Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019 by OPD

Informe sobre proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional

Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019 Unidad de Poder Legislativo Flor Esmirna Batista Polo, coordinadora Jean David de Jesús Adón, Osiris Sosa, investigadores

Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Santo Domingo, República Dominicana Agosto de 2019

Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica

Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Flor Esmirna Batista Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil,

Título: Informe sobre proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional. Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019 Autores: Flor Esmirna Batista Polo / Jean David de Jesús Adón / Osiris Sosa Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE Imagen de portada: https://www.camaradediputados.gob.do/stor/ Gene/lists_more_images/812.jpg © Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana. Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org

El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático. 2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral. 3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.

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Contenido Resumen Abstract Introducción 1. Metodología 2. Delimitación 3. Iniciativas legislativas conocidas en el Congreso Nacional 3.1. ¿Éxito legislativo en el Congreso Nacional? 3.2. Producción legislativa en el Senado de la República 3.2.1. Según procedencia 3.2.2. Iniciativas sometidas por bloques partidarios 3.2.3. Estatus de los proyectos sometidos 3.2.4. Materia de las iniciativas 3.2.5. Resultados de la legislatura extraordinaria en el Senado 3.3. Producción legislativa en la Cámara de Diputados 3.3.1. Según procedencia 3.3.2. Iniciativas sometidas por bloques partidarios 3.3.3. Estatus de los proyectos sometidos 3.3.4. Materia de las iniciativas 3.3.5. Resultados de la legislatura extraordinaria en la Cámara de Diputados 4. Producción legislativa: ¿Quién produce más o menos? 4.1. Ranking de los legisladores con más producción

7 8 9 10 11 12 14 16 17 17 19 20 21 22 23 23 25 25 27 29 30

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4.2. Ranking de los senadores con mayor cantidad de proyectos sometidos 4.3. Ranking de los diputados con mayor cantidad de proyectos sometidos Consideraciones finales Referencias

32 33 33 35

Figuras y tablas Figura 1. Cantidad de proyectos de ley conocidos en el Congreso Nacional en la segunda legislatura ordinaria de 2018 y legislatura extraordinaria de 2019 12 Figura 2. Producción legislativa por mes 13 Figura 3. Éxito legislativo en República Dominicana, según entidad de origen 15 Figura 4. Producción legislativa en el Senado de la República 16 Tabla 1. Iniciativas de ley según institución de origen 17 Figura 5. Bloques partidarios por iniciativas sometidas 18 Figura 6. Estatus de los proyectos de ley sometidos durante la primera legislatura ordinaria 2018 19 Tabla 2. Materias que tratan las iniciativas de ley sometidas 20 Figura 7. Producción legislativa en la Cámara de Diputados durante la segunda legislatura ordinaria de 2018 22 Tabla 3. Iniciativas de ley según institución de origen 23 Figura 8. Bloques partidarios por iniciativas sometidas 24 Figura 9. Estatus de los proyectos de ley sometidos durante la segunda legislatura ordinaria 2019 25 Tabla 4. Materias que tratan las iniciativas de ley sometidas 26 Tabla 5. Cantidad de legisladores que propusieron algún proyecto de ley por cámara 29 Figura 10. Iniciativas de ley individuales o por bloques partidarios 30 Tabla 6. Legisladores de mayor producción 31 Tabla 7. Legisladores con mayor cantidad de proyectos de ley aprobados 31 Tabla 8. Senadores con mayor cantidad de proyectos de ley sometidos 32 Tabla 9. Diputados con mayor cantidad de proyectos de ley sometidos 33

Resumen

l objetivo de este análisis es informar acerca de la cantidad de proyectos de ley sometidos, debatidos y trabajados en los órganos legislativos. De igual forma, busca servir como instrumento de medición en la producción del Senado y la Cámara de Diputados, así como observar el comportamiento de sus miembros. Las legislaturas son los períodos de trabajos legislativos establecidos constitucionalmente en dos: 27 de febrero y 16 de agosto, cada uno con una duración de 150 días, tiempo que podrá extenderse solo por solicitud del Poder Ejecutivo. El 2018 y sus legislaturas representaron uno de los años más activos en cuanto a debate y trabajo legislativo se refiere. Al finalizar los tres períodos del 2018, el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto núm. 19-19 convocó la primera legislatura extraordinaria de 2019 con la intención de que se conociera, entre otras cosas, la Ley Orgánica de Régimen Electoral. En conjunto, durante estos dos últimos períodos se sometieron 406 proyectos de ley: 314 en la segunda legislatura ordinaria de 2018 y 92 en la extraordinaria de 2019. Esto representa un aumento de 26 % con respecto a la etapa anterior. Descriptores: proyectos de ley, Senado, Cámara de Diputados, productividad, producción legislativa.

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Abstract The objective of this analysis is to inform about the number of bills submitted, discussed and worked in the legislative bodies. Similarly, it seeks to serve as a measuring instrument in the production and productivity of the chambers, as well as to observe the behavior of the members of the Senate and the CD. The legislatures are the periods of legislative work established in two: 27 February and 16 August, each with a duration of 150 days, time that may be extended only at the request of the executive power. The 2018 and its legislatures represented one of the most active years in terms of debate and legislative work refers. At the end of the three periods of 2018, the Executive Branch by Decree No. 19-19 convened the first extraordinary legislature of 2019 with the intention of knowing, inter alia, the Organic Law of Electoral Regime. Together during the last two periods, 406 bills were met: 314 in the second ordinary legislature of 2018 and 92 in the extraordinary of 2019. This represents a 26% increase over the previous legislative period. Keywords: Projects of law, Senate, Chamber of Deputies, productivity, legislative production.

Introducción

l Poder Legislativo es el primer poder del Estado, con 175 años de constitucionalidad, encargado, entre otras cosas, de la elaboración y aprobación de leyes, fiscalización de los poderes Ejecutivo y Judicial, y representación de los ciudadanos. La Cámara de Diputados y el Senado de la República componen este poder dominicano, integrado por 222 legisladores electos por sufragio directo y pertenecientes a 11 partidos políticos distintos. De acuerdo con lo establecido en la Constitución dominicana, estas entidades dividen su tiempo de trabajo en legislaturas: la primera inicia el 27 de febrero y la segunda el 16 de agosto, cada una con una duración de 150 días. De igual forma, a petición del Poder Ejecutivo, podrá convocarse a legislatura extraordinaria. Desde agosto de 2018 hasta inicios de febrero de 2019, período en que se conocieron la segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019, se sometieron al Congreso Nacional 629 iniciativas legislativas. De estas, 406 fueron proyectos de ley dirigidos a regular algún sector importante del país. Las demás se dividieron entre resoluciones, contratos, convenciones, nombramientos y ratificaciones. El documento «Producción legislativa: proyectos de ley de la segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019» es la séptima entrega de la serie «Informe

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sobre proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional», del Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE), que abarca desde el 16 de agosto de 2018 hasta el 26 de febrero de 2019.

1. Metodología

a serie Informe sobre proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional es un estudio de carácter cuantitativo. El documento se basa en la recolección y sistematización de los proyectos de ley sometidos en las instancias legislativas: Senado de la República y Cámara de Diputados por legislatura. La información publicada en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado y el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados es recolectada y organizada en una matriz que contiene de forma detallada datos como: • Número de la legislatura analizada. • Número o código de la iniciativa. • Fecha de depósito. • Nombre y descripción de la propuesta. • Tema o área que regula. • Estado actual de la pieza. • Tipo de propuesta. • Historial. • Materia. • Cámara de inicio. • Poder de origen. • Comisión en la que se encuentra. • Proponente. • Iniciativa sometida de forma grupal o individual. • Partido del o de los proponentes. • Tiempo que tardan en conocer y aprobar.

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El informe constituye un documento importante porque presenta información relevante sobre las iniciativas sometidas en las legislaturas del Congreso Nacional. Es un texto único que permite evaluar los trabajos de las cámaras, convirtiéndose en un instrumento de medición de la producción de sus miembros, la interacción de sus representantes y su relación con el Poder Ejecutivo.

2. Delimitación

l art. 76 de la Constitución dominicana (2015) indica que «el Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo por el Congreso Nacional, conformado por el Senado de la República y la Cámara de Diputados»; está compuesto por 222 legisladores electos por sufragio universal directo y dentro de sus responsabilidades en materia legislativa se encuentra: a) establecer los impuestos, b) conocer las observaciones del Poder Ejecutivo realizadas a las leyes, c) disponer de todo lo concerniente a la conservación del patrimonio histórico y cultural, d) votar anualmente el presupuesto nacional y e) aprobar o desaprobar los contratos sometidos por el presidente de la República. La misma normativa plantea en su art. 89 la duración de los períodos de trabajos denominados legislaturas. Conforme lo expresando en los artículos 11, 13, 14, 15 y 16 del Reglamento Interno del Senado de la República, las legislaturas son períodos de trabajo legislativo que pueden ser ordinarios o extraordinarios. En el caso de las legislaturas ordinarias, anualmente se realizan dos legislaturas que tienen una duración de 150 días cada uno: 27 de febrero y 16 de agosto. Las extraordinarias se definen como «los períodos del Congreso a consecuencia de aquellas convocatorias realizadas por el Poder Ejecutivo fuera de las legislaturas ordinarias». (Art. 16) Desde finales de 2015, en las instancias legislativas dominicanas se realizaron entre dos y tres legislaturas ordinarias y extraordinarias al año. En promedio, se sometieron 452 propuestas de ley en el Congreso Nacional. El análisis es un estudio descriptivo que considera

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exclusivamente los proyectos de ley sometidos en las cámaras legislativas durante la segunda legislatura ordinaria de 2018 y la primera legislatura extraordinaria de 2019. Este informe obvia las discusiones de las iniciativas depositadas en las pasadas legislaturas que deben continuar con los trámites legislativos establecidos en los artículos 99 y 104 de la Constitución.

3. Iniciativas legislativas conocidas en el Congreso Nacional

a segunda legislatura ordinaria inició el 16 de agosto de 2018 y culminó el 13 de enero de 2019 con el conocimiento de 513 piezas. Debido al término de la legislatura, se convocó mediante el Decreto núm. 19-19 la primera legislatura extraordinaria de 2019 donde se sometieron 116 iniciativas, para un total de 629 en ambos períodos. Si se comparan las cifras obtenidas en estas legislaturas (406), con las dos anteriores de 2018 (300), se evidencia un aumento en la cantidad de propuestas sometidas: 106 más. Figura 1 Cantidad de proyectos de ley conocidos en el Congreso Nacional en la segunda legislatura ordinaria de 2018 y legislatura extraordinaria de 2019

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado y el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

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Conforme lo obtenido en la base de datos del OPD, la cantidad de proyectos de ley depositados desde 2016 aumentó. Ese año se registraron 354 piezas legislativas, mientras que en 2017, 607 y 664 en 2018. Es decir, en promedio, se depositaron 452 propuestas de ley. Con respecto a este último período legislativo, 2018, la Figura 1 muestra que durante la segunda legislatura ordinaria de ese año, la cantidad de proyectos de ley conocidos fue de 314, mientras que en la extraordinaria de 2019 fueron depositados 92: 406 en total. De las iniciativas sometidas en los períodos analizados, 236 fueron a la Cámara de Diputados y 170 al Senado de la República. Estas cifras representan un significativo aumento en comparación con la primera legislatura ordinaria y extraordinaria de 2018: 106 proyectos de ley más. Figura 2 Producción legislativa por mes

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado y al Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

La Figura 2 presenta los meses en los que se depositó el mayor y menor número de piezas legislativas en ambas cámaras. En el Senado, septiembre fue el mes con más propuestas (42), mientras que noviembre y diciembre tuvieron la menor cantidad, con 12 cada uno. En el caso de la Cámara de Diputados, esta institución continúa siendo la entidad con mayor número de iniciativas sometidas, lo que se explica porque congrega una mayor porción de

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legisladores. En esta, al igual que en el Senado, septiembre fue el mes con más piezas (52), mientras que febrero solo registró 11. Con respecto a las materias tratadas, los cinco primeros lugares lo ocuparon los proyectos relacionados con designación de nombres de calles y organizaciones gubernamentales (14.5 %); justicia y derechos humanos (12.6 %); cultura (8.6 %); economía (7.1 %) y seguridad ciudadana y defensa nacional (6.9 %). A estas le continuaron las de medioambiente y recursos naturales (6.4 %); hacienda (12.4 %); salud (12.4 %); días festivos y conmemorativos (4.7 %); empleo, seguridad social y pensiones (4.4 %); turismo (4.2 %); división territorial y administrativa (3.5 %); Administración Pública (3.2 %) y las de educación (2.7 %). Finalmente, con cifras menores, se encuentran las de planificación y desarrollo socioeconómico (2.5 %); gremios profesionales (1.7 %); género (1.2 %); partidos políticos y sistemas electorales (1 %); urbanismo y asuntos municipales (1 %); deporte (0.7 %); asuntos internos de Poder Legislativo, Fuerzas Armadas y Policía Nacional y asuntos agropecuarios sumando el 0.9 %.

3.1. ¿Éxito legislativo en el Congreso Nacional? El éxito legislativo es la relación existente entre el número de iniciativas depositadas por el Poder Ejecutivo o el Legislativo y la cantidad que es aprobada (Alcántara et al., 2005). De acuerdo con esta tesis, el éxito de estas instancias se medirá por la cantidad de proyectos aprobados, sin embargo, no considera las posibilidades de aprobación de una propuesta perteneciente a un legislador.

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Figura 3 Éxito legislativo en República Dominicana, según entidad de origen

A pesar de que históricamente el Poder Legislativo es la entidad con mayor cantidad de proyectos sometidos, esto no implica que necesariamente sea la institución con más proyectos aprobados. Con respecto a esto para el período analizado, el Poder Ejecutivo sometió ocho iniciativas y siete fueron aprobados, de estos, seis eran propuestas pertenecientes a finanzas (50 % de éxito legislativo). Es decir, las piezas legislativas tenían que ver directamente con el Presupuesto Nacional. En cambio, en el caso del Poder Legislativo, los representantes de ambas cámaras sometieron 388 proyectos de ley (11.6 % de éxito legislativo), de los que, solo 45 fueron aprobados. A diferencia de las materias del Poder Ejecutivo, las aprobadas del Legislativo tienen una mayor distribución: medioambiente, salud pública, cultura, justicia y derechos humanos, finanzas, industria y comercio y conmemorativos. Un elemento que resaltar es el tiempo promedio que tardan los legisladores en conocer y aprobar las iniciativas dependiendo de la institución de origen, cuando la propuesta pertenecía al Poder

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Ejecutivo, los legisladores tardaron, en promedio, 18 días laborales para aprobar. Mientras que, cuando la pieza pertenecía al Legislativo, senadores y diputados tardaron, en promedio, 34 días.

3.2. Producción legislativa en el Senado de la República En la segunda legislatura de 2018 se sometieron al Senado 214 piezas: 171 proyectos de ley y 43 acuerdos, contratos, convenios, informes, nombramientos, ratificaciones y resoluciones. En comparación con la primera legislatura de 2018, se observa un aumento en la cantidad de propuestas depositadas: 22 más, exactamente. Figura 4 Producción legislativa en el Senado de la República

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

Este aumento indica que el 80 % de las iniciativas conocidas fueron proyectos de ley y el 20 % restante correspondía a nombramientos y resoluciones, representando un aumento de un 12 %, con respecto a la primera legislatura de 2018.

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3.2.1. Según procedencia La Constitución dominicana establece en su art. 96 que tienen iniciativa legislativa: a) los senadores y los diputados, b) el presidente de la República, c) la Suprema Corte de Justicia (SCJ) en asuntos judiciales y d) la Junta Central Electoral (JCE) en asuntos electorales. La Tabla 1 muestra las iniciativas sometidas en el Senado por institución de origen. Tabla 1 Iniciativas de ley según institución de origen Autoría Poder Legislativo

Al Senado

112

92.6

Senado de la República

61.6

Cámara de Diputados

38.4

Poder Ejecutivo

6.6

Suprema Corte de Justicia

0.8

121

100

Total

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

La Tabla 1 indica que las instituciones del Poder Legislativo fueron las que sometieron más proyectos de ley (92.6 %), seguidas por el Poder Ejecutivo con ocho propuestas. A diferencia de las últimas cuatro legislaturas, para el período analizado, la SCJ sometió, al menos, un proyecto de ley, mientras que la JCE no introdujo ninguno.

3.2.2. Iniciativas sometidas por bloques partidarios El Senado de la República es una entidad compuesta por 32 legisladores representantes de las provincias y el Distrito Nacional. El sistema de partidos políticos del país está integrado de, aproximadamente, 30 partidos, de estos solo cinco se encuentran en el Senado.

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Conforme a lo indicado, la distribución de los legisladores por partidos es: 84 % al Partido de la Liberación Dominicana (PLD) con 27 senadores; 6 % al Partido Revolucionario Moderno (PRM) con dos y el Partido Revolucionario Social Cristiano (PRSC), el Partido Revolucionario Liberal (PLR) y el Bloque Institucional Social Demócrata con un senador cada uno, sumando el 9 %. Figura 5 Bloques partidarios por iniciativas sometidas

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

Con respecto a la producción legislativa por bloques partidarios, para el período analizado se observó que, el 39.7 % corresponde a legisladores del PLD con 48 propuestas, seguido por el PRM con ocho (6.6 %). Multipartido hace referencia a los proyectos de ley depositados por legisladores de varios partidos y registró cinco (4.1 %), mientras que el BIS solo tres (2.6 %). Con menores porcentajes están el PRSC (1.6 %) y el PLR (1.6 %) con dos propuestas cada una, sumando cuatro.

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3.2.3. Estatus de los proyectos sometidos Al finalizar el período de trabajo, el 55.4 % (67) de las iniciativas se encuentra en estado vigente, es decir, permanece en alguna comisión bajo estudio, debate e en espera de ser conocidos por el pleno. Figura 6 Estatus de los proyectos de ley sometidos durante la primera legislatura ordinaria 2018

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

En segundo lugar, están las propuestas que fueron aprobadas con 25.6 % (31), continuadas por las depositadas, correspondientes al 8.3 % (10). En menores porcentajes, están las piezas que luego de ser aprobadas, fueron promulgadas por el Poder Ejecutivo y las que fueron depositadas, pero sin ser conocidas por el Pleno, con 5 % cada uno (6). Finalmente, se encuentran las que fueron fusionadas con otra propuesta, con el 0.8 % (1). En comparación con el período legislativo anterior, la cantidad de proyectos de ley aprobados en esta institución aumentó ligeramente (24.4 %).

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3.2.4. Materia de las iniciativas La Tabla 2 contiene las propuestas sometidas por materias. Conforme a esto, el primer lugar está ocupado por las iniciativas destinadas a designar nombres a escuelas, calles y edificios gubernamentales, con 19.8 % (24). A esta le siguen las que versan sobre justicia y derechos humanos, con 9.9 % (12); hacienda y presupuesto con 8.3 % (10) y cultura con 7.4 (9). El quinto lugar está relacionado con días festivos y conmemorativos con 6.6 (8), continuado por medioambiente y salud con 5.8 % cada uno (7). Tabla 2 Materias que tratan las iniciativas de ley sometidas Materia

Cantidad

Designación de nombres de calles y edificios gubernamentales

19.8

Justicia y derechos humanos

9.9

Hacienda y presupuesto

8.3

Cultura

7.4

Días festivos y conmemorativos

6.6

Medioambiente

5.8

Salud

5.8

Economía

5.0

Otorgamiento de pensiones

4.1

Seguridad ciudadana

4.1

Turismo

4.1

Administración Pública

3.3

Educación

3.3

Gremios profesionales

3.3

Planificación

3.3

División Administrativo territorial

1.7

Trabajo y pensiones

1.7

Fuerzas Armadas y Policía Nacional

0.8

Género

0.8

Reglamentos internos del CN

0.8

121

100

Total

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

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En menores porcentajes se observan los proyectos sobre seguridad y defensa, asuntos de género y reglamentos internos del Congreso Nacional, con 0.8 % (1 cada una). Con respecto a la producción en las comisiones, el Senado tiene 30 comisiones permanentes y para este período el mayor flujo de trabajo lo obtuvo la Comisión Permanente de Justicia, con 18 proyectos, representando el 14.5 %. En segundo y tercer lugar están las comisiones permanentes de Desarrollo Municipal y Organizaciones Gubernamentales, y Salud con 12 (9.9 %) y 11 (9.1 %) respectivamente.

3.2.5. Resultados de la legislatura extraordinaria en el Senado El 11 de enero de 2019 el Poder Ejecutivo emitió el Decreto núm. 19-19 que convocó al Congreso Nacional a una legislatura extraordinaria que inició el 14 del mismo mes y que extendió la segunda legislatura ordinaria de 2018 durante 30 días. La etapa culminó el 26 de febrero con 53 iniciativas en la Cámara Alta: 49 proyectos de ley, dos nombramientos y dos resoluciones. De acuerdo con los datos obtenidos en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado, al cierre de la legislatura el 22.5 % de las propuestas fue enviado a una comisión, pero el 71.4 % fue depositado, aunque no fue presentada ante el Pleno. El 6.1 % de estas propuestas fue aprobado. El sistema indica que el 73.5 % de las iniciativas fue sometido por miembros de la misma institución, mientras que el registro de las propuestas por bloques partidarios se concentró en el PLD con 30 iniciativas, seguido por la categoría Multi, que concentra a varios proponentes de diferentes partidos, con tres propuestas y el PRM con dos.

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3.3. Producción legislativa en la Cámara de Diputados La Cámara de Diputados está conformada por 190 legisladores y siendo la instancia más grande del Poder Legislativo dominicano, puede esperarse que su actividad sea mayor que la observada en el Senado: de 342 iniciativas legislativas, 193 fueron proyectos de ley. Al comparar esto con la legislatura anterior, se evidencia un aumento en el sometimiento de proyectos, 39 más de una legislatura a otra. Figura 7 Producción legislativa en la Cámara de Diputados durante la segunda legislatura ordinaria de 2018

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

La Figura 7 evidencia que el 56 % de las iniciativas corresponde a proyectos de ley, mientras que el 44 % concentra otras piezas legislativas que no tienen el rango de las primeras. Al igual que en el Senado, en la Cámara Baja el número de las primeras fue mayor que los acuerdos, contratos, convenios, informes, nombramientos, ratificaciones y resoluciones.

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3.3.1. Según procedencia De acuerdo con la información recolectada solo dos entidades o poderes sometieron iniciativas a la Cámara de Diputados en el período analizado: el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Las mayores cifras de proyectos provinieron del mismo Legislativo (189), es decir, que fueron depositadas por senadores y diputados: 39 más que en el período anterior. El Ejecutivo sometió cuatro propuestas. Un dato interesante es que ni la SCJ ni la JCE introdujeron iniciativas. Tabla 3 Iniciativas de ley según institución de origen Entidad de origen Poder Legislativo Senado de la República Cámara de Diputados Poder Ejecutivo Total

A la Cámara de Diputados

189

97.9

144

76.2

23.8

2.1

193

100

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

3.3.2. Iniciativas sometidas por bloques partidarios A diferencia del Senado que está integrado por 32 legisladores, la Cámara de Diputados tiene una composición más amplia. La entidad cuenta con 190 legisladores, miembros de 11 partidos políticos, lo que lo convierte en la máxima representación de democracia del país. De acuerdo con lo expresado, la composición política de esta institución se observa de la siguiente forma: el 55.8 % de diputados pertenece al PLD; 22.6 % al PRM; 8.9 % al PRD; 7.9 % al PRSC; 1.6 % al PLR; 0.5 % al BIS; 0.5 % a Alianza País (ALPAIS); 0.5 % al Frente Amplio; 0.5 % al Movimiento Democrático (MODA); 0.5 % al Partido Popular Cristiano (PPC) y el 0.5 % al Partido Quisqueyano Demócrata Cristiano (PQDC).

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Figura 8 Bloques partidarios por iniciativas sometidas

Fuente: Elaboración de Unidad de Poder Legislativo de OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

Con respecto a la producción legislativa por bloques partidarios, para el período analizado se observó que el 49.2 % corresponde a legisladores del PLD con 95 propuestas. Le sigue la categoría Multipartido, que hace referencia a los proyectos de ley depositados por legisladores de varios partidos con 60 (31 %), el PRM con 24 (12.6 %), y el PRSC con seis (3.1 %). Con menores porcentajes están el PRD (2.1 %) y las iniciativas envidas por el Senado o por el Poder Ejecutivo, Suprema Corte de Justicia y Junta Central Electoral (2 %) con cuatro, sumando ocho propuestas (1.6 %). No es de extrañar que el PLD y el PRM sean los partidos con más propuestas sometidas, ya que son los que tienen mayor cantidad de legisladores en ambas cámaras. Sin embargo, un dato a destacar es que, en la Cámara de Diputados el número de propuestas sometidas en conjunto por legisladores de distintos partidos es mayor que en el Senado. Esto podría deberse a que, la cantidad de diputados es mayor y que está instancia en las últimas siete legislaturas ordinarias y dos extraordinarias presenta mayor número de propuestas sometidas.

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3.3.3. Estatus de los proyectos sometidos Con relación al estado de los proyectos, el 67.4 % se encontraba en estado vigente al finalizar la legislatura (130) y el 13.5 % fue depositado, pero no se iniciaron los trámites legislativos (26). En cambio, el 10.9 % fue aprobado en la Cámara de Diputados (21). Figura 9 Estatus de los proyectos de ley sometidos durante la segunda legislatura ordinaria 2019

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

Con menor cuantía se encuentran 13 propuestas que perimieron (6.7 %) y tres que fueron retiradas por sus proponentes (1 %).

3.3.4. Materia de las iniciativas En la Cámara Baja, al igual que en el período anterior, el mayor número de piezas estaba dirigido a designar nombres de calles e instituciones gubernamentales, con 26 (13.4 %), una más que en la legislatura pasada. El segundo lugar lo concentraron las relativas a cultura, con 20 (10.3 %), mientras que justicia y derechos humanos acumularon 19, correspondientes al 9.8 % para el tercer lugar.

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Tabla 4 Materias que tratan las iniciativas de ley sometidas Materia

Cantidad

Designación de nombres a calles y edificios gubernamentales

13.5

Cultura

10.4

Justicia y derechos humanos

9.9

Medioambiente y recursos naturales

8.8

Seguridad ciudadana

8.3

Salud

7.8

Hacienda

6.7

Turismo

5.2

División territorial

4.7

Economía

4.7

Días festivos y conmemorativos

4.2

Educación

3.1

Urbanismo y asuntos municipales

2.1

Empleo y seguridad social

2.1

Gremios profesionales

1.5

Dominicanos en el exterior

1.5

Administración Pública

Deporte

Género

Otorgamiento de pensiones

Asuntos electorales y de partidos políticos

0.5

Planificación y desarrollo

0.5

Asuntos agropecuarios

0.5

193

100

Total

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

En cuanto a la producción en las comisiones, de los 40 grupos deliberantes que tiene la Cámara de Diputados, la más productiva fue la Comisión Permanente de Justicia, con 27 propuestas (13.9 %), seguida por la Comisión Permanente de Cultura con 22 (10.4 %), la Comisión Permanente de Salud con 16 (8.3 %) y la Comisión Permanente de Desarrollo Municipales y Organizaciones Gubernamentales con 13 (6.7 %).

Informe de proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional. Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019

Es importante precisar que es lógico que la cantidad de propuestas sometidas en la Cámara de Diputados sea mayor con relación al período anterior. Esto se debe a que durante la etapa legislativa 2017-2018 en los municipios y provincias del país se realización 36 foros legislativos para el desarrollo.

3.3.5. Resultados de la legislatura extraordinaria en la Cámara de Diputados Al igual que la primera legislatura extraordinaria de 2018, la primera legislatura extraordinaria de 2019 resultó el escenario propicio para un debate intenso en el Congreso Nacional. Básicamente, los trabajos se centraron en la discusión y aprobación de la Ley núm. 15-19, Orgánica de Régimen Electoral. A pesar de esto, se sometieron 63 piezas, de las que 43 eran proyectos de ley. En comparación con la legislatura extraordinaria de 2018, esto representa un aumento de 37 iniciativas. Con relación a la proveniencia de las propuestas, 36 eran de la Cámara Baja (83.7 %) y siete del Senado (16.3 %). De las piezas sometidas por bloques partidarios, el 41.9 % corresponde a diputados del PLD y el 20.9 % a la categoría Multipartido. Seguido de estos, se encuentran el Senado y otros poderes con iniciativa legislativa con 13.9 %; el PRD con 11.6 %; PRM con 9.3 %, y finalmente, el PRSC con 2.3 %. Con respecto al estatus, el 63.5 % fue depositado en la Cámara de Diputados, pero no fueron conocidas por el pleno ni enviadas a alguna comisión (20). En segundo lugar, se concentraron los proyectos que fueron enviados a comisión y las que tienen plazos vencidos con 12.7 % respectivamente. Finalmente, las iniciativas que fueron dejadas sobre la mesa (7.5 %) y las aprobadas (3.2 %). Con relación a las primeras, estas hacen referencia a los proyectos de ley que

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… a solicitud de un diputado, o de la Presidencia, el Pleno decidirá suspender el conocimiento de un asunto. Esta no conlleva debate y se somete a votación de manera inmediata. Toda iniciativa que el Pleno decida dejar sobre la mesa sin haberla tomado en consideración, o en el curso del debate, solo se mantendrá así hasta agotarse el orden del día, ya que debe ser colocado en el orden del día de la próxima sesión. Esta moción no requiere ser secundada. (Manual de Técnica Legislativa de la Cámara de Diputados, 2017, 69) Sobre las legislaturas que culminaron y los escenarios observados en ambos períodos, el diputado Máximo Castro Silverio, con 33 años en la instancia legislativa y vocero del Partido Revolucionario Social Cristiano (PRSC), planteó que «… se logró lo que se buscaba que era la aprobación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral, es otro avance para el sistema democrático del país». En torno a esta norma en específico, indicó que «la ley fue aprobada y aunque no es una pieza perfecta, es un avance para la vida democrática de la nación». (OPD, 2019) En este aspecto, coincide con el legislador José Altagracia González, vocero del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), quien calificó como «muy positiva» las legislaturas pasadas considerando que la «actual presidencia de la Cámara de Diputados inició con buen pie, ya que en esta gestión se aprobaron leyes trascendentales como la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y la Ley Orgánica de Régimen Electoral. Esto quiere decir que, fue altamente productiva». (OPD, 2019)

Informe de proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional. Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019

4. Producción legislativa: ¿Quién produce más o menos?

urante los períodos de trabajos legislativos estudiados, los congresistas dominicanos depositaron 406 proyectos de ley. Esto quiere decir que aumentó la cantidad de iniciativas que se sometieron a estas instituciones, por lo que permanecen los niveles de producción de un período a otro. En términos de participación, en el Senado 28 legisladores introdujeron, en promedio, 3.7 proyectos, mientras que en la Cámara de Diputados 170 congresistas sometieron 0.6 propuestas. Es importante indicar que en el Senado disminuyó la cantidad de legisladores que introdujeron piezas de un período a otro: de 31 en la primera legislatura ordinaria de 2018 a 28 en la segunda legislatura ordinaria de 2018. En cambio, en la Cámara Baja se verificó lo contrario: 159 diputados en el primer período y 170 en el segundo. Tabla 5 Cantidad de legisladores que propusieron algún proyecto de ley por cámara Senado de la República

Cámara de Diputados

Legisladores que sometieron por lo menos un proyecto

87.5

170

Legisladores que no sometieron proyectos

12.5

Proyectos presentados en promedio por legislador

3.7

N/A

0.6

N/A

Categorías

La Figura 10 muestra que la mayor parte de las iniciativas fue depositada de forma individual y casi el mismo porcentaje en ambas cámaras: 49.1 % en el Senado y 48.7 % en la Cámara de Diputados. En comparación con la legislatura anterior, hubo una variación en la cantidad de propuestas sometidas de manera individual: estos

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pasaron de 46 a 48.7 % en la Cámara Baja, mientras que en el Senado pasó de 69 a 40.4 %. Figura 10 Iniciativas de ley individuales o por bloques partidarios

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado y Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

4.1. Ranking de los legisladores con más producción Con respecto a la producción de los congresistas, esta aumentó en la legislatura analizada. Esto se debe al aumento en la cantidad de proyectos de ley sometidos y que 14.3 % de estas fueron aprobadas, 9.3 % más que en el período anterior. La Tabla 6 presenta el ranking de los legisladores con más producción legislativa.

Informe de proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional. Segunda legislatura ordinaria de 2018 y primera legislatura extraordinaria de 2019 Tabla 6 Legisladores de mayor producción Legisladores

Partido

Cámara

Proyectos sometidos

Franklin Martín Romero Morillo

PRM

Cámara de Diputados

Adriano Sánchez Roa

PLD

Senado

Adelis de Jesús Olivares Ortega

PRM

Cámara de Diputados

Jean Luis Rodríguez Jiménez

PRM

Cámara de Diputados

Dionisio de la Rosa Rodríguez

PRM

Cámara de Diputados

A diferencia de la legislatura anterior, cuando los congresistas con mayor cantidad de piezas depositadas se encontraban dispersa en ambas cámaras, en la etapa analizada, en su mayoría los diputados tuvieron una mayor producción (cinco de seis). Es necesario recordar que la producción legislativa se mide por la cantidad de proyectos de ley sometidos al Congreso Nacional. Al comparar la cifra de legisladores que se encuentran en este ranking, se muestra que el número de congresistas que someten más proyectos de ley se sostiene, pero disminuye ligeramente la cantidad de piezas aprobadas. Tabla 7

Legisladores con mayor cantidad de proyectos de ley aprobados Legisladores

Proyectos aprobados

Cámara

Partido

Euclides Rafael Sánchez

Senado

PLD

Manuel Antonio Paula

Senado

PLD

Prim Pujols Nolasco

Senado

PLD

Santiago José Zorrilla

Senado

PRM

Rafael Tobias Crespo Pérez

Diputados

PLD

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A pesar de que, los legisladores con mayor número de propuestas sometidas fueron diputados, la mayor cantidad de proyectos aprobados corresponden a senadores. Otro elemento a resaltar es que, en cuanto a los legisladores que someten más propuestas en el 98 % corresponden a miembros del Partido Revolucionario Moderno, pero los más aprobados pertenecen, en un mismo porcentaje, al Partido de la Liberación Dominicana.

4.2. Ranking de los senadores con mayor cantidad de proyectos sometidos En la legislatura anterior incrementó la cantidad de senadores que depositaron proyectos de ley: de 29 a 31; sin embargo, para la legislatura de análisis estas cifras volvieron a disminuir: de 31 a 28. El senador con más propuestas fue Adriano de Jesús Sánchez Roa (20), que desplazó a Félix Bautista Rosario al segundo lugar, con 11 iniciativas individuales. Tabla 8

Senadores con mayor cantidad de proyectos de ley sometidos Legisladores

Partido

Grupal

Total

Adriano Sánchez Roa

PLD

Individual 16

Félix Bautista Rosario

PLD

Santiago José Zorrilla

PRM

José Ignacio Ramón Paliza Nouel

PRM

Prim Pujals Nolasco

PLD

Fuente: Elaborado por la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado.

A estos le siguen Santiago José Zorrilla con 10, José Ignacio Paliza con nueve y Prim Pujals Nolasco con siete.

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4.3. Ranking de los diputados con mayor cantidad de proyectos sometidos En el caso de los diputados, el congresista más productivo fue Juan Agustín Medina Santos (34 iniciativas), seguido por Franklin Martín Romero Morillo con 29 propuestas de ley. Tabla 9

Diputados con mayor cantidad de proyectos de ley sometidos Diputados

Partido

Individual

Grupal

Total

Juan Agustín Medina Santos

PRM

Franklin Martín Romero Morillo

PRM

Adelis de Jesús Olivares Ortega

PRM

Jean Luis Rodríguez Jiménez

PRM

Dionisio de la Rosa Rodríguez

PRM

Fuente: Elaboración de la Unidad de Poder Legislativo del OPD-FUNGLODE (2019), con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados.

El tercer lugar lo ocupó Adelis de Jesús Olivares Ortega (20), única mujer en el ranking; Jean Luis Rodríguez Jiménez (20) y Dionisio de la Rosa (19), todos miembros del Partido Revolucionario Moderno (PRM).

Consideraciones finales

on relación a los datos analizados en las legislaturas indicadas, la producción legislativa en ambas cámaras aumentó. Tanto la primera como la segunda legislatura ordinaria de 2018 y la primera legislatura extraordinaria de 2018 y de 2019 se convirtieron en el escenario perfecto para los debates más interesantes dentro y fuera del Poder Legislativo. La discusión en torno a la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y la Ley Orgánica de Régimen Electoral concentró parte importante de los períodos legislativos antes indicados. Un elemento para resaltar es que ambas propuestas fueron aprobadas

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en legislaturas extraordinarias que funcionaron durante 15 y 30 días, respectivamente. La rapidez con la que se conocieron estas normativas puede ser las respuestas a las inconsistencias que existen entre ellas, situación que generó la presentación de varios recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En torno al éxito legislativo, conforme lo observado, el Poder Ejecutivo registró un 50 % versus un 11.3 % del Legislativo. A pesar de que el indicador está bien definido en la literatura, comparar estos datos puede ser desigual porque no considera varios elementos. Primero, que el Poder Legislativo es una entidad que históricamente somete la mayor cantidad de proyectos, aunque no tome en cuenta las posibilidades de aprobación que tienen las iniciativas de los legisladores. Segundo, es desigual comparar la cantidad de propuestas sometidas y aprobadas de ambas entidades, ya que existe una diferencia de 380 piezas. Es decir, en el mismo período legislativo el Poder Ejecutivo, apenas sometió ocho propuestas, mientras que el Legislativo sometió 388. Conforme lo expresado por los legisladores, a pesar de que no son leyes perfectas, son necesarias para regular el sistema de partidos del país, que se encuentra a, aproximadamente, 364 días de iniciar un proceso electoral general. Los esfuerzos de los congresistas deberán centrarse, entre otras cosas, en el conocimiento, estudio y aprobación de piezas como la Ley que Modifica el Código Penal, la Ley de Aguas de República Dominicana, la Ley que crea el Sistema de Apoyo Integral para la Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, la Ley General de Gestión Integral y Coprocesamiento de Residuos de la República Dominicana y otras más.

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Referencias Batista Polo, F. y De Jesús Adón, J. (2018). Producción legislativa: Proyectos de ley de la primera legislatura ordinaria y extraordinaria de 2018. OPD. Disponible en http://www.opd.org.do Batista Polo, F. y De Jesús Adón, J. (2018). Producción legislativa: Proyectos de ley de la segunda legislatura ordinaria de 2017. OPD. Disponible en http://www.opd.org.do Batista Polo, F. y De Jesús Adón, J. (2017). Producción legislativa: Proyectos de ley de la primera legislatura ordinaria de 2017. OPD. Disponible en http://www.opd.org.do Crispín Rosa, G. y Reyes Vargas, F. (2017). Proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional dominicano (Senado de la República y Cámara de Diputados) durante la Primera Legislatura Ordinaria de 2016 (enero-julio de 2016). Santo Domingo: Observatorio Político Dominicano. Disponible en opd.org.do. Crispín Rosa, G. E., y Reyes Vargas, F. J. (2017). Informe sobre proyectos de ley presentados ante el Congreso Nacional Dominicano. Santo Domingo: Observatorio Político Dominicano. Disponible en opd.org.do Constitución de la República Dominicana (2015). Cámara de Diputados de la República Dominicana. (2019). Sistema de Información Legislativa de la Cámara de Diputados. Disponible en https://silportal.camaradediputados.gob.do:446/Iniciativas Cámara de Diputados de la República Dominicana. (2010). Reglamento Interno de la Cámara de Diputados. Disponible en https:// www.camaradediputados.gob.do Senado de la República Dominicana. (2019). Sistema de Información Legislativa del Senado. Disponible en senado.gob.do/senado/ SecGralLeg/IniciativasLegislativas.aspx Senado de la República Dominicana (2016). Reglamento Interno del Senado de la República. Disponible en http://www.senado.gob.do/

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