Oportunidades de negocio en Sudamérica by ORLA UPF

Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica Con la colaboración de Escola d’Estudis Empresarials

Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica X Jornadas de Economía Latinoamericana

Ana Ayuso Manuel Cienfuegos Paola Cobos Xavier Ramírez Manuel Cienfuegos (Dir.)

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Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica X Jornadas de Economía Latinoamericana

Ana Ayuso Manuel Cienfuegos Paola Cobos Xavier Ramírez Manuel Cienfuegos (Dir.)

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Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica X Jornadas de Economía Latinoamericana Ana Ayuso Manuel Cienfuegos Paola Cobos Xavier Ramírez Manuel Cienfuegos Mateo (Dir.)

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Índice

Siglas y acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Dr. Joaquín Tena Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Dr. Carles Murillo 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Entorno actual de los negocios en América Latina en el marco del nuevo regionalismo Americano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sra. Paola Cobos 2.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Reformas de finales del siglo xx en América Latina y perspectivas para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Países y sectores más atractivos. El caso de Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Sectores, países, mercados y productos de exportación e importación entre la Unión Europea y América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Elementos del ambiente de los negocios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los procesos de integración económica en América Latina: evolución y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sr. Xavier Ramírez 3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Las reformas estructurales de los años noventa en América Latina . . . . 3.3. Liberalización comercial y apertura al exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. El concepto de integración regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. Integración regional en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Avances y obstáculos para la reduccion de las asimetrias en Sudamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dra. Ana Ayuso Pozo 4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Evolución y tratamiento de las asimetrías en la Comunidad Andina de Naciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. El tratamiento de las asimetrías en el Mercosur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. El espacio sudamericano como escenario de tratamiento de las asimetrías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Otros mecanismos jurídico-institucionales y para la convergencia social e interregional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los retos empresariales frente a las relaciones comerciales y de inversión entre la Unión Europea y los países y las organizaciones de integración de América del Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr. Manuel Cienfuegos Mateo 5.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. La asociación entre la Unión Europea y Sudamérica: situación actual y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. El pilar económico, piedra angular de las relaciones eurosudamericanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y Chile . . . . . . . . . . . . . 5.5. Comercio e inversiones entre la Unión Europea, Guyana y Surinam . . . 5.6. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y el Mercosur . . . . . . . . 5.7. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Bibliografía general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Currícula vitae abreviada de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

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Siglas y acrónimos

ACP: Grupo de países de los Estados de África, Caribe y Pacífico ACPID / TRIPS: Acuerdo sobre los Aspectos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio / Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights Agreement AL: América Latina ALADI: Asociación Latinoamericana de Integración ALBA - TCP: Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos ALC: América Latina y el Caribe ALCA / FTAA: Área de Libre Comercio de las Américas / Free Trade Area of the Americas BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial BRIC: Brasil, Rusia, India y China CAF: Corporación Andina de Fomento CAN: Comunidad Andina Caricom: Caribbean Community / Comunidad del Caribe CEPAL: Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas DG Trade: Dirección General del Comercio de la Comisión Europea FMI: Fondo Monetario Internacional Fonplata: Fondo financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata GATT: General Agreement on Trade and Tariffs / Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio GATS / AGCS: General Agreement on Trade in Services / Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios IED: Inversión Extranjera Directa IIRSA: Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana INTAL: Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, del BID MCCA: Mercado Común Centroamericano 9

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Mercosur: Mercado Común del Sur NAFTA / TLCAN: North American Free Trade Agreement / Tratado de Libre Comercio de América del Norte OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OMA / WCO: Organización Mundial de Aduanas / World Customs Organization OMC / WTO: Organización Mundial del Comercio / World Trade Organization OTCA: Organización del Tratado de Cooperación Amazónica PIB / RNB: Producto Nacional Bruto / Renta Nacional Bruta PVD: Países en Vías de Desarrollo PYMEs: Pequeñas y Medianas Empresas ROA: return on assets –rentabilidad sobre activos–, esto es, utilidad bruta antes de impuestos, intereses, amortizaciones y depreciaciones sobre el activo total ROE: return on equity –rentabilidad sobre patrimonio–, esto es, utilidad neta sobre el patrimonio total ROI: return on investment –retorno sobre inversión, esto es, ingresos totales - costo total de fondos invertidos- sobre el costo total de fondos invertidos SELA: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe SIA / EIS: Trade Sustainability Impact Assessment / Evaluación del Impacto del Comercio sobre la Sostenibilidad SPG: Sistema de Preferencias Generalizadas TLC / FTAA: Tratado de Libre Comercio / Free Trade Area Agreement UE: Unión Europea Unasur: Unión de Naciones Suramericanas UNCTAD: Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo

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Prólogo

Me es grato prologar este documento que recoge las ponencias de las X Jornadas de Economía Latinoamericana, cuyo objeto han sido las «Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica», dirigidas por el Dr. Manuel Cienfuegos, y que han tenido como marco la Escola d’Estudis Empresarials de la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona. Quiero subrayar en primer lugar el apoyo que la Escola ha prestado durante años a estas Jornadas, habiéndose convertido en una actividad académica habitual, que ha revertido directamente en nuestros alumnos. Son también destacables los resultados académicos, valiosos e interesantes desde el punto de vista conceptual, que han enriquecido a nuestra Universidad en una dimensión de otro modo poco frecuentada. Las Jornadas de Economía Latinoamericana en la Universitat Pompeu Fabra ponen de manifiesto asimismo la conexión entre nuestra Universidad y la empresa y contribuyen a reforzarla. Son, además, una manifestación del interés creciente desde España por América Latina. Antes de concluir, quiero ofrecer mi reconocimiento y el de la Escola al Prof. Carles Murillo por la capacidad de iniciativa y la determinación y habilidad demostradas en la gestación y realización de las Jornadas así como en el Observatorio de las Relaciones con América Latina. Finalmente quiero expresar mi confianza en la continuidad del apoyo que la Universitat Pompeu Fabra prestará a esta iniciativa. Joaquin Tena Director Escola d’Estudis Empresarials Universitat Pompeu Fabra

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1. Presentación

La Universitat Pompeu Fabra ha tenido, desde sus orígenes, actuaciones encaminadas al establecimiento de puentes académicos con América Latina. Una de estas manifestaciones ha sido la celebración de las Jornadas de Economía Latinoamericana que han tenido siempre un considerable éxito de asistencia y de participación de destacados ponentes. Estas jornadas han contado con la colaboración y patrocinio de instituciones prestigiosas como, por ejemplo, el Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICCI), el Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), el grupo Moneda Única, el Observatorio de las Relaciones con América Latina (ORLA) y la Escuela de Estudios Empresariales de la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona. La celebración de la décima edición de estas jornadas ha sido el argumento adecuado para, en esta ocasión, verter las presentaciones de los ponentes en el texto que sigue a continuación. Desde estas páginas quiero agradecer a todos los que han intervenido en estas diez ediciones de las Jornadas de Economía Latinoamericana su disponibilidad e interés. Sus intervenciones han logrado acercar nuestro entorno más inmediato a la realidad de la economía de los países de América Latina y, en especial, a los elementos que configuran sus relaciones empresariales. ORLA es un centro de investigación de la UPF que orienta sus trabajos en una doble perspectiva. La primera de ellas tiene que ver con el ámbito geográfico de interés que, como en la denominación de propio centro se expresa, se focaliza en América Latina desde el punto de vista de sus relaciones con la realidad europea. La segunda tiene que ver con el alcance de las investigaciones que se organizan, como se manifiesta en su página web (www.orla.upf.edu) en varias áreas temáticas todas ellas con el denominador común de la empresa. Los trabajos de investigación tienen una orientación aplicada y de servicio a la sociedad, en el sentido de que mediante las mismas se consigan aportaciones interesantes para la toma de decisiones empresariales. La traducción de las opiniones de expertos, ya sea a través de los documentos breves que aparecen en la página web de ORLA, como mediante publicaciones como la que tienen en sus manos, es uno de los objetivos principales de actuación del centro de investigación. 13

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La edición celebrada en mayo de 2009 ha estado organizada de nuevo por ORLA, bajo la coordinación del profesor Manuel Cienfuegos, director adjunto de ORLA, con el patrocinio de la Escuela de Estudios Empresariales de la UPF. El tema desarrollado por los ponentes ha girado, en esta oportunidad, acerca de las Oportunidades de negocios en la situación actual de integración regional en Sudamérica. La situación de crisis en la que viven todas las economías del mundo ha convulsionado el sistema financiero y los flujos comerciales en la mayor parte de productos. Las cifras revelan una disminución importante del comercio exterior que se espera, por otro lado que empiece a recuperarse a partir del 2010. Una de las consecuencias de esta peculiar crisis, por el hecho especial de ser la primera crisis grave de la época de la globalización económica, ha sido el rebrote de posiciones proteccionistas. Esta situación contrasta con la proliferación de tratados de libre comercio y otro tipo de acuerdos comerciales entre regiones en las últimas décadas que, en algunos casos, supone el marco de referencia bajo el que se realizan la gran parte de sus transacciones económicas. La decisión de centrar el tema de la jornada en el ámbito geográfico concreto de América del Sur tiene una razón de peso: Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones constituyen dos referencias obligadas para entender el alcance y las dificultades de avance en los procesos de integración regional. Los ponentes han planteado aspectos diversos y complementarios al respecto de esta temática. Se trata de conocer los argumentos que permiten analizar su evolución y tendencias de futuro, así como los retos y oportunidades que los acuerdos que favorecen el libre comercio. Sin lugar a dudas, el estudio de las implicaciones empresariales de todo este fenómeno debe servir para orientar las estrategias comerciales de las empresas exportadoras e inversoras, tanto las que tienen sede en nuestro país como en los países sudamericanos. La recopilación de las ponencias presentadas en la jornada, ajustadas con el fruto del rico debate que siguió a las intervenciones de los invitados y asistentes a la misma, constituye un añadido de gran valor, tanto desde la perspectiva académica como por su interés para el empresariado. Este libro constituye la tercera obra colectiva de los investigadores y colaboradores de ORLA y se suma a otras dos que han abordado temas tan sugerentes como la cooperación empresarial a través de los consorcios de exportación y, de otro lado, la comparación de las experiencias de apoyo de las administraciones públicas a la presencia internacional de la empresa. Uno de los objetivos principales de ORLA es proseguir en esta línea de producción escrita que, de todos modos, tendrá pleno sentido en la medida que su aparición tenga la misma buena acogida que los dos primeros textos. Carles Murillo Director del Observatorio de las Relaciones con América Latina (ORLA) y del Master en Negocios Internacionales con Especialización con América Latina (MIBAL) de la Universitat Pompeu Fabra. 14

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Introducción

Según estimaciones de la OMC, hasta diciembre de 2008 se habían notificado 421 acuerdos comerciales regionales, de los que están vigentes 230, sean de comercio preferencial o de integración –zonas de libre cambio y uniones aduaneras–. Este conjunto de acuerdos contabiliza alrededor del 60% de los intercambios internacionales de mercancías, y para algunos países cerca del 90% del comercio tiene lugar bajo algún sistema de preferencias (STEINBERG, 2007: 6). De hecho, Mongolia es el único país de la OMC que no ha firmado ningún acuerdo regional. Si se tienen en cuenta los acuerdos comerciales de comercio que están en vigor pero no han sido notificados, los que se han firmado pero todavía no están en vigor, los que se están negociando y los que se encuentran en la fase de propuesta, el número de ellos cuya aplicación está prevista para 2010 asciende a cerca de 400. Los TLC y los acuerdos de alcance parcial representan más del 90% y las uniones aduaneras menos del 10% restante1. Una gran parte de estos acuerdos se han suscrito a partir de los años 90 del siglo xx, una vez que los Estados y Organizaciones internacionales optaron por las estrategias del nuevo regionalismo, llamado más comúnmente regionalismo abierto u ofensivo cuando se habla de procesos económicos de integración regional, para hacer frente a diferentes retos políticos, económicos, sociales y de seguridad característicos de las relaciones internacionales de nuestros días2. 1. De éstos, 324 fueron notificados de conformidad con el artículo XXIV del GATT de 1947 y el GATT de 1994; 29 de conformidad con la Cláusula de Habilitación; y 68 de conformidad con el artículo V del AGCS (véase http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/region_s.htm). 2. Sintéticamente, se puede decir que el regionalismo abierto intenta conjugar el interés de los países socios de otorgarse mutuamente un trato preferencial con el imperativo de que, simultáneamente, se mantengan e intensifiquen los vínculos con el resto del mundo. En efecto, al inicio, se erigen de forma temporal barreras para potenciar las economías de los países que se integran y acrecentar sus oportunidades en el mercado mundial. Después se trata de expandir el comercio, ya que se intenta diseñar la discriminación de tal forma que los incentivos para una mayor interacción económica entre los países miembros no suceda exclusivamente a expensas de los no socios. Conviene apuntar que en la actualidad se asiste a una etapa de transición dentro del regionalismo abierto debido, por un lado, al interregionalismo contemporáneo y, por otro lado, al regionalismo postliberal (SANAHUJA, 2007 y 2009).

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Algunos de los más destacados procesos regionales de integración económica al nivel mundial se originaron en América del Sur en la antedicha década, como es el caso del Mercosur, de 1991, y la CAN, de 1996. Ambos procesos no atraviesan sus mejores horas, puesto que el Mercosur está inmerso en una fase de estancamiento y la CAN sobrelleva como puede una profunda crisis. Sin embargo, y de modo un tanto chocante, en esta misma región se han lanzado en los últimos cinco años nuevas iniciativas regionales de cooperación intergubernamental –ya que realmente no son de integración, al menos en el sentido tradicional de este término– de amplio alcance, como son –con sus denominaciones actuales– la Unasur, de 2004, y el ALBA-TCP, de 20053. La diferente y compleja situación del fenómeno de la integración regional en Sudamérica despliega lógicamente consecuencias en la forma de hacer negocios internacionales, y sus condicionantes, de las empresas sudamericanas, dentro de la región y con el mundo, así como sobre las oportunidades empresariales en dicho continente para las compañías de terceros países y bloques comerciales. Partiendo de estos elementos, tuvo lugar el 19 de mayo de 2009 en Barcelona la X Jornada de Economía Latinoamericana, organizada por la Escuela Universitaria de Estudios Empresariales de la Universidad Pompeu Fabra y el Observatorio de Investigación sobre las Relaciones con América Latina (ORLA). La Jornada reunió a un grupo de analistas, académicos y expertos europeos para estudiar y debatir acerca de las oportunidades de negocios en Sudamérica a la vista de la situación actual y perspectivas de integración regional en esta región y sus relaciones con la UE, en tanto socio externo que puede favorecer de diversas maneras la consolidación de la integración en América del Sur. La Jornada se desenvolvió en torno a cuatro ponencias temáticas, moderadas por el Dr. Carles Murillo, de la Universidad Pompeu Fabra y director de ORLA. La primera ponencia, desarrollada por la Sra. Paola Cobos, del Instituto de Educación Continua de Barcelona, consideró el entorno actual de los negocios en América Latina en el marco del nuevo regionalismo americano. En la segunda ponencia, a cargo de Sr. Xavier Ramírez, de la Universidad Ramon Llull, se reflexionó acerca de la evolución y perspectivas de los procesos regionales de integración económica en América Latina en general y en Sudamérica en particular. La tercera ponencia abrió el tema de los retos empresariales ante las relaciones de comercio e inversiones entre la Unión Europea y Sudamérica, siendo impartida por el Dr. Manuel Cienfuegos, de la Universidad Pompeu Fabra. En la cuarta y última ponencia se abordaron las oportunidades de negocio derivadas del tratamiento de las asimetrías en América del Sur, corriendo a cargo de la Dra. Ana Ayuso, de la Fundación CIDOB4. 3. Sobre ambas iniciativas, véase CIENFUEGOS, 2009; SANAHUJA, 2010. 4. Véase http://orla.upf.edu/blog/2009/06/imagenes_de_la_x_jornada_de_ec.html

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El fruto más visible de estas X Jornadas es este volumen, en la que se recogen las ponencias presentadas, una vez reelaboradas por los distintos autores para incorporar en su texto los debates que se produjeron en esa reunión y agrupar mejor los análisis temáticos desarrollados sobre las oportunidades de negocios en la situación actual de la integración en Sudamérica y en sus aspiraciones de avanzar hacia una región más integrada y cohesionada. Todo ello con el objetivo de fomentar un conocimiento más certero en los sectores empresariales españoles de esta región y de su gran potencial de crecimiento político, económico y social. A fin de cuentas, esta región constituye un importante mercado de expansión para las empresas españolas y es el área geográfica donde se han focalizado en gran medida las inversiones españolas en los últimos años. Y algunos de sus países, y de modo especial Brasil, pero también Argentina y Venezuela son hoy en día prioridades confesas de la política exterior española. Finalmente, quiero agradecer a los participantes de la X Jornada de Barcelona sus preguntas, sugerencias, reflexiones y críticas porque con ellas han enriquecido científicamente esta monografía. También deseo reconocer públicamente la contribución desinteresada de todas aquellas personas anónimas que hicieron posible la publicación de este volumen, y en especial a la Escuela Universitaria de Estudios Empresariales de la Universidad Pompeu Fabra y al equipo de ORLA en su conjunto. Manuel Cienfuegos (Dir.) Barcelona, 6 de diciembre de 2009, festividad de la Constitución

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2. Entorno actual de los negocios en América Latina en el marco del nuevo regionalismo americano Paola Cobos Profesora del Instituto de Educación Continua de Barcelona Consultora

2.1. Introducción Las economías latinoamericanas se encuentran en general sólidamente preparadas para afrontar las actuales turbulencias financieras de la economía internacional. Por primera vez en más de un siglo, estos países van a crecer en medio de un mundo en grave recesión. Esto va a cambiar, sin duda, las percepciones de riesgo de la región, y cuando la economía mundial vuelva a la normalidad, ello va a ser reconocido, facilitando un mayor acceso a capitales, lo que se debería traducir en mayores oportunidades de crecimiento para la región. La región ha registrado uno de los ciclos expansivos más largos y dinámicos de las últimas décadas como resultado de un escenario externo muy favorable y una buena gestión de las políticas macroeconómicas. La presente década registra una gran moderación en las tensiones inflacionistas. La credibilidad de los bancos centrales se ve favorecida por la adopción de objetivos específicos de inflación, o regímenes cambiarios más flexibles, entre otros avances. Como consecuencia, y a pesar del impacto de la crisis global, la percepción de riesgo se ha mantenido muy por debajo de los niveles encontrados en crisis anteriores, o en el sector corporativo de países desarrollados. Nunca ha estado mejor preparada. Nunca haberse graduado en tantas crisis y en tantos episodios de volatilidad tenía tanto valor estratégico: Latinoamérica es el único continente con generaciones de profesionales y de ciudadanos que se han formado tomando decisiones para salir de sus múltiples crisis anteriores.

2.2. Reformas de finales del siglo xx en América Latina y perspectivas para el futuro

Hace unos años advertimos que Latinoamérica era una región que gracias a la consolidación y reformas de los años noventa del siglo xx contaba con grandes ban18

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cos que operaban modelos de negocio tradicionales, prudentes y transparentes cuyo objetivo estratégico era bancarizar un continente en el que los pasivos bancarios suponían menos del 25% del PIB, y eso gracias a que en Brasil la ratio era del 40% y en Chile del 70%, ya que en el resto de economías el apalancamiento era muy bajo: en Argentina el 14%, en Uruguay el 20%, en Colombia el 28%, etcétera. Nuestra percepción es que esta ventaja competitiva no ha perdido nada de su valor en los últimos cinco años. El sistema bancario del continente efectivamente se ha duplicado y hay nuevas capas sociales –equivalentes a las clases medias emergentes de Europa– que han accedido por primera vez a los productos y servicios bancarios, y que previsiblemente tendrán tasas de morosidad ligeramente más elevadas que los clientes históricos de la banca del continente, pero en esta ocasión las deudas son en moneda nacional, los descalces de plazos y de tipos de interés son muy moderados, y los tipos de interés aplicados han tendido a cubrir la prima de riesgo que se anticipaba un día podía llegar a concretarse en la consecución del grado de inversión. Por todo ello, los bancos de la región deberían estar en condiciones de navegar por esta crisis económica y financiera actual sin requerir la «respiración asistida» que reclama la mayoría de bancos de los países desarrollados. Y esta diferencia puede ser muy valiosa a lo largo del proceso de ajuste al componente permanente de los shocks al que antes nos referíamos. Parece razonable esperar que el crédito se desacelere hasta el 10% y que los tipos de interés del activo suban para reflejar las nuevas condiciones de riesgo. Sin embargo, hoy el mensaje es que, salvo hecatombe mundial, la región va a contar con un sistema bancario que seguirá cumpliendo su labor de intermediación del ahorro y del crédito, algo de lo que la región careció en las crisis de los años ochenta y noventa. Poder apostar a que va a haber un sistema bancario razonablemente sano y que previsiblemente no va a exigir un salvataje con dinero de los contribuyentes no es poca cosa hoy en día5. El continente ha mejorado de verdad, y el dividendo más tangible es que la resistencia hasta ahora demostrada ante el adverso entorno exterior le ha ganado a los gobiernos el margen de maniobra necesario para investigar la posibilidad de instrumentar políticas anticíclicas similares a las que otras economías desarrolladas y emergentes están ya anunciando. De ahí que los economistas de la región puedan ya declarar que «nos hemos liberado de la excepcionalidad latinoamericana. Somos como los demás». Los países más abiertos, como por ejemplo Chile, o con lazos comerciales más estrechos con socios comerciales que están en recesión, como es el caso de 5. «Latinoamérica será de los primeras (...) en salir de la crisis económica mundial, porque por primera vez esta crisis le ha pillado con un sistema financiero sólido y no tiene problemas estructurales fuertes» (RODERO, 2009).

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México, se verán golpeados con más dureza, pero algunos podrán amortiguar los golpes gracias al espacio adicional para las maniobras fiscales y monetarias adquirido durante la pasada década. Se prevé que por vez primera en muchas décadas, América latina será capaz de registrar un crecimiento económico positivo en un período de recesión global. Los sistemas financieros se han visto afectados por el giro de los acontecimientos, pero hasta ahora no hay signos de riesgos sistémicos en ninguno de los principales países de la región. Las políticas, las instituciones y las reservas acumuladas en la reciente bonanza han permitido a Latinoamérica mantenerse en pie ante una crisis actual de una intensidad y violencia que nada tiene que envidiar a la que en 1982-83 la envió a crecimientos negativos del orden del 2,5%. Los bancos latinoamericanos deberían estar en condiciones de navegar por esta crisis sin requerir la «respiración asistida» que reclama la mayoría de bancos de los países desarrollados, por lo que la región va a contar con un sistema bancario que seguirá cumpliendo su labor de intermediación del ahorro y del crédito, algo de lo que la región careció en las crisis de los años ochenta y noventa. Además AL se caracteriza por una proporción elevada de población en edad de trabajar, lo que favorece el ahorro (los trabajadores jóvenes son mayoritariamente ahorradores netos). Hay asuntos que muchos países ya han cerrado y que en AL siguen sin abordarse: la secuencia de creación y distribución de la riqueza, el papel del Estado y del mercado, la eficacia de la democracia y del modelo autoritario benevolente o populista, la educación, el narcotráfico y el debate global sobre la legalización de las drogas… No podemos seguir dando vueltas. Hay que dar respuestas. Y sería un enorme desacierto ir al encuentro de esos y otros problemas pensando en la derrota. Tampoco el voluntarismo es una actitud recomendable. A Latinoamérica no le vale el vaso medio vacío, ni el medio lleno. Tiene que jugársela y adoptar decisiones que realmente llenen el vaso hasta colmarlo. Por primera vez en décadas, los bancos centrales de América latina han podido relajar la política monetaria en medio del agravamiento de la situación externa. Ni están siendo irresponsables ni se perciben como tales. Simplemente están aprovechando la credibilidad conseguida en la pasada década, así como sus reservas internacionales, lo que constituye un gran cambio con respecto a los episodios de crisis anteriores. Debido a que la exposición de los bancos latinoamericanos a los activos tóxicos ha sido prácticamente insignificante, la crisis financiera no ha contribuido mucho a empeorar la eficacia operativa de los sectores bancarios. Según los últimos datos publicados disponibles, no hay indicaciones de grandes cambios en los cocientes que sirven para medir la rentabilidad de un negocio o la aplicación de fondos en efectivo a partir de la información contable (ROA, ROE y ROI), los ratios 20

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de capital ajustado, los ratios préstamos-depósitos, etcétera. Hasta el momento, y con estas variables en niveles positivos, la resistencia de los sistemas financieros de la región continúa básicamente inalterada y las tensiones de liquidez han demostrado ser en su mayor parte temporales, sin poner en riesgo la solvencia de las instituciones financieras de la región. Cuando analizamos la situación actual de AL vemos que las políticas e instituciones macroeconómicas han cambiado bastante, estructurando mecanismos de seguro que van desde niveles muy altos de reservas internacionales, presupuestos fiscales con superávit e importantes ahorros en fondos soberanos, hasta una escasa dependencia de la financiación internacional en aquellas economías con alto riesgo-país, como Argentina o Venezuela. Por el momento, los bancos latinoamericanos no han sufrido fuertes pérdidas que pudieran forzarles a un proceso de desapalancamiento, como el que se está produciendo ahora en el mundo desarrollado. Prestar de manera irresponsable podría cambiar rápidamente esa situación, y eso es algo que a ningún Ministro de Finanzas o gobernador de Banco Central le gustaría enfrentarse dadas las actuales circunstancias.

2.3. Países y sectores más atractivos. El caso de brasil Brasil, es el país mejor posicionado a nivel de indicadores macro y micro económico de América Latina. Este país forma parte de los nombrados países emergentes más atractivos, los llamados BRICs (Brasil, Rusia, India y China). Los cuatro países BRIC representan alrededor del 40% de la población mundial y el 15% del PIB mundial. Las cuatro economías están además entre los siete mayores tenedores de reservas del mundo. Brasil es el líder de Sudamérica. ¿Por qué? Se comprende mirando los indicadores macroeconómicos: de crecimiento de producto bruto, población, inflación, desarrollo económico, transparencia, facilidad de hacer negocios y riquezas naturales, las inversiones en infraestructuras, biotecnología, biocombustibles, aeronáutica, automoción, turismo, medio ambiente y tecnología en agroalimentario, etcétera. Además, Brasil encabeza la iniciativa subregional más ambiciosa en Latinoamérica, la Unasur, que junto al Banco del Sur y al Consejo de Defensa Suramericano son los puntos cardinales de una región transformada a los ojos de Estados Unidos. Con los países árabes y africanos, con Europa y Rusia, los líderes suramericanos han abierto canales de comunicación y comercio hasta ahora reservados a las grandes potencias. La economía brasileña se ha estabilizado, las reformas legislativas del gobierno de Lula Da Silva están impulsando la cooperación entre los sectores públi21

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co y privado, los desequilibrios están mejorando, y la alta valoración de los mercados está atrayendo la atención de los inversores extranjeros. Como resultado, Brasil se ha convertido en uno de los principales mercados de IED6 y la moneda brasileña, el real, así como el mercado de valores del país se miden a todos los tiempos máximos. Por su dimensión, Brasil puede tener mayor responsabilidad e incluso potencial para influenciar sobre realidades regionales. El reconocimiento de los progresos que ha experimentado en los últimos años y el hecho que sea la principal economía sudamericana, acrecientan la percepción externa sobre el papel relevante que le cabe desempeñar. Se observa, en tal sentido, una cierta tendencia a atribuirle la condición de interlocutor privilegiado, una especie de país ancla de la estabilidad regional. Ahora bien, dada la diversidad de situaciones y de enfoques, la densidad creciente de las interacciones y el carácter multipolar del espacio sudamericano, el liderazgo regional sólo podría ser la resultante del protagonismo activo de varios países relevantes. En efecto, en el complejo mosaico sudamericano, son varios los otros protagonistas relevantes con vocación de liderazgo. Y son muchas las opciones para encarar coaliciones de geometría variable funcionales al tipo de cuestión que deba abordarse. Un fuerte desafío para Brasil será entonces demostrar que puede consensuar iniciativas con otros protagonistas relevantes en la región sudamericana, como son, especialmente, por su peso propio, Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela. Sin una articulación de intereses entre diversos protagonistas relevantes, sería difícil imaginar el ejercicio de un liderazgo regional eficaz. El que aspire a tener protagonismo y liderazgo de alcance sudamericano, tendrá que tener en cuenta, además, la gravitación de Estados Unidos y México en la región, como asimismo la de países de la UE y, crecientemente, la de China, que en cuestiones importantes de la agenda sudamericana reúnen condiciones para desarrollar un protagonismo relevante7. Si bien la tendencia se ralentizará este año, cuando la crisis sea superada, no hay duda de que Brasil continuará siendo un jugador muy importante en la región, 6. Un informe de UNIVERSIA KNOWDLEDGE&WHARTON de 2008 ha resaltado el auge de la inversión extranjera en Brasil, que se ha convertido en uno de los cuatro primeros destinos inversores entre los mercados emergentes, junto con China, Rusia e India. España, con 30.000 millones de euros, es el segundo inversor en el país después de Estados Unidos. 7. «La gobernabilidad regional, en términos de predominio de la paz y la estabilidad política, requerirá en el futuro lograr puntos de equilibrio entre todos los intereses en juego. Ello implicará capacidad y voluntad de articulación. Es el gran desafío para cualquier país que aspire a ser percibido como protagonista con potencial de irradiar efectos de liderazgo sudamericano» (Comentarios realizados por Félix PEÑA, Director del Instituto de Comercio Internacional de la fundación Standard Bank y profesor de la Universidad Nacional de Tres de Febrero de Argentina).

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dice Roberto TEIXEIRA DA COSTA, ex-presidente del Consejo de Empresarios de AL: «No por bondad, sino porque la economía brasileña lo requiere». Hecho que, según el economista, también es resultado de una diplomacia empresarial. «Antes, los empresarios actuaban sólo a través de la cancillería. Ahora, a pesar de no abandonar los mecanismos de presión del gobierno, ya parten a negociar directamente». Esa nueva mirada del empresariado brasileño calza con los planes gubernamentales de Brasil de reforzar su influencia en la región, ya que muestra la fortaleza del país no con palabras, sino desde un punto de vista muy pragmático. «Los artífices reales de ese liderazgo son la producción, la industria. Brasil será cada vez más respetado como líder cuanto más logra ampliar mercados y vender productos, tecnología», afirma Christian LOHBAUER, gerente de negocios internacionales de la Federación de Industrias Paulista. A diferencia de Europa, donde siglos de odios binacionales, alianzas bélicas y traiciones han convertido en un objetivo explícito crear una identidad europea, en la región se dificulta mucho reconocer al «otro» como un par. «En AL, no tenemos muchos motivos para odiarnos, sin embargo, no tenemos conciencia para juntarnos y mejorar la calidad de vida de nuestros pueblos. Estamos condenados por la ignorancia» (…). Es absurdo: tengo un pasaporte que dice “Ciudadano del Mercosur”, sin embargo, no ha cambiado nada los trámites para ingresar a los países vecinos» (sostiene Schiffini DELLAMÉA, del Serviço Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas).

2.4. Sectores, países, mercados y productos de exportación e importación entre la Unión Europea y América Latina Aunque Latinoamérica constituye casi el 10% de la población mundial, sólo representa aproximadamente el 3% del PIB mundial. Los principales productos que exporta la UE a AL son maquinaria, equipos de transporte y productos químicos. La UE importa de AL sobre todo productos agrícolas y energéticos. Todos los países latinoamericanos se benefician de sistemas de acceso preferencial para sus exportaciones al mercado de la UE. La UE es también un gran proveedor de ayuda al desarrollo para la región y un gran inversor en ella, siendo de hecho el mayor inversor en muchos países de AL. En 2007, las reservas de IED de la UE en la región ascendieron a aproximadamente a 400.000 millones de euros, aproximadamente el 12% del total. Pero también la UE también atrae IED de Latinoamérica, principalmente de Brasil, Chile y Venezuela. Aunque la proximidad hace que los Estados Unidos sean un mercado de exportación natural para la región, la mayoría de los países de AL han intentado diversificar sus economías para reducir su dependencia del mercado estadouni23

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dense. Esto implica buscar nuevos mercados en Europa y reforzar el comercio entre los países de Latinoamérica mediante acuerdos de asociación con los países y procesos de integración económica de la región8. ¿Cuáles son los sectores más relevantes para las empresas catalanas y españolas dentro de los principales países emergentes de AL?: • Químico-farmacéutico • Componentes de automoción • Alimentación • Turismo • Restauración y hostelería Si ponemos los sectores en relación con los países, resulta que: • Componentes de automoción: Méjico, Brasil y Argentina • Industria química, farmacéutica, aceites esenciales y productos perfumados: Chile y Méjico • Comercio, hostelería, actividades inmobiliarias: Colombia, Brasil, Méjico, Argentina, Chile. Brasil destaca por su potencial más grande. La estabilidad macroeconómica y su credibilidad han establecido la conexión entre sectores objetivo y atracción de IED (grandes corporaciones, como factor de estirada). La dimensión del mercado y un segmento relevante de población de rentas medias son fundamentales. A su vez, San Pablo se encuentra en el primer lugar del ranking de las mejores ciudades para hacer negocios en Latinoamérica por su alto potencial para los negocios. Y Petrobras –la petrolera brasileña– creció 30,1% en 2007, consiguiendo posicionarse como la segunda de más grandes al nivel mundial. Brasil y sus casi 190 millones de habitantes serán cada vez más importantes como origen o destino de la actividad económica de los países de la región. Si Brasil mejora y potencia su sintonía fina diplomática y logra inspirar a los latinoamericanos con su pros8. Como se expone en otras contribuciones doctrinales a esta monografía, tanto Chile como México han celebrado TLC con la UE que abarcan tanto el comercio como la inversión, además de la cooperación para el desarrollo y el diálogo político. Desde que dichos acuerdos están en vigor, el comercio bilateral de la UE con México y Chile ha aumentado en un 70% y un 250% respectivamente. La UE está negociando, asimismo, TLC con Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y Nicaragua), el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) que están destinados tanto a impulsar el comercio con la UE como a establecer mercados regionales entre dichos países. Estas negociaciones se iniciaron en 2007 y están avanzando considerablemente, salvo excepción.

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peridad y creatividad, tal vez el siglo xxi sea «el siglo de Brasil» en el sur del Hemisferio Occidental. «Si quieres estar en AL, tiene que estar en Brasil», señala Rafael PAMPILLÓN, profesor de Economía en el Instituto de Empresa Business School en Madrid. Brasil es el país latinoamericano más relevante para España y sus empresas, por lo que deberían apostar firmemente por reforzar sus relaciones con él. Cuadro 1. ¿Por qué la empresa española debe realizar una apuesta estratégica en Brasil? 1) Dimensión de mercado y expectativas de crecimiento rápido con importante potencial de crecimiento a medio y largo plazo. 2) Buena imagen de España en Brasil como consecuencia de nuestra presencia inversora. 3) Proximidad cultural y dilatada experiencia de contactos empresariales entre los españoles y los brasileños. 4) Presencia de las grandes multinacionales españolas en Brasil con potencial efecto arrastre para las PYMEs españolas. 5) Brasil es una plataforma logística de acceso a todo el mercado Iberoamericano. 6) Existencia de estrechas relaciones de cooperación bilateral a nivel oficial en el marco del Plan de Asociación Estratégica Brasil-España.

Chile es un mercado atractivo por sus garantías, equilibrio y solvencia, al tratarse de la economía más estable de AL. Es lo que más se le reconoce la oportunidad de convergencia con un funcionamiento europeo, en cuestiones de formación, gestión, tecnología, etcétera. Argentina es un mercado relevante por su dimensión, formación cualificada de las personas y una desigualdad inferior. Esto no obstante, despierta un recelo importante la tendencia inestable mostrada a lo largo de las últimas décadas. En la medida que mejore la percepción internacional de riesgo en Colombia, es posible que las oportunidades de este país mejoren sensiblemente, entre otros motivos por su muy interesante posición geográfica.

2.5. Elementos del ambiente de los negocios Los principales elementos del ambiente de los negocios son: • Políticas • Leyes / marcos normativos • Regulaciones y su implementación 25

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• Calidad de infraestructura • Condiciones macroeconómicas • Solidez subyacente de instituciones • Proximidad a grandes mercados • Seguridad de propiedad frente a robo y saqueo • Transparencia en transacciones del Estado • Estabilidad política • Disponibilidad de factores de producción Para identificar sectores con potencial de clase mundial, hay que analizar variables como las oportunidades globales y las fortalezas locales. Figura 1. Identificación de oportunidades globales y fortalezas locales Para identificar sectores con potencial de Clase Mundial, analizamos las oportunidades globales y las fortalezas locales Proceso seguido en Chile, Filipinas, China, Corea, Dubai, España e Irlanda entre otros Identificación de oportunidades a nivel mundial

Identificación de oportunidades a nivel mundial

Selección de Sectores Aplicación de Filtros

Potenciales sectores de clase mundial 1. BPO&OBusiness Process Outsourcing and Off-shoring 2. Servicio de IT y Software 3. Turismo en Salud 4. Cosméticos y productos de cuidado personal 5. Biocombustibles 6. Forestal

7. Autopartes 8. Energía Eléctrica 9. Textiles, moda & diseño 10. Artes gráficas 11. Infraestructura

Fuente: McKinsey

A la hora de hacer negocios hay que prestar igualmente atención a la calidad de la legislación nacional, ya que las incertidumbres que puede generar son barreras de primer orden para las empresas, como resalta el siguiente diagrama:

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Figura 2. Barreras identificadas por más de 24.000 empresas en 58 países

Trabadores calificados y educados, 5%

Crimen, robo y desorden, 2%

Prácticas anticompetitivas, 5%

Regulación, política económica e incertidumbre, 23%

Infraestructura, 9%

Inestabilidad macroeconómica, 18%

Impuestos, 17%

Corrupción, 10%

Finanzas, 10%

Fuente: Investment Climate Surveys.

De acuerdo con el informe Doing Business de 2008 del Banco Mundial, Latinoamérica califica relativamente bien en el registro de propiedades, la protección de los inversionistas y la obtención de crédito. Está mal situada, sin embargo, en la regulación laboral y los procedimientos necesarios para lograr el cumplimiento de contratos. En donde se ha avanzado algo, pero la situación es todavía mediocre, es en los trámites requeridos para abrir empresas, obtener licencias y pagar impuestos. Comenzando por el campo laboral, según indicadores obtenidos a través de la información facilitada por el antedicho Informe, los países de ALC están posicionados en el grupo de aquéllos donde sufren más los empresarios cuando quieren contratar y/o despedir trabajadores. Gráfico 1. Índice de dificultad para la contratación de trabajadores 120 100

100 80 60 36,3

40 20 0

19,2

23,6

25,2

25,8

East Asia & Pacific

South Asia

OECD

Middle East & North Africa

36,9

41,7

0 Australia

Eastern Latin SubEurope America & Saharan & Central Caribbean Africa Asia

Peru

Niger

Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

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Gráfico 2. Índice de dificultad para el despido de trabajadores 120

100

100 80

60 40

19,2

31,2

27,9

24,5

42,2

32,1

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Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

Tal como se muestra en la información resultante de los gráficos anteriores, el resultado que obtiene Perú es más alto que el promedio de AL, así como también más alto que varios países en la región. No es casualidad, entonces, que en muchos casos se hable de un orden en el ingreso a la formalidad: primero la licencia de funcionamiento, luego el pago de impuestos y, finalmente y si alguna vez, la formalidad laboral. Seguramente que si pudiéramos medir los tres conceptos y las áreas grises en el interior de éstos nos encontraríamos que la formalidad laboral viene siempre al final. ¿Qué implicaciones tiene esto para la inserción en una economía global en la que las ganancias de productividad están, más que nunca, vinculadas al conocimiento y el capital humano? Evidentemente, supone una enorme limitación. Los dos siguientes gráficos reafirman lo anterior, poniendo de relieve que cuanto mayor es el índice de rigidez laboral más informalidad se genera. Gráfico 3. Índice de rigidez laboral en algunos países País o Región

Índice de Rigidez Laboral1

Australia Irlanda Chile Colombia Uruguay

3 17 24 27 31

Latinoamérica

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País o Región

Índice de Rigidez Laboral1

Costa Rica Cora Argentina Brasil México Ecuador

32 37 41 46 48 51

Perú

Venezuela Bolivia

79 79

1. El índice de rigidez laboral es el promedio de 3 subíndices: índice de dificultad de contratación de rigidez laboral y de rigidez de despido. Un mayor índice significa una mayor rigidez de la legislación laboral.

Fuente: Doing Business 2008 - Banco Mundial.

Gráfico 4. La rigidez en la contratación laboral genera más informalidad 80 Bolivia

Panamá

Nicaragua Jamaica

Guatemala

Perú 50

Honduras

Colombia

Brasil Ecuador

México

Venezuela 30

R. Dominicana

Costa Rica

Argentina

Chile

Economía informal (% del PB I)

60 Uruguay

10 0 0

Índice de Rigidez en el Empleo (100 = máxima rigidez)

Fuente: Banco Mundial (Haciendo Negocios, 2007) / Elaboración: Instituto Peruano de Economía.

Hay que tomar también en consideración los procedimientos para hacer cumplir un contrato. 29

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Grafico 5. Procedimientos para hacer cumplir un contrato 70 60 50

58 35,9

37,3

31,3

30 20 10 0

43,5

42,5

39,4

37,7

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Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

Siguiendo el ejemplo comparativo, el segundo rubro en el que Perú tiene una nota horrible es en el número de procedimientos que es necesario realizar para lograr el cumplimiento de un contrato. Este país obtiene el lugar 119 de 172, por encima del promedio de ALC y muy de cerca que los niveles de África y el Medio Oriente. Los siguientes gráficos muestran que todavía existe una gran dispersión en las facilidades para abrir una empresa y que la mayor parte del tiempo se emplea en trámites subnacionales. Gráfico 6 Número de días para abrir una empresa 800 700 600 500 400 300 200 100 0

694

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60,7

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56,3

46,8

33,4

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27,9

26,2

14,9

Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

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Gráfico 7. La gran mayoría del tiempo necesario para abrir una empresa es en trámites subnacionales % del tiempo total en trámites subnacionales País

Ej: Días necesarios para obtener una licencia de funcionamiento en el Perú

Brasil

97%

Nicaragua

Tumbes

Cajamarca

60%

Ecuador

Huancayo

77%

Perú

Lima Trujillo

Sullana

Chiclayo

46%

Piura

Cusco

69 84

Puno

Callao

124

Ica 0,0

50,0

100,0 Días

150,0

Fuente: Municipal Scorecard, 2007.

Los programas nacionales puestos en marcha en ALC para mejorar este estado de cosas han obtenido resultados notables, como reducir de 163 a 2 días el lapso necesario para obtener una licencia de funcionamiento en Lima. Sin embargo, como se observa en el gráfico, todavía existe una gran dispersión entre municipios que, de corregirse, podría reducir significativamente el problema. Gráfico 8. Número de días para obtener una licencia de construcción 1.400 1.179

1.200 1.000 800 600 400 153,3

200

262,5

251,3

247,3

238,6

210

175,5

175,3

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Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

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También se ha avanzado algo en la reducción de trámites necesarios para la obtención de una licencia, como es el caso de la licencia de construcción. Los 210 días que se observa en el Perú nos llevan al puesto 109 del ranking con relación a 238,6 días que se necesitan para obtener una licencia en Latinoamérica. Gráfico 9. Número de días necesarios para exportar 120

102

100 80

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35,6

32,5

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29,3

24,8

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24,5

22,6

9,8

Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

Examinadas las barreras de la reglamentación laboral, procede analizar ahora las que pueden resultar del comercio exterior por el tiempo que toma exportar o importar, que aún son elevados. Y en este caso el tema no sólo pasa por trámites, sino también por la posibilidad de desarrollar infraestructura de puertos y aeropuertos. Gráfico 10. Número de días que toma importar 120

104

100 80 60 40 10,4

28,7

25,8

30,8

43,7

32,1

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Fuente: Doing Business Benchmarking Business regulations, del Banco Mundial.

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También es preciso traer a colación la corrupción cuando se trata del entorno de los negocios en Latinoamérica, porque este fenómeno produce efectos indeseados, ya que: 1) distribuye de forma inequitativa de los recursos; 2) reduce los niveles de inversión; 3) desalienta la realización de innovaciones; 4) aumenta el coste de las transacciones comerciales, ya que la corrupción acaba actuando de hecho como un impuesto más, y 5) impide en los contextos de corrupción sistemática la realización de una actividad económica o el acceso a bienes y servicios públicos sin pagar soborno. Transparencia Internacional, la organización de la sociedad civil líder en la lucha contra la corrupción, pone de relieve en el siguiente gráfico como los países de ALC –con la excepción de Chile y Uruguay– ocupan un lugar poco meritorio en el tema de corrupción. Figura 3. Mapa mundial de la transparencia de los negocios

Fuente: IPC 2007, Transparencia Internacional.

Asimismo, en el Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional (una encuesta a ciudadanos que registra sus experiencias y percepciones de corrupción) se destacan las experiencias cotidianas con el soborno, las opiniones de la población sobre la corrupción en el sector privado y los niveles de corrupción en seis instituciones (partidos políticos, funcionarios públicos / funcionarios públicos, los parlamentos / legislador, las empresas, el poder judicial y los medios de comunicación). 33

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Tabla 1. Países más afectados por el pago de sobornos Más del 40%

Albania, Camerún, Gabón, Marruecos

16-40%

Bolivia, Congo, República Checa, República Dominicana, Grecia, Indonesia, Kenia, México, Moldavia, Nigeria, Paraguay, Perú, Filipinas, Rumania, Senegal, Ucrania, Venezuela

6-15%

Argentina, Bulgaria, Chile, Colombia, Croacia, Hong Kong, India, Kosovo, Luxemburgo, Macedonia, Pakistán, Panamá, Rusia, Serbia, Tailandia

Porcentaje de encuestados que pagaron algún soborno durante los últimos 12 meses

5% o menos

Austria, Canadá, Dinamarca, Fiyi, Finlandia, Francia,Alemania, Islandia, Israel, Japón, Malasia, Países Bajos, Noruega, Polonia, Portugal, Singapur, Sudáfrica, Corea del Sur, España, Suecia, Suiza, Taiwán, Turquía, Reino Unido, USA

Fuente: Barómetro Glogal de la Corrupción de Transparency International de 2006.

Tabla 2. ¿Cómo valoran los encuestados la lucha de su gobierno contra la corrupción (todos los países) ¿Cómo valoraría las acciones que su gobierno realiza actualmente para luchar contra la corrupción

No lucha contra la corrupción, sino que, además, la fomenta

NS/NC

Muy eficaces

Eficaces

Ineficaces

No lucha contra la corrupción

Latinoamérica

18%

29%

19%

23%

Argentina

19%

36%

24%

14%

Bolivia

35%

31%

15%

Chile

19%

54%

14%

Colombia

17%

35%

16%

10%

20%

República Dominicana

10%

44%

23%

11%

Méjico

27%

20%

43%

Panamá

14%

10%

35%

18%

21%

Paraguay

29%

27%

40%

Fuente: Barómetro Global de la Corrupción de Transparency International de 2006.

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De los 32 países de Latinoamérica incluidos en el Índice de Percepción de la Corrupción 2008 de Transparencia Internacional, 22 obtuvieron una puntuación inferior a 5 sobre un total de 10 puntos, lo que demuestra un grave problema de corrupción, en tanto 11 países no lograron superar la marca de los tres puntos, lo que indica que existen niveles de corrupción desenfrenados. Con el agravante de que el fuerte crecimiento económico que ha tenido la región latinoamericana en esta década, con promedios superiores al 5% varios años, no ha necesariamente conllevado una reducción de la desigualdad en los ingresos. El Barómetro Global de la Corrupción 2007 de Transparencia Internacional y otros estudios llevados a cabo por las secciones nacionales de este organismo demuestran que las familias de bajos ingresos suelen pagar sobornos con mayor frecuencia, los cuales consumen los escasos recursos del grupo familiar. Y que a mayor burocracia se incrementa el grado de corrupción. Hay que destacar que el Informe Global de la Corrupción 2007 reveló que AL mostraba los niveles más bajos de confianza en la judicatura, manifestando un 73% de las personas encuestadas en 10 países de la región que el Poder Judicial era corrupto. La incapacidad de los sistemas judiciales para sancionar a quienes cometen delitos en algunos países fomenta la percepción de impunidad de los sectores poderosos, la sensación de inseguridad entre los ciudadanos comunes y un menor interés por parte de los inversionistas extranjeros en la región.

2.6. Consideraciones finales El proceso de internacionalización de la empresa española desde los años noventa ha estado apoyado sólidamente en la entrada en Latinoamérica. La experiencia positiva en los sistemas bancarios de la región es buen exponente de los potenciales beneficios de la entrada de empresas españolas en la región. Si se produce un cambio del marco regulatorio y se realiza una firme apuesta política al nivel de los países de ALC por la acumulación del capital, tanto físico como tecnológico y humano, se dará un nuevo impulso a la atracción de IED en ALC. Ello será muy necesario para Latinoamérica porque, por primera vez en más de un siglo, los países de América del Sur que reformaron sus economías van a crecer en medio de un mundo en recesión. Y esto sin duda va a cambiar las percepciones de riesgo de la región, y cuando la economía mundial vuelva a la normalidad, ello va a ser reconocido, facilitando un mayor acceso a capitales, lo que se debería traducir en mayores oportunidades de crecimiento para la región (VIAL, 2008).

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3. Los procesos de integración económica en América Latina: evolución y perspectivas Xavier Ramírez Roma Profesor asociado de la Facultad de Economía del Instituto Químico de Sarrià de la Universitat Ramon Llull

3.1. Introducción A principios de los años noventa del siglo pasado, y como consecuencia de los grandes desajustes macroeconómicos que se produjeron en la región, los países de AL fueron capaces de articular un consenso en torno a un grupo de actuaciones orientadas a insertar sus economías dentro del contexto económico global. Bajo los directrices de los que se conoce como Consenso de Washington, estas actuaciones abarcaron desde la liberalización de los mercados internos y externos hasta la disciplina fiscal y monetaria entre los países de la región. Uno de los elementos fundamentales de este conjunto de actuaciones fue el proceso de apertura exterior de las economías latinoamericanas que se tradujo, a la vez, en un fuerte impulso de los acuerdos de integración realizados entre países de la región y respecto a terceros. Este proceso de apertura se conoce con el nombre de nuevo regionalismo en contraposición al viejo regionalismo practicado desde la década de los sesenta, cuyo objetivo no era insertar las economías latinoamericanas en la economía mundial sino en fomentar un modelo de crecimiento propio, basado en estrategias orientadas hacia la industrialización sustitutoria de importaciones y en un fuerte intervencionismo estatal en la economía, y que obtuvo unos resultados más que discretos.

3.2. Las reformas estructurales de los años noventa en América Latina En 1990 un grupo de economistas latinoamericanos, formado por agentes gubernamentales, académicos y representantes de organismos internacionales se reunieron en Washington en una conferencia organizada por el Institute of International Economics. Posteriormente a la conferencia, John Williamson escribió un influyente artículo en el que señalaba el acuerdo que habían alcanzado los par36

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ticipantes en torno a un paquete de políticas de reformas económicas estructurales a aplicar en los respectivos países. Este conjunto de medidas, bautizado por el antedicho autor como Consenso de Washington, se basaba en los siguientes diez elementos: i. ii. iii. iv. v. vi. vii. viii. ix. x.

Disciplina fiscal y monetaria. Reorientación del gasto público hacia gastos en educación y sanidad. Tasas de interés determinadas por el mercado. Políticas de liberalización comercial. Apertura a la inversión extranjera. Reforma fiscal. Tipos de cambio competitivos. Liberalización de los mercados. Privatización y respeto a los derechos de propiedad. Políticas de desregulación (WILLIAMSON, 1990).

El enfoque de estas políticas económicas de mercado era claramente ortodoxo y podrían resumirse en cuatro puntos, a saber, apuesta por cuadros macroeconómicos saneados, un sector público más eficiente y de menores dimensiones, un sector privado en expansión y eficiente y unas políticas de reducción de la pobreza. Previamente a la cita de Washington algunos países de la región ya habían empezado a orientar su actuación económica a este enfoque ortodoxo. De alguna forma, estas diez directrices marcaron la pauta de actuaciones futuras y sirvieron de punto de referencia para la consolidación de las reformas estructurales que algunos países ya habían iniciado. Desde una perspectiva histórica, existe una cierta controversia, no exenta de cuestiones ideológicas, sobre los resultados económicos de las políticas desarrolladas a partir del Consenso de Washington y sobre su capacidad de reducir la pobreza y mejorar el bienestar de las capas menos favorecidas de la población. En estudios realizados por LORA (2001) y por el BID (1997) se analiza el desarrollo de las reformas y su impacto sobre el crecimiento. Existe un cierto consenso en considerar que las políticas orientadas a aplicar una rigurosa disciplina fiscal y monetaria fueron exitosas en su objetivo de sanear los cuadros macroeconómicos de los países y de reducir drásticamente los niveles de inflación. En las Tablas 1 y 2 se observa el cambio de tendencia generalizado en la evolución de los precios, remarcando la transición, para algunos países, desde niveles de hiperinflación en la década de los ochenta hasta niveles de estabilidad de precios en la actualidad, así como la evolución favorable del déficit público en la mayoría de países latinoamericanos.

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Tabla 1. Indice de precios al consumo. Tasa de variación anual de los precios América Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1980-1989 203,3 349,4 224,4 260,4 20,5 23,2 25,2 34,4 19,0 12,2 6,9 65,2 504,8 19,8 218,7 56,5 22,3

1990 1.188,3 1.343,9 18,0 1.584,0 27,3 32,4 27,3 49,5 19,3 60,6 36,4 29,9 13.490,2 44,1 7.649,7 129,9 36,5

1995 25,8 1,6 12,6 22,0 8,2 19,5 22,6 22,8 11,4 8,6 26,8 52,0 11,1 10,0 10,3 35,4 56,6

2000 9,0 -0,7 3,4 6,0 4,5 8,8 10,2 91,0 4,3 5,1 10,1 9,0 9,9 8,6 3,7 5,1 13,4

2005 6,1 12,1 4,9 5,7 3,7 4,9 14,1 3,1 4,3 8,6 7,7 3,3 9,6 9,9 1,5 4,9 14,4

2008 8,9 9,3 18,5 6,1 9,5 7,2 12,8 9,7 9,0 13,6 12,2 5,3 22,7 13,4 5,7 7,1 29,2

Fuente: CEPAL (2008a)

Tabla 2. Déficit público. Déficit público del gobierno central, en porcentaje del PIB Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1987 –4,6 –6,8 –7,0 1,9 –1,9 –0,2 –9,6 – –4,7 –8,1 –15,5 – – – – –4,4

1990 –3,8 –4,5 1,4 0,8 –0,5 –2,5 0,1 –0,4 –2,3 –6,4 –3,9 –14,7 5,2 … 0,3 0,1

1995 –0,6 –2,0 –4,9 2,5 –0,5 –2,0 –1,5 –0,1 –0,7 –4,4 0,0 –2,5 0,0 –1,3 –1,3 –5,9

2000 –2,0 –4,0 –4,6 –0,1 –3,6 –2,6 –1,0 –2,5 –2,5 –4,0 –1,0 –5,5 –2,2 –2,7 –4,0 3,4

2005 0,4 –3,5 –3,6 4,6 –4,5 –2,1 –0,5 –1,0 –1,7 –2,2 –1,1 –1,8 0,8 –0,7 –1,6 1,6

2007 0,6 0,8 2,0 8,8 –3,0 0,6 –0,1 –0,2 –1,5 –2,3 –2,0 0,6 1,0 1,5 –1,7 3,0

Fuente: CEPAL (2008b)

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Adicionalmente, la apuesta decidida por el mercado como mecanismo de asignación de recursos, consiguió inserir, con mayor o menor éxito, las economías latinoamericanas en una senda de crecimiento sostenido. El Gráfico 1 y la Tabla 3 reflejan el crecimiento del PIB de los países latinoamericanos en las últimas décadas. Gráfico 1. Evolución del PIB. Tasa de crecimiento anual del PIB (a precios constantes) 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 –1,0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Fuente: CEPAL (2008a)

Tabla 3. Evolución del PIB. Tasa de crecimiento anual del PIB (a precios constantes) América Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1980-1989 0,9 –1,1 0,2 1,3 3,0 3,7 2,2 1,7 –0,4 0,9 2,4 1,8 –1,5 3,0 –1,2 0,0 –0,7

1990-1999 3,3 4,2 3,8 2,6 6,6 2,6 5,0 1,7 4,6 4,1 3,1 3,5 3,3 2,2 4,2 3,0 2,0

2000-2004 2,4 0,1 2,7 3,0 4,0 3,4 3,3 4,8 2,1 3,1 4,6 2,5 3,1 1,3 3,4 –0,7 1,3

2005-2008 5,3 8,3 4,9 4,7 4,7 5,8 6,3 4,7 3,7 4,4 5,6 3,2 3,7 4,8 8,1 8,1 8,4

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2008a)

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Tabla 4. Evolución del PIB per cápita. Tasa de crecimiento anual 1981-1990

1991-1999

2000-2004

2005-2008

América Latina

–1,1

1,4

1,0

3,9

Argentina

–2,5

3,4

–0,9

7,2

Bolivia

–1,9

1,5

0,4

2,7

Brasil

–0,6

0,8

1,5

3,1

Chile

1,1

4,9

2,8

3,6

Colombia

1,7

0,9

1,8

4,5

Costa Rica

–0,6

3,0

1,2

4,5

Ecuador

–0,8

–0,2

3,3

El Salvador

–1,7

2,7

0,2

2,0

Guatemala

–2,0

1,8

0,6

1,8

Honduras

–0,8

0,5

2,5

3,5

México

–0,7

1,3

1,5

2,2

Nicaragua

–4,1

1,1

1,7

2,4

Paraguay

–0,2

0,0

–0,7

2,8

Perú

–3,4

2,4

2,2

6,9

Uruguay

–0,3

2,8

–0,7

7,9

Venezuela

–1,4

–0,2

–0,5

6,6

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2008a)

Puede observarse la transición desde crecimientos anuales negativos en la década de los ochenta –conocida como la década pérdida– hacia periodos de estabilidad y solidez en el crecimiento, en algunos países, en la década de los noventa y en la primera década del siglo actual. Esta favorable evolución de la actividad económica tuvo su reflejo en la mejora del PIB per cápita en la mayor parte de países de la región (Tabla 4). El mayor grado de controversia, sin embargo, se ha centrado en discutir si estos avances en crecimiento y estabilidad económica se han traducido en una reducción de la pobreza, al considerarse que las reformas estructurales dieron demasiada prioridad a las políticas de ajuste y de liberalización económica, dejando para una segunda ola de reformas, todavía inconclusa, las políticas redistributivas y de reorientación del gasto público. Por el contrario, existe unanimidad al considerar exitoso uno de los objetivos reflejados en el espíritu de las reformas, centrado en las políticas de liberalización comercial, de apertura a la inversión extranjera y, en definitiva, de inserción de los países latinoamericanos en la economía global.

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3.3. Liberalización comercial y apertura al exterior Una de las consecuencias de la política de liberalización comercial aplicada por los países de AL fue la reducción drástica de las tarifas arancelarias aplicadas a los productos procedentes del exterior. Según, el BID, el promedio tarifario de la región disminuyó desde un máximo de 45% a mediados de los ochenta hasta estabilizarse alrededor del 13% a mediados de la década los noventa (Gráfico 2). Gráfico 2. Tarifa arancelaria promedio. Ponderada por el volumen de importaciones 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1985

1986 1987 1988

1989 1990 1991 1992

1993 1994

1995

1996

Fuente: BID (1997)

Adicionalmente, durante este periodo, culminó el proceso de integración de la totalidad de países de la región en el sistema GATT (posteriormente, en 1995, transformado en OMC) lo que implicaba aceptar las normas arancelarias y no arancelarias vigentes en el comercio internacional. En el Cuadro 1 se detalla el año de ingreso de los países latinoamericanos en el sistema GATT El impulso liberalizador, junto con el proceso de racionalización y transparencia en la fijación de tipos de cambio competitivos se tradujo en un notable incremento de las exportaciones desde principios de la década de los noventa, crecimiento que se ha mantenido a unos niveles elevados, exceptuando unos periodos de moderación, en el transcurso de las dos últimas décadas (Gráfico 3).

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Cuadro 1. Año de ingreso en el sistema GATT Año de ingreso sistema GATT/OMC

País

Año de ingreso sistema GATT/OMC

País

Argentina

1967

Honduras

1994

Bolivia

1990

México

1986

Brasil

1948

Nicaragua

1950

Chile

1949

Panamá

1997

Colombia

1981

Paraguay

1994

Costa Rica

1990

Perú

1951

Ecuador

1996

Uruguay

1953

El Salvador

1991

Venezuela

1990

Guatemala

1991

Fuente: BID (1997)

Gráfico 3. Evolución de las exportaciones. Tasa de variación anual. índices de volumen 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

–2,00

1985

0,00

–4,00 Fuente: CEPAL (2008a)

Aun así, uno de los apartados que, enmarcado dentro del conjunto de reformas estructurales, se registró un mayor impulso, principalmente en la década de los noventa, fue el de la creación y/o revitalización de los acuerdos de integración regional, entre los países de la región y respecto a terceros. Este proceso –conocido en los términos utilizados por Devlin y Estevadeordal (2002) como «nuevo regionalismo»– contribuyó a consolidar el mensaje enviado a los mercados y a los 42

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inversores en el sentido que la apuesta emprendida por los países latinoamericanos por una política de reformas orientadas hacia el mercado era irreversible. En otros momentos históricos, se pueden encontrar ejemplos en que la apuesta de un grupo de países de formar parte de un proceso de integración económica se considera como elemento clave para su política de transformación económica y de consolidación democrática. Un buen ejemplo de ello, es la reciente incorporación de los países del centro de Europa en la UE.

3.4. El concepto de integración regional Puede resultar de interés, antes de entrar en el detalle de la integración latinoamericana, analizar algunos aspectos teóricos vinculados con la definición de integración regional. En sí mismo, el concepto de integración se refiere a cualquier proceso en el cual unidades de carácter económico se transforman desde una situación de total o parcial aislamiento hacia una situación de parcial o total unificación. Cuando el objeto de análisis es la interacción entre Estados independientes y soberanos, la integración se entiende como un proceso de progresiva reducción de fronteras interiores en todos los ámbitos, que puede venir acompañado de la creación de nuevas fronteras exteriores, así como de la creación de algún tipo de estructuras institucionales supranacionales. Cabe mencionar que aunque a nivel de estados el concepto de integración puede referirse a distintos aspectos de cooperación –militar, científica, en infraestructuras, etc.– habitualmente es utilizado en un contexto económico y de comercio internacional. DE LOMBAERDE y VAN LANGENHOVE (2004) detallan una definición a esta «integración económica» y la describen como «la conexión voluntaria en el ámbito económico de dos o varios estados originariamente independientes que comporta que paulatinamente el poder de decisión sobre áreas clave de regulación y política doméstica se deriven hacia niveles supranacionales». La propia definición de integración implica que otros conceptos como el de cooperación y coordinación deban ser también definidos. Cabe distinguir entre «coordinación», «cooperación» e «integración» en función del grado de soberanía que los estados aceptan transferir a instituciones supranacionales, de forma que cuánto mayor es la incidencia de dichas instituciones supranacionales mayor es el nivel de integración de los estados que inicialmente eran plenamente soberanos. En función de la intensidad de la integración, debe contemplarse la definición de los distintos niveles de integración posible. En este sentido, los estadios de integración definidos por BALASSA (1961) son una posible división de vigente actualidad. Según el análisis de este autor, la integración debe entenderse a la vez como un proceso dinámico que permite ir alcanzando paulatinamente distin43

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tos estadios de integración (Cuadro 4.1). La experiencia económica demuestra que cualquier proceso de integración no se caracteriza por una pauta común de avance uniforme sino que se pueden observar procesos continuos de aceleración, de ralentización o de retroceso o, también, «momentos cruciales» que representen un salto cualitativo en la dirección de mayor profundización del proceso o incluso en el sentido contrario, de retroceso al mismo. La forma más simple de integración es una Área de Libre Comercio sólo en bienes, en la cual existe una progresiva eliminación de los aranceles en la mayor parte del comercio de bienes de los países integrantes. Bien es cierto que previamente a esta fase, un país por sí solo puede realizar una apuesta de liberalización unilateral, aunque esta situación acostumbra a ser temporal, al aparecer inmediatamente el concepto de reciprocidad. Cualquier proceso de liberalización comercial persigue la posibilidad de generar comercio, de incrementar la competitividad y de fomentar la especialización. El incremento de la competitividad acostumbra a realizarse a través de una reducción de los costes de los inputs importables y también a través de la repercusión que representa la presencia de una mayor competencia en la provisión de bienes. A la vez, un proceso de liberalización comercial puede generar unos costes inmediatos en términos fiscales, al reducir los ingresos que el Estado deja de percibir en concepto de aranceles, o en términos reales, a través del impacto que puede provocar a las industrias existentes en el país, que pueden ver ostensiblemente dañada su posición de privilegio respecto a los mercados interiores. Es por este motivo que todo proceso de integración requiere de la voluntad política y la capacidad económica para digerir estos costes. En este contexto, los países acostumbran a utilizar la integración regional como una oportunidad para profundizar en una liberalización continuada, pero en un contexto menos incierto y más controlado caracterizado por acuerdos recíprocos y pre-establecidos. De hecho, más allá de la liberalización de las importaciones que se deriva de una liberalización unilateral, la integración regional añade un ingrediente de reciprocidad, al facilitar el acceso a nuevos mercados, que actúa como elemento compensatorio y al promover un aumento de las exportaciones paralelo al incremento de las importaciones. Así pues, los efectos de los impulsos positivos y negativos sobre la actividad económica y sobre la inversión están mucho más compensados en un proceso de integración regional que en una situación de mera liberalización unilateral de las importaciones. Una vez consolidado el estadio inicial de área de libre comercio, la posibilidad que los países miembros mantengan distintos niveles de aranceles respecto a terceros países plantea una serie de dificultades en el comercio de la región. Aunque estas dificultades pueden ser parcialmente corregidas a través de una detallada normativa sobre reglas de origen de los bienes, el proceso «natural» 44

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Cuadro 2. Estadios de integración Estadios de integración

Definición

Algunos ejemplos

1. Área de Libre Comercio (Free Trade Area)

Una área en qué se reducen o suprimen las cuotas y aranceles para las importaciones de bienes y servicios de los países miembros, aunque se mantienen respecto a países terceros.

En 1994 se constituye NAFTA formada por Canadá, Estados Unidos y Méjico.

2.Unión Aduanera (Customs Union)

Un área de libre comercio que establece cupos y tarifas para el comercio con terceros países no miembros.

Posteriormente a 1968 la Comunidad Económica Europea era una unión aduanera. Mercosur pretende convertirse en unión aduanera.

Una unión aduanera que suprime las barreras no arancelarias al comercio (provocando la integración del mercado de bienes y servicios) así como las restricciones a los movimientos de factores (integración del mercado de los factores de trabajo y capital).

Este era el objetivo para la Comunidad Económica Europea establecido en el Tratado de Roma. Puede afirmarse que empieza a alcanzarse a partir de 1993.

4. Unión Económica (Economic Union)

Un mercado común con un grado significativo de coordinación de las políticas económicas nacionales y de armonización de la legislación nacional.

La tercera etapa de la unión monetaria (1999) consolida la UE como una unión económica.

5. Integración Económica Total (Total Economic Integration)

Una unión económica con un elevado número de políticas económicas dirigidas a nivel supranacional, compatibles con el principio de subsidiaridad. Se consolidan organismos y legislación a nivel supranacional

Los países integrantes de la zona euro de la UE están en un punto intermedio entre el estadio 4 y el estadio 5.

3. Mercado Común (Common Market)

La CAN tiene como objetivo consolidarse como mercado común.

Fuente: BALASSA (1961)

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acostumbra a derivar hacia una situación en qué la región se plantee establecer un arancel común respecto al exterior y convertirse en unión aduanera. En el estadio de unión aduanera, o incluso en el estadio posterior de mercado común, cualquier país mantiene la posibilidad de efectuar una depreciación unilateral de su moneda, favoreciendo, a corto plazo, la evolución de sus exportaciones. Una forma de desincentivar esta práctica consiste en que el proceso de integración avance hacia formas de coordinación de sus políticas económicas – principalmente monetarias– que garanticen una disminución en la volatilidad de los tipos de cambio, que puede derivar en la implantación de una moneda única entre los países miembros. En esta situación se acostumbra también a utilizar el concepto de unión monetaria. El estadio posterior al de unión monetaria consiste en profundizar en la mayor coordinación de políticas económicas, armonización de políticas fiscales y en una consolidación de instituciones supranacionales, alcanzando niveles de integración propios de una unión económica o, en función del grado de profundización, de una integración económica total. El estadio posterior sería ya constituir unión política entre los países miembros.

3.5. Integración regional en América Latina A grandes rasgos, el conjunto de acuerdos de integración regional que proliferaron desde finales de la década de los ochenta, en las que estaban involucrados países de AL, así como la revitalización de procesos ya existentes, pueden clasificarse en dos grandes grupos: por un lado, los de carácter mercadista o unidimensional y, por otro, los de carácter multidimensional. El enfoque del primer grupo es eminentemente económico y, en la mayor parte de los casos, no se plantean acuerdos más allá de aspectos de desmantelamiento arancelario entre los países firmantes. El objetivo consiste, pues, en perfeccionar progresivamente el área de libre comercio que han acordado establecer y establecer mecanismos de arbitraje de conflictos pero no se plantea avanzar hacia estadios más avanzados de integración regional. Por lo que respecta al segundo grupo, el objetivo final es avanzar hacia mecanismos de cooperación supranacional entre los países firmantes que vayan más allá de los temas estrictamente comerciales. Así, la totalidad de acuerdos de integración incluidos en este grupo, plantean en sus documentos fundacionales el deseo de profundizar hacia estadios de integración correspondientes a uniones aduaneras o, incluso, uniones económicas, lo que implica una voluntad, al menos en términos teóricos, de cesión de soberanía, por parte de los países miembros hacia instrumentos de carácter supranacional.

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3.5.1. Acuerdos de libre comercio El origen de la firma de TLC en AL puede situarse a comienzos de los años sesenta cuando se suscriben varios acuerdos de integración, destinados a construir áreas de libre comercio. Por un lado, se constituye la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, que incluía a los principales países del continente sudamericano además de México y que posteriormente se transforma en la ALADI. Por otra, se crea el MCCA, formado por los cinco países del Istmo centroamericano, que, en los primeros años, profundiza en la creación de área de libre comercio, sin renunciar a formas más avanzadas de integración. Adicionalmente, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Cambio, los países andinos suscriben el Acuerdo de Cartagena que dio origen en 1969 al Grupo Andino. La característica principal de estos acuerdos radicaba en que se realizaban en un marco en qué los países firmantes estaban construyendo una industria nacional con fuertes criterios proteccionistas, dentro de una estrategia de desarrollo protegido fundada en la industrialización por sustitución de importaciones. En la medida que las prácticas proteccionistas prevalecían por encima de los criterios integracionistas, los productos incluidos en las listas negociadas no siempre eran los más importantes en el comercio bilateral entre países, con lo que el incremento del comercio recíproco atribuible a la liberalización comercial resultante resultó bastante moderado. Por el contrario, como se ha comentado anteriormente, en el marco de las reformas estructurales, la integración latinoamericana de los años noventa se encuadra en la estrategia del regionalismo abierto, compatible con el aperturismo de las economías y la internacionalización de las empresas. Una característica principal del regionalismo abierto es la articulación de acuerdos preferenciales recíprocos entre los países miembros que no son extensibles al resto de países. De la misma forma que se aplica a cualquier otro TLC suscrito en otras regiones del planeta, y con la voluntad de evitar prácticas proteccionistas no deseadas, los acuerdos suscritos deben ser compatibles con el multilateralismo promovido por la OMC –de la que los países latinoamericanos forman parte– por lo que los acuerdos recíprocos firmados no pueden comportar, en ningún caso, el incremento de las barreras arancelarias preexistentes respecto a los restantes países del mundo. En el cuadro 3 se detallan los TLC suscritos entre países de la región latinoamericana y respecto a terceros, así como el año de entrada en vigor. De entre los acuerdos detallados es remarcable, por su importancia, el suscrito entre Estados Unidos, Canadá y México (NAFTA es el acrónimo en inglés y TLCAN en sus siglas en español) suscrito a mediados a de los años noventa. El TLCAN no plantea en ningún momento la posibilidad de profundizar hacia estadios más avanzados de integración pero tiene la característica de tratarse de un acuerdo abierto –al ser compatible con la normativa de la OMC–, vertical –al implicar países del norte 47

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desarrollado con vecinos del sur– y, a la vez, simétrico –puesto que todos los países miembros operan en igualdad de condiciones en los acuerdos alcanzados–. Cuadro 3. Acuerdos de libre comercio Acuerdos de libre comercio

Entrada en vigor Acuerdos de libre comercio

Entrada en vigor

Bolivia-Mercosur

1996

Chile-México

1998

Bolivia-México

1994

Chile-El Salvador

2002

Canadá-Chile

1996

Chile-Panamá

2008

Canadá-Costa Rica

2001

Chile-Perú

2006

Canadá-EE.UU.-México

1994

Chile-Unión Europea

2003

Canadá-Perú

2008

Colombia-México-Venezuela

1994

Caricom-Costa Rica

2004

Costa Rica-México

1994

Caricom-Rep. Dominicana

1998

Mercosur-Países Andinos

2004

Centroamérica-Chile

1999

Mercosur-Perú

2005

Centroamérica-EE.UU-Rep. Dominicana (CAFTA-DR)

2006

México-El Salvador

2001

Centroamérica-Panamá

2002

México-EFTA

2000

Centroamérica-R. Dominicana

1998

México-Guatemala

2001

Chile-Australia

2008

México-Israel

2000

Chile-China

2005

México-Japón

2005

Chile-Colombia

2006

México-Honduras

2001

Chile-Corea

2003

México-Nicaragua

1997

Chile-EFTA

2004

México-Unión Europea

2000

Chile-Estados Unidos

2003

México-Uruguay

2003

Chile-Japón

2007

Panamá-El Salvador

2003

Chile-Mercosur

1996

Perú-Estados Unidos

2006

Fuente: OMC (2009)

Asimismo, en el marco del optimismo imperante en la década de los noventa en el ámbito de la integración regional, la firma del TLCAN pudo interpretarse, en su momento, como un paso importante del objetivo más ambicioso de articulación de una gran área de libre comercio hemisférico, conocida como ALCA. Lideradas por Estados Unidos, las principales negociaciones para consolidar este proyecto se realizaron entre 1998 y el 2005, y tuvieron como objetivo, la constitución, a largo plazo, de una zona hemisférica de libre comercio. Este objetivo era compatible –y, a la vez, pretendía fomentar– la paulatina liberalización comercial de las economías latinoamericanas, la promoción de reformas en los regímenes de inversión 48

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para favorecer los procesos de privatización y de regulación favorables al mercado y la consolidación institucional de AL. Posteriormente, la existencia de divergencias en temas primordiales, como la liberalización de productos agrícolas, así como un cambio de estrategia por parte de Estados Unidos generaron una profunda ralentización del proyecto que ha provocado que en la actualidad, Estados Unidos esté apostando por la firma de acuerdos bilaterales con países específicos y abandone, en la práctica, el ambicioso proyecto de un acuerdo global hemisférico. A raíz de este cambio de situación, se han abierto recientemente expectativas de nuevas fórmula de articulación de áreas de libre comercio en un ámbito estrictamente continental, como Unasur y, en un contexto distinto, la iniciativa del ALBA - TCP, las cuales, a diferencia del ALCA, no contemplan la inclusión de países como Estados Unidos o Canadá.

3.5.2. Uniones aduaneras En el ámbito estrictamente latinoamericano, existen tres procesos de integración (Mercosur, CAN y MCCA) cuyo objetivo fundacional sobrepasa la constitución de un área de libre comercio y, desde un punto de vista más multidimensional, se plantean profundizar hacia estadios de integración más avanzados, como uniones aduaneras o uniones económicas. Una vez más, la década de los noventa fue un período de gran activismo en la articulación de este tipo acuerdos de integración regionales, bien sea por la firma de nuevos acuerdos, con la creación del Mercosur, o por la revitalización de acuerdos ya existentes como el Grupo Andino y el MCCA. 3.5.2.1. Mercosur En marzo de 1991, con la firma del Tratado de Asunción, se constituye el Mercado Común del Sur, mediante el cual, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay persiguen el objetivo de ampliar, a través de la integración, las dimensiones de los respectivos mercados nacionales con el fin último de acelerar sus procesos de desarrollo económico. El propio Tratado contemplaba la zona de libre cambio y la unión aduanera como estadios intermedios para alcanzar un mercado único entre los países miembros que facilitara la generación de un mayor crecimiento de las cuatro economías. En diciembre de 1994, se aprobó el Protocolo de Ouro Preto, en el que se dotaba al Mercosur de personalidad jurídica internacional y se perfeccionaba su estructura institucional. La firma de dicho protocolo se considera como el fin del período de transición, al adoptarse en él los instrumentos fundamentales de política comercial común que rigen la zona de libre comercio y la unión aduanera, entre ellos el arancel externo común. A lo largo de estos años, el 49

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Mercosur ha firmado varios acuerdos de asociación con varios países tanto latinoamericanos como de fuera del continente. Cuadro 4. Mercosur Zona de libre comercio

– Existente con excepciones (industria automotriz y azúcar). – Alta incidencia restricciones no arancelarias. – El arancel externo común cubre el 85% de los bienes.

Unión aduanera

– Paulatina eliminación doble cobro arancelario. – Postergación plazos para finalizar regímenes de excepción. – Elevado comercio intrarregional años 90.

Calidad del comercio

– Reducción comercio intrarregional en el último decenio. – Dispersión de las exportaciones de base industrial.

Convergencia macroeconómica

– Fuertes asimetrías entre estructura productiva países. – Falta voluntad política avanzar en armonización. – Turbulencias macroeconómicas.

Otros aspectos relevantes

– Estructura institucional comunitaria débil. – Implementación parcial del arancel externo común. – Incremento de controversias.

Fuente: Elaboración propia a partir de CEPAL (2008c)

Como todo proceso de integración, el Mercado Común de Sur ha combinado épocas de avances importantes - principalmente situadas en los años iniciales con largos periodos de retrocesos, todo ello acompañado de una dificultad real de implementar el arancel externo común. En el momento presente, el Mercosur puede considerarse como una unión aduanera imperfecta, con dificultades incluso para consolidarse como área de libre comercio perfecta. Tal como se detalla en el Cuadro 4 –en el que se sintetizan algunas de las características principales del proceso–, destaca la existencia de un elevado número de restricciones no arancelarias y la elevada presencia de controversias comerciales entre los países miembros. A todo ello cabe añadir, las fuertes asimetrías en las estructuras productivas y en los ciclos económicos de los países miembros que dificultan la posibilidad de avanzar en la consolidación de políticas de armonización arancelaria estables. 3.5.2.2. Comunidad Andina de Naciones Por lo que respecta a la CAN, los antecedentes se remontan al año 1969, cuando Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú firmaron el Acuerdo de Cartagena, con el propósito de mejorar, juntos, el nivel de vida de sus habitantes mediante la integración y la cooperación económica y social. Se inició, así, el proceso andi50

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no de integración conocido, en ese momento, como Pacto Andino o Grupo Andino, al que, posteriormente, en el año 1973, se adhirió Venezuela y en 1976 vio como Chile se retiraba del mismo. Durante los años noventa, en el marco del nuevo regionalismo, se decidió abandonar el modelo de desarrollo cerrado, que imperaba en el espíritu del acuerdo de 1969, y dar paso al modelo abierto, en el que el comercio y el mercado fueran los ejes predominantes. En 1993, Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, culminaron el proceso de eliminación de aranceles y formaron una zona de libre comercio de mercancías. En 1995, se aprobó la entrada en vigencia del arancel común externo. En 1997, los presidentes decidieron, a través del Protocolo de Trujillo, adaptar el Acuerdo de Cartagena a los cambios en el escenario internacional, y crearon la Comunidad Andina de Naciones –nominación actual del anterior Pacto Andino. En el año 2006, Perú culminó su proceso de desmantelamiento arancelario completando su incorporación plena a la zona de libre comercio Andina. Adicionalmente, en el mismo año y por discrepancias de carácter político, Venezuela informó oficialmente de su decisión de denunciar el Acuerdo de Cartagena y de abandonar la CAN. Cuadro 5. CAN Zona de libre comercio

– Existente sin excepciones

Unión aduanera

– Arancel Externo Común cubre 60 % bienes. – Postergación ampliación Arancel Externo Común – Perú se incorpora al Arancel Externo Común con retraso.

Calidad del comercio

– Elevado comercio intrarregional años 90. – Reducción del comercio intrarregional en el último decenio. – Comercio industrial y de manufacturas. – Ampliación comercio con Estados Unidos, UE y resto bloques de AL

Convergencia macroeconómica

– Esfuerzo armonización tributaria. – Fijación objetivos de convergencia. – Estructura institucional avanzada

Otros aspectos relevantes

– Debilidad en la aplicación de resoluciones y el cumplimiento de normativas.

Fuente: Elaboración a partir de CEPAL (2008c)

En el transcurso de estos años, la CAN ha efectuado avances en el proceso de liberalización del comercio de servicios, en la libre circulación de personas y ha firmado, también, acuerdos marco de liberalización comercial con otros bloques de integración regional. El Cuadro 5 muestra algunas de las características 51

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principales del proceso, entre las que destacan, por un lado, las dificultades de ampliar el arancel externo común a un mayor número de bienes, pero, por otro, la total eliminación de aranceles entre los países actuales miembros del acuerdo. Es por este motivo, que se puede afirmar que la CAN puede considerarse una zona de libre de libre comercio consolidada con características de unión aduanera imperfecta. 3.5.2.3. Mercado Común Centroamericano La voluntad, por parte de los países de Centroamérica, de profundizar en un proceso de integración económica como instrumento para garantizar la paz y el desarrollo económico se remonta a inicios de la década de los sesenta del siglo xx. El propio Tratado General de Integración Centroamericana –suscrito el 13 de diciembre de 1960 como instrumento jurídico que establece el MCCA– contemplaba la creación de un área de libre comercio y de un arancel común entre los países que lo suscriben –Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua–, y sentaba las bases para una futura consolidación de una unión aduanera y de una unión económica centroamericana. Analizado desde una perspectiva histórica, durante las décadas siguientes a la firma del Tratado, el esfuerzo se concretó en avanzar en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio, consolidando el régimen de libre comercio, con unas limitadas excepciones, entre los territorios de los países signatarios. Una vez más, en el marco de regionalismo abierto de la década de los noventa, en octubre de 1993 con la firma en Guatemala del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana, se readecuan las normas del Tratado General y se ratifica, de nuevo, el firme compromiso de constituir una unión aduanera, proceso que debe alcanzarse de manera gradual y progresiva. En virtud de este Protocolo se crea el Subsistema de Integración Económica Centroamericana, en el que participan los cinco Estados miembros del MCCA más Panamá, si bien a este país sólo le afectará una vez concluya su integración como miembro del MCCA, estando las negociaciones en la recta final. El Protocolo de Guatemala, faculta, también, a los estados para que algunos de ellos decidan avanzar con mayor celeridad en el progreso de integración. Así, a tal fin, Guatemala y El Salvador suscriben un acuerdo marco en el año 2000, acuerdo al que se añaden posteriormente Nicaragua y Honduras. En el año 2002, coincidiendo con la incorporación de Costa Rica, los presidentes de la región aprueban un Plan de Acción para acelerar la unión aduanera. Por último, en diciembre de 2007, se suscribe el acuerdo marco para el establecimiento de la unión aduanera centroamericana, acuerdo que debe ser ratificado por parte de las respectivas asambleas legislativas. Por otro lado, cabe remarcar como hecho destacable la firma, en el año 2006, de un acuerdo de asociación con Estados Unidos que incluye también a la 52

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República Dominicana, para la progresiva constitución de un área de libre comercio en la zona. Como resultado de este largo proceso de integración centroamericana, en el momento presente, todos los productos originarios de los países de la región gozan de libre comercio. Además, por lo que respecta a los resultados como unión aduanera, de los más de seis mil rubros que contempla en Arancel Centroamericano de Importación, tan sólo un 4,3% de productos, queda pendiente de armonizar, incluyéndose en este apartado metales, madera o algunos medicamentos. A estos datos, cabe añadir los avances en la consolidación de instituciones de carácter supranacional como la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) o el Tribunal de Resolución de Controversias, lo que ha permito ciertos avances, superiores a los observados en los otros procesos de integración de la región, en materia de armonización tributaria, administración aduanera común, registro y mecanismos de recaudación de ingresos tributarios. Cuadro 6. MCCA Zona libre comercio

– Existente con excepciones en algunos productos agrícolas.

Unión aduanera

– Arancel Exterior Común, que cubre el 95% de bienes. Promedio del 6 %. – Problemas derivados de compatibilizar el arancel externo común con la normativa del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y República Dominicana.

Calidad comercio

– Elevado comercio intrarregional. – Comercio intrarregional basado en manufacturas. – Necesidad de ampliar comercio. – Manufacturas al ámbito extrarregional.

Convergencia macroeconómica

– Estructura productiva similar entre países. – Fijación objetivos macroeconómicos.

Otros aspectos relevantes

– Creación de una secretaría general comunitaria. – Tribunal de solución de controversias.

Fuente: Elaboración a partir de CEPAL (2008c)

El Cuadro 6 muestra algunas de las características principales del proceso de integración del MCCA. A la vista de la situación presente en que se encuentra el proceso se puede afirmar que, en la actualidad, está consolidado plenamente como área de libre comercio y, a la vez, cumple con las características asociadas a una unión aduanera, considerado como el segundo de los estadios dentro del proceso de integración, más avanzado que la zona de libre comercio inicial, y previo a los posteriores estadios de mercado común, unión económica e integración económica total. 53

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Uno de los resultados destacables de la consolidación de áreas de libre comercio en la región, ha sido el paulatino incremento de la participación de las exportaciones intrarregionales en relación con el total de exportaciones. En el Gráfico 4 se puede ver la evolución de esta variable en las dos últimas décadas, para cada uno de los procesos de integración Como puede observarse en el mismo, el avance más significativo se ha producido en comercio intrarregional de los países miembros del MCCA, para los cuales, a principios de 1990, la participación de las exportaciones intrarregionales sobre el conjunto de exportaciones si situaba ligeramente por encima del 15%, mientras que a finales de 2007 la participación de las exportaciones intrarregionales sobre el total había alcanzado cifras cercanas al 30%, un porcentaje muy superior al observado en el comercio de los países miembros de los restantes procesos de integración latinoamericana, Mercosur y CAN. Gráfico 4. Comercio intrarregional. Participación de las exportaciones intraregionales dentro del total 35 30 25 20 15 10 5 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 CAN

MERCOSUR

MCCA

América Latina

Fuente: Cepal (2008a)

3.6. Consideraciones finales Al efectuar, a finales de la primera década del siglo xxi, una descripción de los procesos de integración en AL, la valoración de los avances realizados es menos positiva que si el análisis se hubiera hecho a finales de la década de los noventa. Como se ha citado a lo largo de este estudio, los años comprendidos entre 1991 y 1999 fueron años de fuerte auge en la consolidación de procesos de inte54

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gración y en el proceso de apertura comercial de los países latinoamericanos. A la ya comentada reducción arancelaria, cabría añadir la implementación del principal proceso de integración regional, el Mercosur, y la revitalización de los procesos de integración de los países centroamericanos y andinos. Adicionalmente, la firma del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (NAFTA), junto con la propia posición estadounidense auguraban posibilidades reales de articular paulatinamente un espacio de libre comercio de carácter hemisférico. La situación ha variado considerablemente en los últimos diez años. Por un lado, la consolidación de los procesos de integración ha moderado su progreso y en, algunos casos, ha efectuado un retroceso. Por ejemplo, en el caso de Mercosur las turbulencias de carácter macroeconómico que han afectado, en distintos momentos de tiempo, a los dos principales países miembros, Brasil y Argentina, ha provocado que ambos prioricen los intereses internos por encima de los avances en el proceso de integración. Por lo que respecta a la CAN, la actuación reciente de Venezuela ha representado un duro golpe a las expectativas de consolidación de la zona como una unión aduanera perfecta. Por último, los mayores avances registrados en materia de integración en el MCCA, como grupo que mostraba mayor avances en su proceso de integración regional, puede verse frenados o, como mínimo, entrar en un proceso de incertidumbre a raíz de los recientes acontecimientos políticos producidos en Honduras. Una de las características principales de esta dificultad de profundizar en los procesos de integración regional en Latinoamérica, ha sido la falta de liderazgo por parte de un país o un grupo de países de la región que tuviera la voluntad firme de realizar una apuesta por avanzar hacia mayores cotas de integración y, a la vez, la capacidad de arrastrar al resto de países hacia este objetivo. Si se compara con otros procesos de integración del planeta, el papel que han ejercido Alemania y Francia, para consolidar la UE, ha sido determinante para el proceso de construcción europea. Muy probablemente, en el caso europeo los objetivos no eran meramente económicos sino que a través de la integración económica se perseguían objetivos políticos, como la paz en la región –en sus fases iniciales– o la estabilidad y consolidación democrática de países del antiguo bloque soviético –con su incorporación reciente. Esta voluntad política se echa en falta en AL. Aún así, los avances en la región han sido considerables y, cabe remarcarlo, se han realizado en un espacio muy corto de tiempo. Hoy en día, todos los países latinoamericanos gozan de regímenes democráticos –algo no habitual en la década de los ochenta. La apuesta por el mercado y el abandono de estrategias heterodoxas es una apuesta generalizada en el conjunto de países de la región. Con ello, se ha conseguido sanear el cuadro macroeconómico de las respectivas economías, reducir la regulación de los mercados internos y, apostar, con paso firme, hacia políticas de inserción de 55

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las economías latinoamericanas en el contexto internacional. Esta apuesta ha comportado un mayor dinamismo del sector privado, motivado por la liberalización exterior y por la apertura a la inversión extranjera, dejando atrás viejas políticas con tintes autárquicos e intervencionistas que tan malos resultados dieron a la región en décadas anteriores. Con todo, las expectativas de avance en los procesos de integración siguen siendo reales. Por un lado, y como elemento negativo, la situación de crisis que está experimentando la economía mundial en al año presente y la dificultad de presagiar cuándo se superará, generan elementos de incertidumbre en el auge del comercio mundial al destapar posibles tentaciones proteccionistas por parte de los países. Por otro, y como elemento positivo, la incorporación de nuevas regiones, como el sudeste asiático, al progreso económico mundial, o la firme apuesta de bloques como la UE de proseguir con su política de firma de acuerdos con otros países y regiones del planeta, permiten augurar que los países latinoamericanos, no permanecerán ajenos al proceso de globalización económica mundial. En esta línea, a las dificultades mostradas en profundizar hacia estadios más avanzados de integración dentro de los países de la región, cabe destacar la facilidad que han mostrado los países latinoamericanos, en los últimos años, de establecer acuerdos de liberalización comercial respecto a terceros países o bloques regionales con carácter extrarregional.

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4. Avances y obstáculos para la reduccion de las asimetrias en Sudamérica Dra. Anna Ayuso Pozo Coordinadora del Programa América Latina de la Fundación CIDOB Profesora Asociada de la Facultad de Derecho de la Universitat Autònoma de Barcelona

4.1. Introducción En América del Sur las disparidades entre los países que participan en los organismos de integración regional son muy grandes. Esas diferencias de tamaño, potencial y nivel de desarrollo de los Estados determinan su capacidad de aprovechar los beneficios, no solo de la liberalización comercial, sino también de la creación de un espacio socioeconómico regional que genere una convergencia en términos de desarrollo. Cuanto mayores son las diferencias, más necesarios son los instrumentos que corrijan las asimetrías, pero también son mayores los obstáculos y los recursos requeridos. Estas dificultades se han convertido en una de las principales trabas para lograr profundizar los procesos de integración regional. Aunque ya se han incorporado algunos instrumento para abordarlas, aun no se han logrado soluciones satisfactorias para evitar las tensiones que estas producen porque falta un tratamiento integral9. Las asimetrías son un fenómeno multidimensional muy difícil de abordar desde una sola perspectiva porque los desequilibrios de distinta naturaleza interaccionan entre sí. Como paso previo a la elaboración de estrategias integrales de desarrollo regional y el diseño de políticas e instrumentos adecuados a la dimensión real del problema es necesario identificar aquellas asimetrías que constituyen un freno para un desarrollo equitativo de los procesos de integración. La evaluación de los efectos de dichas asimetrías y un adecuado seguimiento sirve para identificar las correspondientes responsabilidades y tratarlas en sus diferentes niveles (GUAR9. Del resurgir de la preocupación por el tratamiento de las Asimetrías en la integración sudamericana da cuenta la iniciativa conjunta entre las Secretarias de la ALADI, la CAN, el Mercosur, el SELA, la OTCA y la CEPAL a partir del Foro de Reflexión «Un nuevo Tratamiento de las Asimetrías en la Integración Sudamericana» de La Paz en octubre de 2005 y que ha dado lugar a documentos elaborados por las diferentes instancias mencionadas a la propuesta de un Plan «Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la Integración sudamericana» que se analizará más adelante.

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NIERI, 2005). El origen de las asimetrías suele deberse a razones objetivas que son susceptibles de ser identificadas y medidas, aunque es más complejo evaluar su impacto en los procesos de desarrollo. Así, claramente se pueden identificar como fuentes de asimetría las diferencias de peso económico, la desigual distribución y disponibilidad de recursos naturales; las brechas productivas y tecnológicas; los desniveles de desarrollo; los desequilibrios de poder político; diferencias de tamaño y población; o las discrepancias jurídico-institucionales. Para abordar las consecuencias de estas disparidades se han propuesto clasificaciones que permitan elaborar un tratamiento específico para cada una de ellas. Una clasificación comúnmente utilizada (BOUZAS, 2003 o DURAN y LIMA, 2007) distingue entre: asimetrías estructurales, en las que los cambios son muy lentos o nulos y requieren políticas de compensación de largo plazo; de las asimetrías provocadas por un uso discrecional de las políticas públicas nacionales que requerirán sobre todo coordinación o armonización de dichas políticas, aunque en algunos casos las asimetrías y consiguientes respuestas requeridas son de naturaleza mixta (GUARNIERI 2005). Las disparidades no se dan solo entre Estados, éstas se reproducen dentro de cada país, por ello hay que distinguir entre asimetrías interestatales y las interregionales, que pueden darse entre regiones dentro de un solo país o de varios. Así, según la CEPAL (2007: 11), los estudios empíricos realizados muestran que en el Mercosur y la CAN las disparidades regionales son mayores que las que se dan entre países y tienden a incrementarse especialmente en los países más grandes, como Colombia y Brasil. Por ello, los instrumentos de corrección de asimetrías deben contemplar tanto el nivel intergubernamental, como el interregional. De ahí se deriva la importancia de incorporar a las entidades subnacionales al diseño institucional de la integración y establecer una coordinación de la gobernanza multinivel. Otra clasificación de las asimetrías propuesta desde el SELA atiende a su diversa naturaleza, lo que también permite identificar las instancias responsables para afrontarlas (DI FILIPPO, 2007). Así se distingue entre asimetrías de poderdependencia entre Estados, donde la acción de las instituciones regionales es más relevante y las asimetrías de desarrollo entre naciones, que hacen referencia a las condiciones de vida de las personas, en las que los principales responsables son los propios Estados y los instrumentos de integración solo inciden parcialmente. También se ha estudiado el comportamiento en el tiempo de las asimetrías: algunas son de carácter estable (tamaño, población, disposición de recursos naturales) otras son dinámicas en función de la evolución de las economías y la composición de los participantes en el proceso de integración (peso económico y político) y algunas deberían ser transitorias (nivel de desarrollo, brechas tecnológicas y productivas) y, por tanto, tendentes a reducirse y ulteriormente eliminarse. También se distingue entre asimetrías fundacionales, ya presentes en el inicio del pro58

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ceso de integración y las emergentes, que resultan de la evolución del proceso de integración. A estas, se pueden añadir las coyunturales originadas fundamentalmente en cambios de ciclos económicos (PEÑA, 2004) y que en AL han estado tradicionalmente relacionadas con la vulnerabilidad financiera y la dependencia de la financiación externa. Las medidas para afrontar unas u otras asimetrías deberían adaptarse a la evolución de las dinámicas que genere el propio proceso de integración. Cada una de las asimetrías mencionadas tiene una influencia diferente en el proceso de integración y los instrumentos a utilizar para afrontarlas también son diversos. Dada la variabilidad de situaciones es muy difícil trasladar de manera automática las experiencias e instrumentos de un mecanismo de integración a otro. Además el diseño de las medidas también depende del grado de institucionalización de cada sistema y del modelo de integración que se pretende establecer (VAILLANT y ONS, 2009). No obstante, atendiendo a la experiencia en diferentes procesos de integración en América y Europa podemos distinguir 4 grandes bloques que afrontan diferentes tipos de asimetrías en función de los objetivos que pretenden alcanzar: Así encontramos en primer lugar los mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial, que son las que han recibido mayor atención dentro del contexto de la liberalización comercial. Ha habido una evolución desde el trato especial y diferenciado hacia el establecimiento del campo de juego nivelado con normas y disciplinas comunes (BUSTILLO y OCAMPO, 2003: 15), pero ninguna de las dos parece haber encontrado una solución efectiva para todos los casos. Como vía intermedia se perfila la de transición asistida, entendida como la cooperación de países relativamente más desarrollados con otros de menor desarrollo con el fin de tornar viable su transición a las nuevas condiciones en las que deberá operar su economía, como resultado de un acuerdo de integración económica o de libre comercio (PEÑA, 2004: 10). Otros aspectos relacionados con las asimetrías comerciales van en la línea de una integración positiva y tienden a eliminar barreras no arancelarias y establecer políticas de promoción y diversificación comercial. Estos son especialmente importantes en Latinoamérica, donde el comercio intrazonal está en niveles muy bajos y genera balanzas desequilibradas, lo cual alimenta tensiones y prácticas proteccionistas. El segundo bloque de instrumentos contempla aquellos dirigidos a afrontar asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial. Los territorios que tienen un marcado déficit de infraestructuras o estructuras productivas obsoletas y poco competitivas no pueden acceder a las ventajas, ni las economías de escala que proporciona un mercado único y la liberalización del comercio. Si no se toman medidas compensatorias las diferencias de competitividad tienden a profundizarse. Así, tanto la experiencia europea, como la latinoamericana muestra que el dinamismo de las regiones con mejor punto de partida es mayor que el de las me59

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nos avanzadas (SILVA, 2003; y PINEDA, 2006 entre otros). En este sentido, un estudio realizado por MONCAYO (2003) para la CAN mostraba que el comercio interregional se concentraba en muy pocas regiones de los países miembros (Santa Cruz el Bolivia, Cundinamarca y Antioquia en Colombia; Sucumbios y Pichincha en Ecuador, Lima y Callao en Perú y Carabobo en Venezuela). En el caso del Mercosur, BOUZAS (2003) llegaba a la misma conclusión en relación a las regiones de del Sud y Sudeste de Brasil ( Río Grande do Sul, Sao Paulo, Río de Janeiro y Minas Gerais) y la Pampa y la Patagonia argentinas. Entre los principales instrumentos disponibles atendiendo a la experiencia internacional encontramos: infraestructuras de conexión territorial y acceso a los recursos naturales estratégicos; incentivos a la inversión en sectores estratégicos; reestructuración de sectores no competitivos; transferencia de tecnología; fomento de la innovación; encadenamiento de sectores productivos; políticas industriales comunitarias; políticas macroeconómicas anticíclicas; mecanismos para estabilizar los tipos de cambio; y facilitar acceso al financiamiento. Un tercer tipo de medidas son las dirigidas a impulsar la convergencia social e interregional. Los territorios en situación de desventaja deben ser objeto de políticas activas que traten de paliar el déficit en sus diversas manifestaciones. Frecuentemente se pone el énfasis en mecanismos de redistribución en forma de trasferencia de fondos, pero el tipo de instrumentos es mucho más amplio. Entre los principales instrumentos encontramos: fondos de cohesión e integración de enfoque nacional o regional; facilitar la movilidad internacional de la mano de obra de trabajadores cualificados y no cualificados; armonización de la legislación laboral; planes de desarrollo transfronterizo; infraestructuras de servicios básicos; o transferencias de renta a sectores sociales vulnerables. El cuarto grupo hace referencia a mecanismos jurídico-institucionales para contrapesar las asimetrías o al menos no contribuir a incrementarlas en el marco de un proceso de integración regional. Entre estas se han identificado: sobre-representación de los países menores en los órganos de decisión intergubernamentales (MALAMUD y SCHMITTER, 2007: 10); órganos no intergubernamentales que representen el interés general; políticas reguladoras de la distribución de los beneficios; instrumentos vinculantes de solución pacífica de controversias; o incorporación de instituciones de participación democrática como; parlamento, consejo económico y social, consejo de autoridades regionales y locales. En los dos siguientes apartados se analizaran las políticas e instrumentos para el tratamiento de las asimetrías que han adoptado respectivamente la CAN y el Mercosur atendiendo a los distintos tipos de medidas. Se trata de identificar que debilidades han influido en la falta de efectividad de los instrumentos existentes, cuales son las principales lagunas y en que aspectos debería ser prioritario avanzar. Finalmente se analiza la potencialidad de los nuevos instrumentos que se están desarrollando en el espacio de la Unasur para la convergencia entre los dos procesos de integración pre-existentes. 60

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Antes empezar conviene aclarar que la cuestión del tratamiento de las asimetrías dista mucho de ser un problema técnico y que la respuesta que se dé es en buena medida dependiente de decisiones eminentemente políticas. Estas incluyen, entre otras cuestiones relevantes, las relativas al modelo de integración que se quiere establecer, hasta que punto se quiere profundizar en la integración10 y al reparto del poder entre los distintos niveles de toma de decisiones, su desarrollo, aplicación y ejecución.

4.2. Evolución y tratamiento de las asimetrías en la Comunidad Andina de Naciones La existencia de asimetrías fundacionales de varios tipos entre los países impulsores del inicialmente denominado Pacto Andino quedó reflejada en el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena de 1969. Esta disposición contemplaba entre los principales objetivos del proceso de integración la reducción de las diferencias entre los Estados miembros y para ello se previó establecer un sistema de seguimiento basado en una serie de indicadores macroeconómicos. Bolivia y Ecuador, se identificaron como países de menor desarrollo, por lo que el artículo 3 les confería un régimen especial para acelerar su crecimiento económico cuyas medidas quedaban a una futura concreción. Esta falta de definición ha determinado que la forma de enfocar el tema y el tipo de medidas aplicadas hayan ido evolucionando durante los cuarenta años de recorrido de la integración andina, pudiendo distinguirse tres periodos atendiendo a las diferentes perspectivas con las que se ha venido abordando el tratamiento de las asimetrías (SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, 2006). El periodo inicial, que va desde la creación en 1969 hasta 1989, se centró en dos líneas; el tratamiento comercial especial y diferenciado por una parte, y la elaboración de políticas de industrialización por otra. En el ámbito comercial a Bolivia y Ecuador se les concedió plazos más amplios en el programa de liberalización, mientras que los demás Estados miembros se comprometían a abrir sus mercados en una serie de productos estratégicos. Al tiempo se exigía a ambos países un menor porcentaje de contenido originario en los productos para la exportación y se preveían medidas para el fomento de la industrialización y de promoción de la producción nacional boliviana y ecuatoriana mediante una preferencia de adquisición de determinadas producciones frente a terceros Estados. Específicamente el programa especial de apoyo a Bolivia de 1976 trató de identificar oportunidades de industrialización y de complementariedad con otros países miembros. 10. Como señala BOUZAS (2004: 2) en referencia al Mercosur, no es tan evidente que exista la voluntad efectiva de profundización y la admisión de esa realidad debería llevar a adaptar la agenda con criterios más realistas.

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Otras iniciativas dentro del mismo periodo fueron el Programa andino de integración turística con financiación de la CAF, que daba prioridad a Bolivia y Ecuador y el Plan andino de Acción conjunta para la solución de los problemas de transporte derivados de la situación de mediterraneidad de Bolivia. Para favorecer la inversión extranjera directa se concedió a las empresas foráneas instaladas en Bolivia y Ecuador un plazo extendido para convertirse en mixtas y acceder a los programas de liberalización y se permitieron mejores condiciones a las multinacionales instaladas en dichos países. Pero el efecto de todos estos programas fue muy limitado debido a la crisis de la deuda externa, que extendió sus efectos durante toda la década de los 80, y acabó con los programas de inversión productiva e infraestructuras dadas las dificultades de acceso a la financiación internacional. La segunda fase se desarrolló durante el periodo de las políticas de ajuste estructural implantadas en la región a instancias del FMI con el fin de superar los desequilibrios macroeconómicos. Entre 1990 y 2000 se devaluó el trato discriminatorio positivo en favor del establecimiento de la zona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela desde 1993, extendido a Perú en 1997. En el programa de liberalización acordado no se contemplaron los niveles de desarrollo relativo, aunque sí las diferencias en cuanto exigencia de contenido originario. En este periodo también se pusieron en práctica políticas de liberalización divergentes por parte de los Estados miembros. Sin embargo, al mismo tiempo se fortalecieron mecanismos de financiación regional como la CAF y el Fondo Latinoamericano de Reservas que establecían un acceso diferenciado a los recursos. Muchas de estas medidas aun subsisten, pero a partir del 2000 se inicia un nuevo periodo en el que se han tomado nuevas iniciativas. Éstas contemplan políticas comunitarias de desarrollo que atienden algunas de las asimetrías existentes; Así, el Plan Integrado de Desarrollo Social, el Programa de acciones de convergencia macroeconómica, los Programas de desarrollo Fronterizo y algunos programas específicos para Ecuador y Bolivia. El principal problema de estos programas es que no están imbricados en los programas nacionales de desarrollo, lo cual genera falta de apropiación de las autoridades y agentes locales, pero además tampoco están suficientemente relacionados con los programas de las agencias de cooperación internacional, lo cual les dificulta la obtención de los recursos externos necesarios para llevarlos a término. El abandono de la CAN por parte de Venezuela en 2006 para incorporarse al Mercosur supone la pérdida de uno de los socios mayores y con mayor capacidad financiera para sostener mecanismos de solidaridad regional11. Esto y el hecho de que dentro de la CAN exista una frac-

11. La política de propagación del llamado Socialismo del siglo xxi del presidente venezolano Hugo Chávez pasa por canalizar su cooperación financiera en la región fundamentalmente a través del ALBA-TCP dirigida a aquellos países que se adhieren a los postulados de la revolución bolivariana.

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tura ideológica entre, por una parte Colombia y Perú, partidarios de una mayor liberalización comercial y apertura al capital exterior y, por otra Bolivia y Ecuador, más reacios a la apertura y partidarios de una mayor estatalización de la economía, dificulta la viabilidad de la integración andina. La crisis abierta entre Colombia y Ecuador, con ruptura incluida de las relaciones diplomáticas, no hace sino testimoniar un creciente resquebrajamiento de los lazos comunitarios y son muchos los que dan por enterrado el proyecto. No obstante, aunque débil, sigue en pie y por ello a continuación se trata de identificar los actuales mecanismos vigentes atendiendo a los diferentes objetivos, aunque la mayoría no han pasado del enunciado a la práctica.

4.2.1. Mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial Como se señaló, el trato especial y diferenciado se contempló ya en el tratado constitutivo de la CAN con diversas medidas que se han desarrollado en la normativa andina derivada. En concreto estas son; en referencia al arancel aduanero común, la decisión 370 estableció niveles de 5%, 10%, 15% y 20% de arancel para terceros, según el grado de elaboración del producto. Sin embargo, se permite que Bolivia mantenga niveles de 5 y 10% y se establece para Ecuador un régimen de excepción específico para algunos productos que le permite reducir el régimen general en cinco puntos. En realidad esta ventaja consiste en potenciar la exportación de productos nacionales a los países socios, que mantienen barreras arancelarias con terceros países (por ejemplo las oleaginosas) Sin embargo, estas ventajas se han visto amenazadas con la firma de los TLC de Perú y Colombia, aunque este último ha tropezando con la oposición interna en los Estados Unidos y aún no ha conseguido la luz verde. La negociación en curso del acuerdo de asociación con la UE a reabierto las tensiones al ser rechazada de plano la participación en el pilar comercial que pretende establecer una zona de libre comercio por parte de Bolivia y con grandes reticencias por parte de Ecuador. La autoexclusión de los acuerdos comerciales de los dos países más pobres de la región y que presentan mayor dependencia del comercio intrarregional introduce un nuevo factor de distorsión y fuente de asimetrías que debe ser abordado con medidas compensatorias si se quiere evitar una quiebra letal del sistema de integración. Parecido ocurre respecto de la liberalización de servicios; la decisión 439 de 1998 estableció plazos diferenciados y excepciones temporales, que no siempre han sido utilizadas. También se contempla, aunque es una medida excepcional y temporal para todos los socios, la aplicación de cláusulas de salvaguarda en caso de problemas de balanza de pagos. Complementariamente se incorporaron cláu63

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sulas de desempeño que permiten modular la aplicación arancelaria. En cuanto a las normas de origen, el reconocimiento a las asimetrías supone que el porcentaje de contenido regional exigido a los productos para beneficiarse de la liberalización es de 40% para Bolivia y Ecuador en los procesos de montaje, ensamblaje o transformación, mientras que para los demás miembros es del 60%. Complementariamente está prevista la cooperación técnica para la aplicación de los tratados comerciales, aunque se ha desarrollado muy poco y tropieza con las divergencias de las políticas comerciales de los países miembros y su diferente visión de las necesidades de inserción en el mercado internacional. Respecto a la promoción de exportaciones, se han puesto en marcha algunas iniciativas específica como: la participación de la CAN en la formulación del Plan Estratégico Exportador de Bolivia; el apoyo a las misiones comerciales exploratorias en países vecinos con el fin de diversificar exportaciones; y acciones para el fortalecimiento de las PYMEs. En el caso de Ecuador, se le ha prestado cooperación técnica para el examen de las políticas comerciales ante la OMC y en las negociaciones agrícolas para las negociaciones del TLC con los Estados Unidos, de las que se retiró posteriormente. Existe aun margen en el ámbito de la eliminación de los obstáculos técnicos no arancelarios pero, aunque se han realizado algunas propuestas, el nivel de implementación es muy bajo. De momento en todos los casos se trata de acciones puntuales y el peso de las políticas comerciales recae en cada país que cuentan con políticas e instituciones muy diferentes. Así un estudio de la CEPAL a diciembre de 2005 mostraba un resumen de los incentivos fiscales, financieros y de promoción a las exportaciones en cada país muy diverso, tanto en los sectores, como en las modalidades, incluida la existencia de Zonas francas y con un notable menor desarrollo en Bolivia (CEPAL, 2007).

4.2.2. Tratamiento de asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial Con la finalidad de hacer frente a las asimetrías de desarrollo de los países miembros se han ensayado diversas iniciativas que van, desde mecanismos financieros para hacer frente a desequilibrios macroeconómicos y de infraestructuras a medidas cuya finalidad es estimular la convergencia macroeconómica y la integración productiva. Sin embargo, su alcance ha sido limitado debido, tanto a las carencias financieras, como a la falta de un diseño estratégico de las políticas. En el plano de los mecanismos financieros el instrumento más potente es sin duda la CAF que se creó con la finalidad proporcionar financiación para infraestructuras. En su creación se estableció una menor participación de capital para Bolivia y Ecuador (7%), que para los demás socios andinos (25,5%) sin que eso repercutiese en su peso en la toma de decisiones. En la práctica, además, Bolivia 64

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y Ecuador tradicionalmente han recibido un mayor porcentaje de créditos, aunque ha ido disminuyendo su importancia relativa: del 50% en 1980 al 30% en 2005 (CAN, 2006). Esto esta relacionado también con el hecho de que la CAF ha ampliado su ámbito de actuación más allá de la CAN para extenderse a la región sudamericana con lo cual se ha incorporado a proyectos transnacionales con participación de muchos otros agentes financieros. Otro de los mecanismos financieros aun vigentes es el Fondo Latinoamericano de Reservas, que fue creado en 1976 para la zona andina con el fin de proporcionar préstamos para equilibrar las balanzas de pagos y para políticas anticíclicas en situaciones de crisis de endeudamiento. Este organismo exige una participación del capital de Bolivia y Ecuador del 11,3%, respecto al 22,6% respecto a los demás socios y además establece límites de financiación más flexibles. En 1988 se modificó para permitir la adhesión de otros países latinoamericanos, pero solo se adhirió Costa Rica por lo que de momento su capacidad financiera sigue siendo reducida. Respecto a las acciones de convergencia macroeconómica. Lo más destacable es el Programa de Acciones de Convergencia, que establece una serie de metas para todos los integrantes de la CAN: inflación de no más de un dígito, deuda pública de un máximo del 50% del PIB y déficit fiscal inferior al 3% del PIB. Sin embargo, éstos se han incumplido reiteradamente por todos los países, sin que haya previstas medidas de sanción ni inventivos de ninguna clase para mantenerlos, más allá de las condicionalidades económicas procedentes de los organismos financieros internacionales que pudieron influir en determinados momentos. Por su parte, el Acuerdo de Cartagena recoge cláusulas de salvaguardia extensivas a todos países miembros para hacer frente a problemas de balanzas de pagos (artículo 95) o cuando una devaluación afecta a la competitividad de un país miembro (artículo 98). En cuanto a otras medidas complementarias dirigidas a facilitar la integración de los mercados, está pendiente de adopción unos proyectos de decisión para el establecimiento de un Régimen Uniforme de Corporaciones Multinacionales Andinas de Integración y Desarrollo Fronterizo que mejore la normativa contenida en la decisión. Otra iniciativa destacable fue la Alianza Energética Andina, adoptada en 2004 con la finalidad de construir mercados energéticos integrados, la inserción en los mercados internacionales, y el desarrollo de energías renovables. La Decisión 536 tenía como objeto principal armonizar las legislaciones para la interconexión eléctrica. Esta iniciativa, aunque sigue en vigor, sufrió un duro revés con la salida de Venezuela de la CAN. Parecido ocurre con Petroandina, que trata de liderar una plataforma de entes estatales para impulsar la conexión eléctrica y gasífera, aunque esta se encuadra en la iniciativa más amplia de Petrosur en el marco de la Unasur que analizaremos más adelante. Cabe mencionar finalmente el Fondo Especial Subregional de apoyo al mejoramiento productivo y com65

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petitivo de Bolivia y Ecuador cuya constitución quedó recogida en el Acta de Lima de la Cumbre presidencial de julio de 2005 con previsión de un mecanismo financiero pendiente de concretar.

4.2.3. Mecanismos para la convergencia social e interregional en la CAN Durante los cuatro decenios de vida de la CAN no ha habido una convergencia de rentas y el país que más beneficios netos ha obtenido en términos de desarrollo ha sido Colombia. En el otro lado de la balanza, Bolivia, el país más pobre, sigue concentrando las regiones de menor desarrollo relativo. No obstante en los otros países miembros de la CAN existen regiones de un desarrollo similar al de las más pobres de Bolivia. Según la Secretaria General de Esta Organización, en el año 2001 aproximadamente un 57% de las regiones, serian catalogables como menos favorecidas y por tanto ser objeto de un tratamiento de políticas de promoción del desarrollo (SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, 2006). Sin embargo hasta hace muy poco no se incorporaron políticas e instrumentos para hacer frente a las desigualdades en el plano comunitario pues las políticas sociales se consideraban exclusivamente en el ámbito interno. Aunque básicamente sigue siendo así, en los últimos años se han elaborado algunas medidas que están en fase de desarrollo: La decisión 601 de 2004, aprobó el Plan Integrado de Desarrollo Social, que incluye acciones de desarrollo rural y salud alimentaria. Este incorpora el Plan andino de Salud en Fronteras y la valoración económica y aprovechamiento de los recursos naturales (biodiversidad y agua). El programa está aun en fase de definición, pero carece de suficientes recursos financieros. La estrategia de cooperación regional de la Comisión Europea ha incluido el apoyo a este programa entre sus prioridades. Uno de los primeros desarrollos fue la decisión 647 de noviembre de 2006 para la elaboración del Sistema de Indicadores Sociales de la CAN. Otra iniciativa es la Política comunitaria para la integración y el desarrollo fronterizo lanzada en 1999 por la decisión 459 y especialmente dirigida a regiones con un bajo nivel de desarrollo. En 2001 la Decisión 501 estableció las Zonas de Integración Fronteriza y creó en la Secretaria General el Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo que cuenta con el apoyo del BID para la etapa de pre-inversión en proyectos de frontera, la mayoría de los cuales fueron a parar a la frontera colombiana con Ecuador y Venezuela. La decisión 502 estableció los Centros Binacionales de Atención en Fronteras como mecanismos de control. Esta en marcha un proyecto para facilitar los proyectos públicos y de la sociedad civil en las Zonas de Integración Fronteriza, pero los recursos disponibles dependen de cada país. El conflicto surgido entre Colombia y Ecuador a raíz del bombardeo por parte del ejército colombiano en febrero de 2008 a un campamento de 66

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las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia en territorio ecuatoriano dio lugar al cierre de fronteras y la cancelación de la comisión binacional y consiguientemente de los proyectos de cooperación fronteriza entre ambos países. Subsiste el programa birregional entre Ecuador y Perú, pero su alcance también es limitado. Por su parte la Decisión 185 de 1983 creó el Plan Andino de Acción Conjunta para coadyuvar a la solución de los problemas de transporte y comunicaciones derivados de la mediterraneidad de Bolivia. A falta de dirimir el conflicto de la salida al mar con Chile, que precisa la aquiescencia de Perú, ha bloqueado la búsqueda de una solución aceptable para todos los implicados. Sin embargo, se ha abierto un rayo de esperanza tras el inicio de conversaciones, merced a un acuerdo entre el presidente boliviano Evo Morales y la presidenta chilena Michelle Bachelet. El problema de la reclamación de soberanía dificulta una solución pragmática y la cuestión se ha venido a complicar con la reclamación por parte de Perú de una delimitación de la frontera marítima con un reclamo ante la Corte Internacional de Justicia. Finalmente cabe destacar que los ministros de Agricultura de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela aprobaron en 2005 la decisión 621 para la creación de un Fondo de Desarrollo Rural y de Productividad Agrícola, destinado a proyectos productivos para mejorar la eficacia y con el objetivo de promover el desarrollo integral de las zonas rurales al que se dotó de un capital inicial de 610.926 dólares. Pero no se aprobó el reglamento hasta 2008, con la decisión 708, gracias al cual en 2009 se abrió la primera convocatoria, a la que se presentaron 377 proyectos.

4.2.4. Mecanismos jurídico-institucionales en la CAN Aunque institucionalmente la CAN es el organismo de integración regional más evolucionado de AL y el que mayor desarrollo legislativo comunitario a alcanzado, lo cierto es que su grado de supranacionalidad es muy limitado y las decisiones por consenso en los principales órganos de toma de decisiones así lo certifican. No obstante, se han incorporado algunos organismos que, aunque con carácter consultivo tratan, por una parte, de incorporar las voces de otros actores que los puramente gubernativos y, por otra parte, establecer mecanismos de solución de los conflictos a través de instancias independientes y vinculantes. Entre los primeros, cabe destacar el Parlandino, creado en 1975; en este órgano deliberante cada estado miembro cuenta con una representación igualitaria de 5 representantes por país que inicialmente se elegían por los parlamentos nacionales. El Protocolo de modificación de 1997 incluyó un protocolo adicional para pasar a la elección por sufragio directo. Sus recomendaciones se toman por ma67

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yoría simple, sin embargo, sus funciones son puramente consultivas o asesoras y de promoción de cooperación parlamentaria. Por su parte el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales fue creado por la Decisión 585 de 2004, inicialmente su principal función es proponer una estrategia andina de desarrollo territorial que facilite la cooperación entre las ciudades participantes y posteriormente desarrollarla. Existen otros dos consejos consultivos para incorporar a los agentes sociales: el Consejo consultivo Empresarial Andino y el Consejo Laboral andino que, además de emitir opiniones a petición o de iniciativa propia, realizan reuniones conjuntas de forma periódica Más recientemente, la decisión 674 de 2007 creó el Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas de la CAN, en sustitución de la Mesa Indígena, creada en 2001 pero nunca entró en funcionamiento. Sus funciones consisten en la posibilidad de emitir opiniones ante los órganos principales y asistir a reuniones relacionadas con los pueblos indígenas. Está compuesto por un delegado y un suplente de otro país y como observadores están representadas las principales organizaciones indígenas de la región. En lo referente a los organismos de solución de controversias, la Decisión 623 de 2005 establece el Reglamento de la fase prejudicial de la acción de incumplimiento con procedimientos claros y expeditos para que la Secretaría General, los gobiernos y las personas naturales o jurídicas puedan actuar cuando consideren que un país ha incurrido en incumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, su funcionamiento no ha sido todo lo eficaz que seria deseable y se limita a las normas que no requieren de incorporación al derecho interno, por lo que se circunscribe básicamente al ámbito comercial. Para mejorar el procedimiento e imprimir más efectividad a las sentencias y a las sanciones por su incumplimiento, se acordó culminar los trabajos para reformar el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CAN. Complementariamente a efectos de dirimir los conflictos relacionados con la competencia desleal se creó el Comité Andino de Defensa de la Competencia. La Decisión 608 de 2005 contiene las normas para la Protección y Promoción de la Libre Competencia en la CAN, pero no cuenta con mecanismos efectivos que garanticen su aplicación.

4.3. El tratamiento de las asimetrías en el Mercosur A pesar de que las diferencias entre los países que forman parte del Mercosur son mucho más evidentes aun que en el caso de la CAN, durante los primeros años de su funcionamiento el tema de las asimetrías no tuvo un tratamiento específico importante, ni dio lugar a medidas que las afrontara más que de forma excepcional. Ciertamente el Tratado de Asunción, constitutivo del Mercosur, reconocía las diferencias de Uruguay y Paraguay respecto a los socios mayores y 68

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contemplaba la posibilidad de un ritmo diverso en la constitución del mercado común. Igualmente el Capítulo III referido al «Sistema de Apoyo a los países de menor desarrollo relativo» estableció como base la no reciprocidad y la cooperación comunitaria. Por su parte el Protocolo de Ouro Preto de 12 agosto de 1994 también contempló un tratamiento especial para los países y regiones menos desarrollados. Sin embargo, todas estas disposiciones se configuran como excepciones a la regla general de reciprocidad y no se adopta el principio de trato especial y diferenciado. Los pocos instrumentos que se han introducido a posteriori para su corrección no han sido del todo efectivos y eso ha producido un estancamiento del proceso de integración que ha venido a empeorarse con las medidas proteccionistas a consecuencia de la crisis financiera. Ya cuando la anterior crisis económica argentina de comienzos de siglo paralizó los avances en la integración, los pequeños países empezaron a cuestionar el funcionamiento de un proceso que no les reportaba beneficios y les impedía tener margen de maniobra. El tratamiento de las asimetrías en el Mercosur se ha convertido en uno de los temas centrales del debate y afecta a la viabilidad del proyecto por las reclamaciones de Uruguay y Paraguay. Este proceso de integración ha estado fuertemente marcado por la centralidad de las relaciones entre Argentina y Brasil, que fueron los países impulsores iniciales y, para bien o para mal, el principal motor de la integración (PAGANI y MARTINEZ LARRECHEA, 2006). Esto se refleja en el recurso a acuerdos bilaterales, como el Mecanismo de Adaptación Competitiva, que fija aranceles de ingreso de productos de un estado a otro en la medida en que pueda afectar algún sector nacional del otro país, del cual no forman parte ni Uruguay ni Paraguay. Éstos últimos reprochan, sobre todo, a Brasil que no ejerza el papel de líder que le correspondería en función de su peso específico y su nivel de desarrollo relativo; y a Argentina por el continuo recursos a medidas proteccionistas y su bloqueo de avances a la profundización del mercado común como la supresión del doble cobro de las tarifas aduaneras. En atención a las reiteradas reclamaciones de ambos países en los últimos años se está realizando una revisión de los efectos de las asimetrías que dio lugar a la aprobación de la Decisión 34/06, Directrices para un Plan de superación de las Asimetrías en el Mercosur, en la cual se pedía a Paraguay y Uruguay que identificaran los objetivos, instrumentos y la institucionalidad necesarios. La decisión 33/07 estableció un Grupo de Alto Nivel para elaborar el Plan Estratégico para la superación de las Asimetrías en Mercosur y estableció unos lineamientos indicativos clasificados en cuatro pilares: 1. Acciones para el desarrollo y la integración de las economías de los países sin litoral marítimo: infraestructura física, diversificación de exportaciones y neutralización de la mediterraneidad. 69

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2. Acciones de apoyo a la competitividad de las economías menores: aumento de la producción y la productividad, sistemas logísticos de apoyo a las exportaciones, apoyo técnico y financiero a los sectores productivos, procesos de certificación técnica, y complementación de sectores productivos. 3. Acceso a los mercados regionales y al resto del mundo: restricciones no arancelarias, acceso rápido y efectivo a los mercados regionales y del mundo, tratamiento especial a las economías menores en las negociaciones con terceros. 4. Marco institucional: programas comunitarios de desarrollo social de salud, trabajo, educación y pobreza, reforzar las instituciones comunitarias y concreción del Acuerdo de Control Integrado de mercancías en la frontera. El Grupo de Alto Nivel también considerará los instrumentos financieros tales como: Fondo de Convergencia estructural de Mercosur, los programas de Cooperación y los Programas de Inversión Compartida. Sin embargo, no contempla el tratamiento de las asimetrías causadas por las políticas públicas, que son objeto de fuerte polémica entre los Estados miembros (BOUZAS, 2008). Así, en la pasada cumbre del Mercosur celebrada en agosto de 2009, las críticas directas del presidente de Uruguay, Tabaré Vázquez, que ostentaba la Presidencia pro Tempore de la organización, hacia las practicas proteccionistas de los países grandes ante la crisis, provocaron la respuesta airada de la presidenta argentina, Cristina Fernández de Kirchner, pero no se tomaron medidas concretas. Tampoco se logró avanzar en la eliminación del doble cobro del arancel aduanero común, que es reclamada insistentemente por los dos socios menores. Por el momento se trata aún de un proceso en construcción, por ello los resultados concretos son escasos. La solicitud de adhesión de Venezuela puede alterar el equilibrio de fuerzas internas del Mercosur, especialmente porque el presidente venezolano, Hugo Chávez, no oculta su voluntad de modificar el sentido político del proyecto. No obstante, queda por concretar como se hace efectiva su incorporación una vez se hayan cumplido los trámites formales aún pendientes para poder valorar los efectos en el equilibrio de poderes dentro de la organización. Por otra parte la debilidad de la CAN y el proceso de acercamiento de Bolivia al Mercosur, así como el nacimiento de Unasur, que se presenta como un proceso de convergencia sudamericana e incorpora mecanismos de integración física, así como de concertación política introduce mayor complejidad al proceso. Nos detendremos en los actuales mecanismos existentes en Mercosur para después analizar brevemente el espacio de América del Sur.

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4.3.1. Mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial A 20 años de su creación el Mercosur sigue siendo un mercado común inacabado y un proyecto de Unión Aduanera, ya que no se aplica plenamente el arancel externo común. Éste ha sido reiteradamente aplazado por las reticencias de los países más pequeños que consideran que beneficiaría fundamentalmente a Brasil, por lo que acuden reiteradamente a excepciones (LAENS y TERRA, 2005). En términos generales, los grados de interdependencia comercial son muy bajos respecto a los que les une con otros países, pero varían mucho y van de un 10% de Brasil a un 45% para Paraguay, que es con mucho el más dependiente del comercio interregional. La interdependencia de inversión también es muy baja, con un promedio del 2%. En el 2003 se autorizaron nuevas excepciones al arancel externo común para Paraguay y Uruguay y se acordó un tratamiento especial para Paraguay en las negociaciones con terceros Estados. Pero subsisten otras numerosas perforaciones al arancel externo común y éstas no están limitadas a los países más débiles, por el contrario, en general los países más pequeños son los más abiertos12. Los dos grandes no han dudado en utilizar excepciones y medidas de salvaguarda especialmente durante los periodos de crisis financieras cuando les han afectado gravemente. Estas medidas unilaterales han dañado la credibilidad de un sistema que está en proceso constante de revisión y condicionado por la coyuntura nacional e internacional. Está pendiente de negociación un nuevo Código Aduanero Común que de mayor estabilidad al sistema pero las posiciones divergentes de los diversos socios dificultan los avances. Sin embargo, existen algunos mecanismos, que contemplan la posibilidad de un trato especial y diferenciado. Como se señaló, el Tratado de Asunción en el Artículo 6 autorizaba tratamientos especiales y éstos fueron recogidos en el Programa de liberalización comercial para establecer el arancel aduanero común, que concedía plazos más largos para el desmantelamiento arancelario y un mayor número de productos acogidos a excepciones para Uruguay y Paraguay, esta era una medida de carácter temporal que se ha ido prorrogando13. En 2003 se acordó establecer un porcentaje del 50% en las normas de origen para Paraguay hasta el 2014 en lugar del 60% del resto de miembros y tratamientos excepcionales en algunos sectores. Paraguay y Uruguay tienen autorizada la importación de insumos agropecuarios de terceros Estados libres de aranceles y en concreto a Paraguay 12. Esto les permite acceder a insumos y bienes de capital del exterior de los que dependen a precios más competitivos. 13. En realidad esto debe interpretarse más como una transacción que como una compensación, ya que el arancel aduanero común adoptado recogió, en sustancia, el que tenia previamente Brasil, no el de los socios menores, y aquél era más proteccionista en industrias de bienes de capital, informática y telecomunicaciones (BOUZAS y DA MOTTA, 2008: 194).

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se le ha autorizado además la importación con un arancel del 2% de materias primas estratégicas de las que es dependiente. Sin embargo, eso no obsta para que Brasil sea el origen más del 51% del total del comercio intra-esquema, mientras de Argentina es un 40%, Paraguay un 5% y Uruguay el 4,5% (DI FILIPPO, 2007). Obviamente el tamaño de la economía brasileña explica esas diferencias, pero es que además Brasil mantiene superávit en la balanza comercial con todos los otros miembros del bloque, aunque su dependencia del mercado común es menor que la de los otros miembros14. Adicionalmente Brasil vende a sus socios bienes de mayor sofisticación de los que importa de la región y también de mayor complejidad que los que exporta al resto del mundo, por lo que su patrón de inserción internacional mejora en referencia al mercado intracomunitario (VAILLANT y ONS, 2009) lo cual puede interpretarse como una consecuencia de las ventajas comparativas al inicio del proceso de integración que han ido incrementándose. Un reciente estudio sobre el desarrollo industrial en Mercosur concluye que «Brasil es el único país que goza de ventajas comparativas reveladas en proporciones significativas dentro de cada uno de los grandes sectores industriales clasificados de acuerdo a su contenido tecnológico. El resto de los países del Mercosur se muestran más especializados en sectores basados en el procesamiento de recursos naturales» (LO TURCO, 2008) En respuesta a los reclamos de los miembros mas pequeños en el Consejo del Mercado Común, de mayo de 2007, Brasil propuso la eliminación del doble cobro del arancel aduanero común para los productos extra-zona que ingresaran a su mercado a través de Uruguay y Paraguay15, pero Argentina es reticente a la medida y la escena se ha venido repitiendo hasta la reciente cumbre de agosto de 2009 durante la cual no se llegó a un acuerdo a pesar de que estaba previsto eliminarlo en enero de 2009. En cuanto a las restricciones no arancelarias, los dos socios menores mantienen una reclamación para la eliminación de obstáculos no arancelarios por parte de Brasil y Argentina, retomando las negociaciones que se abandonaron a consecuencia de la crisis de los noventa. A partir de 2007 la decisión 27/07 creó la obligación de enviar un listado de las restricciones no arancelarias mas relevantes como primer paso para afrontar las medidas de armonización necesarias en el futuro. Tras la ruptura de las negociaciones del ALCA con Estados Unidos y dado el estancamiento de las negociaciones con la UE, los países menores han reclamado la posibilidad renegociar acuerdos de liberalización comercial y de inversiones con terceros. En materia comercial esto tropieza con la normativa mercosureña 14. El porcentaje del total de exportaciones brasileñas destinadas al Mercosur es en torno al 9%, mientras que para argentina representa cerca del 20%, más del 26% para Uruguay y casi 33% para Paraguay (DI FILIPPO, 2007) 15. Ya se ha eliminado el doble cobro en los productos que aplican un 100% de preferencia arancelaria en todos los países.

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que establece la obligación de negociar de forma conjunta los acuerdos comerciales que contemplen medidas arancelarias. Otra posibilidad sí contemplada es que, como se ha planteado también en el caso de la CAN, en las negociaciones conjuntas se tengan en cuenta las necesidades especiales de los países más débiles. Sin embargo, sí existe la posibilidad de negociar acuerdos relativos a inversiones con terceros Estados y esta eventualidad ya ha sido planteada por Uruguay ante el estancamiento sine die de las negociaciones con la UE y el fracaso del ALCA con Estados Unidos.

4.3.2. Tratamiento de asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial Las asimetrías en las capacidades industriales de los países miembros han venido acentuándose el las últimas décadas. Un reciente estudio verifica que las regiones norte y nordeste de Brasil, el noroeste de Argentina y Paraguay han sufrido el efecto retardador del crecimiento debido sus carencias previas. Se constata además que este efecto de divergencia se acentuó en los periodos de mayor profundización del proceso de integración (CRESTA, 2008)16. Esto ha venido empeorado por el amplio uso de medidas de promoción de las inversiones para incentivar la captación de recursos externos por parte de los diferentes gobiernos, no solo nacionales sino también los subnacionales dentro de un mismo país (BOUZAS y DA MOTTA, 2008). La decisión 10/94 pidió a los Estados que no utilizaran incentivos para las exportaciones intra-regionales y solicitó que se establecieran mecanismos de verificación, pero estos siguen sin concretarse. El Protocolo de Colonia de 1993, sobre inversiones extra-zona y el Protocolo de Buenos Aires de 1994, sobre principios generales de trato para los inversores extrazona, no impidieron que subsistan regímenes con incentivos divergentes en cada país. Tampoco se han tomado aun medidas para evitar los agravios frente a las diferentes capacidades de incentivos a la producción a pesar de las reivindicaciones de los países pequeños y especialmente Uruguay. En 2001 se hizo un inventario sobre incentivos nacionales y subnacionales del sector público, que no llegó a hacerse público ni –según parece– tuvo mayor relevancia. En materia de Defensa de la competencia existe un gran desarrollo normativo: la Decisión 18/96, del Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur, estableció que la Comisión para el Comercio y el Comité de Defensa de la Competencia (compuesto por los organismos nacionales) serian los órganos de control. La Deci16. Así el mismo actor señala que las diferencias que se han conformado en el interior de los países grandes permiten hablar de regiones «centro», «periféricas» y «casi periféricas» (CRESTA, 2008)

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sión 64/00, de Defensa Comercial y de la Competencia, establece el procedimiento de investigación de los Estados Parte para la aplicación de medidas antidumping o compensatorias a las importaciones en el comercio intrazona. Por su parte, la Decisión 66/00, de Defensa Comercial, también trata el tema de defensa de la competencia en el Mercosur, así como las Directivas 09/97, sobre las Funciones y Competencias del Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias, la 13/98, que aprueba el Reglamento Interno del Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias, y la 01/03, que fija el Reglamento del Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur. El mayor problema de todas estas reglamentaciones es su incumplimiento sistemático. Por otra parte, el Mercosur también ha abordado la necesidad de establecer medidas para el fomento de la convergencia macroeconómica. Así el Acta de Ushuaia de 1998 recomendó la armonización macroeconómica y encarar los asuntos relacionados con la unificación monetaria. En 2001 se fijaron objetivos indicativos de mediano plazo para la inflación máxima (5%), la relación deuda pública/ PIB (3,5%) y el déficit fiscal/PIB (40%), que no llegaron a cumplirse por el gran impacto de la crisis argentina de 2002 y quedaron postergadas. Ya en la línea del establecimiento de políticas de integración productiva y territorial se encuentra el Fonplata. Es una institución financiera creada en 1977, por tanto previa a la existencia de Mercosur, de la que forman parte Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, para la financiación de proyectos de interconexión física que promuevan un desarrollo armónico de los países de la Cuenca de la Plata. Es, junto al BID y la CAF, uno de los principales impulsores del programa Integración de la Infraestructura Regional Suramericana en el ámbito sudamericano, aunque su participación y sus capacidades son mucho menores que los otros dos organismos financieros mencionados. Hay que tener en cuenta también la iniciativa PETROSUR, nacida en 2005, que está integrada por Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay y tiene como finalidad impulsar acuerdos en materia energética. En la práctica las inversiones extranjeras han beneficiado sobre todo a Brasil y en menor medida a Argentina por la mayor escala del mercado. Los corredores de transporte se han concentrado allí donde se da una mayor capacidad de consumo, interconectando los centros de producción con mercados urbanos (PEÑA, 2007: 71-73) y con los puntos de exportación. Finalmente la Decisión 33/07 recoge la necesidad de neutralización de los efectos adversos de la mediterraneidad, lo cual afecta fundamentalmente a Paraguay, pero su desarrollo está pendiente de concretar.

4.3.3. Mecanismos para la convergencia social e interregional Con la creación en 2005 del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur se trató de dar respuesta a uno de los principales reclamos de los pequeños 74

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países para establecer mecanismos de solidaridad interregional que afrontaran las disparidades de desarrollo entre los países miembros. La finalidad de este Fondo es financiar proyectos de desarrollo para reducir las asimetrías entre los países miembros de Mercosur y aumentar la competitividad de las economías como instrumento de fomento de la integración y la Cohesión social. Creado como instrumento de compensación para los países pequeños, se establece que su financiación corresponde en un 70% a Brasil, 27% a Argentina, 2% a Uruguay y 1% a Paraguay. Por el contrario, la ratio de los beneficiarios se establece en 48% para Paraguay, 32% para Uruguay, 10% para Argentina y 10% para Brasil (JOVTIS, 2008: 136-138). El Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur financia proyectos encuadrados en el marco de los siguientes programas: I. Programa de Convergencia Estructural; II. Programa de Desarrollo de la Competitividad; III. Programa de Cohesión Social; IV. Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración. Durante los primeros años de funcionamiento del Fondo se prevé que los proyectos a financiar pertenezcan prioritariamente al Programa I. Los proyectos dentro de este programa contribuirán al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y de las regiones menos desarrolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de comunicación en general. Los primeros proyectos piloto fueron aprobados en la reunión del Consejo de Mercosur de enero de 2007 en Río de Janeiro y a éstos le han seguido otros, pero los desembolsos acumulan retrasos a causa de la tardanza de las contribuciones de los principales Estados contribuyentes y las trabas burocráticas. Estas son muchas porque, al ser un instrumento intergubernamental, se precisa siempre el acuerdo de cada uno de los países miembros. Para tratar de mejorar su funcionamiento está en estudio la reforma de los procedimientos de forma que se agilice la gestión de los fondos. Lo que parece evidente es que los fondos actualmente disponibles no son suficientes para la cantidad de objetivos asignados, que son muchos y de muy diferente naturaleza. Esta dispersión se traduce en la existencia de una pluralidad de proyectos nacionales sin conexión estratégica entre ellos, lo cual no contribuye a una interconexión de los territorios. Al respecto, la Secretaria del Mercosur ha recibido financiación del Fondo de Convergencia para un estudio sobre las necesidades estructurales del bloque con la finalidad de identificar cuales deben ser los sectores prioritarios a los que destinar los fondos en el futuro. Un problema adicional a la distribución de estos fondos de cohesión regional es que los bolsones de pobreza más grandes no están en los países más débiles, si no en el más grande y vigoroso que es Brasil, el principal contribuyente al fondo, pero el que menos recibe. Además la renta per cápita de Brasil está por debajo de uno de los países pequeños y como tal uno de los principales receptores de los 75

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fondos, como es Uruguay. Brasil es también el país que cuenta con una mayor presión fiscal sobre el conjunto de sus contribuyentes17 y eso plantea interrogantes sobre la equidad tributaria de las aportaciones de cada país miembro. Otra cosa seria si los recursos se generaran, no tanto en aportaciones nacionales, sino de una recaudación regional proporcional a los beneficios obtenidos del comercio nacional e internacional, pero eso significaría una profundización en los mecanismos de integración que parece estar muy lejos del actual imaginario colectivo de Mercosur. Otro instrumento financiero que está en proceso de creación tras su aprobación en la Cumbre de Mercosur de diciembre de 2008 es el Fondo de Garantía para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, para cuyo acceso a los fondos se establecerían unos criterios similares a los que rigen en el Fondo de Convergencia Estructural. También se creó el Instituto Social del Mercosur, con sede en Asunción, cuyo objetivo comporta elaborar una visión integrada para el diseño y aplicación de políticas sociales, consolidar el eje social de la integración; contribuir a la reducción de las asimetrías y participar en programas de cooperación técnica en dichas materias.

4.3.4. Mecanismos jurídico-institucionales en el Mercosur El Mercosur es fundamentalmente una organización de carácter intergubernamental en la que todas las decisiones de trascendencia se toman por los altos representantes de los países mediante consenso, como es –en particular– el Consejo del Mercado Común y del Grupo Mercado Común. Además, como no ha habido una transferencia real de soberanía a sus instituciones18, todas las decisiones que no regulan aspectos de la organización interna del Mercosur o, teniendo efectos ad extra, no son de desarrollo o de mera ejecución deben aprobarse por los órganos internos de cada país y no entran en vigor hasta que todos los Estados miembros las han incorporado a su legislación interna. Esto bloquea por meses e incluso años decisiones ya acordadas. Obviamente eso dificulta enormemente la efectiva aplicación de la normativa y existe un gran acervo de legislación aprobada y no aplicada que muchas veces deviene obsoleta antes de entrar en vigor. En la búsqueda de una mayor legitimidad democrática y acercamiento de la ciudadanía, en diciembre de 2005 se firmó el protocolo constitutivo del Parlamen17. Brasil tiene un presión fiscal sobre el 35,5%, Argentina en torno al 30,5%, mientras Uruguay se queda sobre el 18% y Paraguay queda en 13,7% (datos de la CEPAL para 2008) 18. No solo no se han transferido competencias nacionales a las instituciones de Mercosur, sino que –según la doctrina mayoritaria– no es posible hacerlo en tanto no se modifiquen las Constituciones de Brasil y Uruguay, ya que éstas no permiten la delegación de atribuciones soberanas a organismos supranacionales.

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to de Mercosur, que entró en vigor el 7 de mayo de 2007 en sustitución de la comisión Parlamentaria conjunta. El primer mandato, hasta el 31 de diciembre de 2010, estará integrado por 18 miembros por parte de cada Estado elegidos por los Parlamentos nacionales. Más adelante se elegirá por sufragio directo y se pasará a un criterio de representación ciudadana que se ajustará a criterios de población y representatividad. Para las decisiones se prevén distintos tipos de mayorías: simple, absoluta, especial y cualificada. Es el único órgano de Mercosur que decide por mayoría pero sus decisiones no son vinculantes, por lo que se le debe considerar más como un órgano deliberante asesor y consultivo, y no propiamente legislativo. Otro órgano de representación, esta vez de los sectores económicos y sociales, es el Foro Consultivo Económico y Social del Mercosur, compuesto por igual número de representantes de cada estado parte. Tiene funciones consultivas y se manifiesta mediante recomendaciones al GMC. El Reglamento interno adoptado por la Resolución 68/96, establece que estará compuesto por las Secciones Nacionales de los Estados Partes, con autonomía organizativa. Cada sección nacional puede enviar 9 delegados pero con paridad empresarial (4) y sindical (4) y el noveno para el tercer sector. En cuanto a los mecanismos de solución de controversias, el Protocolo de Olivos de 2002 incorporó un procedimiento jurisdiccional de carácter arbitral para la solución de controversias, el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, pero su función y su legitimidad ha sido mermada por los frecuentes incumplimientos, no solo de los laudos arbítrales, si no del propio protocolo. Lo cierto es que los Estados miembros son reacios a acudir a este mecanismo, y controversias como la de las papeleras entre Uruguay y Argentina tardan años en resolverse definitivamente, a pesar de constituir una violación flagrante de la normativa vigente constatada en un laudo de un Tribunal Arbitral ad hoc de septiembre de 2006 (JOVTIS, 2008: 128-133).

4.4. El espacio Sudamericano como escenario de tratamiento de las asimetrías

Más allá de los dos sistemas de integración analizados, el espacio sudamericano está siendo escenario de proyectos de cooperación regional complementarios que tratan de abarcar a toda la subregión del hemisferio Sur19. Es el caso de la Unasur, que sustituye a la efímera Comunidad Sudamericana de Naciones, creada en la tercera Cumbre Sudamericana celebrada en Cuzco en diciembre 19. No se tratarán aquí las iniciativas de cooperación del ALBA-TCP que sobrepasan el hemisferio sur del continente.

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de 2004, y que empezó a ser una realidad tras la adopción en Brasilia de su tratado constitutivo el 23 de mayo de 2008, firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Venezuela y Uruguay. Se trata de un proceso de integración regional sui generis a desarrollar, en un marco de cooperación intergubernamental, a partir de una mayor convergencia política y económica entre los procesos de integración subregional de América del Sur. Aunque está dando sus primeros pasos y subsisten múltiples incógnitas, presenta unos interesantes datos macroeconómicos que pueden hacer viable este proceso (CIENFUEGOS, 2009a). En lo que respecta al objeto específico de este capítulo, existen algunos ámbitos dentro del espacio de la Unasur en los que ya se han identificado caminos para avanzar el tratamiento de las asimetrías entre sus miembros. Basándose en los documentos de análisis previos elaborados por diferentes instituciones implicadas en el proceso de integración sudamericano, se realizó un diagnóstico de las asimetrías (CEPAL, 2007), del cual se derivó un documento de las Secretarías de las Organizaciones de la región sudamericana con la propuesta de un plan basado en tres pilares: el acceso a mercados, las políticas de tratamiento de asimetrías estructurales y las políticas de tratamiento de asimetrías causadas por políticas públicas. El acceso a los mercados incluye tanto el tema mejora del acceso como la eliminación de las restricciones arancelarias y las medidas complementarias para incrementar la eficacia del cumplimiento de las normativas de acceso a los mercados de destino. Las medidas de tratamiento estructural contemplan el desarrollo competitivo de los países de menor desarrollo y la mejora de las infraestructuras. En cuanto a las políticas públicas, el interés se centra en reducir los elementos de distorsión que generan los incentivos diversos a las exportaciones e inversiones (SECRETARÍAS DE ALADI-CAN-MERCOSUR-SELA-CEPAL-OTCA-CAF, 2006). Conscientes de las limitaciones financieras disponibles para hacer frente a dichos retos el plan propone, tanto utilizar instituciones ya existentes como la CAF, el Fonplata u otros nacionales, como la creación de un nuevo instrumento de solidaridad específico y destinado a la convergencia estructural. Se propone además mejorar los mecanismos de cooperación horizontal y la articulación de estrategias conjuntas para la cooptación y mejor aprovechamiento de la cooperación internacional.

4.5. Mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial

Los aspectos relacionados con la liberalización comercial más allá de los mecanismos de integración ya mencionados están subsumidos en ALADI. Esta 78

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organización supera la subregión sudamericana pero es el marco dentro del cual se está tejiendo una tupida red de acuerdos que constituyen el denominado spaghetti bowl. La proliferación de acuerdos que se ha producido durante las últimas décadas tiene como objetivo interrelacionar los mercados y promover una progresiva apertura regional pero las disparidades de las regulaciones en cada uno de los acuerdos generan discrepancias e incluso contradicciones derivadas de la membresía múltiple de cada país en diversos acuerdos de distinta naturaleza. Es por ello que, desde el SELA, se llama a la necesidad de lanzar un proceso de negociación para armonizar y, en la medida de lo posible, homogeneizar las reglas de los distintos acuerdos en orden a conducir hacia la convergencia los sistemas de integración subregional (SELA, 2008a; 17). Este proceso de acercamiento es también uno de los objetivos de la Unasur, que no pretende sustituir a los mecanismos de integración existentes sino de hacerlos confluir.

4.5.1. Red de Acuerdos comerciales La Asociación Latinoamericana de Libre comercio creada por el Tratado de Montevideo en 1960 ya contemplaba la necesidad de establecer un trato preferencial para los países de la región menos desarrollados. Su sucesora, la ALADI, en el Tratado de Montevideo de 1980, también propuso en su artículo 3 tratamientos comerciales diferenciales según el grado de desarrollo y el capítulo III se destinó a desarrollar un «sistema de apoyo a los países de menor desarrollo relativo» en el que se recoge el principio de no reciprocidad y cooperación comunitaria (artículo 15) y tratamiento preferencial (artículo 16). Por su parte el capítulo IV está dedicado a la «convergencia y cooperación con otros países y áreas de integración de AL» a través de acuerdos de asociación que propicien la confluencia de las diversas áreas de integración económica. Este cuerpo jurídico, además de servir de base legal para los acuerdos comerciales Sur-Sur entre países de AL, proporciona un marco para la convergencia de los actuales regímenes con mayor flexibilización en la línea de la denominada geometría variable. Como ejemplo estaría el acuerdo de asociación MercosurCAN, pero además existen numerosos acuerdos bilaterales cruzados entre los países de la región. Se hace necesario realizar un mapeo de los acuerdos existentes y de las preferencias vigentes, reglas de origen y salvaguardia para identificar las inconsistencias. También resulta vital la armonización de tramites y el reconocimiento recíproco en materia de normas técnicas, sanitarias y fito-zoosanitarias y la eliminación de barreras no arancelarias. Al respecto la ALADI cuenta con la Conferencia de Evaluación y Convergencia, entre cuyos objetivos se cuenta hacer un seguimiento de los procesos de integración en ALC y hacer recomendaciones al Consejo de Ministros con la finalidad de orientar una progresiva convergencia 79

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de los acuerdos de alcance parcial20. En este sentido, se está trabajando en diversas resoluciones sobre: régimen general de origen; régimen general de salvaguardias; directrices para un sistema general de solución de controversias; plan a favor de los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo; Desarrollo de la Dimensión social; Fortalecimiento de la Integración productiva regional, Promoción del Comercio y Participación de la sociedad civil; y Evaluación y Convergencia21.

4.5.2. Promoción de complementación productiva En el terreno de la integración positiva son pocos los avances realizados. Como ejemplo se puede mencionar que, dentro del marco del proyecto de IIRSA, fundamentalmente destinado a promover las infraestructuras y que se analiza en el siguiente apartado, se han hecho algunas aproximaciones al estudio de la creación de cadenas productivas basadas en ventajas comparativas complementarias, pero aún está falto de definición un programa político que las aborde.

4.5.3. Tratamiento de asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial Este es el aspecto que ha recibido una mayor atención y en el que se han desarrollado iniciativas concretas de mayor ambición, aunque todas ellas tienen problemas de implementación vinculados a las asimetrías estructurales entre los países de la región. 4.5.3.1. Infraestructuras La IIRSA es un programa de interconexión mediante la construcción de los Ejes de Integración y Desarrollo que trata de canalizar procesos de desarrollo interregionales. Surgió de la primera cumbre sudamericana celebrada en Brasilia en el año 2000. En base a los diagnósticos realizados, se elaboró una cartera de proyectos 2003-2006 de infraestructura de transporte, energía y comunicaciones que, tras varios ajustes, se concreto en 351 proyectos agrupados en 41 grupos.

20. En este sentido, en el 2004 el XIII Consejo de Ministros aprobó las «Bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio e Libre Comercio en la ALADI en la perspectiva de alcanzar el objetivo previsto en el Tratado de Montevideo de 1980». 21. En concreto el Plan a favor de los Países de Menor Desarrollo Económico Relativo tiene cuatro objetivos: 1) complementariedad y gestión económica; 2) apertura, preservación y acceso efectivo a los mercados; 3) mejoramiento del transporte y la logística; y 4) fortalecimiento institucional. Será ejecutado en 2 años con fondos de la ALADI y de la cooperación internacional.

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Estos se dividen irregularmente entre los diversos ejes y a su vez son de tamaño muy diverso. En noviembre de 2004 el Comité de Dirección Ejecutiva de IIRSA adoptó un conjunto de 31 proyectos de alto impacto o «proyectos ancla» que se denominó Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010 con una inversión estimada de 6.921 millones de dólares, lo que supone apenas un 10% de la cartera. A diciembre de 2007 el balance era: 1 proyecto concluido, 11 en ejecución, 3 en licitación y 16 en preparación. La mayoría de los proyectos en curso están participados por los países más dinámicos (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay). En concreto Brasil es el país que tiene mayores potenciales beneficios, por ello participa de manera directa o indirecta en la mayoría de los proyectos en activo, y su potente Banco nacional de desarrollo es uno de los principales organismos financieros oficiales del IIRSA22. Los ejes del IIRSA se diseñaron como vías de exportación a los grandes mercados consumidores del exterior, especialmente hacia el mercado asiático. Estos corredores están avanzando rápidamente gracias a la financiación privada. Sin embargo, estas infraestructuras no contribuyen a la complementariedad productiva, ni a la creación de fuentes de ingresos, sino que favorecen sobre todo a las industrias exportadoras de materias primas. A pesar de los diagnósticos previos para determinar las distintas necesidades de cada región, la selección de los proyectos no tuvo en cuenta las asimetrías, ni existe una institucionalidad para resolverlas e incentivar o compensar a aquellos países que reciben externalidades negativas, tanto económicas, como sociales o ambientales. 4.3.5.2. Interconexión energética Por su importancia estratégica, el tema de la integración energética ha tomado gran protagonismo y existe una complementariedad evidente entre países productores y países importadores dentro de la región que ofrece grandes oportunidades, pero las diferencias y los intereses divergentes han dificultado la concreción de las iniciativas más ambiciosas. Ya en 2000 la cumbre presidencial de América del Sur acordó crear un Mercado energético regional Sudamericano ligado a la iniciativa IIRSA con la finalidad de garantizar el abastecimiento a partir de diferentes fuentes de aprovisionamiento energético. A la iniciativa se le ha unido la de PETROAMERICA que promueve la cooperación para garantizar el suministro energético a través de la coordinación de políticas públicas, y que supone la convergencia de PETROANDINA, PETROSUR y PETROCARIBE. Por el momento en la practica estas iniciativas están sirviendo más para impulsar acuerdos bilaterales que para lanzar estrategias regionales (BELTRAN y ZAPATER, 2007). El 22. También es destacable el importante número de empresas brasileñas que han logrado adjudicarse las obras de infraestructura del IIRSA.

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Consejo Energético de Sudamérica creado en la Declaración de Margarita de 17 de abril de 2007 ha pasado a formar parte de la Unasur tras la firma del tratado constitutivo de este proyecto en Brasilia en mayo de 2008. En paralelo han nacido dos proyectos regionales: el Gaseoducto Sudamericano, que trata de establecer una red de gaseoductos para regular el tráfico del gas y asegurar el aprovisionamiento interconectando y ampliando las estructuras que ya existen desde Bolivia, Argentina y Brasil y de Argentina Uruguay y Chile, para conectarlas con Perú. Y el Gaseoducto del Sur, que lidera Venezuela, y que llevaría el gas desde Venezuela a Argentina con la participación de Brasil y Bolivia. Sin embargo, estas dos iniciativas son más inciertas, sobre todo a raíz de la caída de los precios internacionales a consecuencia de la crisis.

4.5.4. Banco del Sur El 9 de diciembre de 2008 se aprobó la constitución del Banco del Sur, integrado por Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Venezuela y Uruguay, con Chile como miembro observador. Es una iniciativa venezolana que ha sido secundada por los principales países de la región y con la que se pretende dar autonomía a la región frente a los organismos financieros internacionales con el objetivo financiar proyectos de desarrollo regional. La finalidad del banco es apoyar los diversos procesos de integración en América del Sur, en el ámbito económico, financiero y social; financiar el desarrollo económico y el intercambio comercial y de servicios, promover la constitución de empresas multinacionales de capital subregional orientadas a la producción de bienes de capital e insumos básicos para la región y propiciar investigaciones para el desarrollo tecnológico. En principio, parece que su modus operandi consistirá en préstamos especialmente dirigidos a los países más débiles y ha quedado postergada la idea de generar un mecanismo de convergencia económica como paso previo a la creación de una moneda única. Para ello cuenta con un capital inicial suscrito de 7.000 millones de dólares, con aportaciones diferenciadas según el potencial económico de cada país23, pero con un mecanismo de toma de decisiones igualitario24. Aunque se prevé la posibilidad de aportaciones extra-regionales, éstas se23. Según el acuerdo de los ministros de Economía de 26 de abril de 2008, inicialmente Argentina, Brasil y Venezuela aportan 2.000 millones de dólares, Uruguay y Ecuador 400 millones de dólares respectivamente; mientras Paraguay y Bolivia aportan cada uno 100 millones de dólares 24. Aunque esto último está en discusión y algunos países han planteado la posibilidad de acudir al voto ponderado que se utiliza en otras instituciones financieras respecto a determinado tipo de decisiones.

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rán con carácter externo a los mecanismos de toma de decisiones. Persisten numerosas incógnitas sobre esta iniciativa pero, sobre todo, aún está pendiente de concretar el alcance de sus operaciones y su relación con las otras instituciones financieras operando en la región, como la CAF, Fonplata y el Fondo Latinoamericano de Reservas en el ámbito sudamericano y el BID de carácter hemisférico.

4.5.5. Cooperación en políticas macroeconómicas Aunque se trate de un nivel de mero intercambio de información, es oportuno mencionar la experiencia de la Red de Diálogo Macroeconómico como ejemplo tendente a identificar problemas comunes a la región y los efectos de las políticas nacionales en sus relaciones con los países socios. Este es un primer paso para considerar mecanismos más concretos de coordinación macroeconómica y para lograr acuerdos que eviten las distorsiones en la competencia y permitan una transferencia de las buenas experiencias.

4.6. Otros mecanismos jurídico-institucionales y para la convergencia social e interregional

La Unasur está aun en procesos de formación y por ello su diseño institucional es aun muy ligero y de carácter fundamentalmente intergubernamental, teniendo como órganos principales al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministras y Ministros de Asuntos Exteriores y el Consejo de Delegadas y Delegados25. Por su parte la IIRSA mantiene su propia estructura de gestión a pesar de que se considera una de los principales ejes de la cooperación sudamericana. Todo este entramado de nuevas instituciones es reflejo de un cambio de orientación de los mecanismos de integración en la región que todavía no tiene una estructura clara y su interrelación con los organismos pre-existentes es una de las cuestiones a resolver en los próximos años.

4.7. Consideraciones finales A falta de un análisis profundo de carácter general que evalúe el impacto de los instrumentos actuales y su idoneidad para conseguir los objetivos, una prime25. Para mayores detalles de la estructura institucional y jurídica de la Unasur, véase dentro de esta monografía la ponencia de CIENFUEGOS.

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ra constatación es que existen una serie de iniciativas dispersas que han tratado de abordar algunos aspectos de las asimetrías de manera fragmentada. No existe un régimen, ni un enfoque global que trate de abordar el fenómeno de una forma integral. Además la eficacia de las iniciativas existentes está socavadas por algunos de los problemas que son comunes en los procesos de integración de América del Sur: falta de concreción de las medidas a adoptar, incumplimiento de las reglas pactadas y carencia de recursos suficientes. A estos se han venido a sumar un incremento de las tensiones regionales y bilaterales entre diversos países de la región que ponen en peligro incluso la viabilidad del propio proceso integracionista, particularmente en el caso de la CAN. Con carácter general, de éste primer inventario de los principales instrumentos creados en los dos mecanismos de integración analizados se pueden extraer algunas consideraciones finales sobre sus carencias básicas. Aunque en los últimos años se han realizado algunos estudios empíricos sobre las asimetrías regionales, faltan aun investigaciones que aborden las dinámicas de las asimetrías en los sistemas de integración y que evalúen los efectos de los instrumentos empleados para afrontarlas. Un paso previo es establecer un conjunto de indicadores homogéneos para el seguimiento de las dinámicas de convergencia/divergencia y de los efectos de las políticas regionales y nacionales en cada país miembros, asociados y terceros estados de la región. Esto incluye, no solo el análisis de los flujos económicos y comerciales, si no también los parámetros relacionados con el desarrollo socioeconómico y la sostenibilidad ambiental. En el plano de la mejora del acceso a los mercados, el tratamiento especial y diferenciado debería tener como objetivo incrementar el comercio y evitar efectos restrictivos. En la actualidad falta una armonización de las políticas que distorsionan las corrientes comerciales; habría que mejorar y alinear los marcos reguladores de los principales sectores productivos y eliminar discriminaciones arbitrarias. Esto implica también, entre otras cosas, dar transparencia a las balanzas comerciales y fiscales entre los países miembros y también en los flujos hacia el exterior, observar los desvíos comerciales y los efectos de las medidas de protección nacionalistas que fragmentan los mercados regionales. También se puede avanzar significativamente en la cooperación entre las administraciones aduaneras, la mejora de la información disponible sobre las condiciones de acceso y la homologación de certificaciones sanitarias y fitosanitarias. Al margen de los problemas técnicos el principal problema para avanzar en los procesos de liberalización son las políticas proteccionistas y las diferentes estrategias de inserción internacional entre los diversos países que componen los organismos de integración. Estas tensiones no solo paralizan los avances, sino que ponen en peligro la viabilidad de los procesos y eso es también particularmente patente en la CAN. En lo referente a las disparidades de desarrollo económico y territorial, los ensayos de políticas de convergencia macroeconómica han sido fallidos y condi84

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cionados por la vulnerabilidad a los choques externos. La última crisis económica parece que ha golpeado menos a AL que en anteriores episodios, pero las respuestas unilaterales han dañado el proceso de integración y están siendo muy costosas para los países con menos recursos que podrían beneficiarse de una acción más coordinada. En esta dirección el Banco del Sur abre un camino por explorar hacia una mayor autonomía financiera de la región y se habla también de una posible ampliación del Fondo Latinoamericano de Reservas como instrumento de protección ante crisis temporales de liquidez en el corto plazo y para garantizar la emisión de bonos en moneda local (MACHINEA y TITELMAN, 2007). Por otra parte subsisten grandes carencias de infraestructura de conexión interregional y tampoco se han diseñado políticas efectivas de integración positiva (industrial, empleo, innovación tecnológica, productividad, formación y educación, medio ambiente, etcétera). Fomentar la interconexión debería redundar en una mayor complementariedad productiva y el fomento de cadenas de valor transnacionales, pero eso solo es factible con un marco regulatorio estable, transparente y equitativo, que garantice la seguridad jurídica de los inversionistas y controle prácticas de competencia desleal. En concreto, las políticas nacionales de incentivos a la inversión y a la exportación, así como las compras públicas generan distorsiones a favor de los países con más recursos por lo que su uso debería estar limitado en función de las carencias regionales específicas. Algunos autores han sugerido la posible regionalización de los programas de los países más grandes o con más recursos como una forma de reducir las asimetrías y armonizarlas legislaciones (VAILLANT y ONS, 2009: 37). Esto además contribuiría a un mayor apalancamiento de las políticas regionales con los recursos nacionales, evitaría estructuras paralelas y contribuiría a desburocratizar la gestión de los recursos. Para impulsar la convergencia socioeconómica se necesita incrementar la asistencia técnica y financiera, pero los instrumentos financieros actuales son insuficientes. Es necesario reforzar el elemento de solidaridad interregional, lo cual implica un cierto componente redistributivo. Esto no es sencillo dentro de un contexto de integración Sur-Sur en el que todos los países miembros enfrentan problemas de pobreza y desigualdad con recursos insuficientes. Sin embargo, es posible establecer criterios que afronten dichos problemas basándose en indicadores objetivos que atiendan a las desigualdades regionales existentes al interior de todos los países miembros en proporciones diversas. Parece difícil que el coste de las políticas necesarias para promover la convergencia económica y social regional sea asumido exclusivamente a través de contribuciones voluntarias de los Estados, incluso si estas tienen en cuenta el diferente grado de desarrollo. La necesidad de disponer de más recursos para las políticas regionales pasa por encontrar mecanismos que garanticen un mínimo de fuentes propias tributarias que se sumen a los recursos nacionales y vehicular parte de los fondos de la co85

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operación internacional, que en la actualidad se canalizan fundamentalmente de forma nacional. Para gestionar esos fondos son precisas instituciones con capacidad ejecutora suficiente, autonomía y transparencia algo de lo que carecen los actuales mecanismos de integración. Sin embargo, existen instituciones como la CAF o Fonplata que funcionan de forma satisfactoria y de la experiencia del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur, que está dando sus primeros pasos, se pueden extraer lecciones. Con todo ello se muestra que seria posible establecer los instrumentos necesarios si hubiera la voluntad política. Independientemente de la complejidad y de los diferentes instrumentos para abordar las asimetrías, es preciso incrementar el grado de cumplimiento de todas las instituciones nacionales de las obligaciones comunitarias y establecer mecanismos de seguimiento que garanticen el respeto a la disciplina colectiva y tengan capacidad de respuesta coercitiva en caso de incumplimiento. Hay también una necesidad de reforzar la participación de la pluralidad de actores implicados para impulsar la democratización de los procesos de toma de decisiones. Esto supone, en primer lugar, definir el principio de subsidiariedad y la división del trabajo en el ámbito, interregional, nacional y regional-local. Pero, además, son necesarios mecanismos regulatorios de actores públicos y privados que sean jurídicamente vinculantes y establecer canales de participación de los diferentes actores sociales en el diseño y aplicación de las políticas que les afectan. Todas estas cuestiones tienen que ver con la calidad del proceso de integración y forman parte del eterno debate sobre el modelo institucional, que es el que debe permitir el desarrollo de los instrumentos idóneos. La experiencia europea muestra que se necesitan las instituciones adecuadas para poder velar por el interés común aunque los instrumentos y políticas se apliquen de manera flexible. Se trata de construir un régimen que recoja un conjunto de medidas vinculantes y de la aplicación efectiva de unas reglas del juego pactadas y sujetas a control y rendición de cuentas. El contexto latinoamericano es muy diferente al europeo, como también es diferente el contexto histórico e internacional, pero adaptar el diseño institucional y jurídico necesario para las políticas de cohesión regional en América del Sur requiere asumir unos objetivos comunes concretos que orienten las políticas regionales y nacionales. A partir de ahí habrá que escoger entre diversos instrumentos analizando pros y contras y estableciendo prioridades, teniendo en cuenta las limitaciones y los recursos existentes y con diferentes velocidades para cada país. Sin embargo, en el diseño de esa denominada geometría variable no se pueden perder los elementos esenciales: hay que distinguir entre las políticas instrumentales y los objetivos políticos. Sin una correcta definición de éstos y un compromiso efectivo con los resultados cualquier diseño institucional e instrumental carece de efectividad. El tratamiento de las asimetrías de la magnitud que se dan en América del Sur es un gran reto lleno de dificultades, pero los principales obstáculos para afrontarlas son fundamentalmente de carácter político. 86

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5. Los retos empresariales frente a las relaciones comerciales y de inversión entre la Unión Europea y los países y las

organizaciones de integración de América del Sur

Dr. Manuel Cienfuegos Mateo Profesor Titular de Derecho Internacional Público (Instituciones de Derecho comunitario) de la Facultad de Derecho de la Universitat Pompeu Fabra Director Adjunto del Observatorio de las Relaciones con América Latina (ORLA) de Barcelona

5.1. Introducción Para regular su apertura al mundo, las organizaciones de integración recurren con frecuencia al instrumento de los acuerdos internacionales con terceros Estados o bien otras organizaciones internacionales. Estos acuerdos son de muy diversa naturaleza y alcance, desde los tradicionales acuerdos tarifarios a los evolucionados acuerdos en materias medioambientales y de cooperación para el desarrollo. En esta línea se insertan las relaciones interregionales institucionalizadas que diversas organizaciones de integración (y no sólo sus Estados miembros) mantienen entre sí, entre las que merece la pena destacar las de asociación que la UE está anudando con países y bloques comerciales sudamericanos. A veces se ha criticado que los acuerdos Norte-Sur de Estados Unidos y los acuerdos de asociación de la UE con AL son prácticamente lo mismo y generan parecidos efectos perniciosos, por lo que hay que combatirlos por igual26. Es cierto que comparten algunos rasgos cualitativos, pero existen matices sensibles en su contenido que los diferencian claramente. A diferencia de los acuerdos que preconiza Estados Unidos con sus socios latinoamericanos, la UE pretende que 26. Así, PÉREZ (2004) indica que el tratado de libre comercio entre México y la UE de 1997, implementado por decisiones del Consejo Conjunto de 2000 y 2001, es simplemente un acuerdo OMC Plus con el que se alcanzan las aspiraciones de la UE de incluir los temas Singapur en el seno de la OMC, debiendo ser considerado por el Mercosur y otros países latinoamericanos como un ejemplo del sendero incorrecto a seguir en su relación con la UE.

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su asociación no se confine al comercio, ni siquiera en el formato novedoso de los TLC+, más conocidos por sus siglas en inglés, FTAA+ (Free Trade Agreements Plus) por el hecho de incluir los llamados temas de Singapur, cuales son las inversiones, la competencia, la transparencia en las contrataciones públicas y la facilitación del comercio. Además del objetivo del libre comercio plus, los acuerdos de asociación de la UE persiguen otras prioridades, como son –siguiendo a la Comisión Europea (2008)– la cohesión social, la integración regional, el fomento del multilateralismo, el respeto de los derechos humanos y la democracia y el medio ambiente27. Y para conseguir estos fines estos acuerdos se sustentan no sólo en el comercio sino también en otros dos pilares, que forman parte de su contenido material, como son la cooperación para el desarrollo (todos los países sudamericanos forman parte del grupo de PVD de renta mediana28) y el diálogo político en ámbitos como el fortalecimiento institucional, el tratamiento de las asimetrías y la mejora de políticas públicas como las de educación, ciencia y tecnología. A resultas de lo que suelen producir generalmente unos efectos más beneficiosos para la integración regional latinoamericana y caribeña29. Viene a colación recordar en este sentido que la UE se ha convertido en la principal proveedora de fondos para la cooperación de ALC, es su principal inversor y el segundo socio comercial de la región, después de Estados Unidos.

27. La declaración final de la V Cumbre de la UE y ALC, celebrada en Lima en mayo de 2008, avaló este enfoque e hizo énfasis en la promoción de una red de acuerdos de asociación, incluyendo áreas de libre comercio, que favorezcan la cohesión social (reducción de las asimetrías) y la integración regional dentro de ALC, y por este motivo se opta por la flexibilidad para su constitución, atendiendo a la realidad de cada país y de cada proceso subregional de integración existente. Para un examen y valoración de la Cumbre de Lima, véase AYUSO, 2009; SANAHUJA, 2008b. Cabe añadir que una reciente comunicación de la Comisión Europea, titulada «La Unión Europea y América Latina: una asociación de actores globales», de 30 de septiembre de 2009, reafirma las prioridades anteriores y proporciona nuevas orientaciones para afrontar los desafíos que afectan a ambas regiones, como el cambio climático, la crisis económica y financiera, la seguridad energética y la migración, proponiendo además la creación de un Mecanismo de Inversión en AL al objeto de movilizar recursos de la UE, sus Estados miembros y otras instituciones financieras para sufragar proyectos de inversión en infraestructura energética, el transporte, el medio ambiente y la cohesión social (COMISIÓN EUROPEA, 2009b). 28. Según la lista de clasificación de países por ingreso nacional bruto per cápita del Banco Mundial, de julio de 2009, en Sudamérica Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela son países de renta mediana alta, mientras Bolivia, Ecuador, Guyana y Paraguay lo son de renta mediana baja (accesible en http://siteresources.worldbank. org/DATASTATISTICS/Resources/CLASS.XLS). 29. En un sentido parecido, AYUSO –Coord, 2009: 29– señala que la UE se ha diferenciando de EE.UU. en su enfoque relativo a los acuerdos Norte-Sur tanto por su posición favorable al fortalecimiento de los bloques regionales latinoamericanos como por la inclusión de mesas de negociación de asimetrías y trato especial y diferenciado y, finalmente, por la naturaleza integral y no meramente comercial de sus acuerdos con terceros países, al incluir también los pilares de diálogo político y cooperación.

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Recuadro 1: las diferencias básicas entre los acuerdos de asociación de la UE y los TLC plus de Estados Unidos estriban en la naturaleza integral y no meramente comercial de aquellos acuerdos, al incluir también los pilares de diálogo político y cooperación.

5.2. La asociación entre la Unión Europea y Sudamérica: situación actual y perspectivas

La asociación entre la UE y ALC ha desplegado ya algunos frutos significativos, pues existen diálogos birregionales al nivel político más elevado (el diálogo entre la UE y el Grupo de Río y las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la UE y ALC), así como diálogos especializados, con bloques subregionales y países concretos. En este contexto, cabe destacar la celebración de acuerdos constitutivos de zonas de libre cambio que, asimismo, tienen un componente político y de cooperación con países latinoamericanos, concretamente México (1997)30 y – Chile (2002). Pero las relaciones más ambiciosas de la UE con los países latinoamericanos están teniendo lugar fundamentalmente con subregiones específicas de ALC. Es así que la UE ha concluido ya un Acuerdo de Asociación Económica con el Cariforum (2007) y se encuentra negociando simultáneamente otros acuerdos de asociación (que abarcan adicionalmente el pilar político) con otros tres procesos de integración latinoamericanos: Mercosur (desde 1999), Centroamérica31 y la CAN (estos dos últimos a partir de 2007). Como puede apreciarse a simple vista de lo anterior, el estado de la asociación de la UE con los países y bloques comerciales de América del Sur se ubica en planos diferentes. Con Chile existe un ambicioso e innovador Acuerdo de Asociación firmado en noviembre de 2002, que comenzó a aplicarse en 2003 y entró en vigor en marzo de 200532. Este acuerdo destaca por su amplitud y profundidad. Crea un área de libre comercio de mercancías, que se establecerá mediante la eliminación progresiva de aranceles conforme a las reglas de la OMC en un plazo de 10 años, según el cronograma establecido por el propio Acuerdo (artículos 64 a 72) y sus anexos, por lo que a la finalización del periodo de transición (1 de enero de 2013) se habrá liberalizado un 97,1% del comercio de mercancías originarias de las dos 30. Véase sobre las relaciones entre la UE y México, CENTRO EMPRESARIAL MÉXICOUNIÓN EUROPEA, 2007; ROZO: 2006; VELÁZQUEZ y DOMÍNGUEZ, 2005. 31. Véase sobre las relaciones entre la UE y Centroamérica, ALTMANN, 2008; CIENFUEGOS y JOVTIS, 2009a; PÉREZ, 2008. 32. Véase para mayores detalles de la asociación entre la UE y Chile, ALTEMIR, 2005; CAMPOS, 2006; GAMBOA, 2008; SILVA, 2006.

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partes. El Acuerdo de Asociación potencia asimismo la cooperación y amplia su extensión hasta comprender casi cualquier sector de la economía y la sociedad, pues en los siete títulos de la parte dedicada a la cooperación cubre una cuarentena de áreas diferentes: económica, aduanera y estadísticas, en materia de normas, reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, en el sector de las pequeñas y medianas empresas, los servicios, la energía, las inversiones, transporte, sector agrícola y rural, pesca, medio ambiente, en materia de género, inmigración ilegal, sociedad de la información, la defensa de la competencia, etcétera. Finalmente, el Acuerdo de Asociación institucionaliza el diálogo político, estableciendo que se abordarán todos los temas bilaterales e internacionales de interés mutuo, mencionando expresamente –con un concepto amplio del ámbito del diálogo político– la seguridad, la estabilidad, la democracia y el desarrollo regional. Guyana y Surinam son miembros de la Cariforum y con 14 de los 16 Estados miembros de este Foro (todos menos Cuba y Haití) la UE firmó un Acuerdo de Asociación Económica en octubre de 2008, que comenzó a aplicarse provisionalmente en diciembre de 200833. Recuadro 2: los países del Cariforum son Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Cuba, Dominica, Haití, República Dominicana, Granada, Guyana, Jamaica, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nieves, Surinam, y Trinidad y Tobago. Este acuerdo está basado fundamentalmente en el pilar comercial, aunque incluye elementos de cooperación para el desarrollo, asentando su aplicación en las normas y los procedimientos pertinentes previstos en el Acuerdo de Cotonú, y de modo particular en los procedimientos de programación del Fondo Europeo de Desarrollo, a los que se remite con frecuencia. En el componente comercial del acuerdo se reconoce expresamente la intención de apoyar «una nueva dinámica comercial entre las Partes mediante una liberalización progresiva y asimétrica del comercio entre ellas» que sea coherente con las obligaciones de la OMC. La cobertura de los productos europeos liberalizados por los países del Cariforum se elevará al 84% al acabar el periodo de transición de 25 años. El 14% de las importaciones de bienes europeos no liberalizadas está constituido principalmente por productos agrícolas y agrícolas transformados, así como algunos productos químicos, muebles y otros productos industriales. Por su parte, la UE ha eliminado casi todos los aranceles y las cuotas salvo para el arroz y el azúcar, que se eliminarán progresivamente (2010 y 2015, respectivamente). Además, las exportacio33. Véase sobre las relaciones entre la UE y el Cariforum, DAWAR y EVENETT, 2008; JOVTIS, 2007; MANERO, 2009; SAUVÉ y WARD, 2009; SOTILLO, 2009.

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nes caribeñas se beneficiarán de la mejora de las normas de origen. En el Acuerdo de Asociación Económica se regulan, además, cuestiones relacionadas con los servicios, la promoción de las inversiones europeas, reglas de competencia, propiedad intelectual, compras del sector público y aspectos sociales y medioambientales. Nótese, finalmente, que el diálogo político no es formalmente parte del Acuerdo de Asociación Económica entre la UE y el Cariforum, aunque se vislumbran elementos de este pilar en el seno del acuerdo. Con el Mercosur y la CAN las negociaciones para firmar sendos acuerdos de asociación transcurren a velocidades distintas. Con el Mercosur se está negociando desde 1999 la implementación del Acuerdo Marco de Cooperación Interregional, firmado en diciembre de 1995, con poco éxito debido a enormes dificultades afloradas durante las 16 rondas negociadoras, hasta el extremo de poder aseverar que el establecimiento de la asociación se encuentra en un callejón sin salida. Las negociaciones con la CAN se iniciaron en junio de 2007, cumpliendo el mandato del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación de octubre de 2003, en el que la UE y la CAN declararon su intención de crear las bases para negociar un acuerdo de asociación inclusivo de una zona de libre cambio. Después de un inicial avance de las rondas negociadoras a buen ritmo, comenzaron a estancarse en la primavera de 2008, una vez que afloraron problemas latentes, de naturaleza tanto económica como política, que son similares en algunos casos a los que habían ya aparecido en las relaciones euromercosureñas y otros son específicos de la región andina, como se detalla después34. A la postre, esta compleja situación explica en buena medida que no sea viable a corto plazo que la UE comience a negociar un acuerdo de asociación con la Unasur como tal, a pesar de ser la principal iniciativa de integración en América del Sur de la actualidad y que sería un socio promisorio para la UE, porque su futuro es incierto todavía35. Esta organización in statu nascendi reúne a 12 Estados miembros, varios de ellos agrupados en las organizaciones subregionales de integración antes comentadas, como son el Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y –próximamente– Venezuela) y la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), y hay otros países que no son miembros de estos dos bloques comerciales, como son Chile, Guyana y Surinam, si bien el primero de estos tres últimos países es Estado asociado del Mercosur y de la CAN y los otros dos son partes de organizaciones de integración del Caribe, como la Comunidad del Caribe36. 34. Sin perjuicio de alusiones con ocasión de la exposición, para un examen en profundidad del estado de las negociaciones con el Mercosur y la CAN y las perspectivas de conclusión de acuerdos con ambos, véase CIENFUEGOS, 2007 y 2009b; FAIRLIE, 2007 y 2008; MOLLE, 2008; SUASTI, 2008. 35. En general, sobre la Unasur véase CIENFUEGOS, 2009a; SANAHUJA, 2009. 36. En América del Sur hay otros territorios al margen de los 12 países enumerados, como la Guyana francesa, que es un departamento francés de ultramar bajo soberanía de

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De acuerdo con sus textos fundacionales, y en particular el Tratado constitutivo de la Unasur, firmado en Brasilia el 23 de mayo de 2008, y todavía no en vigor, puesto que sólo Bolivia, Ecuador y Venezuela han depositado sus instrumentos de ratificación (de ahí la referencia anterior al statu nascendi de esta Organización), la Unasur no pretende ser una mera agenda comercial, puesto que incorpora mecanismos de inversiones para la integración física, así como de concertación política. Su metodología se basa en la convergencia política y económica progresiva, en un marco de cooperación jurídico-institucional claramente intergubernamental, entre los bloques subregionales de integración sudamericanos (el Mercosur y la CAN) para ir implementando progresivamente una zona de libre cambio sudamericana. Conseguido ello, se persigue evolucionar hacia un modelo superior de integración que, a pesar de sus perfiles poco definidos, no excluye la unión económica y monetaria, ni rechaza tampoco llevar a cabo una cierta unión política. Con esta finalidad se ha conformado un sistema institucional claramente intergubernamental que gira esencialmente en torno al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno –órgano supremo de la Unasur– la Presidencia Pro Tempore –asumida de manera rotatoria por los países miembros– el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, el Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretaría General, con sede en Quito. Forma parte también de la Unasur el Parlamento Suramericano, de naturaleza deliberativa, con sede en Cochabamba; el Consejo Energético de Sudamérica, creado en la Cumbre Energética Sudamericana de 2007; y los Consejos de Defensa y de Salud Suramericanos, establecidos en reunión extraordinaria de la Unasur de diciembre de 2008, si bien en el Consejo de Defensa no participan todos los países miembros de la primera. También se prevé la promoción de la participación ciudadana, pero no se establecen los mecanismos concretos.

este país, y los territorios británicos de ultramar representados por las islas Georgia del Sur, Sandwich del Sur y las Malvinas (Falkland), que son territorios no autónomos bajo administración británica, y objeto de reclamación internacional de soberanía por parte de Argentina. Debido a la dependencia de los departamentos y territorios mencionados de los antedichos dos países europeos, las relaciones con ellos no es objeto de examen en esta investigación, pues los intercambios de bienes y servicios con ellos son comercio intracomunitario en las condiciones fijadas por el Derecho comunitario, diferentes para la Guyana francesa (artículos 349 y 355.1 del Tratado de Funcionamiento de la UE, antiguo artículo 299.2 del Tratado CE) y los territorios británicos de ultramar (artículo 355.2 del Tratado de Funcionamiento de la UE, antiguo artículo 299.3 del Tratado CE). Lo mismo sucede con la IED de los países europeos en estos departamentos y territorios de ultramar, que son consideradas «inversiones intracomunitarias» y están regidas fundamentalmente, también en condiciones distintas, por los artículos 63 y siguientes, 349 y 355 del Tratado de Funcionamiento de la UE (antiguos artículos 56 y siguientes y 299 del Tratado CE) en el caso de la Guyana francesa y los artículos 198 y siguientes y 355.2 del Tratado de Funcionamiento de la UE (antiguos artículos 182 y siguientes y 299.3 del Tratado CE) en el caso de las islas Georgia del Sur, Sandwich del Sur y las Malvinas (Falkland).

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Los actos normativos emanados de los órganos de la Unasur (decisiones, resoluciones y disposiciones, básicamente) se adoptarán por consenso, con la presencia de al menos tres cuartas partes de los Estados miembros y tras un proceso de consulta a los ausentes, y serán obligatorios para los Estados miembros una vez incorporados en el ordenamiento jurídico de cada uno de ellos, de acuerdo a los respectivos procedimientos constitucionales internos. Finalmente, se instaura un sistema de solución de diferencias típicamente intergubernamental basado en las negociaciones directas o, en su defecto, sometiendo la controversia a la consideración del Consejo de Delegadas y Delegados y, a falta de acuerdo en su seno, se elevará la diferencia al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Visto lo anterior, resulta claro que la Unasur es un proceso de integración regional sui generis, en cuanto se desarrollará en un marco de cooperación intergubernamental y a partir de una mayor convergencia política y económica entre los procesos ya existentes de integración subregional de América del Sur. Para materializar sus objetivos, la Unasur cuenta con un enorme potencial. Basta con tener en cuenta los indicadores siguientes. Cuadro 1. Principales indicadores macroeconómicos de la Unasur –como bloque– en 2007 PIB

2,3 billones de euros

5º a nivel mundial

PIB per cápita

6,126 dólares

Población

383 millones de habitantes

4º a nivel mundial

Superficie

17,6 millones de Km2

2º a nivel mundial

Comercio exterior de bienes

790.000 millones de dólares

Superávit comercial de 116.000 millones de dólares

Reservas internacionales

342.252 millones de dólares

Otros

Hidrocarburos para más de 100 años 27% del agua mundial 8 millones de Km2 de bosques Se hablan 2 lenguas fácilmente inteligibles entre ellas Acceso directo a dos océanos

Fuente: Elaboración propia con datos de la SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN: 2008a

Estos datos esencialmente macroeconómicos son positivos, sin duda, pero existe todavía una considerable «distancia entre la retórica y las metas políticas de la integración sudamericana y la efectividad y coherencia de ese proyecto es93

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tratégico. Esa característica da pie a que la agenda regional se encuentre mucho más consolidada como proyecto diplomático que como proyecto de gobierno» (SENNES y TOMAZINI, 2006: 59)37. Cabe añadir que la UE ha prestado su apoyo a la Unasur desde el instante mismo de su creación38. Pero el interés europeo por Sudamérica se va diluyendo con el paso del tiempo, a medida que ha ido creciendo el escepticismo de la UE con respecto a los procesos de integración latinoamericanos, debido a los complejos y enormes retos y desafíos que deben afrontar y a las experiencias fallidas del pasado, y paralelamente Europa va focalizando su atención en prioridades originadas en el propio espacio europeo (la adhesión de nuevos Estados a la UE y la profundización de la integración tras el fracaso del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa de 2004), o en las relaciones con otros países

37. Para apreciar en su justa medida lo que potencialmente es la Unasur y el camino que le falta recorrer para poder compararse con la Organización subregional de integración más desarrollada de las relaciones internacionales actuales, como es la UE, es oportuno traer a colación que ésta es una unión económica imperfecta y una unión monetaria completa para los países del euro y además presenta ya algunos elementos propios de una unión política. Para gestionar estas competencias materiales la UE se ha dotado de un desarrollado (y complejo) entramado institucional, compuesto más por personalidades independientes que por representantes de los Estados miembros, en cuyo seno las decisiones suelen tomarse por mayoría, obligan desde su aprobación a los Estados miembros y prevalecen sobre las normas nacionales contrarias. Dispone adicionalmente de un eficaz sistema jurisdiccional propio para la solución de las controversias que puedan suscitarse en la aplicación del Derecho comunitario, al que tienen acceso –en determinadas condiciones– los Estados miembros, las instituciones de la UE y los particulares, personas físicas o jurídicas (para mayores detalles, ABELLÁN y VILA –Dirs.– y OLESTI –Coord–, 2005). Además, la UE es el principal bloque económico mundial, por encima de los 12,8 billones de euros en 2008, lo que supone alrededor del 15% del PIB mundial, así como es también la segunda zona comercial mundial, después del NAFTA, generando en torno al 17% del comercio mundial (sobre los 2,86 billones de euros en 2008), siendo su nivel de comercio intrarregional (los intercambios de bienes entre los Estados miembros) el más elevado del mundo dentro de un bloque comercial, en torno al 70% del comercio europeo total. Y la renta nacional bruta per cápita (en poder adquisitivo de compra) de los ciudadanos europeos es, al acabar 2008, de las más altas del mundo, con unos 25.100 euros de promedio por habitante. Ello a pesar de que la UE es –comparativamente con otros bloques comerciales– un área pequeña geográficamente, con un territorio de 4,21 millones de Km2, muy inferior a los 21,78 millones de Km2 del TLCAN o los 17,6 millones de Km2 de la Unasur, por ejemplo. Otro dato macroeconómico interesante de la UE es que su población llega a los 489 millones de habitantes en 2008, alrededor del 7,2% de la población mundial, unos 6.800 millones (COMISIÓN EUROPEA, 2009a). 38. Así, la declaración de la Presidencia del Consejo de la UE, de 8 de diciembre de 2004 reza literalmente: «la UE felicita a los Jefes de Estado de las naciones sudamericanas que se reúnen en hoy, 8 de diciembre de 2004, en Cuzco (Perú), por la fundación de la Comunidad Sudamericana de Naciones. La UE se congratula por este avance hacia una mayor integración regional y espera con interés continuar la satisfactoria cooperación con sus socios sudamericanos» (http://europa.eu/bulletin/es/200412/p106027.htm). Más recientemente, COMISIÓN EUROPEA, 2009b: 8.

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y regiones del mundo que, para ella, pueden ser tan o más interesantes económicamente que Sudamérica, e inclusive de mayor relevancia desde el punto de vista político y de la seguridad, como es el caso de China, India, Sudáfrica, Rusia y los países del Cáucaso (PEÑA, 2007). Por descontado, en este enfriamiento del interés europeo por la región sudamericana han influido también otros factores, como los enfrentamientos entre la UE y determinados países sudamericanos –Bolivia y Venezuela, en particular– en foros y negociaciones multilaterales, como la OMC y la V Cumbre birregional entre la UE y ALC39. La conjunción de estos y otros factores hacen que en estos momentos la UE haya adoptado una actitud de prudente espera, por decirlo al estilo diplomática, hasta verificar si se avanza hacia la construcción de un espacio sudamericano.

5.3. El pilar económico, piedra angular de las relaciones Eurosudamericanas Las relaciones entre la UE y los países y bloques comerciales sudamericanos se sustentan en los tres pilares antes comentados, el económico (comercio de bienes y servicios e inversiones), el de la cooperación para el desarrollo y el político. Sin embargo, este estudio se ha focalizado deliberadamente en el pilar económico, visto el contenido material de la monografía en la que se publicará, y sobre todo porque es, sin duda, la clave de bóveda de las relaciones eurosudamericanas. Este planteamiento supone que no se analizaran los otros dos pilares (la cooperación para el desarrollo y el diálogo político) que caracterizan a las relaciones de la UE con los países y organizaciones de integración de América del Sur40. Aun así, y para darse cuenta de lo que representan en la realidad, es pertinente indicar que se ha desarrollado un activo y franco dialogo político, aunque no exento de periódicas tiranteces, entre la UE y sus socios sudamericanos respecto a temas de interés mutuo, a nivel bilateral, regional o multilateral, como la paz y la 39. En general, para una visión de distintos factores que están contribuyendo al estancamiento de las relaciones entre la UE y AL, véase ARENAL (2009), que apunta, entre otros, a los cambios en el escenario mundial (crisis económica global, política internacional de Estados Unidos en la época Bush, situación crítica de Oriente Medio, creciente peso estratégico, político y económico de Asia-Pacífico, parálisis de las negociaciones multilaterales en la OMC, nuevo consenso internacional en torno a los objetivos de desarrollo del milenio), los cambios en el escenario europeo (ampliación de la UE, crisis institucional europea, «securitización» de la agenda internacional europea, creciente atención europeo a la región Asia-Pacífico, etcétera), los cambios en el escenario latinoamericano (Latinoamérica no se encuentra en una grave crisis política, económica ni social, lo que disminuye el interés europeo; creciente heterogeneidad ideológica, política y económica de los Estados latinoamericanos, apertura de un nuevo ciclo en la integración latinoamericana, ausencia de unidad de acción de AL ante la UE, etcétera). 40. Ambos temas son analizados en CIENFUEGOS y SANAHUJA (Eds.), 2010.

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estabilidad, la prevención de conflictos, la seguridad, la promoción y protección de los Derechos Humanos, la democracia y respeto del imperio de la ley, el desarrollo sostenible teniendo en cuenta las dimensiones sociales, económicas y ambientales, y la lucha común contra el tráfico de drogas y armas, el crimen organizado y el terrorismo. A su vez, el volumen de la cooperación para el desarrollo que la UE brinda a Sudamérica es sustancioso en términos económicos, como prueba que la ayuda rondará los 1.150 millones de euros: 41 millones de euros a Chile, 324 millones de euros al Mercosur y sus Estados parte y 713 millones de euros a la CAN y sus Estados miembros en el septenio 2007-2013 en el marco del Instrumento para la Cooperación al Desarrollo de la UE; y 51 millones de euros a Guyana y 19,8 millones a Surinam en el periodo 2008-2013 en el marco de Décimo Fondo Europeo de Desarrollo. A estas cifras hay que sumar la participación de los países sudamericanos –si bien Guyana y Surinam sólo en ciertos casos– en programas geográficos de alcance regional –con Latinoamérica como región– en áreas como la educación superior –ALFA–, el desarrollo de las PYMEs –AL-INVEST–, las redes de colectividades regionales y locales para el intercambio de conocimiento en temas urbanos –URB-AL– y la cohesión social –EUROsociAL– y en programas temáticos también financiados por el Instrumento para la Cooperación al Desarrollo –así, invertir en los ciudadanos, medio ambiente y gestión sostenible de los recursos naturales– o bien por otros instrumentos europeos –como el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y el Instrumento de Seguridad Nuclear–. Cabe añadir que en la V Cumbre birregional entre la UE y ALC (Lima, mayo de 2008) se llegó al acuerdo político de extender la cooperación a tres nuevas áreas: ciencia y tecnología, infraestructura y energías renovables (Declaración Conjunta de la Cumbre de Lima entre el Mercosur y la Troika de UE, de 17 de mayo de 2008). Y hay que contar igualmente con los préstamos que concede el Banco Europeo de Inversiones en el marco de la facilidad financiera ALA (Asia y Latinoamérica) IV, que para el período 2007-2013 podrán alcanzar los 2.800 millones de euros para la región latinoamericana. Si se considera además que los países y los bloques comerciales de América del Sur se benefician igualmente de las ayudas que otorgan bilateralmente bastantes países europeos, como España, Alemania y Francia, la UE y sus Estados miembros se convierten, con diferencia, en el principal proveedor de ayuda al desarrollo con que cuentan aquéllos41. 41. Por ejemplo, tomando con datos del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, Brasil recibió en 2007 unos 293 millones de dólares de los principales 10 donantes, de los que 237 millones de euros (esto es, el 80%) procedieron de la UE («Geographical Distribution of Financial Flows to Developing Countries 2003-2007», febrero de 2009, en http://www.oecd. org/document/57/0,3343,en_2649_34485_1897081_1_1_1_1,00.html. Y Aid Statistics, Recipient Aid Charts, Brazil, en http://www.oecd.org/dataoecd/57/22/1868114.gif).

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Quedan finalmente sin analizar en esta investigación otros temas relevantes para las relaciones eurosudamericanas pero que sobrepasan claramente el ámbito material de este trabajo y la publicación que lo contiene, como es el caso de la circulación de personas y capitales, las políticas de compensación relacionadas con la apertura comercial o la estrategia en materia de cultura, ciencia y tecnología42. Volviendo al pilar económico, se impone una advertencia preliminar antes de entrar de lleno en la exposición subsiguiente, diseccionando las relaciones de comercio y de inversión con Chile, Guyana, Surinam, el Mercosur y la CAN. Como se indicó antes, América del Sur no es todavía una realidad tangible como bloque de integración. En buena medida se debe a esta circunstancia la ausencia de datos globales acerca de los flujos totales de comercio de bienes y servicios o las inversiones entre la UE y Sudamérica, ni en la propia UE (sea Eurostat o las direcciones generales de la Comisión Europea43), ni en la CAN (que mantiene la página web de la Unasur44), ni en las Organizaciones subregionales de integración latinoamericanas cuyos países forman parte de la Unasur, ya que el Mercosur no ofrece ni siquiera estadísticas de sus relaciones con la UE45 y la CAN sólo brinda información (aunque no exhaustiva) de los vínculos euroandinos46 y el Caricom hace lo propio con las relaciones eurocaribeñas47. No mejoran este estado de cosas otras institu42. Si bien en relación con ALC, véase sobre el tema el estudio reciente –encargado por el Parlamento Europeo y presentado en la primavera de 2009– de viabilidad de un acuerdo de asociación global interregional entre la UE y ALC, en el que hemos participado y que contiene referencias continuas a los países y bloques subregionales de América del Sur (AYUSO –Coord–, 2009). 43. Para las cifras y estadísticas de comercio e inversiones de la UE con países y regiones del mundo que proporcionamos en esta investigación hemos usado fundamentalmente las bases de datos de Eurostat (sobre todo, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/external_trade/data/database y http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/balance_of_payments/data/database) y la información que proporciona la DG Trade de la Comisión Europea (http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/data.htm). También es posible recurrir, en relación con algunos países –como Chile– y bloques subregionales –como el Mercosur y la CAN– a los documentos SIA (Sustainability Impact Assessment) que subvenciona la Comisión Europea (la lista de los SIA ya finalizados o en proyecto se encuentra en http://ec.europa. eu/trade/issues/global/sia/news.htm). Las cifras y datos transcritos se han contrastado con otras fuentes, en particular de la CAN, el Mercosur y el Caricom y de diversos organismos internacionales dedicados al comercio y las inversiones, señalando las coincidencias y, en su caso, las divergencias. Las páginas webs de todos ellos se indican en las notas a pie de página siguientes. 44. La pestaña para Unasur dentro de la página web de la CAN es http://www.comunidadandina.org/sudamerica.htm. 45. Las bases de datos del Mercosur se hallan en http://www.mercosur.int/t_container. jsp?contentid=287&version=1&channel=secretaria. Para compensar esta carencia hemos acudido a las bases de datos del Ministerio de Desarrollo de Brasil (www.desenvolvimento. gov.br) y del Centro de Economía Internacional del Gobierno argentino http://www.cei.gov.ar/ html/mercosur.htm). 46. Las estadísticas de la CAN están en http://www.comunidadandina.org/estadisticas.asp 47. El Caricom tiene sus bases de datos en http://www.caricomstats.org/

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ciones internacionales que publican cifras y estadísticas sobre estas materias (sea la OMC, la OCDE, el FMI, el BM, la UNCTAD, la CEPAL, la ALADI o la INTAL, mencionando tan sólo las principales), porque sus bases informáticas no se refieren a las relaciones entre la UE y la Unasur y, todo lo más, contienen datos y cifras desagregados en relación con el comercio de bienes y/o de servicios y/o las inversiones entre la UE y/o los países y/o los bloques subregionales sudamericanos48. Ante esta situación, es preciso buscar primero los datos parciales de los flujos con la UE atendiendo a los países concretos y/o los bloques subregionales de la región sudamericana, y después sumar todas las cifras para cubrir el espectro total de Sudamérica en su relacionamiento comercial y de inversiones con la UE. Utilizando combinadamente las bases de datos de la UE porque –a nuestro parecer– esta Organización es la que ofrece la mejor información, resulta el siguiente cuadro: Cuadro 2. Relaciones entre la UE y América del Sur en 2007 Comercio de bienes

113.697 millones de euros

Comercio de servicios

31.509 millones de euros

Flujos de IED

21.284 millones de euros

Reservas de capital

185.500 millones de euros

Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat y la DG Trade de la Comisión Europea.

Al analizar después las relaciones de la UE cada país y/o bloque comercial sudamericano se especifican las cifras de comercio e inversiones. Si confrontamos estos números globales con los de las relaciones de la UE con ALC en su conjunto, es palmario que Sudamérica es la subregión latinoamericana y caribeña más importante para la UE: siempre en 2007, ALC generó 159.000 millones de euros en el comercio de bienes, 39.900 millones de euros en el comercio de servicios, 25.300 millones de euros de IED y 282.000 millones de euros en reservas acumuladas de capital europeo en aquella región49. 48. Las bases de datos y publicaciones estadísticas de los organismos citados son http://www.wto.org/spanish/res_s/statis_s/statis_s.htm (OMC), http://www.oecd.org/departme nt/0,3355,en_2649_33715_1_1_1_1_1,00.html (OCDE), http://www.imf.org/external/data.htm (FMI), http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/0,,menuPK:232599~ pagePK:64133170~piPK:64133498~theSitePK:239419,00.html (BM), http://www.unctad.org/ Templates/Page.asp?intItemID=1584&lang=3 (UNCTAD), http://www.eclac.org/publicaciones/ (CEPAL), http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/e_principal (ALADI) y http://www.iadb.org/dataintal/ (INTAL). 49. Hay que advertir, para que no cause extrañeza, que en Eurostat, Latinoamérica aparece compuesta tan sólo por diecisiete Estados continentales (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, El Salvador y Venezuela), a los que se añade un país caribeño

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5.4. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y Chile La UE es el principal socio comercial de Chile, así como el principal inversor en este país, y esta posición se ha reforzado desde que en 2003 comenzó a aplicarse el Acuerdo de Asociación de 2002, como pone de relieve la Comisión Europea en su Documento de Estrategia País 2007-2013 para Chile, de 11 de abril de 2007. Con datos de la DG Trade de la Comisión Europea, entre 1995 y 2002 el comercio de mercancías entre Chile y la UE creció de 5.600 millones de euros (3.200 millones de importaciones europeas de productos chilenos y 2.400 millones de importaciones chilenas de bienes europeos) a 8.000 millones de euros (5.000 millones de euros de importaciones europeas y 3.000 millones de importaciones chilenas) en 2002. La tendencia alcista ha continuado después, llegando en 2007 a un volumen total de flujos comerciales de 17.249 millones de euros, de los que 12.583 son importaciones europeas y 4.666 son importaciones chi lenas. Se trata de cifras estimables para la UE y muy relevantes para Chile, teniendo en cuenta que se trata de un país mediano en habitantes, territorio, PIB y comercio exterior, como pone de relieve el siguiente cuadro. Cuadro 3. Indicadores macroeconómicos de Chile en 2008 PIB

115.300 millones de euros

PIB per cápita

6.883 euros

Población

16,8 millones de habitantes

Superficie

757.583 Km2

Comercio exterior de bienes

86.395 millones de euros

Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Gobierno de Chile, Eurostat y la DG Trade de la Comisión Europea.

En 2007, el comercio con Chile representó para la UE el 0,6% de sus flujos extracomunitarios totales50, lo que le supone situarse en el puesto trigésimo quinto en el ranking de los socios comerciales de la UE (Chile es el vigésimo cuarto en importaciones, con el 0,9% y el cuadragésimo primero en exportaciones, con el (Cuba). Y la DG Trade de la Comisión Europea agrega dos países caribeños a Latinoamérica: la República Dominicana y Haití. 50. Ni ahora ni después, al exponer las relaciones de comercio de la UE con los otros países y Organizaciones de integración de América del Sur, se computa el comercio intrarregional europeo (los intercambios de bienes entre los Estados miembros de la UE), que es el más elevado del mundo dentro de un bloque comercial, en torno al 70% del comercio europeo total, sin que ningún país miembro mercadee con sus colegas menos del 50% del total de sus intercambios de bienes y servicios, tal y como indicamos anteriormente.

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0,4%), mientras los flujos comerciales con la UE suponen para Chile el 19,9% de su comercio exterior, ocupando la UE el primer puesto (es el principal destino de las exportaciones chilenas, con el 23,9% y su segundo mercado de importación, con el 13,8%). Estados Unidos es el segundo socio comercial de Chile, con el 14,1% (11.470 millones de euros en 2007). Siempre en el mismo año, el patrón de comercio mutuo revela que la UE exporta a Chile fundamentalmente productos manufacturados (81,3%), mientras Chile exporta a la UE materias primas (88%), concentrándose en unos pocos grupos de bienes. Concretamente, las exportaciones europeas a Chile se circunscriben fundamentalmente a maquinaria, con el 31,1% (1.450 millones de euros), equipamiento de transporte, con el 16,6% (766 millones de euros) y productos químicos, con el 13,7% (637 millones de euros). A su vez, la UE importa de Chile metales base (cobre fundamentalmente, pero también hierro y acero) y productos de metales base, con el 52,7% (6.631 millones de euros) y productos agrícolas, con el 16,5% (2.075 millones de euros). Existe una tendencia alcista asimismo en el comercio de servicios eurochileno, según pone de relieve Eurostat, puesto que de los 1.600 millones de euros de 2003 (900 millones de exportaciones europeas y 700 de exportaciones chilenas) se ha pasado a 3.300 millones de euros en 2007 (2.200 millones de exportaciones europeas y 1.100 de exportaciones chilenas). Chile representa hoy en día el 0,4% del comercio internacional total de servicios de la UE, siendo el superávit europeo de 1.100 millones de euros. Finalmente, la IED presenta grandes fluctuaciones en el período de aplicación del Acuerdo de Asociación, como muestran las bases de datos de Eurostat, con una retirada de inversiones chilena en la UE de 300 millones en 2003 a una IED de 420 millones en 2007; a su vez, la UE pasa de invertir 1.600 millones de euros en 2003 a 165 millones en 2007. Los stocks de capital europeo invertido en Chile alcanzaron los 13.500 millones de euros en 2007, siendo 1.400 los chilenos en la UE en esta fecha. Las inversiones europeas han estado destinadas a la compra de bancos, telefonía y consultoras y la participación en concesiones de obras públicas –carreteras, puertos y cárceles-51. Las inversiones chilenas se concentran mayoritariamente en el sector bancario, los servicios y la industria manufacturera. La UE representa alrededor del 52% de la IED recibida por Chile entre 2003 y 2007, siendo España el principal inversor europeo. Una evaluación inicial de la evolución del comercio bilateral desde el inicio de la aplicación del Acuerdo de Asociación (2003) permite apreciar un dinamismo creciente en el comercio bilateral, puesto que el crecimiento anual del comercio total de mercancías entre 2003 y 2007 es del 21,3%, con un aumento global del 51. Para ejemplos de las empresas europeas participantes en concesiones de obras públicas en Chile, véase CELARE, 2008: 85-86.

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220% de las exportaciones chilenas a la UE y del 80,4% las exportaciones europeas a Chile. Ello resulta muy prometedor para el futuro de las relaciones comerciales. Ahora bien, habría que diversificar más el comercio mutuo para poder incrementar y, sobre todo, optimizar las relaciones, cambiando el patrón exportador, pues se observa una fuerte dependencia para Chile de las importaciones de productos manufacturados europeos (81,3%) y de la UE de materias primas chilenas (88%). Por supuesto, la influencia en las cifras anteriores del cobre chileno es elevada, ya que el mineral y los productos derivados de él, en especial los cátodos de cobre, representan más del 50% de las exportaciones chilenas a la UE52. El volumen total de toneladas exportadas a Europa no ha variado mucho en el período examinado, pero sí su alto precio, que prácticamente se cuadriplicó entre 2003 y 2007, siendo difícil que se mantenga esta variable tan al alza en el futuro. Ello ha incrementado las cifras en euros de las exportaciones chilenas a la UE y el déficit de ésta déficit europeo en la balanza comercial, 7.917 millones de euros en 2007, que ha crecido notablemente desde la aplicación del Acuerdo de Asociación (unos 2.000 millones de euros en 2003). Una mayor profundización del comercio eurochileno esta sujeta igualmente al avance en la liberalización de los productos agrícolas, dado que existe una alta probabilidad de que el sector agrícola acabe siendo muy conflictivo en el futuro si consideramos su buen potencial de exportación, ya que es el segundo rubro exportador de Chile a la UE, con el 16,5% del total de sus exportaciones en 2007, a pesar de que subsiste un importante grado de protección europea de sus denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas, en particular en relación con los vinos y que cuando finalice el periodo de transición (1 de enero de 2013) quedará un 19,1% de los bienes agrícolas que no gozarán de beneficios arancelarios (aceite de oliva y productos lácteos, por ejemplo) o bien sujetos a cuotas (como los vinos)53. La asociación entre la UE y Chile tampoco ha funcionado del todo bien en materia de acceso al mercado de los servicios, por lo que se debería fomentar igualmente una mayor liberalización, especialmente en el campo de turismo, así como incluir el movimiento de las personas físicas prestadoras de servicios y negociar un ambicioso acuerdo horizontal en materia de transporte aéreo. Ahora bien, la celebración de un acuerdo en los sectores del transporte aéreo y de las inversiones choca con fuertes reticencias por parte de bastantes Estados miem52. Para cifras exactas que revelan la importancia tan elevada de las exportaciones del cobre chileno a la UE, véase MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE: 2007, 16-23. 53. De hecho, es ya el ámbito en el que están aflorando los efectos negativos más visibles, debido al significativo grado de sustitución de cultivos (granos, remolacha, flores y hortalizas finas, entre otros) y de los actores (reemplazo de pequeños y medianos productores por agricultores nuevos y empresas de mayor capacidad económica).

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bros de la UE, y son ellos quienes poseen la competencia básica de decisión en ambas materias. Parece preciso simplificar procedimientos burocráticos en materia comercial (reconocimiento mutuo de certificaciones europeas y chilenas, estándares de normalización, etcétera), activar más las redes empresariales para reforzar la asociatividad empresarial y proyectar las relaciones eurochilenas hacia los nuevos temas emergentes de la agenda de desarrollo internacional, como la energía, el medio ambiente, la genética y las migraciones (CELARE, 2008a). En fin, el volumen total de la IED europea se ha reducido mucho, casi a la mitad, en el primer quinquenio de vigencia del Acuerdo de Asociación en comparación con los cinco años anteriores a la suscripción del mismo, ya que descendieron de los 13.010 millones de euros (1997-2002) a 6.436 millones de euros (2003-2007). Ahora bien, la reducción de la IED europea en Chile no es un fenómeno aislado, puesto que el total de IED recibido por este país también se ha contraído fuertemente durante la vigencia del Acuerdo, en torno al 55%, bajando de 13.690 millones de euros a 5.824 millones de euros. Por todo ello, sería conveniente rubricar un acuerdo internacional entre ambos socios para la promoción de las inversiones que complemente a los vigentes acuerdos bilaterales celebrados por los Estados miembros. A la luz de lo anterior parece cada vez más conveniente que la UE financie –a través de su política de cooperación en particular– medidas compensatorias para los sectores sociales y medioambientales que se han visto más perjudicados por la apertura comercial derivada del Acuerdo de Asociación, así como medidas complementarias que favorezcan procesos desarrollo sostenible54. 54. En el estudio encargado por el Parlamento Europeo y presentado en 2009 acerca de la viabilidad de un acuerdo de asociación global interregional entre la UE y ALC, antes mencionado (AYUSO –Coord–, 2009) se apunta para la región latinoamericana –lo que grosso modo es extrapolable al caso de Chile y también para los otros países y bloques subregionales de integración sudamericanos luego analizados– que hay que tener en cuenta la dimensión social de las relaciones eurolatinoamericanas, implantando medidas de cohesión en dos sentidos. Por un lado, políticas de compensación, que están orientadas a limitar o, en su caso, compensar los efectos sociales y medioambientales negativos relacionados con la liberalización comercial generados por los acuerdos y deberían incluir de forma muy particular tres ámbitos: la asistencia técnica relacionada con el comercio, los efectos sobre el mercado de trabajo y el impacto ambiental –agenda de acompañamiento–. Por otro lado, políticas complementarias, que deberían incorporar a la agenda de desarrollo, tanto en el nivel internacional como el nacional y local, las dimensiones política y social en igualdad de condiciones con la económica –agenda complementaria–. Para llevar a cabo estas políticas compensatorias y complementarias y favorecer a la postre la consecución de la cohesión social dentro de ALC, el apoyo a la integración regional y el fomento del conocimiento mutuo, que son los tres ejes prioritarios interrelacionados de la política de cooperación de la UE con esta región, habrá que sopesar la instauración de otros nuevos instrumentos de cooperación y hacer una cuantificación de los recursos financieros necesarios, porque los actuales son insuficientes para responder a todos los retos que suscita la construcción de una asociación eurolatinoamericana viable.

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¿Estarán dispuestos la UE y Chile a dar los pasos necesarios para estrechar el conjunto de sus relaciones en el sentido de las observaciones anteriores? Un buen indicador de si existe voluntad política en este sentido sería la instauración de la Asociación para el Desarrollo de la UE y Chile. Se trata de una iniciativa chilena esbozada en el marco de la III Cumbre entre Chile y la UE de Lima, de 17 de mayo de 2008, que tiene como objetivo profundizar el Acuerdo de Asociación y, trascendiendo la relación bilateral eurochilena, llevar adelante políticas y acciones concretas en Latinoamérica, en aras a fomentar el crecimiento económico y la cohesión social en Chile y el resto de la región. En una primera fase se concentrarían los esfuerzos en áreas trascendentes para el desarrollo económico y social de AL, en las cuales la UE tiene un valor agregado específico por su propia experiencia, como la educación, el cambio climático y la energía. Aun es pronto para pronunciarse sobre la suerte de esta iniciativa, pero la impresión es que avanza por buen camino, vista la declaración de la IV reunión del Consejo de Asociación, celebrada en Praga el 14 de mayo de 2009, en la que las partes acordaron «trabajar con diligencia en pro de la creación de una Asociación UE-Chile para el Desarrollo y la Innovación (…). Han convenido asimismo en que los esfuerzos iniciales para hacer avanzar la Asociación para el Desarrollo y la Innovación deberían centrarse en dos ámbitos específicos que responden a dichos criterios, a saber, la educación y la energía, mientras que la innovación debería considerarse un tema transversal en estos y otros futuros ámbitos en que se aplique la Asociación».

5.5. Comercio e inversiones entre la Unión Europea, Guyana y Surinam Guyana y Surinam son dos Estados pequeños, como muestran los indicadores siguientes. Cuadro 4. Indicadores macroeconómicos de Guyana y Surinam en 2006 Guyana

Surinam

214.770 Km2 de superficie

163.270 Km2 de superficie

739.000 habitantes

455.000 habitantes

896 millones de dólares de PIB

2.115 millones de dólares de PIB

1.213 dólares per cápita

4.695 dólares per cápita

1.270 millones de dólares de comercio exterior de bienes

1.741 millones de dólares de comercio exterior de bienes

Fuente: Elaboración propia con datos de Caricom, Eurostat y la DG Trade de la Comisión Europea.

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Sin perjuicio de lo anterior, las relaciones de comercio y de inversión están desarrollándose satisfactoriamente en los últimos años, ocupando un lugar importante en el conjunto de las relaciones entre la UE y el conjunto de los países del Caribe. Con datos de la DG Trade de la Comisión Europea relativos al comercio de bienes en 200755, las exportaciones de Guyana a la UE llegaron a 202,3 millones de euros, de los que 149,9 fueron productos agrícolas (en particular, azúcar y sus derivados, arroz y diamantes), y las importaciones alcanzaron los 73,1 millones de euros, afectando fundamentalmente a productos industriales (básicamente, estructuras y partes de estructuras, como puentes), por lo que la balanza comercial presenta un déficit europeo de 129,2 millones de euros. La participación de Guyana en el comercio exterior europeo representa –sumadas las exportaciones y las importaciones– el 0,01% del total de la UE. A su vez, Surinam exportó a la UE por valor de 244,7 millones de euros, destacando los productos mineros (oro, plata y platino, por valor de 97,7 millones de euros, y aluminio y productos derivados, por valor de 61,1 millones de euros) y, a continuación, los productos agrícolas (40,6 millones de euros, sobre todo bananas). Las importaciones de productos europeos de Guyana llegaron a 239,8 millones de euros, ocupando el primer lugar los productos petrolíferos (18,3 millones de euros) y después el alcohol etílico (con 8,7 millones de euros) y los productos eléctricos (7,1 millones de euros). La balanza comercial presenta un déficit para la UE de 4,9 millones de euros. La participación de Surinam en el comercio exterior europeo supone –sumadas las exportaciones y las importaciones– el 0,02% del total de la UE. Se trata de unas cifras de comercio muy limitadas si se compara con el comercio de bienes la UE con el resto de países sudamericanos, que llegó a 113.252 millones de euros en 2007. Pero son acordes con la realidad geográfica, humana y económica de estos dos pequeños países antes mencionada, y en todo caso representan un porcentaje estimable de los intercambios de mercancías con los 16 países del Caribe, que generaron 8.731 millones de euros en dicho año, con un superávit europeo en la balanza comercial de 589 millones de euros, lo que hizo que la UE fuera el segundo mayor socio comercial del Cariforum, participando del 14,4% de su comercio total, en tanto que el socio principal fue Estados Unidos, con el 40% –22.808 millones de euros– del comercio exterior de la región caribeña. Por su parte, la participación del Cariforum en el comercio total de la UE fue del 0,33%, representando las importaciones europeas provenientes de la región caribeña el 0,29% (4.071 millones de euros) y las exportaciones europeas al Caribe el 0,38% (4.660 millones de euros).

55. Las bases de datos del Caricom coinciden sustancialmente con las cifras expuestas de la Comisión Europea al mostrar que en 2007 el comercio total de Guyana con la UE alcanzó los 349,9 millones de dólares y el de Surinam llegó a los 285,4 millones de dólares (véase http://www.caricomstats.org/Files/Databases/Trade/eXCEL%20FILES/CC_EU.htm).

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El comercio de servicios ha experimentado aumentos constantes por ambas partes en los últimos años. Con datos de Eurostat, en 2007 los flujos totales llegaron a 109 millones de euros con Guyana (76 millones de exportaciones europeas y 33 de importaciones europeas), con un superávit europeo de 43 millones de euros. Con Surinam el comercio de servicios alcanzó los 260 millones de euros, de los que 154 millones fueron exportaciones europeas y los otros 106 millones fueron importaciones europeas, de tal suerte que el superávit de la UE alcanza los 48 millones de euros. No hemos encontrado datos acerca de los principales servicios intercambiados, ni tampoco cifras respecto a la IED entre la UE y Surinam y Guyana en las bases de datos de la UE o de otros organismos internacionales. Pero es probable que sigan el patrón del comercio de servicios y de la IED de la UE con los países del Caribe, centrado en esencia en los sectores de las comunicaciones, el transporte y la energía56. Todavía no se han publicado estadísticas oficiales actualizadas de las relaciones comerciales y de inversiones entre la UE, Guyana y Surinam desde el inicio, a finales de diciembre de 2008, del Acuerdo de Asociación Económica, pues apenas ha trascurrido un año. Pero algunas informaciones oficiosas suministradas por la Comisión Europea indican que la eliminación de casi todos los aranceles y cuotas por parte europea está ya comenzando a generar ganancias para los países del Caribe y que los cambios introducidos por el Acuerdo en el régimen de las normas de origen está favoreciendo el desarrollo de las industrias caribeñas que importan materiales para fabricar productos destinados a su exportación a Europa. En el futuro cercano el Acuerdo de Asociación Económica planteará unos desafíos que producirán un impacto directo en el área comercial, pudiendo destacarse ya los vinculados a la regulación tributaria y medioambiental, así como a las asimetrías birregionales, la eliminación de las deficiencias institucionales y de infraestructura y, más en general, de las barreras no arancelarias que podrían actuar en detrimento de un crecimiento comercial sostenible que permita a los países del Cariforum beneficiarse, a largo plazo, del intercambio comercial birregional. Ahora bien, incrementar las exportaciones requerirá de importantes inversiones, tanto del sector público como privado, en infraestructura y en recursos humanos. Una mención particular merece el tratamiento del Acuerdo de Asociación Económica en materia de propiedad intelectual porque, con la regulación actual, podría 56. Tomando datos de Eurostat, en 2007 la UE prestó servicios por valor de 2.300 millones de euros en el Caribe, mientras los recibió por valor de 4.100 millones de euros, por lo que el déficit es de 1.800 millones. El Caribe representa un 1% del comercio total de servicios de la UE de 25 Estados. A su vez, en 2007 la IED europea en el Caribe fue de 3.658 millones de euros, con lo que las reservas de capital acumulado en la región llegaron a 33.981 millones de euros. La IED de los países caribeños en la UE en ese año fue de 2.091 millones de euros y 12.500 las del Caribe en la UE.

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convertirse en una peligrosa herramienta a través de la cual la UE podría llegar a imponer estándares de propiedad intelectual con vistas a favorecer los intereses comerciales de corto plazo de las empresas farmacéuticas europeas, exigiendo más que las normas de la OMC a expensas de la salud pública en los PVD57. Es previsible también que la laxa regulación en materia de servicios e inversiones ocasione complicaciones. La apertura progresiva hacia una limitada liberalización de la circulación de servicios entre la UE y el Cariforum tropieza con la ausencia de compromisos y de cronogramas de liberalización en temas clave, la baja convergencia regulatoria de las regulaciones nacionales en los países del Caribe y la inexistencia de mecanismos de facilitación del comercio internacional de servicios58. Existen, por lo demás, a nivel nacional y caribeño, políticas de protección de sectores específicos en relación a la competencia internacional y resistencias del sector privado, todo lo cual dificulta las negociaciones en materia de liberalización de servicios entre ambas regiones. Es el corolario en gran medida del hecho de que los compromisos europeos en materia de servicios en el marco del GATS de la OMC son mucho mayores en general que los de los países de ALC. Algo parecido sucede con las inversiones, ya que para su fomento deberán eliminarse numerosas barreras sectoriales que subsisten en el Caribe, y ello requerirá –inter alia– superar la falta de coordinación a nivel regional de las políticas 57. El Acuerdo de Asociación Económica cuenta con una amplia reglamentación de los derechos de propiedad industrial (cuarenta y tres artículos), pero la materia es regulada de modo deficiente, lo cual podría tener efectos distorsionadores del acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio de la OMC, sea extendiendo o contrayendo las obligaciones allí asumidas. En el Acuerdo de 2008 se reconoce que «una aplicación adecuada y efectiva de los derechos de propiedad intelectual debe tener en cuenta las necesidades de desarrollo de los Estados del Cariforum, lograr un equilibrio de derechos y obligaciones entre los titulares de derechos y los usuarios, y permitir a la UE y el Cariforum proteger la salud pública y la nutrición»; a lo que se añade que «ningún elemento del presente Acuerdo se interpretará en perjuicio de la capacidad de las Partes y de los Estados signatarios del Cariforum de fomentar el acceso a los medicamentos» (artículo 139). Sin embargo, la normativa sobre aspectos específicos no es tan exhaustiva como sería deseable. Por ejemplo, la transferencia de tecnología ha sido incluida en el Acuerdo luego de intensas negociaciones (artículo 142), mas no se crean obligaciones específicas para la UE y se limita a dibujar lineamientos generales al respecto. Asimismo, el Acuerdo de Asociación Económica establece la obligación de cumplir con los tratados de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (artículo 143), sin prever ninguna excepción que permita al sector educativo hacer copias de la información digital, lo que podría contribuir a dificultar el acceso a material digital a los estudiantes e investigadores caribeños. Para evitar que el marco regulatorio actual de estas materias se convierta en un obstáculo para el desarrollo sostenible caribeño sería conveniente especificarlo con mayor detalle y precisión (SEUBA, 2008). 58. En el fondo, esta situación no debería extrañar porque, a diferencia de la UE, los países y bloques de integración en ALC presentan, salvo excepciones –como Chile–, bajos índices de apertura en el comercio internacional de servicios, con varios sectores sin compromisos, carecen de un cuadro jurídico cohesionado y de un programa subregional de liberalización, restando aún considerable espacio para la negociación dentro de la región y la coordinación de políticas entre sus países miembros.

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nacionales relativas a la circulación de capitales y la integración bancaria y financiera. Por lo demás, una implementación efectiva de la cooperación comercial, especialmente el reforzamiento de la administración fiscal y la recaudación tributaria en los países caribeños, será decisivo para mitigar los impactos negativos que podría causar la reducción de ingresos fiscales como consecuencia de la apertura del comercio con Europa (AYUSO –Coord.–: 2009, IX y 21). De ahí que la cooperación para el desarrollo de la UE sea clave para el éxito del acuerdo, ya que es preciso una considerable ayuda financiera en términos cuantitativos, sino también que cualitativamente la asistencia técnica sea intensa La escueta reglamentación de este tema en el Acuerdo de Asociación Económica y el limitado montante asignado por la UE para la financiación de los programas de cooperación se convierten así en elementos preocupantes59.

5.6. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y el Mercosur Existen profundas asimetrías entre la UE y el Mercosur, como muestra el siguiente cuadro. Cuadro 5. Comparación entre los indicadores macroeconómicos del Mercosur (contando a Venezuela) y los de la UE en 2008 Mercosur

12,79 millones de Km2 de superficie

Casi el triple más que la UE

269,1 millones de habitantes

Algo más del 50% de la población europea

1,53 billones de euros de PIB

La UE tiene un PIB 8 veces superior

5.690 euros de PIB por habitante

Sobre el 22% del europeo

509.026 millones de euros de comercio exterior de bienes

La UE tiene el quíntuple más

Fuente: Elaboración propia con datos de Eurostat, la DG Comercio de la Comisión Europea, el Centro de Economía Internacional del Gobierno de Argentina y el Ministerio de Desarrollo de Brasil.

59. La UE y sus Estados miembros aportarán –al abrigo del Décimo Fondo Europeo de Desarrollo– 51 millones de euros a Guyana y 19,8 millones de euros a Surinam en el periodo 2008-2013. Ambos Estados se beneficiaran adicionalmente de las ayudas del Regional Strategy Paper 2008-2013, que para la región caribeña alcanzan los 165 millones de euros, y de los documentos de estrategia temática y programas indicativos multianuales, como el programa de seguridad alimentaria y el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (cuya dotación es de 165 millones de euros para el período 2007-2010) y con las ayudas y facilidades financieras del Banco Europeo de Inversiones para operaciones que recaigan en el marco de aplicación del documento de estrategia regional para el Caribe, que presta cantidades en absoluto desdeñables, ya que su cartera activa en inversiones y préstamos en el Caribe

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A pesar de lo anterior, el Mercosur ha sido tradicionalmente objeto de una atención preferente por parte de la UE en el contexto de sus relaciones con ALC, tanto por el patrimonio histórico, cultural y social que comparten como, sobre todo, por sus evidentes intereses comunes en numerosos ámbitos, y, de modo particular, en el comercio y las inversiones, ya que el Mercosur es el socio económico de Latinoamérica más relevante para la UE, representando alrededor de la mitad del total del comercio y la IED eurolatinoamericanos. De acuerdo con datos de la DG Trade de la Comisión Europea para 2007 –y que cuentan a Venezuela como miembro del Mercosur–, la UE es el segundo socio comercial del Cono Sur, después de EEUU (el 20,4%, con 83.209 millones de euros). El comercio con la UE representa en torno al 19,3% del comercio internacional del Mercosur (20,7% de sus exportaciones y 18,3% de sus importaciones), mientras para la UE supone el 3% de su comercio extracomunitario (3,4% de sus importaciones y 2,6% de sus exportaciones), ocupando el Mercosur ocupa el puesto octavo como socio comercial de la UE. Con cifras absolutas, en 2007 el comercio bilateral entre la UE y el Mercosur llegó a 79.962 millones de euros en 2007, de los que 47.841 millones fueron importaciones europeas de Mercosur y 32.111 millones de euros fueron exportaciones europeas al Cono Sur, por lo que el déficit de la balanza comercial europea ha llegado a 15.719 millones de euros. Una evaluación inicial de la evolución del comercio bilateral desde la entrada en vigor en julio de 1999 del Acuerdo Marco de Cooperación Interregional de 1995 permite apreciar, en primer lugar, un significativo crecimiento de los intercambios de bienes, llegando a representar el 57% en el período 2000-2007. Ahora bien, las cifras y porcentajes de los intercambios comerciales de mercancías son modestos si se comparan con los datos globales del comercio exterior europeo (2.665.926 millones de euros en 2007) y mercosureño (399.763 millones de euros). De todos modos, y ello pone de relieve la notable trascendencia que para Europa tiene la relación comercial con el Cono Sur, a esta subregión va dirigido el 49,9% del comercio europeo con AL, que suma 160.207 millones de euros de 2007 (88.810 millones de euros de importaciones europeas y 71.398 millones de exportaciones europeas). Además, el superávit mercosureño (15.719 millones de euros) absorbe prácticamente todo el superávit latinoamericano en sus intercambios con la UE (17.412 millones de euros en 2007). Hay que destacar, en segundo lugar, que en las relaciones comerciales euromercosureñas sobresalen dos países: Brasil, que concentra la mayor parte del comercio del Mercosur con la UE y es por sí mismo el decimoprimer país co-

es de 294 millones de euros en la actualidad. Las cantidades que recibirán Guyana y Surinam de estos instrumentos todavía no son cuantificables individualmente. Además, ambos países se beneficiarán de la estrategia de la UE de ayuda al comercio a favor de los PVD, de 2007, que ha sido fijada en 2.000 millones de euros anuales por la UE y sus Estados miembros para 2010.

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mercial para Europa, con 53.940 millones de euros y un superávit comercial brasileño de 11.382 millones de euros en 2007; y, del lado europeo, Alemania, ya que es responsable de un tercio de las exportaciones de la UE al Cono Sur y de una quinta parte de las importaciones europeas. Cabe reseñar, en tercer lugar, que los flujos comerciales de mercancías están concentrados en unos pocos grupos de productos: la UE compra esencialmente productos primarios mercosureños (representan un 71,1%, 33.997 millones de euros) y el Mercosur adquiere productos manufacturados europeos (suponen un 73%, 23.445 millones de euros). El desequilibrio mayor se da en el capítulo agrícola, ya que el déficit comercial europeo es de 18.613 millones de euros en 2007 (la UE importa bienes agrarios por valor de 19.939 millones de euros y los exporta por valor de 1.326 millones de euros), superior al déficit de la balanza comercial total (15.719 millones de euros) euromercosureña, y esto genera además una fuerte dependencia europea de las importaciones agrícolas del Mercosur, que generan el 21,2% de las importaciones agrícolas totales de la UE. Sólo el superávit europeo en maquinaria (6.578 millones de euros), productos químicos (3.899 millones de euros) y equipo de transporte (2.110 millones de euros) logran enjugar parcialmente el déficit de la balanza comercial europea con el Mercosur60. Gráfico 5. Categorías principales de bienes comerciados entre la Unión Europea y el Mercosur en 2007 Agricultural products 25.000 20.000

Energy

Nonagricultural raw materials

Office/telecom. Equipment

Power/nonelectrical mach.

Transport equipment

Chemicals

Textiles and clothing

Iron and steel

19.939

15.000 10.000 5.000

6.312 5.068

5.398 1.326

0 -5.000

1.575 111

873 -4.525

302 242

1.244

2.110

4.164

5.912 2.054

2.013

3.899 153 350 197

2.417

835 -1.583

-1.464

-10.000 -15.000 -20.000

-18.613

-25.000 Imports

Exports

Balance

Fuente: DG Trade de la Comisión Europea (15 de septiembre de 2008).

60. Concretamente, la energía representa 6.271 millones de euros, de los que 5.398 son importaciones europeas; la maquinaria 9.676 millones de euros, de los que 8.127 son exportaciones europeas; el equipo de transporte 6.274, de los que 4.164 son exportaciones europeas, y los productos químicos 7.925 millones de euros, de los que 5.912 son exportaciones europeas.

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Los anteriores datos reflejan que todavía cada parte no ha logrado penetrar en la mayoría de los sectores económicos de la contraparte. La situación es debida, en buena medida, a las desviaciones del comercio europeo y mercosureño hacia otros países y bloques comerciales emergentes, y particularmente China. De hecho, este país se ha convertido en pocos años en el segundo socio comercial internacional de la UE, llegando en 2007 a 303.273 millones de euros, que suponen una cuota de mercado del 11,4%, sólo por detrás de EEUU, que sigue siendo el primero (442.557 millones de euros y 16,6%), mientras es el tercero para el Mercosur, con 32.665 millones de euros (el 8% del comercio exterior). Ello supone que el mercado chino es uno de los principales motores de crecimiento de las economías mercosureñas, por delante inclusive de los propios países miembros del Mercosur, puesto que Brasil y de Argentina sólo ocupan el cuarto y quinto lugar respectivamente dentro del Cono Sur, con 24.462 millones de euros (6%) y 21.771 millones de euros (5%). Otros factores también influyen, como –sin ánimo exhaustivo– la subsistencia de barreras comerciales importantes (en particular, en el ámbito agrícola), la dura competencia al nivel agroalimentario, la inadecuación de la oferta exportadora a la demanda real y la sobrevaloración de los tipos de cambio. El comercio de servicios ha experimentado una mejoría con el AMIC. Tomando como referencia el año de la firma de este acuerdo (1995), los flujos totales de servicios entre el Mercosur –sin contar a Paraguay, por falta de datos oficiales– y la UE – de los 15 Estados miembros de entonces– llegaron a 5.635 millones de ecus, con un superávit europeo de 736 millones de euros, y en la fecha de la entrada en vigor del AMIC (1999) subieron hasta 8.440 millones de euros, siendo el superávit europeo de 1.020 millones de euros. Desde entonces el comercio de servicios entre la UE y el Mercosur oscila de modo generalmente creciente, como muestra que en 2001 alcanzó un total de 10.100 millones de euros en 2001, subiendo a 14.300 millones de euros en 2006 y llegando a 18.602 millones de euros en 2007, de los que 11.036 millones son servicios europeos y 7.566 millones son servicios mercosureños. En este año hay un superávit para la UE de 3.470 millones de euros. Los servicios se han prestado fundamentalmente en los sectores bancarios, viajes y transporte. El comercio de servicios (importaciones más exportaciones) con el Mercosur representa alrededor del 2,3% del total de la UE con el mundo. Es un porcentaje bajo para un bloque con las potencialidades del Mercosur, máxime si se compara con, por ejemplo, el de un país tan pequeño como Suiza, que representa el 12,6% para la UE en este sector. A sensu contrario, ello significa que existe un potencial alto de crecimiento. Una mención especial merecen las relaciones en materia de IED, ya que la UE es el principal inversor en el Cono Sur, en especial en los sectores bancario, de telecomunicaciones, manufacturero y financiero. En términos generales, las inversiones han decrecido desde 2001 en comparación con el volumen de inversiones de la década anterior, si bien las cuantías siguen siendo importantes: basta con tener en cuenta que en 2002 la UE invirtió 4.100 millones de euros en el Mer110

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cosur y éste 1.700 millones de euros en la UE, en 2004 los flujos de IED fueron respectivamente de 4.600 millones de euros y 3.900 millones y en 2007 la UE invirtió 16.450 millones de euros en el Cono Sur y éste 2.850 millones de euros en la UE –en este año se cuenta a Venezuela como parte de Mercosur–. En ese año las reservas de capital europeo acumuladas en el Mercosur llegaron a 142.230 millones de euros, mientras las reservas de capital mercosureñas en la UE de 27 Estados alcanzaron los 16.500 millones de euros. España es el principal inversor europeo en el Mercosur y éste sigue siendo el principal destino de las inversiones europeas en Latinoamérica, ya que de los aproximadamente 227.800 millones de euros de reservas de capital europeo que en 2007 había acumulados en esta región, más de 142.000 correspondían al Mercosur, destacando Brasil con 97.500 millones de euros y, a continuación, Argentina con 30.100 millones de euros. Una mayor profundización del comercio euromercosureño esta sujeta igualmente a que se produzca un avance en las negociaciones del acuerdo de asociación entre la UE y el Mercosur61, que se encuentran encalladas en estos momentos por diversas razones. 61. Es oportuno indicar que las negociaciones entre la UE y el Mercosur están regidas por el principio del single undertaking (compromiso único), en virtud del cual nada está acordado hasta que todo esté consensuado, es decir, que aunque existan acuerdos parciales en algunos temas, dichos acuerdos no serán válidos ni desplegarán efectos mientras no se alcance el consenso en todos los temas de los tres pilares objeto de la negociación. La falta de acuerdo en un tema puede, por lo tanto, bloquear la negociación global. Las negociaciones formales comenzaron en noviembre de 1999, habiéndose celebrado desde entonces 16 rondas negociadoras y algunos encuentros técnicos, sin llegar a un acuerdo final, a pesar de que parecía cercano en algunos momentos, especialmente en 2001 y 2004. Los textos de las rondas negociadoras no han sido oficialmente publicados, pero de las informaciones oficiosas disponibles se infiere que los capítulos político y de cooperación se consensuaron con relativa facilidad, mientras la dinámica en materia comercial fue muy diferente, hasta el extremo de que, tras la presentación por ambos bloques de las ofertas consolidadas en septiembre de 2004, se produjo el impasse negociador que todavía subsiste, cinco años más tarde. En el texto principal se comentan después los principales obstáculos. En su última oferta bajo el pilar comercial, de 29 de septiembre, la UE proponía liberalizar el 94% del comercio global al final del proceso. En síntesis, la UE ofrecía la liberalización gradual de los aranceles a las importaciones de casi todos los bienes industriales mercosureños (un 65% sería inmediato y sólo un 9% al final del proceso, al concluir el periodo de transición de 10 años). Asimismo, la UE brindaba acceso prácticamente a todos los sectores de los servicios comerciales en la UE, que –en su conjunto– generan entre un 50 y un 55% del PIB europeo. La UE ofrecía al Mercosur llevar a cabo inversiones por un valor en torno a los 350.000 millones de euros y, adicionalmente, garantizaba a los inversores mercosureños la aplicación de normas no discriminatorias en el mercado europeo si existía reciprocidad. Por último, la UE abría el mercado europeo de contratación de obras públicas por valor de 200.000 millones de euros, si bien se reservaba la apertura del sector de productos alimenticios y bebidas y de los sectores de los textiles y la confección y aeronáutico a la espera de una contraoferta del Mercosur que mejorase su oferta de cinco días antes a la europea. Aunque el porcentaje de liberalización de la UE era muy elevado, la oferta europea no contemplaba el libre comercio de todos los productos agrarios mercosureños, ya que en algunos casos sólo

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El punto más espinoso de las negociaciones entre la UE y Mercosur se centra en la cuestión agrícola, ya que cualquier oferta de mejora en el acceso al mercado europeo repercutiría en la reforma de la PAC de la UE y en las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. El Mercosur está compuesto por países que son grandes exportadores de productos agrarios, siendo la UE su principal mercado exterior –a la vez, simultáneamente, el Cono Sur es el primer proveedor agrícola de Europa– y debido a su alta calidad competirían en ventajosas condiciones con los bienes agrícolas europeos de no existir barreras de todo tipo en el acceso al territorio comunitario62. De aquí que exijan una reforma en profundidad de la PAC. Y la última oferta europea de septiembre de 2004 no contemplaba liberalizar el acceso al mercado agrícola europeo, pues una vez agotados todos los períodos transitorios seguiría habiendo derechos ad valorem (basados en el valor en aduana de las mercancías), derechos específicos (según la capacidad, el peso o la medida de los productos) y cuotas sobre un 14,3% del valor en euros de las importaciones en la UE de bienes mercosureños. Además, la UE sólo prometió al Mercosur un mejor acceso para las importaciones de productos agrícolas transformados si, a cambio, éste concedía una protección adecuada a las indicaciones geográficas europeas (en particular, en vinos y bebidas alcohólicas, queso y jamón), y se garantizaban los derechos de propiedad intelectual. A todo lo anterior se suma en la actualidad la ambigüedad de la UE respecto a la supresión de sus subsidios a la exportación de bienes agrícolas negociada en la OMC en 200563. Estas mejoras en temas sensibles para este sector de la agricultura mercosureña no sirvieron, sin embargo, para desatar el llamado agriculture knot, porque los reclamos de una y otra parte son de contenido mucho más amplio. habría una reducción sustancial (y no la eliminación) de aranceles y se mantendrían cuotas, incrementadas respecto a las actuales, o se abrirían nuevas cuotas, pero contingentes al fin y al cabo, que representaban el 14,3% del valor en euros de las importaciones europeas totales de productos agrícolas mercosureños y afectaban a los sensitive products: azúcar, yogures, carne de cordero, vinos, etcétera (CIENFUEGOS, 2006: 64-66). 62. Como se indicó antes, los flujos comerciales recíprocos de mercancías están concentrados en unos pocos grupos de productos, y en particular por parte de la UE en el sector agrícola mercosureño, que representa el 21,2% de las importaciones agrícolas totales de la UE. 63. La prohibición de los subsidios a la exportación de productos agrícolas constituye uno de los temas estrella de la Agenda Doha de la OMC, dado que el 90% del total mundial ellos proceden de la UE El compromiso que contiene la declaración ministerial de 18 de diciembre de 2005 de la eliminación casi completa de los subsidios a la exportación agrícola para fines de 2013 fue el principal logro de la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC. Desde entonces la posición de la UE es poco clara, visto que no ha conseguido compensaciones en otros ámbitos de la Agenda Doha, aprovechando para justificar su nueva posición que la declaración ministerial establece que la fecha prevista es condicional, puesto que la eliminación se hará de forma paralela y progresiva, según se especifique en las modalidades de aplicación.

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Recuadro 3: De modo sintético, los principales escollos agrícolas en la negociación euromercosureña son: 1) el volumen de los contingentes arancelarios, ya que el Mercosur reclama un incremento sustancial; 2) La administración de los contingentes arancelarios, porque el Mercosur se opone al establecimiento de métodos de gestión (license on demand, first come, first serve, etcétera) de las cuotas que exige la UE; 3) los aranceles de los contingentes, porque el Mercosur demanda su eliminación, y los aranceles fuera de la cuota, ya que el Mercosur presiona para su reducción, visto que hay picos arancelarios europeos para determinados productos mercosureños superiores al 200%, así como aranceles en cascada y progresivos; 4) los periodos de transición para la aplicación de las reducciones arancelarias, porque el Mercosur no acepta los 10 años ofertados por la UE, pidiendo su aplicación inmediata; 5) las medidas compensatorias, ya que la UE se opone a establecer un esquema de compensación por los subsidios internos y a la exportación; y 6) las indicaciones geográficas, ya que el Mercosur no es favorable a su protección (KUTAS, 2006). Conviene hacer hincapié en que la liberalización completa del sector agrícola no tendría un coste económico significativo para la UE, pues si los productos agrícolas sensibles sólo afectan a un 14,3% del valor total en euros de las importaciones totales europeas de productos agrícolas mercosureños, su impacto económico estaría en torno a los 1.500 millones de euros de llegarse a la supresión arancelaria total con las cifras de los flujos comerciales de hoy en día (19.939 millones de euros en 2007)64. El problema fundamental estriba en las graves consecuencias políticas que ello produciría en el interior de la UE, ya que la liberalización completa obligaría a reducir el proteccionismo de la PAC y ello podría desencadenar un delicado conflicto interno entre los países que defienden su mantenimiento (como Francia, España, Italia e Irlanda) y los que abogan por su desmantelamiento (en particular, Alemania, Dinamarca y Suecia)65. Para la UE sólo un acceso libre al mercado mercosureño de productos industriales, así 64. Se trata de estimaciones que tienen en cuenta el volumen actual de los flujos de productos agrícolas euromercosureños, que seguramente crecería en caso de una apertura total. Pero el crecimiento no podría ser absoluto porque en estos momentos los países mercosureños tienen otros socios internacionales a los que exportan sus bienes agrícolas, y ni la demanda europea ni la oferta mercosureña pueden aumentar indefinidamente. 65. Las ampliaciones europeas de 2004 y 2007 han agravado este problema, ya que la agricultura ha sido uno de los temas más sensibles pues se trata de países con una población agrícola importante. Después de difíciles negociaciones se pactó una ayuda de 5.800 millones de euros en concepto agrícola para los nuevos países de la UE para el periodo 2000-2006 y se ha procedido a congelar el gasto total de la PAC (en términos reales) hasta 2013, a pesar de que hay muchos más Estados miembros que en el septenio 2000-2006 (los gastos de mercado y pagos directos de la agricultura supondrán 293.105 millones de euros en el periodo 2007-2013).

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como al de servicios y compras públicas, podría compensar (trade-off) las concesiones en materia agrícola que hiciese. Sin una mayor apertura de estos sectores los beneficios de un acuerdo de asociación con el Mercosur no equilibrarían los riesgos políticos que entraña la liberalización del mercado agrícola, porque las ventajas económicas serían estimables, pero no sobresalientes, para Europa66. Una liberalización completa del mercado agrícola otorgada al Mercosur sin un acuerdo previo dentro de la OMC, o yendo más allá de lo que se pudiera pactar en la Ronda Doha,podría, además, generar nuevos problemas con otros socios comerciales importantes de la UE, como EE.UU., México, Noruega y Australia, porque es bien probable que exigiesen compensaciones –en el seno de la OMC o al margen de este foro multilateral– a estas concesiones unilaterales europeas al Mercosur. La agricultura suscita los mayores escollos en las negociaciones euromercosureñas, pero existen otros condicionantes en materia comercial (CIENFUEGOS, 2007). Así, respecto a la liberalización de los bienes industriales, son identificables dos problemas relevantes. Por un lado, hay una excesiva dependencia en su relación comercial de los productos industriales europeos (el 73% del total, con 23.445 millones de euros en 2007), que lleva a un déficit mercosureño en este sector con Europa que es insostenible a largo plazo (12.722 millones de euros en 2007). Por otro lado, la liberalización de los intercambios choca frontalmente con diferentes estrategias industriales de los Estados mercosureños para proteger su producción local. Más particularmente, la exigencia europea de reciprocidad para los sectores del textil y los calzados, así como una completa liberalización de las industrias automovilística y las high-tech es muy difícil de aceptar por el Mercosur porque estos sectores son muy sensibles en sus países y aplican políticas fuertemente proteccionistas, con altos aranceles y cupos a la importación de productos competitivos de terceros Estados. En definitiva, en el comercio de bienes hace falta diversificar los flujos respectivos, concentrados en exceso en unos pocos productos por cada parte, sean industriales o agrícolas. Para conseguirlo es preciso revisar la estricta postura de la UE en relación con los derechos de propiedad industrial, en particular en relación con las denominaciones de origen y las indicaciones geográficas de los productos agrícolas, ya que van más allá de la regulación que contiene el ADPIC de 66. Estudios realizados por la Chaire Mercosur sobre las ganancias de un acuerdo de asociación euromercosureño y los costes de la no integración birregional cifran en unos beneficios no menores a 3.000 millones de dólares (aproximadamente la mitad para cada parte) la conclusión de un acuerdo de plena liberalización (VALLADAO –Ed–, 2004). Más recientemente, el SIA de la asociación UE-Mercosur calcula que la liberalización plena tendría como resultado para la UE un incremento del orden del 0,1% de su PIB mientras en los países del Mercosur se estima que la liberalización plena acarrearía beneficios económicos del orden del 0,5% del PIB en Argentina, 1,5% en Brasil, 2,1% en Uruguay, y quizá hasta del 10% del PIB en Paraguay (UNIVERSIDAD DE MANCHESTER, 2009).

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la OMC, y el bloque mercosureño no acepta ningún plus adicional en este tema. También hay que encontrar una solución razonable en relación con los obstáculos no arancelarios, técnicos y de otra naturaleza –como las medidas fitosanitarias– que actualmente subsisten en el comercio de mercancías, ya que limitan poderosamente las ventajas potenciales del acceso preferencial de los productos mercosureños al mercado europeo. Lógicamente, ello pasa por aproximar las legislaciones mercosureñas y europeas que regulan la producción y la distribución de las mercancías, pero la falta de acuerdo en este punto es palmaria. También coadyuvaría una reforma del SPG europeo, en la medida en que podría valer para explorar la apertura de nuevos nichos en el mercado europeo. Hay que reseñar igualmente las diferencias en cuanto a la demanda europea de acceso no discriminatorio al pujante mercado de obras públicas de los países del Mercosur67 y las discrepancias que perduran en relación a las inversiones extranjeras, debido a las incertidumbres que rodean al régimen legal de los países del Mercosur en esta materia. En el comercio de servicios, las trabas fundamentales son la falta de apertura y/o la escasa transparencia en los mercados públicos de servicios de los países del Mercosur y la existencia de amplios sectores de servicios en manos del Estado. La (casi) inmediata la entrada de Venezuela en el Mercosur hará ese proceso aún más complejo. Sin embargo, las fricciones no tienen ni mucho menos la trascendencia del capítulo agrícola o inclusive el industrial porque se abrirán grandes oportunidades de negocios para las empresas europeas prestadoras de servicios en países como Argentina y Brasil, y por las enormes posibilidades de IED que generaría un mercado mercosureño liberalizado para los operadores europeos. Así lo demuestra que más de dos tercios de la IED europea en el Cono Sur se ha focalizado en el sector servicios. Por su parte, en las últimas ofertas en el sector de servicios poco fue añadido a lo ya negociado en foros multilaterales (OMC), existiendo un espacio considerable para el avance de tales compromisos, la inclusión de nuevos temas en la agenda de negociaciones, como los subsidios y el reconocimiento mutuo, y la introducción de nuevas áreas de servicios, como la tecnología y la ingeniería. En relación con los sectores de servicios, compras públicas e inversiones sería conveniente establecer un marco regulador interregional orientado a la liberalización y a una mayor convergencia. Las considerables diferencias en cuanto a los marcos reguladores, las políticas monetarias y las condiciones de movilidad de capitales entre los países del Cono Sur acaban dificultando el avance del pro67. El Director de la Secretaría del Mercosur ha puesto de relieve en una publicación reciente que la liberalización del mercado mercosureño de las compras públicas que demanda la UE no es un tema menor puesto que las empresas del Mercosur no están en igualdad de condiciones para acceder al mercado de las compras públicas europeas, de manera que podría generarse una nueva asimetría fundamental entre ambos bloques (QUIJANO, 2008: 180).

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ceso de integración financiero y económico en el interior del bloque y, por ende, en las negociaciones con la UE. Un reforzamiento de las relaciones euromercosureñas exigirá adicionalmente que se reconozcan las asimetrías que se dan entre ambas partes y se creen mecanismos compensatorios y complementarios –fundamentalmente vía el pilar europeo de la cooperación para el desarrollo, tanto de la UE como de sus Estados, pero no sólo con este instrumento, pues también han de implicarse los países sudamericanos– para los sectores sociales y medioambientales más afectados por la apertura económica68. Sin embargo, todavía no hay acuerdo en estos puntos69. Los países del Cono Sur deberán también poner en marcha las reformas internas necesarias para reducir la pobreza y los altos niveles de inequidad, ganando en competitividad internacional70, así como reforzar su proceso subregional de integración, que progresa con demasiada lentitud y a trompicones71, porque todos estos factores engendran –en la contraparte europea– dudas razonables acerca de la viabilidad de la asociación birregional una vez establecida, y acaban 68. En un sentido parecido, SANAHUJA (2008a: 197) señala que «un enfoque más coherente de esta cuestión requiere abordar la difícil relación entre cohesión económica, social y territorial, y los Acuerdos de Asociación, ya que estos comportan un proceso de liberalización económica profunda que puede no contribuir a los objetos birregionales de cohesión social. En las negociaciones en curso de Acuerdos de Asociación de la UE con Centroamérica y los países andinos, al igual que, en su caso, las que se mantienen entre la UE y Mercosur, ello supone contemplar adecuadamente las asimetrías, mediante instrumentos como la evaluación de sostenibilidad; el reconocimiento del principio de trato especial y diferenciado para los países de menor desarrollo; el establecimiento de excepciones y periodos transitorios en los sectores en los que sea necesario; y un enfoque distinto de la ayuda al desarrollo, para que esta pueda respaldar políticas de apoyo a la transformación productiva, y atenuar los costes del ajuste». 69. La reducción de las asimetrías birregionales exige concretar el tratamiento especial y diferenciado en un calendario de liberalización gradual que excluya productos e industrias sensibles de la liberalización o que aplique progresivamente la liberalización a lo largo de varios años y la introducción de cláusulas de salvaguardia, así como las medidas compensatorias de los efectos negativos derivados de la liberalización comercial. Pero en la agenda euromercosureña ambos elementos distan de estar cerca del consenso (AYUSO –Coord.– 2009: X-XI y 46). 70. En el ranking del Informe Doing Business 2008 del BM, Argentina ocupa el puesto 102, Paraguay el 108, Uruguay el 113, Brasil el 126 y Venezuela el 175 (http://www.doingbusiness.org) 71. Se pueden mencionar como causas del lento avance del Mercosur en su proceso de integración la tasa baja de comercio intrarregional (en torno al 13% en 2007), la falta de armonización aduanera completa, el insuficiente desarrollo de las reglas de origen, la inexistencia de políticas comunes en sectores claves (servicios, inversiones y compras públicas, entre otros), las agendas externas diversas de sus Estados, las asimetrías crecientes, entre los países miembros y los conflictos entre ellos –guerra del papel entre Argentina y Uruguay, tensiones entre Brasil y Paraguay por la presencia de tropas militares estadounidenses en el territorio de éste, etcétera–. A ello se suma la desafección hacia el proceso de integración por parte de algunos sectores sociales, seguramente debido al desconocimiento o limitado conocimiento de su existencia y/o sus efectos (JOVTIS, 2008).

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inexorablemente engendrando desconfianza, lo que entorpece la marcha de las negociaciones. Por lo demás, las incertidumbres respecto al resultado final de la Ronda de Doha están condicionando poderosamente el desarrollo de las negociaciones entre ambas orillas del Atlántico72. Cabe apuntar las profundas diferencias internas dentro de las instituciones de la UE a este respecto. Verbigracia, dentro de la Comisión Europea, la Dirección General de Comercio aboga por la Ronda Doha como primera y fundamental opción, y durante años ha conseguido de facto que las negociaciones euromercosureñas estuvieran paralizadas, a la espera de ver lo que sucedía en Doha; la Dirección General de Agricultura apoya esta tesis, tratando de mantener cuanto más tiempo sea posible la PAC en su configuración actual; finalmente, la Dirección General de Relaciones Exteriores –con el sostén del Parlamento Europeo– es más proclive a desvincular la suerte de ambos procesos y negociar simultáneamente Doha y la asociación con el Mercosur, lo que parece que hoy en día está ganando seguidores dentro de la UE. Esta fractura se reproduce al nivel de los Estados miembros, con posiciones enfrentadas entre, por ejemplo, España y Alemania, que abogan por el acuerdo de asociación entre la UE y el Mercosur aunque implique una reforma de la PAC –si bien España es mucho menos categórica a este respecto que Alemania–, y Francia y Polonia, para los que lo fundamental es preservar mientras sea posible el statu quo de la PAC, de tal suerte que sólo aceptan un acuerdo de asociación birregional que tenga encaje con aquella política (CIENFUEGOS y GRATIUS, 2008: 48-53). Conviene tener presente que las reglas de la OMC no prohíben la adopción de medidas como las apuntadas anteriormente, ya que ofrecen espacio suficiente a la existencia de acuerdos regionales de comercio que inserten elementos de diferenciación y de flexibilidad para la consecución de los compromisos comerciales asumidos, se trate de múltiples velocidades, geometrías variables, mecanismos de integración sectorial diferenciados, etcétera (PEÑA, 2008)73. Se precisa, complementariamente, un mejor aprovechamiento del sector privado para diversificar los mercados de destino y la gama de bienes y servicios 72. Uno de los motivos más recurrentemente invocados para explicar las dificultades en las negociaciones euromercosureñas ha sido la estrecha vinculación que presentan éstas con la Ronda Doha. A este respecto puede consultarse CHAIRE Mercosur, 2006; MOLLE, 2008: 118-119; CIENFUEGOS, 2010. 73. El reciente Informe del Comercio Mundial 2009 de la OMC viene a corroborar estas aseveraciones, al afrontar directamente la cuestión de la necesaria flexibilidad en la aplicación de las llamadas medidas especiales (las salvaguardias, las medidas antidumping y compensatorias, la renegociación de los compromisos arancelarios, el aumento de los aranceles hasta sus niveles máximos legales –las consolidaciones– y la utilización de impuestos a la exportación) a fin de hacer frente a una diversidad de situaciones de mercado imprevistas originadas en el contexto actual de evolución de la economía internacional y de este modo asegurar que los circuitos del comercio sigan abiertos, a pesar de la adversidad económica de hoy en día (OMC, 2009).

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exportados74, así como establecer medidas de seguimiento y control a cargo de órganos imparciales para mesurar el impacto real de la apertura económica y de las medidas de cooperación y diálogo político que puedan convenirse75, y delinear un sistema de solución de diferencias análogo al previsto en el Acuerdo de Asociación con Chile de 2002 para asegurar la efectividad de las reglas de la futura asociación euromercosureña, con competencia para las controversias no solo de carácter comercial sino también en otros temas, como los laborales y los medioambientales. Finalmente, y en coherencia con el tradicional apoyo por parte de la UE a los procesos de integración regional en ALC, se deberían mantener las negociaciones bloque a bloque con el Mercosur. Viene esto a colación por el reconocimiento europeo del estatuto de socio estratégico a Brasil en julio de 2007, que puede constituir un factor tanto de impulso como de freno de las negociaciones del acuerdo de asociación euromercosureño. Brasil no sólo es una potencia regional emergente en las relaciones internacionales sino también la piedra angular para el futuro de relaciones del Cono Sur con la UE. Basta con mirar sus impresionantes datos macroeconómicos (él solo da cuenta de alrededor de la mitad de la población, del territorio y del PIB de Sudamérica) y el hecho de que Brasil es el principal socio comercial europeo dentro de Sudamérica, así como el principal destino de las inversiones europeas en esta región, en ambos casos representando más del 50% del total. En nuestra opinión, este upgrading otorgado por la UE para desarrollar su relación especial con Brasil no excluiría la firma de un acuerdo bilateral en caso de no prosperar las negociaciones birregionales, al igual que la UE lo ha hecho ya con México y Chile en el área latinoamericana. Esta opción, de momento descartada oficialmente por ambas partes, y en particular por la Comisión Europea, que insiste en la naturaleza estrictamente política de la asociación estratégica eurobrasileña, incrementaría las tensiones que ya existen en el Mercosur y dificultaría la convergencia regional en Sudamérica (CIENFUEGOS y GRATIUS, 2008: 59-63; ARENAL, 2009: 9-10 y 15). En este contexto, tan erizado de dificultades, es extraordinariamente complicado que las negociaciones entre la UE y el Mercosur concluyan exitosamente antes de la próxima Cumbre birregional entre la UE y ALC, a celebrar en la primavera de 2010 en España, pues no se perciben cambios significativos recientes que inviten al optimismo. Siendo realistas, lo más que cabe esperar de esta Cumbre es que 74. Para acometer este fin parece ineludible incorporar más PYMEs, identificar nichos y oportunidades de negocios, facilitar el conocimiento del mercado, incorporar las mejores prácticas, diseñar estrategias de penetración, organizar foros y encuentros de negocios, así como la cooperación administrativa entre las autoridades. 75. Por ejemplo, se podría crear una Comisión sobre Comercio y Desarrollo Sostenible euromercosureña de carácter permanente, que podría incluir como subórgano una Unidad de Evaluación y Monitoreo Medioambiental Estratégico.

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proporcione el impulso político necesario para que ambos socios salgan de su enroque actual y acepten concesiones recíprocas en los temas sensibles, tratamientos diferenciados que reconozcan las asimetrías entre los dos bloques y mecanismos de compensación –a través fundamentalmente del pilar europeo de la cooperación para el desarrollo– a los sectores sociales mercosureños más afectados por la apertura económica que supondría el TLC entre ambos socios76.

5.7. Comercio e inversiones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina Para comprender mejor el estado de las relaciones comerciales y las inversiones entre la UE y la CAN conviene apuntar antes las fuertes asimetrías existentes entre ambas organizaciones. Cuadro 6. Comparación entre los indicadores macroeconómicos de la can y la UE en 2008 CAN

3.789.200 Km de superficie

10% menos que la UE

100,9 millones de habitantes

La UE tiene casi el quíntuple más

297.200 millones de euros de PIB

El PIB europeo es 43 veces superior

2.945 euros por habitante

Sobre el 11% del europeo

124.368 millones de euros de comercio exterior de bienes

El comercio exterior de la UE es 216 veces superior

Fuente: Elaboración propia con datos de la SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, Eurostat y la DG Trade de la Comisión Europea.

Las relaciones comerciales entre ambos bloques subregionales han mostrado una evolución positiva a lo largo de la historia, registrando una tasa de crecimiento promedio anual del 8% y mostrando un dinamismo importante en el último

76. Con esta finalidad, los negociadores europeos y mercosureños podrían tomar en consideración una serie de propuestas de medidas concretas contenidas en el informe final revisado, de marzo de 2009, del SIA de la asociación UE-Mercosur. Entre otras propuestas de medidas concretas en los tres pilares –comercial, político y de cooperación–, se hace referencia a la necesidad de adoptar medidas de tratamiento especial y diferenciado con periodos de transición y cuotas temporales en algunos sectores sensibles, como productos cárnicos frescos y soja, vehículos de motor y componentes, textiles, servicios financieros y distribución comercial. Se propone también incluir medidas para mejorar el comercio y reducir costes y otras medidas complementarias en el pilar de cooperación (UNIVERSIDAD DE MANCHESTER, 2009).

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quinquenio. En el año 2007, según datos de la DG Trade de la Comisión Europea77, la UE fue el segundo socio comercial de la CAN después de EEUU, con un 14,2% de su comercio internacional, mientras para la UE estos países solo representan el 0,6% de su comercio mundial. Desde el año 2003, se evidencia una tendencia creciente de las exportaciones de bienes andinos hacia la UE, llegándose a revertir el déficit mostrado en la balanza comercial entre 1998-2002. Si en 2003 los flujos totales de intercambios comerciales llegaron a 9.984 millones de euros, en 2007 alcanzaron los 16.041 millones de euros. Además, en este año las exportaciones andinas hacia la UE alcanzaron el nivel más elevado obtenido en los últimos diez años, 10.255 millones de euros, mientras que las importaciones andinas procedentes de la UE en 2007 ascendieron a 5.786 millones de euros. La balanza comercial en 2007 arrojó un superávit de 4.470 millones de euros para los países andinos y en gran medida se registra con Perú, cuya aportación a las exportaciones a la UE es del 45%. Una valoración inicial del intercambio comercial euroandino pone de relieve no sólo su fuerte incremento en los últimos años (62,2% en el último quinquenio) sino también su fuerte dependencia de unos pocos productos: los productos primarios suponen el 87,4% de las exportaciones andinas y los productos manufacturados el 85,6% de las exportaciones europeas. Así, en 2007 los 25 principales productos de exportación de la CAN hacia la UE generaron el 80% de las ventas totales, siendo los principales los minerales de zinc y sus concentrados (Bolivia y Perú), hulla bituminosa, café sin descafeinar y sin tostar y ferroníquel (Colombia), bananos (Ecuador y Colombia), camarones y langostinos y preparaciones y conservas de pescado (Ecuador) y, cátodos de cobre refinado y minerales de cobre y sus concentrados (Perú). Por su parte, la UE exporta mayormente maquinarias (hacia Bolivia), aparatos emisores de radiotelefonía o radiotelegrafía (hacia Colombia y Ecuador) y, aviones y aeronaves (hacia Perú). El incremento del comercio bilateral –y, por ende, el creciente superávit andino– responde en buena medida a los altos precios internacionales de los productos mineros, que es uno de los principales rubros exportadores de la región. También es debido a la aplicación del SPG de la UE, mediante el cual la UE otorga unilateralmente tipos arancelarios preferenciales a las importaciones de productos originarios de los países andinos. Hoy en día está vigente el SGP-plus, aprobado por el Reglamento 980/2005, vigente desde el 1 de enero de 2006 y que, tras su renovación, se aplicará hasta el 31 de diciembre de 2011. El SGP-plus establece dos categorías de productos, sensibles y no sensibles, en función de la situa77. Los datos reproducidos en el texto coinciden en lo sustancial con los que –expresados en dólares– proporciona la SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, «Comunidad Andina - Unión Europea (27): comercio exterior de bienes. Principales características», de 20 de mayo de 2008, accesible en http://intranet.comunidadandina.org/Documentos/DEstadisticos/ SGde210.doc

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ción de los sectores que fabrican esos productos en la UE. Los productos incluidos en la lista de sensibles (la casi totalidad del sector agrícola) goza solamente de una reducción arancelaria, mientras que los no sensibles disfrutan de una exoneración total de aranceles. En relación con los bienes sensibles, la CAN se beneficia de un régimen especial de estímulo del desarrollo sostenible y la gobernanza, gracias al cual se contempla la suspensión del arancel ad-valorem y el específico (en este caso, sólo si no está combinado con un derecho ad-valorem). El SPG-plus se aplica a unos 7.200 productos andinos. Este esquema preferencial ha obtenido un alto grado de aprovechamiento, puesto que se ha aplicado a un 67,1% –en valor económico– de las exportaciones andinas, que afectan a 7.872 subpartidas arancelarias (SECRETARÍA GENERAL DE LA CAN, 2008b). Se desprende de estos datos de comercio de bienes que los intercambios pueden incrementarse a poco que se diversifiquen los principales rubros negociados. Ahora bien, las relaciones nunca podrán llegar a ser estratégicas para la UE, puesto que es difícil que aumenten significativamente, tal y como resulta de los datos macroeconómicos de la CAN antes reseñados. Luego el interés europeo por la región andina es más político que económico: contrarrestar en la medida de lo posible la influencia de Estados Unidos a través de sus acuerdos bilaterales de libre comercio plus con Colombia y Perú, y de Venezuela sobre Bolivia y Ecuador en el marco del acuerdo multilateral ALBA-TCP. El comercio de servicios comienza a ser relevante en las relaciones euroandinas: 9.240 millones de euros en 2007, con un superávit europeo de 2.475 millones de euros. Aporta el 1,4% del total de intercambios de servicios de la UE con el mundo, lo que es un porcentaje elevado si se compara con el 2,3% del Mercosur. Los servicios se han prestado fundamentalmente en los transportes, los viajes y la construcción. En lo que hace a la IED en la región andina, la UE es el mayor inversor, seguido por Estados Unidos, si bien están disminuyendo los flujos desde el 2001, debido en parte al agotamiento de los programas de privatizaciones. En efecto, si en 2004 el stock acumulado de IED de la UE en la CAN fue de 21.954 millones de dólares, lo que representó el 23% de los flujos percibidos por la región, en 2007 las reservas de capital europeo en la CAN eran inferiores, situándose en 12.175 millones de euros. En este año los flujos de IED de la UE llegaron a 1.399 millones de euros, siendo Colombia el principal receptor, con 878 millones de euros. La inversión europea se concentra principalmente en las compañías privatizadas del sector energético y de las telecomunicaciones, así como en la compra de bancos privados locales y cadenas de comercio minoristas. El principal inversionista europeo en la CAN es España, representando casi la mitad del monto de la IED en la región andina. No hay datos oficiales de la IED andina en la UE. Para incrementar los flujos comerciales y de inversiones entre la UE y la CAN hace falta que progresen las negociaciones para la conclusión de un acuerdo de 121

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asociación, que se encuentran encalladas en estos momentos78 por diversas razones, en particular en materia comercial, pudiendo destacarse las diferencias en relación con el desarrollo sostenible, la propiedad intelectual y el tratamiento de las asimetrías. También influyen las profundas disensiones entre los países andinos en relación a sí y de qué manera deben relacionarse con la UE y la grave crisis interna que padece el proceso mismo de integración andino. En este contexto de impasse, en diciembre de 2008 la UE dio luz verde a una nueva modalidad de negociación llamada «única y multipartita (single and multiparty) para el pilar comercial. Ello significa que los pilares de diálogo político y cooperación se continuarán negociando con la CAN «como región», es decir, una negociación única de bloque a bloque. En cambio, el pilar comercial se negocia formal y simultáneamente con todos los países andinos que se muestren interesados, en tanto «grupo», y no de forma paralela e independiente país por país. Colombia, Perú y Ecuador han aceptado esta vía multipartita de negociación en el ámbito comercial, mientras Bolivia ha optado por quedarse al margen. Aunque existe una sola negociación comercial, en su seno cada país andino defiende su interés nacional, por lo que es probable que –si se alcanza el consenso– el contenido del acuerdo comercial multipartito sea diferente (ventajas arancelarias y de otra naturaleza, plazos…) para cada país andino participante en las negociaciones (flexibilidad). Puede ocurrir también que algún país andino que haya negociado el acuerdo comercial opte por no firmarlo si no considera alcanzados sus objetivos nacionales, mientras otros sí lo suscriban. Y no hay que descartar que, a la postre, exista acuerdo regional en materia de cooperación y diálogo político y, sin embargo, no haya acuerdo comercial multipartito, si bien este escenario es el menos factible, visto que se ha avanzado en las negociaciones con Colombia y Perú y, en menor medida, Ecuador. Por descontado, no podrá haber acuerdo comercial birregional si Bolivia se mantiene fuera de la negociación. Nótese que con esta nueva modalidad de negociación, y en particular con la 78. Las negociaciones del acuerdo de asociación entre la UE y la CAN se iniciaron en septiembre de 2007 y tenían previsto desarrollarse conforme a la estructura tradicional adoptada por la UE para este tipo de acuerdos con Latinoamérica: negociación bloque a bloque de los tres componentes o pilares clásicos (político, cooperación y comercio), llevadas a cabo en cada pilar separadamente por grupos de negociadores (por ejemplo, el Grupo de Comercio consta de catorce subgrupos negociadores divididos por temas, como acceso a mercados, asimetrías y tratamiento especial y diferenciado, reglas de origen; asuntos aduaneros y facilitación del comercio, y comercio y desarrollo sostenible, entre otros). Además, las negociaciones estarían regidas por el principio del single undertaking (compromiso único) antes comentado. El antedicho esquema de negociación fue abandonado una vez concluida la tercera ronda de negociación en Quito, en abril de 2008, al constatarse que no se había logrado ningún avance significativo. Y el 30 de junio de 2008, una semana antes de la fecha prevista para la celebración en Bruselas de la cuarta ronda de negociación, la Comisión Europea comunicó a los países de la CAN la decisión de suspenderla ante la ausencia de posiciones conjuntas del grupo andino.

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flexibilidad que implica, se está quebrando el principio del single undertaking. Por ello cabe apuntar aquí el interrogante respecto a la posibilidad de que dicha modalidad negociadora sea aplicada en el futuro en las negociaciones en curso con otros bloques regionales latinoamericanos (Mercosur y Centroamérica) ante la eventual dificultad de avanzar por igual con todos sus países en los pilares objeto de negociación y, en particular, dentro del pilar comercial. A fin de cuentas, la flexibilidad fue uno de los temas estrella de la V Cumbre de la UE y ALC, de mayo de 2008 y constituye uno de los conceptos estelares de su declaración final, como se comenta después. Por coherencia al –ya señalado antes– apoyo histórico de la UE a los procesos de integración subregional en ALC, sería conveniente negociar con la CAN como bloque, lo que supone conseguir que Bolivia se siente otra vez en la mesa de negociación, aunque sea con un ritmo diferenciado para adaptarse a las peculiaridades de este país, tal y como se ha pactado para las negociaciones con Ecuador79. Dado este estado de cosas, no resulta previsible que la UE y la CAN terminen exitosamente las negociaciones en un futuro inmediato, al menos antes de celebración de la próxima Cumbre birregional entre la UE y ALC en España, prevista en Madrid para los días 17 y 18 de mayo de 2010. Y aun entonces lo más seguro es que se concluya un acuerdo de asociación con Colombia y Perú. Pero, al igual que se dijo antes para el Mercosur, y para no repetir todo lo que allí se expuso, dado que es aplicable en gran medida, para facilitar el acuerdo euroandino hace falta que ambas partes acepten concesiones recíprocas en los temas sensibles, tratamientos diferenciados que reconozcan las asimetrías entre los dos bloques y mecanismos de compensación –a través esencialmente del pilar europeo de la cooperación– a los sectores sociales más afectados por la apertura económica. Además, será fundamental profundizar en la asistencia técnica europea a la CAN para profundizar en su proceso de integración, vistas las carencias de que adolece todavía80 y que, inevitablemente, acaban repercutiendo en el desarrollo de las negociaciones. Algunos otros aspectos hay que destacar de cara a profundizar las relaciones euroandinas (AYUSO –Coord– 2009: 29-31; FAIRLIE, 2008: 215-232). Parece 79. Un buen gesto en esta dirección de la UE ha sido declarar públicamente que Bolivia puede incorporarse a las negociaciones comerciales en cualquier momento y aceptar incluso negociar después de firmado el eventual acuerdo de asociación con los otros países andinos. 80. Es suficiente con apuntar que siguen existiendo numerosas formalidades y controles aduaneros que obstaculizan la libre circulación de mercancías dentro de la zona andina, así como que subsisten notables obstáculos no arancelarios, en particular reglamentaciones técnicas, que restringen y dificultan el intercambio libre de productos originarios de los países andinos. Y para consolidar la unión aduanera queda mucho trabajo por hacer, vistas las excepciones arancelarias aún vigentes, la armonización sólo parcial de los obstáculos no arancelarios y la inexistencia del despacho aduanero en libre práctica (CIENFUEGOS y JOVTIS, 2009b).

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preciso reducir las restricciones arancelarias y no arancelarias que limitan la entrada de los principales productos agrícolas andinos al mercado europeo. Si bien las principales exportaciones andinas a la UE son minerales, existen también importantes exportaciones de productos agrícolas andinos sensibles para la UE, como es el caso de las bananas, las preparaciones de pescado, las flores, los espárragos, los jugos de frutas y las hortalizas. El producto más sensible lo constituye la banana, especialmente para Ecuador (y en menor medida Colombia) en vista de que es su principal exportación a la UE y mantiene con ésta un proceso de solución de controversias en el seno de la OMC respecto al régimen de preferencias europeo. De esta manera, los países andinos deben perseguir el establecimiento de contingentes arancelarios con una tasa anual de crecimiento de la cuota; y en el caso especial de la banana, se debería tratar de fijar un cupo con un arancel que sea cómo máximo el establecido para los países ACP, mientras que para el resto de los productos sensibles se debe buscar el mayor acceso posible teniendo como base lo conseguido por otros países en acuerdos previos. Igualmente importante resultaría prever una cláusula de salvaguardia para los productos agrícolas e industriales a los efectos de afrontar eventuales situaciones críticas, pero esta debe estar claramente regulada de forma que se impida un uso arbitrario. Los productos originarios de la CAN se benefician actualmente de un acceso preferencial mediante el SGP-plus con rebajas arancelarias que afectan a aproximadamente un 67% de bienes andinos exportados a la UE. La negociación del acuerdo de asociación ha tomado como punto de partida la consolidación de los actuales beneficios en el marco del SGP-plus vigente, que pasarían a estar regulados mediante un acuerdo internacional en lugar de depender de una regulación comunitaria susceptible de ser modificada unilateralmente, o sometida a condicionalidad y gradualidad, en cualquier momento. Ahora bien, para que suponga efectivamente una contrapartida a la liberalización recíproca del comercio de bienes, y de paso favorecer la diversificación de los intercambios comerciales, muy concentrados en unos pocos productos, la oferta de desgravación por parte de la UE debería ir más allá de las ya concedidas con carácter general a través del SPG-plus, incorporar mayores concesiones en la partida agrícola y fijar un tratamiento especial y diferenciado que contemple un periodo transitorio adecuado a las transformaciones productivas necesarias para los sectores sensibles. Se deberían tomar también iniciativas para reducir las restricciones comerciales derivadas de los obstáculos técnicos al comercio y aproximar las legislaciones andinas y europeas que regulan la producción y la distribución de las mercancías. Una preocupación particular de los países andinos son las medidas fitosanitarias que limitan el acceso al mercado europeo, puesto que estas restricciones no arancelarias no son consideradas en el SGP-plus. Respecto a la liberalización del comercio de servicios, es conveniente identi124

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ficar bien los sectores sensibles para cada parte y llevar a cabo una liberalización progresiva, no inmediata, de tal suerte que se propicien las condiciones que en el futuro permitan abrir algunos sectores de servicios que hoy en día no están incluidos en la negociación euroandina (servicios audiovisuales, aéreos y cabotaje marítimo), siguiendo el ejemplo de anteriores acuerdos de asociación con países y bloques latinoamericanos. De igual forma, la cooperación económica en ciertos sectores de servicios como el turismo, la energía y el transporte es primordial, en especial mediante el estimulo a las PYMEs prestadoras de servicios mediante asistencia técnica y capacitación. En relación al capítulo de las inversiones, hay que tener en cuenta que los acuerdos de la UE suelen referirse de forma genérica a la liberalización del mercado de capitales, el establecimiento de las inversiones y la cooperación para la promoción de las inversiones. Pero no incluyen compromisos más profundos como una cláusula de expropiación, directa o indirecta, o un mecanismo de solución de controversias específico de ellas, que –por el contrario– sí se contienen en el tratado de libre comercio que –por ejemplo– Perú tiene con Estados Unidos, y que sería positivo que figurasen también en un futuro acuerdo andino con la UE81.

5.8. Consideraciones finales Las perspectivas no son demasiado halagüeñas en las relaciones eurosudamericanas. Por un lado, el Acuerdo de Asociación con Chile ha funcionado correctamente, pero todavía no ha satisfecho completamente el nivel de expectativas que envolvió su alumbramiento, por lo que será preciso que cambien algunas cosas en el estado actual de las relaciones eurochilenas en materia de comercio y de inversión; así, y sin ánimo de exhaustividad, parece claro que hay que variar el patrón exportador de la UE y, sobre todo, de Chile, demasiado dependiente de unos pocos productos, en particular los cátodos de cobre y sus derivados; simplificar procedimientos burocráticos en materia comercial: reconocimiento mutuo de certificaciones europeas y chilenas, estándares de normalización, etcétera; activar más las redes empresariales para reforzar la asociatividad empresarial; avanzar en la liberalización de los productos agrícolas y servicios, y de modo especial el turismo y el transporte aéreo; y proyectar más la asociación eurochilena hacia los nuevos temas emergentes de la agenda de desarrollo internacional, como la energía, el medio ambiente, la genética y las migraciones.

81. Cuanto ha sido señalado podría integrarse en el SIA de la CAN, que se halla en fase de borrador del informe final, de 1 de julio de 2009 (MANCHESTER 1824 et altri, 2009) y debería finalizarse lo antes posible para de este modo incorporar directamente sus resultados a las negociaciones euroandinas.

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Guyana y Surinam difícilmente firmarán un acuerdo de asociación con la UE fuera del marco privilegiado que disfrutan con los países ACP, máxime cuando a finales de 2008 ambos países, junto con otros miembros de la Cariforum, suscribieron con la UE un ambicioso Acuerdo de Asociación Económica que les garantiza el libre acceso de sus productos al mercado europeo y les brinda una importante ayuda financiera de la UE para su desarrollo, a la vez que les blinda ante las exportaciones europeas que compitan con sus productos y sectores sensibles. A pesar de que han trascurrido pocos meses desde que comenzó a aplicarse el acuerdo, comienzan a vislumbrarse los variados retos que condicionarán que Guyana y Surinam puedan beneficiarse ampliamente de la liberalización del comercio, como los vinculados a la reglamentación en materia tributaria, medioambiental, servicios, inversiones y propiedad industrial, y la financiación de las inversiones en infraestructuras y recursos humanos. De las negociaciones de la UE con Mercosur basta con recordar que se han celebrado 16 rondas negociadoras sin éxito, y desde hace más de 5 años el futuro de la asociación se encuentra en una situación que tanto puede calificarse de stand-by como de stand-off. La situación es debida, en gran medida, a la subsistencia de barreras comerciales importantes (en particular, en el ámbito agrícola) y la dura competencia al nivel agroalimentario entre los productores de la UE y del Mercosur. Otros factores también influyen, como –sin ánimo exhaustivo– las desviaciones del comercio europeo y mercosureño hacia otros países y bloques comerciales emergentes, y particularmente China y la sobrevaloración de los tipos de cambio. En fin, las negociaciones de la UE con la CAN avanzaron bastante en las primeras rondas, pero ahora están estancadas debido a las diferencias afloradas en diferentes ámbitos y de modo particular en el comercial, pero también por las profundas disensiones entre los países andinos en relación a sí y de qué manera deben relacionarse con la UE y la grave situación de crisis interna que sufre la integración andina. Con vistas a reforzar las relaciones de la UE con América del Sur como región habrá que llevar a cabo, inter alia: 1) una evaluación realista de la pluralidad y complejidad de toda la región sudamericana; 2) identificar las asimetrías entre la UE y Sudamérica, así como las intrarregionales; 3) reconocer que la distinta realidad económica y social de los países y bloques subregionales sudamericanos –así como su desigual vocación integracionista– demandan tratamientos diferenciados; 4) realizar con visión de futuro un diagnóstico de los campos de acción conjunta realmente prioritarios en el contexto actual de crisis internacional; 5) elaborar planes concretos de acción para acometerlos –con propuestas de solución a los puntos conflictivos que aborden con flexibilidad dichas diferencias interregionales e intrarregionales en una primera fase, pero sin impedir una convergencia progresiva de los países y bloques sudamericanos entre sí y con la UE tras un tiempo razonable, en aras a que dichas soluciones diferenciadas no acaben contribuyendo a medio y largo plazo a 126

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incrementar las asimetrías; y 6), a modo de corolario de lo anterior, introducir nuevos y más eficaces métodos de trabajo para adaptar las hojas de ruta a los continuos cambios que seguirán observándose en la realidad, tanto en el plano global como en el de cada una de las dos regiones. Además habrá que buscar interlocutores adecuados que aseguren la representatividad democrática y social y un mínimo de institucionalidad que permita un seguimiento y rendición mutua de cuentas en las agendas concertadas. Conseguir ser uno de estos interlocutores y hacer oír su voz es uno de los retos para los empresarios y demás fuerzas sociales. Tratándose en concreto de relanzar las relaciones de la UE con el Mercosur y la CAN, convendría crear una alianza estratégica entre las principales fuerzas favorables a la conclusión de los acuerdos de asociación que están negociándose con estas dos organizaciones sudamericanas, se trate de Estados como España y Alemania, instituciones como el Parlamento Europeo, el Parlamento del Mercosur y la Dirección General de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, o grupos de presión comunitarios y sudamericanos como el Mercosur European Business Forum, al objeto de que tirando del carro sea posible superar las resistencias de todos aquéllos que se oponen de manera más o menos visible a estos acuerdos, como el sector agroalimentario europeo, la Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea, Bolivia, Venezuela, Francia y Polonia. Sería oportuno también promover y articular una relación sistemática y fluida de los grupos de presión europeos y sudamericanos con la Comisión Europea, en particular las Direcciones Generales de Comercio y Relaciones Exteriores, mediante la celebración de reuniones y seminarios, realización de estudios conjuntos, etcétera, que permitan amplios y francos intercambios de puntos de vista y sensibilidades acerca de las relaciones, sus necesidades y sus problemas82. También se debería intentar intensificar las posibilidades de cooperación y diálogo político abiertas por las previsiones de los acuerdos sobre estas materias celebrados por la UE con el Mercosur (1995) y la CAN (2003) porque ello no está directamente ligado al desarrollo de las negociaciones comerciales. Complementando lo anterior, habría que llevar a cabo una buena campaña de información acerca del contenido de la futura asociación euromercosureña y euroandina, actuando con transparencia en las negociaciones para que no aparezcan ocultos o disimulados los efectos perjudiciales que podrían derivarse bajo las ventajas potenciales de la asociación. Finalmente, habría que convencer a los socios del Mercosur de la nueva ventana de oportunidades que ofrece el nuevo estatuto de socio estratégico concedido a Brasil por la UE para conseguir progresar en las relaciones euromercosureñas y con Sudamérica en general, visto que se trata del líder hegemónico en esta región. En fin, huelga decir que habrá que promover una reforma de la PAC de la UE –el principal 82. Un buen paso en esta dirección sería actualizar el SIA del Mercosur y concluir rápidamente el SIA de la CAN, tal y como apuntamos anteriormente.

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escollo a la conclusión de los acuerdos de asociación con el Mercosur–, subrayando claramente las ventajas comparativas de todo tipo que se derivarían de su revisión para los Estados miembros y las sociedades civiles de la UE83. Afrontar desafíos de esta envergadura no será tarea fácil para los poderes públicos de ambas regiones, ni tampoco para las empresas europeas y sudamericanas. Pero tan solo si se acometen cambios en este sentido nos parece que sería posible profundizar las relaciones entre la UE y América del Sur. A la postre, esta compleja situación explica en buena medida que no sea viable a corto plazo que la UE comience a negociar un acuerdo de asociación con la Unasur, organización en fase de nacimiento que engloba a los países de Sudamérica. Naturalmente, si la Unasur acaba cuajando, será mucho más sencillo el estrechamiento de relaciones con la UE. Y ésta puede favorecer aquél proceso, en la medida en que prosiga –y redoble– el apoyo financiero y político brindado hasta ahora y, sobre todo, cambie efectivamente la orientación de las prioridades de su política de cooperación para el desarrollo. Un buen paso en esta dirección lo constituye la revisada estrategia de la UE en relación con ALC, en la medida en que se han fijado como desafíos temáticos de la asociación estratégica la cohesión social, la integración regional, el fomento del multilateralismo, el respeto de los derechos humanos y la democracia, y el medio ambiente, cambio climático y energía (COMISIÓN EUROPEA, 2008). La declaración final de la V Cumbre de la UE y ALC (Lima, mayo de 2008) avaló este enfoque e hizo énfasis en la promoción de una red de acuerdos de asociación con los países y los bloques comerciales latinoamericanos y caribeños, incluyendo áreas de libre comercio, que favorezcan la cohesión social (reducción de las asimetrías) y la integración regional dentro de ALC, y por este motivo se opta por la flexibilidad para su constitución, atendiendo a la realidad de cada país y proceso subregional de integración. Ello no esconde, sin embargo, que en las relaciones entre Europa y ALC no se han producido progresos dignos de mención en los últimos años, encontrándose estancadas y, lo que es más grave, sin que se vislumbren espacios claros para avanzar de manera sustantiva, porque no hay claridad sobre los posibles derroteros comunes, ni hay definida una estrategia compartida. Su corolario es que 10 años después de anunciado en la I Cumbre Birregional de Río en 1999 el ambicioso objetivo de establecer una Asociación Estratégica Birregional, éste sigue pendiente. Uno de los objetivos centrales de la próxima Cumbre birregional entre la UE y 83. Algunas de estas recomendaciones forman parte de los objetivos de la cooperación de la UE con el Mercosur, la CAN y sus países miembros para el septenio 2007-2013, tal y como resulta de los documentos de la Comisión Europea Comunidad Andina Estrategia Regional de Cooperación 2007-2013, de 12 de abril de 2007, y Mercosur Estrategia Regional de Cooperación 2007-2013, de 2 de agosto de 2007 y, más recientemente, de su comunicación «La Unión Europea y América Latina: una asociación de actores globales», de 30 de septiembre de 2009 (COMISIÓN EUROPEA, 2009).

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ALC, que tendrá lugar en Madrid en el mes de mayo de 2010, es anunciar la conclusión exitosa de los acuerdos de asociación entre la UE y los países y bloques subregionales latinoamericanos y caribeños con los que se está negociando, o en su defecto, y como parece más probable cada vez en el caso del Mercosur, brindarles el impulso político decisivo para salir del impasse actual. ¡Ojalá no se malgaste esta nueva oportunidad!

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Abstracts

Entorno actual de los negocios en América Latina en el marco del nuevo regionalismo americano Sra. Paola Cobos Las economías latinoamericanas se encuentran en general sólidamente preparadas para afrontar las actuales turbulencias financieras de la economía internacional. Por primera vez en más de un siglo, estos países van a crecer en medio de un mundo en recesión. Esto sin duda va a cambiar las percepciones de riesgo de la región, y cuando la economía mundial vuelva a la normalidad, ello va a ser reconocido, facilitando un mayor acceso a capitales, lo que se debería traducir en mayores oportunidades de crecimiento para la región. La región ha registrado uno de los ciclos expansivos más largos y dinámicos de las últimas décadas como resultado de un escenario externo muy favorable y una buena gestión de las políticas macroeconómicas. La presente década registra una gran moderación en las tensiones inflacionistas. La credibilidad de los bancos centrales se ve favorecida por la adopción de objetivos específicos de inflación, o regímenes cambiarios más flexibles, entre otros avances. Los sistemas financieros se han visto afectados por el giro de los acontecimientos, pero hasta ahora no hay signos de riesgos sistémicos en ninguno de los principales países de la región. Además, Latinoamérica es el único continente con generaciones de profesionales y de ciudadanos que se han formado tomando decisiones para salir de sus múltiples crisis anteriores. Como consecuencia, y a pesar del impacto de la crisis global, la percepción de riesgo se ha mantenido muy por debajo de los niveles encontrados en crisis anteriores, o en el sector corporativo de países desarrollados. Nunca ha estado AL mejor preparada: se prevé que por vez primera en muchas décadas, AL será capaz de registrar un crecimiento económico positivo en un periodo de recesión global. El continente ha mejorado de verdad, y el dividendo más tangible es que la resistencia hasta ahora demostrada ante el adverso entorno exterior le ha ganado a los gobiernos el margen de maniobra necesario para investigar la posibilidad de instrumentar políticas anticíclicas similares a las que otras economías desarrolla142

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das y emergentes están ya anunciando. Ciertamente, los países más abiertos, como por ejemplo Chile, o con lazos comerciales más estrechos con socios comerciales que están en recesión, como es el caso de México, se verán golpeados con más dureza, pero podrán amortiguar los golpes gracias al espacio adicional para las maniobras fiscales y monetarias adquirido durante la pasada década. Los procesos de integración económica en América Latina: evolución y perspectivas Sr. Xavier Ramírez Tras el periodo de desajustes macroeconómicos que sufrieron las economías latinoamericanas durante la década de los ochenta y bajo las directrices de los organismos internacionales, los países de AL fueron capaces de articular un cambio estratégico en su actuación económica que les llevó a aplicar políticas económicas de carácter ortodoxo, orientadas a fomentar la liberalización y desregularización de los mercados. Junto con las políticas de disciplina monetaria y fiscal, una de las actuaciones principales de este giro en la política económica fue la apertura del mercado exterior, que contribuyó a inserir les economías latinoamericanas en el contexto económico internacional. Esta apertura al exterior se concretó en distintos ámbitos de actuación que abarcaron desde una legislación más favorable a la inversión extranjera, hasta un desmantelamiento arancelario y una revitalización de los procesos de integración de la región. En el presente estudio se realiza un análisis de los procesos de integración que tuvieron lugar en AL desde inicios de la década de los noventa, como elemento complementario al conjunto de reformas estructurales que emprendió la región. El artículo analiza los resultados de estas reformas, y enmarca la descripción de los procesos de integración en AL dentro de la literatura económica referida al tema, distinguiendo entre los diferentes niveles de profundización en la integración económica regional. Adicionalmente, se realizan unas consideraciones finales sobre la evolución reciente y las perspectivas de futuro de los procesos de integración regional en AL. Avances y obstáculos para la reduccion de las asimetrias en Sudamérica Dra. Anna Ayuso Las diferencias de tamaño y nivel de desarrollo de los Estados que participan en procesos de integración regional determinan su capacidad de aprovechar los beneficios, tanto de la liberalización. Como de la creación de un espacio socioeconómico regional. Por tanto, deben ser abordadas al establecer el régimen común. Las disparidades socioeconómicas entre los países que participan en los espacios de integración sudamericanos son mucho mayores que las que se dan, por ejemplo, en Europa y se han convertido en uno de los principales obstáculos a su consolidación. Para que la integración prospere se deben generar ventajas 143

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evidentes para todos, lo que implica una negociación en la que las pérdidas y los beneficios de todos queden compensadas. Si los efectos negativos son mas evidentes que los positivos se genera un efecto de rechazo y con ello el retorno a posiciones nacionalistas. Por ello es necesario buscar un equilibrio en el reparto territorial de los beneficios y en el espacio temporal en que estos se producirán. La integración comporta además mayor interdependencia y eso supone mayor riesgo y vulnerabilidad a los problemas de los países socios, de ahí la necesidad de un marco común confiable. Atendiendo a la experiencia en diferentes procesos de integración de América y Europa se han identificado en 4 bloques los diferentes instrumentos de tratamiento de las asimetrías que atienden a los objetivos que pretenden alcanzar. Así, de entre los posibles instrumentos ensayados en los procesos de integración se examinarán: los mecanismos para el mejor aprovechamiento de la liberalización comercial; el tratamiento de asimetrías en los niveles de desarrollo económico y territorial; los mecanismos para la convergencia social e interregional; y los mecanismos de participación política. El objetivo es describir las experiencias en cada uno de los espacios de integración sudamericanos, la CAN, el Mercosur y la naciente UNASUR y analizar en que medida se está avanzando de una forma efectiva e identificar las principales carencias y obstáculos. De un primer análisis se concluye que, aunque se han tratado de abordar las asimetrías con instrumentos diversos, se ha abordado de manera fraccionada y no se han logrado soluciones satisfactorias porque falta un tratamiento integral. Los retos empresariales frente a las relaciones comerciales y de inversión entre la Unión Europea y los países y las organizaciones de integración de América del Sur Dr. Manuel Cienfuegos Mateo Para regular su apertura al mundo, las Organizaciones de integración recurren con frecuencia al instrumento de los acuerdos internacionales con otros sujetos internacionales, sean terceros Estados u otras organizaciones internacionales. Estos acuerdos son de muy diversa naturaleza y alcance, desde los tradicionales acuerdos tarifarios a los evolucionados acuerdos en materias medioambientales y de cooperación para el desarrollo. En esta línea se insertan las relaciones interregionales institucionalizadas que la UE pretende establecer con el Mercosur y la CAN, al objeto de crear zonas de libre cambio que, por población, producto interior bruto y territorio serían de las más potentes del mundo, siguiendo para ello, en buena medida, el modelo exitoso del acuerdo de asociación con Chile de 2002. Estas relaciones no se limitan al comercio, ni siquiera en el formato novedoso de los TLC+ por el hecho de incluir los llamados temas de Singapur, como son las inversiones, la competencia, la transparencia en las contrataciones públicas y la facilitación comercial. Además del objetivo del libre comercio plus los vínculos se 144

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sostiene en otros dos pilares, como son la cooperación para el desarrollo y el diálogo político. Las cifras de comercio e inversiones entre la UE y los bloques subregionales sudamericanos dejan ver que se trata de socios importantes cuyas relaciones deberían incrementarse significativamente con un acuerdo de libre cambio, tal y como ha sucedido con Chile desde la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de 2002. Sin embargo, las negociaciones de la UE con el Mercosur y la CAN transcurren con demasiadas dificultades. Con el Mercosur se está negociando la implementación del AMIC desde 1999, con poco éxito hasta el presente debido a enormes dificultades afloradas durante las 16 rondas negociadoras, hasta el extremo de poder afirmar que el establecimiento de la asociación se encuentra en un callejón sin salida. Y con la CAN comenzó la negociación en junio de 2007, pero hoy en día se encuentra prácticamente paralizada, una vez que han comenzado a aflorar problemas ya latentes, de naturaleza tanto económica como política, que son similares en muchos casos a los que han aparecido en las relaciones euromercosureñas: la capacidad limitada de los productores andinos para penetrar en los mercados internacionales, agravada por las políticas proteccionistas de la UE; el estado de las relaciones institucionales en las dos regiones, fuertemente influenciado por las dificultades de hallar un interlocutor válido para todos o un gran número de países de la región sudamericana; y la complejidad que supone encontrar elementos de interés común y, por tanto, definir objetivos y medios de acción globales realmente ejecutables.

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Autores

Anna Ayuso Pozo Doctora en Derecho Internacional Público y Magíster en Estudios Europeos por el Instituto Universitario de Estudios Europeos la Universidad Autónoma de Barcelona. Coordinadora del Programa América Latina de la Fundación CIDOB desde 2002 y anteriormente coordinadora del Área de Cooperación internacional en la misma institución. Profesora asociada en la UAB de Derecho Internacional Público, Organizaciones Internacionales, Instituciones Internacionales en materia laboral. Cursos de doctorado sobre las Relaciones de España con los PVD: comercio y cooperación hasta 2008 y desde 2008 docente en los cursos del Master Oficial de Estudios Internacionales de la UAB. Profesora colaboradora del Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI) y docente invitada en otros postgrados. Experiencia en consultorias con instituciones españolas y de la UE. Entre sus últimas publicaciones relacionadas con esta monografía, destacan: «Encuentros y desencuentros de la asociación estratégica eurolatinoamericana: equilibrios y asimetrías», Revista CIDOB Afers Internacionals, núm 85-86, mayo 2009, p. 185-9; «Capital Human Flows between Europe and Latin America; –junto con Gemma PINYOL–, ¿A complementary relationship? The case of andean migration in Spain», en KNERR, Internacional Migration and Remittances in the Framework of Multi-level Governance, Internacional Labour Series, Vol. 8 Kassel University Press, march 2009; «Cooperación europea para la integración de América Latina: Una ecuación de múltiples incógnitas», Revista española de Desarrollo y Cooperación, número extraordinario V Cumbre entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe, mayo 2008, p. 125-146; «Retos para la renovación de la cooperación técnica en América Latina», Ágora, Revista de Ciencias Sociales, núm. 16, 2007, p. 19-38; –coordinadora junto con Susana BELTRÁN–, Hacia una zona andina de paz: entre la cooperación y el conflicto. Narcotráfico, recursos hídricos compartidos e hidrocarburos, , Barcelona: Fundación CIDOB, Barcelona, 2007; «25 años de transiciones y reformas en Amerita Latina: La eterna esperanza de las promesas aplazadas», Revista Cidob, núm. 100, 2007 p. 17-21; «Pobreza, desigualdad y cohesión social: mas allá de los objetivos del milenio», Pensamien146

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to Iberoamericano, núm. 0, Fundación Carolina, 2007 p. 105-129; «Construyendo una cooperación al desarrollo para la asociación estratégica entre la UE y América Latina y el Caribe», en Christian FRERES y José Antonio SANAHUJA (Eds.), América Latina y la Unión Europea. Estrategias para una asociación necesaria, Barcelona: ICARIA, 2006, p. 343-366. Manuel Cienfuegos Mateo Doctor en Derecho por la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Magíster en Estudios Europeos por el Instituto Universitario de Estudios Europeos de la Universidad Autónoma de Barcelona. Licenciado en Derecho Europeo por el Instituto de Estudios Europeos de la Universidad Libre de Bruselas. Profesor Titular de Derecho Internacional Público (Instituciones de Derecho comunitario) de la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Director Adjunto del Observatorio de las Relaciones con América Latina (ORLA) de Barcelona. Profesor conferenciante en numerosas universidades españolas y latinoamericanas. Asesor de diversas instituciones públicas y privadas nacionales e internacionales relacionadas con procesos de integración regional y comercio internacional. Entre otras publicaciones científicas relacionadas con la presente investigación, es autor de la monografía La asociación estratégica entre la Unión Europea y el Mercosur, en la encrucijada, Barcelona: CIDOB, 2006 y editor –junto con José Antonio SANAHUJA- Una región en construcción. UNASUR y la integración en América del Sur, Madrid: Fundación Carolina y Barcelona: Fundación CIDOB, 2009; y de estudios especializados como «Las relaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur: ¿una asociación (in)viable?, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 2005, Vitoria: Servicio Editorial Universidad del País Vasco, 2006, p. 85-161 y «¿Es la Unión de Naciones Sudamericanas un proyecto viable?, en DRNAS DE CLÉMENT, Zlata (Coord.), Mercosur y UNIÓN EUROPEA Segundas Jornadas Científicas de EULATIN II (Universidad de Saõ Paulo-Brasil, 17 y 18 de septiembre de 2007), Córdoba (Argentina): Lerner Editora, 2008, p. 111-137; –junto con Susanne GRATIUS– «EU Expectations of Negotiations with Mercosur Three years after the Impasse», en VALLADAO, Alfredo y MARCONINI, Mario (Eds.), Reviving the EU-Mercosur Trade Talks. A Business Perspective, París: Chaire Mercosur de Sciences Po, 2008, p. 41-70; y –junto con Ignacio JOVTIS– «Procesos de integración regional en América Latina y el Caribe», en COLLANTES, J. (Coord.), Derecho internacional económico y de las inversiones internacionales, Lima: Garrigues y Asociados, 2009. Paola Cobos Prada Master en Comercio Exterior. Técnica en comercio exterior. Consultora en temas de comercio exterior, especializada en la creación y gestión directa de microempresas desde el ámbito privado y en doing Business con América Latina y Europa, 147

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en particular en el sector de actividad de productos agroalimentarios y bebidas, medio ambiente, metalúrgico, químico y servicios. Actualmente colabora como docente y asesora en varias universidades, centros docentes, escuelas de negocios, Cámaras de Comercio españolas y extranjeras, asociaciones sectoriales, organismos y instituciones de promoción internacional públicos, como la Universidad Pompeu Fabra, Escuela de Administración y Dirección de Empresas, Cámaras de Comercio de Barcelona, Gerona, Lérida, Tortosa…, Instituto de Comercio Exterior, ACCIÓ y Barcelona Activa. Autora de numerosos artículos sobre internacionalización empresarial y de estudios económicos de mercado sobre áreas geográficas, sector químico, temas de recursos humanos y programas europeos de investigación, innovación y desarrollo. Xavier Ramírez Roma Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universitat Autónoma de Barcelona (1987). Su trayectoria profesional se inicia en 1989 con la incorporación al Servicio de Estudios de la Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona «La Caixa». Posteriormente, en 1992 asume la gerencia del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Barcelona y en 1994 la Dirección del Instituto Catalán de Cooperación Iberoamericana. En 1999 se incorpora a FUNDEMI-IQS de la Universitat Ramon Llull como responsable de la División Universitaria del centro. En la actualidad, es profesor asociado de la Facultat d’Economia IQS de la Universitat Ramon Llull, donde ejerce, también, distintas responsabilidades de gestión académica. En el ámbito docente, de 1990 a 2000 fue profesor asociado en la Universitat Pompeu Fabra y miembro fundador en 1997 del Máster de Negocios Internacionales - Especialidad con América Latina (MIBAL), donde ha impartido docencia de forma regular. Ha presentado diversos artículos en congresos académicos sobre su principal línea de investigación que se centra en procesos de integración regional, especialmente en América Latina, tema sobre el cual está redactando su tesis doctoral.

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