Boletín Nº6 | El Salvador, abril de 2018
Marcela Magaña y Alexis Henríquez Especialistas en el OMR comunicaciones@omr.gob.sv
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na de las frases que se le atribuyen al escritor británico Oscar Wilde es: “La burocracia se está expandiendo para satisfacer las necesidades de la burocracia en expansión”. Con ella se expresaba una preocupación propia de su época, a finales de 1800: el crecimiento de las funciones, tareas y responsabilidades que iba adquiriendo el Estado tras la revolución industrial. Los efectos de aquel enorme y emocionante cambio no se hicieron esperar. Pasamos de una economía rural, con base en la agricultura y el comercio, a una industrializada y mecanizada, que permitió la movilización de una gran cantidad de población del campo a la ciudad. Esto motivó a que los jóvenes Estados (con menos de 100 años tras la revolución francesa) se repensaran, crearan nuevas normativas, como el ordenamiento territorial, el uso de una moneda única y los sistemas de seguridad social (salud y pensiones en Alemania, por ejemplo). La burocracia era necesaria para
soportar la expansión de las funciones del Estado y parecía no tener mala prensa en aquel entonces. A inicios de 1900, Max Weber caracterizó un tipo de burocracia ideal. Pero no fue hasta la década de 1940, en las vísperas del fin de la Segunda Guerra Mundial, que un grupo de economistas y sociólogos (Renate Mayntz, Robert Merton, Philip Selznick, Alvin Goudner, entre otros) acudieron a las teorías de Weber para inspirarse y elaborar una nueva teoría organizacional, tanto para la administración de empresas como para la del Estado. Se entendía a la burocracia como una forma de organización humana, que tenía por finalidad garantizar la máxima eficiencia posible en el alcance de los objetivos, ya sean en una administración pública o privada. Ahora estamos en la era de la innovación, donde los avances en las telecomunicaciones y en el desarrollo de nuevas tecnologías conllevan grandes cambios en la manera en que los particulares interactúan entre sí y demandan cada vez mejores
y distintos servicios por parte del Estado. Esto le impone un reto casi tan importante como el que representó la revolución industrial. En este contexto, el planteamiento de Weber vuelve a ser relevante. La aparición de nuevos escenarios lleva, inevitablemente, a discutir si estos deben ser regulados o no. Es una necesidad propia de la burocracia (en expansión, como lo dijo Wilde). Ahora bien, para entender el rol del Estado como regulador, debe entenderse que la regulación combina, al menos, tres perspectivas: la económica, la social y la administrativa. Bajo la perspectiva económica, la regulación es una herramienta a través de la cual el Estado evita los abusos que puedan derivarse de la existencia de fallas de mercado (situaciones monopólicas, asimetrías de información entre consumidores y vendedores, barreras a la entrada de nuevos competidores, etc.). La regulación busca mitigar los problemas derivados de estas situaciones e interfiere directamente en las decisiones de mercado, incidiendo en la fijación de los precios por parte de las empresas, promoviendo o no la competencia, eliminando o estableciendo barreras de entrada o salida a los mercados, entre otros. Desde la perspectiva social, la regulación busca evitar o mitigar las afectaciones derivadas de desastres naturales, enfermedades o acciones sociales, protegiendo intereses públicos como la
salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesión social, en concordancia con los objetivos perseguidos por el Estado. Y desde la perspectiva administrativa, toda regulación conlleva el cumplimiento de obligaciones de información que el Estado busca obtener. Implica llenar formatos y seguir procedimientos y trámites administrativos, propios de la burocracia. Un Estado eficiente debería ser capaz de balancear estas perspectivas: en primer lugar, establecer los objetivos de política pública que desea alcanzar; en segundo lugar, eliminar o minimizar las fallas de mercado que le impiden lograr dichos objetivos; y, en tercer lugar, definir mecanismos eficientes para interactuar con los ciudadanos y asegurarse de la eficacia de la regulación. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Estado debe reducir los costos regulatorios innecesarios y desarrollar una regulación sólida, puesto que contribuyen al crecimiento económico, la innovación y la competencia. También debe generar confianza pública en el gobierno, como promulgador eficaz de leyes. Al diseñar la regulación, los gobiernos deben estar conscientes de la incidencia de costos regulatorios en las empresas y los ciudadanos, y de los efectos desproporcionados que pueda haber en las pequeñas
Mauricio Ramírez (izquierda), director de la escuela de formación registral del Centro Nacional de Registro (CNR), conversa con Ricardo Cuellar (derecha), director financiero y cofundador de Hugo APP, en el conversatorio “¿Regular o no regular la innovación?” que organizó el Organismo de Mejora Regulatoria y YANCOR, Coaching&Mentory en el marco de la “Semana mundial de la creatividad y la innovación”.
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y medianas empresas, así como en los micronegocios. En el tema de innovación y nuevos negocios, sobre todos aquellos relacionados con tecnología, el debate es amplio. Por ejemplo, el funcionamiento de plataformas tecnológicas de economía colaborativa como Uber, AirBnb, eBay o Hugo han provocado que se busque regularlas de alguna manera en ciertos países; pero no en todos los casos las estrategias fueron exitosas. En Colombia, Argentina y Francia los conductores de Uber han sido incluso perseguidos por escuadrones especializados de policía; pero siguen operando. En Ciudades como Amsterdam, Nueva York y Quebec, la plataforma AirBnb ha sido criticada por no pagar impuestos turísticos, así como por hacer que sus usuarios violenten normas de alquiler de apartamentos (inferiores a un mes), que han terminado en demandas judiciales. En este punto, la pregunta Uber no gozan de ninguno de estos clave es: ¿necesitamos regular la beneficios, pese a que cuentan con El OMR contribuirá innovación? Puede haber múltiples una relación laboral y desempeñan a que las diversas respuestas, en donde cada Estado su tarea en jornadas intensivas de entidades dará las suyas, de acuerdo con los trabajo. reguladoras, que ya objetivos de política pública que Además, dado que el transporte enfrentan disyuntivas colectivo o los taxis tradicionales busque alcanzar y la manera en que sobre cómo regular pondere cada uno de los espectros están sometidos a un régimen la innovación, de la regulación. regulatorio, en donde usualmente puedan entender esta solicita autorizaciones y pago Por ejemplo, volviendo al caso problemática desde Uber, el Estado se enfrenta a una de derechos para desarrollar su una nueva óptica. disyuntiva con objetivos de política actividad económica, en la mayoría pública contrapuestos. Por un lado, de los países se considera que existe de la manera en que está operando competencia desleal entre Uber y en la mayoría de los países de los medios de transporte público Latinoamérica, actualmente Uber se ha convertido tradicionales. en un medio que permite generar cientos de empleos, Ante estos escenarios, los Organismos con pocas barreras a la entrada; es muy valorado por especializados en Mejora Regulatoria juegan un rol los consumidores por generar libre competencia entre importante en este debate, puesto que velan por los oferentes dentro de la plataforma; y se convierte una regulación eficiente, que promueva el desarrollo en un medio de transporte económico. Además, en económico y social. La herramienta de Mejora países como El Salvador, donde existen problemas de Regulatoria que más contribuye en este sentido es la seguridad en el transporte colectivo, ayuda a un grupo Evaluación de Impacto Regulatorio (RIA por sus siglas de personas con poder adquisitivo no tan alto como en inglés). Esta herramienta permite al Estado definir para utilizar los taxis tradicionales, hacer uso de este claramente cuál es el problema de política pública medio alternativo. que desea atender y a establecer diversos objetivos En contraposición, podría considerarse que a alcanzar, definiendo alternativas de regulación que Uber promueve el subempleo y la informalidad, permitan llegar a dichos objetivos. profundizando la brecha que existe entre el sector Una vez definidas las estrategias, permite formal e informal. Mientras que los conductores de compararlas entre sí y someterlas a consultas con transporte público, taxis tradicionales o empresas los sectores interesados. Así el Estado toma la logísticas sí cuentan con prestaciones sociales y decisión de regular o no regular y el tipo de regulación existe una relación patrono laboral que les brinda que implementará, sobre la base de información mayor estabilidad y respaldo, los conductores de proporcionada por aquellos que podrían ser afectados
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por dicha regulación de manera directa o indirecta. A esto se le llama generación de políticas públicas con base en evidencias. El Organismo de Mejora Regulatoria, a través de la implementación de la Evaluación de Impacto Regulatorio, contribuirá a que las diversas entidades reguladoras, que ya enfrentan disyuntivas sobre cómo regular la innovación, puedan entender esta problemática desde una nueva óptica. A través de la implementación de la Evaluación de Impacto Regulatorio, las instituciones serán capaces de plantear claramente los objetivos que desean alcanzar,
establecer diversas alternativas para lograrlo y contar con la participación de los diversos sectores involucrados, para obtener evidencia sobre los costos y beneficios que dichas alternativas tendrían. A través de este ejercicio se espera que el Estado sea capaz de desarrollar regulaciones eficientes, que promuevan el desarrollo económico y social del país. Regular o no regular la innovación es un debate que ponemos sobre la mesa para comenzar a construir, en este sentido, políticas públicas de beneficio para el país.
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