Реформирование экономических инструментов УВР в странах ВЕКЦА by OECD

Реформирование экономических инструментов УВР в странах ВЕКЦА АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

2016 год

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

Реформирование экономических инструментов управления водными ресурсами в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА)

Водные ресурсы, водное хозяйство – один из движущих факторов экологизации экономики, но в странах ВЕКЦА перед водным сектором стоят серьезные проблемы: •

Нехватка воды для некоторых целей водопользования в ряде случаев вследствие дефицита водных ресурсов или их неэффективного распределения;

•

Низкое качество воды в некоторых водных объектах;

•

Слабый мониторинг водных ресурсов (в основном из-за недостаточного финансирования);

•

Плохое финансовое состояние водного сектора и, как следствие, низкое качество предоставляемых им инфраструктурных услуг; нехватка в водном хозяйстве квалифицированного персонала из-за низких зарплат и

•

Высокие риски для населения в связи с эпидемиями заболеваний, передающихся с водой; риски для жизни, имущества, водохозяйственной инфраструктуры ввиду бедствий «водного» характера – таких как наводнения и засуха, сели и оползни.

Настоящий аналитический обзор ОЭСР обобщает основные выводы и рекомендации , относящиеся к роли экономических инструментов в преодолении названных проблем УВР и в решении главных задач водной политики, в том числе – связанных с соответствующими Целями устойчивого развития. 1: Экономические инструменты призваны сыграть важную роль в достижении целей водной политики, включая «водные» Цели устойчивого развития. 2: Для достижения этих целей потребуется серьезное реформирование экономических инструментов, используемых странами ВЕКЦА. Совершенствование экономических инструментов водной политики в регионе ВЕКЦА должно охватывать различные аспекты их разработки и практического использования, а также вопросы правоприменения. Основные рекомендации в этом отношении заключаются в следующем: •

Рекомендация 1: привести экономические инструменты УВР в соответствие с целями водной политики.

•

Рекомендация 2: разработать и проанализировать сценарии реформирования приоритетных инструментов УВР; подготовить план действий для реализации предпочтительных сценариев.

•

Рекомендация 3: обеспечить понимание «политической экономики» реформ. Критически важными элементами реформирования экономических инструментов являются: грамотное планирование процесса с точки зрения последовательности его этапов и их постепенной реализации; выбор и использование верных сопутствующих мер в поддержку реформ; консультации участников процесса с заинтересованными сторонами.

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Введение

С начала 1990-х годов ОЭСР помогает странам с переходной экономикой в регионе ВЕКЦА в совершенствовании их природоохранной и водной политики, в интеграции экологических соображений в процесс экономических, социальных и политических реформ, в постепенном переходе к политике зеленого роста на основе модели устойчивого развития. Работа ОЭСР на этом направлении в основном связана с экономическими и финансовыми аспектами управления водными ресурсами (УВР) и с реформированием сектора водоснабжения и водоотведения (ВСиВО). Поддерживая процесс реформ в странах ВЕКЦА, ОЭСР помогает им, среди прочего, в реализации принципов интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР)1 и принципов Водной рамочной директивы ЕС (ВРД), включая принципы «загрязнитель платит» и «потребитель/выгодополучатель платит», с тем, чтобы водная политика стран ВЕКЦА отвечала соответствующим Целям развития тысячелетия (в период до 2015 г.), а затем Целям устойчивого развития (утвержденным в сентябре 2015 г.), задачам водной и социально-экономической политики, которые поставлены национальными стратегиями развития стран и секторальными программами. Хорошо продуманные и эффективно применяемые, экономические инструменты УВР могут иметь решающее значение в достижении целей водной политики – в частности: •

Создавая стимулы для сбережения и рационального использования водных запасов; и

•

Мобилизуя дополнительные финансовые ресурсы для УВР (за счет увеличения поступлений, генерируемых экономическими инструментами), тем самым укрепляя финансовую устойчивость водного сектора.

Пять принципов ИУВР – это управление водными ресурсами на уровне бассейна с привлечением заинтересованных сторон; межсекторальная и вертикальная координация УВР; обеспечение прозрачности процесса УВР и участия в нем общественности; устойчивое водопользование, включая защиту экосистем; финансовая устойчивость УВР и использование экономических инструментов.

Содействуя минимизации последствий и рисков, связанных с «водными» бедствиями и чрезвычайными ситуациями, экономические инструменты способствуют устойчивому экономическому развитию в целом. В период после конференции министров «Окружающая среда для Европы» 2011 года СРГ ПДООС ОЭСР активно занималась анализом применения экономических инструментов в странах ВЕКЦА (в первую очередь в Армении, Грузии, Казахстане и России, а также в бассейне реки Кура) для решения важнейших проблем УВР и задач водной политики. Главной целью анализа было понимание существующих потребностей и возможностей в отношении реформирования применяемых экономических инструментов. Эта работа проводилась в рамках Национальных диалогов по водной политике в соответствующих странах. Использовались и другие форматы консультаций с заинтересованными сторонами. Настоящий аналитический обзор ОЭСР представляет основные выводы и рекомендации по результатам этой работы и кратко описывает выбранную для анализа методологию.

Проблемы УВР и риски, общие для стран ВЕКЦА

При всех географических и климатических различиях между ними страны ВЕКЦА вынуждены иметь дело с рядом общих для региона проблем УВР и «водных» рисков, препятствующих устойчивому экономическому развитию. Количество воды: в регионе есть страны бедные, например, Армения, и богатые водными ресурсами – Кыргызстан, Таджикистан, Российская Федерация, которая по возобновляемым ресурсам пресной воды занимает второе место в мире после Бразилии; при этом даже Россия сталкивается с проблемой водообеспеченности из-за неравномерного распределения водных запасов по ее территории. В дефицитных регионах недостаток воды становится все более серьезным препятствием к дальнейшему экономическому развитию. В целом, водная инфраструктура в странах ВЕКЦА развита недостаточно. Там, где она есть, она зачастую находится в плачевном состоянии из-за хронического недофинансирования, не позволяющего эксплуатировать, ремонтировать и восстанавливать ее должным образом. Это особенно касается инфраструктуры защиты от наводнений, городской ливневой канализации и систем ВСиВО в сельской местности. Плохое финансовое состояние водного сектора – общая проблема всех стран ВЕКЦА, обуславливающая перебои с водоснабжением и низкое качество услуг на местах, делающая более ощутимым водный дефицит в странах с недостаточными водными ресурсами. Нехватка финансирования для надлежащего управления водными ресурсами зачастую усугубляется неграмотной водной политикой, еще более увеличивающей финансовые потребности сектора в настоящем и в будущем – а удовлетворять их будет все труднее. Среди примеров такой политики: использование устаревших проектов и строительных стандартов, из-за чего в сельской местности строятся непомерно большие системы ВСиВО, или контрпродуктивное стимулирование строительства объектов на территориях, подверженных водным рискам, когда государство выступает «страховщиком последней инстанции» (см. OECD 2016b, готовится к публикации). В регионе ВЕКЦА остро стоит проблема утечек и потерь воды; в большинстве секторов требуется существенное увеличение эффективности водопользования. Так, в Кыргызстане общие потери воды оцениваются в 2,5 миллиарда м³ в год, а это 20-30% совокупного национального потребления воды (8-9 миллиардов м³ в год) или около 5% всех возобновляемых запасов пресной воды Кыргызстана. В России в орошаемом земледелии на тонну произведенной продукции сейчас расходуется воды почти в два раза больше, чем в 1990 г.

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Проблема недостаточности водных ресурсов зачастую усугубляется тем, что вода не распределяется на цели, делающие ее использование наиболее полезным и эффективным. Острая в бедных водой регионах, конкуренция за доступ к водным ресурсам становится заметным фактором и там, где водообеспеченность выше. Во многих случаях планирование и принятие решений в сфере распределения воды остается чисто административным процессом, без экономической оценки выгод и преимуществ, связанных с различными решениями. Экономические аспекты водопользования оцениваются редко, что объясняется и нехваткой количественной и экономической информации по различным целям водопользования (в частности, в Кавказском регионе). Например, в Армении экономический анализ водопользования в планы управления речными бассейнами не интегрирован.

• Перед странами ВЕКЦА стоят серьезные проблемы и задачи, связанные с количеством и качеством водных ресурсов, их распределением, с неудовлетворительным мониторингом водных ресурсов, с «водными» чрезвычайными ситуациями. • В странах ВЕКЦА отсутствуют достаточные стимулы к повышению эффективности водопользования. • Плачевное состояние существующих систем водоснабжения, водоотведения и очистки стоков вызвано недофинансированием водного хозяйства, не позволяющим эксплуатировать и восстанавливать его инфраструктуру надлежащим образом. • Многочисленные субсидии, призванные поддержать водный сектор, экономически неэффективны и не способствуют достижению целей водной политики. • Плохое финансовое состояние водного сектора – общая проблема стран ВЕКЦА. Как правило, поступления по тарифам не компенсируют полностью даже затраты на эксплуатацию и обслуживание инфраструктуры, для покрытия которых обычно требуются значительные субсидии. Инвестиционные затраты в большинстве случаев субсидируются. Дефицит финансирования нередко является следствием недостаточно грамотной водной политики.

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Существует и проблема трансграничного распределения водных ресурсов. Так, серьезные трудности стоят перед Кыргызской Республикой, которая пытается обеспечить целесообразное и справедливое распределение воды между конкурирующими целями водопользования внутри страны и в контексте отношений с соседними странами в нижнем течении рек. Подписывая международные соглашения вскоре после распада СССР, новые государства обязались придерживаться советских квот распределения воды, и сейчас Кыргызстану позволяется использовать лишь незначительную часть совокупных годовых водных потоков (осадки и ледниковый сток); он должен оставлять соседним странам основную часть своего речного стока. На подземные водные ресурсы по очереди действуют распространенное загрязнение, проистекающее из сельского хозяйства, и точечное загрязнение из домашних выгребных ям и септиков. Доступ к услугам водоотведения и очистки сточных вод в сельских населенных пунктах является низким, и такие услуги редко доходят до сельских районов. Для того чтобы определить, локализовать и разрешить выше описанные проблемы, связанные с загрязнением водных ресурсов важную роль играет наличие эффективной программы контроля над состоянием качества поверхностных и грунтовых водных ресурсов и питьевой воды.

Тем не менее, во многих странах ВЕКЦА часто наблюдается нехватка контроля над состоянием рек и водоносного горизонта, и этот результат может в значительной степени объясняться нехваткой финансирования. Главные риски для воды в странах ВЕКЦА связаны с опасными природными явлениями, в том числе последствия наводнений, засух и оползней. Они обостряются в связи с повышенной изменчивостью климата и изменением климата, поводящим по прогнозам к увеличенной изменчивости речных потоков, ускоренному таянию ледников и накопленного в течение зимы снега, так же как значительному изменению видов весенних наводнений. Однако в странах ВЕКЦА часто существуют побуждения к строительству имущества на участках, находящихся под угрозой водных стихийных бедствий, так как земля в этих территориях часто стоит дешевле. Такие часто сцепленные между собой проблемы управления водой оказывают большое влияние на социоэкономическое развитие.

Водная политика стран ВЕКЦА преследует ряд целей, общих для региона. В частности: •

• •

Все страны ВЕКЦА стремятся к достижению «водных» Целей устойчивого развития (ЦУР 6 и ЦУР 11.5), причем расширение охвата населения услугами ВСиВО в первую очередь имеет в виду сельские районы. В большинстве стран добиваются повышения эффективности водопользования – в основном за счет инноваций в орошаемом земледелии и в водоемких отраслях. Большинство стран стремится к укреплению своей водной безопасности, а также продовольственной безопасности и энергетической безопасности, напрямую зависящих от состояния водных ресурсов. Некоторые страны (например, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан) будут увеличивать хранилища для стратегических запасов воды. В ряде стран планируют развивать ресурсную базу посредством оборотного использования и регенерации воды, разработки подземных запасов или опреснения морской воды.

Для большинства стран устойчивое экономическое развитие является всеобъемлющей, объединяющей целью социальноэкономической и природоохранной политики, которая определяет и секторальные стратегии (в том числе – водную). Сопоставляя основные задачи водной политики стран ВЕКЦА с глобальной повесткой, можно сказать, что все страны ВЕКЦА стремятся к достижению «водных» Целей устойчивого развития (до 2016 г. – Целей развития тысячелетия). Это требует определения национальных задач и целей (и соответствующих показателей) в сфере УВР и в сфере водной, продовольственной и энергетической безопасности (исходя из ЦУР 6, 2, 7 и 11.5, утвержденных на Саммите ООН в сентябре 2015 г.), интеграции их в государственную политику, национальные стратегии и планы. Далее, все страны ВЕКЦА твердо намерены решать названные выше проблемы, связанные с дефицитом воды, «водными» рисками, недостаточным финансированием и неэффективностью субсидий для водного сектора. Достижение целей политики и решение указанных проблем требует от стран ВЕКЦА использования различных инструментов, включая тщательно отобранные экономические инструменты УВР. Например, для решения проблем сельского ВСиВО странам ВЕКЦА нужно использовать такие инструменты как продуманные тарифы на воду (ценообразование) и экономически эффективная государственная поддержка (в первую очередь, в отношении капиталовложений и адресной социальной помощи малообеспеченным группам населения ввиду проблемы финансовой доступности услуг, остро стоящей в сельской местности). Эти меры должны быть поддержаны широким использованием менее затратных инвестиционных решений и альтернативных, «устойчивых» бизнес-моделей, обеспечивающих надлежащую эксплуатацию, обслуживание, реабилитацию и финансирование сельских систем ВСиВО, включая привлечение частного сектора. В ряде стран региона (например, в Кыргызстане) разработаны национальные стратегии финансирования городского и сельского ВСиВО, в конечном счете призванные обеспечить достижение ЦУР, связанных с водоснабжением и водоотведением.

policy Highlights

Роль экономических инструментов в решении задач водной политики и в достижении Целей устойчивого развития

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Для снижения диффузного загрязнения водных объектов странам ВЕКЦА следует подумать об использовании налогов (и аналогичных им таможенных пошлин) на продукцию, являющуюся серьезной причиной диффузного загрязнения (смазочные материалы, токсичные агрохимикаты и т.д.). О достижении Целей устойчивого развития, в особенности ЦУР 6.5 (обеспечение интегрированного управления водными ресурсами на всех уровнях к 2030 году), говорится во всех страновых отчетах, называющих в числе национальных приоритетов реализацию принципов ИУВР и разработку планов ИУВР. Еще одним полезным инструментом является трансграничное сотрудничество, в настоящее время развиваемое в бассейнах рек Кура (соглашение между Азербайджаном и Грузией), Днестр (Молдова и Украина), Чу и Талас (Казахстан и Кыргызстан), в бассейне Аральского моря (все центрально-азиатские государства) и в бассейне верхней Амударьи (Таджикистан и Афганистан). Страновые обзоры свидетельствуют об усугубляющейся проблеме водного дефицита, стоящей перед некоторыми странами ВЕКЦА, вследствие увеличивающегося давления на водные ресурсы (растущее бытовое, промышленное и сельскохозяйственное потребление). Так, по оценкам ОЭСР индекс эксплуатации водных ресурсов (ИЭВР)2 вырос до 45% в Армении и 48% в Азербайджане, причем ИЭВР выше 40% принято считать индикатором острого водного стресса. Эта проблема может решаться посредством: (a) усиления стимулов к сбережению воды и повышению эффективности водопользования; (б) инноваций, включая инвестиции в водосберегающие технологии; (в) развития ресурсной базы и расширения возможностей для стратегического хранения водных запасов.

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Адекватными экономическими инструментами в данном случае являются: (a) грамотное формирование цены на воду в контексте первой и второй мер и (б) экономически эффективная государственная поддержка второй и третьей мер. Серьезнейшие проблемы стоят перед многими странами ВЕКЦА и в сфере орошения: это крайне неэффективное использование воды, сильно изношенные системы орошения и острая нехватка финансирования для их развития и восстановления, помимо штатной эксплуатации и обслуживания. Дефицит финансирования становится причиной дальнейшей деградации оросительных систем (например, в Казахстане и Кыргызстане). Экономическими инструментами, адекватными данной ситуации, являются: (a) эффективная ценовая политика, стимулирующая водосбережение и позволяющая мобилизовать средства для нормальной эксплуатации и обслуживания систем (применительно к орошению целью водной политики будет постепенное введение тарифов, покрывающих, как минимум, затраты на поставку воды сельскохозяйственным потребителям – см. OECD, 2010); и (б) адресная, экономически эффективная помощь в реабилитации оросительных систем.

в будущем может решаться введением обязательного страхования жизни и экономических активов для районов, в которых риски «водных» бедствий особенно высоки. В целом, анализ ситуации в отдельных странах свидетельствует о том, что проблемы УВР и «водные» риски, общие для стран ВЕКЦА и рассматриваемые в настоящем обзоре, действительно препятствуют устойчивому экономическому развитию. Роль экономических инструментов в этом отношении заключается в создании правильных стимулов и в мобилизации средств для финансирования приоритетных мер водной политики или, с другой стороны, в снижении потребностей в финансировании и уменьшении финансового бремени водного сектора в будущем.

И наконец, проблема непомерных финансовых обязательств государства как «страховщика последней инстанции»

Индекс эксплуатации водных ресурсов (ИЭВР) или индекс водозабора определяется для страны как отношение среднего совокупного годового отбора пресной воды к ее средним долгосрочным запасам; он оценивает давление совокупного водозабора на водные ресурсы. Широко используется и другой индекс – «показатель Фалкенмарка» или «индекс водного стресса». Он оценивает дефицит воды через совокупный объем водных запасов, доступных населению данного региона; он измеряется как количество возобновляемой пресной воды, имеющейся на одного человека в год: показатель меньше 1700 м3 на человека в год означает, что страна испытывает водный стресс; меньше 1000 м3 – водный дефицит; меньше 500 м3 – абсолютный водный дефицит (см. Falkenmark, M., J. Lundquist and C. Widstrand (1989), “Macro-scale Water Scarcity Requires Micro-scale Approaches: Aspects of Vulnerability in Semi-arid Development”, Natural Resources Forum, Vol. 13, No. 4, pp. 258–267).

Совершенствование существующих экономических инструментов УВР в странах ВЕКЦА Существующая сейчас в странах ВЕКЦА система экономических инструментов УВР требует совершенствования инструментов и практики их использования, включая вопросы контроля и правоприменения. Анализ инструментов, используемых Арменией, Кыргызстаном и Российской Федерацией, свидетельствует о том, что в настоящее время они не соответствуют сложным проблемам УВР и не отвечают масштабным целям водной политики. В том виде, в котором они разработаны и применяются, они не создают надлежащих стимулов к сбережению воды и рациональному водопользованию, к сокращению загрязнения водных ресурсов, к эффективной эксплуатации и обслуживанию водохозяйственной инфраструктуры. Они и не генерируют поступления, которые обеспечили бы финансовую жизнеспособность водного сектора, сейчас получающего огромные субсидии – зачастую нецелесообразные с точки зрения эффективности затрат, контрпродуктивные и не содействующие целям водной политики.

Таблица 1: Основные недостатки экономических инструментов УВР в ряде стран ВЕКЦА Анализируемые инструменты

Текущая ситуация

Оплата водозабора и водопользования

В некоторых странах (в Армении, России) плата за воду слишком низка, чтобы стимулировать более эффективное водопользование; она не отражает ни природоохранные издержки, ни стоимость ресурса. В других странах (напр., в Кыргызстане) плата за отбор поверхностной воды вообще отсутствовала. Далее, некоторые секторы освобождены, полностью или частично, от платы за воду – напр., водохозяйственные предприятия, сельское хозяйство, гидроэнергетика.

Плата за загрянение3 (в форме платы за выбросы и налогов на продукцию)

Существующая плата за загрязнение слишком низка, чтобы стимулировать его сокращение (нарушение принципа «загрязнитель платит»); она не отражает ни стоимость ресурса, ни природоохранные издержки, связанные с его загрязнением. В некоторых странах (напр., в Армении) система исчисления оплаты слишком сложна, что затрудняет ее практическое применение. Введение налогов на определенную продукцию (смазочные материалы, пестициды, другие токсичные агрохимикаты) – возможно, с использованием залогово-возвратной системы – будет способствовать сокращению диффузного загрязнения водных ресурсов, особенно применительно к сельскому хозяйству.

Тарифы на воду

Два основных вывода относительно экономических инструментов УВР, их применения и контроля за соблюдением соответствующих требований заключаются в следующем:

Земельный налог

• Представляется, что зачастую они не соотнесены с основными проблемами УВР и заявленными целями водной политики; • Необходимо совершенствовать практику применения экономических инструментов и внедрять новые, новаторские инструменты. Основные недостатки экономических инструментов УВР, применяемых сейчас в регионе ВЕКЦА, обобщаются в Таблице 1.

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Субсидии водному сектору

Существующие тарифы на воду зачастую не компенсируют даже затраты на эксплуатацию и обслуживание инфраструктуры водоснабжения, водоотведения и очистки стоков – за исключением Армении и России, где они сейчас покрываются на 90-95%. В Грузии и Азербайджане затраты на бытовое водоснабжение (эксплуатация и обслуживание) покрываются только на 75% и 73%. Во всех рассматриваемых странах существующие тарифы никогда не покрывают инвестиционные затраты. Требуются увеличение и реструктуризация тарифов на воду – например, введение двухставочных тарифов с фиксированным компонентом (компенсирующим постоянные затраты) и волюметрическим (оплата фактического потребления воды по счетчику). Следует увеличить и дифференцировать ставки земельного налога, который должен адекватнее отражать стоимость или ценность земли: (a) подключенной к инфраструктуре ВСиВО, включая ливневую канализацию, и защищенной от «водных» бедствий; и (б) расположенной рядом с ценными водными объектами, имеющими рекреационное или экологическое значение – такими как Байкал в России, Иссык-Куль в Кыргызстане, Севан в Армении. Сейчас субсидии водному сектору включают: (i) прямую бюджетную поддержку; (ii) разнообразные освобождения и льготы в отношении налоговых ставок, тарифов и т.д. (к этому следует добавить низкую собираемость платежей с потребителей) и (iii) перенос рисков на государство. Выполненный анализ указывает на контрпродуктивность многих субсидий, влияющих на состояние водного сектора и имеющих место в сельском хозяйстве, энергетике или водном хозяйстве. Не будучи эффективными, они уменьшают поступления бюджета и подлежат постепенной отмене. Напротив, следует увеличивать субсидии, эффективные с точки зрения затрат, – например, капитальные субсидии для развития и внедрения новых технологий в сфере орошения.

Различия в терминологии: то, что в странах ОЭСР считается налогами, в ВЕКЦА называют платежами или сборами. 3

Источник: OECD (2013a, 2014a, b).

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

В целом, совершенствование экономических инструментов УВР и практики их использования, включая вопросы правоприменения, повлечет за собой повышение эффективности управления водными ресурсами, а это, в свою очередь, будет способствовать зеленому экономическому росту (ускорение экономического роста, эффективность водопользования, развитие туризма, сельское хозяйство, ориентированное на экспорт).

В странах ВЕКЦА, охваченных анализом: •

•

Существующие экономические инструменты не в состоянии изменить поведение конечных потребителей в сторону «устойчивого», рационального потребления воды и не могут обеспечить водное хозяйство необходимыми финансовыми поступлениями. Зачастую экономические инструменты недостаточно хорошо продуманы, не соотнесены с основными проблемами УВР и заявленными целями водной политики. Инструменты УВР и практика их использования, включая вопросы контроля и правоприменения, могут и должны быть серьезно усовершенствованы.

Приведение экономических инструментов УВР в соответствие с целями водной политики Выбор инструментов водной политики зависит от ее конечных целей в каждой из стран ВЕКЦА. Так, в Кыргызстане экономические инструменты должны стимулировать рациональное водопользование с тем, чтобы уравновесить растущие потребности в воде (в частности, со стороны сельского хозяйства, ориентированного на экспорт, и туризма – эти два сектора считаются основными движущими факторами экономического роста в Кыргызстане) с ее наличными запасами. После 2050 г. в Кыргызстане ожидается уменьшение речного стока вследствие изменения климата (согласно второму национальному коммюнике для Рамочной конвенции ООН по изменению климата), и это также требует мер, обеспечивающих надежное водоснабжение. Многие фермеры и сейчас жалуются на нехватку воды во время созревания урожая. Варианты реформирования инструментов водной политики должны предлагаться после тщательного анализа существующих инструментов, оценки их эффективности и недостатков. Как правило, варианты реформирования предусматривают три уровня развития, в основном имея в виду увеличение финансовых поступлений, но в первую очередь они должны обеспечить стимулы к сокращению загрязнения водных ресурсов и повышению эффективности водопользования. Как показывает анализ экономических инструментов, используемых в Армении, Кыргызстане и Российской Федерации, реформа должна охватывать все аспекты инструментов, включая принципы, на которых они основаны, и их практическое применение.

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Именно такой подход может повысить эффективность инструментов до уровня, соответствующего сложным задачам УВР. Предложения о вариантах реформирования экономических инструментов УВР могут детально рассматривать один или несколько из этих аспектов, в частности: 1. Размер тарифов, ставок, платежей (как правило, в процессе реформ они повышаются); 2. Структуру тарифов: например, переход от фиксированного или волюметрического тарифа к двухставочному, с фиксированным и волюметрическими компонентами; 3. Формирование тарифов: это итеративный процесс, который, возможно, потребует пересмотра плановых показателей развития сектора, инвестиционных и операционных программ водохозяйственных предприятий, финансовых планов и источников финансирования, включая уровень государственной поддержки сектора; 4. Основу начисления платежей: например, в Армении, где плата за загрязнение привязана к фактическим объемам загрязнения, что требует регулярного замера сбросов и, соответственно, значительного административного потенциала и серьезных транзакционных издержек, среди прочего предложили рассчитывать плату за загрязнение для каждого пользователя исходя из объема загрязнения, установленного разрешением (разумеется, в этом случае нужно будет усилить контроль за соблюдением установленных разрешением лимитов); 5. Систему сбора платежей: требуется ее совершенствование. Рисунок 1 иллюстрирует реформирование экономических инструментов УВР, имеющее в виду три результата: создание нужных стимулов, увеличение денежных поступлений и выравнивание условий для тех, кто может пострадать от использования инструмента.

Приоритеты реформирования экономических инструментов УВР в странах ВЕКЦА обусловлены недостатками существующих инструментов. Для экономически эффективного решения всех основных задач водной политики процесс реформирования инструментов УВР должен охватывать все основные аспекты инструментов, относящиеся к их концептуальной основе, внедрению и применению. Например, увеличение волюметрических тарифов может быть эффективным стимулом к сбережению воды, но, вероятно, вместе с увеличением тарифа следует пересмотреть его структуру и ввести фиксированный компонент, который будет компенсировать (как минимум) постоянные затраты на водоснабжение в части эксплуатации и обслуживания систем.

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Рисунок 1: Решение задач, увязанных с отдельными экономическими инструментами УВР, путем совершенствования инструментов и практики их использования

Справедливое применение принципов «загрязнитель платит» и «потребитель платит»

Создание стимулов к более эффективному водопользованию

- Структура тарифа, платежа. - Основа начисления.

- Уровни тарифов, сборов, платежей. - Структура тарифа, платежа. - Основа начисления.

- Уровни тарифа, сборов, платежа - Структура тарифа, платежа - Формирование тарифов. - Система оплаты/сбора платежей.

Источник: OECD (2014b).

Генерирование финансовых поступлений

Сценарии реформирования приоритетных инструментов и План действий по их реализации Каждое предложение по реформированию инструментов УВР оценивает и обобщает ожидаемые экологические, социальные, экономические и фискальные результаты и последствия реформы в общем контексте водной политики; рекомендации представляются в форме Плана действий. Сценарии по каждому инструменту не просто предлагаются как альтернативные решения; они должны рассматриваться как континуум, постепенный процесс, который может быть основой краткосрочного (1-3 года) и среднесрочного (до пяти-семи лет) Плана действий, соотнесенного со сроками выполнения национальной стратегии устойчивого развития. Необходимо предлагать решения, которые могут выполняться (a) последовательно и (б) совместно (когда это целесообразно).

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Так, в Кыргызстане подготовка Плана действий повлекла за собой практическое выполнение ряда мер – в частности, разработку методологии, необходимой для внедрения в Кыргызстане двух важных, но отсутствующих инструментов: - платы за отбор поверхностной воды; и - денежной оценки и компенсации ущерба поверхностным водным ресурсам. См. Вставки 1 и 2 – примеры предложенных сценариев реформирования инструментов УВР в Армении и Кыргызстане.

Вставка 1: Реформирование оплаты водозабора

Некоторые секторы полностью или частично освобождены от оплаты водозабора – например, гидроэнергетика. Очень мало, по сравнению с другими секторами, платят за воду в сельском хозяйстве. Говоря в общем, чрезмерно низкая стоимость воды в одних случаях и несправедливое распределение платы за воду между группами водопользователей нарушают основополагающие принципы «Потребитель платит» и «Загрязнитель платит». Кроме того, начисление оплаты по фактическим объемам водозабора требует серьезного административного потенциала и сопряжено со значительными транзакционными издержками. В Армении сейчас рассматривают другой вариант – привязать оплату водозабора к объему, установленному разрешением. По сравнению с существующей системой он: сопряжен со значительно меньшими административными и транзакционными издержками, и будет стимулировать потребителей к ответственному планированию нужного им количества воды, освобождая часть воды, нерационально используемой в настоящее время, для других целей водопользования, не удовлетворяемых в испытывающей водный стресс Армении. Источник: OECD (2014b).

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Вставка 2: Реформирование тарифов на воду для орошения и введение платы за отбор воды в Кыргызстане

Предлагаемое реформирование тарифов в сфере орошения Контекст: в последние годы плата фермеров за воду для орошения составляла всего 10% того, что требовалось для финансирования затрат на эксплуатацию и обслуживание государственной оросительной инфраструктуры; 90% этих затрат фактически субсидируются государством . Данные, описывающие деградацию систем орошения, свидетельствуют о том, что существующие совокупные поступления – из госбюджета и платежи потребителей – не могут изменить ситуацию. Используемый сейчас простой волюметрический тариф покрывает только переменные затраты; на эксплуатацию и обслуживание сети денег не хватает. Основная часть затрат на эксплуатацию государственной оросительной сети – это фиксированные затраты (персонал, обслуживание инфраструктуры, здания), не изменяющиеся в зависимости от поставляемых объемов воды. Сценарии реформирования: двухчастные тарифы больше соответствуют необходимости финансировать как переменные, так и постоянные затраты государственной оросительной системы. Одна часть тарифа соотносится с постоянными затратами, будучи привязанной к площади орошаемых земель (га), которые обслуживаются системой орошения – даже если в настоящий момент фермеры не используют эту землю. На практике, эта часть тарифа может взиматься вместе с земельным налогом. Система земельного налогообложения в Кыргызстане хорошо отлажена и может быть скорректирована с тем, чтобы фиксированная плата за орошение прибавлялась к ставке земельного налога применительно к орошаемым землям в каждой области и в каждом районе КР. Вторая часть ирригационного тарифа будет покрывать переменные затраты системы – например, на электричество, если вода подается насосными установками. Оплата будет рассчитываться исходя из объема воды, полученной фермерами (за кубический метр). В целом, предлагается четыре сценария реформ, которые могут реализовываться поступательным образом. Введение платы за отбор поверхностной воды В среднесрочной перспективе: • Подготовка нормативного акта об оплате водозабора из поверхностных источников и передача его проекта в правительство на утверждение (он должен определять ответственные организации, устанавливать правила и порядок оплаты, санкции за нарушения). • Подготовка и передача в Парламент законопроекта о внесении изменений в Водный кодекс и иное законодательство, касающееся водного хозяйства (например, в закон о водоснабжении и водоотведении). • Информирование населения, с помощью информационно-коммуникационных кампаний и мероприятий, о реальных издержках водного сектора с тем, чтобы информированные граждане ощущали общую ответственность за состояние дел в этой области. • Восстановление разрешений на отбор поверхностной воды внесением изменений в действующее законодательство. • Запуск «диагностической программы», оценивающей потребности и перспективы экономических секторов в том, что касается повышения ресурсоэффективности и контроля загрязнения (не ограничиваясь водопользованием, программа должна также оценивать эффективность потребления энергии и других важнейших ресурсов). В долгосрочной перспективе: • Разработка адресной программы помощи, включая финансирование и консультирование, в совершенствовании производственных процессов для поддержки инноваций в ресурсоемких производствах (например, внедрение «лучших из имеющихся технологий»), сокращения и контроля загрязнений. Источник: OECD (2014a).

Понимание «политической экономики» процесса реформ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Критически важными аспектами реформирования экономических инструментов УВР являются: • Грамотное планирование процесса с точки зрения последовательности его этапов и их постепенного выполнения; • Выбор и использование надлежащих дополнительных мер в поддержку реформ; и • Усиление роли Национального диалога по водной политике, консультации с заинтересованными сторонами в других форматах. Эти компоненты рассматриваются ниже:

Компонент 1: Планирование последовательных этапов реформы и их постепенное выполнение Анализ ситуации в Армении и Кыргызстане подтверждает, что ключевым фактором успеха в реализации предложенных вариантов реформ является продуманное планирование процесса с точки зрения последовательности его этапов и их выполнение в соответствии с планами. Такой подход позволяет предусмотреть и минимизировать возможные негативные последствия реформ (например, для уязвимых групп населения в контексте финансовой доступности услуг), но даже в тех случаях, когда возможные последствия не представляются значительными, надлежащее планирование этапов процесса послужит более быстрой реализации экологических, фискальных и социальных результатов реформ. Среди прочего, демонстрация положительных результатов поможет преодолеть весьма вероятное политическое сопротивление реформам. Масштабные задачи водной политики могут решаться постепенно, на основе продуманных поэтапных планов реформирования сектора. Среди прочего, хорошо разработанный поэтапный подход необходим и для того, чтобы преодолеть возможное противодействие реформам в сфере УВР. Помимо подготовки предложений по вариантам реформы и плана имплементации необходимо тщательно проанализировать предварительные условия, определяющие целесообразность и успешность реформ, в существующем институциональном и административном контексте.

В общем, в краткосрочной перспективе целесообразным представляется реформирование или внедрение «традиционных» экономических инструментов; в долгосрочной же следует серьезно рассмотреть возможность использования инновационных инструментов, таких как оплата экосистемных услуг. Далее, разрабатывая варианты реформы и планы их выполнения, необходимо тщательно проанализировать наличие условий, без которых реформа не будет успешной, и другие значимые обстоятельства. Это: • Административные и транзакционные издержки: реалистичными будут такие планы реформ, которые не требуют существенного увеличения издержек. В некоторых случаях увеличение транзакционных издержек допустимо и не угрожает осуществимости реформы – если они компенсируются значительными выгодами в результате реформирования инструментов УВР; • Изменения в существующих административных структурах: предлагаемые варианты реформы вряд ли будут перспективными, если они не учитывают специфику системы административного и государственного управления; • Система контроля за соблюдением требований (потребителями) должна быть адаптирована соответствующим образом, с учетом имеющегося в стране административного потенциала.

OECD : The evolving landscape of climate finance for eecca countries

Компонент 2: Выбор дополнительных мер в поддержку реформ Оценка последствий предлагаемых реформ и анализ условий, необходимых для их реализации, могут выявить проблемы, препятствующие успешному проведению реформ – например: • Ожидаемые негативные последствия (особенно в отношении проблемы доступности услуг и/или наиболее уязвимых групп населения); и • Высокие административные или транзакционные издержки. В таких случаях минимизации ожидаемых негативных последствий или решению административных проблем будет способствовать выбор верных сопутствующих мер в поддержку запланированных реформ, что иллюстрируется Вставкой 3 на примере реформирования платы за водозабор и загрязнение в Армении.

Во многих случаях при реформировании или внедрении экономических инструментов УВР нужны дополнительные меры для минимизации возможных негативных последствий реформы (например, в отношении доступности услуг при повышении тарифов) или решения проблем институционального или административного характера. В свою очередь, выбор и планирование таких дополнительных мер требуют всесторонней оценки затрат и анализа целесообразности предлагаемых решений, с учетом местной специфики.

Вставка 3: Дополнительные меры для обеспечения малоимущих услугами водоснабжения и канализации Предлагаемое в Армении реформирование платы за водозабор и загрязнение водных ресурсов может иметь негативные последствия в отношении доступности услуг ВСиВО для малообеспеченных групп населения. Планируемое повышение стоимости водозабора скажется на тарифах для населения лишь незначительно – в отличие от платы за загрязнение, повышение которой повлечет за собой существенное изменение тарифов. Самым простым решением было бы ограничить повышение платы за загрязнение, налагаемой на водохозяйственные предприятия, но это означало бы искажение принципа «загрязнитель платит»: в Армении бытовые стоки являются одним из основных факторов загрязнения поверхностных водных объектов, и предприятия водного сектора должны платить за загрязнение надлежащим образом. Итак, это «простое» решение было отклонено. Вместо него предложили дополнительные меры по поддержке уязвимых групп населения. Помогая тем, кто нуждается в помощи, эти меры не препятствуют проведению реформы и не уменьшают ее масштаб. Такой подход соответствует и международной практике. Так, в странах ЕС проблема доступности услуг решается с помощью следующих мер: • • • •

Прогрессивные тарифы: тарифы на водоснабжение и канализацию используют блоки потребления, и домохозяйства, потребляющие меньше воды, оплачивают ее по более низкому тарифу, чем те, которые тратят воды много; Адресная социальная поддержка: субсидии и дотации семьям с низкими доходами, обеспечивающие им возможность пользоваться базовыми услугами, включая водоснабжение и канализацию; Социальные тарифы: для малообеспеченных групп населения действуют более низкие, льготные тарифы, которые субсидируются остальными потребителями, платящими за услуги немного больше (перекрестное субсидирование); Социальный фонд водоснабжения: тарифы на водоснабжение и канализацию для всех потребителей включают дополнительный сбор (0,0125€/м3), поступающий в социальный фонд водоснабжения. Размер этого специального сбора слишком незначителен для того, чтобы сказываться на «водных» расходах населения. Из средств социального фонда помогают в оплате счетов тем, кто не может оплатить водоснабжение и канализацию самостоятельно; совсем небольшая часть собранных средств расходуется на управление самим фондом.

Источник: OECD (2014 b).

Меры поддержки и сопутствующие меры должны иметь в виду все основные группы водопользователей; они должны быть разработаны как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Например, в Кыргызстане меры, о которых говорится во Вставке 4, охватывают население, фермеров и промышленных потребителей воды.

Вставка 4: Средне- и долгосрочные меры в поддержку реформ в Кыргызстане

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

В Кыргызстане предлагаемое введение платы за отбор поверхностной воды (и водопользование) для гидроэлектростанций отразится на населении и хозяйствующих субъектах в результате того, что предприятия гидроэнергетики перенесут свои издержки на потребителей электричества. Потенциальные негативные социальные последствия реформы могут быть минимизированы адресными мерами поддержки наименее обеспеченных домохозяйств – например, за счет полной компенсации дополнительных затрат на электричество, возникающих в этой ситуации. Эта мера может финансироваться из дополнительных поступлений, генерируемых в рамках предлагаемых сценариев. Источник: OECD (2014 a).

Необходимо тщательно проанализировать применимость предлагаемых мер в конкретных условиях данной страны, уделяя особое внимание следующим вопросам: • Какие сопутствующие меры будут наиболее эффективными в существующем административном контексте? Социальный фонд водоснабжения (пример выше) представляется перспективным решением. Не увеличивая тарифы существенно, небольшой специальный сбор даст малообеспеченным группам населения возможность пользоваться услугами водоснабжения. С другой стороны, для реализации такого решения нужен механизм распределения, который будет очень сложно внедрить в некоторых странах ВЕКЦА.

• За этим следует другой важный вопрос: на какие организации можно было бы возложить такие сопутствующие меры – на предприятия водоснабжения, водные агентства/ведомства, социальный фонд? • Насколько велики административные и транзакционные издержки в каждом из рассматриваемых вариантов? Таким образом, выбор и выполнение надлежащих сопутствующих мер в поддержку реформ – это сложная задача, требующая отдельного анализа.

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Компонент 3: Усиление роли Национального диалога по водной политике и консультации в других форматах

Анализ и оценка ситуации в Армении и Кыргызстане выполнялись в рамках продолжающегося Национального диалога по водной политике (НДП) в каждой стране; в Российской Федерации – в рамках аналогичного диалога в Республике Бурятия (т.е. на уровне региона/субъекта Федерации). Национальные диалоги стали эффективной платформой для взаимодействия заинтересованных сторон: министерств окружающей среды, сельского хозяйства, экономики и финансов, экспертного сообщества, НПО и международных партнеров (международных организаций и доноров). НДП стимулируют анализ и обсуждение насущных вопросов водной политики, помогают сторонам достичь консенсуса, подчеркивают ответственность участников процесса за его результаты. В частности, дискуссии в рамках НДП помогают лучше понять проблемы УВР и необходимость реформирования существующих экономических инструментов, т.к. именно они призваны решать эти проблемы и обеспечивать достижение целей водной политики, а для реформирования применяемых сейчас инструментов требуются их анализ и оценка, которые позволят определить возможное направление реформ. Приоритетные задачи в контексте реформирования экономических инструментов УВР определялись и обсуждались на совещаниях НДП и на двусторонних встречах участников процесса, после чего на совещаниях НДП рассматривались предварительные результаты соответствующих исследований, согласовывались планы действий и меры в направлении реформ.

Национальные диалоги по водной политике играют важную роль в реформировании экономических инструментов УВР в странах ВЕКЦА, помогая участникам процесса в осмыслении приоритетов водной политики стран и в определении направления реформ. НДП – удобная платформа для организации консультаций и взаимодействия заинтересованных сторон, обсуждающих все аспекты реформ, достигающих консенсуса и осознающих свою ответственность за результаты реформ. Национальные диалоги – удобный формат и в отношении привлечения к процессу неправительственных организаций и международных партнеров, имеющих свою точку зрения, собственный опыт реформирования водной политики и решения проблем, препятствующих реформам.

Аналитические исследования, о которых говорится в настоящем документе, являлись важной частью процесса НДП в соответствующих странах.: •

Четкое понимание потребности в таких исследованиях в связи с реформированием инструментов УВР возникало именно в ходе дискуссий в рамках НДП;

•

В свою очередь, исследования далее стимулировали обсуждение основных проблем УВР, целей водной политики и вариантов ее реформирования; и

•

Заложили информационную основу дальнейших реформ.

Национальные диалоги создают платформу для взаимодействия, необходимого для того, чтобы начать и активно стимулировать реформирование сферы УВР. Кроме того, НДП играют важную роль в привлечении заинтересованных сторон к процессу реформ, в укреплении потенциала, в информировании лиц, принимающих решения, и общества в целом, в достижении консенсуса и в преодолении возможного сопротивления реформам. Таким образом, НДП сам по себе является важным инструментом реформ, заслуживающим развития и активного применения.

Общий подход к анализу экономических инструментов УВР: основы и методология

Участники НДП определяли, оценивали и приоритизировали основные задачи водной политики и проблемы, препятствующие их решению, используя поэтапный подход, который вкратце описывается ниже 1.

Задачи УВР и препятствия к их решению определялись и оценивались в ходе дискуссий на совещаниях НДП, путем опроса старших должностных лиц, сбора данных и изучения имеющихся публикаций; Были проанализированы существующие экономические инструменты УВР и эффективность их применения, определены их слабые стороны; Были определены минимально достаточные бюджеты для конкретных мер, решающих поставленные задачи УВР, и для деятельности соответствующих регулирующих/ контрольных органов с тем, чтобы установить плановые показатели денежных поступлений после проведения реформы;

Были подготовлены предложения по реформированию существующих инструментов или внедрению новых, разработаны сценарии для каждого варианта реформ;

Были проанализированы возможные экономические, социальные и экологические последствия каждого сценария;

Были определены предпочтительные варианты реформ/ сценарии (или последовательность предложенных мер/сценариев); и

Был подготовлен и представлен на утверждение проект плана действий, описывающий практические шаги по реализации предложенных реформ.

policy Perspectives

OECD : The evolving landscape of climate finance for eecca countries

Применяемая методология Для этой работы было специально разработано несколько методологий и подходов – в частности, для оценки: (i) отдельных экономических инструментов УВР; (ii) субсидий, влияющих на состояние водного сектора, и (iii) вариантов реформирования инструментов УВР и соответствующих сценариев. Анализ возможной роли экономических инструментов в совершенствовании водной политики неизбежно начинается с оценки имеющихся инструментов УВР. Экономические инструменты УВР существуют и используются во всех странах ВЕКЦА: это ценовые (плата за отбор воды и плата за водопользование, тарифы на воду для орошения и тарифы на услуги ВСиВО) и налоговые инструменты (включая плату за загрязнение), субсидии (государственная поддержка водного сектора), страхование (в определенных пределах). На ситуацию в водном хозяйстве влияют и инструменты, используемые в других секторах: например, некоторые субсидии в сельском хозяйстве, земельный налог и налоги на продукцию, создающую диффузное загрязнение водных ресурсов. Некоторые инструменты – такие как торговля квотами на забор воды (торгуемые права водопользования) или квотами на загрязнение (в отношении определенных загрязняющих веществ) – в регионе ВЕКЦА еще только предстоит протестировать в пилотном режиме.

Критерии оценки отдельных экономических инструментов, применяемые в страновых исследованиях, представлены в Приложении к настоящему обзору. Помимо экономических инструментов, используемых именно в сфере УВР, СРГ ПДООС также изучила в нескольких странах ВЕКЦА (в частности, в Кыргызстане и России) ряд субсидий, влияющих на состояние водного хозяйства и имеющих место как к самом водном секторе, так и в других секторах, – это, например, бесплатная вода для орошения и не облагаемые налогами/пошлинами пестициды в сельском хозяйстве. Анализ субсидий потребовал отдельной методологии, которая была протестирована в пилотном режиме в рамках отдельных страновых исследований. Разработанная методология выделяет три вида субсидий: это (i) прямая бюджетная поддержка; (ii) разнообразные освобождения и льготы в отношении налогов, сборов и платежей (здесь же следует отметить низкую собираемость платежей потребителей) и (iii) перенос рисков на государство. Оценивались финансовые, социальные и экологические последствия каждой субсидии (см. Таблицу 2).

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

За анализом существующих экономических инструментов УВР обычно следовала подготовка предложений о реформировании имеющихся или внедрении новых инструментов для создания более эффективной системы инструментов, соответствующей масштабным задачам водной политики, стимулирующей рациональное водопользование, обеспечивающей сбережение и защиту водных ресурсов, укрепляющей финансовое положение соответствующих государственных организаций, бассейновых администраций и поставщиков услуг, которые могли бы развивать необходимую водную инфраструктуру, эксплуатировать и обслуживать ее надлежащим образом. В отношении дилеммы «стимулы или финансовые поступления» был выбран следующий подход: •

плата за загрязнение и другие инструменты, используемые для интернализации внешних издержек, – решение видится в создании правильных стимулов с помощью соответствующих инструментов;

•

тарифы на услуги водоснабжения – задача заключается в том, чтобы постепенно достичь уровня полного покрытия затрат на (как минимум) эксплуатацию и обслуживание инфраструктуры, а капиталовложения финансировать за счет налогов, тарифов и трансфертов, сбалансированных надлежащим образом;.

•

экономическая рента, связанная с водными и земельными ресурсами, должна облагаться налогом, ассигнованным в той мере, в которой это возможно, а налоговые поступления должны направляться в соответствующие бюджеты (местные или государственный) с целью финансирования, среди прочих приоритетов, первоочередных мер в водном секторе (например, систем мониторинга или развития водной инфраструктуры).

Для каждого варианта реформ были разработаны различные сценарии: различия касались, например, уровней тарифов/ платежей (в диапазоне от небольшого до значительного увеличения существующих тарифов), отдельных решений и механизмов их реализации (напр., различная основа начисления) или запланированной скорости реформ. Далее, оценивались предполагаемые экономические, фискальные, социальные и экологические последствия каждого сценария, для чего использовалась рамочная методология оценки последствий политических решений, разработанная Европейской Комиссии (EC, 2009) и адаптированная соответствующим образом, – различные категории таких последствий иллюстрируются в Таблице 3 на примере реформирования платы за водозабор и загрязнение в Армении.

Национальные диалоги по водной политике Помощь странам ВЕКЦА в реформировании водного сектора предоставляется в рамках Национальных диалогов по водной политике (НДП), осуществляемых в сотрудничестве с Водной инициативой ЕС4 при поддержке ОЭСР и ЕЭК ООН и финансовой поддержке ряда спонсоров из числа международных организаций, банков развития и двусторонних доноров, включая ЕС, ПРООН, АБР, ЕБРР и Всемирный Банк, Австрию, Германию, Норвегию, Швейцарию, Финляндию и многие другие страны и организации (подробнее – см. OECD and UNECE (2014)).

Как правило, диалог осуществляется под руководством высокого должностного лица – министра (заместителя министра) окружающей среды или председателя государственного комитета водного хозяйства, возглавляющего национальный координационный/ наблюдательный комитет, который направляет процесс НДП и включает представителей соответствующих министерств и ведомств, парламентских комитетов, экспертного сообщества, НПО, международных партнеров и других заинтересованных сторон, местных и международных.

Говоря коротко, НДП – это итеративный процесс с широким кругом участников, опирающийся на всесторонний анализ и надежные данные и направленный на разработку и имплементацию эффективной водной политики, успешную реализацию необходимых реформ.

Обзор экономических инструментов УВР в настоящем документе опирается на анализ, выполненный в странах ВЕКЦА в рамках Национальных диалогов по водной политике.

«В последние несколько лет Национальные диалоги в странах ВЕКЦА стали важнейшим фактором формирования устойчивой водной политики, достижения Целей развития тысячелетия и решения наиболее острых проблем УВР, стоящих перед регионом. Для меня было большой честью сотрудничать с организациями-исполнителями и нашими партнерами в регионе и принимать участие в распространении опыта ЕС в сфере управления водными ресурсами на благо экономики и населения стран ВЕКЦА. Мы гордимся уже имеющимися достижениями ВИЕС-ВЕКЦА и будем продолжать поддержку стран в реализации водной политики, разрабатываемой в рамках НДП».

EUWI

ВОДНАЯ ИНИЦИАТИВА ЕС

ВЕКЦА

Георге Константин, Председатель ВИЕС-ВЕКЦА, директор Департамента водных ресурсов Министерства по окружающей среде и изменению климата Румынии

Национальные диалоги по водной политике стали основным рабочим инструментом компонента ВЕКЦА Водной инициативы ЕС (ВИЕС-ВЕКЦА). В период до середины 2016 г. главной целью ВИЕС была поддержка стран в достижении «водных» Целей развития тысячелетия. Национальные диалоги также содействуют переходу стран к зеленой экономической модели, реализации международных водных соглашений и сближению нормативно-правовой базы стран ВЕКЦА с природоохранным законодательством Европейского Союза, включая принципы Водной рамочной директивы ЕС. 4

Аналитический подход Методология анализа отдельных экономических инструментов УВР В страновых исследованиях использовались критерии оценки, в свое время разработанные ОЭСР (OECD, 1997) и требующие как качественного, так и количественного анализа. Критерии ОЭСР включают: 1.

Экологическая эффективность: насколько эффективно инструмент помогает решать задачи УВР?

Эффективность затрат: какова экономическая эффективность инструмента?

Динамическая эффективность: каково воздействие инструмента на долгосрочную экономическую эффективность? Создает ли он стимулы к развитию новых технологий и подходов в долгосрочной перспективе?

Потенциал инструмента с точки зрения формирования доходов: какие поступления генерируются инструментом и как они могут использоваться для решения задач УВР или для отмены искажающих налогов?

Соответствие институциональным принципам: не нарушаются ли инструментом принципы «загрязнитель платит» и «потребитель платит», принципы осторожности, другие принципы водной политики, действующее законодательство?

Влияние на конкуренцию: не искажает ли инструмент конкуренцию внутри сектора или в экономике в целом?

Распределение доходов и обеспечение справедливости: влияет ли инструмент на распределение доходов? Оказывает ли он особенно негативное воздействие на какие-либо социальные группы? Как эти негативные последствия могут быть компенсированы за счет поступлений, генерируемых инструментом?

Легкость использования инструмента в административном отношении: насколько просто будет внедрить инструмент, контролировать соблюдение соответствующих требований, осуществлять мониторинг использования инструмента?

Политическая и социальная приемлемость: что может вызвать негативное отношение к инструменту? Как можно исправить ситуацию? Насколько прозрачен процесс внедрения и применения инструмента?

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

OECD : The evolving landscape of climate finance for eecca countries

Методология оценки субсидий, имеющих значение для состояния водного сектора В отношении каждой субсидии оценивались связанные с ней финансовые, социальные и экологические издержки и выгоды.

В Таблице 2 дан пример оценки государственного финансирования капиталовложений.

Таблица 2: Оценка финансовых, социальных и экологических издержек и выгод на примере одной субсидии в Кыргызстане: освобождение импортируемых токсичных агрохимикатов от таможенных пошлин. Выгоды от субсидии Механизм субсидирования Упущенные поступления бюджета вследствие освобождения от таможенных пошлин

Субсидия Отказ от налогообложения потенциально вредных загрязняющих веществ – токсичных агрохимикатов (диффузное загрязнение) – в виде налога на продукцию или таможенных пошлин

Финансовые и Социальные Экологические экономические Уменьшение Снижение издержек стоимости хозяйствующих продуктов субъектов питания (в данном случае фермеров), создающих загрязнение, и потребителей, покупающих их продукцию

Потенциальный вред и издержки Финансовые и экономические

Социальные

Экологические

Упущенные Потенциальный У хозяйствующих субъектов финансовые вред для поступления, здоровья людей отсутствуют стимулы которые могли вследствие к сокращению бы быть загрязнения диффузного направлены на водных загрязнения; финансирование ресурсов экологические экологического издержки не мониторинга, интернализирводной инфрауются структуры или на помощь малообеспеченным группам населения, страдающим от недоедания и т.д.

Источник: OECD (2013 a).

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Оценка предлагаемых вариантов реформы - пример Таблица 3: Адаптация методологии Европейской Комиссией (ЕС, 2009) к оценке потенциальных последствий реформирования платы за водозабор и загрязнение водных ресурсов в Армении.

Экономические последствия

Сценарий... Последствия для... Бизнеса Инноваций и НИОКР

Основные вопросы

- Увеличит ли использование инструмента издержки для бизнеса, издержки регулирования и соблюдения требований, транзакционные издержки? - Повлечет ли за собой рост доходов сектора увеличение инвестиций в инновации и НИОКР? - Стимулирует ли инструмент повышение производительности и ресурсной эффективности?

Потребителей и домохозяйств

- Влияет ли инструмент на конечные потребительские цены?

Отдельных регионов или секторов

- Оказывает ли использование инструмента особое влияние на какие-либо секторы или регионы?

Социальные последствия

Сценарий... Последствия для... Уязвимых групп Участия Здоровья и безопасности людей

Основные вопросы

- Приемлем ли инструмент в финансовом отношении вообще? - Для малообеспеченных групп? - Влияет ли инструмент на конечные потребительские цены? - Использование инструмента увеличивает или уменьшает риски для здоровья населения, связанные с попаданием загрязняющих веществ в окружающую среду?

Сценарий...

Экологические последствия

Последствия для... Основные вопросы Климата Количества водных ресурсов

Источник: OECD (2014 b).

- Влияет ли инструмент на наши возможности относительно адаптации к изменению климата? - Приведет ли увеличение платы за водозабор к сокращению потребления воды? - Оплата водозабора на уровне разрешения повлечет за собой сокращение или увеличение потребления воды? - Каким будет кумулятивный эффект для водных потоков?

Качества водных ресурсов

- Приведет ли увеличение платы за загрязнение к уменьшению вредных сбросов в водные объекты?

Водных ресурсов

- Каким будет воздействие на запасы питьевой воды?

Дополнительные источники информации

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

OECD (2016a), Sustainable Business Models for Water Supply in Small Towns and Rural Settlements in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris (ОЭСР, 2016 г. Устойчивые бизнесмодели ВСиВО в малых городах и селах Казахстана) DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264249400-en.

OECD EAP Task Force (2016a, forthcoming), Greening the Economy-Environment Nexus in Eastern Europe, the Caucasus and Central Asia: from the EAP Task Force to the Green Action Programme (СРГ ПДООС ОЭСР, 2016 г. (готовится к публикации). Экологизация экономики в регионе ВЕКЦА: от СРГ ПДООС к программе «Зеленое действие»)

OECD EAP Task Force (2013a), Improving the Use of Economic Instruments for Water Resources Management in Kyrgyzstan: the Case of Lake Issyk-Kul Basin (СРГ ПДООС ОЭСР, 2013 г. Улучшение использования экономических инструментов УВР в Кыргызстане: на примере бассейна озера Иссык-Куль) (второе издание)

OECD EAP Task Force (2016b, forthcoming), Improving Economic Instruments for Water Resources Management in the Republic of Buryatia (СРГ ПДООС ОЭСР, 2016 г. (готовится к публикации). Совершенствование экономических инструментов УВР в Республике Бурятия)

OECD EAP Task Force (2013b), Economic Instruments for Water Resources Management in the Russian Federation (СРГ ПДООС ОЭСР, 2013 г. Экономические инструменты УВР в Российской Федерации)

OECD EAP Task Force (2014a), Reforming Economic Instruments for Water Resources Management in Kyrgyzstan (СРГ ПДООС ОЭСР, 2014 г. Реформирование экономических инструментов УВР в Кыргызстане) https://www.oecd.org/env/outreach/2013_ Kyrgyz%20 report%20on%20Eis%20for%20WRM%20Eng%20Web. pdf OECD EAP Task Force (2014b), Reform of Economic Instruments for Water Resources Management in Armenia (СРГ ПДООС ОЭСР, 2014 г. Реформирование экономических инструментов УВР в Армении) OECD and UNECE (2014), Water Policy Reforms in Eastern Europe, the Caucasus and Central Asia: Achievements of the European Union Water Initiative since 2006 (ОЭСР и ЕЭК ООН, 2014 г. Реформирование водной политики в странах ВЕКЦА: достижения Водной инициативы ЕС за период с 2006 года)

OECD EAP Task Force (2012), Economic Instruments for Water Resources Management in Kura River Basin (СРГ ПДООС ОЭСР, 2012 г. Экономические инструменты УВР в бассейне реки Кура) OECD (2010), Sustainable Management of Water Resources in Agriculture, OECD, Paris, France (ОЭСР, 2010 г. Устойчивое водопользование в сельском хозяйстве) European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, 15 January 2009, SEC (2009) 92 (Европейская Комиссия, 2009 г. Рекомендации по оценке воздействия на окружающую среду) OECD (2009), Managing Water for All: An OECD Perspective on Pricing and Financing, OECD, Paris, France (ОЭСР, 2009 г. Вода для всех: точка зрения ОЭСР на вопросы ценообразования и финансирования) OECD (1997), Evaluating Economic Instruments for Environmental Policy, OECD, Paris, France (ОЭСР, 1997 г. Анализ экономических инструментов природоохранной политики)

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

Фотографии ©iStock.com/A-G-N-I ©iStock.com/tuachanwatthana ©iStock.com/Alan Lagadu ©iStock.com/skif ©iStock.com/Mutlu Kurtbas ©iStock.com/afhunta ©iStock.com/ayala_studio ©Fotolia.com/robert ©iStock.com/&#169 Emrah TURUDU ©iStock.com/webphotographeer ©iStock.com/BlackJack3D

Пиктограммы

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

ОЭСР: РЕФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ УВР В СТРАНАХ ВЕКЦА

©Thenounproject.com/Iconathon, US ©Thenounproject.com/Yu luck ©Thenounproject.com/Piger ©Thenounproject.com/Nakul Dhaka ©Thenounproject.com/Roberto Chiaveri ©Thenounproject.com/Amelia Wattenberger ©Thenounproject.com/Creative Stall ©Thenounproject.com/Sergey Demushki ©Thenounproject.com/Jürgen Bauer

EUWI EU WATER INITIATIVE

EECCA

Анализ, результаты которого представлены в настоящей публикации, выполнен в рамках Специальной рабочей группы по реализации Программы действий по охране окружающей среды (СРГ ПДООС), для которой ОЭСР выполняет функции секретариата, и Водной инициативы Европейского Союза (ВИЕС), реализуемой ОЭСР и ЕЭК ООН, при финансовой поддержке Европейского Союза. Уже более 20 лет СРГ ПДООС ОЭСР помогает странам Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) в интеграции природоохранных соображений в процесс экономических, социальных и политических реформ. Настоящий аналитический документ подготовлен при финансовой поддержке правительства Нидерландов.

Дополнительная информация: www.oecd.org/environment/outreach/partnership-eu-waterinitiative-euwi.htm EAP.Contact@oecd.org