Proyectos de ley de primer empleo y pasantía juvenil en RD 2019 by OPD

Proyectos de ley de primer empleo y pasantía juvenil en República Domincana, 2019 Unidad de Poder Legislativo

Flor Esmirna Batista Polo, coordinadora Jean David de Jesús Adón, Osiris Sosa, investigadores Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Santo Domingo de Guzmán, República Dominicana Marzo de 2019

Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica

Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Flor Esmirna Batista Polo Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil

Proyectos de ley de primer empleo o pasantía juvenil en República Dominicana, 2019 Autores: Flor Esmirna Batista Polo y Jean David de Jesús Adón Unidad de Poder Legislativo Diseño, diagramación y corrección de estilo: Modesto Cuesta Soriano Gestión Editorial OPD-FUNGLODE

El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático. 2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral. 3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.

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Resumen

Proyecto de Ley sobre Empleo Juvenil y Desarrollo de Jóvenes

9 Introducción

10 Juventud y derecho al trabajo

Proyecto de Ley que crea el Programa Primer Empleo

Desempleo juvenil en América Latina y el Caribe: problemática en aumento

Proyectos de ley de primer empleo y pasantía juvenil: una comparación

14 Juventrud y desempleo en República Dominicana

21 Consideraciones y recomendaciones finales

22 Referencias

Propuestas legislativas sobre empleo y juventud

17 Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil

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Gráficos y tablas Gráfico 1. Evolución del desempleo en jóvenes de 15 a 24 en el periodo 2008-2018

Gráfico 2. Desempleo juvenil en República Dominicana, 2008-2018

Tabla 1. Proyecto de empleo juvenil por Cámara de inicio, según año

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Tabla 2. Matriz de contenido de proyectos de ley de primer empleo/ pasantía juvenil seleccionados 20

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Resumen

l desempleo juvenil es una problemática que afecta a millones de jóvenes a nivel mundial. En República Dominicana, la falta de oportunidades, el entorno laboral cambiante y las deficiencias en el sistema educativo provocan que el empleo de esta parte de la población sea limitada. La situación, que no es exclusiva del país, ha generado que otros Estados de la región construyeran, a través de la legislación, políticas públicas de inclusión para los jóvenes. En los últimos 11 años se sometieron al Congreso Nacional dominicano, nueve iniciativas dirigidas a regular el empleo juvenil y las pasantías laborales. Sin embargo, ninguna de estas ha sido aprobada. El objetivo de este artículo es describir la situación laboral de los jóvenes en América Latina y el Caribe, así como analizar y comparar los contenidos de los proyectos de ley presentados en el Congreso. Descriptores: primer empleo, juventud, pasantía juvenil, desempleo juvenil, proyecto de ley.

Abstract Youth unemployment is a problem that affects millions of young people worldwide. In the Dominican Republic, the lack of opportunities, the changing working environment and the deficiencies in the educational system cause the employability of this part of the population to be limited. The situation, which is not unique to the country, has caused other

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FundaciĂłn Global Democracia y Desarrollo States in the region to implement public policies for young people through legislation. In the last 11 years the Dominican National Congress (CN) has undergone nine initiatives aimed at regulating youth employment and labour internships. However, none of these have been approved. The objective of this article is to verify the employment situation of young people in Latin America and the Caribbean. As well as analyzing and comparing the contents of the bills presented in the CN.

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Keywords: First employment, youth, youth internship, youth unemployment, law project.

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Introducción

as crisis económicas de las últimas dos décadas tuvieron efectos negativos sostenidos a escala mundial en todas las áreas y poblaciones, especialmente, mujeres y jóvenes. La juventud es una etapa de transición y cambios que coloca en situación de vulnerabilidad a las personas que la recorren. Actualmente, según la Organización de las Naciones Unidas hay 1.2 mil millones de jóvenes en el mundo. El desempleo o paro juvenil es una de las principales problemáticas de este grupo, incrementado por la falta de oportunidades y un sistema educativo que los adecue al mercado laboral. Hasta 2016, de acuerdo a datos de la Oficina Nacional de Estadística (ONE) la tasa de desempleo juvenil se encontraba entre 20 y 30 %, convirtiendo a la población joven en una de las más vulnerables de República Dominicana (ONE, 2016). Para 2018, el Banco Mundial estimó que el porcentaje de jóvenes en esta situación disminuiría en América Latina, pero aumentaría ligeramente en el país. Las críticas observadas al respecto se centran en la dificultad que tienen los jóvenes para insertarse al mercado de trabajo y la falta de oportunidades. En el país, buscando disminuir las cifras de jóvenes desempleados, se sometieron varios proyectos de ley que tratan de facilitar el acercamiento de aquellos a las oportunidades laborales. No obstante, estas no han sido aprobadas en el Congreso Nacional. El objetivo de este análisis es presentar de forma breve la situación actual de desempleo juvenil en América Latina y el Caribe, así como el contenido de las propuestas sometidas a las instancias legislativas.

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1. Juventud y derecho al trabajo

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a juventud es una etapa de transición y cambios que coloca en situación de vulnerabilidad a las personas que la recorren. Debido a lo que históricamente ha representado esta población, la atención de los Estados y organismos internacionales se concentró en crear y aprobar resoluciones que trazan estrategias y herramientas para garantizar su desarrollo. En 1965, los Estados miembros de las Naciones Unidas aprobaron la Resolución núm. 20/37, que contiene la Declaración sobre el fomento entre la juventud de los ideales de paz, respeto mutuo y comprensión entre los pueblos. Esta declaración, básicamente, contemplaba tres esferas: participación, desarrollo y paz. 14 años después, en 1979, la Resolución núm. 34/151 declaró el 1985 como el Año Internacional de la Juventud: Participación, Desarrollo, Paz, que reconoce la importancia de la actuación de los jóvenes en el mundo y su contribución al desarrollo. Para 1985, la Asamblea General de la ONU aprobó la Resolución núm. 40/14, que adoptó las directrices de planificación de nuevas medidas y medidas complementarias adecuadas en la esfera de la juventud. En esta resolución se propusieron acciones específicas para los subgrupos de la población joven: personas con discapacidad, de zonas rurales y urbanas, y mujeres jóvenes. Tiempo después, se subscribió la Resolución núm. 50/81 que contiene el Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes. La iniciativa buscar reducir las vulnerabilidades que afectan a los jóvenes desde 10 esferas prioritarias: educación, empleo, hambre y pobreza, salud, medio ambiente, abuso de drogas, delincuencia juvenil, actividades recreativas, niñas y adolescentes, plena y efectiva participación de los jóvenes en la vida de la sociedad y en adopción de decisiones. (1995, p. 2) A partir de estos documentos se implementó un conjunto de acciones y programas que intentan disminuir las desigualdades que

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afectan a la población joven y sus subgrupos. Un aspecto en común que tienen las resoluciones emitidas por la ONU sobre la juventud, es que hacían referencia al desempleo juvenil y su rápido ascenso. Por ello, marcaban la importancia de garantizar el derecho al trabajo planteado en el art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948): 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completa, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y sindicarse para la defensa de sus intereses.

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El trabajo es un derecho fundamental de las personas, inalienable, irrenunciable e intransferible. Los Estados signatarios de esta declaración deben garantizar el acceso a empleos dignos y seguros, o en caso contrario, implementar mecanismos que aseguren su bienestar en el período de desocupación, sin importar su edad, sexo, color, etc.

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2. Desempleo juvenil en América Latina y el Caribe: problemática en aumento

n los últimos 15 años, las crisis financieras a escala mundial generaron efectos agresivos en el mercado laboral, afectando, especialmente, a mujeres y jóvenes. El estudio World Youth Report: Youth and the 2030 Agenda for Sustainable Development, de la ONU indica que actualmente, hay en el mundo 1.2 mil millones de jóvenes entre los 15 y 24 años, representando el 16 % de la población. (ONU, 2018). Si se considera la población de 25 a 34 años, entonces, la cifra es mayor. En el mismo documento se plantea:

Aunque la economía mundial ha comenzado a recuperarse, el empleo juvenil ha empeorado en los últimos años. En la actualidad, hay 71 millones de jóvenes desempleados, y muchos millones más están en trabajos precarios o informales. La OIT estima que 156 millones de jóvenes en los países de ingresos bajos viven en la pobreza, aunque estén empleados. (ONU, 2018)

América Latina y el Caribe están incluidas entre las zonas con mayores porcentajes en desempleo juvenil en el mundo. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la situación se ha agudizado por

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… la falta de oportunidades de empleo para los jóvenes (personas menores de 25 años de edad). Los jóvenes tienen muchas menos probabilidades de estar empleados que los adultos, siendo su tasa mundial de desempleo del 13 por ciento, tres veces más elevada que la de los adultos, del 4,3 por encima. (2018)

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De igual forma, especifica:

… uno de cada cinco jóvenes en la región busca trabajo y no lo encuentra, si consideramos que la tasa de desocupación promedio se ubicó en 19,6%. Esto debe ser una señal de alarma en la medida que amenaza el presente y las expectativas de millones de jóvenes entre 15 y 24 años que no encuentran oportunidades de empleo y cuyas aspiraciones de movilidad social se ven truncadas. (OIT, 2018).

Para 2018, de acuerdo con las estimaciones y proyecciones de la OIT y el BM, el desempleo juvenil a escala mundial pasó de 13.4 % en 2017 a 13.2 % en 2018, mientras que en América Latina, en 2017 se registró 19.8 % y disminuyó a 19.6 % en 2018. (BM, 2018). Gráfico 1 Evolución del desempleo en jóvenes de 15 a 24 en el periodo 2008-2018

Tal como se observa en el Gráfico 1, los porcentajes de desempleo juvenil han disminuido ligeramente, aunque no de la forma esperada por el sostenible crecimiento económico de la región en los últimos años. Esto se debe, de acuerdo con la ONU,

… al fracaso de los gobiernos para establecer esfuerzos de política coordinada y programas de mercado de trabajo activos

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Fuente: Elaboración de la UPL-OPD, con base en datos del Banco Mundial y la Organziación Internacional del Trabajo (OIT), 2008-2018.

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Fundación Global Democracia y Desarrollo diseñados para ayudar a facilitar la transición a trabajar tanto para aquellos jóvenes cuyas transiciones se retrasaron por la desaceleración económica y para los graduados más recientes. (UN, 2018).

3. Juventud y desempleo en República Dominicana

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a Constitución dominicana (2015) plantea en su Art. 62 que el trabajo “es un derecho, un deber y una función social que se ejerce con la protección y asistencia del Estado”, por lo que se convierte en una obligación de este crear los mecanismos para “fomentar el empleo digno y remunerado”. En el 2000, se aprobó y promulgó la Ley General de la Juventud en el país. La iniciativa considera como jóvenes “… las personas, cuyas edades están ubicadas en el grupo edad comprendido entre los 15 y 35 años de edad”. En República Dominicana se estimó para 2018 que el grupo de 15 a 34 años se encontraría en 3,485,690: 18,143 jóvenes más que en 2017, representando el 34.1 % del total de la población. Estas proyecciones indican que para el 2020, año electoral en República Dominicana, la población de 18 a 34 años representará el 45 % de la población votante1 (ONE, 2016). De acuerdo al padrón electoral de la Junta Central Electoral (JCE) hasta el 17 de septiembre de 2018, estos representan el 40 % de votantes habiles para las elecciones de 2020.2

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1. Esto suponiendo que tengan cédulas de identidad. 2. Dato aportado por la Unidad de Partidos Políticos del OPD-FUNGLODE, en su cuadernillo El perfil del votante dominicano.

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Gráfico 2 Desempleo juvenil en República Dominicana, 2008-2018

Fuente: Elaboración UPL-FUNGLODE, con base en la Encuesta Nacional de la Fuerza de Trabajo (ENFT) de la ONE, 2018.

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El Gráfico 2 muestra la evolución del desempleo juvenil por rango etario desde 2008 hasta 2016. Tal como se observa, el porcentaje de desempleo juvenil es superior al 20 %, un valor por encima de la media latinoamericana. De este grupo, el 20.5 % eran hombres y 40.53 % corresponde a mujeres de 15 a 24 años. Otro elemento a considerar es que dentro del grupo de desempleados jóvenes hay una subpoblación que destaca: los jóvenes que ni estudian ni trabajan (NiNi). De acuerdo con la OIT (2018), para 2015 se registraron 470.6 mil jóvenes, número que aumentó a 487.3 ninis en 2016. En tanto, en 2017 disminuyó a 461.4. De este subgrupo, el 30.5 % son mujeres. Las cifras permiten observar el estado de vulnerabilidad, en términos laborales, de los jóvenes en el país. De igual forma, evidencia las ineficiencias de las políticas públicas encargadas de insertarlos en el mercado laboral.

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4. Propuestas legislativas sobre empleo y juventud

esde 2007, se sometieron en el Congreso Nacional nueve proyectos de ley destinadas a regular el desempleo en la población joven mediante legislaciones y herramientas. De estas, ocho han perimido y una permanece en la Cámara de Diputados.3 Por su parte, la Comisión de Trabajo de la Cámara Baja formula un anteproyecto de ley que busca reducir el desempleo juvenil a través de modalidades de formación. (CDN, 2018) Tabla 1 Proyecto de empleo juvenil por Cámara de inicio, según año4 Año CD Senado Año CD 2007 1* 2013 2008 1* 2014 1 2009 2015 2010 1* 2016 1 2011 1* 2017 1 2012 2018 1

Senado 1 -

Fuente: Elaboración de la UPL del OPD-FUNGLODE, con base al Sistema de Información Legislativa (SIL) de la CD y el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado de la República Dominicana, 2018.

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A pesar de las actualizaciones, las normativas propuestas no han logrado el apoyo en ambas cámaras, por lo que, han sido relegadas sucesivamente sin obtener una aprobación dentro del Congreso Nacional. Las iniciativas se pueden dividir en dos grupos generacionales.

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3. La cifra de nueve proyectos refiere a las propuestas originales, que no toman en cuenta si avanzó en la Cámara. Si se cuentan las duplicaciones el número total llegaría a 13 piezas. 4. * Estos proyectos fueron aprobados y remitidos a una segunda Cámara, donde perimieron. Para evitar duplicidades en el conteo se omitió su depósito en la segunda Cámara. - Hace referencia a los años donde no se sometió ninguna propuesta.

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La primera generación contiene aquellas piezas legislativas introducidas en alguna cámara de 2007 a 2016, mientras que el segundo grupo fue sometido a mediados de 2016.

4.1. Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil En 2007, la diputada Karen Ricardo sometió a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley de Primer Empleo, que tiempo después, se denominó «Proyecto de Ley de Pasantía Juvenil». Desde ese año hasta octubre de 2016 ha sido reintroducida, aproximadamente, seis veces en la misma entidad. La propuesta, que tiene cerca de 12 años en las instancias legislativas, busca mejorar las experiencias laborales y la transición de la escuela al trabajo a través de la generación de un sistema de formación dual para jóvenes. El debate en torno al proyecto se concentró en los incentivos a las empresas privadas. Esto provocó que juristas y funcionarios públicos denunciaran que la norma beneficiaria más a los empresarios que a los jóvenes. De igual forma, provocaría violaciones a derechos laborales de este sector de la población. (Batista Polo y De Jesús, 2018) En resumen, la propuesta contiene puntos innovadores que tratan de implementar un sistema de pasantías y formación para los jóvenes. Sin embargo, debido al tema del financiamiento y el convenio de becas perimió al término de la primera legislatura ordinaria de 2017.

El Proyecto de Ley de Empleo Juvenil y Desarrollo de Jóvenes fue sometido por primera vez en el Senado, el 22 de junio de 2016 por los senadores Arístides Victoria Yeb, Prim Pujals Nolasco y Dionis Sánchez Carrasco. El mismo día fue depositado en una Comisión Especial; sin embargo, perimió en enero de 2017 sin informe de la Comisión.

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4.2. Proyecto de Ley sobre Empleo Juvenil y Desarrollo de Jóvenes

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Fundación Global Democracia y Desarrollo La propuesta tiene varias similitudes con el proyecto de ley sometido en la Cámara de Diputados por Karen Ricardo. No obstante, la diferencia se centra en el modo de aplicar los incentivos, que en la propuesta del Senado está basado en montos por categoría. De igual forma, en esta propuesta se hace especial énfasis en los jóvenes pertenecientes a «sectores de bajos ingresos», pero esta no limita el acceso a las becas5 porque no establece una cuota. La pieza no fue reintroducida por los legisladores desde que perimió.

4.3. Proyecto de Ley que crea el Programa Primer Empleo

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El Proyecto de Ley que crea el Programa Primer Empleo fue sometido por el diputado Alejandro Jerez Espinal, el 16 de marzo de 2017. La propuesta fue enviada a la Comisión Permanente de Trabajo de la Cámara de Diputados el 3 de mayo del mismo año. Al igual que las demás, la pieza se centra en la creación de un programa con base a incentivos para favorecer empleo juvenil, con una duración de cuatro años, a cargo del Ministerio de Trabajo. La iniciativa perimió al finalizar la segunda legislatura de 2017 y fue reintroducida el 1 de octubre de 2018. Esta última versión, se mantiene vigente hasta el momento.

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5. El convenio de becas establecido en el proyecto de Ricardo compromete a los empleadores a financiar la formación del pasante, y este a su vez, lo retribuye con horas de trabajo al contratante.

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5. Proyectos de ley de primer empleo y pasantía juvenil: una comparación

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a Tabla 2 compara las principales características de los proyectos antes descritos. Asimismo, identifica los cambios realizados en las propuestas después de ingresar al Congreso Nacional. Es importante destacar que, ninguno de estos proyectos ha sido aprobado en las instancias legislativas. Los puntos centrales de las piezas se centran, esencialmente, en dos: exenciones y sistemas formativos. Los sistemas formativos consisten en modos de formación dual que permiten a los jóvenes emplearse sobre contratos especiales dónde aprenden un oficio a cambio de ofrecer mano de obra. Las modalidades formativas están presentes en la mayoría de las propuestas, excepto en el proyecto de Ley que crea el Programa de Primer Empleo sometida por el diputado Jerez Espinal.

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Tabla 2 Matriz de contenido de proyectos de ley de primer empleo/pasantía juvenil seleccionados

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Proyecto de Ley de

Primer Empleo

Pasantía Juvenil

Empleo Juvenil y Desarrollo de Jóvenes

Que crea el Programa Primer Empleo

Fecha

26 de diciembre de 2007

26 de octubre de 2016

22 de junio de 2016

9 de octubre de 2018

Alejandro Jerez Espinal

Autor

Karen Ricardo

Arístides Victoria Yeb, Prim Pujals Nolasco y Dionis Sánchez Carrasco

Cámara

Diputados

Senado

Diputados

Comisión Permanente

Juventud y Trabajo

Trabajo

Comisión Especial

Juventud y Trabajo

Rango etario

18-30 años

18-29 años

18-25 años

Incentivos fiscales

25 % del valor pagado como crédito del ISR; exención del pago por el 1% para Infotep.

25 % del valor pagado como crédito del ISR.

Exenciones equivalentes de 1 a 3 salarios anuales.

50-75 % del valor pagado como crédito del ISR.

Derechos laborales afectados

* No pago de la cesantía y preaviso; * Establecimiento de régimen de excepción de las normas laborales para las modalidades formativas reguladas.

Se define como un tipo especial de contrato.

Ninguno.

Estado final

Perimido

Vigente

Modalidades formativas

Sí

Fuente: Elaboración de la UPL del OPD-FUNGLODE, con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Cámara de Diputados y el Sistema de Información Legislativa (SIL) del Senado de la República, 2018.

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Con respecto a las exenciones, ha sido uno de los temas más importantes y controversiales en las piezas legislativas, especialmente, el proyecto de ley de pasantía juvenil. Estas sirven para incentivar e impulsar la participación de los empresarios. No obstante, esta estrategia podría ser redundante, ya que todos los costos de nómina son deducibles de la renta porque representan insumos para la producción. Por lo que, en la práctica, dichas medidas otorgarían una doble exención a los empleadores. La Tabla 2 presenta elementos de debates en la palestra y las características primordiales de cada propuesta. Las similitudes entre los proyectos de ley de pasantía juvenil, de empleo juvenil y desarrollo de jóvenes son varias, sin embargo, la población de aplicación de la norma varía entre los grupos de 18 a 30 años y 18 a 29 años.

Consideraciones y recomendaciones finales

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as estadísticas expresan que los jóvenes en República Dominicana son, en términos laborales, un grupo vulnerable. En comparación con la tasa de desempleo general, el desempleo juvenil puede llegar a ser dos veces mayor; por ello, la necesidad de establecer políticas que disminuyan esta situación es imperante. Los cambios en el mercado laboral debido a los avances tecnológicos y sociales son elementos esenciales que deben ser considerados al momento de elaborar y estudiar iniciativas que regulen este sector. La educación es la inversión fundamental para crear capacidades que mejoren el bienestar de la población. Sin embargo, el Estado puede cofinanciar el proceso de transición de la escuela al trabajo, para facilitar la emancipación económica de los jóvenes de manera oportuna. Debido a las experiencias y discusiones actuales en América Latina, el Poder Legislativo debería considerar la presentación en vistas

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Observatorio Político Dominicano, una inciativa de la

Fundación Global Democracia y Desarrollo públicas de las propuestas con los sectores involucrados este tema. Así como, prestar más atención a los incentivos e incluir herramientas y mecanismos de inclusión para las personas con discapacidad y otros subgrupos vulnerables. Las políticas para reducir las problemáticas de este grupo poblacional son de suma importancia, más aún cuando es el sector que decidirá el destino político del país en las elecciones del 2020. Una recomendación valida, sería la vinculación de todos los proyectos de ley que tienen el mismo objetivo con respecto al empleo juvenil. Esto permitiría crear una norma que asegure no solo la correcta formación de los jóvenes, sino una adecuada inserción en el mercado laboral.

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Referencias

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Sistema de Información Legislativa

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Cámara de Diputados de la República Dominicana. (2018). Sistema de Información Legislativa. Senado de la República. (2018). Sistema de Información Legislativa.

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