Synergies et arbitrages entre productivité agricole et adaptation au changement climatique

Synergies et arbitrages entre productivité agricole et adaptation au changement climatique et atténuation : étude de cas sur la France

Table des matières Résumé

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Constatations et recommandations aux pouvoirs publics

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Introduction

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1. Quels sont les obstacles institutionnels à une prise en compte systématique efficace des objectifs de lutte contre le changement climatique ?

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2. Compatibilité de la politique agricole avec une amélioration 9 de la productivité agricole et les objectifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation 3. Compatibilité des autres politiques avec la réalisation des objectifs d’amélioration de la productivité agricole et d’adaptation au changement climatique et d’atténuation

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4. Dans les faits, le cadre d’action favorise-t-il les synergies et 17 remédie-t-il aux arbitrages entre productivité, atténuation du changement climatique et adaptation ?

Notes

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Références

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Résumé Ce document vise à déterminer si l’action publique menée en France conduit à des synergies ou à des arbitrages entre objectifs de croissance de la productivité agricole et objectifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation. Bien que leur politique agricole soit principalement conçue pour garantir une production alimentaire stable et durable et un bon niveau de vie pour la communauté agricole tout en essayant d’augmenter l’orientation du secteur par le marché, l’UE et la France s’emploient peu à peu à lui fixer des objectifs de durabilité et de protection du climat. Cependant, la réponse que les agriculteurs apportent au changement climatique est complexe, car un grand nombre de politiques non agricoles ont une incidence sur leurs choix. En fin de compte, c’est une combinaison de politiques agricoles et non agricoles qui déterminera la capacité du secteur à réduire son empreinte carbone et à s’adapter au changement climatique et aux circonstances socio-économiques.

L’élaboration de la politique agricole française insiste fortement, et de plus en plus, sur l’intégration des objectifs économiques et climatiques Le cadre institutionnel français témoigne d’une évolution récente visant à promouvoir l’intégration des questions économiques, environnementales et climatiques en agriculture, les organismes et initiatives publics étant de plus en plus attachés à la nécessité d’envisager ensemble le changement climatique et les priorités propres à l’agriculture. Les orientations et stratégies agricoles récentes s’efforcent de donner plus de poids qu’auparavant aux préoccupations concernant le climat, voire autant qu’aux autres, et d’encourager l’atténuation et l’adaptation au même titre que la compétitivité et la productivité. La France a d’ailleurs conçu des plans nationaux d’atténuation du changement climatique et d’adaptation qui prévoient des actions propres au secteur agricole. L’attention croissante accordée à l’amélioration de l’empreinte carbone de l’agriculture et à sa capacité d’adaptation se reflète dans une évolution institutionnelle en faveur de la collaboration à la fois au sein des ministères responsables des différents domaines d’action et entre eux.

Beaucoup des actions conçues récemment et des réformes appliquées aux mesures existantes vont dans le sens d’au moins deux des trois objectifs que sont la croissance de la productivité, l’adaptation et l’atténuation, sans aller activement à l’encontre du troisième. Les nouvelles dispositions visent à faire mieux que les précédentes pour ce qui est d’essayer d’assurer des synergies entre les objectifs économiques et les objectifs de lutte contre le changement climatique. Par exemple, en encourageant les investissements dans une production plus économe en énergie, le plan Énergie méthanisation autonomie azote (EMAA) a potentiellement la capacité de créer des synergies entre productivité et atténuation. De même, le plan ÉcoPhyto favorise les synergies entre adaptation et productivité : en limitant l’utilisation de produits phytosanitaires, il réduit le recours aux pesticides dans les cultures, et stimule la biodiversité et l’amélioration de la santé des sols.

La volonté de la France d’adopter un large éventail d’outils différents pour traiter les nombreux aspects de l’agriculture en relation avec l’adaptation au changement climatique ou l’atténuation mérite d’être saluée. Le pays privilégie en particulier les instruments incitatifs, à la place des réglementations ou en complément. Il ressort d’une récente enquête du ministère chargé de l’agriculture que les agriculteurs sont de plus en plus sensibles et enclins à adhérer à l’agroécologie, concept général embrassant les politiques publiques conçues pour promouvoir et pérenniser des systèmes de production agro-écologiques, et comprenant plusieurs outils de sensibilisation.

La politique de l’UE va dans le même sens

Dans sa dernière version en date, la politique agricole commune (PAC) prévoit des mesures d’adaptation au changement climatique et d’atténuation, et met fortement l’accent sur les pratiques agricoles écologiquement durables, même si la majeure partie du soutien accordé continue de viser le maintien de la croissance de la productivité, la viabilité des exploitations

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et des objectifs socioéconomiques propres à l’agriculture. Qu’ils relèvent du premier pilier ou du deuxième, les programmes comprennent des mesures agroenvironnementales et de protection du climat. Le premier pilier, par exemple, prévoit désormais le versement de paiements aux agriculteurs qui prennent certaines dispositions visant des objectifs climatiques et environnementaux (exigences de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) et verdissement portant sur 30 % des paiements directs). Cependant, l’efficacité de ces mesures de verdissement, notamment de celles qui sont en relation avec les objectifs climatiques, n’est pas établie à ce jour.

Néanmoins, stimuler les synergies ne limite pas toujours les arbitrages

Dans certains cas, les mesures destinées à encourager la réduction de la consommation d’intrants, comme l’énergie et l’eau, ou une utilisation plus efficace de ceux ci, font défaut, à telle enseigne que les objectifs de compétitivité et de productivité prennent en fait le pas sur les objectifs d’atténuation du changement climatique. L’action gouvernementale ne favorise pas toujours une diminution de la quantité de sous-produits de l’agriculture qui émettent des GES, laquelle serait pourtant conforme aux objectifs d’atténuation du changement climatique.

Une évaluation limitée de l’efficacité des mesures de lutte contre le changement climatique en agriculture

Malgré le développement des outils de suivi et d’évaluation dans le cas des nouvelles dispositions qui relient précisément l’agriculture et le changement climatique, peu d’informations sont disponibles pour déterminer si la politique agricole passée ou en cours contribue à la réalisation des objectifs climatiques de la France et dans quelle mesure. Étant donné que les dispositions relatives au changement climatique n’ont été adoptées que récemment dans les politiques agricoles, rares sont les données disponibles pour déterminer avec quelle efficacité elles permettent d’accroître la productivité et d’atteindre les objectifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation. Les dispositions plus anciennes ont été conçues pour atteindre en premier lieu des objectifs de stabilité et de durabilité de la production alimentaire et d’amélioration du niveau de vie pour la communauté agricole et ne sont donc pas évaluées à l’aune des objectifs climatiques.

En outre, les évaluations existantes visent en grande partie à établir si les programmes sont bien mis en œuvre et ne disent pas si les objectifs de la politique de lutte contre le changement climatique sont atteints. Les outils de suivi en place sont davantage axés sur les objectifs économiques et l’efficacité des systèmes de suivi de l’atténuation et de l’adaptation peut être améliorée. La politique de la forêt pourrait peut être servir de modèle aux pratiques de suivi des facteurs liés au climat.

dispositions les plus efficaces contre le changement climatique, moyennant des instruments de vaste portée liant le soutien à la performance climatique. Ceci contribuerait aussi à réduire le nombre d’instruments, à simplifier les procédures auxquelles sont soumis les agriculteurs et pourrait contribuer à améliorer l’efficacité des politiques publiques.

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Constatations et recommandations aux pouvoirs publics »» L’action publique devrait encourager les investissements dans les pratiques innovantes qui économisent les ressources : la panoplie d’instruments que la France utilise en agriculture devrait continuer d’aller dans le sens du soutien aux investissements dans les pratiques de production agroalimentaire qui emploient avec efficience l’énergie et les autres intrants, et qui sont résilientes au changement climatique. Elle devrait faire en sorte que les investissements soient axés sur les pratiques qui réduisent les émissions de GES et n’encouragent pas les pratiques industrielles qui les intensifient. »» Concevoir des incitations qui découragent les comportements qui vont à l’encontre des objectifs d’atténuation ou d’adaptation : les pouvoirs publics devraient par exemple envisager de supprimer ou de minorer le taux réduit de la taxe intérieure sur la consommation de carburant.

»» Augmenter encore plus les efforts de façon à mettre en évidence les arbitrages entre la croissance de la productivité et les objectifs climatiques et à y remédier : il existe en France plusieurs mécanismes qui visent à favoriser les synergies entre objectifs de croissance de la productivité agricole et objectifs climatiques, mais moins de dispositifs pour assurer un équilibre entre thématiques économiques et thématiques climatiques. Il est parfois plus efficace de corriger les arbitrages pour atteindre les trois objectifs conjugués.

»» Poursuivre le développement du système de suivi de manière à évaluer les impacts des programmes et non pas seulement leur fonctionnement : la France pourrait mettre l’accent sur l’élaboration d’indicateurs et de cibles qui apportent des informations relatives aux effets sur l’atténuation du changement climatique et l’adaptation. »» Étendre le soutien existant aux acteurs ruraux non agricoles, dès lors qu’ils fournissent des services environnementaux, en particulier des services allant dans le sens des mesures de lutte contre le changement climatique.

»» Développer des politiques qui aident les agriculteurs à cibler les actions d’atténuation et d’adaptation les plus efficaces : au lieu de multiplier le nombre de politiques soutenant des mesures particulières d’atténuation ou d’adaptation, la France pourrait donner la priorité aux dispositions les plus efficaces contre le changement climatique, moyennant des instruments de vaste portée liant le soutien à la performance climatique. Ceci contribuerait aussi à réduire le nombre d’instruments, à simplifier les procédures auxquelles sont soumis les agriculteurs et pourrait contribuer à améliorer l’efficacité des politiques publiques.

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Introduction L’agriculture représente 1.7 % du PIB et une valeur ajoutée de 30 milliards EUR (MAAF Agreste, 2015) en France, laquelle se situe parmi les principaux producteurs européens de produits agroalimentaires. Ce secteur est au centre des politiques de développement rural et socioéconomiques du pays, et il compte beaucoup dans l’identité nationale française, des points de vue historique et culturel (Bastié, 2015). Pour ces raisons économiques et sociales, la France estime qu’il est politiquement important de maintenir un certain niveau de production agricole et d’activités rurales face à l’augmentation de la concurrence internationale (MAAF, 2013).

Les stratégies d’adaptation au changement climatique seront déterminantes pour préserver les contributions économiques et sociales de l’agriculture, et pour répondre aux besoins croissants en produits agroalimentaires (MEEM, 2011). La modification des températures, la variabilité des précipitations et d’autres facteurs liés au changement climatique rejailliront sur la production agricole de la France. De plus, l’agriculture doit répondre à un large éventail d’objectifs, y compris socioéconomiques et environnementaux, qui s’ajoutent à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation de celui ci.

La production agricole est par ailleurs une source importante d’émissions de gaz à effet de serre (GES), qui contribuent au changement climatique. Les émissions de l’agriculture représentent un cinquième de la totalité des émissions françaises de GES. Pour réduire leurs effets sur le climat et soutenir la réalisation des objectifs nationaux de réduction des émissions, la France devra continuer d’appliquer des stratégies d’atténuation dans le secteur agricole, notamment diminuer la consommation d’énergie et l’intensité des émissions, et accroître le stockage de carbone (MEEM, 2015a).

Le cadre institutionnel de la France, son processus d’élaboration de l’action publique, sa politique agricole et ses politiques non agricoles rejaillissent sur la productivité de l’agriculture, l’adaptation au changement climatique et l’atténuation. Le présent document décrit l’influence que les institutions et les politiques françaises exercent sur les trois objectifs que sont la croissance de la productivité agricole, l’adaptation au changement climatique et son atténuation.

L’analyse met en œuvre un cadre théorique conçu par l’OCDE, qui constitue un guide pour évaluer les synergies et les arbitrages, dans l’élaboration des politiques, entre objectifs de changement climatique et objectifs de croissance de la productivité.

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1. Quels sont les obstacles institutionnels à une prise en compte systématique efficace des objectifs de lutte contre le changement climatique ?

Le cadre institutionnel français témoigne d’une évolution récente visant à promouvoir l’intégration des questions économiques, environnementales et climatiques en agriculture, les organismes et initiatives publics étant de plus en plus attachés à la nécessité d’envisager ensemble le changement climatique et les priorités propres à l’agriculture. Jusque très récemment, dans le secteur, les objectifs économiques et les objectifs de lutte contre le changement climatique étaient traités séparément, dans le cadre des institutions agricoles pour le premier et dans celui des institutions environnementales pour le second. L’intégration de ces objectifs au niveau institutionnel place l’élaboration de l’action publique dans un cadre favorable aux uns et aux autres en agriculture.

Si les dimensions économiques et sociales restent prioritaires, les lois et stratégies agricoles récentes s’efforcent de donner plus de poids qu’auparavant aux préoccupations concernant le climat, voire autant qu’aux autres, et d’encourager l’atténuation et l’adaptation. Les lois et plans nationaux français récents intègrent au moins l’un des objectifs climatiques (adaptation ou atténuation) dans les stratégies agricoles (c’est à dire qu’ils les mentionnent ou reconnaissent leur importance), et les objectifs agricoles dans les stratégies d’adaptation et d’atténuation. Sont ainsi posées les fondations sur lesquelles établir des politiques visant à atteindre simultanément au moins deux des trois objectifs (croissance de la productivité, adaptation et atténuation) tout en maintenant l’emploi et les revenus dans l’agriculture, objectif essentiel. Améliorer la performance économique et environnementale des filières agricoles et agroalimentaires est, notamment, un objectif déterminant du projet agro écologique 2012 de la France , et de sa loi d’avenir pour l’agriculture, l’agroalimentaire et la forêt (LAAF) adoptée en 2014 (MAAF, 2013). L’une des grandes caractéristiques de cette loi est la création des Groupements d’intérêts économique et environnemental (GIEE), collectifs composés d’agriculteurs souhaitant agir ensemble et dont les projets qui vont dans le sens, simultanément, de la performance économique et de la performance environnementale reçoivent une reconnaissance et, le cas échéant, un soutien (MAAF, 2014a). L’initiative 4 pour mille constitue un autre exemple de l’engagement français à améliorer le stockage du carbone et à renforcer la résilience des agriculteurs.

Les plans nationaux récents d’atténuation du changement climatique et d’adaptation prévoient des actions spécifiques au secteur agricole. L’un des objectifs nationaux étant de diminuer les émissions de 40 % d’ici 2030 et de 75 % d’ici 2050, par rapport au niveau de 1990, la Stratégie nationale bas carbone fixe pour l’agriculture des objectifs non contraignants de réduction de 12 % d’ici 2028 par rapport au niveau de 2013 et de 50 % d’ici 2050 par rapport au niveau de 1990 (MEEM, 2015b). La définition d’objectifs de réduction des émissions propres à l’agriculture est une disposition importante, mais il n’existe pas d’objectif contraignant, quel que soit le secteur, y compris le secteur agricole. Cette approche permet au Comité d’experts pour la transition énergétique d’examiner régulièrement et, éventuellement, de revoir, les budgets carbone de l’agriculture et des autres secteurs, ce qui donne de la souplesse pour remédier aux arbitrages qui pourraient apparaître (MEEM, 2015c). Le Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) met l’accent sur la recherche, l’innovation, les transferts de connaissances, l’incorporation décentralisée des objectifs d’adaptation dans la politique agricole à l’échelon régional, et une gestion efficiente de l’eau et des autres ressources naturelles (MEEM, 2011). La récente adoption de ces plans d’atténuation et d’adaptation est révélatrice d’une réorientation notable vers la prise en compte des objectifs climatiques dans les différents secteurs, y compris l’agriculture.

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Le passage à des objectifs de plus en plus holistiques reflète une transition institutionnelle vers la collaboration interministérielle. Le ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF) et le ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer (MEEM) sont les principaux ministères chargés de promouvoir les synergies entre objectifs de croissance de la productivité agricole, objectifs d’atténuation du changement climatique et objectifs d’adaptation, et de mettre en évidence les arbitrages et d’y remédier. Les objectifs partagés, les accords sur les indicateurs et la participation des responsables de chacun des ministères au processus d’élaboration de la politique de l’autre offrent les principaux canaux de collaboration. Celle ci s’opère sous l’arbitrage du cabinet du premier ministre. Des parties extérieures, à savoir le Comité national pour la transition écologique (CNTE) et le Comité d’experts pour la transition énergétique, apportent également un appui dans le domaine des objectifs économiques et climatiques, et encouragent la collaboration et la médiation (MAAF & MEEM, 2016).

La restructuration interne du ministère reflète elle aussi l’attention accrue accordée à la réduction de l’empreinte de l’agriculture sur le climat et au renforcement de sa capacité d’adaptation. En 2008, le MAAF a fusionné les directions jusqu’alors séparées chargées des questions économiques et environnementales. Cette nouvelle direction unifiée a été restructurée à son tour en 2015, de manière à mieux intégrer les objectifs relatifs à la compétitivité, d’une part, et au climat et à l’environnement, d’autre part. Cela indique que le ministère place parmi ses priorités la promotion des synergies entre ces deux domaines .

L’intégration des objectifs relatifs au changement climatique et à la productivité dans la recherche est principalement coordonnée au niveau de la Commission européenne. Elle s’effectue par le biais de l’Initiative de programmation conjointe de la recherche sur l’agriculture, la sécurité alimentaire et le changement climatique. Au niveau national, de nombreux organismes de recherche et universités travaillent sur des questions à la croisée de l’agriculture et du climat, et leur coordination est assurée par un groupe thématique de l’alliance nationale de recherche pour l’environnement (AllEnvi) qui n’est pas spécifique au secteur agricole.

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2. Compatibilité de la politique agricole avec une amélioration de la productivité agricole et les objectifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation Beaucoup des actions conçues récemment et des ajouts aux dispositifs existants vont dans le sens d’au moins deux des trois objectifs que sont la croissance de la productivité, l’adaptation et l’atténuation, sans aller activement à l’encontre du troisième. Pierre angulaire des initiatives axées sur le climat prises récemment par la France dans le domaine de la politique agricole, le projet agro écologique a pour principal objet la performance environnementale et économique en agriculture, et vise à donner le même rang au climat et à la compétitivité parmi les priorités.

Il sert de référentiel à un large éventail de mesures et initiatives qui prennent en compte l’adaptation au changement climatique ou l’atténuation en plus de la performance économique.

Le plan Énergie méthanisation autonomie azote (EMAA), adopté en 2012, et le Plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE), lancé en 2014, peuvent créer des synergies entre productivité et atténuation en encourageant les investissements dans une production moins gourmande en énergie ou en azote , . Dans le plan ÉcoPhyto, revu en 2015, l’intégration des objectifs d’adaptation et de croissance de la productivité passe par la diminution de la consommation de produits phytosanitaires. La gestion durable de ces intrants a pour objectif de réduire le recours aux pesticides dans les cultures et stimuler la biodiversité et l’amélioration de la santé des sols (MAAF, 2014b), ce qui va aussi dans le sens de l’adaptation de l’agriculture au changement climatique.

Les nouvelles dispositions visent à faire mieux que les précédentes pour ce qui est d’essayer d’assurer des synergies entre les objectifs économiques et les objectifs de lutte contre le changement climatique. Par exemple, le MAAF considère que la diversification des cultures a un rôle important à jouer dans l’adaptation au changement climatique, et c’est aussi une caractéristique essentielle des nouvelles mesures de verdissement prévues par la PAC. Les progrès dans ce domaine sont insuffisants, malgré sa prise en compte dans plusieurs mesures (Levraut, 2013). La diversification des cultures et la biodiversité bénéficient désormais d’un soutien plus appuyé de la PAC et dans le projet agro écologique. Dans le même esprit, le Plan de modernisation des bâtiments d’élevage (PMBE) s’efforçait de donner le même poids aux objectifs économiques et aux objectifs environnementaux. Cependant, les activités environnementales conduites dans ce cadre n’étaient pas axées sur le climat et mettaient surtout l’accent sur l’eau, et les activités de gestion de la pollution n’ont été qu’en parties menées à bien (MAAF, Epices & ADE, 2011). Le PMBE fait désormais partie du PCAE, qui joue un rôle plus étendu dans l’atténuation du changement climatique et vise à encourager les investissements dans l’efficacité énergétique pour réduire les émissions des exploitations (MAAF, 2014c).

Les mesures en faveur de la modernisation de l’agriculture (et de l’innovation dans ce domaine), comme celles que prévoit le PCAE, peuvent dans certains cas aboutir à des synergies entre amélioration de la productivité et atténuation, dès lors qu’elles se traduisent par des investissements dans le renforcement de la performance climatique des exploitations. Ainsi, potentiellement, la méthanisation peut créer des synergies entre la production et l’atténuation du changement climatique en fournissant une énergie moins intensive en GES. Pour qu’un projet puisse bénéficier du PCAE, il doit démontrer qu’il accroît la performance de l’exploitation et qu’il ne nuit pas à l’environnement (y compris au climat) (RDR 2013, art. 17.1.a et art. 45.1).

Toutefois, il est encore difficile de dire quel pourcentage du soutien accordé à la modernisation au titre du PCAE bénéficiera réellement à la durabilité et en particulier à la lutte contre le changement climatique.

En France, la politique de la forêt est un vecteur important de la promotion des synergies entre objectifs économiques et objectifs climatiques dans le secteur agricole au sens large. Le

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MAAF propose aussi un Programme national de la forêt et du bois (PNFB), qui vise à la fois la performance économique de l’industrie du bois et le potentiel d’adaptation au changement climatique et d’atténuation des forêts. Il fournira des conseils aux sylviculteurs pour qu’ils adoptent des pratiques à la fois propices à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation, et adaptées aux conditions locales (MAAF, 2013). La dernière main devrait être mise en 2016 à ce programme, qui sera décliné en programmes régionaux au cours des deux années suivantes.

Cet éventail de dispositifs concernant à la fois le climat et la productivité agricole, tel qu’il est décrit dans les paragraphes précédents, illustre la volonté de la France d’adopter une large palette d’outils différents pour traiter les nombreux aspects de l’agriculture en relation avec l’adaptation au changement climatique ou l’atténuation. Le pays s’appuie sur une série d’approches sur mesure pour cibler des problèmes précis. L’étendue des nouvelles dispositions qui visent à la fois la productivité et les questions climatiques en agriculture est vaste et souligne l’effort consenti par la France pour développer son action en faveur du climat et de la durabilité environnementale. Néanmoins, elle accroît la complexité du paysage où opèrent les agriculteurs et il peut arriver que certaines options soient sous utilisées parce qu’elles sont jugées trop compliquées ou trop fastidieuses.

La France privilégie les outils incitatifs dans sa panoplie d’instruments d’action, à la place des réglementations ou en complément. Le projet agro écologique prévoit ainsi des campagnes d’information, des formations, des activités de recherche développement et des opérations de sensibilisation. Comme d’autres mécanismes non contraignants, il met l’accent sur la prise en compte systématique des pratiques d’atténuation et d’adaptation dans la production agricole.

L’objectif est de mettre en avant le caractère mutuellement avantageux des systèmes agricoles qui tiennent compte à la fois de l’atténuation du changement climatique, de l’adaptation et de la performance économique. Le projet table sur la formation, l’enseignement et d’autres ressources pour stimuler l’adoption de pratiques qui favorisent à parts égales les objectifs de productivité et les objectifs climatiques (MAAF, 2014b). Étant donné que les dispositions relatives à l’agriculture et au changement climatique n’ont été adoptées que récemment, rares sont les données disponibles pour déterminer avec quelle efficacité elles permettent d’accroître la productivité et, en même temps, aident à atteindre les objectifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation. Il n’est donc pas possible de procéder à une évaluation ex post, et, en outre, l’évaluation des dispositifs non contraignants et à large spectre comme le projet agro écologique ne va pas de soi.

Dans une large mesure, la politique agricole de la France est déterminée au niveau européen, dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Le pays exerce une forte influence sur l’élaboration de l’action de l’UE et la dernière version en date de la PAC laisse plus de latitude aux États membres que les précédentes (ECPA, n.d.).

Les décisions de la France concernant l’utilisation des financements de la PAC rejaillissent sur la productivité agricole et l’action visant le changement climatique. Le pays s’efforce de mettre ces moyens financiers au service de nouvelles initiatives et mesures agricoles pouvant favoriser la réalisation des objectifs d’atténuation ou d’adaptation.

Cependant, la majeure partie du soutien relevant de la PAC est encore utilisée pour maintenir la production, assurer la viabilité des exploitations et mettre l’agriculture au service des objectifs socioéconomiques. Des préoccupations anciennes concernant la capacité d’être à la hauteur de la concurrence sur les marchés internationaux et les moyens de subsistance des exploitants guident bon nombre des mesures prévues par la PAC, qui assurent des paiements directs aux agriculteurs qui recevaient depuis longtemps des aides de l’UE associées à des superficies arables et à l’élevage. La politique agricole a aussi pour objet de maintenir les revenus des agriculteurs et de soutenir les petites exploitations et les exploitants installés dans les régions jugées défavorisées du point de vue géographique, par exemple dans les zones montagneuses (MAAF & MEEM, 2016).

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La version en cours de la PAC comprend des mesures d’adaptation au changement climatique et d’atténuation, et met davantage l’accent sur les pratiques agricoles écologiquement durables.

Les programmes du premier pilier, par exemple, comportent des exigences de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), et des paiements verts pour répondre aux objectifs environnementaux et climatiques . Le but de la « nouvelle » PAC est toujours d’encourager les investissements dans l’agriculture pour accroître la compétitivité et la productivité, mais l’ajout de ces mesures fait plus de place aux questions climatiques que la précédente version et crée une base pour intégrer les considérations de climat et de productivité en agriculture. Il convient toutefois de noter que les conditions auxquelles sont subordonnés les paiements verts s’appuient sur des pratiques et non pas sur des résultats. Cependant, l’efficacité avec laquelle ces mesures fournissent des avantages supplémentaires pour le climat ne fait pas l’unanimité dans la littérature. Par exemple Pellerin (2014) calcule que le “verdissement” peut entraîner une réduction importante des GES, d’autres mettent en doute ses avantages pour le climat (Matthews, 2013).

S’agissant du deuxième pilier, selon la manière de comptabiliser, on estime que 30 % à 66 % du budget visent le climat. Les financements vont aux mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), à l’indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), à des mesures concernant les forêts et à des investissements (MAAF, 2015). Pour la période de programmation 2015-2020, les MAEC contribuent directement à l’atténuation du changement climatique .

L’efficacité de ces mesures de verdissement fait l’objet d’évaluations controversées, les doutes exprimés concernant les bénéfices environnementaux supplémentaires qui peuvent réellement être attendus. Certaines études concluent que les mesures vertes comme le maintien de surfaces d’intérêt écologique sont susceptibles de ne pas toujours avoir d’effet notable sur l’atténuation du changement climatique, mais pourraient même parfois entraîner une hausse des émissions globalement et ne présentent pas de synergie avec la productivité (Pelikan et al, 2015). Mais des mesures comme la protection des prairies permanentes peuvent concourir à l’atténuation (séquestration de carbone) ainsi qu’à l’adaptation. De nouvelles analyses seront nécessaires pour déterminer l’incidence réelle des mesures de verdissement prévues par la PAC sur l’atténuation du changement climatique et l’adaptation.

L’élevage, qui donne lieu à un soutien couplé à la production (bovins allaitants et cheptel laitier), occupe une grande place dans les émissions de GES : à elles seules, les émissions dues à la fermentation entérique et aux effluents représentent environ 43 % du total de l’agriculture française (MAAF, 2014d). Le soutien dont bénéficient ces productions représente 93 % des aides couplées dans le cadre de la PAC en cours en France (MAAF, 2015). Il est dispensé au moyen de divers instruments . Environ la moitié favorise une production non liée à des pratiques respectueuses du climat et n’encourage pas particulièrement une utilisation efficiente des ressources. Maintenir des pâturages peut aider à compenser les émissions de l’élevage, mais, même dans des conditions favorables où les sols sont correctement gérés, le stockage du carbone qui en résulte n’a guère de chance de contrebalancer les émissions des animaux (Haspel, 2015) . En outre, la diversification des productions animales, favorable aux pâturages, est considérée comme un moyen important pour améliorer l’adaptation de l’agriculture au changement climatique. Pour atténuer les émissions du secteur de l’élevage, la France compte également sur le plan Énergie méthanisation autonomie azote (EMAA), le plan Protéines végétales et le développement des pâturages (MAAF, 2015). Les émissions de l’élevage ont diminué de 11,3 % entre 1990 et 2012.

Un manque d’incitations en faveur d’une utilisation plus parcimonieuse et plus efficace des intrants, comme l’énergie et l’eau, entraîne des arbitrages entre les objectifs de réduction des coûts et de croissance de la productivité, d’une part, et les objectifs d’atténuation et d’adaptation au changement climatique, d’autre part. Un taux réduit est appliqué à la taxe intérieure de consommation (TIC) sur les produits énergétiques acquittée par les agriculteurs, entre autres.

La minoration du coût de l’énergie qui résulte de cette mesure encourage la consommation et soutient la production agricole au prix d’un surcroît d’émissions. De même, les irrigants sont exonérés de certains prélèvements au titre de la consommation d’eau, ce qui peut stimuler une

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utilisation inefficace de cette ressource, contribuer à une hausse des émissions (Levraut, 2013) et rendre difficile l’adaptation au changement climatique.

L’action gouvernementale ne favorise pas toujours une diminution de la quantité de sousproduits de l’agriculture qui émettent des GES, laquelle serait pourtant conforme aux objectifs d’atténuation du changement climatique. Par exemple, la politique de gestion des effluents d’élevage ne limite que partiellement les émissions de GES, car elle met l’accent sur le subventionnement de l’élimination des effluents et les exploitations dont la production est excédentaire ne sont pas pénalisées (Le Goffe, 2013). La directive nitrates de l’UE (1991) vise à protéger la qualité de l’eau en Europe en empêchant les nitrates provenant de sources agricoles de polluer les eaux superficielles et souterraines. Elle impose aux États membres de classer les zones vulnérables aux nitrates et d’établir des programmes d’action que les agriculteurs sont tenus de mettre en œuvre. En 2013 et 2014, la Cour de justice de l’Union européenne a condamné la France parce que celle ci n’avait pas classé suffisamment de zones et n’avait pas pris certaines mesures dans les programmes d’action. En réaction à cet arrêt, le pays a pris les dispositions suivantes : i) révision des zones vulnérables aux nitrates en 2015 et ii) proposition d’un programme d’action remanié devant être adopté mi 2016. Des mesures facultatives reçoivent également un soutien en France. Ainsi, le plan EMAA repose sur une approche non réglementaire qui vise à encourager une gestion innovante des effluents d’élevage, à réduire la pollution et, en même temps, à faire diminuer les émissions imputables aux engrais et au bétail. Il a été établi en 2012. Son efficacité contre la pollution par les nitrates n’a pas encore été déterminée (MAAF & MEEM, 2013).

2.1 Comment le ministère traite t il les synergies et les arbitrages ?

La démarche actuelle du MAAF vis à vis des questions climatiques et agricoles consiste à adopter de nouvelles mesures pouvant stimuler les synergies entre objectifs de productivité et objectifs climatiques. Elle contribue à remédier aux lacunes de l’action publique qui retentissent sur la croissance de la productivité et l’atténuation du changement climatique ou l’adaptation, mais des efforts sont nécessaires aussi pour supprimer ou réformer les mesures existantes qui mettent en avant les avantages économiques mais ne vont pas dans le sens des objectifs climatiques.

Les mesures qui témoignent d’une volonté de s’attaquer aux arbitrages, par opposition avec celle qui favorisent les synergies, semblent découler avant tout des politiques de l’UE, comme le verdissement de la PAC et la directive nitrates. Les dispositions visant une réduction des émissions d’ammoniac ont été prises en application du Protocole de Göteborg et de la directive de l’UE sur les plafonds d’émission nationaux (CITEPA, 2015).

Comment les synergies et les arbitrages sont ils mis en évidence ?

Il n’existe pas de mécanisme particulier pour mettre en évidence les arbitrages, mais le ministère s’efforce de promouvoir les synergies lorsqu’il élabore de nouvelles mesures relatives au climat et à la productivité. Les agriculteurs français sont encouragés à adopter des mesures synergiques. La méthodeconsiste à dédommager les exploitants des pertes financières que pourrait entraîner l’adoption de mesures agroenvironnementales et climatiques, et à mettre en place des incitations positives pour la stimuler. Les nouvelles dispositions visant à favoriser les synergies entre durabilité climatique et croissance de la productivité agricole sont partie intégrante des moyens mis en œuvre pour faciliter la réalisation des objectifs climatiques et économiques dans l’agriculture, mais elles ne répondent pas totalement aux arbitrages existants.

Dans les cas où il existe déjà un programme d’évaluation de l’action publique, il n’y a pas encore de structure établie pour déceler et remanier les mesures qui entraînent des arbitrages entre poursuite de la croissance de la productivité et actions menées pour atténuer le changement climatique ou s’y adapter. Il apparaît que la France est moins attachée à la mise en évidence des arbitrages entre production et environnement résultant de mesures plus anciennes, au niveau national. Des efforts ont été consentis récemment pour en repérer, moyennant par exemple des outils utilisés au sein du MAAF, tels que son programme d’évaluation des politiques publiques et des organismes d’audit à plusieurs niveaux.

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Synergies et arbitrages: France

Comment les synergies et les arbitrages sont ils suivis ?

Le ministère est en train d’élaborer des outils de suivi et d’évaluation applicables aux nouvelles dispositions concernant le climat, mais peu d’informations sont disponibles pour déterminer dans quelle mesure la politique agricole passée ou en cours contribue à la réalisation des objectifs climatiques. Un vaste plan est en place pour suivre le projet agro écologique, par exemple. En concevant des programmes de suivi, en établissant des comités d’évaluation et en programmant des évaluations à différents stades de mise en œuvre, le ministère démontre qu’il s’efforce de procéder à des évaluations quantitatives et qualitatives. L’accent est mis sur le suivi et la mesure réguliers des dispositions nouvelles, et moins sur ceux des dispositions en place depuis plus longtemps, qui pourraient avoir eu plus d’effets à ce jour. Sans une évaluation approfondie de l’impact sur le climat des mesures en place depuis un certain temps, il peut être difficile de recenser les arbitrages entre objectifs de la politique agricole et objectifs climatiques, et d’y remédier.

En outre, les évaluations existantes revêtent essentiellement un caractère programmatique, au lieu d’être axées sur les résultats de l’action menée. Les indicateurs disponibles sont rarement spécifiques ou relatifs à l’évaluation des synergies, et ils n’apportent pas d’informations fondamentales sur l’impact climatique. L’évaluation à mi parcours du programme de développement rural hexagonal prévu par la PAC au titre du deuxième pilier s’appuyait uniquement sur des indicateurs de production, comme le nombre de bénéficiaires ou le montant des fonds dépensés (MAAF, Epices & ADE, 2011). Le MAAF a établi une panoplie d’indicateurs de production et d’indicateurs d’impact pour le projet agro écologique (MAAF, 2014e). Les indicateurs de suivi du plan EMAA sont peu nombreux et ils sont liés non pas à l’atténuation des émissions, mais à la performance économique (MAAF & MEEM, 2013). Néanmoins, des activités sont toujours en cours au MAAF pour améliorer la mesure à la fois de l’impact et de la production.

Les outils utilisés pour évaluer les mesures concernant le climat sont davantage axés sur les objectifs économiques, et les systèmes de suivi de l’atténuation et de l’adaptation restent perfectibles. Des études indiquent qu’il est nécessaire d’améliorer l’inventaire français des GES et les méthodes employées pour l’établir, de manière à mesurer plus efficacement les émissions de l’agriculture (Pellerin et al, 2013). Les méthodes d’inventaire actuellement appliquées par la France sont conformes aux normes internationales et des efforts sont déployés constamment pour les améliorer (méthode « tier2 » mise au point pour le CH4, par exemple, et en cours pour le N2O et les sols). Il existe des systèmes pour suivre la consommation de pesticides et l’agriculture biologique, dans laquelle le recours aux pesticides, et donc la consommation des matières premières et d’énergie nécessaires à leur production, sont limités (MAAF, 2016).

La politique de la forêt pourrait être un modèle pour les pratiques de suivi visant les facteurs en relation avec le climat. Pour suivre l’évolution de la gestion durable des forêts, la France recourt à une batterie de plus de 50 indicateurs, qui sont en grande partie quantitatifs, sont en rapport avec l’impact climatique et ont été conçus à partir d’éléments fournis par de nombreux acteurs.

Le MAAF a récemment adopté une démarche similaire pour établir un dispositif de suivi du Programme national de la forêt et du bois (PNFB). Ce programme fait actuellement l’objet d’une évaluation environnementale, ce qui témoigne de l’attention portée aux effets écologiques et climatiques dans le suivi de la politique de la forêt (NFI, 2011).

2.2 Comment le ministère prend-il les décisions au sujet des synergies et des arbitrages ?

La priorité que le ministère accorde à la compétitivité et aux questions socioéconomiques influence les décisions qui supposent un arbitrage entre objectifs de productivité et objectifs climatiques. Une aversion au risque d’augmentation du coût de production explique certains choix tels que l’allègement des taxes sur l’énergie dont bénéficient les agriculteurs, qui existe depuis longtemps. La nette priorité politique donnée aux questions socioéconomiques, culturelles et environnementales dans le développement rural influence la décision de maintenir le soutien couplé à la production dans l’élevage (Lefebvre, 2014) . Cependant, d’autres choix Synergies et arbitrages: France

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pourraient peut être être faits, aussi bien dans l’agriculture qu’en dehors, pour maintenir les objectifs socioéconomiques, mais sans compromettre les objectifs de lutte contre le changement climatique. Par exemple, la France pourrait envisager de lier le soutien à des activités rurales qui amélioreraient la durabilité et iraient notamment dans le sens des objectifs climatiques, sans le subordonner à la production agricole.

Le budget disponible pour financer les paiements agricoles et les programmes concernés influence lui aussi les arbitrages. Des efforts notables ont été consentis pour que la PAC soit plus respectueuse du climat, mais leur impact sur les objectifs d’adaptation ou d’atténuation n’a pas encore été évalué.

3. Compatibilité des autres politiques avec la réalisation des objectifs d’amélioration de la productivité agricole et d’adaptation au changement climatique et d’atténuation La nécessité de concilier les objectifs économiques et environnementaux retient de plus en plus l’attention dans les politiques non agricoles comme dans la politique agricole. Le MEEM promeut des stratégies d’atténuation du changement climatique et d’adaptation au service de la croissance économique, y compris dans l’agriculture, par exemple la Stratégie nationale bas carbone.

Les volets de la politique de l’énergie qui touchent à la productivité agricole, à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation montrent qu’il existe des synergies et offrent la possibilité de s’attaquer aux arbitrages. L’importance croissante que la France accorde à l’efficacité énergétique conduit à des synergies entre productivité et au moins un objectif climatique, le plus souvent l’atténuation. Le soutien accordé aux serristes qui investissent dans l’efficacité énergétique, dans le cadre du Plan national d’action en matière d’efficacité énergétique, s’est traduit par une baisse de la consommation de 8 % sans que des effets négatifs sur la production aient été signalés (MEEM, 2014). La loi relative à la transition énergétique et la Stratégie nationale bas carbone insistent sur la possibilité d’utiliser la biomasse à la place des énergies fossiles, ce qui peut ouvrir la voie à des synergies entre production agricole (biomasse énergie) et atténuation.

Une taxe sur certains produits à base d’énergie fossile permet de faire payer le carbone et offre la possibilité de remédier à un arbitrage entre production agricole et atténuation du changement climatique. La France projette de hisser peu à peu le prix du carbone à 100 EUR par tonne d’ici à 2030 (White, 2015). Si les agriculteurs y sont soumis, le coût plus élevé des énergies fossiles les incitera peut-être à utiliser l’énergie plus efficacement ou à passer à des sources renouvelables.

Conjugué au soutien auquel peuvent prétendre les agriculteurs qui investissent dans les économies d’énergie, ce mécanisme devrait conduire à une diminution des émissions sans nuire à la compétitivité, à condition que les exploitants n’échappent pas à la majoration du prix du carbone contenu dans les énergies fossiles.

Les efforts déployés pour limiter la pollution de l’eau (et donc favoriser l’atténuation) peuvent être contrecarrés par des mesures non agricoles, comme l’exemption du partage des coûts de la pollution dont bénéficient les groupements d’irrigants. Pour appliquer le « principe pollueur payeur », la France recourt surtout à des taxes environnementales collectées par les agences de l’eau sur les ventes de pesticides, les exploitations d’élevage et les prélèvements d’eau. La pollution de l’eau est provoquée par les intrants intensifs en énergie destinés aux cultures (engrais et pesticides), de sorte que les mesures qui la réduisent pourraient être bénéfiques à l’atténuation directement (diminution des rejets de N2O) et indirectement (diminution des quantités d’énergie utilisées pour produire les intrants). Toutefois, l’élasticité de la consommation de pesticides par rapport à leur prix n’est pas clairement établie. En tout état de cause, il n’est pas certain que le niveau de la taxation soit proportionné aux coûts imputables à la pollution d’origine agricole (Levraut, 2013). L’insuffisance des incitations tendant à faire reculer la pollution de l’eau pourrait aussi porter atteinte à la résilience future de l’agriculture, car le secteur est tributaire de cette ressource. Les irrigants sont exemptés de certains droits d’accès à l’eau lorsqu’ils sont organisés en groupements pour gérer la ressource collectivement.

L’objectif de la gestion collective est d’assurer une meilleure allocation du volume d’eau attribué à l’irrigation après des études spécifiques. Ces groupements étant de création récente, leur effet sur l’utilisation de l’eau et la pollution n’a pas encore été évalué.

Synergies et arbitrages: France

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4. Dans les faits, le cadre d’action favorise-til les synergies et remédie-t-il aux arbitrages entre productivité, atténuation du changement climatique et adaptation ?

4.1 Succès du cadre d’action Globalement, il convient de saluer les efforts consentis récemment par le ministère pour promouvoir les synergies et prendre en compte les questions d’environnement dans la politique agricole. Il est méritoire d’avoir reconnu qu’il était important de concilier la productivité agricole, l’adaptation au changement climatique et l’atténuation, et plusieurs initiatives récentes des pouvoirs publics sont très à même de favoriser des synergies. La France a pris des engagements ambitieux en matière de réduction des émissions, a pris acte du rôle de l’agriculture dans la réalisation des objectifs climatiques et semble prendre ces engagements au sérieux (CITEPA, 2015).

Le ministère recourt à la communication publique pour sensibiliser à l’importance des questions d’environnement et de climat pour l’agriculture. Il diffuse des informations sur la nécessité de prendre en compte l’atténuation du changement climatique et l’adaptation en agriculture, et il fournit des outils aux agriculteurs pour améliorer la performance environnementale. Ces outils et les ressources éducatives sont accessibles et conviviaux, et ils s’adressent aux producteurs et aux consommateurs. Il ressort d’une enquête récente du MAAF que les agriculteurs sont plus sensibles qu’auparavant à l’agro écologie et l’acceptent mieux (Gramond, 2015).

Le projet agro écologique illustre le virage déterminant que le ministère a fait prendre à son approche et à ses priorités pour les réorienter vers l’intégration de stratégies qui vont dans le sens à la fois des objectifs climatiques et de la performance économique. Les plans et les dispositions qui relèvent de ce projet ont une vaste portée et rejaillissent sur les systèmes d’exploitation, l’enseignement et la recherche agricoles, la communication publique et la mentalité des agriculteurs et des fonctionnaires du MAAF. Comme cela a déjà été indiqué, le projet agro écologique est récent et les informations officielles disponibles pour évaluer son impact sur la durée ne sont pas encore disponibles à ce stade. Néanmoins, il offre la possibilité d’intégrer l’adaptation au changement climatique et l’atténuation avec la productivité agricole de façon notable. Certaines données semblent d’ores et déjà indiquer que les agents du ministère et les agriculteurs sont aujourd’hui plus sensibles aux pratiques agro écologiques et respectueuses du climat, et leur accordent une plus grande priorité.

4.2 Recommandations visant à améliorer le cadre d’action

La panoplie d’instruments d’action de la France, dans le domaine agricole, devrait continuer d’évoluer davantage en faveur de l’investissement dans les pratiques de production agroalimentaire qui exploitent avec efficience l’énergie et les autres intrants, et qui sont résilientes au changement climatique. La France devrait encourager les actions qui soutiennent l’investissement dans l’innovation et dans l’efficacité énergétique de la production agricole, et faire en sorte que les investissements soient convenablement orientés vers les pratiques qui réduisent les émissions de GES et qu’ils n’encouragent pas les pratiques industrielles intensives en émissions.

Outre la prise en compte d’objectifs de lutte contre le changement climatique dans les nouvelles mesures de politique agricole, le MAAF devrait envisager d’intensifier les efforts qu’il déploie pour évaluer dans quelle mesure les dispositions existantes visent l’adaptation et l’atténuation.

Plusieurs mécanismes sont en place, en France, pour promouvoir les synergies entre croissance de la productivité agricole et un ou plusieurs objectifs climatiques, mais ceux qui sont destinés à remédier aux arbitrages entre questions économiques et questions climatiques sont moins

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Synergies et arbitrages: France

nombreux. Cette situation est peut être due au fait que les structures permettant de mettre en évidence les arbitrages sont limitées et qu’on ignore en grande partie lesquels des dispositions ou éléments des dispositions vont à l’encontre d’un ou plusieurs objectifs liés au climat ou à la productivité.

La France pourrait aussi envisager de concevoir des incitations propres à décourager les comportements qui sapent les objectifs d’atténuation ou d’adaptation, et à encourager les synergies. Le ministère devrait par exemple songer à supprimer ou à diminuer les paiements et les aides qui ne favorisent pas les synergies, comme le taux réduit de la taxe intérieure sur la consommation d’énergie.

Le MAAF et le MEEM devraient assurer l’établissement régulier de rapports de suivi et d’évaluation de l’impact que les réformes institutionnelles et les modifications de l’action ont sur le comportement des agriculteurs et, par ricochet, sur la productivité agricole, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation. Il est difficile de déterminer dans quelle mesure l’action menée influence le comportement des exploitants dans la pratique, notamment dans le cas des mesures non contraignantes. Les dispositions en question ayant été adoptées récemment, il faudra plus de temps et de nouvelles évaluations pour estimer leur efficacité, comme on a commencé à le faire dans le cadre du projet agro écologique. Ainsi, la France pourrait continuer à élaborer un système de suivi pour évaluer les impacts des programmes au même titre que leur fonctionnement, notamment en définissant des indicateurs et des cibles à même d’apporter des informations concernant les effets sur l’atténuation du changement climatique et sur l’adaptation, et non pas uniquement sur l’administration des programmes.

La France pourrait améliorer les synergies entre objectifs de viabilité des zones rurales et objectifs climatiques, en envisageant d’accorder un soutien à tous les acteurs ruraux qui assurent des services environnementaux, en particulier dans le domaine climatique. L’un des grands objectifs des paiements prévus par la PAC au titre des productions animales et du développement rural réside dans la viabilité et les moyens de subsistance en milieu rural et dans les zones défavorisées. Ce but a certes des mérites sociaux, économiques et culturels, mais il conviendrait de réfléchir aux autres réponses à apporter, au delà de l’agriculture.

En s’inspirant de la démarche récente qui consiste à moduler davantage les approches retenues pour atteindre des objectifs climatiques, illustrée par le projet agro écologique, la France pourrait renforcer les synergies en s’appuyant sur les actions d’atténuation les plus efficientes et en s’attaquant aux problèmes d’adaptation les plus importants, sans remettre en question les objectifs de productivité. Par ailleurs, elle pourrait simplifier les procédures auxquelles les agriculteurs sont soumis en s’attaquant simultanément aux objectifs climatiques et aux objectifs de productivité. Cela pourrait réduire la complexité des formalités et contribuer à accroître l’efficience des politiques publiques.

Synergies et arbitrages: France

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Notes 1.

Dans la politique agricole française, le concept d’agro-écologie renvoie aux actions publiques

conçues pour promouvoir et soutenir les systèmes de production agro écologiques, notamment

la production biologique, qui associent performance économique et sociale, environnement

et santé. Il met l’accent sur l’autonomie des exploitations, dans le but d’améliorer leur

compétitivité moyennant le maintien ou le renforcement de leur efficience économique,

l’augmentation de la valeur ajoutée de leur production et la réduction de leur consommation

d’énergie, d’eau, d’engrais, de produits de protection des végétaux et de médicaments

vétérinaires, en particulier d’antibiotiques. Les systèmes agro écologiques s’appuient

sur les interactions biologiques, l’utilisation des services écosystémiques et le potentiel qu’offrent

les ressources naturelles, à commencer par l’eau, la biodiversité, la photosynthèse, les sols et

l’air. Ils visent à contribuer à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation de celui ci

dans l’agriculture.

2.

Le MEEM a récemment annoncé la création d’une nouvelle Agence française pour la biodiversité.

Au service des politiques publiques de la protection de la nature et de la transition écologique,

elle doit contribuer à la recherche d’équilibre entre les flux économiques et les capacités

des écosystèmes. On ignore à ce stade comment l’action de cet organisme s’articulera avec la

politique agricole, mais compte tenu de l’importance de la diversification des cultures et de la

biodiversité des sols dans l’adaptation, favoriser la diversité des variétés cultivées et la

biodiversité des sols présente des possibilités de synergies entre adaptation au changement

climatique et croissance de la productivité agricole.

3.

Le PCAE favorise l’atténuation en améliorant à la fois l’efficacité énergétique des systèmes de

production et leur viabilité économique, ce qui renforce la capacité des exploitations à s’adapter

aux marchés. Il va aussi dans le sens de l’adaptation, moyennant des économies d’eau,

l’amélioration de la fertilité des sols et l’accroissement de la biodiversité. Le plan Énergie

méthanisation autonomie azote (EMAA) a pour objet de soutenir la production d’énergie

renouvelable, la réduction de la consommation d’intrants, la création d’emplois et le

développement économique, grâce à la méthanisation et à la gestion de l’azote.

4.

Au titre du PCAE, les agriculteurs sont incités à investir dans des mesures qui leur offrent

des possibilités d’augmenter leur capacité d’adaptation. L’ensemble de mesures définitif

est toutefois déterminé au niveau régional, c’est-à-dire que l’importance relative des trois objectifs

peut varier selon les régions.

5.

Dans le cadre du premier pilier de la PAC, 30 % des paiements sont liés à des objectifs

environnementaux (les agriculteurs doivent satisfaire à certaines conditions pour

recevoir les paiements verts), dont beaucoup sont en rapport avec le climat, comme le maintien

de prairies permanentes ou des surfaces d’intérêt écologique. Les 70 % restant sont soumis à des

exigences de BCAE qui ne sont pas toujours axées sur le changement climatique, mais qui

le concernent souvent indirectement.

6.

La conception des mesures tient compte des recommandations d’une étude de l’INRA sur le

potentiel d’atténuation du secteur agricole (INRA, 2013).

7.

Ils comprennent des mesures couplées à la production (environ 1 M EUR pour la France), dont

une partie encourage les pratiques plus respectueuses de l’environnement, et des mesures

découplées, dont certaines ont des objectifs climatiques explicites ou sont favorables

aux pâturages permanents. S’ils sont gérés comme il convient, les pâturages peuvent servir à

stocker le carbone et compenser en partie les émissions de GES de l’élevage.

8.

Toutefois, la France considère que délocaliser l’élevage à l’étranger comporte un risque global de

fuite de carbone et de performance climatique sans doute moins bonne (déplacement de

la production dans des endroits où davantage de GES seraient émis pour obtenir des produits

similaires ou conversion des prairies en cultures en cas d’abandon de l’élevage), et que la synergie

avec d’autres dimensions environnementales comme la biodiversité et l’eau doit être prise en compte.

9.

Ce dispositif vise à encourager la production de protéines végétales utilisables pour nourrir les

animaux.

10.

L’élevage extensif contribue à entretenir les pâturages permanents.

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Synergies et arbitrages: France

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CESE (2015), ‘La bonne gestion des sols agricoles : un enjeu de société’, Agnès Courtoux et Cécile Claveirole, Mai 2015. http://www. lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2015/2015_14_gestion_sols_agricoles.pdf CGAAER (2014), ‘Evaluation de la politique de développement agricole’: http://agriculture.gouv.fr/ telecharger/54785?token=8b6d3c5a6aa86829f5b93998e30caeab, summary

CGAAER, CGEDD (2015), ‘Propositions pour un cadre national de gestion durable des sols’, septembre 2015. http://agriculture.gouv. fr/sites/minagri/files/cgaaer_14135_cgedd_010068-01_2015_rapport.pdf Claquin P., Dameron V., Eglin T., Martin S., Touchais P., Choquel H., (2016) ‘Des scénarios prospectifs au service de l’élaboration d’une stratégie nationale : l’exemple du volet agricole des scénarios Energie-Climat-Air’, Analyse n°89, mai 2016, Centre d’Etudes et de Prospective (http://agreste.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/analyse891605.pdf) Jouzel et Al., (2014), ‘Le climat de la France au XXIe siècle’, rapport remis à la Ministre chargée de l’environnement le 6 septembre 2014. http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/ONERC_Climat_France_XXI_Volume_4.pdf Pellerin at al., (2013), Quelle contribution de l’agriculture française à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ? Potentiel d’atténuation et coût de dix actions techniques. http://inra-dam-front-resources-cdn.brainsonic.com/ressources/afile/237958637ec-resource-etude-reduction-des-ges-en-agriculture-synhese-90-p-.html Réseau Action Climat (2015), ‘AGRICULTURE ET CHANGEMENTS CLIMATIQUES Interactions et défis’ , Edition Educagri, http:// editions.educagri.fr/cop21/home/co/home.html.

Seguin, B., 2010, ‘le changement climatique, conséquences pour l’agriculture et la forêt’, Revue Rayonnement du CNRD, n°54 juin 2010 (http://anciens-amis-cnrs.com/bulletin/b54/Seguin.pdf

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Synergies et arbitrages: France

Ignaciuk, Ada, Coger, Tamara, et Dameron, Vincent (2017) « Synergies et arbitrages entre productivité agricole et adaptation au changement climatique et atténuation : étude de cas sur la France » (brochure), OECD, Paris Le rapport a été élaboré par Ada Ignaciuk (OECD), Tamara Coger (Tetra Tech, USA) et Vincent Dameron (MAAF, France). Les auteurs souhaitent remercier les collaborateurs suivants pour leurs contributions: Jean-Pierre Petit, Valérie To, Ludovic Larbodière, Pierre Claquin, Elise Delgoulet, Lise Wlerick, Jonathan Saulnier, Cyril Kao, Corinne Bitaud, Stéphanie Mangin, Vanina Forget, Xavier Jardi, Julien Fosse, Béatrix de Vareilles, Eric Bataille, Julienne Roux, Frédéric Branger, Mylène Dupas, Claire Morlot, Gaelle Corcy, Emilie Cavaillès, Denys Rocher, Catherine Rivoal, Sébastien Raulo, Julien Dugué, Aline Boy, Eric Demmerle, Nathalie Guesdon, Rik Vandererven et Pierre Schwarz. De plus, ce rapport a reçu le soutien de Guillaume Gruère et Franck Jésus de l’OCDE qui ont commenté utilement ce rapport.

Pour plus d’information sur les travaux de l’OCDE sur l’agriculture, veuillez consulter le site www.oecd.org/agriculture ou nous suivre sur Twitter @OECDagriculture

Synergies et arbitrages entre productivité agricole et adaptation au changement climatique et atténuation : étude de cas sur la France