las inversiones necesarias a efectos de disminuir la vulnerabilidad de la infraestructura ante los riesgos del clima; y (iii) definir instrumentos sectoriales específicos para evaluar los impactos y las opciones de adaptación en cuanto a uso de la tierra y producción agrícola. Para estos efectos será importante el uso del satélite argentino, financiado con apoyo del Banco, el cual permitirá obtener información sobre todos los aspectos mencionados y facilitará su seguimiento. 2.
Sector de Turismo
4.9
El desarrollo sostenible del sector turismo en Argentina dependerá de la capacidad del sector público, en colaboración con el sector privado, de hacer una planificación adecuada de las inversiones, orientándolas hacia: (i) el aprovechamiento de las oportunidades que la República Argentina ofrece en materia turística; (ii) concentrar los esfuerzos de inversión en regiones identificadas por su alto potencial y valor intrínseco ambiental-natural-cultural-arqueológico; (iii) privilegiar la complementariedad entre las zonas seleccionadas; y (iv) la inclusión de criterios de sostenibilidad ambiental en el diseño de las estrategias nacionales y regionales. En este contexto, el Banco podría apoyar la mejora de la competitividad de destinos turísticos con un nivel de intervención más profundo y un enfoque de clúster, a partir del establecimiento de estrategias y medidas que encaren las temáticas y debilidades citadas en este documento, y cuya administración combine aspectos de desarrollo sostenible y de gestión ambiental efectiva.
4.10
Es prioritario considerar el apoyo a la capacidad de gestión ambiental del turismo y la preservación de los recursos naturales que están a su base, como eje estratégico del desarrollo sustentable del sector; para ello se requiere fortalecer las capacidades de los organismos sectoriales en materia ambiental, ampliar su colaboración con las agencias ambientales especializadas y hacer el proceso más participativo. Es asimismo necesario mejorar la coordinación entre la Nación y las Provincias para la aplicación de normativa aplicable al sector turístico, incluyendo la difusión de la Evaluación Ambiental Estratégica como instrumento de gestión. En este proceso, se debe aprovechar la potencialidad del sector privado para complementar las inversiones necesarias bajo estrategias que identifiquen claramente la utilidad económica de los valores ambientales, naturales y culturales.
4.11
En la medida en que las áreas protegidas están bajo la responsabilidad del sector turismo, sería importante ampliar la estrategia para el aprovechamiento sustentable de las Áreas Protegidas que existe como parte del Plan Federal Estratégico de Turismo, a fin de que ésta articule la conservación del patrimonio natural y cultural mediante una planificación y ordenamiento del uso del territorio y medidas concretas de protección del patrimonio de biodiversidad con la generación de recursos económicos mediante la implementación de actividades turísticas y recreativas de bajo impacto y compatibles con la preservación del territorio que incorporen la contabilidad de los servicios ambientales derivados de las áreas de atractivo ambiental. A fin de establecer una relación simbiótica entre turismo y conservación, será necesario establecer un mecanismo de transferencias financieras que
60
permita reinvertir parte de los beneficios económicos del turismo en la creación y protección de nuevas áreas. La apertura y promoción de emprendimientos de naturaleza público-privadas debería constituir uno de los ejes principales en este ámbito. La estrategia nacional debe complementarse con estrategias o planes provinciales. Para este efecto se reconoce como regiones de alto potencial para abordar la problemática de desarrollo ambientalmente sustentable a través de un enfoque regional e integrado: (i) en la Provincia de Chubut, la Zona Península de Valdés; (ii) en la Provincia de Córdoba, la zona turística central; (iii) en la Provincia de San Juan, el Parque Provincial Ischigualasto; y (iv) en la Ciudad de Buenos Aires, la recuperación y conservación del patrimonio histórico y la revitalización de las zonas circundantes. Las estrategias nacionales y provinciales podrían ser puestas en vigor a través de nuevos programas que podrían ser financiados por el Banco, los cuales apoyarían una articulación de las políticas en los dos ámbitos. 4.12
A fin de fortalecer el perfil de turismo de naturaleza ya ganado por el país, se sugiere promover la implementación de buenas prácticas ambientales entre los prestadores de servicios turísticos que garanticen una experiencia de alta calidad ambiental; específicamente se recomienda incorporar gradualmente los requisitos de normas como la ISO 14001 (y en general la serie ISO 14000) entre los prestadores turísticos como medio de garantizar calidad en la gestión y un manejo eficiente de las oportunidades e impactos ambientales. Hace parte de esta recomendación el desarrollo del correspondiente marco regulatorio que complemente los esquemas de certificación. El sector privado requiere apoyo para formular planes de calidad de gestión ambiental complementarias a la inversión productiva, que incluyan principalmente: tratamiento de alimentos, agua, residuos, contaminación (visual, vial, etc.), eficiencia energética, manejo del paisaje y en general, uso eficiente de recursos naturales.
4.13
En base a experiencias probadas y exitosas de la misma SECTUR y del Banco en la Región, se recomienda ampliar el apoyo para el establecimiento de esquemas de inversión público-privado para abordar de manera efectiva los aspectos productivos y ambientales complementarios. Programas de inversión orientados al desarrollo turístico sostenible podrían enfocarse a cumplir los objetivos delineados antes, acompañados de programas dirigidos al ordenamiento territorial y ambiental de las áreas de influencia de las áreas protegidas. Las inversiones que hagan el país y Banco en materia de prevención y control de impactos ambientes del sector turístico, añadirán un efecto acumulativo a las inversiones que se hagan para el tratamiento y descontaminación de las aguas y gestión de residuos sólidos. Viceversa, las inversiones que se hagan para la remoción de impactos ambientales y paisajísticos, como la recuperación de áreas degradadas, la disposición adecuada de residuos sólidos o la descontaminación de aguas en zonas de potencial turístico, multiplicarán los beneficios esperados de la inversión. Las inversiones que se requieran en áreas protegidas, por ejemplo para la consolidación de los parques nacionales y estatales en las regiones mencionadas arriba, podrían acompañarse por financiamiento no reembolsable de fuente GEF. El Banco podría además hacer una contribución substantiva en este campo apoyando la introducción del concepto y práctica de la valoración de los servicios ambientales en la contabilidad de los beneficios económicos de la actividad y proyectos turísticos.
61
3.
Sector de Energía
4.14
En el corto plazo, Argentina continuará dependiendo en gran parte de los combustibles fósiles, es decir, de fuentes de energía no renovable. La prevención, control y mitigación de los impactos ambientales que se derivan de la generación, transporte –incluyendo posibles derrames—y distribución de este tipo de energía debe seguir siendo una prioridad para gobierno y Banco. Sin embargo, el potencial de desarrollo de la energía renovable del país es significativo debido a las considerables ventajas geográficas y topográficas del mismo. Se identifican como oportunidades la inversión en plantas y pequeñas usinas hidroeléctricas, y el desarrollo de las fuentes de energía eólica, solar y biomasa. Por su parte, los biocombustibles serían una opción para diversificar las fuentes de energía, siendo imprescindible tomar medidas para impedir un impacto negativo en las dimensiones ambiental y social, en particular sobre los cultivos para alimentación.
4.15
A fin de contribuir al fortalecimiento del sector energético y remediar debilidades presentes, el diseño de proyectos contemplados en la programación del Banco debería incluir: (i) “Plan General de Energías Renovables”; (ii) apoyo financiero para el análisis integral del uso de energías alternativas y la realización de iniciativas nacionales, regionales o provinciales focalizadas en el desarrollo y uso de fuentes renovables, incluyendo hidroelectricidad a pequeña escala, manejo de bosques para leña, bioenergía y otras tecnologías limpias que muestren un balance energético positivo, así como de biocombustibles de segunda generación como la biomasa, etc.; (iii) estrategias regionales para el aprovechamiento de la energía solar en la zona centro y oeste del país, mareomotriz en la zona costera sur del Mar Argentino, energía eólica en Patagonia, y otras conforme a la potencialidad de las áreas geográficas del país; (iv) fortalecimiento de los marcos normativos e institucionales para el uso y conservación energética; (v) proyectos de inversión y piloto/demostrativos de desarrollo de nuevas tecnologías en fuentes alternativas de energía renovable como la eólica y, en base a los resultados, apoyo a la estructuración de alianzas de inversión público-privadas; y (vi) investigación aplicada para el desarrollo de materias primas para biocombustibles (priorizando los que no constituyan alimento humano), que privilegien la adaptación tecnológica y la innovación como medios para incrementar la productividad, y prevean la difusión de nuevas tecnologías entre los agricultores y/o el sector industrial/consumidor, en asociación con el sector privado.
4.16
Además de las medidas de mitigación de impactos ambientales de la generación, distribución y uso de energía, que hacen parte obligatoria del diseño de los proyectos energéticos, el Banco podría incluir en los manuales de operación de los proyectos procedimientos para el seguimiento y monitoreo del impacto del desarrollo y uso de energía de distintas fuentes. Asimismo, se recomienda la elaboración de estudios de factibilidad para la reconversión de estaciones de generación a Ciclo Abierto en Ciclo Combinado, generando mayor eficiencia en el uso de los insumos energéticos empleados. En general se recomienda la internalización de criterios de eficiencia energética en todos los sectores de inversión que apoye el Banco. La participación de los sectores público y privado es fundamental en estas tareas, tanto en materia de promoción y cumplimiento de las normativas, como en la incorporación de nuevas tecnologías, mecanismos modernos de cogeneración y uso eficiente de la energía. Además de las acciones que se identifiquen como prioritarias para el sector público y privado, resta anotar la necesidad de que se
62
efectúe un cambio cultural en la sociedad argentina hacia el consumo racional de la energía. 4.
Sector de Transporte
4.17
Durante el análisis se identificó la necesidad de que el país desarrolle un Programa de Ordenamiento del Sistema de Transporte que incluya mecanismos de articulación institucional, y el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los organismos de transporte y ambientales específicos respecto de sus responsabilidades en materia de control. El Programa propuesto debería tener un alcance Nacional, provincial y municipal y podría ser un eficaz apoyo del Banco en la medida en que fuera complementado por un programa de renovación y mejoramiento del rendimiento de la flota vehicular, promoción del uso del transporte urbano, y en general promoción de las modalidades más eficientes y menos contaminantes de transporte, con los respectivos mecanismos de financiamiento.
4.18
Como insumo al proceso de ordenamiento del sector transporte, el Banco podría apoyar el análisis del potencial del transporte fluvial como medio para optimizar el transporte de mercadería entre los centros productivos y los puntos de exportación, reducir los costos de transporte, y reducir el impacto ambiental del transporte terrestre. Parte de ese análisis será la expansión y modernización de la infraestructura de puertos y el estudio de nuevas localidades estratégicas, así como el fomento de nuevas modalidades de transporte (p.ej. el uso de la barcaza) así como la identificación de oportunidades para iniciativas públicoprivadas. El análisis mencionado debe realizarse, claramente, en el contexto de las prioridades y oportunidades del desarrollo agropecuario en cada región.
4.19
Asimismo como insumo al análisis de alternativas de transporte, el Banco podría evaluar el uso y posible ampliación de la red ferroviaria para el transporte de pasajeros y carga, y analizar las medidas que serían necesarias para maximizar los beneficios potenciales de su utilización. A partir de ese análisis se podría formular un plan de carácter federal, e integrado en términos modales con los diferentes medios de transporte, con especial atención a los impactos ambientales que puedan generarse. En síntesis, se considera imprescindible que Argentina cuente con una planificación integral del sistema multimodal de transporte, que pueda articular la utilización de los distintos medios de transporte de la forma más eficaz y eficiente. Al apoyar la realización de dicha planificación integral, el Banco estará también en capacidad de impulsar la adopción de la metodología de Evaluación Ambiental Estratégica como parte del proceso de toma de decisiones para el sector.
4.20
Al igual que en los sectores antes descritos, es imperativo que los manuales de operación de los programas y proyectos del sector transporte incorporen procedimientos para el seguimiento del impacto ambiental de las inversiones previstas, así como las medidas de prevención y remediación ambiental. En este contexto, la introducción de la Evaluación Ambiental Estratégica es talvez la primera prioridad para mejorar el alcance y profundidad de la evaluación de inversiones alternativas en el sector transporte. Finalmente, el Banco podría considerar dar apoyo a medidas de reversión de pasivos ambientales generados por la construcción de infraestructura asociada al sector transporte.
63
B.
A Nivel Institucional, Legal y Presupuestario 1.
Gestión Ambiental
4.21
El análisis hecho sobre la capacidad actual del sector público ambiental en Argentina demuestra que el país debe invertir en mejorar la gobernabilidad en materia ambiental, particularmente promoviendo la participación de la sociedad civil en ese ámbito y ampliando medinate la generación de los respectivos espacios y ampliando los mecanismos que la dotan de transparencia. El Banco podría tener un papel fundamental en el fortalecimiento del aparato institucional público en este campo.
4.22
A nivel del gobierno nacional, el apoyo del banco podría concentrarse en: (i) apoyar los mecanismos de coordinación Nación/Provincias, en particular COFEMA, a fin de dotarle de mayores capacidades de negociación y promoción; (ii) apoyo a los mecanismos de participación de la ciudadanía en el COFEMA; (iii) apoyo a la participación del sector privado en la toma de decisiones y en el proceso de control y fiscalización ambiental; (iv) apoyo a la consolidación, uniformización y control de calidad de los sistemas nacional y provinciales de licenciamiento ambiental, a fin de lograr progresos significativos en cuanto a cobertura y seguimiento, que cuenten con procedimientos actualizados, verificables y transparentes, de manera que constituyan un mecanismo de garantía para la inversión privada; (v) apoyo al Ordenamiento Territorial Ambiental, y a la introducción de la Evaluación Ambiental Estratégica--además de la Evaluación de Impacto Ambiental- en las actividades de planificación, así como a las medidas que den seguimiento a sus recomendaciones; (vi) apoyo al desarrollo de instrumentos de monitoreo e información como la generación de los Informes Ambientales anuales, y el necesario desarrollo de las líneas de base para los indicadores más relevantes que hagan parte del informe; (vii) apoyo a actividades de capacitación del personal a cargo de la planificación y gestión ambiental, en particular en materia de ordenamiento territorial ambiental y evaluación ambiental estratégica; y (viii) apoyo al fortalecimiento de la Auditoría General de la Nación en materia ambiental.
4.23
También a nivel nacional y en acuerdo con el gobierno nacional, el Banco podría apoyar acciones para ampliar la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en la gestión ambiental, entre ellas,: (i) la formación de un Consejo Asesor de la Sociedad Civil que apoye la definición y aplicación de la política ambiental, el fortalecimiento de la Defensoría el Pueblo; (ii) desarrollo de un marco fiscal y legal que considere el aporte social de las OSC y permita otorgarles apoyos concretos a nivel; (iii) la consideración de esquemas asociativos entre el Estado y las OSC que permitan trabajar en conjunto temas vinculados a la misión de las instituciones, considerando el interés público ambiental, respetando el rol de cada actor, y generando sinergias de trabajo que puedan resultar en beneficios para la comunidad; ejemplos de este tipo de esquema pueden ser los eventos de capacitación –como el evento dirigido al Poder Judicial realizado por FARN; el desarrollo de normativa ambiental –como la elaboración participada del Código Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires; o la estructuración de planes de gestión; y (iv) la participación de las OSC en la gestión de la conflictividad ambiental, donde las OSC tienen ventajas comparativas como interlocutores válidos entre el Estado y la sociedad civil
64
4.24
A nivel provincial, el Banco podría: (i) apoyar el proceso de “reconversión” legal e institucional provincial, a fin de que se genere la legislación complementaria a las leyes de presupuestos mínimos, como para que se cuente con los instrumentos técnicos y financieros para aplicar la ley; (ii) programas integrales de fortalecimiento de la gestión ambiental local, que incluyan la implementación de mecanismos de articulación con los Municipios; (iii) promoción del establecimiento de fondos ambientales locales--según lo establecen las propias legislaciones provinciales--, y asistencia para su conformación y puesta en funcionamiento como medio para el fortalecimiento de las capacidades provinciales de gestión y administración de inversiones de carácter ambiental.
4.25
A nivel municipal, el Banco podría hacer una contribución substantiva a la introducción de criterios de sustentabilidad ambiental en la planificación del desarrollo urbano a través de proyectos que apoyen el ordenamiento territorial ambiental, la creación de espacios públicos ambientales (parques, áreas multiuso educacionales), y la planificación ambiental participativa. Varias ciudades del país, empezando por la Ciudad de Buenos Aires, se encuentran interesadas en avanzar en esta dirección. El apoyo del Banco podría iniciarse con programas de asistencia técnica seguidos por programas de inversión cuando sean necesarios. 2.
Legislación Ambiental y Poder Judicial
4.26
La primera tarea pendiente en esta materia es completar el conjunto de leyes de presupuestos mínimos para cubrir todos los campos que se consideren prioritarios. A partir del análisis realizado en este documento, se identifican como prioridades aquellos sectores que actúan como los principales dinamizadores de la economía, dado que, siendo los de mayor crecimiento, pueden ser también los que generen mayores riesgos o impactos ambientales. Bajo esta perspectiva, las prioridades de acción en esta materia cubrirían los siguientes campos: (i) desarrollo agropecuario –v.gr. manejo y conservación de suelos; (ii) turismo –v.gr. calidad ambiental de establecimientos y servicios, ordenamiento del territorio para fines turísticos; (iii) energía –v.gr. eficiencia energética, generación y uso eficiente de energías renovables y no renovables; y (iv) transportes – v.gr. estándares de emisiones, sistemas de transporte público, mantenimiento vial y condiciones ambientales de la red vial. Una segunda tarea pendiente es la elaboración de los reglamentos de la legislación que los requiere. Estas dos tareas requieren ser complementadas con una labor de profundización de los principales instrumentos de gestión ambiental: Evaluación Ambiental Estratégica, Evaluación de Impacto Ambiental, y Ordenamiento Ambiental del Territorio. La Evaluación Ambiental Estratégica no ha sido sancionada por una norma de alcance nacional, mientras que los otros dos instrumentos, si bien están incluidos en la Ley General del Ambiente, deben todavía ser desarrollados en leyes sectoriales de presupuestos mínimos.
4.27
En este sentido, se reconocen dos grupos o áreas de atención. La primera es la emisión de presupuestos mínimos para uniformizar los principales instrumentos de gestión ambiental; la EIA y el Ordenamiento Ambiental del Territorio han sido ya descritos en la Ley General del Ambiente, pero se requiere todavía elaborar los umbrales mínimos para la Evaluación Ambiental Estratégica y Ordenamiento Ambiental del territorio84.
84
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, I y II. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2006.
65
4.28
El segundo grupo de presupuestos mínimos serían los orientados a velar por el uso racional y sostenible de los recursos que están a la base de la cadena productiva del país; en este sentido, se debería dar prioridad a los sectores dinamizadores de la economía identificados en el presente análisis:
4.29
Por otra parte, está pendiente la armonización de la legislación provincial y emisión de normativa complementaria para responder a las exigencias de las leyes de presupuestos mínimos nacionales. Una revisión de la legislación ambiental provincial muestra que en la mayor parte de los casos, la legislación ambiental provincial gira actualmente alrededor de tres temas: (i) la Evaluación de Impacto Ambiental; (ii) la emisión de licencias ambientales; y (iii) la gestión de áreas protegidas. La emisión de normativa adicional y congruente con la normativa nacional supone un grande esfuerzo para las provincias, de manera que se puede esperar un progreso lento. Hasta el momento los progresos en este sentido son dispares. Algunas provincias, como Mendoza, tienen avanzada la definición de normas y estándares, y no les es difícil adaptarse a los presupuestos mínimos. En otros casos, como San Luis, la tarea será mucho más compleja y larga. En este sentido, el COFEMA tendrá un rol fundamental no solamente en promover la acción de las provincias, sino en acelerar la productividad de la Nación85.
4.30
A este esfuerzo a nivel interno, se suma la necesidad de armonizar la legislación nacional y, consecuentemente, la provincial, en el marco del bloque regional del MERCOSUR. Las Partes han constituido el Subgrupo de Trabajo 6, que cubre el tema Medio Ambiente, del que emanan una serie de decisiones que suponen ajustes legales que se convierten en compromisos obligatorios para los pases participantes. Un análisis detallado de los compromisos a futuro está pendiente.
4.31
En concomitancia con la labor de completar el aparato legal que instrumente el cumplimiento de los objetivos de la reforma constitucional de 1994, es vital desarrollar mecanismos políticos, técnicos y financieros para reforzar la aplicación de esa legislación en la práctica. Esta tarea compleja y amplia, debería ser objeto de decisión y consenso al seno del COFEMA.
4.32
Los esfuerzos que realiza el Poder Judicial por iniciativa propia y con limitado apoyo externo, podrían ser objeto de apoyo directo por parte del Banco. Las necesidades sentidas en este campo incluyen86: (i) asistencia técnica para el análisis, definición y homogenización de criterios y sanciones para la aplicación de la legislación ambiental; (ii) capacitación de los jueces y fiscales; (iii) elaboración de digestos u otra forma de compilación de legislación, normas y jurisprudencia en materia ambiental; (iv) mecanismos de coordinación entre el Poder Judicial, Legislativo y Ejecutivo para sistematizar información y su acceso, identificar prioridades; (v) creación de unidades técnicas de apoyo al Poder Judicial, con alcance nacional y provincial; (vi) establecimiento de Tribunales Ambientales, que incluyan la participación de la ciudadanía; (vii) y apoyo a organismos dedicados a la mediación y solución de controversias. Un apoyo del Banco para capacitar los miembros de los Poderes
85
Idem. Parte de estas recomendaciones fueron recogidas en la “Declaración de Buenos Aires”. Simposio de Jueces y Fiscales. FARN. 2003. 86
66
Legislativo y Judicial en materia ambiental tendría un impacto amplio y duradero que afianzaría los progresos que se logren con el Poder Ejecutivo. 3. 4.33
Gasto Ambiental
Para hacer frente a las demandas de gestión ambiental que supone el rápido crecimiento económico del país con el correspondiente desarrollo de infraestructura productiva y energética, el aparato público responsable de la gestión ambiental se verá en la necesidad de hacer varios ajustes. Algunos de esos ajustes podrían ser acompañados por el Banco, entre ellos: a.
Asistencia técnica para mejorar los sistemas de análisis de eficiencia y control del destino del gasto público, así como una evaluación de la calidad y eficiencia de la estrategia actual de su distribución, buscando el logro de sinergias en materia de inversión ambiental entre las instancias centrales, provinciales y municipales, con el fin de garantizar un uso eficiente y efectivo de los recursos;
b.
Inversión en el establecimiento de plataformas de sistemas de información y mecanismos de coordinación interinstitucional que permita la colaboración entre las distintas instancias públicas para el uso eficiente de los recursos técnicos y financieros disponibles.
c.
Establecimiento de un Fondo u otro mecanismo financiero que apoye alianzas público-privadas bajo distintos esquemas organizacionales y apuntando de manera directa al mejoramiento de la competitividad y el desarrollo económico y social local. Ejemplos del tipo de inversiones que podrían hacerse bajo este modelo son: (i) inversiones públicas ambientales directas (p.ej. saneamiento básico, gestión de residuos y otros) que complementen la inversión privada en sectores productivos ambientalmente neutros o que cuenten con medidas para minimizar su impacto ambiental; (ii) inversiones que complementen las inversiones privadas dirigidas a la reconversión energética, reducción de la huella ambiental empresarial, y otros esfuerzos privados para minimizar su impacto ambiental; y (iii) inversiones demostrativas conjuntas de adopción de tecnologías y procesos de producción limpias, adopción de fuentes de energía renovables no tradicionales y manejo sustentable de los recursos naturales afectados por la actividad privada. El apalancamiento de recursos privados y públicos tendrá el beneficio de convertirse en medio para la innovación, y la adopción de nuevas tecnologías además de los beneficios ambientales esperados.
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Anexo I
CONSULTA A LA SOCIEDAD CIVIL SOBRE LA NOTA SECTORIAL AMBIENTAL DEL BID PARA LA REPÚBLICA ARGENTINA87 Octubre de 2008 Equipo de Trabajo: Fundación Ambiente y Recursos Naturales María Eugenia Di Paola, Directora Ejecutiva Carina Quispe, Directora de Gobernabilidad, Política Ambiental y Conservación Belén Esteves, Coordinadora de Comercio y Desarrollo Sustentable Gabriela Vinocur, Participación Ciudadana Débora Bialostozky, Secretaria Académica Federico Sangalli, Prensa y Comunicación Fundación Cambio Democrático Pablo Lumerman, Director Ejecutivo Juliana Robledo, Coordinadora de Proyecto Jimena Psathakis, Coordinadora de Desarrollo Institucional Estanislao Sarandon, Asistente de Proyecto Laura Fuentes, Asistente de Proyecto I.
INTRODUCCIÓN
El presente documento constituye el fruto de la consulta efectuada a la sociedad civil por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y la Fundación Cambio Democrático (FCD), con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) respecto de la preparación de la Nota Sectorial Ambiental (NSA) de la República Argentina. La NSA forma parte de un conjunto de análisis sectoriales y trans-sectoriales que luego integrarán la Estrategia del BID con nuestro país para el período 2008 -2011.
87
Este documento ha sido preparado como informe del Taller de Consulta por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y la Fundación Cambio Democrático (FCD). El texto refleja las opiniones vertidas por los asistentes al Taller. Los cuadros que detallan sugerencias específicas para las diversas secciones del texto, que hicieran parte de este documento, no se incluyen en el anexo.
1
El análisis y los valiosos aportes realizados por los participantes del taller efectuado en la Ciudad de Buenos Aires el 26 de septiembre de 2008, se encuentran plasmados en el presente documento, el cual será remitido al BID en la última semana de octubre de 2008, a fin de que el mismo pueda ser tomado como insumo para la Estrategia País del Banco. El proceso de consulta se inició en los primeros días del mes septiembre de 2008, mediante la invitación al taller y el envío de la NSA a numerosas y diversas organizaciones de la sociedad civil, así como a representantes de los sectores privado, académico y gremial, a fin de que contaran con la posibilidad de analizar previamente la Nota, remitiendo comentarios sobre la misma y proponiendo la incorporación de ejes temáticos no incluidos en la Agenda que se elaboró para el evento. Ya en el taller, se realizaron presentaciones disparadoras del debate, con el objetivo de: !
Recibir recomendaciones generales sobre el enfoque y el proceso de elaboración de la NSA.
!
Recoger aportes específicos sobre los Desafíos Sectoriales y la Situación de la Gestión Ambiental definidos en la NSA.
!
Obtener consideraciones específicas sobre las Líneas Prioritarias de Acción Estratégica definidos en el mencionado documento.
Resulta importante destacar la amplia apertura y colaboración evidenciada por los participantes en el debate, incluyendo a los representantes del BID y su equipo de consultores, presentes en el taller. Por último, señalamos que el presente documento se estructura con una síntesis introductoria de los aspectos más sobresalientes de la consulta, los aportes realizados en el taller, y como anexo, el listado de participantes. II.
SINTESIS DE LOS ASPECTOS MÁS SOBRESALIENTES DE LA CONSULTA
SECTOR AGROPECUARIO Respecto de este sector, el avance no planificado de la frontera agrícola, con sus diversos impactos respecto de la biodiversidad, el bosque nativo, la calidad de los suelos, y los efectos sociales producidos por el desplazamiento de la población local, surgen como los aspectos más relevantes a tener en cuenta. Asimismo, los daños generados por el uso de agroquímicos, tanto respecto de la salud de las personas como consecuencia de su aplicación generalizada, y en particular, respecto de la salud de los trabajadores que aplican los productos sin ninguna protección personal ni capacitación, como respecto de la carencia casi absoluta de gestión de los residuos peligrosos derivados de su uso. En línea con lo anterior, resulta un desafío para el financiamiento de las inversiones a realizarse en Argentina, el uso de herramientas estratégicas de planificación, como son el Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) –exigible en todo el país por aplicación de la Ley General del Ambiente Nº 25.675- y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), aún no regulada 2
normativamente en Argentina. La exigencia de que ambas herramientas sean puestas en marcha en toda su amplitud, sin duda implicará una considerable mejora en el análisis de los impactos ambientales y sociales de las políticas y proyectos a llevarse a cabo. Asimismo, la promoción de actividades productivas, basadas en los sistemas naturales como el manejo forestal responsable, los productos forestales no madereros, la ganadería sobre campos naturales, el turismo y el aprovechamiento de especies silvestres, en tanto alternativas productivas que agregan valor al ecosistema natural, contribuirían de manera sustantiva con un desarrollo sustentable del sector a la vez que aportarían positivamente al cumplimiento de los compromisos asumidos por Argentina en el plano internacional, por ejemplo, en relación al Convenio de Diversidad Biológica. SECTOR TURISMO De la consulta efectuada surgió la necesidad de un análisis ampliado respecto de este sector de la economía, tanto a lo que respecta a la extensión del concepto de “patrimonio”, el cual debería incorporar los bienes naturales y culturales en el sentido que lo proponen los modernos instrumentos internacionales, como así también las legislaciones de los países desarrollados e incluso el art. 41 de nuestra Constitución Nacional. Ello, a los efectos de realizar una adecuada valoración de los servicios ambientales que prestan los componentes del ambiente, tanto para el sector turístico como para la comunidad en su conjunto. En este sentido, la específica valoración de los ambientes costero-marinos como los ambientes urbanos resulta relevante. Se advierte la insuficiencia de protección respecto de los bienes naturales y culturales, la cual debería integrarse con el uso de herramientas estratégicas que garanticen un aprovechamiento sustentable de los mismos, incluyendo vitales cuestiones para el desarrollo del sector, como son las obras de infraestructura y saneamiento (vías de comunicación, agua potable, cloacas), la gestión de residuos y la definición de planes de manejo adecuados al objeto de protección. En esta línea, el ordenamiento ambiental del territorio, la EAE, la realización de estudio de valorización del patrimonio ambiental, la incorporación de instrumentos de pagos por servicios ambientales, la definición de criterios de sostenibilidad ambiental y el uso de guías de buenas prácticas resultan aspectos previos y claves para el desarrollo de este sector. SECTOR ENERGÍA Se destaca para el sector la necesidad de una visión estratégica por parte del Estado, que debe implicar una ampliación de la matriz energética con énfasis en los aspectos ambientales. Esto requerirá sin duda, un enfoque que realice un análisis integral del uso de energías alternativas, que tenga en cuenta el balance energético para la producción de energías que así lo requieran y que defina estrategias de ahorro y uso eficiente. Asimismo, surgió la necesidad de incluir la problemática del cambio climático en el análisis estratégico del sector.
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SECTOR TRANSPORTE El desarrollo de este sector requiere, al igual que ocurre en los restantes sectores, del uso de la EAE. Probablemente por la falta de uso de esta herramienta así como de la deuda pendiente del país y las jurisdicciones provinciales en relación al OAT, es que los impactos negativos de las obras destinadas al sector han sido escasamente identificados y valorados. También constituye una asignatura pendiente la realización de estudios que permitan disponer de información científica fidedigna sobre los impactos generados por los diversos tipos de transporte (terrestre, marítimo, fluvial y aéreo). De modo general se sugiere que el financiamiento esté disponible en el marco de un plan integral de desarrollo del sector, lo cual implica no fomentar la realización de obras aisladas sin una visión omnicomprensiva de la situación. Por último, cabe señalar que la NSA no refiere a la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). SITUACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Como complemento indispensable del análisis del BID y de la sociedad civil a través de la consulta, en tanto puede afirmarse se trata de una cuestión transversal a los restantes sectores, la situación de la gestión ambiental en Argentina fue cabalmente tratada tanto respecto del sector público como del privado. Pueden destacarse, respecto del sector gubernamental, diversos aspectos: !
Aspecto político: no se percibe que resulte de interés para el Estado la conservación del ambiente, a resultas de lo cual no hay una decisión política para emprender acciones que logren revertir situaciones que conspiran contra la preservación ambiental. Así, por ejemplo, se adolece de falta de capacitación suficiente en los diversos poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), no se fortalece a la sociedad civil ni se evidencian intenciones de institucionalizar e implementar adecuadamente instancias de participación ciudadana como tampoco de generar información precisa acerca del estado del ambiente. Sin duda estas falencias impregnan la gestión de manera negativa, marcando, sobre todo en relación a ciertos sectores de la economía (por ejemplo, la minería), diferencias cada vez más significativas entre el sector público, las empresas y la ciudadanía, cuyo efecto resulta en la profundización de los conflictos y la anulación de canales para la construcción participativa de soluciones o alternativas sustentables.
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Aspecto normativo: en relación al mismo surge de manera indudable la generalidad de las normas y la existencia de disposiciones contrapuestas, la ausencia de criterios comunes y de normas técnicas precisas que permitan saber concretamente a que parámetros deben ceñirse las acciones y sus resultados. De la mano de lo anterior, resulta una cuestión pendiente el trabajo sostenido en la aplicación y cumplimiento (“enforcement”) de las normas ambientales, teniendo en cuenta el debilitamiento institucional que su carencia produce.
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Aspecto institucional: se señaló como muy importante la falencia en la articulación y coordinación de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal) como así también, en el mismo nivel gubernamental, entre áreas o agencias. Paralelamente, se rescató la fundamental labor del Poder Judicial en sentido amplio, y particularmente del tratamiento que el máximo tribunal está realizando en la “Causa Riachuelo”. De modo general, los jueces argentinos han avanzado considerablemente en el abordaje de las cuestiones ambientales mediante la aplicación de las leyes de “presupuestos mínimos”, incluyendo una visión alentadora en la interpretación y uso de los principios preventivo y precautorio, y otras herramientas como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), la información y la participación ciudadana.
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Con relación al sector privado y en vínculo con la gestión gubernamental, resulta clave poner de relieve la necesidad de ponderar adecuadamente las licencias y permisos ambientales que las autoridades conceden, toda vez que las mismas no resultan adecuadas –sea por sus exigencias, por la inexistencia de fiscalización o por las excepciones que plantean al régimen general- al real impacto de las obras y actividades que amparan, tanto en la fase de proyecto como en la de operación.
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Anexo II Referencias Bibliográficas "Accounting for the Environment in China". PBS.org. “Análisis Institucional para Manejo de Desastres”. Proyecto SAOCOM. Fernando Ramírez Gómez. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2005. “Argentina: Revisión del Programa Operativo”. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2007. “Assessing Progress in Environmental Governance in the Region”. Claudia Martinez. Corporación Andina de Fomento (CAF). Septiembre de 2008. "Asian Economy: Environmental Cost of Asia's Development". Asia Times On Line. November 26, 2002. “Causas y Riesgos del Monocultivo de Soja”. Instituto Nacional de Tecnología Industrial. Mayo de 2004. “Cuentas Ambientales: Conceptos, Metodologías y Avances en los Países de América Latina y el Caribe”. Farid Isa, Marcelo Ortúzar y Rayén Quiroga. División de Estadística y Proyecciones Económicas. Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL). 2005. “Declaración de Buenos Aires”. Simposio de Jueces y Fiscales. FARN. 2003. “Diez Años de Cultivos Genéticamente Modificados en la Agricultura Argentina”. Eduardo J. Trigo y Eugenio J. Cap. Diciembre de 2006. “El Avance de la frontera Agropecuaria y sus Consecuencias”. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Marzo de 2008. “El Banco Mundial y el Medio Ambiente en Argentina”. Banco Mundial. 2007. "El Enorme Costo de los Desastres Naturales". World Bank. Youthink. "Environmental Costs in China". Economists' View. December 3, 2006. “Environmental Sustainability Index”. CIESIN - Columbia University y Yale Center for Environmental Law and Policy. “Escenarios de Emisión de Gases Efecto Invernadero Argentina 2012." Consejo Empresario Argentino
para el Desarrollo Sostenible. 2002 “Estándares Estadísticos y Geográficos Internacionales”. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) de México. “Estimaciones Agrícolas Mensuales: Cifras al 21/1107 - Campaña Agrícola 2007/08”. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.
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“Estrategia de País del Banco con Argentina 2004-2008. Interamericano de Desarrollo (BID). Julio de 2006. “Estructura del Comercio Exterior Argentino”. Relaciones Exteriores. 2007.
Revisión de Medio Término”.
Centro de Economía Internacional.
Banco
Ministerio de
“Gastos en Inversiones Ambientales: Resultados de Nueve Estudios Nacionales”. José Javier Gómez. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Enero de 2005. “Gasto, Inversión y Financiamiento para el Desarrollo Sostenible en Argentina”. Daniel Chudnovsky y Andrés López”. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Octubre de 2002. “Indicadores de Riesgo de Desastre y de Gestión de Riesgos”. Departamento de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2007. “Informe de la Energía Eléctrica”. Consultora Exante. Diciembre de 2007. “Informe GEO - Argentina 2004”. “Perspectivas del Medio Ambiente en la Argentina”. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambientes (PNUMA) y Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. “Informe Macroeconómico”. Centro de Estudios UIA. Diciembre de 2007. “La Constitución de los Argentinos: Análisis y Comentario de su Texto Luego de la Reforma de 1994”. Daniel A. Sabsay y José M. Onaindia. 1998. “La Desertificación en la Argentina”. Sociedad Rural Argentina. 2006. “La Expansión de la Frontera Agrícola”. El Heraldo Edición Digital. 29 de septiembre de 2007. “La Soja y la Expansión de la Frontera Agrícola Argentina”. Prof. Geog.. Alicia de Veiga. 2003. “Medio Ambiente: Documento de Estrategia para América Latina y el Caribe”. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Agosto de 2003. "Para los Candidatos no Importa el Deterioro Ambiental". Greenpeace – Mexico. 7 de diciembre de 2005. "Perú y Egipto: Altos Costos Ambientales". Politekon – Perú. 9 de enero de 2008. “Planeamiento Energético: Programa de Obras y Proyectos a Financiar”. Secretaría de Energía. 2007. “Planificación Estratégica Urbana en América Latina: Experiencias de Construcción y Gestión del Futuro”.Florian Steinberg. Programa de Apoyo para la Implementación de Planes de Acción -Habitat II. 2201. “Política y Gestión Ambiental en Argentina: Gasto y Financiamiento”. Oscar Centrándolo, Martina Chidiak, Javier Curcio y Verónica Gutman. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Noviembre de 2004.
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Anexo III Lista de Personas Entrevistadas
ENTIDAD
NOMBRE
CARGO NACION
Jefatura de Gabinete Ministerio de Economía Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Lic. Eduardo Arraiza Lic. Damián P. Bonari
Director de Programas de Infraestructura y Producción. Director de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales Director de Proyectos con el BID Coordinador de Gestión Técnica y Financiera Internacional
Lic. Agustín Mai Arq. Horacio Levit Lic. Miguel Pellerano Ing. Agr. Octavio Pérez Pardo Lic. María Pilar Rodríguez
Secretaría de Energía Secretaria de Turismo
Lic. Florencia Roitstein Cr. Esteban Sáenz Rico Ing. Alicia Baragatti Lic. Darío Cervini Lic. Eduardo Muller
Subsecretario de Planificación y Política Ambiental Director de Conservación del Suelo y Lucha contra la Desertificación Coordinadora de Presupuesto y Contabilidad Presupuestaria Subsecretaria de Promoción del Desarrollo Sustentable Director Técnico Administrativo Directora Nacional de Promoción Asesor del Secretario de Turismo Coordinador General de la Unidad Ejecutora de Proyectos con Financiamiento Externo Area Ambiental
Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) Ministerio de Planificación
Ing. Agron. Ana Barembuem
Provincia de Buenos Aires
Lic. Federico Bordalois
Director Provincial de Evaluación de Impacto Ambiental
Dr. Eduardo Conghos Lic. Ana Corbi Dr. Guillermo Marchesi Dr. Oscar Taborda Cont. Luis Pizarro Ing. Juan A. Quaglia Cont. Ricardo Sosa Lic. Augusto Cervo Lic. Adrián Contreras Lic. Raúl Fernández
Coordinador de Fiscalización Ambiental Directora Organismo Desarrollo Sustentable Director Provincial de Controladores Ambientales Director Provincial de Residuos Secretaría de Agricultura, Ganadería y Alimentos Jefe de Proyecto BID – Programa Córdoba Limpia Secretario General de la Gobernación Secretario de Industria y Desarrollo Económico Subsecretario de Turismo y Areas Protegidas Ministro de Comercio Exterior, Turismo e Inversiones
Ing. Ftal. Rubén Manfredi Ing. Agr. Sergio Pena Lic. Enrique Sardá
Subsecretario de Recursos Naturales Director General de Agricultura y Ganadería Subsecretario de Gestión Presupuestaria – Ministerio de Economía y Crédito Público Subsecretario de Promoción de las Inversiones Directora General de Gestión Ambiental
Provincia de Córdoba Provincia de Chubut
Lic. Mabel Sostillo
Lic. Alejandro Suárez Oc. Norma Herminia Santinelli
Asesora de la Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión PROVINCIAS
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ENTIDAD
NOMBRE
CARGO
SECTOR PRIVADO Asociación Maíz Argentino (MAIZAR) SANCOR Petrobrás Argentina
Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN)
Ing. Martín Fraguío
Director Ejecutivo
Ing. Alejandro Galetto Relaciones Institucionales Leonardo Bevilacqua Gerente de Desarrollo de Negocios Carlos Seijo Dirección de Negocios de Gas SECTOR NO GUBERNAMENTAL María Eugenia Di Paola
Directora Ejecutiva
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Anexo IV Lista de Participantes en la Consulta Pública
NOMBRE
APELLIDO
ORGANIZACION
Adalberto Agustina Alba Antonio Cecilia Diego Emiliano Guillermo Guillermo Héctor Marcelo Enrique Irene Jorge Juan Martín Juan Pablo Mariano Lucio Luis Mara María Miguel Pablo Pablo Hugo Rafael Emilio Rosario
Steinfeld Gosende De Bianchetti Brailosvky Mantecón Moreno Venier Caille Hernandez Bibiloni
Sindicato de Empleados y Obreros de Comercio y Afines- Zona Oeste (SEOCA) Amcham UNNE UB AMEAI Fundación Vida Silvestre Argentina Fundeser Fundación Patagonia Natural Fundación Oikos FUNDAMA
Lopez Wais de Badgen Daneri Carballo Más Velez Pineda Malizia Ansaldo Schlein Ramis Núñez Filippo Pereira Buzio Silva Quispe
Fundación Ecologista Verde UBA M´Bigua CEDHA UBA Asociación Alihuen Fundación ProYungas CGT Estudio BDO Becher Cooperativa del Oeste CEADS Foro del Mar Patagónico SEOCA Fundación Metropolitana EYSA Asociación Warmi Sajasyunqo
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