1. Antecedentes

Observatorio Político Dominicano, una iniciativa de la Fundación Global Democracia y Desarrollo

La construcción de la base doctrinal de los cuerpos de policía se produce durante la formación de los Estados Nación en el siglo XIX y posteriormente, a finales del siglo XX, durante la consolidación de las democracias en el caso de América Latina. Inicialmente, en varios países de la región los cuerpos armados comenzaron a fortalecerse mediante el aumento de su capacidad militar como consecuencia de las dictaduras y los conflictos armados internos, tomándose como una decisión política generalizada robustecer los ejércitos y encomendarles labores de seguridad interior en la segunda mitad del siglo XX. Esto permitió que la diferencia entre seguridad interna y externa no fuera establecida con mayor precisión, ya que, históricamente –y aun en la actualidad– en algunos países latinoamericanos las fuerzas militares participan en las labores de seguridad ciudadana y en el mantenimiento del orden público, a pesar de tener funciones totalmente distintas. (Casas, González y Mesías, 2018)

Ahora bien, la base doctrinal de las policías en América Latina no solo tuvo entre sus cimientos la influencia militar, sino también la necesidad de responder a los preocupantes y crecientes problemas de inseguridad y hechos de sangre presentes en todos los países de la región. Esto contribuyó a que las policías se erigieran prácticamente como la única institución con la que contaban los gobiernos para combatir el delito y mantener el orden público, convirtiendo así la lucha contra los delincuentes en un asunto exclusivamente policial y, sobre todo, orientado al uso de la fuerza enmarcado en una visión más bien castrense de la seguridad; esto hizo que las labores de la policía en materia de prevención y combate del delito quedaran configuradas doctrinalmente por una lógica belicosa, cuyo enfoque militarista y represivo se extendió por toda la región y creó una visión de la seguridad

La reforma policial en República Dominicana: una visión comparada

ciudadana en la que la única institución responsable era la policía. (Casas et al., 2018)

En consecuencia, hasta mediados de los 90 las policías de la región representaban el ente central para el mantenimiento del orden interno y apoyo de las fuerzas armadas, mostrando así una subordinación doctrinal militar y de gestión evidente. Por ello, en Honduras, la Fuerza de Seguridad Pública estaba bajo el mando de las Fuerzas Armadas; en El Salvador, en 1992 (cuando se firmaron los acuerdos de paz), las tres instituciones policiales dependían del Ministerio de Defensa y en Colombia, donde a pesar de múltiples intentos fallidos por cambiar su localización política, la Policía continuó estando bajo la sombrilla del Ministerio de Defensa, junto con las fuerzas militares. Por esta razón, los agentes policiales estaban entrenados casi exclusivamente para enfrentar conflictos armados y cooperar con los militares en el mantenimiento del orden interno, acciones que contrastan directamente con las funciones reales de la policía, que son la formación y capacitación en prevención y control de la criminalidad (Dammert, 2005). Así, este modelo de seguridad mostró falencias e ineficacia desde su génesis, por lo que muchos gobiernos de la región iniciaron procesos de reformas institucionales de sus policías, que también resultaron en su mayoría insuficientes para atender la problemática de la inseguridad tanto real como percibida. Una de las primeras fallas de estas reformas fue el hecho de apelar a la «mano dura» como virtual solución y mecanismo aparentemente obvio para reprimir el crimen y enfrentar los delitos comunes. Sin embargo, este enfoque de la seguridad ciudadana solo incluía la represión del crimen, mas no la prevención, procesamiento de los delitos, sanción y rehabilitación de los delincuentes, aspectos centrales de las reformas efectivas. (Arias, Rosada-Granados y Fabián, 2012) así, pues, las instituciones policiales fueron concebidas en rasgos generales como cuerpos conformados por personas autorizadas para

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regular las relaciones interpersonales de un conglomerado mediante el uso moderado de la fuerza física. A pesar de esto, en América Latina se mantienen como elementos centrales del problema 1) la diferencia entre seguridad interna y externa, que no ha desaparecido históricamente, puesto que las fuerzas militares han jugado (y en algunos países aún lo mantienen) un papel central en el mantenimiento del orden interno y 2) la desconfianza ciudadana, que continúa siendo muy alta debido a la poca eficiencia, la corrupción y la baja formación de sus miembros. (Bayley, 2001)

Adicionalmente, la participación de policías en enfrentamientos con la población, junto con el uso extremo de la fuerza en los últimos años, ha agravado la situación, dado que los casos de brutalidad y corrupción policial se han convertido en hechos indignantes para la ciudadanía y han cimentado la desconfianza en los cuerpos policiales, que comenzaron a ser vistos como instituciones ineficientes, libres de mecanismos de rendición de cuentas y caracterizados por la impunidad (Gorgal, 2015). Todo esto produjo la necesidad de crear nuevas instituciones con legitimidad, reconocimiento y confianza ciudadana; de esta forma, comenzaron a configurarse fuerzas policiales prácticamente nuevas en la región. El proceso fue exitoso solamente durante sus inicios: posteriormente fracasó, lo que fue evidenciado con la caída en picada de la confianza de la población en la institución. (Dammert, 2005)

El reconocimiento del fracaso de estas nuevas fórmulas policiales por parte de los gobiernos generó grandes esfuerzos para reemplazarlas, especialmente con la policía comunitaria que, en contraste, buscaba combatir el origen de la criminalidad mediante la participación ciudadana, políticas sociales preventivas y rendición de cuentas, a pesar de que en el proceso de su implementación estas enfrentaron obstáculos políticos, institucionales y sociales (Ungar, 2011). De ahí que los resultados de las reformas han sido muy limitados, la inseguridad

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ha crecido paralelamente a la percepción de inseguridad en la sociedad y la ciudadanía ha continuado desconfiando de la policía al tiempo que los sistemas de administración de justicia permanecen desbordados. (Arias et al., 2012)

De igual manera, la tradición militarista de corte jerárquico, centralizado y con una visión reactiva continúa siendo en muchos países latinoamericanos una demanda ciudadana y una propensión política sustentada en los altos niveles delictivos, en los problemas derivados de la presencia del crimen organizado y en la simple inercia de las funciones que cumplieron las fuerzas militares en el pasado (Casas et al., 2018). Aun así, en la actualidad se aprecia un regreso paulatino de los militares a funciones de mantenimiento del orden público, lo cual ha sido una acción empleada por los gobiernos para disminuir la sensación de inseguridad de la población y la aparente limitada efectividad de los cuerpos policiales. (Dammert, 2005)

Al margen de esto, la historia ha demostrado que el problema principal es que el producto final de la labor policial, «la seguridad de las personas», depende principalmente de factores que están lejos del alcance de la policía, puesto que la comisión de delitos y el aumento de las tasas de criminalidad en el fondo suelen depender de factores estructurales como son la pobreza, la desigualdad, los hábitats urbanos inadecuados, las migraciones masivas, la descomposición familiar y la presencia de minorías marginalizadas, entre otros (Bailey, 1994). Por todo ello, a la mejor policía de Europa, por ejemplo, le sería muy difícil acabar con la inseguridad en zonas con poblaciones marginadas y favelas latinoamericanas, por ejemplo; esto ha permitido romper el mito de que cualquier problema de seguridad es resultado de una mala policía y, sobre todo, que podría ser resuelto simplemente con una «buena policía». Empero, esta creencia sigue estando en la mente de mucha gente; por ende, los programas electorales de algunos candidatos