Proyecto de Ley de
Pasantía Juvenil:
desempleo y falta de oportunidades Unidad de Poder Legislativo Flor Esmirna Batista Polo, coordinadora Jean David de Jesús Adón, investigador
Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)
Santo Domingo, República Dominicana Febrero de 2018
Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Dilenia Medina Directora Interina Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica
Marjorie Félix Coordinadora Unidad de Comunicación Política Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Flor Esmirna Batista Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil,
Título: Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil: desempleo y falta de oportunidades Autores: Flor Esmirna Batista Polo y Jean David de Jesús Adón Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE Imagen de portada: https://www.camaradediputados.gob.do/stor/ Gene/lists_more_images/812.jpg © Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana. Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org
Contenido Resumen 5 Abstract 5 Introducción 7 1. América Latina, pasantías y empleo juvenil 8 1.1. Desempleo juvenil en América Latina 8 1.2. Experiencias en regulación de primer empleo, pasantías y formación dual 9 2. Juventud y empleo en República Dominicana 13 2.1. Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil 15 2.2. Antecedentes 15 2.3. Descripción de la iniciativa 16 2.4. Puntos controversiales 19 2.4.1. Los incentivos fiscales 19 2.4.2. Naturaleza jurídica de los contratos de las modalidades de formación 20 Consideraciones y recomendaciones finales 21 Referencias 23
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Gráficos y tablas Gráfico 1 Evolución de la tasa de desempleo ampliada juvenil en comparación a la tasa de desempleo general ampliada en República Dominicana, 2000-2016 14 Mapa 1 Países según su legislación sobre pasantías y formación profesional 12 Tabla 1 Proyectos o leyes específicas relativas a primer empleo y pasantías laborales juveniles 10 Tabla 2 Modos de pasantías según el Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil 18
Resumen
P
ara el año 2015, las estimaciones de desempleo juvenil en República Dominicana eran de aproximadamente un 20 %, 7.8 % por encima de la tasa general de desempleo. Uno de los aspectos que provocó esto fue la falta de políticas públicas diseñadas para combatir directamente este problema. En el año 2016 se reintrodujo al Congreso Nacional una iniciativa para establecer una estructura con este fin, implementando un sistema de pasantías y formación dual. A pesar de que la propuesta tiene aproximadamente 10 años en el Congreso Nacional, no ha sido promulgada. El objetivo de este texto es, pues, analizar el contenido del proyecto y la situación actual del desempleo juvenil en el país, observando el contexto latinoamericano con respecto al tema. Palabras claves: desempleo, juventud, mercado laboral, pasantías, formación dual
Abstract For 2015, estimates of youth unemployment in the Dominican Republic were approximately 20 %, being 7.8 % above the general unemployment rate. One of the aspects that caused this is the lack of public policies designed to directly combat this problem. For the year 2016 an initiative was introduced to the National Congress that seeks to establish a structure for this purpose, implementing a system of internships and dual training.
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Although the proposal is approximately ten years old in the National Congress, it has not been promulgated. The objective of this text is to analyze the content of the project and the current situation of youth unemployment in the country, observing the Latin American context regarding the issue. Keywords: unemployment, youth, labor market, internship, dual formation.
Introducción
E
l desempleo juvenil es uno de los problemas socioeconómicos más grandes a los que se enfrenta el mundo, situación en la que República Dominicana no es excepción. Hasta el año 2015, las tasas de desempleo juvenil se encontraban entre 20 y 30 %, convirtiendo a la población joven en una de las más vulnerables del país. Algunas de las críticas observadas al respecto se centran en la dificultad que tienen los jóvenes para insertarse al mercado de trabajo y un sistema educativo que no está pensado para ello. En octubre de 2016 se reintrodujo al Congreso Nacional una iniciativa denominada “Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil” que busca ofrecer una alternativa a aquellos jóvenes en situación de desempleo. La pieza fue sometida por primera vez en la Cámara de Diputados hace aproximadamente 10 años. A pesar del tiempo en el Poder Legislativo y las discusiones, la propuesta perimió. Sin embargo, provocó el debate en torno a las políticas públicas para la inserción de jóvenes al mercado laboral. El objetivo de este análisis es presentar de forma breve el contenido de la propuesta, así como la situación actual de desempleo juvenil en el país, tomando en consideración las experiencias y escenarios en otros países de la región latinoamericana con respecto al tema.
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1. América Latina, pasantías y empleo juvenil 1.1. Desempleo juvenil en América Latina
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l trabajo es un derecho fundamental mediante el cual se garantiza que toda persona tiene derecho a él, a su libre elección, a condiciones equitativas, a protección contra el desempleo, etc. (Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948). Este último aspecto asegura que los Estados signatarios de esta declaración deben garantizar el acceso a empleos dignos y seguros, lo que se lograría a través de la implementación de políticas públicas dirigidas a los grupos más vulnerables. El desempleo juvenil es uno de los graves problemas a los que se enfrentan las economías del mundo. De acuerdo con la serie Tendencias Mundiales del Empleo Juvenil 2017, de la Organización Mundial del Trabajo (OIT), entre 1997 y 2017, la población joven aumentó a 139 millones de personas; sin embargo, “la fuerza de trabajo juvenil disminuyó en 35 millones de personas”. Actualmente, se estima que 70.9 millones de jóvenes se encuentran desempleados a escala mundial, con una tasa estimada en 13.1 %. (OIT, 2017) La situación en Latinoamérica es igual de preocupante. De acuerdo con la misma organización, el desempleo juvenil pasó de 18.9 % en 2016 a 19.5 % en 2017. “Esto implicó un incremento de aproximadamente 9.8 a 10.2 millones en el número de jóvenes desocupados entre 2016 y 2017”. (OIT, 2017) Como respuesta a este problema, algunos países de la región implementaron normativas con miras a reducir esta realidad. Algunas de las legislaciones establecen una formación mixta como parte de las políticas. Estas modalidades de formación tratan que los jóvenes aprendan la teoría de algún oficio, al mismo tiempo que obtienen experiencia práctica dentro de un ambiente de trabajo real.
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1.2. Experiencias en regulación de primer empleo, pasantías y formación dual
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as experiencias legislativas en América Latina sobre empleo juvenil, pasantías y otros métodos de formación profesional mixta son muy diversas. En los últimos 10 años, países como Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana sometieron iniciativas a sus respectivos poderes legislativos con la intención de regular estas áreas. No obstante, los proyectos no fueron aprobados, pero provocaron un amplio debate en los medios de comunicación sobre la constitucionalidad y la factibilidad de estas propuestas. Es importante precisar que las regulaciones establecidas en los países antes mencionados son muy parecidas a las plasmadas en el Proyecto de ley de Pasantía Juvenil de República Dominicana. Un aspecto que varía es el incentivo que se les ofrece a las empresas. Esta exención que en principio era de 25 % (actualmente 10 %) es una de las más bajas de América Latina y el Caribe. Además del estado de las propuestas, el alcance de las regulaciones también varía de un país a otro. En Venezuela, El Salvador y Bolivia, a pesar de existir legislaciones que tratan las pasantías, estas no se concentran totalmente en ese aspecto, ni en la formación dual o el contrato de aprendizaje. En el caso de Bolivia las entidades públicas están obligadas a aceptar un determinado número de pasantes. La Tabla 1 muestra los países de América Latina donde actualmente se discuten o existen normativas que regulan el empleo juvenil, las pasantías o la formación dual.
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Tabla 1 Proyectos o leyes específicas relativas a primer empleo y pasantías laborales juveniles País
Proyecto o ley específica
Descripción
Argentina
Proyecto de primer empleo y modificación de la Ley de Pasantías. (2017)
Jóvenes entre 18 y 24 años. Exenciones y subsidios para las empresas que den una primera oportunidad laboral. Pasantías educativas.
Bolivia
Sin ley específica*
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Brasil
Ley núm. 11. 788, sobre pasantías. (2008)
Plantea la concepción de la pasantía y la formación profesional dual.
Colombia
Proyecto de ley de empleo y emprendimiento juvenil. (2016)
Jóvenes entre 18 y 28 años. Autoriza la reducción de un 4 % de los aportes a Cajas de Compensación Familiar para empresas que contraten jóvenes sin experiencia.
Costa Rica
Proyecto de Ley de creación del sistema de empleo juvenil (SEJOVEN) e incentivos para la promoción y protección del empleo de personas jóvenes
Jóvenes entre 18 y 25 años. Plantea sobre el contrato laboral de aprendizaje. Establece incentivos de no menos de 25 %.
Chile
Sin ley específica
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Ecuador
Proyecto de primer empleo y modificaciones a la Ley de Pasantías
Plantea una remuneración mensual y afiliación a la seguridad social.
El Salvador
Ley de incentivo para la creación del primer empleo de las personas jóvenes en el sector privado (2012)
Jóvenes entre 18 y 29 años. Establece una deducción fiscal para los efectos del impuesto sobre la renta anualmente el equivalente a entre uno y tres salarios mínimos dependiendo de la cantidad de jóvenes contratados.
Guatemala
Sin ley específica
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Honduras
Sin ley específica*
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México
Sin ley específica*
---
Nicaragua
Proyecto de Ley de conJóvenes entre 18 y 30 años. Incluye trato de primer empleo deducción que va desde un 20 juvenil y, proyecto de hasta un 50 %. Ley de Pasantías (2017)
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País
Proyecto o ley específica
Descripción
Panamá
Ley núm. 4 de enero de (1997) y proyecto de ley que fomenta el trabajo decente para jóvenes (2017)
Jóvenes entre 17 y 23 años. No plantea incentivos, pero establece las obligaciones del Estado y las empresas privadas. Implementa la formación profesional dual.
Paraguay
Ley núm. 4.951/13 de inserción al empleo juvenil (2013)
Jóvenes entre 18 y 29 años. Establece la implementación de un subsidio de un 30 a 35 % dependiendo de la modalidad.
Perú
Proyecto de Ley núm. 1104, Ley que promueve la contratación formal de los jóvenes (2016)
Jóvenes entre 18 y 29 años. Elimina las exenciones y garantiza planilla, seguro de salud, seguro de pensiones y vacaciones.
Jóvenes entre 18 y 30 años. IncenRepública Proyecto de Ley de Pastivos de 10 % a las empresas. CuaDominicana antía Juvenil (2016) tro modalidades de formación. Uruguay
Ley de Empleo Juvenil, Ley 19.133 (2013) y; Decreto 115/015 (2015)
Jóvenes entre 15 y 29 años. Subsidios o incentivos de hasta un 15 y 80 % dependiendo la modalidad.
Venezuela
Decreto núm. 1.392, Ley de primer empleo productivo (2014)
Establece las pasantías y, asegura la obligación del Estado de implementar programas de créditos y microcréditos.
Fuente: Elaboración de la UPL del OPD-FUNGLODE, con base en legislaciones de América Latina, 2018. Los países con * son aquellos que a pesar de no tener legislación específica para el primer empleo o pasantías laborales, sus normativas educativas sí contemplan las pasantías.
En los últimos años, en países como Perú y Paraguay surgieron interesantes debates con relación a la constitucionalidad de estas legislaciones. En Paraguay los juristas laboralistas afirmaban que la iniciativa es inconstitucional porque su Carta Magna establece la no discriminación a los trabajadores por razones de sexo, creencia religiosa y edad. Se considera su ilegalidad porque “cuando les estás pagando menos del salario mínimo, estás aumentando la facilidad del despido… estás discriminando”. (Red Guaraní TV, 2015) No obstante, es factible recordar que la población joven en América Latina, en términos laborales, es considerada como una población vulnerable, por lo que se hace necesario que se implementen políticas
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que pueden ser consideradas como acciones de discriminación positiva para reducir las problemáticas que afectan a los grupos poblacionales que se encuentran en esta situación. Siempre y cuando estas políticas no violen o vulneren otros derechos. Las pasantías y las modalidades de formación profesional son de las propuestas que en los últimos seis años se han utilizado en la región. El Mapa 1 muestra la distribución de los países de América Latina con o sin legislación con respecto al tema. Mapa 1 Países según su legislación sobre pasantías y formación profesional
Fuente: Elaboración de la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE, con base en legislaciones de América Latina. (2018)
Países como Bolivia, Honduras y México no tienen una ley específica acerca del primer empleo, pasantías o formación profesional. Tampoco han sometido alguna iniciativa con la intención de regular esto, pero en sus legislaciones para el sector educación tratan las
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pasantías profesionales. Al momento de analizar el éxito de las pasantías en países como Panamá, Perú, Costa Rica y Brasil, las normativas y programas no fueron tan funcionales como se esperaba por diversas razones. Debido a esto, no se puede precisar que existe un modelo ideal acerca de estas herramientas. Una cuestión que tener presente es que para aprovechar el potencial de las pasantías y las modalidades de aprendizaje mixto es necesario que la legislación sea específica, exhaustiva y adaptada a las necesidades del mercado laboral. El hecho de que existan países de Latinoamérica que no contemplan regulaciones específicas, no quiere decir, que de forma interna sus instituciones públicas y privadas no las contengan.
2. Juventud y empleo en República Dominicana
L
a Constitución dominicana de 2015 plantea en su Art. 62, sobre el trabajo, que “es un derecho, un deber y una función social que se ejerce con la protección y asistencia del Estado”, por lo que se convierte en una obligación del mismo crear los mecanismos para “fomentar el empleo digno y remunerado” en el país. En República Dominicana la situación de desempleo juvenil no es distinta a la observada en otros países de la región latinoamericana. Actualmente, el país posee una población principalmente joven y disfruta de un bono demográfico . Para el año 2017, se estimó que el grupo de 15 a 34 años se encontraba en 3,467,547, el 34.1 % del total de la población. Estas proyecciones indican que para el año 2030 este conjunto poblacional superará los 3.5 millones de personas. (ONE, 2016) El Gráfico 1 presenta la evolución del desempleo juvenil con relación a la tasa de desempleo ampliada. Tal como se observa, la tasa de desempleo juvenil es superior al 20 %, un valor por encima de la media latinoamericana. Si se considera en este rango a los jóvenes
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que recién ingresan al mercado de trabajo, grupo etario de 15 a 24 años, entonces la tasa aumentaría a 30 %. Otro aspecto a considerar es que dentro del grupo de desempleados jóvenes hay una subpoblación que destaca: los jóvenes que ni estudian ni trabajan (Ni-Ni). De acuerdo con las cifras de la Oficina Nacional de Estadística (ONE) (2015), la cantidad de ninis al 2015 superaba los 400,000. Este grupo está conformado principalmente por mujeres que representan el 63.6 %. Las cifras permiten observar el estado de vulnerabilidad, en términos laborales, de los jóvenes en República Dominicana. De igual forma, evidencia las ineficiencias de las políticas públicas encargadas de insertarlos en el mercado laboral. Las pasantías juveniles, la educación dual y la formación en empresas a través de contratos de aprendizaje son algunas de las propuestas que destacan para subsanar este problema, herramienta que se encuentra en el Art. 257 del Código de Trabajo (1992). Gráfico 1 Evolución de la tasa de desempleo ampliada juvenil en comparación a la tasa de desempleo general ampliada en República Dominicana, 2000-2016
Fuente: Elaboración de la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE, con base en datos de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo, ENFT 2000-2015.
En la actualidad, los contratos de aprendizaje son una alternativa poco usada: entre 150 y 220 empresas utilizan este tipo de estipulaciones al año. Según las estadísticas del Ministerio de Trabajo,
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por año se firman alrededor de 300 contratos. Hasta noviembre de 2017, los datos de esta institución arrojaron que el 98.6 % de los contratados bajo la modalidad de aprendizaje eran hombres, mientras que el 86 % de los contratos fue ejecutados en el Gran Santo Domingo (GSD) y Santiago. (Ministerio de Trabajo, 2017)
2.1. Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil
L
a iniciativa de pasantía juvenil fue depositada en la CD por la legisladora Karen Ricardo en el año 2007. Desde entonces, ha sido reintroducida aproximadamente cinco veces en la Cámara Baja, siendo la última vez el 26 de octubre de 2016. No obstante, perimió al término de la primera legislatura ordinaria de 2017. La propuesta busca mejorar las experiencias laborales y la transición de la escuela al trabajo a través de la generación de un sistema de formación dual para jóvenes, mediante la regulación e introducción de cuatro modalidades formativas y, garantizando exenciones tributarias a las empresas que generen empleo para este grupo poblacional. Con relación al tema, hubo en el Congreso Nacional otras iniciativas similares a esta, las cuales permanecen en estas instancias.
2.2. Antecedentes
E
l Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil fue depositado en diciembre de 2007 en la Cámara de Diputados con el nombre de “Proyecto de Ley de Primer Empleo”. La iniciativa fue discutida y aprobada pasando el mismo año al Senado. Sin embargo, perimió en esta instancia el 26 de julio de 2008, siendo reintroducida a partir de allí, cinco veces más. Desde sus inicios, el proyecto enfrentó críticas de varias personalidades y representantes de instituciones gubernamentales. En 2008, Rafael Alburquerque cuestionó la pieza asegurando que introduciría al país los denominados “contratos basura”. De igual forma, expresó que “es verdaderamente preocupante e indignante que se ofrezca a los jóvenes de este país un empleo de ese tipo; esa no es la política ni
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la filosofía de un gobierno del [Partido de la Liberación Dominicana] PLD”. (Diario Libre, 2008). Max Puig, exministro de trabajo, e Idionis Pérez, exdirector de Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP) también se pronunciaron en contra de la iniciativa en 2011 (Listín Diario, 2011). En 2014, el exministro de la Juventud, Jorge Minaya, condenó la propuesta indicando que “perjudica a los jóvenes dominicanos” y “la juventud del país se merece el acceso a un empleo digno, con una remuneración equitativa, y es que los jóvenes tienen los mismos derechos que cualquier otro ciudadano”. (Vizcaíno, 2014) A pesar de que gran parte de estas personalidades reconoció la insuficiencia de políticas y legislaciones a favor de la juventud, planteó la necesidad de estudiar la iniciativa con rigurosidad, así como tomar en cuenta los posibles efectos a la juventud y al empresariado dominicano. Es importante precisar que la Comisión Permanente de Trabajo aprobó la pieza el 15 de mayo de 2017 con varias modificaciones, quedando pendiente de aprobación o rechazo del Pleno de la Cámara Baja.
2.3. Descripción de la iniciativa
T
al como se mencionaba anteriormente, el Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil tiene cerca de 10 años en las instituciones legislativas. La propuesta fue reintroducida en la Cámara Baja en marzo de 2016; el 1° de noviembre fue enviada a la Comisión Permanente de Trabajo y el 15 de mayo de 2017 fue aprobado su informe con modificaciones. De acuerdo con lo establecido en el documento y las mejoras, la finalidad de la iniciativa es “promover el desarrollo socioeconómico y humano de la juventud dominicana facilitando su incorporación al mercado laboral y al sistema productivo nacional”. En ese tenor, los considerandos principales del referido proyecto se resumen en reducir la tasa de desempleo de la población joven del país, ya que “para los jóvenes es difícil insertarse en el mercado laboral, debido a que no cuentan con la experiencia requerida, por
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lo que es necesario crear mecanismos que les permitan adquirir la experiencia suficiente para incorporarse a la vida productiva”. El documento modificado cuenta con cuatro considerandos, seis vistas y 36 artículos divididos en cinco capítulos. El primer capítulo contiene el objeto y ámbito de aplicación de la iniciativa; incluye a las empresas privadas y las instituciones públicas sujetas el régimen laboral. El segundo plantea la creación del Consejo Coordinador, que estaría encargado, principalmente, de crear una base de datos sobre los jóvenes y sus aptitudes profesionales. De igual forma, le corresponde identificar las necesidades del mercado laboral y la demanda que se requiera. El tercer acápite contiene uno de los puntos más debatidos en torno a la propuesta: los incentivos y beneficios para las empresas. Esta sección plantea la creación de alicientes para las empresas que acepten jóvenes bajo cualquiera de las modalidades establecidas en el documento. En principio, se indicaba que estas pudieran declarar como crédito del impuesto sobre la renta el 25 % de lo invertido en las remuneraciones de los pasantes. Sin embargo, dentro de las modificaciones, la comisión redujo a un 10 % el monto de las exoneraciones. El capítulo cuatro se concentra en las modalidades formativas estableciendo cuatro tipos: 1) pasantía laboral para egresados, 2) convenios de becas de trabajo, 3) modo de aprendizaje técnico y 4) modo de aprendizaje simple. El capítulo se divide en cuatro secciones donde se especifica la estructura y condiciones de cada modalidad y sus contratos.
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Tabla 2 Modos de pasantías según el Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil Modalidad
Definición
Convenio de la Son las pasantías “comunes” que se realizan en el país en práctica laboral empresas privadas y organismos públicos. para egresados Convenio de becas de trabajo
El empleador se compromete a financiar la formación de un pasante, el cual se compromete a retribuir con horas de trabajo al contratante.
Aprendizaje técnico
Consiste en un contrato de trabajo en el que el contratante está obligado a formar al pasante bajo un programa educativo diseñado por una institución técnico-especializada, al mismo tiempo, el pasante se compromete a laborar dentro de la empresa contratante.
Aprendizaje simple
En este el pasante se convierte en un pupilo que al mismo tiempo es empleado de la empresa. Se diferencia del modo técnico en que en el aprendizaje simple no intervienen centros de educación.
Fuente: Elaboración propia de la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE, con base en el Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil. (2017)
Las diferencias más notables entre las modalidades establecidas por la pieza legislativa y el reglamento que regula los contratos de aprendizaje implementados en el país se resumen en: 1. La variedad de modos de formación: el proyecto propone cuatro modalidades de formación dual, mientras que el contrato de aprendizaje incluye sola una: la formación simple. 2. Regulación del sistema: los contratos de aprendizaje son normados directamente por el Ministerio de Trabajo e INFOTEP. La propuesta propone un organismo multisectorial para incentivar el empleo juvenil. 3. El rango de edad: el contrato de aprendizaje limita el rango de edad de los contratados entre 14 y 21 años; en la iniciativa, el rango de edad varía entre los 18 y 30 años. 4. Incentivos: el proyecto introduce beneficios fiscales para las empresas que acojan el programa; el contrato de aprendizaje no.
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El último capítulo contiene las disposiciones finales de la propuesta, donde se hace constar que se aplicarán las disposiciones establecidas en el Código de Trabajo, y la Ley núm. 97-01, que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social. Esto garantizaría que existan ambientes adecuados para la inserción y capacitación de los jóvenes que accedan a cualquiera de las modalidades planteadas. Asimismo, se aseguraría de que no violente ninguno de los derechos laborales de los pasantes o contratados. Este punto es muy importante.
2.4. Puntos controversiales 2.4.1. Los incentivos fiscales Uno de los puntos tratados en la propuesta que más controversia y críticas recibió, fue el tema de los incentivos fiscales a las empresas que implementaran el programa de pasantías juveniles. La iniciativa sugiere que se acredite a las instituciones que contraten pasantes el 10 % de lo invertido en las retribuciones económicas asignadas a los aprendices. La idea de implementar los incentivos fiscales es motivar a que las empresas contraten jóvenes entre los 18 y 30 años de edad que no tengan experiencia en el sector laboral. Uno de los puntos tensos en la discusión existente en Latinoamérica es precisamente este, por la creencia de que podría generar un ambiente donde solo el empresariado saldría beneficiado y no solucionaría el problema del desempleo, como el caso de Colombia. En ese país los incentivos fiscales promueven que, una vez terminado el período de aprendizaje, el contratante despida al aprendiz para contratar a otro y seguir obteniendo los beneficios (Gerencie. com, 2010). Esto provoca que los empleos forjados por los incentivos fiscales tiendan a ser de corto plazo y vulneren derechos laborales de los pasantes.
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Otra forma de incentivar a las empresas a que contraten aprendices y/o pasantes sin la necesidad de erogar beneficios fiscales es promoviendo una participación más activa del Estado. En ese sentido, el Gobierno puede encargarse de las etapas de capacitación de los pasantes y otros aspectos de fiscalización y evaluación a las empresas contratantes.
2.4.2. Naturaleza jurídica de los contratos de las modalidades de formación Otro aspecto que generó críticas fue la naturaleza jurídica de los contratos de las modalidades de formación. Esto provocó la idea de que la iniciativa introduciría los denominados “contratos basura”, definidos como aquellos que se caracterizan por ser de corta duración y negar derechos laborales al contratado (20 Minutos, 2016). En el caso de España, “el panorama laboral para los jóvenes españoles es a fecha de junio de 2016 poco reconfortante, cuando no desolador. Su realidad laboral –la de aquellos que al menos logran un empleo– se define, al menos según UGT, por tres premisas: contratos basura, de poca duración y con menos derechos”. (20 Minutos, 2016) El Art. 1 del Código de Trabajo (1992) expresa que el contrato de trabajo “es aquel por el cual una persona se obliga, mediante una retribución, a prestar un servicio personal a otra, bajo la dependencia y dirección inmediata o delegada de esta” (p. 29). De esta definición se desprenden efectivamente los tres elementos constitutivos de este tipo de contrato: prestación personal de un servicio, subordinación jurídica y remuneración económica. Esto, es precisamente, uno de los aspectos que la propuesta no dejaba claro. El Art. 7 del proyecto sugiere que “las modalidades formativas son tipos especiales de contratos que relacionan el aprendizaje teórico y práctico mediante el desempeño de tareas programadas de capacitación y formación profesional para jóvenes con edades comprendidas entre dieciocho y treinta años”.
Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil: desempleo y falta de oportunidades
En principio, el documento daba a entender que los empleadores o contratantes no tenían ningún tipo de obligación de cubrir los derechos laborales de los pasantes. Sin embargo, varias de las modificaciones realizadas en la Comisión Permanente de Trabajo se centraron en establecer y reconocer estos derechos; asimismo, cambiaron el término subvención por retribución económica. Este aspecto permitió observar que claramente, se trata de contratos laborales temporales o provisionales. Otra de las variaciones observadas fue que se especificó que en los contratos de las modalidades de formación se aplicarían “las disposiciones del Código de Trabajo y del régimen de Seguridad Social”, “a fin de garantizar el respeto al derecho de los contratados, ya que, a pesar de que estamos ante contratos temporales, estos exceden los tres meses, período a partir de cual los trabajadores quedan vinculados a la empresa para la adquisición de derechos”. Las observaciones de esta comisión se realizaron en vista de que la falta de claridad en la propuesta podría generar la vulneración de los derechos laborales de estos jóvenes. De igual forma, crearía una situación de precarización del trabajo.
Consideraciones y recomendaciones finales
L
as estadísticas expresan que los jóvenes en República Dominicana son, en términos laborales, un grupo vulnerable. En comparación con la tasa de desempleo general, el desempleo juvenil puede llegar a ser dos veces mayor; por ello, la necesidad de establecer políticas que disminuyan esta situación es imperante. A pesar de la existencia de los contratos de aprendizaje, las cifras antes expuestas demuestran que, por sí sola, esta política no es suficiente. La propuesta de pasantía juvenil y/o primer empleo tiene el objetivo de motivar a las empresas a que contraten jóvenes de 18 a 30 años en cuatro modalidades de formación; a cambio de esto,
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recibirían un incentivo de un 10 % del valor pagado a los jóvenes contratados. Debido a las experiencias y discusiones actuales en América Latina, el Poder Legislativo debería considerar discutir en vistas públicas con los sectores involucrados este tema, así como prestar más atención a los incentivos, especialmente, en un país donde el gasto fiscal alcanzó, para 2017, los $231,125.6 millones de pesos (6.4 % del PIB). De lo contrario, establecer mecanismos de fiscalización y evaluación hacia las empresas antes de otorgarles este tipo de exención es una idea que aseguraría la inversión del Estado y la efectividad de la normativa. Ciertamente, es responsabilidad del Estado dominicano asegurar el respeto al derecho al trabajo, trabajo digno y remunerado. De igual de forma, la Carta Magna prohíbe cualquier tipo de discriminación para acceder al empleo, así como la protección de los derechos de los trabajadores. La manera más factible de lograr este objetivo es establecer políticas de trabajo conjunto entre el empresariado y el Estado con miras a generar empleos de calidad para los jóvenes. Las pasantías laborales y la formación dentro de las empresas constituyen una herramienta eficaz para acercar los esfuerzos entre ambos sectores. Es importante tomar en cuenta que la pieza legislativa contempla elementos que podrían generar la disminución del desempleo juvenil y la capacitación del personal joven que puedan acceder al mismo. Las modalidades de formación son, precisamente, una de las novedades de la iniciativa que complementarían los contratos de aprendizajes establecidos en el país. De igual forma, se encuentra el establecimiento de un consejo coordinador que aseguraría el trabajo en conjunto de los ministerios de Educación, Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT), Juventud, INFOTEP y el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), entre otras más. En tal sentido, aunque en la región existen países que emulan normativas sobre el tema, no existe un modelo ideal. La lección es que para un aprovechamiento del potencial de las pasantías y otros
Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil: desempleo y falta de oportunidades
modos de aprendizaje mixto, la legislación debe de ser específica, exhaustiva y adaptada a las necesidades del mercado. Al mismo tiempo, los mecanismos de acción, control y promoción deben de estar mejor definidos. Por todas estas razones, la discusión y debates en vistas públicas con los sectores e instituciones interesados son de suma importancia.
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Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil: desempleo y falta de oportunidades
Decretos, Leyes y proyectos de ley Argentina Ley Nacional de Pasantías núm. 26-427, (2008) Bolivia Ley-decreto Sobre Pasantías, Proyectos de Grado, Trabajos Dirigidos y Tesis de los Estudiantes de las Universidades núm. 1321, (2012) Brasil Ley Sobre Pasantías núm. 11.788 (2008) Colombia Ley Laboral y de Protección Social núm. 789 (2002). Decreto por el cual se reglamenta el Contrato de Aprendizaje núm. 933 (2003) Costa Rica Ley de Aprendizaje núm. 4903 (1971) Ecuador Ley de Pasantías de 1995 y Ley de Promoción del Trabajo Juvenil de 2016 El Salvador Decreto Sobre Pasantías núm. 57 (2015) Honduras Acuerdo 15154-SE-2012 (2012) Nicaragua Proyecto de Ley de Contrato de Primer Empleo Juvenil y Proyecto de Ley de Pasantías (2017) Panamá Decreto Ley que Regula el Sistema de Formación Profesional Dual núm. 4 (1997) Paraguay Ley de Pasantía Educativa Laboral núm. 4.469 (2011) Ley de Inserción Al Empleo Juvenil núm. 4.951/13 (2013) Perú Ley sobre Modalidades Formativas Laborales núm. 28518 (2005) Proyecto de Ley núm. 1104 (2016) República Dominicana Código de Trabajo de la República Dominicana (1992) Ley que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social, núm. 97-01
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Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE) Unidad de Poder Legislativo
Ley que crea el Infotep, núm. 116 (1980) y Reglamento núm. 1894 (1984) Resolución núm. 20/1995 del Ministerio de Trabajo (2005) Resolución núm. 69/2005, del Ministerio de Trabajo (2005) Proyectos de Ley de Pasantía Juvenil y Primer Empleo (2016) Uruguay Ley de Pasantías Educativas núm. 17.230 (1999) Ley de Empleo Juvenil (2013) Venezuela Decreto núm. 1.392, Ley de Primer Empleo Productivo (2014)
El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático. 2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral. 3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.
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