Abstimmung von Politikmaßnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft Synthesebericht

Abstimmung von PolitikmaĂ&#x;nahmen fĂźr eine CO2-arme Wirtschaft Synthesebericht

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Vorwort Im Mai 2014 appellierten die bei der Tagung des Rats auf Ministerebene versammelten Minister und Vertreter der OECD-Mitgliedsländer und der Europäischen Union an die OECD, in Zusammenarbeit mit der Internationalen Energie-Agentur (IEA), der KernenergieAgentur (NEA) und dem Weltverkehrsforum (ITF), „die UNFCCC-Verhandlungen [UNFCCC: Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen] weiter zu unter­ stützen sowie zu untersuchen, wie die Politik­maßnahmen in verschiedenen Bereichen1 besser aufeinander abgestimmt werden können, um eine erfolgreiche wirtschaftliche Umgestaltung aller Länder zu nachhaltigen CO2-armen und klimaresilienten Volkswirt­ schaften zu erreichen, und bei der Tagung des Rats auf Ministerebene 2015 darüber Bericht zu erstatten“.

Der Bericht Aligning Policies for a Low-carbon Economy (OECD et al., 2015) kommt dieser Aufforderung nach und untersucht, wo die bestehenden Politik- und Regulierungsrahmen im Widerspruch zur Klimapolitik stehen, d.h. wo die Klimapolitik auf Grund der bestehen­ den politischen Rahmenbedingungen ihr Wirkpotenzial möglicherweise nicht in vollem Umfang entfalten kann. Dieser Synthesebericht bietet einen Überblick darüber, in welchen Bereichen und in welcher Hinsicht nach ersten Erkenntnissen der vier Organisationen die bestehenden Politik- und Regulierungsrahmen möglicherweise nicht mit dem Ziel einer CO2-armen Wirtschaft in Einklang stehen.

1. Wirtschaft, Steuern, Finanzen, Wettbewerb, Beschäftigung, Soziales, Umwelt, Energie, Investitionen, Handel, Entwicklungs­ zusammen­arbeit, Innovation, Landwirtschaft und nachhaltige Nahrungsmittelproduktion sowie Regional-, Stadt- und Verkehrspolitik.

Inhaltsverzeichnis Besser aufeinander abgestimmte Politikmaßnahmen können die Umstellung auf eine CO2-arme Wirtschaft erleichtern

2

Klimapolitische Instrumente: Notwendig, aber nicht ausreichend

3

I. Reform von Querschnittsbereichen

4

1. Investitionen und Finanzierungsmittel für eine nachhaltige CO2-arme Wirtschaft erhöhen

5

2. Für eine klimafreundliche Besteuerung sorgen

6

3. Innovationen und Kompetenzen für eine CO2-arme Wirtschaft fördern 7 4. Internationale Handelshemmnisse beseitigen

8

5. Fehlanreize erkennen, um für mehr Resilienz in der Zukunft zu sorgen

9

II. Abstimmung der Politikmaßnahmen in bestimmten Wirtschaftsbereichen 10 6. Investitionssignale und -anreize im Stromsektor neu gestalten

11

7. Nachhaltige Mobilität fördern

12

8. Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung stärken

14

Schlussfolgerungen 14 Literaturverzeichnis 15

„Aligning Policies for a Low-carbon Economy liefert erste Erkenntnisse darüber, inwieweit Politik- und Regulierungsrahmen auf klimapolitische Ziele abgestimmt sind. Eine bessere Abstimmung von Politikmaßnahmen mit Klimazielen kann auch zur Förderung von umweltverträglichem und inklusivem Wachstum beitragen.“ Dieses Dokument und die darin enthaltenen Karten berühren weder den völkerrechtlichen Status von Territorien noch die Souveränität über Territorien, den Verlauf internationaler Grenzen und Grenzlinien sowie den Namen von Territorien, Städten oder Gebieten. © OECD, 2015 © Fotografien mit freundlicher Genehmigung von shutterstock.com, sofern nicht anders angegeben.

Design, Ikonografie und Prepress-Produktion: Baseline Arts Ltd, Oxford www.baselinearts.co.uk. inhaltsverzeichnis . 1

Besser aufeinander abgestimmte Politikmaßnahmen können die Umstellung auf eine CO2-arme Wirtschaft erleichtern Um die Herausforderungen des Klimawandels zu bewältigen, besteht dringender politischer Handlungsbedarf für einen welt­weiten Umbau von Infrastruktur und Technologie. Immer mehr Länder setzen klimapolitische Maßnahmen ein, wie z.B. CO2-Preis­mechanismen und marktorientierte Instrumente, regulatorische Eingriffe und gezielte Unterstützung für Innova­tionen im Bereich CO2-armer nachhaltiger Techno­ logien. Doch die globalen Treibhausgasemissionen haben rasant zugenommen und sind nach wie vor zu hoch, um schwerwiegende und irreversible Auswirkungen des Klimawandels zu vermeiden.

Verschiedene Hindernisse stehen einer wirksamen Klima­ politik im Weg. Eine der bedeutendsten Hürden besteht darin, dass die vorherrschenden Politikrahmen und ökonomischen Interessen unverändert auf fossile Brennstoffe und CO2intensive Aktivitäten ausgerichtet sind, da die wirtschaftliche Entwicklung weltweit seit Jahrhunderten von Kohle, Öl und Erdgas befeuert wird.

Generell ist davon auszugehen, dass Politik- und Regulie­ rungs­­­­rahmen aus einer Zeit, bevor die Problematik des Klima­wandels zu Tage trat, möglicherweise nicht neutral sind, d.h. nicht mit klimapolitischen Zielen in Einklang stehen.

Aligning Policies for a Low-carbon Economy (OECD et al., 2015) liefert erste Erkenntnisse darüber, inwieweit Politikund Regulierungsrahmen auf klimapolitische Ziele abgestimmt sind. Der Bericht weist auf eine Reihe von Abstimmungs­defiziten hin, deren Korrektur die Wirksam­ keit der Klima­politik verbessern könnte. Eine bessere Abstimmung von Politikmaßnahmen mit Klimazielen kann auch zur Förderung anderer Politik­ziele beitragen, die mit umwelt­verträglichem und inklusivem Wachstum in Einklang stehen, wie z.B. weniger verschmutzte und besser zugängliche Städte, progressivere Steuer­tarife oder wachstums­freundliche langfristige Infrastruktur­ investitionen (OECD, 2011).

KASTEN 1

“Können bestehende Politikmaßnahmen und institutionelle Strukturen das Erreichen klimapolitischer Ziele ungewollt behindern?”

Abstimmungsdefizite können in verschiedenen Dimensionen auftreten: • Politikbereiche und Politikziele. Sind die Vorgaben, Ziel­

• Beteiligte Akteure. Bestehen für öffentliche und private

setzungen oder Wirkungen bestehender Politikbereiche mit der Klimapolitik vereinbar? Hat beispielsweise die Finanzmarktregulierung unbeabsichtigte negative Auswirkungen auf CO2-arme Investitionen? Fördern die Steuersysteme eine CO2-intensive Entwicklung?

Akteure gleiche Anreize, das Klimaziel zu erreichen – werden beispielsweise potenzielle Klimarisiken transparent von den Unternehmen offengelegt und in den Portfolios von Investoren berücksichtigt?

• Entwicklungs-, wirtschafts- und industriepolitische Ziele.

Stehen Maßnahmen zur Förderung von Entwick­lungs­zielen in Konflikt mit langfristigen Klimazielen?

• Staatliche Ebenen. Werden die Klimaschutzziele durch die jeweiligen Zuständigkeiten verschiedener staatlicher Ebenen und Ministerien gefördert oder behindert?

• Grenzen. Kann die Klimapolitik eines Landes durch nationale Politikentscheidungen eines anderen Landes konterkariert werden? Behindern internationale Handelsregeln oder unilaterale Handelsmaßnahmen die Umsetzung einer wirksameren Klimapolitik?

Wenn ja, wie?

Klimapolitische Instrumente: Notwendig, aber nicht ausreichend Ohne aktiven Einsatz für eine Verringerung der Treib­ haus­­gasemissionen könnte der Anstieg der globalen mittleren Oberflächentemperatur mit einiger Wahr­ scheinlichkeit mehr als 4°C betragen und damit völlig neue klimatische Bedingungen schaffen, die sich deutlich von den Gegeben­heiten unterscheiden, unter denen sich die menschliche Gesellschaft entwickelt hat.

Durch anhaltende Treibhausgas­emissionen erhöht sich die Wahrscheinlichkeit schwer­wiegender, weitreichender und irreversibler Auswirkungen auf Menschen und Ökosysteme. Um diese Risiken zu verringern, müssen in den nächsten Jahrzehnten erhebliche

Emissionsminderungen erzielt und die Nettoemissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen (THG) bis zum Ende des Jahrhunderts auf nahezu null reduziert werden (Abb. 1). An den weiter steigenden globalen THG-Emissionen zeigt sich, dass die weltweit ergriffenen Maßnahmen dem erklärten langfristigen Klimaziel der Regierungen nicht gerecht werden, das eine Begrenzung des Anstiegs der globalen mittleren Temperatur auf weniger als 2°C vorsieht. Angesichts der Unbeweglichkeit gesellschaftlicher und ökonomischer Institutionen müssen die politischen Entscheidungsträger so bald wie möglich geeignete Gegenmaßnahmen ergreifen.

Abbildung 1 Treibhausgasemissionspfade, 2000-2100 THG-Emissionspfade 2000-2100: AlleAlle AR5-Szenarien THG-Emissionspfade 2000-2100: AR5-Szenarien

120 100 80

> 1000 ppm CO2e 720–1000 ppm CO2e 580–720 ppm CO2e 530–580 ppm CO2e 480–530 ppm CO2e 430–480 ppm CO2e Gesamte AR5-Datenbankbandbreite

90. Perzentil

RCP8.5

Median

Basisszenario

Jährliche THG-Emissionen (in Gt CO2e/Jahr)

Jährliche THG-Emissionen [Gt CO2e/Jahr]

140

10. Perzentil

60

RCP6.0

40 20

RCP4.5

0

RCP2.6

-20 2000

2020

2040

2060

2080

2100

2100

Quelle: IPCC (2014), Climate Change 2014: Synthesis Report – Summary for Policymakers, Intergovernmental Panel on Climate Change, Genf, verfügbar unter: www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf.

Anmerkung: Diese Abbildung enthält alle Szenarien aus dem Fünften IPCC-Sachstandsbericht (AR5), einschl. der repräsen­ tativen Konzentrationspfade (Representative Concentration Pathways – RCP). Szenarien im hellblauen Bereich entsprechen Konzentrationen von 430-480 ppm, bei denen der Temperatur­ anstieg bis zum Ende des Jahr­­hunderts wahrscheinlich unter 2°C bleiben dürfte; bei Szenarien im dunkelblauen Bereich (480-530 ppm) dürfte die Wahrs­cheinlichkeit eines Temperatur­anstiegs um weniger als 2°C höher bzw. gleich hoch sein wie die Wahr­scheinlichkeit eines Temperatur­anstiegs um mehr als 2°C.

Die Maßnahmen zur Förderung der Dekarbonisierung ruhen auf drei Säulen • Ein robuster, langfristig glaubwürdiger Preis für THG-Emissionen stellt die zentrale Säule einer CO2-armen Wirtschaft dar, indem er Anreize für möglichst unverzüg­ liche Emissionsminderungen sowie für Investitionen und Innovationen im Bereich klima­freundlicher Techno­logien schafft. Durch gesetzliche Regelungen, die klima­schädlichen Aktivitäten entgegen­wirken, erhalten Emis­sionen zudem einen impliziten Preis. Der Versuch, CO2-Emissionen implizit oder explizit mit einem Preis zu belegen, geht unweigerlich mit – potenziell kontroversen – Verteilungs­effekten einher.

Von den Regierungen sind daher Entschlossenheit und Kreativität gefordert, um das richtige Gleichgewicht zwischen der ökonomischen Effizienz und der politischen und sozialen Tragfähigkeit der Klimapolitik zu finden.

• Gesetzliche Regelungen können insbesondere dann ange­messen sein, wenn Preissignale auf Grund von Markt­ hemm­nissen oder Transaktionskosten weniger effektiv sind – vor allem im Haushaltssektor. U.a. zählen dazu Emissionsstandards oder Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz.

• Gezielte technologische Unterstützung kann dazu bei­tra­gen, risikoträchtige, aber potenziell vielversprechende nachhaltige

emissionsarme Technologien zu entwickeln und die Kosten dafür zu senken, wodurch sich der Wett­bewerbs­­vorsprung emissionsintensiver Technologien verringert.

Diese klimapolitischen Maßnahmen können nur dann wirk­ sam sein, wenn sie durch ein klares langfristiges Bekennt­nis der Regierungen zur Unterstützung eines konti­nuier­­lichen und systematischen Engagements für die Umstel­lung auf eine nach­haltige emissionsarme Wirt­schafts­­weise untermauert werden, das privatwirtschaft­lichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren das notwendige Vertrauen verleiht, um langfristige Entscheidungen zu treffen. Ein globales Übereinkommen bei der 21. Vertrags­staaten­­konferenz der Klimarahmenkonvention (COP 21) im Dezember 2015 in Paris würde den Ländern einen entscheiden­­den Anstoß liefern, solche glaubhaften Zeichen zu setzen.

Diese Arbeiten konzentrieren sich auf die breiter ausgerichteten Politik­­­maßnahmen, Marktmodelle und Institutionen, mit denen diese klima­­politischen Maßnahmen interagieren. Sie beschäftigen sich mit Fragen der Finanzierung, Besteuerung, Innovation, Handelspolitik und Anpassung an den Klima­­ wandel sowie mit drei spezifischen Bereichen, die besonders klimarelevant sind: Strom, städtische Mobilität und Flächennutzung.

Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht . 3

I. Reform von Querschnittsbereichen “Die Klimapolitik kann wirksamer werden, wenn eigentlich nicht für Klimafragen zuständige Ministerien in der Lage sind, die Bestimmungen zu überarbeiten, von denen in ihrem Ressort die größten Fehlanreize für Emissionsminderungen ausgehen. Voraussetzung dafür sind neue Konzepte für eine ressortübergreifende Politikgestaltung. ”

4 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

1. Investitionen und Finanzierungsmittel für eine nachhaltige CO2-arme Wirtschaft erhöhen Zwischen 2015 und 2030 müssen rd. 90 Bill. US-$ in die Infrastruktur (Gebäude, Verkehr, Energieerzeugung usw.) investiert werden, um die wirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen (GCEC, 2014). Durch Investitionen in CO2-arme, klimaresiliente Infrastrukturen könnte die globale Erwärmung auf 2°C begrenzt werden und ließen sich zusätzliche positive Effekte in Form von Energie­einsparungen und Verbesserungen der Luftqualität, des Gesundheitszustands der Bevölkerung und der Mobilität erzielen. Bestimmte heute getroffene Infrastruktur­entscheidungen, z.B. in den Bereichen Verkehr, Strom­erzeugung und Gebäude, könnten die Abhängigkeit von treibhausgas­intensiven Systemen, Technologien und Innovationsprozessen dagegen verschärfen und die Gefährdung durch Klimaänderungen erhöhen.

Die Investitionsherausforderung zur Schaffung einer CO2armen Wirtschaft hat zwei Aspekte: 1. Ausweitung der Finanzierungsmittel für langfristige Infrastrukturinvestitionen.

2. Umorientierung der Investitionen zu Gunsten nachhaltiger CO2-armer Alternativen.

Bei den Investitionen ist noch keine klare Abkehr von fossilen Technologien und Infrastrukturen festzustellen (Abb. 2). Die aktuellen Marktkräfte und Regelungen wirken insgesamt eher zu Gunsten von Investitionen in Aktivitäten, die stark von fossilen Energieträgern abhängig sind, als von CO2-armen Infrastrukturen, häufig ohne dass dies beabsichtigt wäre. Die staatlichen Instanzen müssen zu einem besseren Verständnis der regulatorischen, juristischen und governancebezogenen Hindernisse für die Bereitstellung langfristiger Finanzierungs­ mittel gelangen und rasch handeln, um die Markterwartungen auf eine CO2-arme Zukunft auszurichten.

Abbildung 2 Fossile Energieträger dominieren immer noch in der Energieversorgung 1 800 Erneuerbare Energien Kernkraft Stromübertragung und -verteilung

Sind die derzeitigen Rahmenbedingungen für die Investitions­­ tätigkeit auf die Schaffung einer CO2-armen Wirtschaft ausgerichtet? Es bedarf einer starken, stabilen Klimapolitik, um eine angemessene Rendite für Investitionen in CO2-arme Infrastrukturprojekte zu sichern. Das allein reicht jedoch nicht aus. Die politisch Verantwortlichen müssen sich mit einer Reihe von Fehlanreizen befassen, die von den Gesamtrahmen­ bedingungen der Investitionstätigkeit aus­gehen und die Investi­ tionen in Aktivitäten begünstigen, die stark von fossilen Energie­ trägern abhängig sind. Diese Fehlausrichtungen erklären sich u.a. daraus, dass wett­bewerbs-, handels-, steuer- und innovations­ politische Anreize einander z.T. widersprechen und dass die institutio­nellen Rahmenbedingungen zur Verbesserung der Koordinie­rung zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen unzureichend sind. Wettbewerbsneutralität und offene Märkte sind ent­scheidend, um möglichst viele ausländische und inländi­ sche Investitionen anzulocken, den Wettbewerbsdruck zu erhöhen, die Innovationstätigkeit zu fördern und die Kosten zu senken.

Fördert der Regulierungsrahmen für Investoren und Geldgeber CO2-arme, langfristige Investitionen? Nicht mit Klimafragen zusammenhängende Regulierungsrahmen können unbeab­sichtigte Konsequenzen für das Klima haben. So wird z.B. manchmal der Vorwurf erhoben, dass es wegen der nach der Finanzkrise vorgenommenen Änderungen der Regeln zur Sicherung der Finanzmarktstabilität – z.B. Basel III – für Banken und andere Finanzinstitute schwieriger geworden ist, langfristige Infrastrukturinvestitionen zu finanzieren. Auch wenn Finanz­ marktstabilität Voraussetzung für alle Investi­tionen ist, also auch für Investitionen in CO2-Emissions­minderungen, scheint es doch angebracht, die unbeab­sichtigten Auswirkungen der Regeln für den Finanzsektor (in Bezug auf Rechnungslegung, Aufsicht und Märkte) auf das Angebot an langfristiger Finanzierung zu untersuchen. Insbesondere regulierungsbedingte Diskrepan­zen zwischen dem Zeithorizont der Investoren und der Notwendigkeit langfristiger Infrastrukturfinanzierung könnten Anstrengun­gen zur Senkung der CO2-Emissionen behindern. Klima­freundliche Investitionen könnten zudem durch mehr Transparenz und eine stärkere Harmonisierung der Pflichten der Unternehmen zur Offenlegung von Klimarisiken und -verbindlichkeiten gefördert werden.

In Mrd. US-$ (2012)

Fossile Energieträger

Werden Klimaschutzziele systematisch in der öffentlichen Ausgaben- und Entwicklungspolitik berücksichtigt? Öffentliche

1 200

600

0

2000

2005

2010

2011

2012

2013

Quelle: IEA (2014), World Energy Investment Outlook, Special Report, OECD/IEA, Paris, verfügbar unter: www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEIO2014.pdf.

Mittel und Investitionen könnten die Schaffung einer CO2armen Wirtschaft entscheidend beschleunigen, sie sind jedoch nicht voll auf die Klimaschutzziele abgestimmt. Weniger als ein Fünftel der Leistungen der öffentlichen Entwicklungs­­ zusammenarbeit (ODA) ist für Klimaziele bestimmt, und Investitionen in Kohle und Gas werden immer noch in beträcht­ lichem Umfang öffentlich gefördert. Nationale und inter­ nationale Finanzinstitutionen könnten hier systematischer eine Wegweiserfunktion übernehmen, indem sie ihre Unter­stützung für treibhausgasintensive Projekte überdenken und Finanzierungs­­ mechanismen zur Risikominderung und Förderung bestimmter Politikziele entwickeln, z.B. Bürgschaften und Zusatzsicherheiten für Investitionen in nachhaltige CO2-arme Technologien.

Querschnittsfragen . 5

2. Für eine klimafreundliche Besteuerung sorgen Die Besteuerung hat erheblichen Einfluss auf die Entscheidun­ gen der Wirtschaftsakteure. Zudem ist die Steuer­­politik ein wichtiges Element der wirtschaftlichen Strategie eines Landes und dient u.a. Zielen der sozialen Gerechtig­keit.

Wegen der nach der Finanzkrise notwendi­gen Konsolidierung der öffent­lichen Haushalte mussten die Regierungen nach neuen Einnahmequellen suchen, darunter z.B. Steuern auf Treibhausgase und sonstige Umweltexternalitäten.

Behand­lung von Dienstwagen (19% des Fahrzeugparks der OECDLänder) sowie von beruflichen Fahrtkosten. Solche steuer­recht­ lichen Bestim­mun­gen führen zu einer stärkeren Pkw-Nutzung, die ihrerseits höhere CO2-Emissionen und sonstige externe Kosten nach sich zieht (Harding, 2014).

Schaffen Energiesteuern und Steuervergünstigungen Anreize für Entscheidungen zu Gunsten einer CO2-armen Wirtschaft?

Eines der klarsten Hindernisse für eine CO2-arme Wirtschaft ist die Existenz von Subventionen und Steuervergünstigungen für die Erzeugung und Nutzung fossiler Energieträger. Solche Instrumente lassen sich immer schwerer rechtfertigen, wenn sie dazu dienen, das Angebot an fossilen Energieträgern auf dem Markt zu erhöhen. Dienen sie sozialen Bestrebungen, sind sie häufig wenig ziel­gerichtet und führen zu höheren Treib­haus­ gasemissionen und sonstigen externen Kosten. Subven­tionen für fossile Energieträger können die Treib­haus­gasbilanz des internationalen Handels beeinträchtigen, z.B. indem sie Markt­ verzerrungen verursachen und die Wettbewerbs­fähigkeit von erneuerbaren Energien und energie­sparenden Technologien schmälern. Reformen in diesem Bereich sind nicht einfach umzusetzen, aber möglich: In Indonesien sind die Preise für Diesel und Benzin infolge des Subventionsabbaus seit 2013 um 67% bzw. 89% gestiegen (OECD, 2015b). Der aktuelle Trend niedriger Ölpreise kann solche Reformen erleichtern und auch die Einführung höherer Mineralölsteuern ermöglichen, wo dies sinnvoll erscheint.

Die Energiesteuern (pro t CO2) schwanken erheblich je nach Energie­träger und Endanwendung. Dies deutet darauf hin, dass hier ein Potenzial für Steuermehreinnahmen und eine homogenere CO2-Preisgestaltung besteht (Abb. 3). Eine unter­ schiedliche Besteuerung von Diesel und Benzin bzw. niedrigere Mehrwertsteuersätze für Energieerzeugnisse lassen den Energieverbrauch weiter steigen, was negative Umwelteffekte auf lokaler und globaler Ebene hat. Zum Heizen oder für die Stromerzeugung verwendete Energieträger werden häufig – wenn überhaupt – nur gering besteuert.

Gehen von nichtenergiebezogenen steuerrechtlichen Bestim­ mungen Fehlanreize aus? Ein weiterer Fehlanreiz ergibt sich in vielen Ländern aus der günstigen einkommensteuerlichen

Mit Grundsteuern und ähnlichen Instrumenten kann ebenfalls auf die künftigen CO2-Emissionen Einfluss genommen werden, vor allem in Ländern mit rasch expandierenden städtischen Ballungs­ räumen. Je nachdem wie sie gestaltet sind, können Grundsteuern einer stärkeren räumlichen Ausdehnung der Städte Vorschub leisten – ein Problem, dem durch Änderungen der steuerlichen Bemessungsgrundlage begegnet werden kann. Auch die Rolle von steuerlichen Bestimmungen, die Wohneigentum fördern, sollte angesichts ihrer möglichen Auswirkungen auf Beschäftigung und Mobilität kritisch unter die Lupe genommen werden. Wie die Steuerpolitik insgesamt sollte auch diese Frage unter dem Gesichtspunkt der allgemeineren wirtschaftlichen Vorteile solcher Steuermaßnahmen sowie der konkreten Gegebenheiten der betreffenden Länder untersucht werden.

Körperschaftsteuern und Körperschaftsteuervergünstigungen haben großen Einfluss auf die wirtschaftlichen Entscheidungen und insbesondere die Investitionsentscheidungen. Eine vorläufige Unter­suchung der geltenden Steuervorschriften der G20-Länder für Investi­tionen in bestimmte Tätigkeitsfelder oder Regionen lässt auf die Existenz punktueller Verzerrungen zu Gunsten energie­ intensiver Aktivitäten schließen. Solche Bestimmungen könnten unbeabsichtigt das Risiko von Überkapazitäten bzw. nutzlos werdenden Anlagen („stranded assets“) erhöhen und sollten deshalb genauer unter die Lupe genommen werden.

Welche Auswirkungen hätte eine CO2-arme Wirtschaft auf die künftigen Steuereinnahmen? Gelegentlich werden Bedenken über die Konsequenzen einer CO2-armen Wirtschaft für die Steuer­ einnahmen aus der Nutzung fossiler Energieträger laut. Voraus­ berechnungen zeigen jedoch, dass die Mehreinnahmen im Fall der Einführung einer CO2-Steuer zur Emissionssenkung die damit verbundenen Mindereinnahmen bei den Energiesteuern relativ lange deutlich übersteigen würden. Dennoch müssen die zustän­ digen staatlichen Stellen die Auswirkungen eines CO2-emissions­ mindernden Umbaus der Wirtschaft auf die Steuer­einnahmen antizipieren. Mögliche Reformen bestimmter Steuer­vorschriften im Hinblick auf eine gezieltere Anreizsetzung für CO2-Emissions­ minderungen müssten in dieser Diskussion berücksichtigt werden.

Abbildung 3 Energiebesteuerung im OECD-Raum bezogen auf den CO2-Gehalt Steuersatz in Euro je t CO 2 90

Steuern

Steuersatz in Euro je t CO 2

Steuererleichterungen

VERKEHR

HEIZEN UND PROZESSWÄRME

90

STROM

60

60

50

50

40

40

30 20 10 0

Mineralölprodukte 0

Kohle u. Torf 2 500 000

Mineralölprodukte

Kohle u. Torf

5 000 000

Erdgas

7 500 000

Quelle: OECD (2013), Taxing Energy Use: A Graphical Analysis, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264183933-en.

6 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

Biokraftstoffe und Abfälle

70

Mineralölprodukte

70

Biokraftstoffe und Abfälle

80

Biokraftstoffe und Abfälle

80

Erdgas Kohle u. Torf 10 000 000 12 500 000 Bemessungsgrundlage Energieverbrauch in Tausend t CO2

30 20 10 0

3. Innovationen und Kompetenzen für eine CO2-arme Wirtschaft fördern Politikmaßnahmen zur Ankurbelung der Innovationstätigkeit sind u.a. öffentliche Investitionen in die Grundlagenforschung, Maßnahmen zur Förderung privater Investitionen in angewandte Forschung, Entwicklung und Demonstration (FuEuD), Maßnah­men im Beschaffungswesen, der Schutz geistigen Eigentums und die Förderung öffentlich-privater Partnerschaften, um nur ein paar Beispiele zu nennen.

Starke politische Signale zu Gunsten von Senkungen der Treibhaus­gasemissionen sind unerlässlich, um den Sogeffekt auf dem Markt zu erzeugen, der letztlich notwendig ist, damit sich CO2-arme Innovationen durchsetzen können.

Es gibt Belege dafür, dass umweltpolitische Maßnahmen über Innovationen zu einer höheren Produktivität führen können. Manchmal hat die Politikgestaltung jedoch einen gegenteiligen Effekt und behindert den Wettbewerb, indem sie die traditionellen Marktführer begünstigt. Dies ist ein Bereich, in dem mit einer besseren Abstimmung der Politik viel erreicht werden könnte.

Sind die öffentlichen Investitionen in FuEuD den Heraus­ forderungen der CO2-Emissionsminderung angemessen?

Angesichts der Bedeutung des Energiesektors für eine CO2arme Wirtschaft erscheint die Abnahme des Anteils der mit öffentlichen Mitteln finanzierten Energieforschung in den IEA-Ländern problema­tisch (Linie in Abb. 4), selbst wenn Forschung in anderen Bereichen, z.B. in der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) oder der Nanotechnologie, ebenfalls zu geringeren Treibhaus­gasemissionen führen kann.

Fördern die Innovationsanreize den Marktzutritt neuer Anbieter und damit den Wettbewerb? Die Länder arbeiten zunehmend mit Steueranreizen, um private FuE zu mobilisieren. Um den Marktzutritt neuer Anbieter zu fördern und die traditionellen Marktführer herauszufordern, sollten steuerliche Anreize so gestaltet sein, dass sie von jungen, noch nicht rentablen Unternehmen in Anspruch genommen werden können. Dies ist bislang noch nicht in allen Ländern der Fall. Durch Verlustvortragsregelungen kann dies gewährleistet werden. Die direkte Förderung von FuE durch Zuschüsse und Prämien kann dabei eine wichtige ergänzende Rolle spielen. Das Politikumfeld insgesamt hat ebenfalls Auswirkun­gen auf die Wachstumsleistung junger Firmen.

Durch die Reform von Bestimmungen, die wettbewerbs­

hindernd wirken oder Marktaustritts­schranken schaffen, können daher positive Ergebnisse erzielt werden.

Könnte die öffentliche Beschaffungspolitik die Innovations­ tätigkeit stärker fördern? Klimafreundliche Innovationen können auch durch nachfrageseitige Maßnahmen gefördert werden.

Auf das öffentliche Beschaffungswesen entfallen im OECDRaum rd. 16% des Bruttoinlandsprodukts (BIP), aber nur wenig davon kommt der Innova­tions­tätigkeit zugute. Zudem können auch bestimmte Formen von Politikversagen im Bereich des öffentlichen Ausgabenmanagements – z.B. eine Zersplitterung der Zuständigkeiten für Investitions- und Betriebskosten – klimafreundliche Innovationen behindern.

Eine große Herausforderung für die Politikabstimmung im Bereich CO2-armer Innovationen besteht auch darin, dass wirkungsvolle nachfrage­­seitige Maßnahmen, wie z.B. Normen, teilweise auf nationaler Ebene festgelegt werden. Durch internationale Koordination könnten die Politik­signale für die Unternehmen weitreichender aufeinander abgestimmt werden.

Sind die Arbeitsmärkte und Bildungs- bzw. Weiterbildungs­ systeme in der Lage, Kompetenzengpässe auf dem Weg zu einer CO2-armen Wirtschaft zu beseitigen? Möglicherweise müssen besondere Anstrengungen unternommen werden, um zu erreichen, dass Innova­tionen von Verbrauchern und Unter­nehmen tatsächlich genutzt werden. Hier stellt sich die Frage, ob die richtigen Kompetenzen vorhanden sind, um den techno­logischen Wandel herbeizuführen, der für einen emissions­senkenden Umbau der Wirtschaft notwendig ist, und die durch klimafreund­ liche Politikmaßnahmen entstandenen neuen Märkte zu bedienen. Es gibt Anzeichen dafür, dass diesbezüglich erhebliche Kompetenz­engpässe bestehen. Einige Länder haben im Rahmen ihrer Beschäftigungspolitik Monitoring-Systeme eingerichtet, um den Kompetenzbedarf für eine CO2-arme Wirtschaft zu evaluieren.

Fehlanreize für CO2-arme Innovationen gehen auch von Bestimmungen in Bezug auf Vorleistungen, Produkte und Dienst­ leistungen aus. Innovationen im Bereich der Ressourceneffizienz und der CO2-Emissionsminderung werden häufig durch Rechts­ vorschriften behindert, die nicht mit der technologischen Entwicklung Schritt gehalten haben. Große Anstrengungen sind nötig, um ein Inventar dieser rechtlichen Hindernisse zu erstellen und sie im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die CO2Emissionen zu prüfen.

Abbildung 4 Öffentliche Ausgaben für energiebezogene FuEuD in IEA-Ländern 25

15% Kernkraft

Sonstiges

Wasserstoff- und Brennstoffzellen

Erneuerbare Energien

Fossile Energieträger

Energieeffizienz

Anteil der Energie-FuE an der Gesamt-FuE (rechte Achse)

11%

Einschließlich Ausgaben im Rahmen des American Recovery and Reinvestment Act (2009)

9%

15

7% 10

5% 3%

5

Anteil der Energie-FuE an der Gesamt-FuE

In Mrd. US-$ (in Preisen und KKP von 2013)

13% 20

1% 0

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

-1%

Quelle: IEA Databases, 2014 cycle.

Querschnittsfragen . 7

4. Internationale Handelshemmnisse beseitigen Handels­­schranken bestehen. Dienstleistungen sind wichtig für die Senkung der CO2-Emissionen, da effizientere Dienst­leistungs­ branchen die Produktivität der gesamten Wirtschaft erhöhen und häufig zu einer niedrigeren Energie- und Emissions­intensität führen. Für den Klimaschutz wichtige Güter sind zudem häufig neu auf dem Markt, und es bedarf hochqualifi­zierter Fachkräfte, um sie zu installieren, zu bedienen und instand zu halten. Das bedeutet, dass die Verbreitung solcher Technologien, vor allem in Entwicklungsländern, durch Hemm­nisse für den Dienstleistungs­­ handel besonders stark beeinträchtigt werden könnte. Die Beseitigung von Hindernissen in Form von Beschränkungen für das Unternehmens­­eigentum und für befristete Auslandsaufenthalte von Fachkräften könnte somit die Entstehung einer CO2-armen Wirtschaft begünstigen.

Der Handel an sich ist nicht klimaschädlich. Würden seine Externalitäten in Form von Treibhausgasemissionen weltweit korrekt eingepreist, könnte eine Zunahme des Handels zu einer emissionseffizienteren Weltwirtschaft führen. Aller­ dings sind nicht alle Treibhausgasexternalitäten des Handels korrekt eingepreist. Angesichts der Bedeutung des Handels im Hinblick auf die internationalen Güterbewegungen (und die mit ihnen verbundenen Treibhaus­gas­emissionen) (Abb. 5) ist es wichtig zu untersuchen, wie sich der Handel – direkt oder indirekt – auf die weltweiten Treibhausgasemissionen auswirken dürfte und wo politische Fehlanreize zu höheren Emissionen führten könnten.

Die im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) verein­ barten internationalen Handelsregeln hindern die Staaten im Allgemeinen nicht daran, eine ehrgeizige Klimapolitik zu verfolgen, auch wenn diese Regeln nicht unter dem Gesichtspunkt der globalen Klimaherausforderung entwickelt wurden. Dennoch sollten andere Regeln für den inter­nationalen Handel konzipiert werden, um Fehlaus­ richtungen im Hinblick auf die Klimaziele zu verhindern.

Kommen inländische Fördermaßnahmen dem internationalen Handel zugute? Viele Länder fördern ein umweltfreundlicheres Wachstum, indem sie die Tätigkeit bzw. Gründung inländischer Unter­nehmen unterstützen, die Anlagen für eine CO2-arme Stromerzeugung herstellen. Wenn durch solche Maßnahmen jedoch ungerechtfertigte Handelsbeschränkungen entstehen, können sie Investitionen in neue Technologien und deren Einführung insgesamt behindern. Ein Beispiel hierfür sind die seit einiger Zeit zunehmend üblichen Local-Content-Vorschriften in der Wind- und Sonnenenergie, die inländischen MidstreamUnternehmen helfen sollen. Auf Grund des globalen Charakters der Wertschöpfungsketten im Bereich der erneuerbaren Energien können solche Maßnahmen die Gesamtkosten erhöhen. Förder­ maßnahmen sollten daher so konzipiert werden, dass sie den internationalen Handel und damit die internationale Investitions­ tätigkeit nicht behindern.

Wie wirken sich tarifäre Handelshemmnisse auf Anstren­ gungen zur CO2-Emissionsminderung aus? In vielen Ländern, vor allem außerhalb des OECD-Raums, werden Umweltgüter – auch solche, die für den Klimaschutz wichtig sind – immer noch mit Einfuhrzöllen belegt. Durch den Abbau dieser Zölle könnte der Marktzugang erleichtert und eine CO2-arme Wirtschaft gefördert werden. Die jüngsten Verhandlungen einer Gruppe von WTO-Mitgliedern, die an einer Vereinbarung über Umweltgüter arbeiten, sind daher als eine vielversprechende Entwicklung zu betrachten.

Ist die Politik im Bereich der Flugzeug- und Schiffstreibstoffe auf die Klimaschutzziele abgestimmt? Die Treibhausgasemissionen des internationalen Warenhandels könnten bis 2050 um 290% ansteigen. Schiff- und Luftfahrt sind für über 40% der Emissionen des Güterverkehrs verantwortlich (OECD, ITF, 2015). Wegen des internationalen Charakters dieser Wirtschaftszweige fallen für

Wie kann der Dienstleistungshandel eine CO2-arme Wirt­ schaft fördern? Die Expansion der globalen Wertschöpfungs­ ketten hat die internationale Dienstleistungserbringung zu einem entscheidenden Bestandteil des modernen Handels gemacht. Dennoch bleiben im Dienstleistungssektor

Abbildung 5 Emissionen des internationalen Handels: Produktions- und verbrauchsbezogene CO2-Emissionen 7 000 Verbrauchsbezogen (2009)

Produktionsbezogen (2009)

Verbrauchsbezogen (1995)

Produktionsbezogen (1995)

6 000

Mio. t CO2

5 000 4 000 3 000 2 000 1 000

Anmerkung: Die Balken entsprechen Daten für 2009, die Punkte Daten für 1995.

Quelle: OECD Input-Output-Tabellen und CO2-Emissionsdaten der IEA. Vgl. www.oecd.org/sti/inputoutput/co2.

8 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

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0

den internationalen Schiffs- und Luftverkehr bestimmte Treibstoffe jedoch häufig nicht in den Geltungsbereich der nationalen Klimaschutzbestimmungen. Allerdings werden inzwischen Fortschritte bei der Vereinbarung multilateraler Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen erzielt. Die Internationale Seeschifffahrtsorganisation hat z.B. Energieeffizienzstandards aufgestellt, und die

Internationale Zivilluftfahrtorganisation wird 2016 über die Einführung eines globalen marktorientierten Mechanismus zur Festlegung eines Preises für die Emissionen der Luftfahrt verhandeln. Multilaterale Anstrengungen in diesen beiden Bereichen sind wahrscheinlich die kostengünstigste Methode, um eine Ausrichtung auf die internationalen Klimaschutzziele zu gewährleisten.

5. Fehlanreize erkennen, um für mehr Resilienz in der Zukunft zu sorgen Die Anpassung an sich bereits verändernde klimatische Verhältnisse wird ebenfalls durch Fehlanreize behindert, die von der Politik ausgehen. So wie die Wirtschafts­ strukturen und das Regulierungsumfeld durch den allgemeinen Einsatz leicht nutzbarer fossiler Energie­ träger geprägt wurden, haben auch die bisherigen Klima­ bedingungen festgefahrene ökonomische und ökologi­sche Strukturen entstehen lassen, durch die sich die Gefähr­ dung im Fall von Klimaänderungen erhöht. In diesem Jahrhundert könnten sich die klimatischen Bedingungen mit einer Geschwindigkeit und in einem Umfang ändern, wie die Menschheit dies noch nicht erlebt hat. Alle Länder werden davon betroffen sein. Arme und sozial im Abseits stehende Bevölkerungsgruppen werden jedoch am stärksten in Mitleidenschaft gezogen werden.

Fehlanreize im Hinblick auf die Anpassung an den Klimawandel entstehen u.a. durch infrastrukturbezogene

Regulierungssysteme, die Investitionen in eine Erhöhung der Resilienz behindern, eine Raumplanungspolitik, die den Siedlungsbau in gefährdeten Zonen fördert, sowie zu niedrige Preise für Naturgüter. Solche Regelungen sollten zwar ohnehin neu konzipiert werden, der Klimawandel erhöht jedoch die Dringlichkeit entsprechender Maß­ nahmen. Viele Länder entwickeln inzwischen strategische nationale Konzepte für die Anpassung an den Klimawandel, die sich systematisch mit diesen Fragen auseinandersetzen.

Durch Anpassung können indessen nicht alle Risiken des Klimawandels ausgeräumt werden. Die Bewältigung der finanziellen Folgen der Restrisiken ist für die Stärkung der Resilienz von entscheidender Bedeutung. Zudem muss sichergestellt werden, dass die Bedürfnisse armer Bevölkerungsgruppen bei Vereinbarungen zur Risiko­ teilung und Risikoübertragung nicht außer Acht gelassen werden.

Querschnittsfragen . 9

II. Abstimmung der Politikmaßnahmen in bestimmten Wirtschaftsbereichen „Es gibt keine Standardlösung für die Behebung der erkannten Abstimmungsdefizite, da sich die politischen Rahmenbedingungen, Technologieentscheidungen, entwicklungspolitischen Prioritäten, Ressourcenausstattungen und Kapazitäten von Land zu Land unterscheiden. Jedes Land kann jedoch die politischen Rahmenbedingungen eingehend prüfen, diese einer Bewertung unterziehen und mit der Revision der den Klimazielen zuwiderlaufenden Politikmaßnahmen beginnen, um eine nachhaltigere CO2-arme Zukunft zu schaffen.“

10 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

6. Investitionssignale und -anreize im Stromsektor neu gestalten Strom ist als zunehmend verbreiteter und praktischer Energie­ träger von grundlegender Bedeutung, um den Energiesektor (Abb. 6) und die Wirtschaft insgesamt CO2-ärmer zu gestalten. Er kann fossile Energieträger für zahlreiche End­ verbrauchs­zwecke ersetzen. CO2-arme Alternativen für die Stromerzeugung sind ebenfalls vorhanden, auch wenn auf Grund der Ressourcenausstattung und der Technologie­ entschei­dungen auf nationaler Ebene nicht allen Ländern alle Optionen offenstehen. Die CO2-Emissionen aus der Strom- und Wärmeerzeugung machen weltweit nach wie vor 25% der ge­ samten Treibhausgasemissionen aus und steigen weiterhin an.

Der Regulierungsrahmen für die Stromsysteme ist von ent­schei­dender Bedeutung, da er letztlich den Investitions­ kontext, die Kosten und die Verlässlichkeit des Systems bestimmt. Die Frage ist, ob die gegenwärtigen Regulierungs­ rahmen und Märkte die CO2-Problematik im Hinblick auf die investiven und operativen Entscheidungen angemessen widerspiegeln können.

Sollte der Strommarkt mit Blick auf die Senkung der CO2Emissionen umgestaltet werden? In zahlreichen OECDLändern ist die Gestaltung der Großhandelsmärkte für Strom

gegenwärtig nicht strategisch an dem Ziel der Senkung der CO2Emissionen ausgerichtet. Die Märkte setzen nicht das langfristige Preissignal, das für Investitionen in mit hohen Kosten verbundene CO2-arme Technologien wie Wasser- oder Kern­kraft­werke, Wind­ kraft­anlagen, Solartechnik, geothermische Anlagen oder mit Technologien zur CO2-Abtrennung und -Speicherung (CCS) aus­ gestattete fossile Kraftwerke erforderlich ist.

Bei einem nur auf konventionellen Energien beruhenden Groß­ handels­markt für Strom müsste der CO2-Preis hoch, der Strom­ preis phasenweise sehr hoch und das Risiko fortlaufender Unterspannungszustände gegeben sein, ehe Investoren Mittel für CO2-arme Technologien bereit­stellen würden. Die damit verbundenen Risiken würden zu höheren Kapitalkosten und zu unnötig hohen Stromkosten führen. Das Ergebnis wären laufende Investitionen in eine CO2-emittierende Stromerzeugung.

Um wettbewerbsfähige und zeitnahe Investitionen in CO2-arme Strom­erzeugungskapazitäten sowie den Wettbewerb bei der Stromversorgung unter den bestehenden Kraftwerken sicher­ zustellen, sind neue Markt­regelungen sowie ein robuster CO2-Preis erforderlich. Gegenwärtig gibt es kein allgemeinverbindliches

Abbildung 6 Beiträge zur jährlichen Emissionsminderung zwischen dem 6°C-Szenario und dem 2°C-Szenario

Gt CO2

Technologien 60

Wirkungsgraderhöhung in der Stromerzeugung und Kraftstoffeinsparungen – 1%

50

Kernkraft – 8%

40

Energieträgerumstellung im Endverbrauch – 10%

30

Effizienz der Brennstoff- und Stromnutzung im Endverbrauch – 38%

20

Erneuerbare Energien – 30%

10 CCS – 13%

0

2012

2020

2030

2040

2050

Anmerkung: Die obere Grenze stellt einen Emissionstrend dar, der zu einem durchschnittlichen globalen Temperaturanstieg von 6°C führt. Die untere Grenze steht mit der Stabilisierung des Temperaturanstiegs bei 2°C im Einklang.

Quelle: IEA (2015), Energy Technology Perspectives – Mobilising Innovation to Accelerate Climate Action, Internationale Energie-Agentur, Paris.

Abstimmung der PolitikmaSSnahmen in bestimmten Wirtschaftsbereichen . 11

6. Investitionssignale und -anreize im Stromsektor neu gestalten (Forts.)

Modell, in einer Reihe von OECD- und Nicht-OECD-Ländern werden jedoch verschiedene Optionen getestet.

CO2-arme Technologien spielen in den verschiedenen Strom­ systemen eine unterschiedlich große Rolle. Wasser- und Kern­ kraft­werke, Biomasseanlagen und Kraftwerke mit CO2-Abtren­ nung und -Speicherung sind regelbar – d.h. sie können Strom nach Bedarf erzeugen. Variable Energiequellen wie Wind und Photovoltaik sind nicht vollständig regelbar. Daher muss die Flexibilität der Stromsysteme erhöht werden, damit variable Energiequellen einen großen Teil des benötigten Stroms liefern können. Die Kosten des Systemumbaus unterscheiden sich zwischen den einzelnen Ländern erheblich und sollten auf gerechte und transparente Art und Weise aufgeteilt werden, um Verzerrungen zu vermeiden.

Zudem bestehen potenzielle Fehlanreize, die ein stärkeres Engagement der Nachfrageseite auf den Strommärkten und den Ausbau von Stromspeichern verhindern. Beide Bereiche verzeichnen eine dynamische Entwicklung und könnten die Flexibilität der Stromsysteme in Zukunft verbessern.

Wird die Umstellung bei regulierten Systemen besser gelingen?

Regulierte Stromsysteme (d.h. Systeme, deren Marktstruktur nicht liberalisiert wurde) sind ebenfalls mit Herausforderungen konfrontiert, beispielsweise im Hinblick auf den gerechten Netz- und Marktzugang für neue CO2-arme Energiequellen und ihre angemessene Vergütung.

Außerdem dürfte die Erfahrung der Dekarbonisierung der Großmärkte für Strom nützliche Lehren für Regierungen bieten, die die Öffnung regulierter Stromsysteme für den Wettbewerb anstreben. Die Kosten für die Einführung CO2-armer Technologien werden stark von der Gestaltung der im Wettbewerbsverfahren abgeschlossenen Verträge abhängen.

Stützen die Politikmaßnahmen die Resilienz des Energiesektors?

Die Energiesysteme und -infrastrukturen sind extremen Wetter­ ereignissen ebenso wie allmählichen durch den Klimawandel bedingten Veränderungen ausgesetzt. Dies ist eine ernstzunehmende Erwägung für mit fossilen Brenn­stoffen betriebene ebenso wie für CO2-arme Kraftwerke. Energie­unternehmen, Verbraucher und Politikverantwortliche beginnen gerade erst damit, die Politikaspekte der Auswirkungen des Klimawandels zu untersuchen.

7. Nachhaltige Mobilität fördern Die Abhängigkeit von auf fossilen Energieträgern beruhenden Verkehrssystemen ist mit hohen Umweltkosten vor Ort und weltweit verbunden. Der Verkehrssektor erzeugt rd. 23% der globalen CO2-Emissionen und ist die am raschesten wachsende Emissionsquelle weltweit. Ohne weitere Politikmaßnahmen könnten sich die CO2-Emissionen des Verkehrssektors bis 2050 verdoppeln (OECD, 2012).

Die Senkung der Emissionen des Verkehrssektors könnte zudem für sauberere Luft und weniger Staus sorgen – dies wird jedoch nicht gelingen, wenn keine proaktiven und ganzheitlichen Politikmaßnahmen ergriffen werden, um:

• Reisen zu vermeiden und die Gesamtnachfrage nach motorisiertem Verkehr zu senken,

• die Verlagerung auf emissionsarme Verkehrsmittel zu fördern, • die CO2- und Energieeffizienz der Kraftstoffe und der Kraftfahrzeug­technologien zu verbessern (Abb. 7).

Diese Maßnahmen sollten in eine Strategie für die Stadtentwick­ lung eingebettet werden, die den Raum effizienter nutzt und Umweltkosten, die Lebensqualität und die Erfordernisse der wirtschaftlichen Entwick­lung berücksichtigt. Dies bedeutet, dass sich die Maßnahmen im Bereich des Nahverkehrs wieder auf den

12 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

7. Nachhaltige Mobilität fördern (Forts.)

Zugang anstatt auf die Mobilität selbst konzentrieren sollten, indem eine sichere Infrastruktur für Fuß­gänger und Fahrradfahrer bereitgestellt wird, in Gebieten mit hoher Nachfragekonzentration eine Verlagerung auf öffentliche Verkehrsmittel erfolgt, Städte entlang der Nahverkehrstraßen entwickelt werden und die Kraftstoff- und Kraftfahrzeugeffizienz verbessert wird.

Viele Städte in den OECD-Ländern sind bereits um den Pkw herum gestaltet. Um ihre CO2-Emissionen nennenswert zu verringern, sind sie auf emissionsarme oder sogar emissionsfreie Kraftstoffe und Fahrzeuge, effizientere öffentliche Verkehrssysteme, eine Raumplanung, die den Pkw-Bedarf reduziert, sowie Alternativen zur Verkehrsnachfrage (z.B. Telearbeit) angewiesen. In den Städten der Entwicklungs- und Schwellenländer, in denen ein Großteil der Infrastruktur erst noch errichtet werden muss, muss die Expansion der Städte so gesteuert werden, dass die Nachfrage nach energie­ intensiver Mobilität begrenzt und zugleich sichere, erschwingliche, erreichbare und nachhaltige Verkehrssysteme für alle Menschen gefördert werden. Auf den nachgeordneten Verwaltungsebenen werden die zentralen Entscheidungen für die städtische Verkehrs­ planung getroffen, doch Koordination, allgemeiner Rahmen und Kapazitäten stellen in der Regel Hindernisse dar, die diese Verwaltungsebenen darin bremsen, größere Anstrengungen im Klimaschutzbereich zu unternehmen.

Der Weg in die Zukunft ist relativ klar, es müssen jedoch verschiedene Fehlanreize korrigiert werden, die von der Politik ausgehen, um den Ausbau der städtischen Mobilität zu ermöglichen und zugleich ihren CO2-Fußabdruck zu verringern.

Sind Raumplanung und verkehrspolitische Maßnahmen auf Metropolebene verzahnt? Raum- und Verkehrsplanung fallen oftmals in den Zuständigkeitsbereich unterschiedlicher Behörden, deren Abstimmungsmechanismen begrenzt bzw. informell sind.

Dies kann zu Entwicklungsstrukturen führen, die dem Verkehrs­ bedarf nicht ausreichend Rechnung tragen, wodurch die PkwAbhängigkeit der Einwohner steigt. Diskrepanzen zwischen den Verwaltungsgrenzen und der funktionalen Ausdehnung von Siedlungs­flächen beeinträchtigen die ganzheitliche Planung ebenfalls.

Lösungsmöglichkeiten für eine bessere Abstimmung reichen von der Schaffung von für die Governance der einzelnen Metropolregionen zuständigen Stellen, bei denen Raum- und Verkehrsplanung integriert sind, bis zu lockereren Formen der interkommunalen bzw.

sektorübergreifenden Zusammenarbeit wie z.B. Verträgen, Dialogund Kooperationsplattformen sowie spezifischen öffentlichen Investitions­partnerschaften.

Verfügen die Städte über ausreichenden finanziellen bzw. politischen Spielraum, um Entscheidungen zu Gunsten einer CO2armen Entwicklung zu treffen? Eine Überprüfung der politischen Fehlanreize könnte mit einer rigorosen Analyse der Effekte der nationalen Politiken auf die Maßnahmen in den Städten beginnen.

Zuständigkeiten und Einnahmequellen der Städte und nach­ geordneten Verwaltungsebenen sind in der Regel in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt. Das Steuersystem gibt in weiten Teilen vor, welche Handlungsoptionen den Städten offenstehen – und auch welche Handlungsanreize. Wie diese Einnahme­­ quellen gestaltet sind, kann die Maßnahmen der nachgeord­neten Verwaltungsebenen zu Gunsten einer CO2-armen Entwicklung entweder begünstigen oder behindern. Manche nationalen Steuervorschriften fördern eine weitere CO2-intensive Entwicklung.

Der Kapazitätsaufbau ist ebenfalls von grundlegender Bedeutung, um den Stadtverwaltungen bei der Gestaltung CO2-armer Städte, der Einbeziehung des privaten Sektors und dem Zugang zu Finanzierungsmitteln zu helfen.

Sind die Politiksignale darauf ausgerichtet, die Markteinführung bahnbrechender CO2-armer Technologien zu fördern? Unsere Abhängigkeit von mit fossilen Brennstoffen betriebenen Fahr­ zeugen wird durch die weite Verbreitung auf fossile Brennstoffe ausgerichteter Infrastrukturen, innovationsfördernde Maßnahmen, die auf fossile Brenn­stoffe fokussiert sind, und die relativ geringen Kosten des Straßen­verkehrs für die Nutzer zementiert. Damit bahnbrechende CO2-arme Lösungen rasch umgesetzt werden, müssen diese Signale umgekehrt werden. Die Innovationstätigkeit im Bereich der Elektro- und Hybridfahrzeuge schreitet zwar voran, die Verbreitung von Fahrzeugen mit alternativem Antrieb wird auf Grund von Marktversagen und -hindernissen jedoch beeinträchtigt.

Die Erfahrungen mit Elektrofahrzeugen in den Niederlanden und Norwegen zeigen, dass die Kombination aus Ladeinfrastruktur, Vergünstigungen beim Kauf von Elektrofahrzeugen und bevor­ zugten Fahrspuren auf den Hauptzugangsstraßen zu sehr rascher Verbreitung der Elektromobilität führen können. Um einen derartigen Durchbruch zu erzielen, müssen die Regierungen den nötigen Policy Mix bieten, um der bestehenden, an fossilen Brennstoffen ausgerichteten Infrastruktur etwas entgegenzusetzen.

Abbildung 7 Potenzielle Beiträge von Vermeidungs-, Verlagerungs- und Verbesserungsstrategien zur Umstellung auf eine CO2-arme Wirtschaft Innovationsbereiche 16 Effiziente Fahrzeuge

Gt CO2

12

CO2-arme Kraftstoffe Verlagerung

8

Vermeidung

4

0

2012

2020

2030

2040

2050

Quelle: IEA (2015), Energy Technology Perspectives 2015. Mobilising Innovation to Accelerate Climate Action. Die obere Grenze stellt einen Emissionstrend dar, der zu einem durchschnittlichen globalen Temperaturanstieg von 6°C führt. Die untere Grenze steht mit der Stabilisierung des Temperaturanstiegs bei 2°C im Einklang.

Abstimmung der PolitikmaSSnahmen in bestimmten Wirtschaftsbereichen . 13

8. Anreize für eine nachhaltige Flächennutzung stärken Im Jahr 2050 werden die Nutzflächen 60% mehr Nahrungsmittel liefern müssen als heute, um die wachsende Bevölkerung zu ernähren, ohne dass Boden, Wasser, biologische Vielfalt, Öko­system­ leistungen und das Klima, von denen Wohlergehen und Entwicklung der Menschen abhängig sind, dabei geschädigt werden. Indessen entfallen auf die Landnutzung – insbesondere auf Landwirtschaft und Entwaldung – zurzeit rd. 25% der durch den Menschen verursachten weltweiten Treibhausgasemissionen (IPCC, 2014).

Dies muss nicht so sein. Nachhaltige Bodenmanagementpraktiken – die Reduzierung der Entwaldung, die Wiederherstellung geschädigter Flächen, bessere landwirtschaftliche Praktiken sowie eine höhere Kohlenstoffspeicherung in Böden und Wäldern – könnten einen großen Beitrag zum globalen Klimaschutz leisten und zugleich die Produktivitätssteigerungen bewirken, die zur Deckung des steigenden Nahrungsmittelbedarfs erforderlich sind.

Dies könnte durch den Schutz der Ökosysteme zudem die Resilienz unserer Volkswirtschaften gegenüber dem Klimawandel erhöhen.

Um diese positiven Effekte zu erzielen, ist ein integrierter Ansatz vonnöten, der die strengen Trennlinien zwischen den Politik­ maßnahmen in den Bereichen Klimaschutz, Landwirtschaft, Ernäh­rungssicherheit, Forstwesen und Umwelt aufhebt. In einem ersten Schritt könnten die Länder die nachfolgenden konkreten Fragen prüfen.

Stehen Stützungsmaßnahmen für den Agrarsektor mit einer CO2-armen Wirtschaft im Einklang? Subventionen auf landwirtschaftliche Vorleistungen und Preisstützungsmaßnahmen können zur Verschlech­terung der Umwelt- und Klimaergebnisse der Landwirtschaft führen. Seit 1990 haben die konzertierten Anstrengungen der OECD-Länder zu einer Verringerung der umwelt­schädlichsten Subventionen von über 85% aller Agrar­ subventionen auf 49% im Zeitraum 2010-2012 geführt (Abb. 8). Die Regierungen sollten diese Anstrengungen fortsetzen und zugleich die Förderung auf Praktiken, Kompetenzen und Infrastrukturen neu ausrichten, die die CO2- und Ressourcenintensität der Landwirtschaft auf eine Art und Weise verringert, die mit der kontinuierlichen Produktivitätssteigerung im Einklang steht.

Ist das Handelssystem für Agrarprodukte den Klimazielen zuträglich? Maßnahmen zur Liberalisierung des Handels sind wichtig für den Klimaschutz, die Anpassung an den Klimawandel und die Ernährungssicherheit. Der Abbau von Handelszöllen und die Senkung der Subventionen für Agrarprodukte könnten die Landnutzung optimieren und den Landbedarf insgesamt verringern, so dass der Druck auf Waldgebiete reduziert würde.

Ein gut funktionierendes Handelssystem würde die Anpassung ebenfalls unterstützen, indem es die regionalen Veränderungen in Bezug auf die Produktivität ausgleicht, die durch den Klimawandel bewirkt werden. Der frei­zügige Handel hat zudem einen positiven

Abbildung 8 Entwicklung der Erzeugerstützungsmaßnahmen nach den potenziellen Umweltauswirkungen Schädlichste Auswirkungen

Geringste Auswirkungen

Sonstige

300 000

In Mio. US-$

250 000

200 000

150 000

100 000

Potenziell umweltschädlichste Stützungsmaßnahmen 50 000

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Quelle: OECD (2014e), Green Growth Indicators for Agriculture: A Preliminary Assessment, OECD Green Growth Studies, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264223202-en.

14 . Abstimmung von PolitikmaSSnahmen für eine CO2-arme Wirtschaft – Synthesebericht

2012

Effekt auf die vier Säulen der Ernährungssicherheit: Zugänglichkeit, Verfügbarkeit, Nutzung und Stabilität. Im Hinblick auf jeden dieser Aspekte hat die Handelsöffnung allerdings nicht nur positive, sondern auch negative Effekte, wozu beispielsweise Bedenken bezüglich der Importabhängigkeit von Ländern zählen, die keinen komparativen Vorteil aufweisen. Diese Effekte müssen gesteuert werden.

Beeinträchtigen die Politikmaßnahmen die Widerstands­fähigkeit der Landwirtschaft gegenüber dem Klimawandel? Die Landwirtschaft wird vom Klimawandel wahr­scheinlich sehr schwer getroffen werden, wobei in einigen Regionen mit einer möglichen Abnahme der Erträge um 25% im Vergleich zum gegenwärtigen Niveau gerechnet wird, was mit drastischen Folgen für Entwicklungs- und Schwellenländer verbunden wäre, die von der Landwirtschaft abhängig sind (Ignaciuk und MasonD’Croz, 2014). Widersprüchliche Politiksignale sowie der allgemeine Mangel an Möglichkeiten, auf einschlägige Klimadaten zuzugreifen und diese zu nutzen, können Landwirte davon abhalten, das Klimarisiko in ihre Alltagspraktiken einzubeziehen. So könnten Subventionen für Ernteversicherungen, die die Prämien übersteigen, die notwendig sind, damit die Land­wirte dem Klimarisiko Rechnung tragen, die Betroffenen zu riskanteren landwirtschaftlichen Praktiken veran­lassen. Mehr Unterstützung ist erforderlich, um den Landwirten – insbesondere in den Entwicklungsländern – bei der Anpassung an Dürreperioden, Überschwemmungen oder andere Klimafolgen zu helfen.

Werden die von den Wäldern und Ökosystemen erbrachten Leistungen im Rahmen wirtschaftlicher Entscheidungen angemessen gewürdigt?

Entscheidungen über die Allokation der Flächennutzung, etwa zwischen landwirtschaftlicher, forstwirtschaftlicher und Infrastrukturnutzung, werden durch Marktkräfte, staatliche Anreize und Regulierungen geleitet, die den ökologischen Kosten und Nutzeffekten nicht immer umfassend Rechnung tragen. So erbringen die Wälder beispielsweise ein breites Spektrum von Klima- und Umweltschutzleistungen, die zu großen Teilen nicht gesondert berechnet werden. Die Gestaltung von Anreizen, die Aktivitäten mit doppeltem Nutzen im Hinblick auf Emissionsreduktionen und die Nachhaltigkeit der natürlichen Ressourcen fördern, z.B. REDD+ und Zahlungen für Ökosystemleistun­ gen, haben das Potenzial, den Übergang zu einer CO2-armen Wirtschaft zu erleichtern, sofern die nationalen Regierungen die Bevölkerung vor Ort bei der Behebung ihrer Kapazitätsdefizite unterstützen.

Auf dem Weg zu einer nachhaltigen Bioökonomie? Eine auf Bioenergie und Bioprodukten beruhende Wirtschaft könnte einen tiefgreifenden Wandel hin zu einer CO2-armen Wirtschaft vorantreiben. Ohne gut aufeinander abgestimmte Politikmaßnahmen würde sie jedoch auch Gefahr laufen, noch mehr Nutzflächen umzuwidmen und für andere Zwecke anstatt für die Nahrungsmittelproduktion zu nutzen, und könnte durch die veränderte Landnutzung zu noch höheren Emissionen führen. Eine klimaschonende Bioökonomie würde zunächst einmal bedeuten, dass Entscheidungen auf der Grundlage der Quantifizierung der Kohlenstoffflüsse und der anderen Umweltwirkungen über den gesamten Lebenszyklus der Bioprodukte getroffen werden.

Sind die Politikmaßnahmen ganzheitlich genug, um das Problem der Nahrungsmittelverschwendung an der Wurzel zu packen? Ein Drittel der weltweit für den menschlichen Verzehr erzeugten Nahrungsmittel geht jedes Jahr verloren oder wird verschwendet. Die Verringerung von Nahrungsmittelverlusten und -verschwendung zwischen Feld und Privathaushalt könnte dazu beitragen, durch Verbesserung der Effizienz der landwirtschaftlichen Versorgungskette die Umwelt­ belastungen und Klimafolgen zu reduzieren. Die Regierungen müssen ein besseres Verständnis der Gründe für Verluste und Verschwendung entwickeln, um mit Politikmaßnahmen zu reagieren, die zwischen den Ministerien für Landwirtschaft, Wirtschaft, Umwelt und Gesundheit abgestimmt sind.

Schlussfolgerungen Die unterschiedlichen Signale, die von den nicht aufeinander abgestimmten Politikmaßnahmen ausgehen, stellen ein ernstes Risiko für die erfolgreiche Umstellung auf eine CO2-arme Wirt­schaft dar. Beispielsweise stehen im Bereich der Besteuerung und der städtischen Mobilität zahlreiche Politikmaßnahmen miteinander in Wechselwirkung, die insgesamt ein bedeutendes Hindernis für die Senkung der CO2-Emissionen bilden: Benzin- bzw. Dieselpreise, in denen die Kosten für die Gesellschaft nicht in vollem Umfang berücksichtigt sind, Subventionierung von Dienstwagen, zu niedrig angesetzte Immobiliensteuern, Raumordnungs­ regelungen, die einer dichteren Bebauung entgegenwirken, Steuern auf Immobilientransaktionen sowie mangelnde Koordination von lokalen Gebietskörperschaften bei Infra­ strukturinvestitionen. Es ist ein ambitioniertes Ziel, die Auswirkungen einer bestimmten Konstellation von Politik­ signalen auf die Klimaziele zu evaluieren, die potenziellen Nutzeffekte sind jedoch hoch.

Die Wirksamkeit der Klimapolitik kann gesteigert werden, wenn Ministerien, deren Aufgabenbereiche außerhalb der traditionellen Klimaschutzpolitik liegen, diejenigen Rahmen­ bedingungen in ihrem Aufgabengebiet neu überdenken, die am wenigsten mit der Klimapolitik im Einklang stehen.

Um die mangelnde Abstimmung von Politikmaßnahmen zu korrigieren, sind neue ressortübergreifende Ansätze in der Politikgestaltung erforderlich.

Es gibt keine Standardlösungen für die Behebung der identifi­ zierten Abstimmungsdefizite, da sich die politischen Rahmen­ bedingungen, Technologieentscheidungen, entwicklungs­politi­ schen Prioritäten, Ressourcenausstattungen und Kapazi­täten von Land zu Land unterscheiden. Jedes Land kann jedoch die politischen Rahmen­bedingungen eingehend prüfen, diese einer Bewertung unterziehen und mit der Revision der den Klimazielen zuwiderlaufenden Politikmaßnahmen beginnen, um eine nachhaltigere CO2-arme Zukunft zu schaffen.

Bestimmte Fehlausrichtungen bleiben eine Herausforderung, da ihre Korrektur durch nationale Maßnahmen allein nicht zu erreichen ist. Die Besorgnis bezüglich Verzerrungen im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit, die durch unterschiedlich strenge Klimaschutzmaßnahmen zwischen den Handelspartnern verursacht werden, beeinträchtigt kontinuierlich die Verwirk­ l­ichung globaler klimapolitischer Ziele – ein Problem, das auf energieintensive und international gehandelte Produkte beschränkt ist. Ein globales Übereinkommen bei der 21. UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenz (COP21) in Paris könnte in diesem Bereich zu Fortschritten führen.

Schlussfolgerungen . 15

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OECD, IEA, ITF, NEA (2015), Aligning policies for a lowcarbon economy, OECD Publishing, Paris.

Die komplette Publikation kann online konsultiert werden: http://dx.doi.org/10.1787/9789264233294-en Weitere Informationen unter: http://oe.cd/lowcarbon

Für weitere Informationen wenden Sie sich bitte an: Richard Baron, Project Manager – richard.baron@oecd.org Virginie Marchal, Policy Analyst – virginie.marchal@oecd.org