EL TRATAMIENTO DE LAS ASIMETRIAS EN LA INTEGRACION DE AMERICA DEL SUR
Anna Ayuso, Coordinadora del Programa América Latina de la Fundación CIDOB
X Jornada de economía Latinoamericana Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en América del Sur ORLA-UPF Barcelona, 19 mayo 2009
Las asimetrías y la integración
Las asimetrías dificultan la integración La integración puede/debe contribuir a reducir las asimetrías, pero no es automático. La reciprocidad no implica identidad de obligaciones Las asimetrías son susceptibles de ser verificadas empíricamente Los beneficios de la integración deben hacerse evidentes para todos para que el proceso sea sostenible Los perjuicios deben ser compensados Las asimetrías se deben abordar de manera integral y no solo como instrumento de compensación
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Taxonomía de las asimetrías
Por el tipo de divergencia Por su origen Por su naturaleza Por su dinámica Por su localización
Por el tipo de divergencia Diferencias de peso económico Distribución y disponibilidad de recursos naturales. Producción y brecha tecnológica Nivel de desarrollo Poder político Tamaño y población Jurídico-institucionales
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Por su origen
Asimetrías estructurales: tamaño de los mercados, desempeño económico, peso comercial, capacidad de crecimiento, vulnerabilidad a los desastres, renta per cápita, competitividad... (pueden ser objeto de tratamientos preferenciales negociados)
Asimetrías originadas en la políticas públicas nacionales: Estimulo de las inversiones nacional o internacional directa, subvención a la innovación tecnológica y a las exportaciones + carencias institucionales referidas al estado de Dº, Finanzas ordenamiento territorial. (coordinación o armonización de políticas)
Por su naturaleza
De poder-dependencia entre Estados: diferencias fácticas; a asimetrías estructurales derivadas de tecnologías, regulaciones y políticas; o estratégicas entre actores relevantes con diferente poder.
De desarrollo entre naciones: condiciones de vida de las personas, la cobertura de sus necesidades, sus capacidades y libertades, incluyendo: las asimetrías fácticas; las asimetrías estructurales que engloban las tecnologías, normas y valores que institucionalizan las diferencias; y las estratégicas sobre relaciones entre actores con diferentes poderes e intereses diversos
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Según su dinámica (1)
Estables (tamaño, población, disposición de recursos naturales)
Dinámicas en función de las economías y la composición (peso económico y político)
Transitorias (nivel de desarrollo, brechas tecnológicas y productivas)
Según su dinámica (2) Fundacionales: presentes en el momento del inicio del proceso de integración Emergentes: que resultan de la propia evolución del proceso de integración. Coyunturales: originadas en cambios de ciclos económicos
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Localización
Interestatales: tamaño, peso económico, población, peso político, marco jurídico e institucional.
Interregionales: nivel de renta, infraestructuras, desempleo, industrialización, desastres naturales
Instrumentos para el tratamiento de las asimetrías -
Los instrumentos para afrontar las asimetrías deben adecuarse a la dimensión de las disparidades, los recursos disponibles y la institucionalidad
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Es difícil trasladar las experiencias de un organismo de integración a otro.
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Se pueden extraer consecuencias de los resultados en diferentes contextos
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Tipos de instrumentos 4 bloques: Mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial Tratamiento de asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial. Mecanismos para la convergencia social e interregional Mecanismos de participación política
Aprovechamiento de la liberalización comercial
Tratamiento especial y diferenciado: plazos más largos de liberalización, exenciones temporales, cláusulas de excepción, normas de origen más favorables, cláusulas de máximo empeño Mantener ingresos por exportaciones o compensar la pérdida de ingresos fiscales por la liberalización Conservar márgenes de flexibilidad para fomentar el desarrollo productivo y aumentar la competitividad. Cooperación técnica para la liberalización y para superar las barreras no arancelarias y las medidas fitosanitarias. Política comercial común Acuerdos con terceros países
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Desarrollo económico y territorial
Infraestructuras de conexión territorial y de acceso a los recursos naturales estratégicos. Promoción de la industrialización e incentivos a la inversión en sectores específicos estratégicos. Reestructuración de sectores no competitivos. Transferencia de tecnología Flexibilizar la disciplina sobre propiedad industrial, para fomentar la innovación. Encadenamiento de sectores productivos para ganar valor añadido. Políticas industriales comunitarias Restricciones a flujos de capitales para poder adoptar políticas macroeconómicas anticíclicas. Evitar la vulnerabilidad a las conmociones externas. Exenciones fiscales territoriales específicas
Convergencia social e interregional
Fondos de cohesión e integración (enfoque nacional y regional) Políticas migratorias para facilitar la movilidad internacional de la mano de obra de trabajadores cualificados y no cualificados. Armonización de la legislación laboral Planes de desarrollo transfronterizo Infraestructuras de servicios básicos Transferencias de renta o subvenciones a sectores sociales vulnerables (agricultura).
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Mecanismos jurídico-institucionales
Sobre-representación en los órganos de decisión intergubernamentales Órganos no intergubernamentales que representen el interés general. Políticas reguladoras de la distribución de los beneficios de la integración. Instrumentos de solución pacífica de controversias. Instituciones de participación (parlamento, consejo económico y social, consejo de autoridades regionales y locales).
Experiencias de la CAN 3 etapas:
1969 a 1989 - Centrada en el tratamiento especial y diferenciado y las políticas de industrialización
1990 a 2000- Se devaluó el trato discriminatorio en favor del establecimiento de la ZLC y se fortalecieron los mecanismos de acceso a la financiación (CAF y FLAR)
Desde 2000 – Renovación de los instrumentos vigentes
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Liberalización comercial 1 Trato especial y diferenciado
Normas de origen: contenido regional exigido de 40% para Bolivia y Ecuador frente al 60% Liberalización de servicios: plazos diferenciados y excepciones temporales (Decisión 439) Arancel Aduanero común: se permite a Bolivia niveles de 5 y 10% y excepciones específicas a Ecuador (decisión 370) Cláusulas de desempeño. Cooperación técnica para la aplicación de los tratados comerciales
Liberalización comercial 2 Promoción de exportaciones
Bolivia: participación de la CAN en la formulación del Plan Estratégico exportador, apoyo a misiones comerciales y al fortalecimiento de las Pymes.
Ecuador: cooperación técnica para el examen de las políticas comerciales ante la OMC y en las negociaciones agrícolas para las negociaciones del TLC con los Estados Unidos
Negociación de acuerdos de liberalización con terceros.
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Desarrollo económico y territorial
Mecanismos financieros: Corporación Andina de Fomento (CAF) y Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) Acciones de convergencia macroeconómica Proyecto de régimen uniforme de corporaciones multinacionales andinas Alianza Energética Andina. (2004) Decisión 536 para armonizar las legislaciones para la interconexión eléctrica. Petroandina Fondo Especial Subregional de apoyo al mejoramiento productivo y competitivo de Bolivia y Ecuador. Acta de Lima (2005) Mediterraneidad: Decisión 185, Plan Andino de Acción Conjunta Fondo de Desarrollo rural y la productividad Agrícola
Convergencia social e interregional
Plan Integral de Desarrollo social (PIDS) Plan Andino de Salud en Fronteras (PASAPRO) Plan de Desarrollo Alternativo Programas de desarrollo transfronterizo Proyecto para facilitar proyectos interregionales públicos y de la sociedad civil
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Mecanismos jurídico-institucionales
Parlamento Andino Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (Decisión 585) para una estrategia andina de desarrollo territorial Solución de controversias Reglamento de la fase prejudicial de la acción de incumplimiento (Decisión 623) Trabajos para reformar el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CAN Comité Andino de Defensa de la Competencia Decisión 608 Normas para la Protección y Promoción de la Libre Competencia
Experiencias MERCOSUR 1ª etapa Tratamiento comercial recíproco Preferencias específicas como excepción temporal 2ª etapa Revisión de los efectos de las asimetrías Introducción de instrumentos financieros para la convergencia estructural (FOCEM) Decisión 34/06“Directrices para un Plan de superación de las Asimetrías en el MERCOSUR” Decisión 33/07 creación Grupo de Alto nivel para elaborar el Plan Estratégico para la superación de las Asimetrías en MERCOSUR
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Liberalización comercial 1 Trato especial y Diferenciado (Solo de carácter temporal) El tratado de Asunción en el Artículo 6 Programa de liberalización comercial para establecer el AEC: plazos más largos y un mayor número de productos acogidos a excepciones para Uruguay y Paraguay. Normas de origen del 50% para Paraguay en ligar del 60% regional Tratamientos excepcionales en algunos sectores Propuesta eliminación doble cobro del AEC para productos extra-zona ingresados por Uruguay y Paraguay
Liberalización comercial 2
Decisión 27/07 obligación de enviar un listado de las restricciones no arancelarias mas relevantes.
Negociar acuerdos de liberalización con terceros países.
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Desarrollo económico y territorial
Incentivos a inversiones Protocolo de Colonia de 1993,Protocolo de Buenos Aires de 1994 de trato para los inversores extra-zona
Incentivos a la producción Inventario sobre incentivos nacionales y subnacionales del sector público
Defensa de la competencia Decisión 18/96 Protocolo de Defensa de la Competencia del MERCOSUR
Convergencia macroeconómica Acta de Ushuaia de 1998, objetivos indicativos 2001
Interconexión física y energética iniciativa PETROSUR y FONPLATA Mediterraneidad
Convergencia social e interregional
Fondo de convergencia estructural (FOCEM) Aportaciones: 70% Brasil, 27% Argentina, 2% Uruguay y 1% Paraguay (50, 75 y 100m. $) Financiación proyectos: 48% Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil
Propuesta de llegar a 0,05% del PIB
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Mecanismos jurídico-institucionales
Parlamento de Mercosur
Mecanismo de jurisdicción arbitral
Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur
Comité de Defensa de la Competencia.
El espacio sudamericano Red de Acuerdos de ALADI IIRSA Propuestas Interconexión energética: PETROAMERICA Gaseoducto Sudamericano Gaseoducto del Sur Cumbres energéticas Banco del Sur
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Principales carencias No existen suficientes estudios empíricos sobre dinámicas de las asimetrías. Falta garantías de acceso a los mercados sin discriminaciones Armonización de políticas y de marcos reguladores Convergencia macroeconómica y reducción vulnerabilidad
Principales carencias 2 Políticas de integración positiva (industrial, empleo, innovación tecnológica, productividad, formación y educación, medio ambiente...) Fondos estructurales (refuerzo del elemento redistributivo) Infraestructura de conexión interregional Asistencia técnica y financiera
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Condiciones de Efectividad Cumplimiento de las obligaciones y respeto a la disciplina colectiva Disponibilidad de Recursos Regionales Institucionalidad regional para gestionar y asignar los recursos. Mecanismos regulatorios jurídicamente vinculantes. Transparencia de las balanzas comerciales y fiscales
Condiciones de Efectividad
Indicadores para el seguimiento de las dinámicas de convergencia/divergencia y de los efectos de las políticas regionales y nacionales. Armonización de las políticas nacionales Definir el principio de subsidiariedad y la división del trabajo en el ámbito, interregional, nacional y regional/local Participación de pluralidad de actoresdemocratización de los procesos de toma de decisiones
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Cooperación Interregional UE-AL 3 vías que deben de actuar de forma convergente:
Diálogo político Políticas de desarrollo Acuerdos económicos
2 prioridades: Cohesión social e integración regional
Diálogo político Identificar principios de acción y definir objetivos. Diálogo como instrumento de coherencia de las políticas en diversos niveles
(nacional, regional, local)
Institucionalidad que permita un seguimiento y rendición mutua de cuentas. Interlocutores adecuados para el diálogo social que aseguren la representatividad.
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Acuerdos Comerciales
Medidas comerciales - Trato especial y diferenciado en las ZLC (marco reciprocidad) - Sistema de Preferencias Generalizado Medidas compensatorias (Agenda de Acompañamiento) - Previsión de los impactos negativos (EIS). - Asistencia Técnica Relacionada con el Comercio - Armonizar los marcos regulatorios de los agentes económicos y sociales. - Transferencia de tecnología - Introducir incentivos para los agentes y procedimientos adecuados - Protección de sectores vulnerables. - Efectos sobre el mercado de trabajo - Sostenibilidad ambiental de sectores exportadores de commodities
Cooperación para la Cohesión social y territorial
Definir objetivos de cohesión social mesurables. Cuantificar los recursos necesarios y establecer compromisos recíprocos. Fondos cofinanciados para políticas de reducción de las asimetrías diferenciados según los objetivos. Financiación de las infraestructuras en base a un modelo de desarrollo regional equilibrado. Diferenciación de Grupos de regiones. Evaluación del impacto de las diferentes medidas sobre la Cohesión social, estableciendo indicadores. Coordinar políticas y complementar los instrumentos con aproximación multisectorial. Intercambios de experiencias y buenas prácticas
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