Estrategia Nacional de Desarrollo: un diagnóstico con enfoque sectorial Unidad de Políticas Públicas
Greidys Roa Chalas, coordinador Leonela Vólquez, investigadora asociada
Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)
Santo Domingo, República Dominicana Abril de 2018
Observatorio Político Dominicano
Marjorie Félix Coordinadora Unidad de Comunicación Política
Nathanael Concepción Director Dilenia Medina Directora Interina Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial
Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral
Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica
Flor Esmirna Batista Polo Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil
Estrategia Nacional de Desarrollo: un diagnóstico con enfoque sectorial Autora: Leonela Vólquez Campaña Investigadora asociada de la Unidad de Politicas Públicas Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE Imagen de portada: Composición suminstrada por la autora. .© Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana. Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org
El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático. 2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral. 3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.
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Contenido Resumen 7 Abstract 8 Introducción 9 1. Los cuatro ejes de desarrollo 10 2. Recursos para el desarrollo de sectores 13 2.1. Inversión pública por ejes 13 2.2. Proyectos de inversión pública 14 2.3. Inversión pública en el territorio 16 2.4. Gasto para el desarrollo 18 3. Desarrollo por sectores 21 4. Balance END: estatus reformas y pactos nacionales 24 4.1. Reformas 24 4.2. Pactos nacionales 25 Consideraciones finales 26 Referencias 28 Anexos 29
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Lista de tablas y gráficos Tabla 1 Composición END de objetivos, líneas de acción e indicadores por ejes de desarrollo 12 Tabla 2 Inversión pública presupuestada por ejes de desarrollo END-2030 13 Tabla 3 Proyectos de inversión pública por ejes de desarrollo END-2030
14
Gráfico 1 Proyectos de inversión pública por sectores 15 Figura 1 Mapa de inversión pública por provincias (millones de pesos, 2016) 17 Gráfico 2 Ejecución presupuestaria del gasto por clasificación funcional-ejes de desarrollo, 2016 18 Tabla 4 Principales funciones del gasto asociadas a ejes de desarrollo END, 2016 20 Gráfico 3 Efectividad planificación, inversión pública y gasto público sobre PIB en millones de pesos, 2016 21 Gráfico 4 Sectores destacados en planificación, inversión pública y gasto público, millones de pesos, año 2016. 23 Gráfico 5 Avance reformas asociadas a ejes de desarrollo END 2030 25 Tabla 5 Reformas asociadas a ejes de desarrollo END 2030 29
Resumen
D
esde su promulgación, en enero del año 2012, la Ley Orgánica núm. 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END 2030), traza la ruta del “viaje de transformación hacia un país mejor”. Durante este viaje, la sinergia colaborativa entre los distintos sectores de la población y la Administración Pública será la encargada de lograr los objetivos de desarrollo pautados en esta ley. Estos objetivos han sido definidos a partir de las principales necesidades de República Dominicana en torno a diversos temas. Para tales fines, es de gran importancia conocer e involucrarse con los objetivos que dispone la Ley, los cuales están definidos por ejes de desarrollo. El propósito de esta investigación es, pues, analizar la incidencia de los diferentes sectores que componen la END y su nivel de avance o retraso a seis años de su promulgación. Entre las principales conclusiones arrojadas en este estudio se destaca que el gran foco de la estrategia se concentra en los ejes Social (cuya inversión supera a los demás ejes: 48 % en 2016) y Productivo. El contenido de este estudio recomienda que el Estado, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil deben asumir con responsabilidad la porción que les atañe en el marco de la END, de manera que se pueda pasar de la planificación a los hechos. Descriptores: END, inversión pública, planificación, gasto público, Y sectores institucional, social, productivo y medioambiental Estrategia Nacional de Desarollo: un diagnóstico con enfoque sectorial Leonela Vólquez Campaña
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Abstract Since its enactment, in January 2012, the Organic Law 1-12 of the National Development Strategy (END 2030) traces the route of the “transformation journey towards a better country”. During this trip, the collaborative synergy between the different sectors of the population and the public administration will be responsible for achieving the development objectives outlined in this law, which have been defined based on the main needs of the Dominican Republic around various topics. For such purposes, it is very important to know and be involved with the objectives set forth by the law, which are defined by axes of development. The objective of this research is to analyze the incidence of the different sectors that make up the END and its level of progress or delay to seven years of its enactment. Among the main conclusions of this study is that the main focus of the strategy is on the Social and Productive Hubs. The development of this study leads to make the recommendation that the State, the private sector and civil society must assume responsibly the portion that concerns them in the framework of the END, so that you can move from planning to the facts. Keywords: END, sectors institutional, social, productive and environmental, public investment, planning, public expenditure.
Introducción
L
a Estrategia Nacional de Desarrollo (END) marca el punto de partida para que el Gobierno operacionalice su planificación de manera eficiente, dando lugar a la creación de políticas públicas que se enfoquen en atender las problemáticas sociales. De acuerdo con ella, las políticas públicas deben formularse en consonancia con los cuatro ejes estratégicos de la ley: Institucional, Social, Productivo, y Medioambiental y Cambio Climático. Cada eje hace una propuesta sectorial (objetivos generales, específicos y líneas de acción) a seguir para el logro de la visión nación planteada hasta el 31 de diciembre del año 2030. A seis años de su promulgación y a 12 años del plazo otorgado para cumplir con los lineamientos contenidos en esta ley, surge la inquietud de realizar esta investigación. El objetivo es hacer un análisis enfocado en las prioridades sectoriales de la END y la vinculación de la inversión pública, gasto público y el producto interno bruto (PIB) con estos sectores. Para el desarrollo de este estudio se hará una medición de la planificación establecida en la END, mediante el conteo de sus objetivos, líneas de acción e indicadores. Además, cuantificar en términos relativos la inversión y gasto público por funciones, para con esto analizar la cantidad de recursos que han sido destinados a la promoción del
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desarrollo; por último, realizar un balance entre la planificación, la inversión pública, el gasto público y PIB por sectores.
1. Los cuatro ejes de desarrollo
L
a END al 2030 es el punto de partida de la planificación del sector público. En sus cuatro ejes se establece un modelo de desarrollo sectorial que promueve el progreso de los entornos institucional, social, productivo y medioambiental del país. La composición sectorial de cada eje es guiada a través de sus postulares: a) Primer eje estratégico de desarrollo institucional. Los sectores asociados son: justicia, seguridad ciudadana, participación ciudadana y gestión pública. La END dice: Un Estado social y democrático de derecho, con instituciones que actúan con ética, transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacífica y el desarrollo nacional y local (2012, 9) b) Segundo eje estratégico de desarrollo social. Los sectores asociados son: educación, salud, protección social, vivienda, cultura y deporte. Cita la END: Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la población tiene garantizada educación, salud, vivienda digna y servicios básicos de calidad, y que promueve la reducción progresiva de la pobreza y la desigualdad social y territorial. (2012, 10).
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c) Tercer eje estratégico de desarrollo productivo. Los sectores asociados que componen este eje son: energía, competitividad, innovación, empleo, producción agropecuaria y manufacturera, exportaciones, minería y turismo. A tal fin la END expone: Una economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que crea y desconcentra la riqueza, que genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del mercado local y se inserta de forma competitiva en la economía global. (2012, 11) d) Cuarto eje estratégico de desarrollo medioambiental. Los sectores asociados son: medioambiente, gestión de riesgos y cambio climático. Por tanto, la END presenta: “Una sociedad con cultura de producción y consumo sostenibles, que gestiona con equidad y eficacia los riesgos y la protección del medio ambiente y los recursos naturales y promueve una adecuada adaptación al cambio climático”. (2012, 12). Para el logro del desarrollo por sector, la ley ordena un esquema integrado por objetivos generales que, en amplio sentido, pautan las intenciones sectoriales de cada eje. Por su parte, los objetivos específicos apuntan a los distintos temas de interés de cada sector y a su vez, a las líneas de acción que complementan estos intereses con instrucciones precisas. Para la medición del avance de cada eje, sector y tema de la END se han establecido metas quinquenales hasta el 2030 a través de indicadores, cuyos años base van desde el año 2005 al 2010. El progreso de estas metas es medido anualmente a través del Informe de Seguimiento al Avance de la Estrategia Nacional de Desarrollo, que realiza el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD), cuyo último año de actualización es 2014. En este se expone
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el seguimiento de los indicadores asociados por eje. La Ley Orgánica de la END establece que este informe debe elaborarse a más tardar el día cinco de abril de cada año. En cuanto a la cantidad de objetivos, líneas de acción e indicadores plasmados por ejes, y según mostrado en la Tabla 1, el 41 % de los objetivos generales, específicos y líneas de acción de la ley se concentra en el Eje de Desarrollo Social de la estrategia: Tabla 1 Composición END de objetivos, líneas de acción e indicadores por ejes de desarrollo Ejes de desarrollo Eje 1
Institucional
Objetivos generales
Objetivos específicos
Líneas de acción
Indicadores
4
10
71
8
Eje 2 Social
7
21
165
48
Eje 3 Productivo
5
21
167
30
Eje 4 Medioambiente y cambio climatico
3
6
57
4
19
58
460
90
Objetivos generales (%)
Objetivos específicos (%)
Líneas de acción (%)
Totales Ejes de desarrollo Eje 1
Institucional
Indicadores (%)
21
17
15
9
Eje 2 Social
37
36
36
53
Eje 3 Productivo
26
36
36
33
Eje 4 Medioambiente y cambio climatico
16
10
12
4
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, con base en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Según las necesidades expuestas en el proceso de formulación de la Ley y acorde con la naturaleza de los sectores con mayor proporción de intenciones, el gran foco de la estrategia se concentra en los ejes social y productivo. En ese mismo sentido, y en menor proporción, se abarcan los temas de medioambiente, cuyo eje compone solo un 11 % de los propósitos de desarrollo, seguido del desarrollo institucional con 16 % del total.
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2. Recursos para el desarrollo de sectores
A
través de la END se dispone de un marco de referencia para la vinculación de la planificación y la presupuestación de recursos. Producto de la END, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público, integrado por el Plan de Inversión Pública como instrumento de planificación, debe contener los programas y proyectos que impliquen la asignación de recursos para fines de inclusión en el Proyecto de Presupuesto General del Estado.
2.1. Inversión pública por ejes En su versión del año 2016, el “Informe de Ejecución de la Inversión Pública” elaborado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, incluye datos según el Plan Nacional Plurianual del Sector Público de la inversión pública presupuestada para ejecución correspondiente al cuatrienio 2013-2016 (programas y proyectos). Dicha programación tiene una composición por ejes de desarrollo de la siguiente manera: Tabla 2 Inversión pública presupuestada por ejes de desarrollo END-2030 Ejes de desarrollo Eje 1: Institucional
Inversión pública presupuestada (millones de pesos)
(%)
10,475.68
4
Eje 2: Social
141,350.78
48
Eje 3: Productivo
134,885.04
45
9,767.83
3
296,479.33
100
Eje 4: Ambiental Totales
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE con base en el Informe de Ejecución de la Inversión Pública 2016.
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En la Tabla 2 se observa que el mayor porcentaje de la inversión pública presupuestada le corresponde al Eje 2 de Desarrollo Social, haciéndose este resultado cónsono con la concentración de objetivos, líneas de acción y metas en dicho eje, de acuerdo con la descripción contenida en la Tabla 1. Como parte de la respuesta a la reforma educativa, del 48 % de la inversión pública presupuestada para desarrollo social durante el período 2013-2016, la mayor asignación de todos los sectores le corresponde a educación, con 27.6 %. En cuanto al eje de desarrollo productivo, el cuál ocupa el 45 % de la inversión pública presupuestada en 2013-2016, el 24.7 % corresponde a los sectores de educación superior, innovación, tecnologías de la información y comunicación, infraestructura y transporte. Por su parte, el sector energético posee un 17.8 % de la inversión pública presupuestada para el eje número 3. El Eje de Desarrollo Institucional posee un 4 % de la inversión pública, destacándose el sector de justicia y seguridad ciudadana con un 1.7 %. Por último, en el Eje de Desarrollo Medioambiental con un 3 % de inversión pública, predomina el manejo sostenible del medioambiente. Entre los ámbitos de más bajas asignaciones presupuestarias destinadas a inversión pública se enlistan: cambio climático, empleo, deporte y cultura.
2.2. Proyectos de inversión pública La cartera de proyectos de inversión pública correspondiente al año 2016 totalizó 640 proyectos, distribuidos entre los cuatro ejes de desarrollo contenidos en la Ley núm. 1-12 (END 2030) de la siguiente manera: Tabla 3 Proyectos de inversión pública por ejes de desarrollo END-2030 Eje 1
Eje 2
Eje 3
Eje 4
24
494
109
13
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, a partir del Informe de Ejecución de la Inversión Pública 2016.
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Al analizar estos proyectos en función de los sectores a los que corresponden, se obtiene la siguiente distribución: Gráfico 1 Proyectos de inversión pública por sectores
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, con base en el Informe de Ejecución de la Inversión Pública 2016.
Los proyectos de inversión pública potencian el desarrollo de los sectores a los cuales se dirigen. Conforme a la distribución presentada en el Gráfico 1, el sector con mayor cantidad de proyectos registrados es el de educación, con el 37 % del total, seguido de los sectores salud y vivienda, con 14 %, respectivamente. Al analizar la relación de la inversión pública presupuestada y la cantidad de proyectos por sector, se destaca el sector energía y combustibles, el cual ocupa el tercer lugar de los montos asignados. Este es el sector que posee la menor cantidad de proyectos en la cartera de inversión pública. Esta dualidad en los resultados es ampliamente justificada por la proporción de ejecución que demandan los proyectos del sector energético. Entre los proyectos de mayor incidencia en la programación presupuestaria de cada sector se destacan los siguientes: Eje 3. Energía y Combustibles: “Proyecto de Construcción de Planta de Generación Termoeléctrica en Punta Catalina, Baní, provincia Peravia”, con el 90 % de la inversión pública en este renglón.
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Eje 2. Salud: “Proyecto de Construcción de la Ciudad Sanitaria Dr. Luis E. Aybar en el Distrito Nacional”, con 59 %. Eje 2. Vivienda y Servicios Comunitarios: “Proyecto de Mejoramiento Integral de la Comunidad La Barquita, municipio Santo Domingo Este”, con el 42 % del monto presupuestado para inversión pública de este sector. Eje 2. Aguas Residuales, Drenaje y Alcantarillado: “Proyecto de Construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales del Río Ozama, Distrito Nacional y provincia Santo Domingo”. Este proyecto representa el 46 % de la inversión pública en el sector. Eje 2. Educación: “Proyecto de Construcción de Planteles Educativos en la provincia Santo Domingo” (fase 2), con 33 %. Eje 3. Transporte: “Proyecto de Construcción de Línea 2B del Metro de Santo Domingo”, con el 42 % del total de inversión pública.
2.3. Inversión pública en el territorio La inversión pública ubicada en el territorio es medida a través del nivel de ejecución de los proyectos registrados en el Sistema Nacional de Inversión Pública, según su localización provincial. En el año 2016 la inversión pública ejecutada ascendió a 74.6 millones de pesos; se destacan los montos de ejecuciones en las provincias Peravia, Santo Domingo y Santiago.
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Figura 1 Mapa de inversión pública por provincias (millones de pesos, 2016)
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, a partir del Informe de Ejecución de la Inversión Pública 2016.
La macrorregión Suroeste ocupa el 61.3 % del total ejecutado en inversión pública, esto ampliamente permeado por los principales proyectos ejecutados y en ejecución en las provincias que forman esta región: • •
Peravia, con la construcción de la Central Termoeléctrica Punta Catalina, sector energía. San José de Ocoa, con la reconstrucción de la carretera Cruce de Ocoa y el puente Sabana Larga, del sector transporte.
En la macrorregión Norte o Cibao se destaca la inversión pública ejecutada en la provincia Santiago: 5.9 %, a través de proyecto de reconstrucción del Hospital José María Cabral y Báez. En cuanto a la macrorregión Sureste, la provincia con mayor nivel de ejecución es La Altagracia, con un 3.1 %, debido a la proporción de ejecución del proyecto de construcción de 176 aulas de educación básica y 324 aulas de educación media. Santo Domingo se destaca
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con la construcción de la Línea 2B del Metro de Santo Domingo, del sector transporte.
2.4. Gasto para el desarrollo Dado que la responsabilidad de la formulación y los esfuerzos de seguimiento a las políticas públicas reposan sobre el Gobierno Central, es importante analizar el destino del gasto según la ejecución de su clasificación funcional correspondiente al año 2016. Para realizar este análisis se asocian las funciones del gasto del presupuesto con los ejes y sectores de desarrollo de la END 2030. Gráfico 2 Ejecución presupuestaria del gasto por clasificación funcional-ejes de desarrollo, 2016
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, con base en las estadísticas de gastos 2016 de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES).
La clasificación funcional de la ejecución presupuestaria del Gobierno permite identificar las prioridades de las políticas públicas en materia del gasto. En el Gráfico 2 se observa que el 57 % de la ejecución presupuestaria de 2016 fue destinada a servicios sociales
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(Eje de Desarrollo Social). Dentro de esta clasificación se destaca el sector educación, con 29 %, el mayor porcentaje de ejecución de todas las funciones del gasto en 2016, esto como resultado del Pacto Educativo y la reforma del sector educación. Luego, en orden de prioridad, como parte de los servicios sociales (Eje de Desarrollo Social) con mayores asignaciones, le sigue el sector de protección social (13 %) incidido por los programas prioritarios de reducción de pobreza. En adición, dentro de este eje/categoría funcional está el sector salud, con un 12 % de ejecución, derivada del aumento de cobertura de la seguridad social en el régimen subsidiado. Los servicios generales, por su parte, asociados al Eje Institucional de la END 2030, ocupan un 23 % del presupuesto, compuesto en su mayoría por servicios generales de la Administración Pública (12 %), relaciones internacionales (2 %), defensa nacional (4 %), justicia y orden público (5 %). Los programas de seguridad ciudadana tienen alto efecto sobre el peso correspondiente a este eje dentro del presupuesto 2016. El 19 % del presupuesto del Gobierno Central para el año 2016 correspondió a los servicios económicos, predominando el sector de energía y combustibles con un 9 %, seguido por transporte (6 %) con los esfuerzos de desarrollo en infraestructuras viales. El resto de los gastos asociados al Eje Productivo se concentra en otras actividades relacionadas con el apoyo a la producción como lo son la agropecuaria, minería, comunicaciones, seguros, riego, manufactura y construcción, entre otros. Solo un 1 % de la ejecución presupuestaria de 2016 le pertenece a la protección del medio ambiente, incluidas las funciones de protección de tierra, aire y suelo, la biodiversidad y la ordenación de desechos. Al agrupar las funciones asociadas a ejes de desarrollo con mayor proporción en ejecución presupuestaria se obtiene que el 80 % pertenece a las categorías presentadas en la Tabla 4.
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Tabla 4 Principales funciones del gasto asociadas a ejes de desarrollo END, 2016 Funciones/Ejes
Categoría Funcional
Peso en %
Eje 1: Servicios Generales
Administración general
12
Eje 2: Servicios Sociales
Salud
12
Eje 2: Servicios Sociales
Educación
29
Eje 2: Servicios Sociales
Protección social
13
Eje 3 : Servicios Económicos
Energía y combustible
Eje 3 : Servicios Económicos
Transporte
Total
9 6 81
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, a partir de estadísticas de gastos 2016 Dirección General de Presupuesto.
Estas asignaciones, según la clasificación funcional del gasto, tienen alta incidencia en los programas prioritarios del Gobierno, los cuales representan los principales intereses de las políticas públicas. Estos tienen preferencia en las asignaciones de compromisos y pagos debido a que sus ejecuciones son de alto impacto para el logro de los objetivos propuestos dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Actualmente existen 37 programas prioritarios, dentro de los que se destacan: 1. Programa de Apoyo a la Población Vulnerable, 2. construcción y reparación de aulas, ambos de la categoría educación, 3. Seguro Familiar de Salud en el Régimen Subsidiado, de la categoría salud; 4. Comer es Primero, perteneciente a la categoría de protección social.
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3. Desarrollo por sectores
L
a planificación es el punto de partida para el logro de los objetivos de desarrollo, los recursos se aprovechan mejor en su pleno ejercicio, logrando así incrementar la capacidad de producción de un país. Las mejoras en los sectores productivos tienen como precedente el reconocimiento de los aportes que estos sectores hacen a la economía. Esta identificación tiene lugar en el diagnóstico de realidad que se formula en los procesos de planificación, pues solo con esta objetividad es posible hacer una asignación de recursos que fomente el adelanto hacia el desarrollo. Tener una visión de lo planificado y de los recursos disponibles ayuda a evaluar el enfoque de las políticas públicas. A través del crecimiento por sector se determina qué tan efectivas han sido estas medidas. El Gráfico 3 tiene por objetivo mostrar de forma ordenada los ejes de desarrollo de la END 2030 con mayor cantidad de objetivos en planificación, validar dónde se concentran los recursos de inversión pública, medir el impacto del apoyo sectorial del Gobierno Central reflejado a través del gasto público y evidenciar el efecto de todas las anteriores sobre el PIB. Gráfico 3 Efectividad planificación, inversión pública y gasto público sobre PIB en millones de pesos, 2016
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, con base en estadísticas del Banco Central de la República Dominicana, Dirección General de Presupuesto, Dirección General de Inversión Pública y Ley núm. 1-12.
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En el gráfico anterior se muestra el orden de importancia de cada eje de desarrollo que contiene la Ley núm. 1-12. Según se observa, los ejes Social y Productivo son los de mayor peso en objetivos y líneas de acción para la visión país que se quiere lograr al 2030. Dentro de estos ejes se destaca que al año 2016 el nivel de inversión pública fue muy similar en ambos ejes, teniendo tan solo $6,466 millones de pesos (5 %) de diferencia, a favor del Eje Social. De igual forma, en gasto público el Eje Social supera en 174 millones de pesos al Eje Productivo (193 %). Este resultado es altamente incidido por los programas de protección social, salud y educación. Los ejes con mayores niveles de gasto son el Social e Institucional. Visto por los aportes al PIB, el Eje Productivo predomina, considerando la incidencia de estos sectores en la producción nacional y su crecimiento. Es el segundo eje de importancia en planificación, el segundo en inversión pública y el tercero en gasto público. En cuanto al Eje Institucional, se aprecia que se dedican más recursos al gasto público que a la inversión pública, mientras que en el Eje Medioambiental el comportamiento es a la inversa. Al analizar detalladamente los 10 sectores de mayor importancia para la END, se observa que el Eje de Competitividad e Innovación, integrado por el empleo decente, ciencia, tecnología, innovación, educación superior, acceso a las tecnologías de la información y comunicación, infraestructura y transporte, posee mayor cantidad de intenciones contenidas en la Ley, tal como se muestra en el Gráfico 4.
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Gráfico 4 Sectores destacados en planificación, inversión pública y gasto público, millones de pesos, año 2016.
Fuente: Elaboración OPD/FUNGLODE, a partir de estadísticas del Banco Central de la República Dominicana, Dirección General de Presupuesto, Dirección General de Inversión Pública y Ley núm. 1-12.
La inversión pública en estos 10 sectores de mayor relevancia para la planificación se concentra en los sectores de competitividad e innovación y vivienda.El gasto público se destina principalmente a la protección social, salud y gestión pública. Los sectores de educación y energía, aunque no figuran dentro del ranking de los 10 sectores de planificación, tienen gran incidencia sobre la inversión pública y el gasto público, como efectos del “Pacto Educativo” y las intenciones del Gobierno en torno al aun no logrado “Pacto Eléctrico”.
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4. Balance END: estatus reformas y pactos nacionales 4.1. Reformas
A
demás de contener los lineamientos para la planificación del sector público, la Ley núm. 1-12 incluye las reformas que complementan los objetivos y líneas de acción de cada eje de desarrollo y determina el plazo para lograr estos compromisos. La END contempla la ejecución de 25 reformas, de las cuales el 80 % (20) se encuentran en estado de retraso, debido al vencimiento del plazo establecido para su cumplimiento. El 32 % (8) de las reformas, justo acaban de agotar el último año del plazo otorgado: año 2017, referentes a defensa nacional y seguridad ciudadana, reforma del sistema financiero formal, registro de tierras y titulación, riesgo sísmico y climático y la reforma de agua y saneamiento. Solo cinco (5) reformas se encuentran a cinco años o menos del plazo límite de cumplimento (año 2022): sistema de vigilancia sanitaria, presupuesto por resultados y servicio civil y carrera administrativa en gobiernos locales. El 40 % de las reformas se asocian al Eje de Desarrollo Institucional de la END 2030. Para algunas de estas reformas se han iniciado los trabajos y acciones pertinentes, como es el caso de las compras y contrataciones públicas, el libre acceso a la información, el presupuesto por resultados, los planes de desarrollo municipal. En estado “Realizado” se ubica la Ley núm. 550-14, del Código Penal de la República Dominicana. Se han sometido tres proyectos de ley al Senado de la República, en torno a las 25 reformas propuestas en la Ley núm. 1-12: 1. Proyecto de Ley sobre Reforma del Sector Agua y Saneamiento, formulado por Roberto Rodríguez (senador por El Seibo).
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2. Proyecto de Ley sobre Regiones Únicas de Planificación, formulado por Félix Bautista (senador por San Juan de la Maguana). 3. Proyecto de Ley de Pago por Servicios Ambientales, formulado por Euclides Sánchez (senador por La Vega). Gráfico 5 Avance reformas asociadas a ejes de desarrollo END 2030
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, a partir de datos de la Ley núm. 1-12.
En el Gráfico 5 se muestra el avance que han tenido los diferentes ejes en cuanto a las reformas asociadas a cada uno de ellos. Se observa que los ejes Productivo y Ambiental presentan retrasos en el 100 % de sus reformas, lo que significa que en esos sectores no se ha realizado ninguna de las establecidas por la END. Para tener mayor conocimiento de los detalles de las 25 reformas que contempla la END, en la Tabla 5 se presentan los principales datos de cada una de ellas, de modo que se pueda apreciar su nivel de avance o retraso de manera particular.
4.2. Pactos nacionales Al igual que las reformas, la END 2030 contempla tres pactos de apoyo al desarrollo nacional, con plazos para sus respectivos cumplimientos:
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a) Pacto eléctrico: con cinco años de retraso, establece la necesidad de solucionar la crisis del sector eléctrico con la intervención de fuerzas políticas, económicas y sociales, enfatizando en la inversión necesaria para la cobertura de demanda nacional. b) Pacto fiscal: con tres años de retraso, tiene como objetivo la sostenibilidad fiscal de largo plazo tocando temas como la evasión fiscal, la transparencia del gasto público, la eficiencia de la estructura tributaria, incentivos, la presión tributaria y el ahorro corriente, para lo cual se hace necesaria la actuación de las fuerzas políticas, económicas y sociales. Para el logro de ambos pactos la Ley especifica el rol del Consejo Económico y Social (CES) como mediador entre las distintas fuerzas. c) Pacto educativo: firmado en abril de 2014, surge como consecuencia positiva de la movilización a escala nacional que ejerció presión social para su firma. Este pacto tiene como objetivo la transformación del sistema educativo con fines de mejorar su calidad, eficiencia y cobertura, además de construir una nueva visión del sector educativo.
Consideraciones finales
A
corde con la naturaleza de los sectores con mayor proporción de intenciones, el gran foco de la estrategia se concentra en los ejes Social y Productivo. Por tanto, es que el mayor porcentaje de la inversión pública presupuestada para el año 2016 le corresponde al Eje 2 de Desarrollo Social, haciéndose este resultado cónsono con la concentración de objetivos, líneas de acción y metas en dicho eje. De este mismo orden, el 57 % de la ejecución presupuestaria de 2016 fue destinado a servicios sociales (Eje de Desarrollo Social). De acuerdo con los aportes al PIB, el Eje Productivo 3 predomina, considerando la incidencia de estos sectores en la producción nacio-
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nal y su crecimiento; es el segundo eje de importancia en planificación, el segundo en inversión pública y el tercero en gasto público. Las instituciones públicas encargadas de apoyar las líneas de acción de los sectores productivos contenidos en el tercer Eje de Desarrollo deberán acelerar la propuesta de proyectos de inversión pública para el desarrollo de estos sectores, ya que estos tienen alto impacto sobre el crecimiento económico del país. El seguimiento a la END 2030 debe ser real, el Congreso Nacional debe asumir el importante rol que juega en este proceso. No existe justificación lógica para que el 80 % de los compromisos asociados al sector público estén en estado de retraso, cuyas reformas, en su mayoría, aún no han sido sometidas como proyectos de ley. El proceso de seguimiento a los avances de la END, como expresa la Ley en su artículo núm. 39, debe estar integrado por el CES, el Consejo Nacional de la Juventud, representantes de los gobiernos locales y las fuerzas políticas. Además, deberá integrar a representantes del sector privado como parte de la intención de formar una sinergia colaborativa entre la Administración Pública, el sector privado y el resto de la ciudadanía; su seguimiento debe ser real y oportuno, para que se pueda corregir las desviaciones de lo planificado. La sociedad dominicana debe ser más demandante, tener mayor conocimiento e involucrarse en el plan de nación que se quiere al 2030. Las demandas sociales y su consenso con el Gobierno arrojan políticas públicas más eficaces, como fue el caso del movimiento “Sombrilla Amarilla” y su producto: “Pacto Educativo”, el cual ha obtenido como resultado una mayor participación del sector educación en el gasto público e inversión pública para el desarrollo. El desarrollo de toda planificación necesita de recursos para el logro de los objetivos planteados. En atención a los propósitos contenidos en la END, se hace importante el seguimiento de su vinculación de la misma, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y las asignaciones en el Proyecto de Presupuesto General del Estado. La consecución de visión de país que promueve la END al 2030 llevaría al país a dar un gran salto positivo hacia el desarrollo,
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repercutiendo positivamente en la toda la sociedad dominicana. Sin embargo, no es suficiente con tener una estructurada planificación si no se hace el esfuerzo por ejecutarla. Los sectores productivos de la nación: el Estado, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil deben asumir con responsabilidad la porción que les atañe en el marco de la END, de manera que se pueda pasar de la planificación a los hechos.
Referencias Banco Central de la República Dominicana (2017). Estadísticas PIB a por sector de origen, 2016. Santo Domingo: Autor. Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Presupuesto consolidado sector público no financiero, 2016. Santo Domingo: Autor. Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Estadísticas de Gastos, 2016. Santo Domingo, RD. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Tercer informe anual de avance en la implementación de la estrategia nacional de desarrollo 2030, y cumplimiento de los objetivos y metas del plan plurianual del sector público, 2014. Santo Domingo: Autor. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Informe ejecución inversión pública, 2016. Santo Domingo: Autor. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD). Plan Nacional Plurianual del sector público, 2013-2016. Santo Domingo, RD. Congreso Nacional. Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 num. 1-12. Santo Domingo: Autor.
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Anexos Tabla 5 Reformas asociadas a ejes de desarrollo END 2030
Plazo
2
3
4
5
Años disponibles
Reforma
Institucional
El servicio civil y la carrera administrativa se implementarán en todos los estamentos de la administración pública, incluyendo los gobiernos locales.
10 años
2022
4
Institucional
Todas las instituciones del gobierno central, instituciones descentralizadas y autónomas y organismos municipales cumplirán con las normas de transparencia en las compras y contrataciones públicas, (incluyendo las relativas a la participación de las mipymes), de acceso a la información pública y rendición de cuentas.
3 años
2015
-3
Institucional
Definición y aprobación de una nueva estructura organizativa del estado dominicano, acorde al derecho administrativo moderno y con un calendario definido de implementación de dicha reforma.
3 años
2015
-3
Institucional
Definición, aprobación e implementación de la reforma de los marcos legales e institucionales relativos a la seguridad ciudadana, a la seguridad y defensa nacional, en coherencia con los mandatos establecidos en la Constitución.
5 años
2017
-1
Institucional
El cincuenta por ciento de las instituciones del Poder Ejecutivo susceptibles de suscribir convenios de desempeño, recibirán sus asignaciones presupuestarias sobre la base del logro de resultados.
5y 2017 y 10 2022 años
0y5
Eje de Desarrollo
1
Año meta
Compromisos asociados al sector público
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Institucional
Aprobación y consolidación de la normativa democrática del sistema político, especialmente en lo relativo a los sistemas de partidos y electoral.
3 años
2015
-3
Institucional
Todos los municipios del país contarán con planes de desarrollo municipal, elaborarán y ejecutarán sus presupuestos participativos.
5 años
2017
-1
Institucional
El gobierno central transferirá a los ayuntamientos los tributos, competencias y responsabilidades municipales que se consideren pertinentes dentro del marco de la Constitución y las leyes.
7 años
2019
1
9
Institucional
El marco legal e institucional en materia migratoria se reordenará y modernizará, con el fin de fortalecer el sistema de gestión y control de los flujos migratorios, acorde a las mejores prácticas de los derechos de la población inmigrante.
2 años
2014
-4
10
Institucional
Completar los procesos de reforma y adecuación de los códigos civil y penal.
3 años
2015
0
Social
La revisión de la Ley 87-01, sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social, se realizará respetando los principios enunciados en la misma a fin de superar las deficiencias que se han evidenciado a lo largo de su aplicación y poder completar el proceso de universalización de la seguridad social.
2 años
2014
-4
Social
El proceso de reforma del sector salud se completará, conforme a lo establecido en la Ley General de Salud.
2 años
2014
-4
Social
El proceso de reforma de las instituciones de asistencia social, con el objetivo de lograr la integración coordinada de los distintos niveles de gobierno e instituciones en el diseño y ejecución de las políticas de protección social.
3 años
2015
-3
6
7
8
11
12
13
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14
15
16
17
18
Social
Diseño y puesta en operación de un sistema de vigilancia sanitaria para la calidad del agua de consumo que permita actuar de manera preventiva y correctiva sobre los riesgos a la salud asociados al agua.
10 años
2022
4
Productivo
Un nuevo régimen de incentivo y fomento a las actividades productivas que contribuya a fortalecer los eslabonamientos intersectoriales y el desarrollo territorial, fomentar la innovación y la competitividad sistémica, generar empleo decente y atraer inversión hacia actividades que aporten un mayor escalamiento en la cadena de valor.
3 años
2015
-3
Productivo
Se decidirá sobre la conveniencia de modificar el sistema de cesantía, paralelamente a la creación de un seguro de desempleo mediante el diálogo de los sectores estatal, laboral y empresarial y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores. En adición, se procederá a adecuar la legislación laboral, a fin de modificar las disposiciones que distorsionan los procedimientos judiciales y deterioran las buenas relaciones del sector laboral.
2 años
2014
-4
Productivo
Reforma de los marcos legales e institucionales relativos al sector agropecuario y forestal quedará definida, aprobada e implementada a fin de impulsar la transformación productiva de dicho sector.
3 años
2015
-3
Productivo
Diseño, aprobación y ejecución del marco normativo y la arquitectura institucional requerida para el desarrollo de mecanismos que aseguren el financiamiento a largo plazo de inversiones productivas, así como las exportaciones y el acceso al crédito de los sectores productivos, tradicionalmente excluidas del sistema financiero formal.
5 años
2017
-1
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Productivo
El proceso de reforma del sistema de registro de tierras y titulación, incluyendo el de los parceleros de la Reforma Agraria.
5 años
2017
-1
20
Ambiental
El Sistema Integral de Gestión de Riesgos, incluyendo lo relativo a la gestión del riesgo sísmico y climático.
5 años
2017
-1
21
Ambiental
Diseño y aprobación de la reforma del sector agua y saneamiento.
5 años
2017
-1
Ambiental
Aplicación y aprobación de la regulación de ahorro y eficiencia energética, como forma de contribuir a la mitigación de las causas del cambio climático.
2 años
2014
-4
Ambiental
Diseño, aplicación y aprobación de Plan de Ordenamiento Territorial que permita gestionar las políticas públicas en el territorio, regular el uso del suelo, incentivar el aprovechamiento sostenible de los recursos y facilitar la gestión integral de riesgos a nivel nacional y local.
3 años
2015
-3
Ambiental
Diseño, aplicación y aprobación del marco jurídico que determine las regiones únicas de planificación.
2 años
2014
-4
Ambiental
Aprobación y aplicación de la normativa relativa al pago por los servicios ambientales de los ecosistemas y la biodiversidad y el uso de instrumentos económicos en la gestión ambiental.
3 años
2015
-3
19
22
23
24
25
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE, a partir de datos de la Ley núm. 1-12.
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