Teil A3: Lobbyismus in Literatur und wissenschaftlicher Debatte

Otto Brenner Stiftung

OBS-Arbeitsheft 70 – Marktordnung für Lobbyisten – O N L I N E T E I L

Andreas Kolbe, Herbert Hönigsberger, Sven Osterberg Teil A:

Lobbyismus: Ein Überblick aus verschiedenen Perspektiven

3 Lobbyismus in Literatur und wissenschaftlicher Debatte

Ein Vorschlag der Otto Brenner Stiftung Frankfurt/Main 2011

T EIL A: L OBBYISMUS : E IN Ü BERBLICK AUS VERSCHIEDENEN P ERSPEKTIVEN

Teil A: Lobbyismus: Ein Überblick aus

verschiedenen Perspektiven 3 Lobbyismus in Literatur und wissenschaftlicher Debatte veröffentlicht worden. Ein eigenes Feld von be1. Der Stand der Dinge

trächtlichem Umfang bilden zusätzlich Handbücher und Praxishilfen zum Lobby-Management

„Es gibt Schränke voller Lobbyismusliteratur“

mit teilweise bezeichnenden Titeln (Knigge und

(Alemann/Eckert 2006: 4). Das Spektrum reicht

Kniffe für die Lobby in Bonn; Power-Lobbying:

von wissenschaftlicher Analyse über Handbü-

Das Praxishandbuch der Public Affairs: Wie Un-

cher und Ratgeber für werdende Lobbyisten

ternehmenserfolge durch Lobbying, Stakehol-

(z. B. Strauch 1993; Bender/Reulecke 2004;

dermanagement und Corporate Citizenship ab-

Köppl 2003; Althaus/Geffken/Rawe 2005;

gesichert und gesteigert werden; Create Con-

Rieksmeier 2007) bis zum skandalaufklären-

nections! Wie Sie mit Lobbying & Networking

den Journalismus in Buch und Zeitung (z. B.

Ihre Ziele erreichen; Am richtigen Hebel. Strate-

Adamek/Otto 2008; Gammelin/Hamann 2006).

gie und Taktik des Lobbying; Lobbying. Der Leit-

Das Thema Lobbyismus hat sich in den vergan-

faden für die Praxis), wie sie unter dem Stich-

genen Jahren zu einem publizistischen Mode-

wort „Lobbyismus“ bei Amazon zu finden sind.

thema entwickelt, das den sich seit Längerem

Sie stellen nicht nur den Lobbyisten ihr Hand-

abzeichnenden Wandel in der Interessenver-

werkszeug bereit, sondern liefern implizit auch

mittlung reflektiert (von Winter 2008: 49). Die-

Hinweise für Aufgaben und Dimensionen einer

se Dynamik folgt den grundlegenden gesell-

Marktordnung für Lobbyisten. Titel wie Der ge-

schaftlichen, ökonomischen und medialen Ver-

kaufte Staat, Der Deutschland-Clan: Das skru-

änderungen.

pellose Netzwerk aus Politikern, Top-Managern

Unter den 230 Buchtiteln, die im Mai 2011

und Justiz oder Das gekaufte Parlament, Die Lob-

unter dem Schlagwort „Lobbyismus“ in der Deut-

byisten. Wer regiert uns wirklich? und Die Strip-

schen Nationalbibliothek geführt werden, fin-

penzieher belegen, dass die Verlage – unabhän-

den sich zahlreiche Einzelfallstudien zu Sekto-

gig vom sachlichen Gehalt der Bücher – um die

ren, in denen Lobbyisten tätig sind (Agrar, Ban-

Popularität der Kritik am Lobbyismus wissen und

ken, Energie, Entwicklungshilfe, Gesundheits-

mit verkaufsfördernden Titeln in die populisti-

wesen, kirchliche Lobbyarbeit, Rüstung, Tabak,

sche Kritik an Politik und politischer Klasse ein-

Umweltverbände), und internationale Analysen

stimmen.

(EU, USA, Japan, Österreich, Schweiz, Ukraine).

In der Zeitschriftenliteratur1 widmet die

Mehr als 60 Prozent der Publikationen sind ab

„Zeitschrift für Parlamentsfragen“ dem Thema

dem Jahr 2000 und mehr als 80 Prozent ab 1990

nur geringes Interesse (seit 1998 fünf Rezen-

1 Stand April 2011

2

L OBBYISMUS IN L ITERATUR UND WISSENSCHAFTLICHER D EBATTE

sionen, drei Aufsätze), die „Politische Viertel-

temen, das System der Interessenvermittlung

jahresschrift“ so gut wie keines (eine Rezen-

und Interessenpolitik sind schon lange Gegen-

sion), dagegen die neue „Zeitschrift für Politik-

stand wissenschaftlicher Arbeiten. In Deutsch-

beratung“ (ZPB) mehr Aufmerksamkeit (seit

land widmen sich allen voran die Verbändefor-

März 2008 13 Artikel). Ein Organ der Selbstver-

schung, die politische Soziologie und die Poli-

ständigung von Lobbyisten ist die Zeitschrift

cy-Forschung dem Thema. Die Fragen der Inte-

„Politik & Kommunikation“. Eine solide inter-

ressenvermittlung, der politischer Steuerung

nationale Perspektive liefern der OECD-Report

sowie der Produktion und Implementierung von

Lobbyists, Governments and Public Trust: Buil-

Politik bilden die Schnittmenge der verschie-

ding a Legislative Framework for Enhancing

denen Disziplinen (z. B. von Alemann 1987; Se-

Transparency and Accountability in Lobbying

baldt 1997; Leif/Speth 2006; Sebaldt/Straßner

und die Publikation des Wissenschaftlichen

2004; Willems/Winter 2007 und Kleinfeld/Zim-

Dienstes des Deutschen Bundestages Lobbyis-

mer/Willems 2007). Theoretisch hat sich die

ten-Register im internationalen Vergleich (Hop-

Verbändeforschung der letzten Jahre von einer

pe/Thomas 2008).

steuerungstheoretischen stärker einer ein-

In der wissenschaftlichen Debatte lassen

flusstheoretischen Perspektive zugewandt.

sich je nach Definition, Einordnung und Bewer-

Sie schließt damit wieder mehr an die klassi-

tung des Phänomens Lobbyismus Positionen

schen demokratietheoretischen Fragestellun-

zwischen nüchtern-faktischer und normativ-

gen nach den Zugangschancen und der Reprä-

kritischer Analyse finden. Zudem wird das viel-

sentativität von Interessenvertretung an (Zim-

schichtige und dynamische Phänomen Lobbyis-

mer/Speth 2009: 287). Der Fokus auf Lobbying

mus von verschiedenen Subdisziplinen und mit

hat diese Dimension von Interessenvermittlung

deren je eigenen Perspektiven (Politikwissen-

erneut in den Mittelpunkt gerückt und auch auf

schaft, Kommunikationswissenschaft, Soziolo-

die akteurstheoretisch orientierte Policy-For-

gie, Wirtschaftswissenschaft) bearbeitet. Den-

schung zubewegt (Willems/Winter 2007: 9).

noch bleibt die zentrale Frage, die nach dem

Insgesamt hat sich die sozialwissenschaftliche

2

Einfluss unterschiedlicher Interessengruppen

Forschung mit dem Gesamtkomplex des Lob-

auf die politischen Entscheidungsprozesse, un-

byings, einschließlich des Unternehmenslob-

beantwortet. Die Beantwortung wirft bisher

byings, des Lobbyings von NGOs, des soge-

große methodische und theoretische Probleme

nannten Grassroots-Lobbyings sowie der zu-

auf, die nur unzureichend gelöst sind (von Win-

mindest in Deutschland relativ jungen Erschei-

ter 2008: 58).

nungsform des Auftragslobbyings, aber nur

Organisierte Interessen und deren Einfluss auf die Politik in demokratisch verfassten Sys-

wenig auseinandergesetzt (Wehrmann 2007: 36).

2 Vgl. den interessanten Versuch eines Kategorienwechsels von Macht zu Einfluss bei Priddat/Kabalak (2009)

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Dennoch wird in der wissenschaftlichen

Organisationen beigetragen, seien es poli-

Bearbeitung mittlerweile ein breites Themen-

tisch-administrative oder Unternehmen. Da-

spektrum erschlossen. Es reicht von zum Teil

mit hat sich einerseits innerhalb der Kommu-

vergleichend-kontrastierenden Untersuchun-

nikationswissenschaften ein Forschungsfeld

gen der Interessenvermittlung beziehungswei-

zu den Kommunikationsaktivitäten von politi-

se des Lobbyings, allen voran in den USA (Se-

schen Vorfeldakteuren und Interessenverbän-

baldt 2007), über klassische Fragestellungen

den eröffnet, und andererseits hat sich die

der Verbändeforschung wie der gesetzlichen

Forschung zur politischen Kommunikation von

Regulierung von Interessenvertretung respek-

Interessengruppen noch nicht sehr weit entwi-

tive Lobbying (Ahrens 2007), die ungleichen

ckelt (Preusse/Zielmann 2010: 333; Steiner/

Chancenstrukturen bzw. die Asymmetrien von

Jarren 2009: 252).

Interessenvertretung als Folge ungleicher Res-

4

sourcenausstattung (z. B. Winter 2007), die Be-

2. Interessenvertretung, Lobbyismus und die

deutung des In-House-Lobbying bzw. der Perso-

Verflechtung von Politik und Ökonomie

nalunionen von Interessenvertretern und poli-

Im wissenschaftlichen Diskurs werden die Be-

tischen Akteuren (z. B. Hönigsberger 2008 und

griffe Lobbyismus, Lobbying und Interessenver-

Hönigsberger/Kolbe/Osterberg 2010) bis hin

tretung

zur Routinisierung von Kontakten zwischen

manchmal auch als Synonyme benutzt. Im wei-

Lobbyisten und politischen Akteuren oder Insti-

testen Sinne sind unter Lobbying Aktivitäten

tutionen, die die Ausbildung von „Einfluss-

von gesellschaftlichen Gruppen, Wirtschafts-

schienen“ im Vordergrund der der Analyse ha-

verbänden, Unternehmensvertretungen, Pu-

ben. Nicht zuletzt wird die Frage der Zugangs-

blic-Affairs-Agenturen,

chancen, der Offenheit respektive Geschlos-

usw. im Vorhof der Politik und Ministerialbüro-

senheit von Policy-Arenen und des politischen

kratie zu verstehen. Im Kern geht es um die Ein-

Systems unter dem Leitmotiv des Lobbyings an-

wirkung auf die Entscheidungsprozesse von

gesprochen (Zimmer/Speth 2009; Leif/Speth

Politik und Verwaltung durch Dialog und Infor-

2006 oder Kleinfeld/Zimmer/Willems 2007).

mation im eigenen oder vertretenen Interesse.

Und schließlich ist das Thema Lobbying auf der

Zwei Arten von Lobbying respektive Lobbyis-

EU-Ebene beziehungsweise im Kontext der EU

mus lassen sich unterscheiden: Beschaffungs-

ein aktuelles Thema (z. B. Michalowitz 2004;

und Gesetzeslobbyismus. Beschaffungslobby-

van Schendelen 2005 oder Matyia 2007).

ismus bezieht sich vorwiegend auf die Akqui-

nicht

sonderlich

trennscharf,

Auftragslobbyisten

Das Aufkommen neuer Kommunikati-

rierung öffentlicher Aufträge (z.B. im Verteidi-

onstechnologien und die hohe und wieder vor-

gungsbereich). Gesetzeslobbyismus hingegen

anschreitende Medialisierung der Gesell-

bezieht sich auf den Einfluss bei der Ausgestal-

schaft haben auch zu einer deutlichen Steige-

tung rechtlicher Rahmenbedingungen (Lianos/

rung der Kommunikationsanforderungen an

Hetzel 2003: 16).

In den letzten Jahren ist eine Reihe gesell-

NGOs bzw. Themenanwälte, die sich für morali-

schaftlicher, ökonomischer und medialer Ver-

sche Forderungen nach Menschen- und Bürger-

änderungen zu beobachten, die Veränderun-

rechten oder Umweltschutz stark machen

gen im System der Interessenvertretung zur

(Kleinfeld u. a. 2007: 15 f.).

Folge hatte: die Auflösung sozialmoralischer

Eine Seite der Ausdifferenzierung ist der

Milieus, die Individualisierung und Heteroge-

Mitgliederschwund bei gesellschaftlichen Groß-

nisierung von Interessen und Lebensstilen, der

organisationen wie Parteien, Gewerkschaften

beschleunigte Wandel der wirtschaftlichen,

oder Kirchen oder die abnehmende Verpflich-

kulturellen und politischen Verhältnisse,

tungsfähigkeit von Wirtschafts- und Arbeitge-

schließlich die wachsende Komplexität, Inter-

berverbänden. Auf der anderen Seite lässt sich

dependenz und Internationalisierung gesell-

beobachten, wie kleinere Interessengruppen

schaftlicher Handlungsfelder. Interessen sind

wachsen und neue Akteure mit den Möglichkei-

dadurch vielfältiger, heterogener und wider-

ten der modernen Medien an Einfluss gewinnen

sprüchlicher geworden. Globalisierung der

(Speth 2010: 9). Vor allem kleine, homogene und

Ökonomie, wirtschaftliche Strukturkrisen und

konfliktfähige Gruppen (Lokführer, Fluglotsen)

der technologische Wandel haben zu einer

machen sich im erodierenden System der Tarif-

stärkeren Ausdifferenzierung von großen und

autonomie selbstständig. Und der Staat versucht

kleinen sowie weltweit und auf Binnenmärkten

mit der Setzung von Mindestlöhnen die Schwä-

operierenden Unternehmen geführt. Ausdiffe-

chen zu kompensieren.

renziert haben sich mehr und mehr auch Zulie-

Theoretisch erschöpft sich die Einflussfor-

ferer und Endhersteller, technologisch avan-

schung in der Verbändeforschung, in der sich

cierte Branchen und traditionelle Massenhers-

die verschiedenen Erklärungsansätze mit un-

teller, Dienstleister und industrielle Produzen-

terschiedlichen theoretischen Teilaspekten

ten. Diese Differenzierungen wirken sich auch

wie der Entstehung von Interessengruppen, de-

auf die Interessenlagen der Beschäftigten in

ren Legitimation und Rolle im politischen Sys-

den Unternehmen aus und damit auf die Ge-

tem auseinandersetzen. Sie enthalten relativ

werkschaften. Steigendes Bildungsniveau,

wenige Informationen über konkrete Metho-

steigender Wohlstand und die Informations-

den, Akteure und Adressaten der Einflussnah-

und

haben

me (Wehlau 2009: 40). Als Folge der Entwick-

zudem neue Interessen stimuliert und zugleich

lungen in Gesellschaft und Ökonomie lässt sich

die Voraussetzungen für die Organisation ge-

ein beachtlicher Zuwachs organisierter Inter-

sellschaftlicher Anliegen verbessert. Von die-

essen feststellen. Die Interessenvertretung ist

ser Entwicklung haben sowohl große gesell-

individueller und pluralistischer geworden.

schaftliche Gruppen als auch sozial randstän-

Gleichzeitig haben die großen Interessenver-

dige Gruppen profitiert. Beflügelt wurde auch

bände des alten korporatistischen „Modells

die advokatorische Interessenvertretung durch

Deutschland“ ihre einst exklusiven und privile-

Kommunikationstechnologien

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gierten Positionen eingebüßt. Auch die Formen

Experten und Organisationen in Beiräten und

und Techniken der Interessenvertretung haben

Kommissionen zu nutzen (Heinze 2009: 9). Bei-

sich im Zuge dieser Entwicklung gewandelt.

de Entwicklungen eröffnen allerdings der lob-

Deutlichster Ausdruck dafür ist die stark wach-

byistischen Beeinflussung das Feld der Politik

sende Anzahl professioneller Interessenver-

und führen in einer längeren Perspektive zu ei-

treter, sprich Lobbyisten (Kleinfeld u. a. 2007,

ner neuen Struktur der Beziehung von Politik

Wehlau 2009 oder Speth 2010). Das System der

und Interessengruppen (Speth 2010: 13).

Interessenvermittlung ist komplexer gewor-

Die Analyse der Beziehungsstrukturen zwi-

den, und die Aktivitäten des erweiterten Krei-

schen der Politik und den verschiedenen Inte-

ses lobbyistischer Akteure sind noch weitge-

ressengruppen ist der grundlegende Beitrag

hend theoretisch und empirisch unerforscht.

der Wissenschaft zum Thema Lobbyismus. We-

Gleiches gilt für die Auseinandersetzung mit

sentliches ist geklärt, mehr Fragen beantwor-

den Strategien und Methoden lobbyistischer

tet als noch offen. Besonders viel bleibt nicht

Einflussnahmen. Das Standardwerk mit einem

mehr rätselhaft und ungeklärt an der Einfluss-

differenzierten theoretischen Konzept des Lob-

nahme mächtiger Interessengruppen und den

byismus steht noch aus.

Strukturen ihrer Beziehungen zur Politik. Aus

Eine „Götterdämmerung des Nachkriegs-

demokratietheoretischer Perspektive ist aller-

korporatismus“ (Streeck 2005) hat stattgefun-

dings ein Defizit zu konstatieren, wenn es um

den, und es gibt sogar Tendenzen der Autono-

Schlussfolgerungen aus den skizzierten Pro-

misierung der Politik gegenüber den organi-

blemen geht. Handlungsvorschläge zur Lobby-

sierten Interessen. Heinze hält die These von

kontrolle sind nicht die Stärke der aktuellen

der Entpolitisierung der Politik durch wachsen-

Forschung zu Lobbyismus und Interessenver-

de und intransparente lobbyistische Aktivitä-

tretung. Eine Debatte über konkrete Regulie-

ten respektive Interessenvertretung für über-

rungen findet allenfalls am Rande statt. Das

zogen und eine Mythenbildung, in der Lobbyis-

hängt auch mit der nicht hinlänglich geklärten

ten zu den zentralen „Strippenziehern“ der Po-

Frage nach der Legitimität der Einflussnahme

litik hochstilisiert werden (Heinze 2009). Mit

lobbyistischer Akteure auf die Politik zusam-

neuen Formen der Politikberatung gewinnt der

men. Als kleinster gemeinsamen Nenner hat

Staat im Vergleich zu traditionellen Gesetzge-

sich allenfalls die abstrakte Forderung nach

bungsprozessen gegenüber organisierten Inte-

„mehr Transparenz“ durch mehr Öffentlichkeit,

ressen, die stark am Erhalt des Status quo ori-

Registrierungs- und Offenlegungspflichten her-

entiert waren, an Handlungsfähigkeit hinzu.

auskristallisiert (z. B. von Alemann/Eckert

Nachdem die „Verpflichtungsfähigkeit“ der

2006; Lösche 2007; kritisch dazu Maras 2009).

korporatistischen Eliten nicht mehr griff, blieb

Es mangelt an empirischen Untersuchungen zur

der Politik gar keine andere Wahl, als die funk-

Effektivität von verschiedenen Regulierungs-

tionalen Ressourcen der wissenschaftlichen

ansätzen.

L OBBYISMUS IN L ITERTUR UND WISSENSCHAFTLICHER D EBATTE

Übersicht 1:

Grundkonfigurationen des Lobbyismus Megatrends der Entwicklung im Lobbying (a) Globalisierung (b) Europäisierung (c) Berlinisierung (d) Individualisierung und Pluralisierung (e) Professionalisierung Akteure (a) Verbände und NGOs (Moralunternehmer) (b) Unternehmen (c) Aktionsbündnisse (z. B. INSM, Allianz pro Schiene) (d) Public Affairs, PR-Agenturen und Auftragslobbyisten Adressaten (a) Regierung und Ministerialbürokratie (b) Parlament und Parteien (c) Öffentlichkeit und Medien Aktivitäten und Beziehungsstrukturen (a) Institutionalisierte Beziehungen (b) Personelle Verflechtungen (c) Finanzielle Beziehungen (d) Informelle Beziehungen (e) Öffentlichkeitsarbeit Methoden und Strategien (a) Direktes und indirektes Lobbying (b) Instrumente des Lobbyings (c) Grundsätze von Lobbyingstrategien (d) Selbstverständnis und Fremdbild des deutschen Lobbyisten

Quelle: eigene Darstellung nach Wehrmann (2009)

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