Multas por infracciones de tránsito y legislación de seguridad vial en República Dominicana Unidad de Poder Legislativo Flor Esmirna Batista Polo, coordinadora Jean David de Jesús Adón, Osiris Sosa, investigadores
Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)
Santo Domingo, República Dominicana Septiembre de 2019
Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica
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Título: Multas por infracciones de tránsito y legislación de seguridad vial en Repúblilca Dominicana Autores: Jean David de Jesús Adón / Osiris Sosa Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE Imagen de portada: https://hoy.com.do/wp-content/uploads/2015/03/amet-1024x682.jpg © Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana. Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org
El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático. 2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral. 3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.
Multas por infracciones de tránsito y legislación de seguridad vial en República Dominicana
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Contenido Resumen Abstract Introducción 1. Seguridad vial y multas
7 7 9 10
2. Siniestralidades de tránsito: problema de salud pública a escala mundial 12 2.1. Siniestros de tránsito en República Dominicana: problemática que decrece 14 3. Legislación sobre tránsito en República Dominicana: una mirada a la reforma de 2017 15 4. El debate sobre las multas en República Dominicana 18 4.1. Cantidad y valor de multas aplicadas en el país 19 4.2 Proyectos de ley para reducir el monto de multas por infracciones de tránsito 21 5. Estado de la fiscalización de la seguridad vial en República Dominicana 25 Conclusiones 26 Referencias 28
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Figuras y tablas Tabla 1 Tasa de muerte por accidentes de tráfico en América Latina, estimaciones de 2016 13 Figura 1 Instituciones principales involucradas en el sector del tránsito según la Ley núm. 63-17 16 Tabla 2 Cumplimiento de estándares internacionales de la OMS para la prevención de accidentes de tránsito 17 Figura 2 Monto mínimo de las infracciones de tránsito según legislación vigente 19 Figura 3 Proporción del número de multas, según tipo de infracción 20 Tabla 3 Detalles de los proyectos de ley para la reducción de los montos cobrados en las multas 23 Tabla 4 Cumplimiento de estándares internacionales de la OMS para la prevención de accidentes de tránsito 25
Resumen
E
n República Dominicana se realizó en 2017 una reforma a la norma que regula el sistema de tránsito y transporte. Las sanciones planteadas para las infracciones de tránsito han generado discusiones en los últimos meses, por lo que ellas implicarían para los ciudadanos en términos económicos. Las multas establecidas van de dos a siete salarios mínimos, montos que se verían incrementados por el aumento salarial aplicado a los empleados públicos. El documento muestra, brevemente, la situación de los siniestros de tránsito en el país y presenta un análisis sobre los proyectos de ley que buscan regular estos valores. El objetivo de la investigación es verificar el marco teórico de las políticas públicas de seguridad vial y observar las propuestas en el Congreso Nacional para enfrentar la situación. Descriptores: multas, seguridad vial, iniciativas de ley, accidentes de tráfico, Poder Legislativo.
Abstract In the Dominican Republic, a reform of the standard regulating the transit and transport system was carried out in 2017. The sanctions raised for the traffic offences generated discussions in recent months, so it would imply for citizens in economic terms. Established fines range from two to
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seven minimum wages, amounts that would be increased by the wage increase applied to public employees. The document presents an analysis of the bills that seek to regulate these values and shows, briefly, the situation of traffic accidents in the country. The objective of the investigation is to verify the theoretical framework of the public policies of road safety and to evaluate the proposals in the National Congress to face the situation. Keywords: fines or traffic tickets, road safety, law initiatives, traffic accidents, Legislative Power
Introducción
C
onforme lo indicado en las estadísticas regionales, República Dominicana es el segundo país de América Latina con mayor tasa de mortalidad en accidentes de tránsito desde hace varios años. Esto representa uno de los problemas constantes que enfrenta el país y el principal motivo que generó la reforma al sistema de tránsito y transporte. En 2017 se aprobó, promulgó e inició la implementación de la Ley núm. 63-17, que cambió la estructura y organización, y estableció un régimen de sanción pecuniario con base en salarios mínimos. En principio, la norma no contempló qué sucedería en caso de que se realizara un aumento salarial, hecho que ocurrió en marzo del año en curso y que provocó el incremento de los montos en las multas por infracciones de tránsito. Esto generó que en los últimos meses el debate se centrara en el aumento de las sanciones y sus implicaciones para los ciudadanos, por lo cual, algunos legisladores sometieron proyectos de ley con el propósito de modificar el régimen sancionatorio para las infracciones de tránsito. El artículo busca analizar la vigente legislación de seguridad vial y los proyectos de ley sometidos al Congreso Nacional que buscan equilibrar los montos de las multas por infracciones de tránsito. De igual forma, contempla la evolución de los accidentes de tránsito y la aplicación de las multas por este motivo.
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1. Seguridad vial y multas
L
os siniestros de tránsito son el resultado de causas multifactoriales y dependen de elementos que no siempre son controlables. Estos van desde las características del conductor hasta las condiciones de la carretera o el estado del vehículo. Por ello, para diseñar políticas públicas eficaces y eficientes que regulen el sistema de tránsito y transporte, y al mismo tiempo disminuyan las siniestralidades en el tránsito ―que es una tarea compleja―, debe ser abordado desde diferentes aristas. Estos puntos de partida incluyen estrategias como el tratamiento hospitalario y el diseño de los vehículos para reducir el riesgo de lesiones (Charlton & Smith, 2003), o el mantenimiento y buen diseño de las carreteras (Jensen, 2006). Sin embargo, estas aproximaciones no, necesariamente, evitan el siniestro, sino que atenúan sus efectos negativos. Además, existen factores agravantes que constituyen riesgos adicionales para los peatones y conductores: el consumo de bebidas alcohólicas, el exceso de velocidad y la falta de uso del cinturón de seguridad. En ese contexto, la legislación juega un papel importante y esencial en la reducción de los siniestros, por lo que debe constituirse en una parte fundamental de las estrategias para optimizar el comportamiento de conductores y peatones. (OPS, 2016) A pesar de esto, el informe La seguridad vial en la región de las Américas (OPS, 2016) señala que las normativas en materia de seguridad vial serán efectivas en la medida en que sean acompañadas por un cumplimiento real de las disposiciones, acción en la que los países latinoamericanos necesitan mejorar. Una aplicación de este tipo requiere compromiso institucional y estrategias para el cumplimiento de las reglas. De esto nace el concepto de enforcement of traffic security o fiscalización de la seguridad vial. Bliss y Breen (2009) definen en un informe del Banco Mundial (BM) la fiscalización de la seguridad vial como las medidas que versan sobre el control del comportamiento de los usuarios en las carreteras
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mediante la prevención, persuasión y el castigo. De acuerdo con lo expresado por los autores, el concepto se compone de la legislación relacionada con el tráfico en conjunto con la supervisión policial y la concienciación de los usuarios. La efectividad de la fiscalización dependerá del riesgo percibido de detección, la severidad y la inmediatez del posible castigo. Los potenciales infractores son disuadidos, entonces, por la experiencia del castigo (persuasión directa o especifica) y por la posibilidad de recibirlo (disuasión general). Dentro de las medidas preventivas se encuentran la concienciación y la educación vial. No obstante, hay que destacar que, a pesar de la importancia del método educativo, por sí solo este puede resultar insuficiente en contextos específicos. (Charlton & Smith, 2003) Luca (2015) y Bonnet (2018) sugieren que la aplicación de multas y el refuerzo del control del tráfico pueden ofrecer resultados óptimos, incluso en el corto plazo. Empero, el consenso sobre la efectividad de las multas no es universal, ya que su efectividad no siempre es consistente (Run et. al (2009). Esto quizás se debe a las complejidades que intervienen en el sistema como las condiciones de la población a la que se aplica y las características endógenas del infractor. Los autores concluyen que las multas presentan una medida de fiscalización del tránsito costo-efectivo y que son un componente fundamental de las estrategias de control para garantizar la seguridad vial. Para elevar la efectividad de la legislación, la fiscalización policial de las regulaciones de tráfico necesita ser rápida, frecuente y sostenida en el tiempo, elevando la percepción de riesgo de ser atrapado y castigado. Pero también aleatoria y dispersa para incrementar las posibilidades de detección (ITF, 2017). Esto requiere de capital económico y humano.
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2. Siniestralidades de tránsito: problema de salud pública a escala mundial
A
pesar de los avances en los estándares internacionales, las muertes por siniestralidades de tráfico aumentaron significativamente a escala mundial desde 1990. (Naghavi M. et al., 2015). Actualmente, estos siniestros permanecen como una problemática global, constituyéndose como la octava causa de muerte. (OMS, 2018) En 2016, se estimó que cerca de 1.4 millones de personas perderían la vida anualmente en siniestros de tránsito (OMS, 2018). A esta cifra se suman millones de personas que sufren heridas permanentes o discapacidades como consecuencia de los incidentes en carreteras. Un dato a resaltar es que los más afectados por estos siniestros son niños y jóvenes de cinco a 29 años, grupo etario dónde este tipo de accidentes son la primera causa de muerte. (OMS, 2018) En respuesta al problema, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aspiran en su objetivo 3.6 a la reducción del número de heridos y muertos por siniestros de tránsito a la mitad para el 2020 (CEPAL, 2016). Sin embargo, las tendencias y estadísticas apuntan a que no se logrará el objetivo. De hecho, para 2030 los incidentes en carreteras podrían llegar a ser la quinta causa de muerte, subiendo tres puestos. (OMS, 2015) Para la Organización Mundial de Salud (OMS, 2018), los factores de riesgo en los que se concentra la atención de políticas públicas incluyen: el exceso de velocidad, el consumo de bebidas alcohólicas, la falta de uso de cascos en usuarios de vehículos de dos ruedas (motos y bicicletas), del cinturón de seguridad y de sistemas de restricción especiales para niños en vehículos accidentados.
1. Se estima que el número de heridos y personas discapacitadas productos de siniestros de tráfico se encuentra entre los 20 y 30 millones de personas cada año. (Handicap International, 2016)
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El consumo de drogas y el uso del teléfono móvil mientras se conduce son considerados como problemas emergentes que deberían ser abordados por los diseñadores de políticas públicas. A pesar de la identificación de los factores de riesgo, la entidad plantea que la aplicación de criterios de seguridad en estos aspectos es un reto difícil para los países de mediano y bajo ingreso, que son los más afectados por los siniestros de tráfico. (OMS, 2018) Esto revela una vinculación estrecha entre pobreza y fatalidades en las carreteras, por lo que los países del tercer mundo deben buscar alternativas efectivas y accesibles para solucionar la problemática. En la Tabla 1 se muestran estimaciones realizadas por la OMS en 2016 en 20 países de América Latina. Tabla 1 Tasa de muerte por accidentes de tráfico en América Latina, estimaciones de 2016 Países
Tasa
Países
Tasa
Venezuela
40.8
Haití
15.5
República Dominicana
27.9
Nicaragua
15.4
Paraguay
27.1
Costa Rica
14.6
Bolivia
25.0
Perú
13.7
Ecuador
24.8
Argentina
13.4
Colombia
21.5
Uruguay
12.9
Brasil
20.2
Panamá
12.5
Guatemala
18.6
México
12.3
El Salvador
18.3
Chile
10.2
Honduras
17.4
Cuba
6.4
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en estimaciones de la OMS.
De acuerdo con lo observado, Venezuela (40.8), República Dominicana (27.1), Paraguay (27.1), Bolivia (25) y Ecuador (24.8) son los países que presentan las tasas mas altas de muertes por siniestros de tránsito en América Latina registradas por la OMS. Mientras, Uruguay (12.9), Panamá (12.5), México (12.3), Chile (10.2) y Cuba (6.4) presentan las tasas más bajas.
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2.1. Siniestros de tránsito en República Dominicana: problemática que decrece Tal como revelan los datos de la OMS, República Dominicana es uno de los principales países de América Latina con mayor tasa de mortalidad en siniestros de tránsito (2016). De acuerdo con las estadísticas de la Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre (DIGESETT) en 2017 sumaron 1,558 muertes por estos siniestros y en el último trimestre de 2018 se contabilizaron 465 decesos. En cambio, los boletines del Observatorio de Seguridad Ciudadana (OSC) indican que en 2016 se registraron 1,993 siniestros, 1588 en 2017 y 1,418 durante 2018. Esto representa una disminución de 20.3 % de 2016 a 2017 y 10.7 % de 2017 a 2018. A pesar del evidente decrecimiento, es importante resaltar que en las informaciones publicadas por estas dos entidades, 2017, por ejemplo, presenta un registro de 30 casos más por el OSC. Esto podría responder a la afirmación de que las cifras normalmente se ven afectadas por un alto y no cuantificado sub-registro, por lo que los datos deben analizarse con precaución. (ONE, 2007) Un elemento que destacar son las motocicletas, el medio vehicular más propenso a siniestros y que representa el 67.1 % de las muertes registradas en 2017. De igual forma, durante ese período se reportaron más de 10,000 lesionados. Al observar este incremento, el mismo año se gestó una reforma a la Ley de Tránsito núm. 241-67, con el objetivo de ordenar y optimizar el sistema de transporte y tránsito.
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3. Legislación sobre tránsito en República Dominicana: una mirada a la reforma de 2017
L
a reforma de 2017 al sistema de tránsito y movilidad fue provocada por problemas multifactoriales que afectan al país, entre estos: los accidentes de tránsito, el congestionamiento vial y las deficiencias del transporte. La intención de la norma era realizar un conjunto de modificaciones en el sistema que permitiera de forma integral solucionar los problemas observadas anteriormente. De esta reforma surgió la Ley de Tránsito y Movilidad Terrestre, núm. 63-17 que sustituyó la Ley sobre Tránsito de Vehículos núm. 241, de 1967. La pieza legislativa fue depositada en la Cámara de Diputados por el diputado del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), Rafael Tobías Crespo Pérez en 2016. En noviembre de ese mismo año, fue aprobada en dicha cámara y enviada al Senado de la República donde recibió modificaciones; fue aprobada y promulgada por el Poder Ejecutivo en febrero de 2017. La norma consistía en regular y supervisar la movilidad, el transporte terrestre, el tránsito y la seguridad vial del país, y reorganizar las instituciones responsables de planificar y ejecutar dichas actividades. De la legislación se pueden observar dos resultados inmediatos: la reestructuración de las instituciones del sector público involucradas y la actualización de la normativa para cumplir, parcialmente, con los estándares internacionales. La reorganización o reestructuración de las instituciones de seguridad vial y transporte del país fue uno de los cambios más notorios de la norma. La Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), el Fondo de Desarrollo del Transporte Terrestre (FONDET) y la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT) fueron fundidas y sus funciones fueron centralizadas en dos organismos: el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT) y la Dirección General de Seguridad de Tránsito y Transporte Terrestre (DIGESETT).
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La Figura 1 presenta un diagrama con la estructura de gobernanza del transporte en el sector público descrita en la ley de tránsito. Por tanto, el INTRANT es un organismo descentralizado del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) y es el encargado de la elaboración de políticas. Mientras, la DIGESETT es un organismo adjunto al Ministerio de Interior y Policía (MIP) que tiene a su cargo ejercer el control y la vigilancia de las vías públicas. 2
Figura 1 Instituciones principales involucradas en el sector del tránsito según la Ley núm. 63-17
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en la Ley de Tránsito y Movilidad Terrestre, núm. 63-17.
En el caso del Ministerio Público (MP), este funge como un socio importante, especialmente, en el ámbito de las deliberaciones judiciales. La legislación promulgada en 2017 reforzó la centralización de las políticas en el Gobierno Central en vez de los gobiernos locales, 2. El término gobernanza es polisémico, fruto de un extenso debate teórico en el campo académico; su desarrollo está vinculado a contextos geográficos y a los cambios que la dinámica social implica. Se refiere a las transformaciones del Estado. Se relaciona con la efectividad, la eficacia y la calidad de las políticas públicas. Estas deben contemplar la interacción entre actores públicos y privados para la toma de decisiones.
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a pesar de que la Ley de los Municipios y el Distrito Nacional, núm. 176-07, establece la organización del tránsito como una prerrogativa de los ayuntamientos. El Poder Judicial solo intervendrá en aspectos específicos del sistema, como en la disolución de quejas en la emisión de multas de tránsito. Con respecto a la regulación, a pesar de los avances, República Dominicana no cumple con todas las recomendaciones de buenas prácticas de la OMS para factores de riesgo crítico. Tabla 2 Cumplimiento de estándares internacionales de la OMS para la prevención de accidentes de tránsito Factor de riesgo
Cumplimiento antes de la Reforma
Cumplimiento en la legislación dominicana de 2017a
Límites de velocidad
Medio
Bajo
El límite de velocidad en zonas urbanas está por encima de los 50 km/h.
Alto
Límite de alcohol en la sangre para conductores está por debajo de 0.5 gr/l y 0.0 gr/l para conductores jóvenes y aprendices. El uso del casco conductor es obligatorio, pero la normativa no hace referencia al ajuste de este.
Conducción bajo los efectos del alcohol
Bajo
Explicación del nivel de cumplimiento
Uso del casco protector
Bajo
Medio
Uso del cinturón de seguridad
Medio
Alto
El uso del cinturón de seguridad aplica a todos los ocupantes del vehículo.
Medio
Solo los niños hasta 6 años están cubiertos por medidas especiales. La recomendación es que se la normativa contemple asientos especiales hasta los 10 años o 135 cm de altura.
Seguridad infantil
Bajo
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en datos de la OMS (2018) y el Observatorio de Políticas Sociales (OPS, 2016).
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En la Tabla 2 se resumen las observaciones realizadas por esta organización acerca de la aplicación de buenas prácticas en la legislación del país. Al comparar la norma con este documento se evidencian vacíos en temas como los límites de velocidad, el uso del casco protector y la seguridad de infantes dentro del vehículo.
4. El debate sobre las multas en República Dominicana
L
a reforma de Ley núm. 63-17 no cumplió con todos los estándares internacionales establecidos para este sector. Esto quizás se explique por la antigüedad de la norma anterior, que dificultaba implementar transformaciones para evitar acciones con daño. A pesar de esto, uno de los temas más discutidos fue el monto de las multas, que pasaron a ser acumulaciones del valor nominal del salario mínimo del sector público, en vez de fracciones de este, como preveía la Ley núm. 12-07.3 Este asunto en específico generó la reacción del sector transporte y de los ciudadanos porque aumentó los montos cobrados por concepto de infracciones de tránsito, de $1,000 a más de $5,000. La Figura 3 muestra el valor mínimo del que partían las multas antes de la reforma y los montos contemplados en la Ley núm. 63-17. De 2016 a 2017, el aumento fue de alrededor de 400 %. No obstante, en 2019 se anunció un aumento del salario mínimo al sector público, que duplica los montos cobrados con relación al 2017-2018, representando un aumento de 900 % con relación a los montos previos a la reforma.
3. La Ley núm. 12-07 estableció los montos de cobranza de las multas entre tres y cinco fracciones del salario mínimo vigente. También ordenó la Creación del Sistema de Cobros de Multas de la Procuraduría General de la República (PGR) y su vinculación con la financiación del régimen penitenciario.
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Figura 2 Monto mínimo de las infracciones de tránsito según legislación vigente
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en leyes especiales de República Dominicana e información de la Dirección General de Tránsito y Transporte (DIGESETT), el Instituto de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT) y Dominicana.do
Es decir, este incremento —que se aplicaría en un tiempo inmediato— ha reiniciado el debate sobre los montos cobrados y la efectividad de las multas en la reducción de infracciones de tránsito. Terrero Darys especialista en el sector, denunció que el Gobierno dominicano sigue implementado los montos de las multas anteriores a la reforma porque considera los costos que genera a la población como excesivos. Así mismo, el economista Pavel Isa indicó que para hacer las multas razonables habría que modificar las sanciones que están atadas al salario mínimo. (Hoy, 2019)
4.1. Cantidad y valor de multas aplicadas en el país Para intentar minimizar el comportamiento de riesgo en República Dominicana, durante los últimos cinco años se emitieron en promedio cerca de 700,000 multas anuales. Durante 2018, las contravenciones de tránsito dictaminadas por la DIGESETT fueron más de
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900,000 en todo el país, con una tendencia al alza bastante marcada. Las infracciones más comunes —según los registros— ocurrieron por la falta del casco protector en ciclistas, usuarios y conductores de motocicletas. Figura 3 Proporción del número de multas, según tipo de infracción
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en registros de la DIGESETT.
La Figura 3 muestra una correspondencia del número de víctimas señalado anteriormente, que en su mayoría eran motociclistas. Un dato relevante consiste en que las mayores concentraciones de multas por infracciones de tránsito ocurrieron en el Gran Santo Domingo (GSD). Aunque no se obtuvieron estadísticas directas sobre el valor monetario cobrado por las infracciones de tránsito, los ingresos del Gobierno por concepto de multas y sanciones fueron de $241.2 millones en 2018, equivalentes al 0.04 % de los ingresos totales de ese año (DGII, 2019). Esto permite afirmar que las cobranzas de las multas por infracciones de tránsito son apenas, una fracción de la cantidad antes indicada. Es decir, son relativamente pequeñas con respecto al presupuesto nacional. Ahora bien, ¿qué consecuencia tiene el aumento salarial en la aplicación de penas pecuniarias? La modificación de los montos
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cobrados por concepto de multa son un tema importante dentro de la reforma al sistema de tránsito y transporte, así como la movilidad terrestre. Esto se debe al impacto en las finanzas de los ciudadanos y al manejo de los recursos que son generados por el cobro de las infracciones. Con la intención de dar respuestas a este problema, algunos congresistas sometieron iniciativas para reducir el costo de las multas.
4.2 Proyectos de ley para reducir el monto de multas por infracciones de tránsito Hasta el momento en la Cámara de Diputados se han sometido dos proyectos de ley para reducir los montos cobrados por infracciones de tránsitos: el que establece las actas de las multas que impondrán los agentes de la DIGESETT, con motivo de las violaciones a la Ley núm. 63-17, del 21 de febrero de 2017, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana y el que modifica los montos pecuniarios sobre las cuantías de las multas de tránsito terrestre de la Ley núm. 63-17 de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana. Las piezas legislativas se encuentran actualmente en la Comisión Permanente de Obras Públicas y Comunicaciones de esta entidad. La primera propuesta fue sometida por los diputados Ricardo de los Santos y Ángel Ovelio, ambos miembros del Partido Revolucionario Moderno (PRM) y representantes de las provincias Sánchez Ramírez y Azua, respectivamente. Actualmente, la comisión que estudia la propuesta se encuentra con plazo vencido. La segunda fue depositada por el diputado Rafael Tobías Crespo Pérez (PLD) y representante del Distrito Nacional, a inicios de 2019. Inmediatamente, se anunció el aumento salarial, la pieza fue sometida a la Cámara de Diputados. Varios aspectos pueden destacarse de estas iniciativas:
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a.
El proyecto de ley sometido por De los Santos y Ovelio busca establecer los montos impuestos por las multas entre los $700 y $2,500 pesos. b. La propuesta de Tobías Crespo plantea que se ajusten los montos cobrados en la nueva legislación a tan solo el 75 % del salario mínimo. Según sus argumentos, lo que se busca es adaptar los cobros al poder adquisitivo de los dominicanos. … es alinear y ajustar las multas, como se mencionó. Es decir, ajustar las multas por infracciones a los ingresos per cápita del dominicano para que sean justas, porque de nada vale tener una multa alta y que no se cobre. Pienso que la Procuraduría General de la República debe eficientizar el cobro de las multas de tránsito porque lo que nada nos cuesta hagámosle fiesta. Si se entiende que violar la ley no tiene un régimen de consecuencias, que pongan multas y sancione un el tribunal, pero no se haga lo necesario para cobrar, entonces el régimen es disfuncional y que va a suceder… que vamos a seguir de manera reiterada violando la Ley. Además de estos dos proyectos, en 2017 el diputado Miguel Espinal propuso una amnistía que disminuía temporalmente las sanciones para facilitar la entrada en marcha de las disposiciones de la nueva ley. Este proyecto fue reintroducido en 2018 y está siendo discutido y estudiado en la Comisión Permanente de Obras Públicas. La Tabla 3 presenta detalles de los proyectos de ley sometidos con la intención de reducir las multas y los montos propuestos con relación a la legislación vigente.
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Tabla 3 Detalles de los proyectos de ley para la reducción de los montos cobrados en las multas Tipo de Proyecto
Legislación vigente
Código
N/A
0671020162020-CD
06589-20162020-CD
0654220162020-CD
0532120162020-CD
Proponentes
N/A
Rafael Tobías Crespo Pérez (PLD)
Ricardo de los Santos Polanco (PRM); Ángel Ovelio Ogando Díaz (PRM)
Miguel Espinal (PLD)
Miguel Espinal (PLD)
Fecha
N/A
12-03-19
04-12-18
14-11-18
14-03-17
Cámara
N/A
CD
CD
CD
CD
Monto mínimo4
$10,000
$2,500 (25 % del salario mínimo)
$700
Amnistía del 70 % de lo adeudado
Amnistía del 70 % de lo endeudado
Monto máximo
(Un salario mínimo)
N/D
$2,500
$5,000
$5,000
N/D
Enviado a comisión
Plazo vencido
Con informe de la comisión
Perimido
Comisión
N/A
Obras Públicas y Comunicación Vial 2018-2020
Obras Públicas y Comunicación Vial 2018-2020
Obras Públicas y Comunicación Vial 2018-2020
Justicia
Vigencia de la reducción
N/A
Permanente
Permanente
Temporal
Temporal
Estado
Proyectos de ley para modificar los montos
Amnistías temporales para pago de multas
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019) con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.
4. Los montos de las estimaciones están basados en el salario mínimo vigente antes de la entrada en vigor del aumento anunciado en febrero de 2019.
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A pesar de que las propuestas tienen la intención de mitigar daños a los ciudadanos, varias personalidades se han manifestado en contra. Es el caso del procurador general de la República, Jean Alain Rodríguez que recomendó que el valor de las infracciones se redujera en tan solo 50 %, no 75 % (El Caribe, 2019). Sin embargo, el Poder Ejecutivo aún no aplica los montos de las multas impuestas en la ley, por lo que se siguen cobrando según la legislación anterior a la reforma. (Hoy, 2019) De igual forma, el procurador afirmó que los recursos recibidos por la institución que preside por concepto de multas de tránsito se utilizan para gestionar el sistema penitenciario del país. Por lo que, de aprobarse una amnistía, miles de presos corren el riesgo de ser afectados y en ese caso se deberán identificar fondos adicionales para cubrir el déficit causado por la medida. (Hoy, 2019) En cambio, el diputado Crespo Pérez planteó que la Comisión está buscando consolidar los diferentes proyectos, tanto los de reducción como el de amnistía temporal, en una propuesta integral. Dentro de las piezas legislativas, sin embargo, hay elementos que no han sido considerados. Por ejemplo, montos de multas variables dependiendo el poder adquisitivo del infractor. Esto se podría lograr a través del valor del vehículo con el cual se cometa la infracción, dicho valor indexado al valor nominal reconocido por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII).
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5. Estado de la fiscalización de la seguridad vial en República Dominicana
E
n la entrevista realizada por el OPD al diputado Crespo Pérez, proponente de la Ley núm. 63-17, este destaca que poseía grandes expectativas con la aprobación de la norma, pero que a dos años de su promulgación entiende que «no se ha hecho lo que se debía hacer, no se ha hecho lo suficiente, no se ha avanzado lo que algunos sectores y la sociedad esperaba». Acerca del tema, el Estado evidencia bajos niveles de efectividad en algunos aspectos de seguridad vial cruciales, como el uso del casco protector o la protección especial para niños. Tabla 4 Cumplimiento de estándares internacionales de la OMS para la prevención de accidentes de tránsito Factor de riesgo
Efectividad de las estrategias de enforcement de la legislación
Límites de velocidad
6
Conducción bajo los efectos del alcohol
3
Uso del casco protector
5
Uso del cinturón de seguridad
8
Seguridad infantil
4
Fuente: Elaboración OPD-FUNGLODE (2019), con base en datos de OMS (2018).
Las causas para los bajos niveles de avance en el sector de la seguridad vial son diversas; sin embargo, también se observan bajos niveles de inversión. Las dos instituciones principales en la fiscalización de las reglas de tránsito (INTRANT y DIGESSET) computaron una asignación presupuestaria en 2018 de $2,253.4 millones, tan solo el 0.33 % del Presupuesto Nacional (DIGEPRES, 2019). Esa es una cifra relativamente baja para un país que enfrenta una crisis de seguridad en las carreteras.
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En 2016 se estimaba que la DIGESETT, en ese momento AMET, poseía 2,431 agentes (Guzmán, 2016) para supervisar un parque vehicular de 3,854,038 vehículos de motor registrados (DGII, 2017). No obstante, en su labor está también la supervisión de los peatones y usuarios de otros vehículos sin motor como las bicicletas.
Conclusiones
L
a reforma de 2017 trajo consigo un cambio en la estructura y el sistema de transporte del país. Sin embargo, es pronto para que pueda medirse el impacto que ha tenido la norma. Aun así, varios elementos sobre la normativa deben tomarse en cuenta como la centralización en la administración central, dejando poca cabida a las entidades locales. Esto dificulta el diseño de políticas públicas adaptadas a las necesidades específicas regionales y ralentiza los cambios en el sistema. En ese sentido, a pesar de los avances realizados en la reforma de 2017, aún es necesario seguir desarrollando el sistema para aumentar la eficiencia de la legislación. Una reducción de los montos cobrados por las multas puede ser factible, teniendo en cuenta no eliminar su efecto disuasorio al establecer montos exageradamente bajos. Tal como recomiendan algunos autores, las multas pueden ser variables dependiendo del poder adquisitivo del ofensor. Una medida viable podría ser incorporar el patrullaje de la policía a la fiscalización del tránsito, pero para ello se necesita preparar al personal. Esta medida implicaría una reforma estructural del sistema de seguridad ciudadana que podría tener efectos positivos también en la reducción de los niveles de violencia y criminalidad. A modo de resumen, se pueden resaltar algunos elementos que a considerar para enriquecer el debate en futuras discusiones: a) resaltar que los ingresos generados por el cobro de las infracciones de tráfico no son reinvertidos totalmente en el sistema; b) a pesar de que una carga monetaria exagerada por infracciones de tráfico pue-
Multas por infracciones de tránsito y legislación de seguridad vial en República Dominicana
de ser contraproducente, una reducción excesiva podría eliminar el efecto disuasorio que se busca con la implementación de las multas (OMS, 2013). Al mismo tiempo, multas muy altas pueden socavar otros elementos del marco regulador, como el sistema de puntajes introducidos en la nueva ley, por ejemplo, o inducir malas prácticas, al generar mayores incentivos para los sobornos; c) destacar el nivel de rigidez del sistema para la modificación de los montos debido a que la competencia para estas modificaciones está siendo asumida exclusivamente por el Congreso Nacional. Adicionalmente, es necesario profundizar en las medidas de reforzamiento de la ley para su aplicación. Las multas por sí solas no pueden reducir los siniestros en las carreteras, empero, las medidas de control, que pueden incluir o no a las multas, son necesarias para el éxito de la reforma. Cabe destacar que sin el personal necesario y los recursos materiales suficientes es difícil que pueda generarse una correcta fiscalización. El debate en torno al sistema de tránsito y transporte permanecerá y será necesario profundizar en cuanto a la asignación de los cobros de las infracciones. Solo el INTRANT y la PGR tienen participación directa en la administración de los fondos, dejando fuera a las entidades locales, al sistema de salud y a los tribunales de tránsito que conocen las infracciones de tráfico. Una distribución más equitativa de estos ingresos extraordinarios podría tener un efecto positivo en los componentes restantes del sistema y su efectividad global. La fiscalización de la seguridad vial constituye un fenómeno importante dentro del marco regulador de las políticas de tránsito y transporte. A la vez, las multas son un componente esencial para el control del comportamiento de los usuarios en las carreteras. El país necesita seguir avanzando en fortalecer el marco jurídico y regulador. Es por ello por lo que las políticas deben seguir perfeccionándose y expandiéndose, además de elegirse un rumbo que evidencie coherencia en las medidas aplicadas.
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