Les telecommunications au benin

LES TELECOMMUNICATIONS AU BENIN

Le Conseil des Investisseurs Privés au Bénin est une Association regroupant des entrepreneurs ayant investi de manière significative au Bénin. Emanation de tous les secteurs et de tous les métiers, le CIPB a pour objectifs: - De promouvoir un espace favorable à l'investissement et à l'emploi - D’accompagner l'Etat dans ses réformes - D’optimiser les ressources locales.

Avril 2008. © Propriété du CIPB, Immeuble Kougblénou, 85, avenue Steinmetz, 03 BP 4304 Cotonou, Bénin, www.cipb.bj

Les télécommunications au Bénin, avril 2008, © CIPB

Table des Matières

PREMIERE PARTIE ETAT DES LIEUX 1.

Du monopole à la libéralisation 2.

Le nouveau paysage des télécommunications 2.1 Bénin Télécom, l’état de la société jusqu’à un passé récent 2.2 La société depuis avril 2006 2.3 Les opérateurs privés 2.4 L’autorité de régulation 3.

Les nouvelles mesures prises par l’Etat et la crise des GSM 3.1 Les mesures prises par l’Etat 3.2 La crise des GSM

3 3 4 5 5 6 7 8 9 9 10

DEUXIEME PARTIE LE REGARD DES OPERATEURS PRIVES 1.

Les grandes interrogations 2.

Eléments de propositions

12 13 14

ANNEXES

16

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PREMIERE PARTIE ETAT DES LIEUX

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1.

Du monopole à la libéralisation

Depuis son accession à l’indépendance, la gestion des télécommunications au Bénin a été assurée par l’Etat béninois à travers l’Office des Postes et Télécommunications (OPT). Cet établissement public à caractère industriel assurait l’exploitation du service public des postes et télécommunications et exerçait le monopole des télécommunications jusqu’en 1999, année d’ouverture de ce secteur stratégique de l’économie béninoise aux opérateurs privés.

Cette ouverture s’est opérée dans le cadre d’une série de réformes globales du secteur qui prévoyaient la création d’un nouveau cadre légal et réglementaire pour doter le Bénin d’un réseau moderne de télécommunications, disponible et accessible au plus grand nombre de Béninois.

Ces réformes qui découlent de la " Note de stratégie du secteur des télécommunications " adopté par le Conseil des Ministres du 9 juin 1999 s’articulent autour de quatre axes principaux : •

La scission de l'Office des Postes et Télécommunications (OPT), prévue courant 2000, en deux entités, l'une concernant les activités de télécommunications (environ 2/3 des actifs et des effectifs) et l'autre, celles de la Poste et des services financiers correspondants (Office d'Etat de la Poste).

•

L'ouverture du capital de la future société des télécommunications avec la recherche d'un partenaire stratégique privé à hauteur de 30 % ; l'Etat béninois gardera 20 % du capital dont 12 % seront offerts aux salariés, le reste (38 %) étant cédé au travers de la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM) au public, avec 15 % à des actionnaires béninois de référence.

•

Dans un délai de deux ans après l'ouverture du capital de la nouvelle société des télécommunications, une licence de téléphonie conventionnelle pourra être octroyée à un acteur privé, le duopole avec l'opérateur historique étant préservé pendant une durée de 7 ans.

•

Création d'un organe autonome de régulation, « l'Agence de Réglementation des Postes et Télécommunications », et d'une « Commission Nationale des Postes et Télécommunications ».

Ces mesures venaient en complément de la décision du gouvernement, prise au début de l'année 1999, de libéraliser le secteur de la téléphonie, en ouvrant celui-ci à la technologie GSM et en attribuant deux licences à des opérateurs privés et une à l'opérateur public.

Bien avant l’adoption de ce cadre réglementaire, l’opérateur public s’est connecté en 1997 à un vaste projet de câbles sous-marins à fibres optiques (SAT3/WASC/SAFE) reliant d’une part le Portugal à l’Afrique du Sud, avec des points d’atterrissage dans plusieurs villes côtières de l’Afrique de l’Ouest dont Cotonou, et d’autre part l’Afrique du Sud à la Malaisie en passant par l’Ile Maurice et la Réunion; soit une liaison de 28 800 Km de long.

La mise en service du câble a été effective depuis le 8 novembre 2002. Elle a permis un accroissement conséquent de la bande passante disponible dans de nombreux pays côtiers. La connexion Internet par exemple ne s’effectuait auparavant que par des connexions satellites ne délivrant chacune que des débits de l’ordre de quelques Mbit/s. C’est ainsi que les pays bénéficiaires ont pu ajouter, courant 2003, à leur bande passante totale constituée de plusieurs connexions VSAT de 2 Mbit/s, une connexion par fibre optique délivrant 50 Mbit/s. Le Sénégal a augmenté sa bande passante à plus de 400 Mbit/s. Ainsi, des offres ADSL ont pu apparaître dans plusieurs capitales telles que Abidjan, Dakar, Lomé.

Grâce à cette infrastructure, le Bénin s’est doté d’une bande passante de 512 Mbits/s pour les télécommunications internationales, dont 47 Mbps est dédié à l’Internet. Mais jusqu’à ce jour, le câble sous marin SAT3 n’est exploité qu’à 12% de sa capacité, faute d’extension à l’intérieur du pays et de liaisons avec les pays de la sous-région. Pourtant, ce projet a coûté à l’OPT la coquette somme de 20 milliards de F CFA.

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L’Office a contribué, sur fonds propres, à hauteur 3 milliards de F CFA et bénéficié d’un prêt de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) et de la Société financière néerlandaise pour le développement (FMO).

2.

Le nouveau paysage des télécommunications

2.1

Bénin Télécom, l’état de la société jusqu’à un passé récent

Née en mai 2004 de la scission de l'Office des Postes et Télécommunications, Bénin Télécoms SA, dont l’Etat béninois reste l’unique actionnaire, est devenu l’opérateur public des télécommunications au Bénin.

Cette société a hérité d'une situation financière déséquilibrée, due notamment à une gestion financière peu orthodoxe ainsi qu'à l'inefficacité de certaines décisions stratégiques aux plans commercial et technique qui l’empêchent aujourd’hui de se mettre au diapason des défis actuels du secteur des télécommunications au Bénin.

Les difficultés actuelles de l’opérateur public des Télécoms au Bénin résultent d’une conjugaison de plusieurs crises. La première remonte aux années 1986-1990 où, dans le contexte de marasme économique généralisé qu’a connu le Bénin, cette entreprise a sombré dans un quasi-dépôt de bilan au même titre que plusieurs autres sociétés d’Etat. A l’époque, les gros handicaps de la société étaient la vétusté du réseau téléphonique due à une absence d’investissement, la fusion du compte de l’OPT avec celui du Trésor public et le faible taux de recouvrement des redevances téléphoniques notamment auprès des structures publiques, ses plus gros débiteurs.

A la faveur de la conférence nationale, des mesures ont été prises entre 1994-1997 pour tenter de remettre la société en selle. Malheureusement, à cause de projets peu rentables et mal exécutés et de partenariats aux contours juridiques imprécis, la société n’a pas pu atteindre les résultats escomptés.

Le cas le plus saillant a été celui du contrat avec le Groupe Titan. En décembre 1999, l’OPT est entré en partenariat avec le groupe américain Titan pour la réalisation d’un projet ‘’ Build, Co-operate Transfer’’.

Dans ce cadre, les deux partenaires avaient contracté un prêt de trente (30) milliards de franc CFA arrangé par la Belgolaise auprès d’un consortium de banques béninoises devant servir à la réalisation d’un réseau cellulaire mobile Libercom, à la liaison par câbles à fibre optique Cotonou-Parakou et à d’autres liaisons de transmission.

En juillet 2001, pour l’extension du volet Libercom, Titan a sollicité une facilité complémentaire de six (6) milliards auprès de la BOA-Bénin (Bank of Africa) et la BOAD (Banque Ouest-Africaine de Développement).

En attendant la mise en place de fonds, Titan a négocié et obtenu un crédit relais de même montant auprès de la Belgolaise. Entre temps, la Boad s’est retirée et seule la BOA a financé » les six milliards.

Malheureusement, ce fonds n’a plus servi à l’extension, et les relations entre les deux sociétés ont fini par être rompues. La gestion de projet a été faite dans des conditions douteuses et les termes du partenariat ne sont pas bien connus.

Un autre exemple d’investissement mal pensé concerne le projet de développement des télécommunications dans l’Ouémé. Ce projet financé par la Boad a connu deux ans de retard. En conséquence, le remboursement du crédit a commencé alors que les infrastructures installées ne génèreraient pas encore de recettes.

L’OPT avait également conclu certains partenariats aux contours flous. Le contrat signé en 2002 avec LC2Télécoms est perçu par les autorités actuelles comme une pure cession des activités de Bénin Télécoms à cette société. Ce contrat n’a pas clairement fait état des prestations dues par LC2 à la société d’Etat. En mai 2006, l’opérateur public a estimé à plus de deux (2) milliards de francs Cfa les créances impayées sur LC2.

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Bénin Télécoms a évalué à 12 milliards de francs Cfa par an les pertes relatives aux appels internationaux facturés par les opérateurs étrangers. La société n’arrive pas à recouvrer les redevances auprès des opérateurs privés locaux, faute d’équipements techniques pour tracer les flux du trafic à l’international. Or, ces équipements ne coûteraient que 800 millions de francs CFA. Par ailleurs, d’autres problèmes se sont greffés. On note par exemple, une saturation quasi-totale du réseau téléphonique filaire dont 50.000 demandes de lignes restent, aujourd’hui, insatisfaites. Pourtant, il suffirait de satisfaire ces demandes pour garantir une recette mensuelle de 135 millions de francs Cfa, soit 1,62 milliards de francs Cfa par an, sur la base d’une simple utilisation de Télécash qui coûtera 2700 francs Cfa le mois à chaque abonné. Actuellement, Bénin Télécoms dispose d’un réseau fixe de 77 000 abonnés (dont plus des deux tiers sur la seule ville de Cotonou). La télé densité est de l’ordre d’une (1) ligne pour cent (100) habitants sur le réseau fixe.

De plus, la qualité des services offerts aux clients s’est fortement dégradée à cause de l’obsolescence et de l’insuffisance du matériel d’une part, et d’autre part, de la saturation en matière de téléphonie mobile il y a encore quelques temps. La non maîtrise des flux du trafic, lié à l’interconnexion, constitue également une difficulté importante. En septembre 2006, le point comptable de la société a fait ressortir un endettement global de 166 milliards de francs Cfa et une insuffisance de fonds de roulement de 63 milliards de francs Cfa.

2.2

La société depuis avril 2006

Depuis les dernières élections présidentielles, le gouvernement du Bénin sous l’impulsion du Président Boni Yayi s’est engagé dans un nouveau processus de réforme des télécommunications à travers notamment le redressement de Bénin Télécoms et l’assainissement du marché détenu par les opérateurs privés.

Un nouveau directeur général avait été nommé en septembre 2006, à la tête de la société, en la personne de Désiré Adadja qui occupait ce poste cumulativement avec ses fonctions de Conseiller Technique du Chef de l’Etat aux Télécommunications et aux Technologies de l’Information et de la Communication. En juin 2007, Monsieur Désiré ADADJA est nommé Ministre de la Communication et de la Promotion des Nouvelles Technologies. Son adjoint Patrick Benon, qui le remplace à la tête de la société, a, quant à lui, fait ses expériences dans plusieurs entreprises de télécommunications en Europe. Avant sa nomination, il était Directeur de produits chez Oberthur Card Systems après avoir occupé des postes de responsabilité à la société Accenture (Ex Andersen Consulting), à France Télécoms et Schlumberger Systems.

Un plan de restructuration a été soumis en décembre 2006 à l’appréciation des bailleurs de fonds qui ont pris l’engagement de donner une seconde chance à cette société.

Le plan prévoit un rééchelonnement de ses dettes dont le principe est déjà acquis avec les partenaires financiers et propose une série de programmes pouvant permettre de rentabiliser les investissements déjà effectués ou engagés, de maîtriser et de mieux gérer les flux de trafic et d’assainir la gestion de la société.

Sa mise en œuvre nécessite un complément financier de 14,1 milliards de FCFA. Ce financement couvre des investissements pour un montant de 10 milliards de FCFA, un besoin en fonds de roulement de 2,3 milliards de FCFA, le règlement de la dette envers le consortium SAT3 pour 1,25 milliards et l’apurement d’une partie des dettes envers certains partenaires stratégiques à hauteur de 500 millions de F Cfa. Au niveau des ressources humaines, la nouvelle direction générale a complètement réaménagé l’organigramme de la société afin de réaliser un gain en effectif des responsables. De 52 directions centrales en septembre 2006, la société n’en compte aujourd’hui que 8. Bénin Télécoms a également procédé au recrutement de quelques ingénieurs.

Bénin Télécoms entretient depuis 2004 des relations d’affaires avec la société d’Etat chinoise ZTE (Zhonging Télécommunications Limited). Ce partenariat a démarré le 25 juin 2004 à l’occasion de la visite du viceprésident chinois Zeng Quinhong au Bénin. Le 24 novembre 2004, un contrat a été signé entre le groupe

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chinois et l’opérateur public béninois. Ce contrat portait sur la fourniture, l’installation et la mise en service d’un réseau GSM d’une capacité de 156.000 lignes extensible à 300.000 lignes équipé d’un centre de réseau intelligent, un système GPRS ainsi que la fourniture d’équipements pour la mise en place d’un réseau de téléphone fixe sans fil. Le montant total de ces investissements est estimé à plus de 30 millions de dollars.

Dans le cadre de l'assistance au Bénin, un contrat de donation d'équipements de télécommunication Gsm et Cdma d’un montant global de 1,5 millions de dollars a été conclu entre la Chine et le Bénin. La société ZTE est devenue, depuis lors, le principal fournisseur d’équipements de Bénin Télécoms et travaille actuellement à l’installation des nouveaux équipements modernes de l’opérateur public. Mais la non installation du second réseau mobile jusqu’à présent fait agiter l’idée d’une reprise éventuelle de Libercom, la branche GSM de Bénin Télécoms par la société chinoise. Lors de la visite du Chef de l’Etat béninois en Chine, les autorités chinoises auraient conditionné un prêt à long terme de 50 millions de dollars, à 1,5% d’intérêt à la signature d’un contrat de coopération avec la société ZTE. La société d’Etat chinoise s’intéresse en réalité à la reprise de Libercom, aux réseaux de liaisons par fibre optique et à l’installation des sites du gouvernement. A Bénin Télécoms, on estime sans pour autant infirmer cette information, que le gouvernement actuel n’est pas encore dans une logique de privatisation de Libercom encore moins de la fibre optique installée avec des capitaux d’autres partenaires que la Chine.

Depuis janvier 2007, le gouvernement a pris une série de mesures qui ont conféré à Bénin Télécoms un rôle prépondérant dans le secteur des télécommunications au Bénin. Désormais, c’est Bénin Télécoms qui assure la terminaison des appels des opérateurs GSM tant au niveau de l’interconnexion entre réseaux locaux qu’au niveau de l’accès à l’international. Cette situation a rendu certains opérateurs privés, notamment les fournisseurs d’accès internet, totalement dépendants de Bénin Télécoms.

Cette nouvelle prérogative a amené Bénin Télécoms, confronté au départ de la crise à la gestion des flux importants d’appels qui transitaient sur sa plate-forme, à renforcer ses capacités techniques grâce à l’appui de son partenaire chinois, la société ZTE. De plus, dans le cadre de la modernisation du réseau de Bénin Télécoms, le gouvernement du Bénin a décaissé 15 milliards de francs Cfa pour conserver son raccordement au SAT3. Plusieurs projets d’extension de la fibre optique ont été lancés, notamment la construction des axes Cotonou-Hillacondji, ParakouMalanville, Parakou-Porga.

Afin de compenser le déficit du réseau filaire pour lequel Bénin Télécoms n’arrivait pas à satisfaire la demande, la société a lancé, en août 2007, le réseau fixe sans fil CDMA en partenariat avec la ZTE. Le monopole conféré à Bénin Télécoms et son besoin de mobiliser des ressources pour sortir de ses difficultés financières amènent souvent les responsables à frustrer des opérateurs privés, surtout sur des marchés où ils sont en concurrence avec sa filiale GSM, Libercom.

2.3

Les opérateurs privés

Le développement fulgurant des télécommunications au Bénin est dû à l’ouverture du secteur du GSM aux opérateurs privés.

Le secteur de la téléphonie mobile a connu un fort développement à partir de l’année 2000 avec l'octroi par le gouvernement début 1999 de licences GSM. En dehors de la société Libercom qui assure la gestion du réseau mobile de Bénin Télécoms, trois opérateurs privés se partagent le marché de la téléphonie mobile (Télécel Bénin SA – Moov Bénin -, Spacetel Bénin – Arreba - et Bell Bénin Communication). Le coût de la licence, établi au départ à 120 millions de francs Cfa, avait été porté en août 2004 à 5 milliards non révisables pendant dix ans. Ces opérateurs privés, malgré la faiblesse de la bande passante essayent d’assurer une couverture nationale du territoire afin d’offrir la possibilité, à tout citoyen béninois qui le désire d’avoir accès au réseau GSM. Le nombre d’abonnés au téléphone cellulaire est de 1.250.000 clients en août 2007. Cependant, le taux de couverture du territoire national reste encore faible.

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A coté de ces opérateurs officiels, des centaines d’autres opérateurs offrent des services de télécommunications parfois en partenariat avec l’opérateur historique dans des conditions peu orthodoxes.

Ces prestations diverses et variées concernent par exemple les services tels que la Voix sur IP (Vo IP), la Boucle Locale Radio (BLR), le WIFI, le WIMAX, l’ADSL, les cartes prépayées etc.

Par rapport à ses voisins, le Bénin a été peu réactif à la mise en place des TIC (Technologies de l’Information et de la Communication). La première passerelle à Internet a été installée en 1995, lors du Sommet de la Francophonie ; mais ce n’est qu’en 2003 que le pays a adopté une stratégie nationale de promotion de ces nouvelles technologies. En 1997, le projet Leland Initiative a permis la mise en place de plusieurs fournisseurs privés d’accès Internet ayant des bandes passantes très faibles mais chèrement acquises.

Aujourd’hui, ces bas débits de la technologie RTC sont de plus en plus délaissés au profit du haut débit de la technologie DLS. On dénombre seulement deux (2) FAI (Fournisseurs d’accès Internet) privés du haut débit au Bénin. Il s’agit des sociétés, Pharaon et OTI, qui offrent les mêmes services Internet que Bénin Télécoms Sa. Au début du mois d’aout 2007, le gouvernement a lancé un nouvel appel d’offre pour l’octroi d’une cinquième licence de téléphonie mobile.

Le 20 août 2007, un protocole d’accord a été signé entre l’Etat béninois et le l’opérateur nigérian Globa Com. Le prix de la licence a été évalué à 33 milliards de francs dont 15 milliards ont été versés au lendemain de la signature. Le paiement du reste a été échelonné sur trois ans, à raison de 6 milliards par an.

Le gouvernement béninois a décidé d'exonérer les droits de douane sur les équipements et tout autre matériel technique à acquérir par l'opérateur, d'une part et d'opérer un abaissement de 4 à 6% sur divers autres taux et sur les frais liés à la co-localisation à Bénin Télécom sur un an. L'opérateur Globa Com a également bénéficié d'un appui foncier dans la recherche de terrain pour les besoins de siège propre de l'opérateur pour lui éviter des litiges domaniaux. Il recevra enfin une lettre de confort qui lui permettra, à l'avenir, d'explorer d'autres opportunités liées au projet de coprospérité qui lie le Bénin, le Nigéria, le Ghana et le Togo.

Avec la signature de Globa Com, le nombre d’opérateurs GSM est donc passé à cinq pour un marché de sept millions d’habitants.

2.4

L’autorité de régulation

En dépit de développement exponentiel des télécommunications, le secteur reste confronté à l’absence d’une autorité de régulation qui devrait définir les domaines de compétence de chaque acteur et fixer les limites de l’emprise de l’opérateur historique aussi bien sur la téléphonie mobile que des technologies de l’information et de la communication. Un décret présidentiel avait installé en 2005 une pseudo autorité des régulations des télécommunications placée directement sous la tutelle du ministère de la communication.

Mais sous la pression de la société civile qui avait dénoncé la composition et les procédures ayant conduit à sa constitution, elle a été supprimée en 2006.

Le 02 mars 2007, le gouvernement a procédé à la mise en place d’une Autorité transitoire de régulation des télécommunications (ATRT) dont les membres ont été nommés par un décret pris en conseil des ministres.

L’Autorité transitoire de régulation composée de neuf membres est dirigée par Monsieur Firmin Djimènou.

L’existence d’un organe régulateur assure la promotion de la confiance dans le secteur, à travers l’application non-discriminatoire des lois, une appréhension juste des opérateurs, et une prise de décision ouverte et transparente. Bien des pays africains considèrent l’établissement de telles instances comme un facteur clé dans la réforme de l’industrie et une nécessité pour le développement de l’investissement venant de l’étranger.

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3.

Les nouvelles mesures prises par l’Etat et la crise des GSM

3.1

Les mesures prises par l’Etat

Le 18 janvier 2007, le Conseil des ministres a pris une série de mesures draconiennes visant les opérateurs privés, sur la base des constats qui relèvent des situations anarchiques ayant eu pour conséquence « de priver l’Etat d’importantes recettes d’exploitation des secteurs de télécommunications et des TIC, de plonger Bénin Télécoms Sa et le pays tout entier dans un lourd endettement, de faire peser des menaces sur la sécurité du pays, de ternir l’image du Bénin à l’extérieur ».

Il s’agit de : •

La suppression de tous les accès à l’international effectués hors des installations de Bénin Télécoms

•

La suspension de tous les arrêtés portant autorisation de prestations de services de télécommunications telles que : la voix sur IP (Vo IP), la Boucle Locale Radio (BLR), le WIFI, le WIMAX, l’ADSL, les cartes prépayées, à l’exception des fournisseurs d’accès à l’Internet et des opérateurs de cybercafés qui exploitent légalement leurs activités

•

Le démantèlement des installations techniques destinées à la fourniture des services de télécommunications par satellite (VSAT) non autorisées et utilisées pour fournir des services ouverts au public

•

La suspension des services non encore ouverts à la concurrence (téléphonie fixe et cabine téléphonique mobile utilisés à des fins de téléphonie fixe) offerts par des opérateurs GSM

•

Le relèvement du prix des licences

•

L’annulation de l’arrêté interministériel portant autorisation de l’interconnexion directe accordée à l’opération de GSM Bell Bénin Communication pour relier directement son réseau à celui de Télécel

Ces mesures ont été renforcées par une décision du Conseil des ministres du 9 février 2007, à la suite d’un rapport produit par une commission technique d’experts internationaux, commis par l’Etat pour vérifier les installations des opérateurs GSM et autres partenaires de services de télécommunications. Ce rapport a confirmé la situation d’anarchie et de violation des textes législatifs et réglementaires qui règne dans le secteur.

Parallèlement aux experts internationaux, une autre commission a été créée pour vérifier les conditions de création et d’importation des équipements, la gestion comptable et la situation fiscale de la société Bell Bénin Communications (BBCOM) SA. L’examen du rapport d’étape de cette commission a révélé une absence de clarté dans les conditions de création et d’exploitation de cet opérateur et surtout la gestion de son partenariat avec Bénin Télécoms.

En effet, selon le communiqué du conseil des ministres, l’opérateur public est censé détenir 35% du capital de BBCOM, dont 10% pour la valorisation du fonds de commerce et de la réputation de Bénin Télécoms, soit cent millions de francs Cfa effectivement libérés, et 15% sous forme d’option à lever par l’opérateur public ou annuler avant le 31 décembre 2002.

Malgré l’existence de ce partenariat, les représentants de Bénin Télécoms n’ont jamais siégé effectivement au Conseil d’administration de BBCOM SA. Pire, il n’a été fait mention nulle part dans les documents financiers de Bénin Télécoms, ni dans ceux de BBCOM SA, de cette prise de participation au capital.

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A partir de l’analyse des deux rapports, le Conseil des ministres a alors demandé : • le démantèlement immédiat de toutes les installations de communication internationale appartenant aux opérateurs privés • la dépose de tous les équipements ayant servi à la réalisation de l’interconnexion directe entre opérateurs privés • la finalisation de nouveaux cahiers des charges et des conventions à signer avec les opérateurs GSM en vue de leur examen et adoption par le Conseil des ministres, • la mise en place urgente d’une autorité intérimaire de régulation des télécommunications • la poursuite des investigations au niveau de BBCOM SA, notamment par l’audition de toutes les personnes en fonction à tous les niveaux au moment de la création et de l’octroi de la licence à cet opérateur.

3.2

La crise des GSM

Conformément à l’annonce qui été faite lors du Conseil des ministres du 18 janvier 2007, le gouvernement a effectivement procédé au relèvement du prix de la licence de 5 milliards à 30 milliards au début du mois de juillet 2007. Les opérateurs GSM ont été invités à signer un nouveau cahier des charges sous peine d’une suspension de leurs réseaux pouvant aller, en cas d’entêtement, jusqu’au retrait pur et simple de leur licence.

Le nouveau cahier de charges, en dehors du montant de la licence révisé à la hausse, contient une série de mesures restrictives comparativement aux dispositions contenues dans l’Ordonnance 2002 - 002 du 31 Janvier 2002 portant principes fondamentaux des postes et télécommunications en République du Bénin.

Ainsi, au niveau de la terminologie même, le terme titulaire de licence GSM a été remplacé par celui de concessionnaire, le gouvernement considérant désormais l’exploitation des télécommunications comme un service public.

Le nouveau cahier de charges a raccourci le délai de renouvellement de la licence qui ne doit pas excéder cinq ans. Ce renouvellement n’est pas autonomique et le refus ne donne droit à aucun dédommagement.

Par ailleurs, le nouveau cahier des charges a prévu des nouvelles taxes auxquelles seront astreints les signataires. Il s’agit notamment de la contribution aux charges de l’aménagement du territoire et à la protection de l’environnement fixé à 2% du chiffre d’affaires, la contribution à la régulation dont le montant représente 1% du chiffre d’affaires. La contribution à la recherche et à la formation est passée de 0,5% à 1% du chiffre d’affaires et la contribution aux charges de l’accès universel de 1% à 2% du chiffre d’affaires.

Le retrait de la licence, dans le nouveau cahier des charges, ne donne droit à aucune indemnisation par l’Etat en faveur du concessionnaire.

En dépit de l’existence d’une autorité de régulation, il est stipulé que le cahier des charges peut être modifié par le Ministre en charge des télécommunications pour des raisons de défense nationale et de sécurité publique sans même recueillir son avis.

Parmi les opérateurs, Libercom, filiale GSM de Bénin Télécoms et Bell Bénin Communication ont accepté de se conformer aux dispositions du nouveau cahier de charges. En revanche, les sociétés Telecel Bénin et Spacetel Bénin ont refusé de signer, estimant le montant exorbitant par rapport à leur chiffre d’affaires et au taux de pénétration du marché béninois ainsi que certaines dispositions léonines contenues dans le cahier des charges.

Le 13 juillet 2007, les installations des sociétés Telecel Bénin et Spacetel Bénin ont été mises hors tension.

Plus de 950 000 abonnés ont été privés de téléphone mobile, soit près de 80% des usagers de GSM au Bénin.

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En dehors du refus de payer les 30 milliards du cahier des charges, le gouvernement et l’ATRT reprochaient également à ces deux opérateurs le non respect des dispositions du cahier des charges concernant leurs changements de nom de marque commercial.

En effet, le Groupe Atlantique Telecoms, actionnaire majoritaire de Télécel Bénin a choisi, depuis le début de l'année 2007, Moov comme le nom commercial de son réseau. Quant à Spacetel, promoteur de la marque Areeba, elle a adopté la Marque MTN, à l’issue de la reprise d’une part des actions de la société par le Groupe sud-africain MTN. L’article 4 alinéa 4 du cahier des charges signé en 2004 stipule que : " la licence est personnelle. Elle ne peut être cédée ou transférée à un tiers qu’après approbation de l’Autorité de Régulation. Le titulaire notifie tout projet de cession à l’Autorité de Régulation. Il en est décidé conformément à la loi. Toutefois, à défaut de réponse dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification, le silence de l’Autorité de Régulation équivaut à une acceptation ". Mais les deux opérateurs estiment que les mutations observées au niveau de leurs entreprises n’ont entraîné aucune modification au niveau du statut de leurs sociétés respectives. De plus, l’Autorité de Régulation n’était même pas encore opérationnel au moment où cette mutation s’effectuait. Toutefois, les opérateurs concernés estiment qu’ils ont régulièrement saisi leur ministère de tutelle des changements intervenus au niveau de leurs entreprises.

Quant au prix de la licence porté à 30 milliards, ils ont, à partir des comparaisons de prix de licence et de taux de pénétration de marché dans la sous-région (voire ANNEXES), formulé des propositions qui ont été refusées par le gouvernement et l’Autorité transitoire de régulation.

Devant la persistance de la crise qui avait commencé par peser sur les activités socio-économiques, le gouvernement a lancé un nouvel appel d’offre pour l’octroi d’une cinquième licence de téléphonie mobile au Bénin. Ainsi, la société Globa Com a été autorisée à opérer sur le territoire béninois contre une licence estimée à 33 milliards de francs CFA. Après trois mois d’arrêt de travail, les deux réseaux ont été remis sous tension à l’issue de la signature d’un protocole d’accord entre le gouvernement et les deux opérateurs qui ont accepté de payer les 30 milliards contre une série d’avantages concédés par l’Etat béninois.

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DEUXIEME PARTIE LE REGARD DES OPERATEURS PRIVES

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1.

Les grandes interrogations

Ces mesures prises par le gouvernement traduisent dans le fonds une réelle volonté d’assainissement du secteur des télécommunications qui depuis plusieurs années végète dans une anarchie qui ne saurait perdurer. Cette anarchie a été pendant longtemps entretenue par l’Etat lui-même pour avoir dès le départ ouvert le secteur à des acteurs qui étaient plus portés par une logique d’affairisme que d’investissement pérenne dans le secteur des télécommunications. La décision prise par l’Etat de revoir sa politique et de redéfinir les règles de bases pour une gestion saine et transparente ne peut que réjouir les investisseurs qui ont depuis toujours plaidé pour un environnement institutionnel et règlementaire plus sécurisant.

Mais dans la forme, ces mesures suscitent de nombreuses interrogations sur les motivations réelles du gouvernement. Lorsque dans un secteur libéralisé, le gouvernement reproche aux opérateurs privés d’offrir certains services sans recourir à Bénin Télécoms qui devrait en principe se soumettre aux mêmes règles de concurrence que les autres, on se demande s’il n’y a pas derrière cette démarche d’assainissement une intention de revenir à une situation de monopole. Cette inquiétude est d’autant plus justifiée qu’en voulant redéfinir les règles du jeu, le gouvernement n’a pas pris le soin de mettre en place un dispositif d’arbitrage pouvant protéger aussi bien ses propres intérêts que ceux des opérateurs privés et des consommateurs.

Il se fait donc qu’à travers ces mesures prises par le gouvernement, Bénin Télécoms, qui offre les mêmes services que les opérateurs privés, s’érige en structure devant conduire le processus d’assainissement.

Cette attitude n’est pas de nature à rassurer les opérateurs privés dont le développement des activités a été souvent perturbé par cette propension de l’opérateur public à ne pas céder à l’exercice de la libre concurrence dans les télécommunications au Bénin.

Déjà l’absence de l’organe de régulation a créé d’énormes préjudices pour de nombreux opérateurs. Et ces nouvelles mesures viennent encore les contraindre à mettre leurs activités en veilleuse pendant qu’ils ont des charges diverses à assumer et des engagements vis-à-vis des banques.

De plus, au moment même où l’Etat empêche les opérateurs privés de prendre des initiatives allant dans le sens de la modernisation du secteur, aucun effort n’est pas fait pour créer l’environnement susceptible d’offrir un service de qualité et à moindre coût aux télécommunications. Le cas le plus frappant est celui de la sous-exploitation de la fibre optique où l’Etat a montré son incapacité à aller au bout du processus d’amélioration de la bande passante qu’il avait enclenché depuis des années. Or, il suffirait d’associer les opérateurs privés à l’extension de cette infrastructure pour que tous les acteurs en tirent avantages.

Le CIPB pense donc que tout en voulant assainir le secteur des télécommunications, le gouvernement n’a pas pris des précautions préalables pour assurer une meilleure protection des intérêts tant de l’Etat que des opérateurs privés et des populations. Le défi consiste donc désormais à répondre aux besoins réels d’une population pour qui l’usage du téléphone n’est plus un luxe mais une nécessité. L’Etat a tout intérêt à impliquer de manière sincère le secteur privé dans la nouvelle dynamique car les opérateurs privés sont les seuls capables d’offrir cette possibilité de réaliser des progrès rapides pour atteindre l’objectif de maximisation de l’utilité sociale des télécommunications.

Les télécommunications au Bénin, avril 2008, © CIPB

2.

Eléments de propositions

Les mesures prises par l’Etat à l’encontre des sociétés privées de GSM ont occulté des questions de fonds qui devraient permettre un développement de ce secteur à forte valeur ajoutée. C’est pourquoi, les propositions des opérateurs privés, dans une vision à long terme du secteur, insistent sur un environnement institutionnel qui favorise non seulement un partenariat gagnant-gagnant entre l’Etat et les opérateurs privés et surtout l’accès aux services universel qui est devenu aujourd’hui une nécessité pour les populations aussi bien urbaines que rurales.

Ils souhaitent : Un cadre juridique reposant d’abord et avant tout sur un Code de Télécommunications moderne et réaliste qui reflète la nécessité d’une ouverture réelle au secteur privé. Ce code devrait définir ou redéfinir les principes de base gouvernant la gestion du secteur des télécommunications en tenant compte aussi bien de l’apparition des technologies nouvelles que de la globalisation et de la libéralisation planétaire de l’économie. Les grands principes qui régiraient les activités de télécommunications pourraient être les suivants : •

la transparence ;

•

la concurrence saine et loyale;

•

l’égalité de traitement des usagers ;

•

le respect du secret des correspondances ;

•

le respect des conditions d’un réseau ouvert ;

A ce titre, le Code des Télécommunications devrait intégrer des objectifs tels que : •

la libéralisation immédiate des services à valeur ajoutée dans le cadre d'un régime de concurrence libre ;

•

l'ouverture au privé du capital de Bénin Télécoms pour lui permettre de mieux s'adapter à un nouveau contexte national et international de plus en plus concurrentiel;

•

l'opportunité donnée aux opérateurs privés, choisis après appel d'offre international, d'établir un réseau de radiotéléphonie publique terrestre ;

•

l'effectivité du service universel sur l'étendue du territoire national, notamment dans les zones rurales et à des coûts accessibles aux populations ;

•

la libéralisation à court terme du réseau fixe et l’accès à l’international;

•

l'autorisation d'établissement et d'exploitation de réseaux indépendants pour les groupes fermés d'utilisateurs.

La mise en place d’une autorité indépendante, issue d’une loi en remplacement de l’autorité transitoire créée à partir d’un décret. Les mutations en cours dans le domaine des télécommunications exigent la mise en place d'un organe de régulation, susceptible de garantir l'exercice d'une concurrence saine et loyale au bénéfice des consommateurs, des opérateurs du secteur et de l'économie béninoise.

Cette Autorité de régulation devrait se fixer les objectifs suivants : •

doter le secteur des télécommunications d'un cadre réglementaire efficace et transparent, favorisant une concurrence loyale au bénéfice des utilisateurs des réseaux et services des télécommunications ;

•

poursuivre le développement de ces réseaux et services en favorisant les initiatives tendant à les adapter à l'évolution des technologies et au progrès scientifique ;

Les télécommunications au Bénin, avril 2008, © CIPB

•

fournir un service public sur l'ensemble du territoire national et à toutes les couches de la population et ce, dans le cadre du plan de développement économique et social ;

•

offrir à l'économie nationale les moyens de communication basés sur des technologies en constante évolution de façon à accroître son ouverture et son intégration dans l'économie mondiale ;

•

favoriser la création d'emplois directement ou indirectement liés au secteur.

Eu égard à la mission principale de l'Autorité, qui consiste en l'application de l'ensemble des dispositions juridiques, économiques et techniques permettant aux activités des télécommunications de s'exercer effectivement, le choix de sa forme juridique doit se porter sur un établissement public de catégorie particulière.

Outre ses fonctions de règlement d’éventuels différends par la conciliation, la médiation ou l'arbitrage, l'Autorité sera également chargée de veiller à l'application de ses décisions et au respect des dispositions relatives au principe d'égalité de traitement et de libre concurrence dans le secteur des télécommunications.

-La clarification des attributions de Bénin Télécoms. Dans le nouveau contexte de libéralisation, ce travail doit être fait par l’organe de régulation afin de permettre un traitement équitable entre les acteurs soumis aux mêmes contraintes du marché et aux mêmes règles de concurrence.

-Une attribution plus scientifique des licences et autres agréments. L’absence d’études préalables a conduit l’Etat à attribuer parfois trop de licences et d’agréments, au regard du nombre d’habitants. Il en résulte que les marchés s’avèrent tellement morcelés, que les opérateurs ont tendance à limiter les investissements au détriment de la qualité de service. Le nombre de licences ou d’agréments pour une filière donnée, doit être déterminé au regard de la densité des populations, du potentiel d’intégration du marché et du pouvoir d’achat, mais aussi de la prise en compte des zones non rentables à couvrir.

- L’Etat doit remettre sur ses pieds Bénin Télécoms, du point de vue financier, et lui trouver un bon partenaire technique. Il est important que Bénin Télécoms soit capable de démocratiser l’accès aux services en baissant les tarifs des services de base et en poursuivant le déploiement de son réseau de fibre optique à travers des investissements adéquats. Cela permettra d’offrir aux usagers une qualité de service compatible aux normes.

En conclusion, les opérateurs privés souhaitent l’institution d’un cadre de dialogue entre l’Etat et les acteurs privés du secteur des télécommunications pour échanger sur les contraintes des investisseurs dans ce domaine et trouver des solutions en commun afin que ce secteur contribue véritablement au décollage économique de notre pays.

Les télécommunications au Bénin, avril 2008, © CIPB

ANNEXES Comparatif Prix Licence dans la sous-région avant le 18 Janvier 2007 Pays

Population (OCDE 2006)

PIB par hbts en CFA (OCDE 2006)

Prix

DUREE

Nbre de licences accordées

Interconnexion*

Accès international**

TOGO

5 millions

355 000

800 millions

10 ans

2

NON

OUI après 3 ans

BENIN

8,439 millions

551 500

5 milliards

10 ans

4

NON

NON

BURKINA

13,228 millions

542 500

5,6 milliards

10 ans

3

NIGER

13, 957 millions

385 000

4,3 milliards

15 ans

3

RCI

18, 154 millions

751 500

40 milliards***

20 ans

7

* ** ***

OUI, directe entre opérateurs OUI, directe entre opérateurs OUI, directe entre opérateurs

OUI après 5 ans OUI après 4 ans OUI

Avantages fiscaux NON NON 6 ans d’exonération et 5% droits de douane 8 ans d’exonération et de droits de douane 5 ans d’exonération et droits douanes réduits

Si les opérateurs sont obligés de passer par l’opérateur historique pour s’appeler entre eux Si les opérateurs sont obliges de passer par l’opérateur historique pour appeler l’international 30 milliards pour Moov (10 ans), 40 milliards pour les autres

Taille des marchés de la sous-région (août 2007)

Cote d’ivoire

Bénin

Burkina-Faso

Togo

Niger

Taux de pénétration mobile

24%

16%

11%

15%

6%

Taille du marché (nbre d’abonnés)

4 573 000

1 258 000

1 510 000

892 000

801 000

ARPU* moyen du marché (mois, CFA)

10 000

6 500

7 000

6 000

5 000

Taille du marché (CFA, milliards)

549

98

127

64

48

*ARPU ( Average Revenue Per User) : Revenu moyen récurrent par client

L’internet au Bénin, avril 2008, © CIPB

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